Documento

CONPES
CONSEJO NACIONAL DE POLTICA E CONMICA Y S OCIAL
REPBLICA DE COLOMBIA
D EPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN

POLTICA NACIONAL DE DESARROLLO PRODUCTIVO

Departamento Nacional de Planeacin

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Ministerio de Salud
Ministerio de Defensa
Ministerio de Educacin Nacional
Servicio Nacional de Aprendizaje

Borrador 1 30/11/2015

Bogot, D.C., fecha de aprobacin

Esta es una versin borrador del documento que ser eventualmente presentado a consideracin del CONPES.
Su contenido no es definitivo hasta tanto no haya sido aprobado por el CONPES, una vez cursado el debido
proceso. Por lo tanto, su contenido no compromete al Gobierno nacional con la implementacin de las acciones
e inversiones aqu presentadas.

CONSEJO NACIONAL DE POLTICA ECONMICA Y SOCIAL

CONPES

Juan Manuel Santos Caldern

Presidente de la Repblica
Germn Vargas Lleras
Vicepresidente de la Repblica
Maria Lorena Gutirrez
Ministra de la Presidencia

Juan Fernando Cristo Bustos

Ministro del Interior

Mara ngela Holgun Cullar

Ministra de Relaciones Exteriores

Mauricio Crdenas Santamara

Ministro de Hacienda y Crdito Pblico

Yesid Reyes Alvarado

Ministro de Justicia y del Derecho

Luis Carlos Villegas

Ministro de Defensa Nacional

Aurelio Iragorri Valencia

Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

Alejandro Gaviria Uribe

Ministro de Salud y Proteccin Social

Luis Eduardo Garzn

Ministro de Trabajo

Toms Gonzlez Estrada

Ministro de Minas y Energa

Cecilia lvarez-Correa
Ministra de Comercio, Industria y Turismo

Gina Parody d'Echeona

Ministra de Educacin Nacional

Gabriel Vallejo Lpez

Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Luis Felipe Henao Cardona

Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio

David Luna Snchez

Ministro de Tecnologas de la Informacin y las
Comunicaciones

Natalia Abello Vives

Ministra de Transporte

Mariana Garcs Crdoba

Ministra de Cultura

Simn Gaviria Muoz

Director General del Departamento Nacional de Planeacin
Luis Fernando Meja Alzate
Subdirector Sectorial

Manuel Fernando Castro Quiroz

Subdirector Territorial y de Inversin Pblica

Resumen ejecutivo

El presente documento CONPES contiene los lineamientos de una Poltica de Desarrollo

Productivo para Colombia. En primer lugar se presentan las razones por las que dicha poltica
es relevante y necesaria. En resumen, la contribucin de la productividad al crecimiento de
la economa colombiana ha sido baja en las ltimas dcadas, y el crecimiento ha sido
consecuencia ms de aumentos en la fuerza laboral que de crecimientos en la productividad
laboral. Adems, los niveles de apertura, diversificacin y sofisticacin de la economa son
bajos. Finalmente, cabe mencionar que la mayora de los problemas anteriormente descritos
estn ms presentes en unas regiones que en otras, lo cual explica en alguna medida las
brechas sociales y econmicas interregionales.
Con el fin de identificar posibles acciones tendientes a solucionar los problemas
anteriores, este documento hace un diagnstico del estado actual de los principales
determinantes de la productividad, clasificndolos en tres niveles segn su incidencia sobre
las firmas: factores que afectan directamente los procesos de las unidades productivas,
factores relacionados con la eficacia y eficiencia en la provisin de los factores de
produccin, y factores de entorno. Dicho diagnstico no solo arroja luces sobre cules son
los determinantes que requieren mayor atencin, sino que tambin permite inferir cules son
los instrumentos necesarios en cada caso.
Bajo el principio rector de que los instrumentos derivados de la presente poltica sern
preferiblemente bienes pblicos y atendern nicamente fallas de mercado, el documento
termina con un conjunto de acciones concretas que tienen como objetivo generar las
condiciones necesarias para que las unidades productivas logren aumentos sostenidos en su
productividad, lo cual deber redundar en una transicin de la economa colombiana hacia
una estructura ms competitiva y con mayor capacidad de generacin de valor. Una de las
acciones concretas apunta a que el Gobierno nacional focalice en el mediano plazo sus
instrumentos verticales regionalizables en apuestas productivas identificadas bajo un enfoque
de ventajas comparativas.

Clasificacin: O25.
Palabras clave: Desarrollo productivo, productividad, competitividad.

T ABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCIN ........................................................................................ 10
2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIN .................................................................... 11
3. MARCO CONCEPTUAL ................................................................................. 15
3.1.

Por qu apostarle a la productividad? .......................................................... 15

3.2.

Para qu sofisticar o diversificar? ................................................................. 16

3.3.

Cules son los determinantes de la productividad? ........................................ 16

3.4.

Qu tipo de instrumentos incluye una PDP? ................................................... 18

3.5.

Priorizacin de apuestas productivas ............................................................. 19

3.5.1.

Por qu priorizar? ...................................................................................... 19

3.5.2.

Priorizacin y fallas de mercado ................................................................... 20

3.6.

Marco institucional....................................................................................... 21

4. DIAGNSTICO .......................................................................................... 22
4.1.

Evolucin de la productividad en Colombia .................................................... 22

4.2.

Ganancias absolutas de productividad o movimientos de factores productivos? 26

4.2.1.

Movimientos de factores de produccin ........................................................ 26

4.2.2.

Productividad y sofisticacin ........................................................................ 28

4.3.

Diagnstico Territorial .................................................................................. 29

4.4.

Limitaciones en Colombia de los determinantes de la productividad, la

diversificacin y la sofisticacin..................................................................... 32

4.4.1.

Baja actividad innovadora y de emprendimiento en el aparato productivo, sumada

a condiciones insuficientes para la apropiacin de conocimiento y tecnologa. .. 32

4.4.2.

Existencia de brechas de capital humano ....................................................... 36

4.4.3.

Limitado acceso a financiamiento para la transformacin productiva................. 39

4.4.4.

Bajos niveles de encadenamientos productivos................................................ 42

4.4.5.

Baja participacin del pas en el comercio mundial ......................................... 45

4.4.6.

Bajos niveles de cumplimiento de estndares de calidad .................................. 50

4.4.7.

Bajos niveles de competencia........................................................................ 52

4.5.

Estado actual de la articulacin entre instancias y actores ................................ 55

4.5.1.

Avances a la fecha ...................................................................................... 55

4.5.2.

Aspectos por mejorar ................................................................................... 56

4.6.

Experiencias previas de priorizacin ............................................................. 58

5. DEFINICIN DE LA POLTICA ........................................................................... 59

5.1.

Definicin de Poltica de Desarrollo Productivo (PDP) ....................................... 59

5.2.

Principios de la PDP ..................................................................................... 59

5.3.

Objetivo general ........................................................................................ 60

5.4.

Objetivos especficos ................................................................................... 60

5.5.

Plan de accin ............................................................................................ 60

5.5.1.

Estrategias relacionadas con el primer objetivo especfico ................................ 60

5.5.2.

Estrategias relacionadas con el segundo objetivo especfico ............................. 63

5.5.3.

Estrategias relacionadas con el tercer objetivo especfico ................................. 67

5.5.4.

Lineamientos para la priorizacin de apuestas productivas .............................. 74

5.6.

Marco Institucional ....................................................................................... 78

5.7.

Seguimiento y Evaluacin ............................................................................. 81

5.7.1.

Seguimiento y evaluacin de la poltica ......................................................... 82

5.7.2.

Seguimiento y evaluacin de los instrumentos ................................................. 84

5.7.3.

Observatorio del Sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin . 86

5.8.

Financiamiento ............................................................................................ 86

6. RECOMENDACIONES .................................................................................. 86
7. ANEXOS ................................................................................................. 87
Anexo A. Plan de accin seguimiento (PAS) ................................................................ 87
Anexo B. Determinantes de la productividad ............................................................... 88
Anexo C. Miembros de instancias articuladoras del SNCCTI......................................... 94
Anexo D. Definicin de comits tcnicos del SNCCTI ................................................... 95
Anexo E. Tipos de instrumentos de poltica de desarrollo productivo y retos en el diseo de
los mismos. ................................................................................................. 97
Anexo F. Lnea de tiempo. Sistema Administrativo de Competitividad e Innovacin, 20042015 ......................................................................................................... 98
8. BIBLIOGRAFA............................................................................................ 99

ndice de grficos
Grfico 1. Relacin entre productividad (PTF 2011) y el GII (2013)............................... 13
Grfico 2. Relacin entre ICE (2013) y el GII (2013) ................................................... 14
Grfico 3. GNI per cpita. Colombia y pases pares, 1962-2013 ................................ 22
Grfico 4. Exportaciones (% GDP). Colombia y pases pares.1960-2013 ...................... 23
Grfico 5. Productividad en Amrica Latina y OCDE, 1960-2010................................. 24
Grfico 6. Crecimiento anual de la productividad en Colombia, 1991-2014 ................. 24
Grfico 7. Productividad en Colombia y pases pares, 1960-2011 ............................... 25
Grfico 8. Aporte al crecimiento del valor agregado per cpita por rama de actividad
econmica ............................................................................................................... 27
Grfico 9. Productividad laboral y empleo, 2008-2013 ............................................... 27
Grfico 10. Diversificacin en Colombia .................................................................... 28
Grfico 11. PIB y productividad laboral por departamento, 2013 ................................. 30
Grfico 12. Similitud de la composicin econmica entre departamentos, 2013 ............. 31
Grfico 13. ndice de sofisticacin por departamentos. Muestra de veintin departamentos,
2013 ...................................................................................................................... 32
Grfico 14. Empresas que invirtieron en actividades de desarrollo e innovacin tecnolgica
y montos invertidos, 2003-2012 ................................................................................ 33
Grfico 15. Calidad de la gerencia: realidad y autopercepcin.................................... 35
Grfico 16. Oferta y demanda laboral por nivel educativo, 2014 ................................. 36
Grfico 17. Pirmide de habilidades laborales. Deseadas y actuales ............................ 37
Grfico 18. Participacin en la matrcula total ............................................................. 38
Grfico 19. Obstculos en el ambiente de negocios, 2011 .......................................... 40
Grfico 20. Estructura de financiamiento para el emprendimiento y la innovacin en
Colombia ................................................................................................................ 41
Grfico 21. Valor agregado extranjero en las exportaciones, por sector generador de valor
agregado. Promedio 2003-2007 ............................................................................... 43
Grfico 22. Valor agregado domstico en las exportaciones de terceros pases, por sector
generador de valor agregado. Promedio 2003-2007 .................................................. 43
Grfico 23. Distribucin de valor agregado extranjero proveniente de la AP por pas de
origen ..................................................................................................................... 43
Grfico 24. Distribucin de iniciativas de encadenamientos productivos a nivel nacional,
2014 ...................................................................................................................... 44
Grfico 25. Apertura comercial como porcentaje del PIB .............................................. 45
Grfico 26. Proporcin de bienes sujetos a algn tipo de MNA para su importacin en
Colombia ................................................................................................................ 49
Grfico 27. Empresas con algn tipo de certificacin de calidad segn EDIT, para el
periodo 2005-2012 ................................................................................................. 50
Grfico 28. Factores que afectan a las empresas relacionadas con la infraestructura de
calidad ................................................................................................................... 52
Grfico 29. ndice de concentracin Herfindal-Hirschman y nmero de empresas por sector
.............................................................................................................................. 53
Grfico 30. Porcentaje de sectores con ndice Herfindal-Hirschman superior a 0,25 y
nmero total de empresas por departamento ............................................................... 54
Grfico 31. Ciclo de identificacin de sectores ........................................................... 75

Grfico 32. Gobernanza del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e

Innovacin ............................................................................................................... 79
ndice de tablas
Tabla 1. Marco para identificacin de instrumentos ..................................................... 19
Tabla 2. Clasificacin de los sectores segn sus ventajas comparativas y su potencial de
crecimiento .............................................................................................................. 21
Tabla 3. Exportaciones no primarias de Colombia, 2012-2014 .................................... 29
Tabla 4. Apoyo directo a las startup en Amrica latina, 2012 ...................................... 34
Tabla 5. Indicadores de comercio transfronterizo. Colombia frente a Amrica Latina y la
OCDE ..................................................................................................................... 47
Tabla 6. Indicadores de impacto y resultado de la PDP ................................................ 82
Tabla 7. Cronograma de evaluacin .......................................................................... 84
Tabla 8. Cronograma de seguimiento ......................................................................... 85

S IGLAS Y ABREVIACIONES
AIN

Anlisis de Impacto Normativo

Bancldex

Banco de desarrollo empresarial y comercio exterior de Colombia

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BM

Banco Mundial

CAF

Corporacin Andina de Fomento

CEMER

Comisin Estatal de Mejora Regulatoria (Puebla, Mxico)

CEPAL

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

COLCIENCIAS

Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin

COLFUTURO

Fundacin para el Futuro de Colombia

CONFECAMARAS

Confederacin Colombiana de Cmaras de Comercio

CNCCTI

Comisin Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin

CPC

Consejo Privado de Competitividad

CRC

Comisiones Regionales de Competitividad

CRCCTI

Comisiones Regionales de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin

CTI

Ciencia, tecnologa e innovacin

CUEE

Consejos Universidad, Empresa y Estado

DANE

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica

DATLAS

Atlas de Complejidad Econmica para Colombia

DDE

Direccin de Desarrollo Empresarial

DIAN

Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales

DIFP

Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas

DNP

Departamento Nacional de Planeacin

EDIT

Encuesta de Innovacin y Desarrollo Tecnolgico

FTDH

Formacin para el Trabajo y Desarrollo Humano

GEM

Global Entrepreneurship Monitor

GII

Global Innovation Index

HH

Herfindal-Hirschman

ICA

Instituto Colombiano Agropecuario

ICE

ndice de Complejidad Econmica

ICETEX

Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior

I+D

Investigacin y desarrollo

I+D+i

Investigacin, desarrollo e innovacin

IED

Inversin Extranjera Directa

IES

Institucin de Educacin Superior

IGC

Institucin Generadora de Conocimiento

INM

Instituto Nacional de Metrologa

INVIMA

Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos

ISO

International Organization for Standardization

iNNpulsa

Unidad de Desarrollo e Innovacin de Bancldex

MNA

Medidas no Arancelarias

MSF

Medidas Sanitarias y Fitosanitarias

NTC

Normas Tcnicas Colombianas

OCAD

rganos Colegiados de Administracin y Decisin

OCDE

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

OCyT

Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa

OEC

Organismos Evaluadores de la Conformidad

OMC

Organizacin Mundial de Comercio

OTC

Obstculos Tcnicos al Comercio

OTRI

Oficina de Transferencia de Resultados de Investigacin

PAS

Plan de Accin y Seguimiento

PDP

Poltica de Desarrollo Productivo

PIB

Producto Interno Bruto

PINES

Proyectos de Inters Nacional y Estratgico

PISA

Programme for International Student Assessment

PND

Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo pas"

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PRC

Planes Regionales de Competitividad

PTF

Productividad Total de Factores

PTP

Programa de Transformacin Productiva

PYMES

Pequea y Mediana Empresa

RT

Reglamentos Tcnicos

SENA

Servicio Nacional de Aprendizaje

SNCA

Subsistema Nacional de la Calidad

SGR

Sistema General de Regalas

SIC

Superintendencia de Industria de Comercio

SNCI

Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin

SNCCTI

Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin

SUIFP
STEM

Sistema Unificado de Inversin y Finanzas Pblicas

Science, Technology, Engineering and Math (Educacin en ciencias, tecnologa, ingeniera y
matemticas.

UNCTAD

Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

UNESCO

Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

URT

Unidad de Reglamentacin Tcnica

TCT

Transferencia de Conocimiento y Tecnologa

TIC

Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin

TyT

Tcnica y Tecnolgica

VCR

Ventaja Comparativa Revelada

VUCE

Ventanilla nica de Comercio Exterior

WMS

World Management Survey

1. INTRODUCCIN
La economa colombiana creci a una tasa promedio anual de 4% en el periodo 20002014, cifra que ha ubicado al pas dentro del grupo que ms ha crecido en la regin. Este
crecimiento ha sido acompaado por un aumento en el flujo de Inversin Extranjera Directa,
los niveles de apertura comercial, el stock de capital, la poblacin activa y los niveles de
escolaridad de la misma (Devlin y Moguillansky, 2012). Sin embargo, entre los aos 2000
y 2010 la Productividad Total de los Factores (PTF) solo creci a una tasa promedio anual de
0,26% (Santa Mara, 2013). De hecho, desde 1990, el crecimiento anual de la PTF ha sido
nulo o negativo en el 50% de los aos. Esto refleja que el crecimiento econmico del pas en
los ltimos aos ha estado asociado ms a acumulacin de capital fsico y de fuerza laboral
que a aumentos en productividad. Adicionalmente, el empleo se ha concentrado en las ramas
de actividad econmica distintos de aquellos que tienen las mayores productividades
laborales.
Similarmente, el crecimiento de la economa no ha sido impulsado por aumentos en las
exportaciones netas sino por incrementos en el consumo interno. Al respecto, cabe mencionar
que durante el periodo 2004-2014 el PIB nacional creci en promedio 4,8%, jalonado por
un aumento de 6,2% de la demanda interna, y frenado por una disminucin de -1,40% de
las exportaciones netas. Asimismo, desde 1970, la participacin de las exportaciones en el
PIB colombiano ha estado por debajo del 20%, inferior a la de Chile, Ecuador y Mxico.
Esta baja exposicin a los mercados internacionales ha limitado el crecimiento de la
productividad del aparato productivo colombiano y la exportacin de bienes ms
sofisticados, que involucren mayor uso de conocimiento, tecnologa y procesos de
innovacin.
Ante este escenario se hace necesario promover una Poltica de Desarrollo Productivo
de largo plazo que propenda por la transformacin de la estructura productiva del pas,
mejore tasas de crecimiento de la productividad y promueva un desarrollo econmico ms
sostenido.
Este documento CONPES contiene las siguientes secciones: (i) introduccin, (ii)
antecedentes en materia de poltica de desarrollo productivo y justificacin de la poltica que
este documento propone; (iii) marco conceptual a partir del cual se estructura la poltica
alrededor de tres ejes (fomentos de productividad a nivel de la firma, mejora de la eficiencia
y eficacia en la provisin de factores de produccin, y mejora del entorno econmico e
institucional); (iv) diagnstico del actual estado de los factores en estos tres ejes; (v) definicin
de la poltica, que incluye el objetivo general y los objetivos especficos formulados a partir
de los ejes estratgicos sealados, y un plan de accin, de financiamiento y de seguimiento
y evaluacin; y (vi) recomendaciones para las diferentes entidades del Gobierno nacional
responsables del cumplimiento de las acciones y estrategias de esta poltica.

10

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIN
El Decreto 1500 de 2012 defini tres pilares sobre los cuales el Sistema Nacional de
Competitividad e Innovacin trabajara en la formulacin e implementacin de polticas:
competitividad, productividad e innovacin. Recientemente, la Consejera Presidencial para
la Competitividad e Innovacin identific 11 factores para potenciar estos tres pilares. Por un
lado, factores tradicionalmente asociados al concepto de costo pas como institucionalidad,
estabilidad macroeconmica, justicia, legalidad y anticorrupcin, prcticas leales de
comercio e infraestructura conforman lo que se ha denominado la agenda de competitividad.
Por otro lado, la agenda de productividad se ha enfocado en las acciones necesarias para
impulsar un mejor desempeo del aparato productivo colombiano, a travs de factores como
la educacin, la transformacin agropecuaria, la transformacin industrial y el desarrollo
regional. Por ltimo, la agenda de innovacin la integran todos los temas relacionados con
el desarrollo de la ciencia, la tecnologa y la innovacin.
Si bien el Gobierno nacional ha trabajado en estos tres frentes, en la ltima dcada se
han logrado mayores avances en la agenda de competitividad. Por ejemplo, la poltica
macroeconmica del pas ha sido reconocida internacionalmente por su estabilidad. Las
megaobras de infraestructura de tercera y cuarta generacin han permitido disminuir el
rezago que el pas acumul por dcadas en materia de vas y obras para la competitividad.
La Ley Anticontrabando (1762 del 2015) fortaleci la poltica de promocin de prcticas
leales de comercio.
Tambin se han tenido avances en la agenda de productividad, como lo muestran los
siguientes ejemplos. El esquema de Proyectos de Inters Nacional y Estratgico (PINES),
institucionalizado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, favorece la solucin de
cuellos de botella que se generan en la implementacin de estrategias productivas. Asimismo,
la reciente articulacin entre el Ministerio de Comercio, Industria y turismo y el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural favorece los procesos de internacionalizacin de la oferta
productiva nacional, retando en el corto plazo las capacidades productivas de las regiones.
Tambin el fomento al desarrollo de la industria TIC (software, servicios asociados y conexos,
aplicaciones (apps) y contenidos digitales, Telecomunicaciones e Infraestructura, ITO,
Hardware) por parte del Ministerio de Tecnologas de Informacin y las Comunicaciones,
servir de soporte para la produccin de bienes y servicios de mayor valor agregado,
innovacin y contenido tecnolgico.
No obstante, el pas contina mostrando fuerte rezagos en materia de productividad.
Si bien durante el periodo 2010-2014 la economa colombiana creci a una tasa promedio
anual cercana al 5,0%, los esfuerzos para mejorar en los determinantes del crecimiento
diferentes de los factores de produccin (como, por ejemplo, las estructuras de los mercados
y la facilidad para comerciar) no han sido suficientes. Como resultado, la PTF creci a una
tasa promedio anual de 0,26% (Santa Mara, 2013). Se concluye de lo anterior que el

11

crecimiento de la economa en las ltimas dcadas no ha sido explicado por aumentos en la

productividad.
Este estancamiento de la eficiencia productiva, el cual se aprecia tanto a nivel nacional
como regional, est relacionado con una concentracin de la produccin en bienes con baja
sofisticacin. Reflejo de ello es que las exportaciones colombianas de productos no
relacionados con la industria extractiva pasaron de representar el 60% del total de
exportaciones en 2006 al 33% en 2014. Ante esto,
OECD Reviews

of Innovation Policy: Colombia 2014

el crecimiento sostenible del pas. Asimismo, el informe reiter la importancia de la
innovacin para el desarrollo de nuevas actividades econmicas y la promocin de
incrementos en la productividad. En el mismo sentido, el PND 2014-2018 seala que para
lograr dichos incrementos se requieren mejoras en las capacidades de innovacin y
absorcin tecnolgica de las empresas colombianas.
Por otro lado, Imbs y Wacziarg (2003) han mostrado una relacin emprica entre la
concentracin sectorial y el nivel de desarrollo econmico de un pas: en pases en desarrollo,
los aumentos del PIB per cpita estn asociados a una mayor diversificacin del aparato
productivo. A partir de cierto nivel de PIB per cpita (cercano a los 8.000 dlares), los pases
tienden a concentrarse en bienes ms sofisticados. Dado su nivel actual de PIB per cpita
(cercano al punto de quiebre mencionado), Colombia debe buscar impulsar la diversificacin
del aparato productivo hacia bienes ms sofisticados, con el fin de jalonar un mayor
desarrollo econmico.
del
crecimiento no requieren nicamente condiciones generales favorables (estabilidad macro,
infraestructura y educacin), sino tambin acciones que promuevan un cambio estructural
hacia nuevas actividades. De manera similar, segn Rodrik (2004) hay razones para creer
que la combinacin de estabilidad macroeconmica, estabilidad jurdica y apertura al
comercio no son elementos suficientes para garantizar la aparicin de transformaciones que
promuevan la diversificacin.
Uno de los elementos centrales entonces para promover este tipo de transformacin
productiva es la innovacin. El Grfico 1 muestra la relacin directa que existe entre la PTF2
y el ndice Global de Innovacin (GII), el cual mide la dinmica de los sistemas de innovacin
de los pases. Para Colombia, el bajo nivel de la PTF como proporcin de productividad de
Estados Unidos est directamente relacionado con su baja calificacin en el GII. De hecho,
en este ndice Colombia figura en una posicin intermedia (posicin 60 de 142 en 2013,
2

Se entiende la PTF como aquella parte del crecimiento que no puede ser explicada por el aporte de los factores
tradicionales: capital y trabajo. De acuerdo con Maloney & Lederman (2004) (2014)
diferencias observadas en el ingreso per cpita y el crecimiento del PIB de los pases se debe a disparidades en
la PTF, por lo general, relacionadas c

12

68 de 143 en 2014, y 67 de 141 en 2015), por detrs de Chile, Costa Rica, Mxico y
Panam.
Esta relacin positiva tambin se refleja en otras variables crticas para el desarrollo
econmico y el bienestar de un pas. Adems de la productividad, el Grfico 2 muestra que
los pases con mayor PIB per cpita son aquellos con mejores puntajes en el GII, mayor
inversin en Investigacin y Desarrollo (I+D) como porcentaje del PIB, y niveles superiores del
ndice de Complejidad Econmica (ICE)3, el cual ubica a Colombia en el puesto 53 de 124
pases, por debajo de Mxico, Panam, Brasil y Uruguay4 (Hausmann et l. (2013)).
Grfico 1. Relacin entre productividad (PTF 2011) y el GII (2013)

Fuente: Clculos DNP, a partir de (Feenstra, Inklaar, & Marcel, 2015) y (Cornell U., 2015).

El ICE analiza: i) La diversidad: mide la variedad de productos que un pas exporta, entre mayor sea esta es
mayor la calificacin, y ii) La ubicuidad: mide la complejidad de los productos considerados. En este caso, un
producto producido por un nmero reducido de pases es considerado ms complejo y quienes lo producen
poseen por tanto una economa ms compleja (Hausmann, y otros, 2013).
4
Los pases de baja complejidad econmica, han optado por estrategias de sofisticacin asociados a una mayor
innovacin, tal y como son los casos en I+D de Chile (0,4%), Nueva Zelanda (1,3%) y Australia (2,4%).

13

Grfico 2. Relacin entre ICE (2013) y el GII (2013)

Fuente: Clculos DNP, a partir de (Hausmann, y otros, 2013) y (Cornell U., 2015).

En consecuencia, para que Colombia logre mejorar su ingreso per cpita, resulta
necesario abordar los bajos niveles de sofisticacin, diversificacin y crecimiento de la
productividad que caracteriza al aparato productivo colombiano desde una perspectiva en
la cual la firma sea el sujeto central de la poltica, pues es ah donde se producen los procesos
que podrn dar lugar en el futuro a un mejor desempeo agregado en materia de
productividad, diversificacin y sofisticacin. De esta manera, este documento CONPES
plantea una Poltica de Desarrollo Productivo cuyo fin es aumentar la productividad de las
empresas colombianas, su sofisticacin y su diversificacin, estrategia que se articula adems
con la Poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin 2015-2025.
En este documento se plantea que los problemas de productividad, sofisticacin y
diversificacin del aparato productivo del pas pueden ser consecuencia, entre otros, de los
siguientes factores:

Fallas de mercado: se refieren a problemas que afectan a todos o algunos de los

sectores productivos de la economa relacionados con asimetras de informacin, fallas
de coordinacin, asignacin ineficiente de recursos y problemas relacionados con las
capacidades de innovacin y absorcin de tecnologa de las firmas.

Fallas de Estado: se refieren a bajas capacidades institucionales en los diferentes

niveles del Estado para proveer bienes pblicos requeridos para el proceso productivo,
y para revolver problemas de coordinacin entre agentes pblicos y privados.

Por lo tanto, la presente poltica contiene estrategias que pretenden solucionar

problemas de los dos tipos mencionados arriba con el fin de promover crecimientos

14

sostenidos en la productividad, y una transicin del aparato productivo hacia una estructura
ms diversificada y con mayor potencial en actividades sofisticadas.
3. MARCO CONCEPTUAL
3.1. Por qu apostarle a la productividad?
En la literatura econmica se han discutido ampliamente los determinantes del
crecimiento de largo plazo, y en particular el rol de la productividad es uno de los temas que
han recibido mayor atencin. Segn el modelo neoclsico de Solow en 1956, con una tasa
constante de progreso tecnolgico son los retornos (decrecientes) a la acumulacin de capital
los que determinan el ritmo al que los pases en desarrollo pueden alcanzar el nivel de
desarrollo de los pases ricos. Posteriormente diferentes autores (Romer, 1990) argumentaron
que el progreso tecnolgico puede ser endgeno, es decir, que el crecimiento econmico
puede estar influenciado por determinantes cambiantes de la productividad cuya evolucin
depende de diferentes condiciones y decisiones de los pases.
En ese mismo sentido, autores como Barro (1991) y Caselli et l. (1996) demostraron
que los pases menos desarrollados crecen ms rpido hacia el nivel de ingreso de su estado
estacionario, pero argumentaron que este mayor crecimiento es jalonado por polticas de
educacin, desarrollo financiero y apertura al comercio. En 2001 Acemoglu y Zilliboti
sealaron la relacin entre capital humano y progreso tecnolgico para el crecimiento
econmico. Finalmente, segn Lederman y Senz (2005) existe amplio consenso en torno al
rol del crecimiento de la productividad como principal determinante del crecimiento
econmico en el largo plazo (Easterly y Levine, 2001).
Productividad hace referencia a eficiencia en la produccin de bienes y servicios, o,
lo que es lo mismo, al nivel o volumen de produccin que se logra alcanzar dados unos
insumos5. Con el fin de promover aumentos sostenidos en la productividad, los gobiernos
suelen formular Polticas de Desarrollo Productivo (PDP). Una PDP se entiende, segn Melo &
Rodrguezla estructura de produccin de una economa nacional particu
et
l. (2014) explican que las PDP estn justificadas por la existencia de fallas de mercado
tpicas como las asimetras de informacin y las fallas de coordinacin, que dichas polticas
estn orientadas al incremento de la productividad, y que entre sus principales instrumentos
se encuentran, por ejemplo, la innovacin, la promocin integral de sectores estratgicos, la
5 Tradicionalmente se han utilizado dos indicadores para medir la productividad: productividad laboral y
productividad total de factores (PTF), tambin llamada productividad multifactorial. Mientras la primera medicin
muestra el nivel de producto por cada trabajador, la segunda refleja el aporte al producto de las variables
diferentes de los factores tradicionales (tpicamente capital y trabajo) que inciden sobre la produccin, lo cual
permite corregir las variaciones en la medicin causadas por la intensidad del uso de capital por parte del factor
trabajo (Syverson, 2011).

15

mejora del capital humano, la promocin del emprendimiento, el fortalecimiento del mercado
interno y la internacionalizacin, todo lo anterior soportado por una estructura institucional
que permita una adecuada colaboracin pblico-privada.
3.2. Para qu sofisticar o diversificar?
Segn los modelos clsicos de comercio internacional (Krugman, Obstfeld y Melitz,
2013), los modelos posteriores con mercados no competitivos y rendimientos crecientes a
escala (Helpman y Krugman, 1985) y los modelos de transformacin endgena de las
ventajas comparativas (Grossman y Helpman, 1991), la especializacin en bienes con
ventajas comparativas es el canal a travs del cual las ganancias derivadas de los
intercambios comerciales se transmiten a las diferentes economas. De manera similar,
Bernard et l. (2007) encuentran que la reasignacin intrasectorial e inter-sectorial de factores
de produccin, como resultado de una apertura al comercio internacional, aumenta la
productividad de los sectores en los que el pas tiene ventaja comparativa.
Sin embargo, Bagci (2010) resalta la importancia de la diversificacin en las etapas
iniciales del desarrollo productivo como determinante de la productividad, pues existe
evidencia de que las firmas usualmente descubren poco a poco su potencial gracias a
procesos de diversificacin, y posteriormente se concentran en las actividades de mayor
productividad (lo cual a su vez jalona el crecimiento agregado de esta ltima variable).
Igualmente, Hausmann, Hwang y Rodrik (2007), encuentran que la diversificacin hacia
productos con mayores niveles de sofisticacin es favorable para el desarrollo. Hausmann y
Rodrik (2003) tambin resaltan la importancia del proceso de descubrimiento de nuevos
productos como motor del desarrollo econmico en pases en los que no existe total claridad
respecto a cules son los bienes para cuya produccin existen ventajas. Adems, Hausmann
y Klinger (2007) encuentran que la probabilidad de que los pases logren producir bienes
ms sofisticados depende crticamente de la distancia entre su canasta de produccin actual
y los bienes con mayor nivel de sofisticacin. En este sentido, los procesos de diversificacin
que les permiten a los pases reducir esas distancias, es decir, diversificar para sofisticar, son
provechosos para el crecimiento.
3.3. Cules son los determinantes de la productividad?
Segn la teora econmica, el crecimiento de la productividad agregada se da a travs
de dos vas: el crecimiento de la productividad al interior de las firmas (o unidades
productivas) y la redistribucin de factores productivos entre firmas o entre sectores (Syverson,
2011: 348). La primera hace referencia a mejoras en eficiencia de los procesos de
produccin de las unidades productivas. La segunda se refiere a aumentos en la
productividad agregada generados cuando las unidades ms productivas desplazan del
mercado a las menos productivas, debido a que crecen ms rpido (primera va), o generan
incentivos para que los factores de produccin se desplacen hacia ellas. Siguiendo este

16

marco, la identificacin de determinantes de la productividad que se presenta a continuacin

hace nfasis en aquellos factores que inciden de manera ms directa en las ganancias en
productividad que ocurren al interior de las firmas.
Tanveer Choudhry (2009) encontr, para un grupo de 45 pases entre 1980 y 2005,
que las variables que ms han influido en el crecimiento de la productividad laboral en el
corto plazo han sido la educacin, las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TICs),
el financiamiento y la inversin extranjera directa, y en el largo plazo, el capital humano, la
inversin en TICs, y el acceso a financiamiento. Para Dahlman (2007), adems de estos
elementos, la inversin en innovacin e infraestructura, as como un entorno institucional
adecuado, tambin juegan un rol tan relevante como la tenencia de ventajas tecnolgicas y
factores de produccin a bajo costo.
En un ejercicio comparativo entre Brasil, Mxico, Rusia y economas asiticas, Dahlman
(2007) encuentra que el xito de las ltimas ha estado asociado a apropiacin de
conocimiento externo y apropiacin de ingeniera (mediante Inversin Extranjera Directa (IED)
o inversin propia en Investigacin y Desarrollo (I+D)), inversin en educacin secundaria y
terciaria, apoyo a las exportaciones (inicialmente en sectores intensivos en trabajo y luego
en productos ms sofisticados), altas tasas de inversin, estabilidad macroeconmica y un
entorno institucional que promueve aumentos de eficiencia. Desde el punto de vista de los
empresarios colombianos, la Encuesta de Opinin Industrial Conjunta del primer trimestre de
2015 realizada por la Asociacin Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI-EOCI, Abril
2015), identific que los factores que ms afectan la productividad son la falta de mejoras
en los procesos de produccin, la desactualizacin tecnolgica, la ineficiencia en los
procesos organizacionales, y la falta de pertinencia del recurso humano.
Si bien los determinantes de la productividad mencionados estn interrelacionados,
con el fin de facilitar el anlisis y el marco de esta poltica, los mismos se han clasificado en
las siguientes tres tipologas, dependiendo del alcance de su nivel de accin:
1)

Determinantes que afectan la eficiencia de la unidad productiva. Se refiere a aquellos

factores que operan al interior de la unidad productiva y sobre los cuales los
productores tienen cierto nivel de control (Syverson, 2011). Estos factores estn
relacionados con la generacin, transferencia, absorcin y adopcin de conocimiento
y tecnologa.

2)

Determinantes relacionados con los factores de produccin. Son aquellos aspectos

asociados a la provisin efectiva y eficiente de los factores que son relevantes para las
unidades productivas. Tal es el caso, por ejemplo, del capital humano pertinente para
los procesos productivos, o el capital financiero para la adquisicin o mejora de capital
fsico o de tierra.

17

3)

Determinantes que facilitan la generacin de un entorno competitivo y promueven las

modificaciones en los procesos productivos de las firmas que se requieren para
aumentar las posibilidades de acceso de las mismas a los mercados extranjeros. Tal es
el caso, por ejemplo, de las cadenas de valor, la profundizacin del comercio
internacional, los sistemas de calidad, y la promocin de la competencia.

Siguiendo a Isaksson (2007), la literatura de crecimiento econmico suele interpretar

las dos primeras categoras como determinantes de la productividad en el mediano plazo,
mientras aquellas variables relacionadas con el entorno competitivo inciden en el crecimiento
de la productividad en el largo plazo. En el Anexo B se explica cmo estos factores afectan
la productividad o la sofisticacin.
3.4. Qu tipo de instrumentos incluye una PDP?
Una PDP define instrumentos que resuelven fallas de mercado que afectan
negativamente (de manera directa o indirecta) la capacidad de las firmas de tener aumentos
sostenidos en productividad y canastas de produccin ms diversificadas y sofisticadas.
La literatura especializada (Crespi, Fernndez-Arias y Stein, 2014) ha definido un
marco lgico para la identificacin de instrumentos de una PDP, a partir de dos dimensiones:
Alcance: se debe analizar si el instrumento beneficia a todos los sectores de la
economa o a algunos sectores en particular.
Tipo de intervencin: se debe establecer si el instrumento es un bien pblico6 o una
intervencin de mercado.
Al cruzar las dos dimensiones mencionadas se obtienen los siguientes tipos de
instrumentos (Crespi, Fernndez-Arias y Stein, 2014): i) provisin de bienes pblicos
transversales, ii) provisin de bienes pblicos en sectores especficos, iii) intervenciones de
mercado transversales, y, iv) intervenciones de mercado sectoriales.
Al primer tipo pertenecen, por ejemplo, aquellos instrumentos que buscan reducir el
7
. Por otra parte, los instrumentos del segundo tipo son bienes o insumos pblicos
que por su naturaleza favorecen sectores especficos como, por ejemplo, mejoras al control
fitosanitario en el sector de frutas y verduras. En el tercer tipo se encuentran instrumentos que
resuelven fallas de mercado transversales a toda la economa, como, por ejemplo, el
otorgamiento de subsidios a la inversin en equipos. Por ltimo, estn los instrumentos del

La literatura econmica define bien pblico como aquellos bienes y servicios que cumplen con dos
caractersticas: no son rivales (es decir, el consumo del bien por parte de un individuo no afecta el consumo de
otros individuos) y no pueden ser excluidos (es decir, no se puede excluir a un individuo de su consumo).
7

costos

18

cuarto tipo, que impulsan, protegen o subsidian actores especficos en sectores particulares
(Tabla 1).
Tabla 1. Marco para identificacin de instrumentos
Polticas transversales

Polticas sectoriales

Bienes pblicos

Ejemplo: Garantizar derechos

Ejemplo: Control fitosanitario en el

Intervenciones en

de propiedad.
Ejemplo: Subsidios a la

sector de frutas y hortalizas.

Ejemplo: Deducciones tributarias al

inversin en equipos de
tecnologa de punta.

sector de hotelera.

mercados

Fuente: DNP con base en Crespi, Fernndez-Arias y Stein (2014).

Cada uno de estos tipos de instrumentos conlleva desafos diferentes. Crespi,

Fernndez-Arias y Stein (2014) hacen nfasis en los retos asociados a los instrumentos de
carcter sectorial pues, de no implementarse de una manera clara y transparente, corren el
riesgo de concentrar beneficios y rentas en sectores particulares con alta capacidad de
presin. El Anexo E resume estos desafos y las preguntas clave que deben ser formuladas en
el proceso de diseo y seleccin de instrumentos, con el fin de minimizar los posibles riesgos.
La Poltica de Desarrollo Productivo hace parte de la agenda integral de competitividad
de un pas, la cual tambin incluye temas de logstica y transporte, formalizacin, estabilidad
macroeconmica y tributacin, entre otros. Sin embargo, esta PDP se centra en aquellos
instrumentos que inciden de manera ms directa en la productividad, y cuyos objetivos
principales pueden ser enmarcados en su completitud en la discusin sobre desarrollo
productivo. As, los instrumentos de la PDP buscan responder a las inquietudes del sector
privado y de la comunidad en general respecto a cmo mejorar los procesos de produccin
de las empresas, cmo garantizar que dichas empresas cuenten con el personal para liderar
e implementar esas mejoras, y cmo pueden las empresas financiar sus procesos de
transformacin productiva, entre muchos interrogantes ms. Por lo tanto, la PDP se centra en
instrumentos pblicos verticales e intervenciones de mercado transversales que generarn los
incentivos para que las unidades productivas inviertan en mejorar su productividad y
diversificar y sofisticar su canasta de bienes y servicios. Los dems instrumentos que hacen
parte de la agenda de competitividad han sido y estn siendo abordados por otras polticas,
que resultan complementarias a la presente PDP.
3.5. Priorizacin de apuestas productivas
3.5.1. Por qu priorizar?
Como se explic previamente, existen cuatro tipos de instrumentos de poltica pblica
para el desarrollo productivo: (i) provisin de bienes pblicos transversales, (ii) intervenciones

19

de mercado transversales, (iii) provisin de bienes pblicos verticales y, (iv) intervenciones de

mercado verticales. Los dos ltimos tipos (instrumentos verticales) involucran acciones que
conciernen a sectores productivos especficos. La limitada disponibilidad de tiempo y recursos
financieros lleva a que sea necesario priorizar apuestas productivas.
3.5.2. Priorizacin y fallas de mercado
Segn uno de sus principios rectores, la PDP contiene nicamente instrumentos que
apuntan a solucionar fallas de mercado que dan lugar a barreras para que las empresas
aumenten su productividad y la sofisticacin de sus productos. En ese sentido, solo sern
deseables y lgicamente consistentes aquellos criterios de priorizacin para los instrumentos
verticales que apunten a identificar y atender sectores que no han podido alcanzar su
potencial de crecimiento debido a la presencia de fallas de mercado. Hacer una priorizacin
diferente sera no solo inconsistente con el principio mencionado, sino que limitara
significativamente la efectividad de la poltica para aumentar la productividad o mejorar la
eficiencia en la asignacin de recursos.
Cmo identificar aquellos sectores con potencial de crecimiento que no se han
desarrollado como consecuencia de fallas de mercado? Al respecto cabe mencionar que en
ausencia de fallas de mercado una economa abierta destinara sus factores de produccin
a la generacin de bienes y servicios en los que la misma tiene una ventaja comparativa.
Segn esto, una asignacin de factores productivos que no implique el aprovechamiento de
todo el potencial de los sectores en los que se tiene ventaja comparativa es una seal
inequvoca de la presencia de una o varias fallas de mercado.
En vista de lo anterior, los sectores priorizados para la ejecucin de los instrumentos
verticales de la presente PDP deben cumplir de dos criterios: (i) tener potencial de crecimiento
y (ii) que el pas cuente con una ventaja comparativa para su produccin. El primero de estos
criterios se mide a la luz de la demanda internacional. Respecto al segundo, existen diferentes
ati
), la
cual asume que un pas tiene ventaja comparativa en un bien particular si la participacin de
las exportaciones de ese bien en sus exportaciones totales es mayor que la participacin de
las exportaciones mundiales de ese bien en las exportaciones mundiales agregadas. Un
segundo tipo es la ventaja comparativa latente, que es aquella que un pas tiene dadas sus
caractersticas naturales, geogrficas, institucionales y econmicas, entre otras, pero que por
alguna falla de mercado no se traduce en exportaciones lo suficientemente grandes como
para que dicho pas o regin tenga una VCR en el bien o servicio respectivo. A partir de los
anteriores conceptos, es posible afirmar que en un determinado momento un sector estar
necesariamente en una de las siguientes situaciones: (a) con una ventaja comparativa
revelada o latente y sin potencial de crecer ms; (b) con una ventaja comparativa revelada
o latente y con potencial de crecimiento; o (c) sin ningn tipo de ventaja comparativa.

20

Tabla 2. Clasificacin de los sectores segn sus ventajas comparativas y su potencial

de crecimiento

Existe potencial de crecimiento?

Si
No

Existe una ventaja comparativa revelada

o latente?
Si
No
b
C
a

Fuente: DNP 2015.

En el contexto de una poltica como la actual, que contiene exclusivamente instrumentos

orientados a identificar y atender fallas de mercado, los sectores en las situaciones (a) y (c)
no deben ser priorizados. Por el contrario, los sectores en la situacin (b), deben ser el foco
de los instrumentos verticales de poltica (Tabla 2). Lo anterior es cierto porque en ausencia
de fallas de mercado estaran dadas las condiciones para que los sectores en (b) crecieran
ms. Por lo tanto, el retraso en el desarrollo de esos sectores puede ser interpretado como
una seal de la presencia de dichas fallas.
3.6. Marco institucional
La PDP requiere de un marco institucional que propicie el entorno adecuado para
garantizar el xito de la poltica en el corto, mediano y largo plazo. Como lo sealan Crespi,
Fernndez-Arias y Stein (2014: 30), una poltica de desarrollo productivo requiere centrarse
ea, estas polticas necesitan entidades
slidas con capacidad para disear, implementar, monitorear, evaluar y articularse con otros
actores, incluyendo el sector privado.
Por lo tanto, el diseo de esta institucionalidad debe responder principalmente a dos
desafos:
1) La dimensin sistmica de la poltica: se refiere a la necesidad de abordar el problema
principal a partir de una visin global que identifique los diferentes componentes,
procesos, actores y relaciones del sistema, con el fin de formular claramente tanto el
diagnstico del problema, como los objetivos y estrategias para su solucin.
2) La gobernabilidad: se refiere a la institucionalidad (instancias, incentivos y reglas) que
facilite el engranaje del sistema para la obtencin de unos resultados, promueva la
participacin, y facilite la articulacin entre los distintos ministerios y agencias del
Gobierno nacional, entre el sector pblico y el privado, y entre el nivel nacional y las
regiones. Para ello, es necesario que la institucionalidad pblica se sustente en el
compromiso visible y permanente del gobierno al ms alto nivel, el cual debe ejercer
el liderazgo para dar lineamientos de poltica, articular al conjunto de actores que

21

intervienen en el sistema, y velar por el avance del pas en competitividad, ciencia,

tecnologa e innovacin. Adicionalmente, la institucionalidad debe generar los
incentivos para que la poltica tenga continuidad en el largo plazo pero tambin
rendimientos en el corto plazo, y para que mltiples agencias encargadas de disear
y ejecutar polticas verticales logren articularse para el desarrollo de estrategias
integrales.
4. DIAGNSTICO
4.1. Evolucin de la productividad en Colombia
Un reciente estudio del Banco Mundial identific un grupo de pases con los cuales
Colombia guarda gran similitud en cuatro determinantes del potencial de crecimiento:
desarrollo econmico, fragmentacin geogrfica, violencia e inseguridad ciudadana, y
dependencia de exportaciones de productos minero-energticos. Al comparar la evolucin
del ingreso per cpita de estos pases (Grfico 3) se observa que desde 2002 Colombia ha
tenido un crecimiento ms rpido, lo cual le ha permitido cerrar las brechas de ingresos frente
a otros pases de Amrica Latina. No obstante, la misma brecha se ha duplicado frente a
pases asiticos y de ingresos altos, y actualmente el ingreso per cpita en Colombia no llega
al 15% de este ltimo grupo de pases. (World Bank, 2015: 7).

Colombia

Ecuador

Surfrica

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

1968

1966

1964

9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0

1962

USD

Grfico 3. GNI per cpita. Colombia y pases pares, 1962-2013

Per

Fuente: DNP, con datos de WDI.

22

Grfico 4. Exportaciones (% GDP). Colombia y pases pares.1960-2013

Colombia

Ecuador

Per

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

1968

1966

1964

1962

1960

40
35
30
25
20
15
10
5
0

Surfrica

Fuente: DNP, con datos de WDI.

Este crecimiento de la economa colombiana en la ltima dcada ha sido explicado

principalmente por un aumento de la demanda domstica, especialmente consumo e
inversin privada. La formacin de capital pas de representar el 18% del PIB en 2004 a
30% diez aos despus, como consecuencia de inversin en maquinaria y equipo en los
sectores minero-energtico, de telecomunicaciones y financiero. Por el contrario, la
participacin de las exportaciones en el PIB colombiano ha sido histricamente inferior a la
de sus pases pares (Grfico 4), lo cual sugiere que hay espacio en este pas para aumentar
el comercio con otros pases, dado su nivel de desarrollo. Esta baja exposicin de los
productos colombianos a los mercados internacionales ha limitado la productividad de las
empresas y frenado el crecimiento de la economa nacional. (World Bank, 2015: 10, 14).
La regin de Amrica Latina y el Caribe ha tenido un importante rezago en materia de
productividad total de los factores: el crecimiento de esa variable en los pases de la regin
fue inferior el 66% de las veces en los ltimos 60 aos al crecimiento promedio de la PTF de
la OCDE en ese mismo periodo (Grfico 5). Colombia, por su parte, tuvo un crecimiento
anual de la PTF nulo o negativo el 50% de las veces entre 1991 y 2014 (Grfico 6).

23

Grfico 5. Productividad en Amrica Latina y OCDE, 1960-2010

13,00%

Frecuencia (%)

11,00%

Moda
OCDE:
1,5%

Moda
LAC:
-1,5%

9,00%
7,00%
5,00%
3,00%

Promedio
LAC
-0,21%

1,00%

Promedio
OCDE
0,76%

-1,00%

OCDE

LAC

Fuente: DNP. Datos: Fernndez-Arias (2014).

Grfico 6. Crecimiento anual de la productividad en Colombia, 1991-2014

6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
-2,0%
-4,0%

2014*

2013*

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

-6,0%

Fuente: DNP (2015).

Nota. *Datos preliminares.

El rezago de Colombia en esta materia es evidente cuando se comparan los anteriores

resultados con los de pases como Per y Ecuador, en los cuales la PTF ha crecido en la ltima
dcada (Grfico 7, panel A). Segn el Banco Mundial, el estancamiento de la PTF en
Colombia ha llegado a disminuir en 0,5 puntos porcentuales el crecimiento del PIB nacional,
mientras que la PTF en pases asiticos aport 1,5 puntos porcentuales al crecimiento de
6,4% de sus economas entre 1961 y 2011 (World Bank, 2015: 22). Las PTF de los distintos
sectores de la economa colombiana crecieron, entre 2001 y 2010, a tasas diferentes entre
s, siendo el sector de servicios el que ms contribuy a incrementos agregados en la

24

productividad. Por el contrario, el aporte de la productividad del sector industrial a la PTF fue
de 0,1% (Santa Mara et l., 2013).

Grfico 7. Productividad en Colombia y pases pares, 1960-2011

A. Productividad total de factores

B. Productividad laboral

160

30000

140

25000

120

20000

100
80

15000

60

10000

40

Colombia
Per

1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011

1981
1984
1987
1990

1972
1975
1978

2011

2008

2005

2002

1999

1996

1993

1990

1987

1984

1981

1978

1975

1972

1969

1966

1963

0
1960

1960
1963
1966
1969

5000

20

Ecuador

Colombia

Ecuador

Surfrica

Per

Surfrica

Fuente: DNP, con datos de Fernndez-Arias Database (2014).

Como consecuencia del bajo crecimiento de la PTF, la productividad laboral de

Colombia ha permanecido en niveles casi constantes durante las ltimas dcadas (Grfico 7,
panel B). Lo anterior es consistente con los resultados de trabajos de la CEPAL y de otros
autores, que muestran que en las ltimas dcadas el crecimiento econmico de Colombia
obedeci ms a la acumulacin de trabajo que a incrementos de la productividad laboral
(Aravena y Fuentes, 2013: 9).
En cuanto a la productividad laboral por sectores, segn datos del DANE los que
tuvieron crecimientos promedio positivos de esa variable entre 2010 y 2013 fueron minas y
canteras (5,7%); agricultura y relacionadas (4,2%); construccin (3,5%); electricidad, gas y
agua (2,7%); transporte y relacionadas (1,4%); servicios sociales, comunales y personales
(1,4%); y comercio y reparacin de vehculos (1,3%). Por el contrario, los sectores que
tuvieron un decrecimiento en su productividad laboral fueron hoteles, bares y restaurantes (6,2%); establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las
empresas (-1,7%); e industrias manufactureras (-0,5%).

25

En resumen, las anteriores cifras demuestran que los problemas de la economa

colombiana para converger a los niveles de desarrollo de los pases asiticos y de altos
ingresos en las ltimas dcadas estn relacionados con notorios rezagos en materia de
productividad.

4.2. Ganancias absolutas de productividad o movimientos de factores productivos?

En ausencia de fallas de mercado, existen en una economa tres fuentes de aumentos
en productividad: (i) el desplazamiento de factores hacia sectores transables en los que se
el desplazamiento de factores al interior de un mismo sector desde firmas menos productivas
hacia otras ms productivas (Melitz, 2003) y (iii) los aumentos resultantes de la innovacin y
de otros procesos asociados a las ganancias en productividad al interior de las firmas.
4.2.1. Movimientos de factores de produccin
Durante la dcada de los aos 90 se present en Colombia un crecimiento en la
productividad agregada a raz de las reformas de liberalizacin comercial que facilitaron
movimientos de ese tipo (Eslava et l., 2010). Por otra parte, al descomponer el crecimiento
del PIB (valor agregado) per cpita entre 2001 y 2013 en cambios en empleo, cambios en
productividad laboral8 al interior de cada sector (asociados a las fuentes (ii) y (iii)) y cambios
en la productividad laboral va reasignaciones entre sectores (asociados a la fuente (i)), se
encuentra que, en promedio, el 37% de los cambios en el valor agregado per cpita fue
explicado por cambios en la productividad al interior de los sectores (fuentes (ii) y (iii)), 26%
por redistribucin entre sectores (fuente (i)) y 21% por cambios en empleo (Grfico 8) (World
Bank, 2015).

Medida como valor agregado por trabajador.

26

Grfico 8. Aporte al crecimiento del valor agregado per cpita por rama de actividad
econmica
%

30
Contribucin de cambios
entre sectores (%)

25
20

Contribucin de cambios al
interior de sectores (%)

15
10

Contribucin de cambios en
empleo (%)

Contribucin total de la rama

(%)

0
-5
-10
-15

Fuente: DNP con datos: World Bank, 2015, 23: Table II-1.

En sntesis, existe evidencia de que los efectos (ii) y (iii) han explicado el crecimiento
de la productividad en Colombia en mayor medida que el efecto (i). Adicionalmente, al
analizar el comportamiento de la fuente (i) se observa que, si bien el trabajo se desplaz de
sectores con productividad laboral baja o media, como agricultura e industria, a sectores con
mayores niveles, como construccin y servicios financieros, parece existir evidencia de un
desplazamiento general de trabajo desde sectores transables hacia no transables. Por ltimo,
en Colombia el empleo tiende a concentrarse en sectores de muy baja productividad como
comercio, agricultura y servicios comunitarios (Grfico 9).
Grfico 9. Productividad laboral y empleo, 2008-2013

Productividad laboral

250

Agricultura
Minera

200

Manufacturas
150

Electricidad
Construccin

100

Comercio
50

Transporte
Intermediacin financiera

0
0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

Servicios comunales

Empleo
Fuente: DNP con datos del DANE.

27

4.2.2. Productividad y sofisticacin

De acuerdo con el Informe de Poltica de Desarrollo Productivo para Colombia, la
diversificacin mide la cantidad de actividades econmicas y capacidades productivas con
las que cuenta una economa. En el Grfico 10, diseado por el Centro de Desarrollo
Internacional de Harvard, se aprecia el mapa espacial de actividades econmicas
relacionadas entre s, o nodos (representados en los puntos de colores en el mapa). La
evidente disminucin de los nodos de actividades entre 2000 y el 2012 refleja un deterioro
en la diversificacin y sofisticacin del aparato productivo del pas por una prdida de
ventajas comparativas en sectores relativamente sofisticados.
Esta reduccin en la diversificacin de productos durante la ltima dcada ha estado
relacionada con una concentracin de las exportaciones nacionales en pocos productos de
bajo nivel de sofisticacin. Mientras las exportaciones de combustibles y productos de las
industrias extractivas llegaron a 67% del total en 2014, la participacin de las exportaciones
de productos no mineros pas de 59% en 2006 a 33% en 2014. En la Tabla 3 se observa
que entre 2012 y 2013 las exportaciones de bienes primarios del pas han representado en
promedio el 67,5% de las ventas externas totales del pas, mientras las manufacturas de
tecnologa alta y media han participado tan solo con 1,5% y 8,4% respectivamente. Por su
parte, la participacin (en el ao 2013) de manufacturas de alta y media intensidad en las
exportaciones de Corea del Sur fue de 69%, de Mxico 62%, de Brasil 22% y de Chile 9%.
Como resultado, Colombia se ubica en el puesto 53 de 124 pases en el ndice de
Complejidad Econmica (ICE)9, por detrs de pases como Mxico, Panam, Brasil y Uruguay
(Hausmann et l., 2013).
Grfico 10. Diversificacin en Colombia
2000

2013

Fuente: Atlas of Economic Complexity, Center for International Development, Harvard University.

Este ndice captura el grado de diversificacin y sofisticacin de las canastas exportadoras de los pases.

28

Nota: Los puntos de colores denotan productos en los cuales Colombia tiene ventajas comparativas reveladas.

Tabla 3. Exportaciones no primarias de Colombia, 2012-2014

Millones de dlares FOB

Ao completo

Variacin %

2012

2013

2014

2014/2013

Total

60.125

58.824

54.795

-6,8

Bienes primarios

39.371

39.713

38.161

-3,9

Bienes no primarios

20.754

19.111

16.635

-13

Manufacturas

17.107

16.631

14.737

-11,4

8.428

7.823

6.415

-18

Basadas en recursos naturales

Alta tecnologa

783

867

893

3,1

Media tecnologa

4.788

5.151

4.733

-8,1

Baja tecnologa

3.108

2.790

2.696

-3,4

Otras transacciones

3.647

2.480

1.897

-23,5

Fuente: OEE-Ministerio de Industria Comercio y Turismo, con datos del DANE-DIAN.

En sntesis, la presente Poltica de Desarrollo Productivo debe (i) priorizar medidas que
faciliten movimientos intersectoriales de factores de produccin hacia sectores ms
productivos y sofisticados en los cuales el pas tenga ventajas comparativas, (ii) contener
instrumentos que promuevan aumentos en productividad al interior de las firmas, y (iii)
promover an ms ganancias en productividad por desplazamientos de factores hacia las
firmas ms productivas de cada sector.
4.3. Diagnstico Territorial
Los bajos niveles de productividad en Colombia tienen una dimensin territorial. Las
condiciones geogrficas, el acceso a recursos naturales, la calidad y cantidad de la fuerza
laboral y los costos de transporte, entre otros, son algunos de los factores que varan de
regin en regin e inciden en la productividad de las firmas, lo cual se refleja en las brechas
de productividad entre departamentos.
Con excepcin de Caquet, Cundinamarca y Guajira, en la ltima dcada la
productividad laboral ha crecido en todos los departamentos. Sin embargo, existe una gran
dispersin interdepartamental en su tasa de crecimiento. La productividad laboral en los
departamentos ha crecido a una tasa promedio de 2,2%, pero se observan desempeos tan
dismiles como los Cauca (que creci 6,5%) y Cundinamarca (que creci -0,88%). Esta
situacin se evidencia en el Grfico 11, en el cual se observa tambin que esta productividad
tendi a ser mayor en aquellos departamentos con mayor actividad econmica.

29

Grfico 11. PIB y productividad laboral por departamento, 2013

160.000

60.000

120.000

40.000

80.000
20.000

40.000

PIB real (miles de millones)

Bogot D. C.

Valle

Antioquia

Santander

Meta

Cundinamarca

Bolvar

Atlntico

Tolima

Boyac

Cesar

Huila

Crdoba

Cauca

Norte Santander

Nario

Caldas

Risaralda

La Guajira

Magdalena

Sucre

Quindo

Choc

0
Caquet

Productividad Laboral (millones)

Fuente: DNP, con datos del DANE.

Adicionalmente, la Misin del Sistema de Ciudades encontr que solo el 4% de las

empresas de dicho sistema pertenecen a sectores transables, son altamente productivas y
generan el 12% del empleo en sus reas de influencia. Por el contrario, el 60% de las
empresas pertenecen a sectores no transables, poseen baja productividad y generan el 39%
del empleo.
Por otro lado, la estructura productiva y el nivel de diversificacin de la produccin es
sustancialmente diferente para cada uno de los departamentos. El Grfico 12 ilustra, a travs
de un ndice de similitud de la estructura econmica de cada departamento respecto a la
nacional, que la composicin sectorial departamental es heterognea. Respecto a la
sofisticacin de las exportaciones, tres territorios concentran el 76,6% de las ventas externas
de manufacturas de alta tecnologa: Bogot (42,5%), Valle del Cauca (21,9%) y Atlntico
(12,2%). Por su parte, la mayor proporcin de las manufacturas de tecnologa media se
encuentran en seis departamentos y el Distrito Capital: Bolvar (26,8%), Crdoba (13,6%),
Bogot (13,1%), Antioquia (11,3%), Cundinamarca (9,2%), Atlntico (8,9%) y Valle del
Cauca (8,6%).

30

Grfico 12. Similitud de la composicin econmica entre departamentos, 2013

Fuente: DNP, con datos DANE.

En cuanto a los niveles de sofisticacin de los departamentos, medido como la

participacin en el PIB departamental de las exportaciones de bienes que integran
tecnologas medias y altas en sus procesos de produccin, el Grfico 13 muestra que son
bajos y heterogneos. En la mayora de departamentos el porcentaje de exportaciones
sofisticadas es inferior al 3% de su PIB, es decir, exportan bienes con un componente
tecnolgico bajo. Sin embargo, la intensidad tecnolgica es distinta en cada regin. Por
ejemplo, Atlntico, Cundinamarca, Bolvar, Antioquia, Caldas, Valle del Cauca, Risaralda y
Bogot cuentan con una estructura ms sofisticada en relacin con el resto de los
departamentos (Grfico 13).
Lo anterior evidencia que Colombia y sus regiones presentan un bajo nivel de
sofisticacin exportadora debido a la baja complejidad y diversificacin de la estructura de
produccin nacional. Estas condiciones difieren considerablemente en cada departamento.
De all se desprende que las estrategias de priorizacin de apuestas productivas deben
responder a las caractersticas, los niveles de productividad y sofisticacin de la estructura
productiva y las potencialidades especficas de cada territorio.

31

3,50%
3,00%
2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
Quindio

San Andres

Cesar

Tolima

Huila

Nario

Guainia

Santander

Norte de Santander

Vaupes

Magdalena

Guajira

Cauca

Bogot

Risaralda

Valle

Caldas

Antioquia

Bolivar

Cundinamarca

0,00%
Atlntico

Exportaciones con nivel

tecnolgico medio y alto/ PIB
departamental

Grfico 13. ndice de sofisticacin por departamentos. Muestra de veintin

departamentos, 2013

Fuente: DNP de acuerdo a clasificacin por intensidad tecnolgica de Sanjaya Lall (2000).

4.4. Limitaciones en Colombia de los determinantes de la productividad, la

diversificacin y la sofisticacin
4.4.1. Baja actividad innovadora y de emprendimiento en el aparato productivo,
sumada a condiciones insuficientes para la apropiacin de conocimiento y
tecnologa.
El ndice Global de Innovacin (GII) mide cmo los pases responden a los desafos de
las innovaciones, a travs de la valoracin de las entradas y de las salidas de un sistema de
innovacin. Actualmente Colombia se ubica en la posicin 58 en el ndice de entradas, por
encima de Mxico (62), Brasil (63) y Costa Rica (66). Sin embargo, las salidas del sistema
de innovacin colombiano presentan un fuerte rezago en comparacin con los mismos pases
(Colombia= 77, Mxico=70, Chile =54 y Costa Rica=51). Esta diferencia entre las entradas
y las salidas evidencia no solo una falla del sistema, sino tambin la ineficiencia del mismo,
pues el pas utiliza ms insumos que otros pases pero obtiene menos resultados que dichos
pases en actividades de ciencia, tecnologa e innovacin.
A continuacin se enuncian los principales problemas asociados a fallas de mercado
que limitan la dinmica innovadora en el pas. Una revisin a profundidad de las mismas se
encuentra en el documento CONPES de Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin 2015-2025 en elaboracin.
Debilidades en los agentes y sus relaciones para innovar y emprender
Poseer una masa crtica de empresas que realizan actividades de innovacin es
esencial para fomentar la productividad y la sofisticacin de la economa. Brown et l. (2014)
encontraron para Colombia que las inversiones en I+D y equipos aumentaron la

32

productividad laboral de las firmas manufactureras y las acercaron a la frontera de

produccin nacional (el efecto de convergencia hacia la frontera global es menor). Adems,
los esfuerzos en innovacin, ms que en comercio exterior, permiten a estas firmas converger
con mayor rapidez hacia dicha frontera. Por su parte, Arbelez y Parra (2009) encontraron
que la generacin de productos nuevos para las firmas o para el mercado nacional aument
la productividad y las ventas de las firmas.
Grfico 14. Empresas que invirtieron en actividades de desarrollo e innovacin
tecnolgica y montos invertidos, 2003-2012
8.000

Nmero de empresas

73,62%
7.000
6.000

60,59%

5.000

56,83%
57,12%
51,99%

4.000
33,76%
33,24%
21,45%
24,51%
21,91%

3.000
2.000
1.000

11,81%
4,59%
2,25%
0,59%
0,22%

21,24%
9,16%5,34%
5,06%
4,71%

0
Innovadoras en sentido estricto/ Innovadoras en sentido amplio/
International innovators
Internal or national innovators

EDIT II1

EDIT III

EDIT IV

Potencialmente innovadoras /
Potential Innovators

EDIT V

No innovadoras / No-innovators

EDIT VI

Fuente: DNP, con datos de DANE, EDIT IV. Boletines de Prensa EDIT V y VI de Manufactura.

No obstante, de acuerdo con la Encuesta de Innovacin y Desarrollo Tecnolgico (EDIT)

del DANE, en Colombia el porcentaje de empresas del sector manufacturero clasificadas
como no innovadoras fue de 60,6% para el periodo 2009-2010, porcentaje que aument a
73,6% en el periodo 2011-2012 (Grfico 14). La misma tendencia se observ en los
resultados de la EDIT IV de Servicios.
A estas cifras se suma el decreciente nmero de empresas establecidas con las que
cuenta el pas. De acuerdo al Global Entrepreneurship Monitor (GEM) dicho porcentaje ha
disminuido en los ltimos aos (2013 = 6%, 2014=4,9%), ubicndose por debajo de la
media de Amrica Latina y Caribe (2013 = 8%). Al analizar las razones por las cuales las
empresas cierran, se identifica que el 31,6% lo hace debido a la baja rentabilidad (GEM,
2013). Lo anterior evidencia la debilidad del sistema de innovacin en el pas para fomentar
la creacin y consolidacin de emprendimientos, especialmente de aquellos de alto valor
agregado.
Algunos vacos en la regulacin colombiana tambin generan incertidumbre en el
mercado, lo cual desincentiva la inversin en innovacin. Segn el informe Doing Business,
los indicadores para Colombia muestran facilidades en la apertura de negocios por encima
de la media de Amrica Latina y Caribe, pero por debajo de los pases de la OCDE. Sin
embargo, fomentar la apertura de empresas no es el nico factor a tener en cuenta para el

33

fortalecimiento del sistema y el fomento del emprendimiento. Crear las regulaciones

necesarias que faciliten el proceso de cierre de empresas tambin es indispensable.
Por otro lado, la literatura especializada ha identificado a las startup como agentes de
cambio para generar empleos de calidad, mayor crecimiento e innovacin. En Amrica
Latina, de acuerdo con la OCDE (2013a), los retos para estas empresas radican en generar
condiciones apropiadas en el sistema de innovacin para las distintas etapas de desarrollo
de los productos y de las empresas. En el caso particular de Colombia, se requiere continuar
la consolidacin de un sistema de apoyo startup, el cual an est en una etapa temprana
(Tabla 4).
Tabla 4. Apoyo directo a las startup en Amrica latina, 2012
CATEGORA

Servicios de apoyo y
capacitacin
empresarial10

Marco Regulatorio

CO

CL

MX

BR

AR

Incubadoras
Aceleradoras
Spinoffs corporativos
Transferencia tecnolgica y spinoffs
universitarias
Capacitacin empresarial
Facilidad para crear/empresas 11
Tributacin y legislacin especial

Fuente: Adaptado y actualizado por DNP, a partir de OCDE (2013a, p. 13).

Nota: Colores = rojo (no existe), amarillo (bajo desarrollo), verde (implementado).

La industria de soporte (incubadoras, aceleradoras, spinoffs, entre otros servicios de

apoyo y capacitacin empresarial) que puede apoyar todo el proceso de innovacin y
emprendimiento, desde la concepcin de la idea y diseo del prototipo hasta el crecimiento
del negocio, muestra algunos indicios de debilidad, insuficiencia, inconsistente calidad y
baja pertinencia de sus servicios. Segn Crespi, Fernndez-Arias y Stein (2014), este bajo
desarrollo de servicios de apoyo y capacitacin empresarial puede estar reflejando fallas de
coordinacin en el sistema de innovacin.
Bajas capacidades del aparato productivo para el uso del conocimiento y la tecnologa
existente
La evidencia para Colombia muestra que la implementacin de mejoras en procesos
de gestin y de mercadeo aument la productividad y las ventas de las firmas colombianas

10

Respecto al uso de las TIC como plataforma de competitividad, de acuerdo con el DNP (2015), alrededor del
50% de las personas y el 87% de los micro-establecimientos que no cuentan con conexin a Internet manifiestan
no poseerla por no considerarla necesaria. Lo anterior revela un desconocimiento de las potencialidades de las
TIC para el desarrollo humano y para la productividad de los negocios.
11
Fomentar la apertura de empresas no es el nico factor a tener en cuenta en el fortalecimiento del sistema y el
fomento del emprendimiento. Crear y fortalecer las regulaciones necesarias que faciliten el proceso de cierre de
empresas es indispensable (OCDE, 2013a).

34

(Arbelez y Parra, 2009). Similarmente, segn un estudio de Alderete y Gutirrez (2012)

para el sector de servicios, la inversin en TICs y en el uso de las mismas, as como la
capacitacin a empleados, han incrementado la productividad de las empresas del sector.
No obstante, la adopcin y adaptacin de tecnologa al interior de las empresas y
emprendimientos en Colombia es baja. Al indagar por el nivel de uso de tecnologas por
parte de empresas establecidas y nacientes se encuentra que tan solo el 5% de las nuevas
empresas usan tecnologas menores a 5 aos, lo cual reduce su productividad y rentabilidad
en el tiempo. De acuerdo a la EDIT VI, 44,6% de las empresas innovadoras y potencialmente
innovadoras identificaron la escasa informacin sobre tecnologa disponible como obstculo
para innovar.
Similarmente, el sector privado colombiano se caracteriza por tener una baja calidad
gerencial. En el ltimo World Management Survey (2014), el pas ocup el puesto 24 entre
34 pases con un puntaje de 2,5 sobre 5,0. Segn esta misma encuesta, la calidad gerencial
de las Pymes en Colombia ocup el ltimo lugar en Suramrica y es similar a la calidad en
Kenia y Nigeria. Adems, mientras la calidad obtuvo una calificacin de 2,5, la percepcin
que los empresarios colombianos tienen sobre sus capacidades gerenciales fue de 3,76
(Grfico 15). Estas caractersticas de las capacidades gerenciales en las empresas generan
asimetras de informacin y limitan la absorcin de conocimiento existente por parte del sector
productivo colombiano, ya que se desconoce la importancia del conocimiento como
herramienta para el desarrollo de negocios.
Grfico 15. Calidad de la gerencia: realidad y autopercepcin

Estados Unidos
Mxico
Argentina
Chile
Brasil
Colombia
0,0

0,5
Realidad

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

Autopercepcin

Fuente: DNP, con datos de la Encuesta Mundial de Gerencia. Banco Mundial, DDE-DNP.

Por otro lado, la infraestructura para la transferencia de conocimiento y tecnologa es

dbil en Colombia. Segn (Barro, 2015), el 48% de las Universidades cuentan con oficinas

35

de transferencia de resultados de investigacin (OTRI) con un promedio de solo 3 empleados,

mayoritariamente destinados a actividades administrativas. As mismo, el 27% de las
universidades cuenta con vnculos a incubadoras de empresas y un 5% a parques
tecnolgicos (Barro, 2015). En un sondeo a 17 entidades generadoras de conocimiento
realizado por iNNpulsa Colombia (Ruiz, 2013), el 94% de las instituciones requieren disear
modelos de transferencia (licenciamiento o spin-off) y el 88% estrategias de comercializacin.
Esta situacin refleja una incipiente capacidad para llevar las tecnologas al mercado. El
mismo estudio analiz una muestra de 83 tecnologas de 26 IGC que se encuentran en
diferentes estados de madurez y encontr que solo tres de estas han sido licenciadas, ocho
se encuentran en el mercado como productos o servicios, y el restante 87% de las tecnologas
se encuentran an en etapas anteriores.
4.4.2. Existencia de brechas de capital humano
El principal problema en la relacin entre el factor trabajo y el desarrollo productivo es
que el pas no cuenta con el capital humano que requiere para lograr mejoras sustanciales
en su productividad laboral a travs de una mayor sofisticacin y diversificacin del aparato
productivo. Segn Lora (2015), a pesar de que Colombia es el pas en la regin que ha
dedicado mayor cantidad de recursos en la formacin de la fuerza laboral, an existe un
alto dficit de oferta laboral en los niveles tcnico y tecnolgico (Grfico 16). Adems, el
47% de las empresas reportaron en 2015 grandes dificultades para encontrar el talento
humano que requeran (Manpower Group, 2015). Las dificultades en contratacin que
manifiestan los empresarios suelen estar relacionadas con dficit de habilidades laborales
tanto tcnicas como blandas, incapacidad o negativa de las firmas de ofrecer salarios
competitivos y condiciones de trabajo atractivas que atraigan a los mejores candidatos, malas
prcticas de contratacin, y bajos niveles de capacitacin (WEF, 2014).
Grfico 16. Oferta y demanda laboral por nivel educativo, 2014
90,0%
80,0%
70,0%

78,3%
63,8%

Oferta

57,3%

60,0%
50,0%
40,0%

Demanda (vacantes)

30,0%
20,0%

11,1%
7,5%

10,0%

10,4%
3,2%

1,6%

0,0%
Bachiller

Tcnico

Universitario

Posgrado

Fuente: Lora (2015) con base en Atlas de Complejidad Econmica.

36

En ese mismo sentido, el Grfico 17 muestra que la pirmide de habilidades para

Colombia muestra un dficit en la oferta de tcnicos, tecnlogos y de profesionales con
niveles altos niveles de estudios, con relacin a la pirmide deseada. Este dficit se relaciona
a su vez con la baja participacin de las matrculas de estos niveles educativos en la matrcula
total (Grfico 18). Adems, la participacin de la matrcula de educacin tcnica ha
disminuido en los ltimos aos, mientras que la de educacin tecnolgica ha aumentado.
Adicionalmente, segn estadsticas del Ministerio de Educacin Nacional, de los estudiantes
matriculados en grado 11 en 2013, solo el 35% se matricularon en educacin superior en
2014. Segn UNESCO, la tasa bruta de cobertura en educacin superior12 en Colombia
lleg al 43% en 2013, ubicndose en el promedio de Amrica Latina, y muy por debajo de
Argentina (76%) y Chile (74%). Al anterior dficit en la matrcula se suma que, segn cifras
de 2013, solo el 32% de estudiantes de tcnica profesional, el 22% de tecnologa y el 34%
de universitaria se gradan.
Grfico 17. Pirmide de habilidades laborales. Deseadas y actuales
Gerencia y Altos Directivos
Profesionales de
apoyo
Tcnicos de rango medio
Trabajadores
calificados
Trabajadores no calificados

Post-grado 3,6%
Universitario 67,7%

Tecnlogo 14,2%
Tcnico
14,5%
Educacin bsica,
secundaria y vocacional

Fuente: World Bank, 2015: 21, Figure II-19.

12
La tasa bruta de cobertura mide la capacidad del sistema educativo para matricular jvenes entre 17 y 21
aos en educacin superior en las diversas modalidades de pregrado tcnico profesional, tecnolgico y
universitario, e incluye las cifras de programas de educacin superior del Sena.

37

Grfico 18. Participacin en la matrcula total

100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
2006

Tcnica Profesional

2007

2008

Tecnolgica

2009

2010

Universitaria

2011

2012

Especializacin

2013

Maestra

2014*

Doctorado

*Cifra preliminar
Fuente: DNP, con datos de Ministerio de Educacin Nacional-SNIES.

Existen adems asimetras de informacin asociadas al desconocimiento de las

condiciones laborales y las aspiraciones salariales de los egresados (P. ej. salarios) y al
escaso flujo de informacin sobre vacantes por parte de potenciales aspirantes (P. ej.
problemas de intermediacin laboral). Segn Fedesarollo (2015), tanto a nivel mundial como
en el caso colombiano, los retornos a la educacin en promedio han disminuido en la medida
en que la cobertura de la educacin ha aumentado. No obstante, en Colombia la baja oferta
de trabajadores calificados y tcnicos de rango medio, sumado a una mayor demanda de
los mismos, incidi en que entre 2007 y 2011 los retornos marginales a la educacin tcnica
y tecnolgica hubieran crecido a una tasa mayor (2,2%) que los retornos a la educacin
universitaria (1,8%). Por el contrario, los retornos a la educacin secundaria decrecieron 6%
en el mismo periodo (Bornacelly, 2013). Esto es contrario a la tendencia mundial de mayores
retornos a la educacin primaria y secundaria que a los de la educacin terciaria. Esta
situacin favorece la oferta de trabajadores tcnicos y tecnlogos en Colombia.
Tambin inciden en la brecha de cantidad las fallas de coordinacin que se presentan
cuando un sector no se puede sofisticar porque no existe el capital humano adecuado, pero
a su vez este capital humano no se forma en un contexto de un sector poco sofisticado. Las
fallas de coordinacin en el mercado de trabajo tambin tienen una dimensin regional y
han llevado a que el 70% de los trabajadores calificados en el pas se concentren en las
reas metropolitanas de Bogot, Medelln y en el Eje Caribe.
En cuanto al dficit de calidad de la formacin en Colombia, esta se evidencia en todas
las etapas de formacin. En la educacin bsica, por ejemplo, la baja calidad se refleja en
los resultados de las pruebas PISA, en las cuales el pas ocup el puesto 62 entre 65 pases
en 2012. Es importante aadir que de acuerdo con la ltima medicin, 3 de cada 4
estudiantes colombianos de 15 aos no alcanza los niveles mnimos establecidos por la

38

OCDE en matemticas. En el nivel superior, solo 38 de las 348 instituciones de educacin

superior (11%) tienen acreditacin de alta calidad, y de un total de 12.475 programas, solo
915 cuentan con esta acreditacin (7,3%) (MEN-Doc Bases SNET, 2015). Esta situacin
conlleva a que a nivel internacional solo 3 universidades colombianas estn incluidas en el
Top 500 del ranking QS. En la educacin tcnica profesional y tecnolgica los rezagos son
mayores, ya que solo 3% de los programas tienen acreditacin de alta calidad.
Respecto a la formacin para el trabajo y capacitacin laboral, solo el 24% de
trabajadores del pas recibe algn tipo de capacitacin. Vale la pena mencionar que el pas
an no cuenta con un Sistema de Aseguramiento de la Calidad que integre la formacin para
el trabajo y el desarrollo humano, y los permisos para la prestacin del servicio siguen
estando en manos de las Secretaras de Educacin de las entidades territoriales, lo cual
dificulta el proceso de vigilancia y control y el establecimiento de requisitos para garantizar
unos mnimos de calidad. De acuerdo con Crespi, Fernndez-Arias y Stein (2014), Colombia
es uno de los pases con mayor gasto pblico en formacin para el trabajo y uno de los de
menor productividad. De acuerdo con este estudio, aunque ms de 50% de las empresas en
Colombia capacita a sus empleados, la mayora no percibe mejoras en productividad.
Por ltimo estn las brechas de pertinencia de la formacin. Estas brechas se pueden
presentar porque las competencias genricas (bsicas) o de competencias especficas
(tcnicas o blandas) de los trabajadores son mayores o menores a las requeridas por el
empleador para que la persona ejecute su trabajo. De acuerdo con el mencionado estudio
del Consejo Privado de Competitividad, PNUD y CAF (2015), este tipo de brechas ocurre
por una desconexin entre el sector de formacin y el sector productivo. Segn el Banco
Mundial, los empresarios colombianos consideran que los programas de formacin para el
trabajo ofrecidos por el SENA varan en calidad y no siempre estn alineados con los
requerimientos del mercado. Lo anterior dificulta ocupar vacantes de tcnicos, representantes
de ventas, asistentes administrativos y personal de apoyo, y tiene repercusiones en los costos
que las empresas asumen en seleccin y formacin de recurso humano (World Bank, 2015:
19).
4.4.3. Limitado acceso a financiamiento para la transformacin productiva
La falta de acceso a financiamiento es uno de los principales obstculos para
incrementar la productividad de las empresas, inyectar capital a las firmas ms eficientes, y
permitir la entrada de nuevos negocios. Dicho obstculo afecta principalmente a las Pymes.
Al respecto, los empresarios colombianos consideran que las tasas de intermediacin son
muy altas, lo cual suele limitar sus decisiones de inversin. De acuerdo a la Enterprise Surveys
data del Banco Mundial, que utiliza una muestra de 942 empresas, los empresarios en
Colombia perciben el acceso a financiamiento como el mayor obstculo en el ambiente de
negocios (Grfico 19).

39

Grfico 19. Obstculos en el ambiente de negocios, 2011

Acceso a financiamiento

28,8

Prcticas del sector informal

22,4

Impuestos

10

Obstculos

Educacin inadeacuada de la fuerza laboral

9,2

Corrupcin

7,1

Electricidad

6,3

Inestabilidad poltica

Seguridad

3,8

Licencias y permisos

2,2

Regulaciones laborales

1,9
0

10

15

20

25

30

Porcentaje de firmas

Fuente: DNP con datos del Enterprise Surveys data (2011).

Los actuales instrumentos de financiamiento del pas no solo han aumentado el acceso
al crdito y reducido sus costos, sino que tambin han impactado positivamente la produccin
y el empleo. Sin embargo, los mismos no han tenido efectos similares en la productividad
laboral al interior de las firmas (World Bank, 2015: 25-26). El limitado acceso al crdito
puede ser consecuencia de una serie de cuellos de botella y fallas de mercado como
asimetras de informacin (las entidades financieras no saben que algunos proyectos son
rentables en trminos privados) o externalidades (algunos proyectos no elegibles para los
estndares de riesgo de las entidades financieras privadas tienen un alto retorno social).
De acuerdo al CPC (2014), estos problemas son ms agudos en el caso de nuevos
emprendimientos y en emprendimientos en sectores modernos, donde los niveles de riesgo
son mayores y los colaterales son menos tangibles. Segn la Gran Encuesta Pyme (GEP) de
ANIF, un porcentaje significativo de los empresarios considera que una de las razones para
que un crdito sea negado radica en la falta de garantas apropiadas. En efecto, entre 2006
y 2013, el 9% de los encuestados industriales, el 14% de los comerciales y el 15% de los de
servicios reportaron dicha falta de garantas como un obstculo significativo para acceder a
un crdito.
Ante esta situacin, el Gobierno nacional expidi en 2013 la Ley de Garantas
Mobiliarias13, la cual tiene como propsito incrementar el acceso al crdito, especialmente
por parte de pequeas y medianas empresas, mediante la ampliacin de bienes, derechos o
acciones que pueden ser objeto de garanta mobiliaria. No obstante, debido a fallas de
gobierno y fallas de mercado su implementacin y uso ha sido limitado.

13 Ley 1676 de 20 de agosto de 2013 por la cual se promueve el acceso al crdito y se dictan normas sobre
garantas mobiliarias.

40

De acuerdo con el ndice de Condiciones Sistmicas para el Emprendimiento Dinmico,

Colombia ocupa el noveno lugar entre quince pases de la regin en materia de acceso a
financiamiento a empresas jvenes (Kantis, Federico & Ibarra, 2015).
En trminos generales, los instrumentos de financiamiento en Colombia (Grfico 20),
estn relativamente bien desarrollados para las etapas de fortalecimiento de negocios
existentes. Sin embargo, en el caso de los instrumentos para empresas en etapas tempranassemilla, start-up o expansin-son an incipiente. Por ejemplo, los instrumentos pblicos de
capital semilla focalizados en emprendimiento, se encuentran concentrados en el Fondo
Emprender, administrado por el SENA. Si bien este Fondo ha contribuido a la creacin y a
la supervivencia de emprendimientos, de acuerdo a la evaluacin del mismo realizada en
201414 su impacto sobre la generacin de empleos y el crecimiento empresarial es limitado.
Grfico 20. Estructura de financiamiento para el emprendimiento y la innovacin en
Colombia

Fuente: Adaptado de (OCDE, 2013a, p. 13).

Desde la iniciativa privada, los fondos de capital privado se consolidan como un tipo
de financiamiento cada vez ms relevante en el pas. Entre 2005 y 2014 el capital de estos
fondos ha crecido 56% promedio anual, hasta alcanzar un total acumulado de USD7.742
millones el ltimo ao (Crespi, Fernndez-Arias y Stein, 2014). Es importante sealar que
solo 3% de este capital se encuentra en fondos de capital emprendedor, mientras que el 16%
se encuentra en fondos de crecimiento, evidenciando fallas de informacin y coordinacin
en el sistema de financiamiento.

14

Evaluacin del Fondo Emprender. UT Econometra, Oportunidad Estratgica y SEI. Septiembre, 2014.

41

Por otra parte, existe evidencia de que las empresas colombianas no cuentan con
instrumentos de financiamiento suficientes para invertir en el exterior. Segn el diagnstico
realizado en el documento CONPES 377115, el pas no cuenta con una institucionalidad
establecida para promover la inversin colombiana en el exterior y tampoco existen
instrumentos que ayuden a los inversionistas en el proceso de decisin o de establecimiento.
Lo anterior especialmente afecta a las pymes dado que los procesos de internacionalizacin
son un desafo an mayor, debido a que los bancos nacionales suelen atribuir un mayor
riesgo a este tipo de iniciativas, y los bancos del exterior desconocen el historial crediticio de
las firmas colombianas.
4.4.4. Bajos niveles de encadenamientos productivos
Los bajos niveles actuales de encadenamientos productivos en la economa colombiana
limitan la transmisin de avances tecnolgicos entre actores de la cadena, la diversificacin
de la produccin, el incremento en productividad y la integracin de la produccin nacional
en cadenas regionales o globales de valor.
El nivel de insercin de Colombia en cadenas regionales y globales de valor se observa al
comparar la contribucin del valor agregado proveniente de diferentes regiones del mundo
en las exportaciones colombianas, as como la contribucin del valor agregado nacional en
las exportaciones de otros pases. Respecto al primer tipo de contribucin, en Colombia, el
porcentaje de insumos comprados en el exterior dentro de las exportaciones realizadas es
inferior al promedio de la regin de Amrica Latina y el Caribe en todos los niveles de
tecnologa (Grfico 21). De lo anterior se puede inferir que hay un bajo nivel de insercin
del pas en las cadenas globales de valor desde la perspectiva de transformador de
mercancas, tanto en bienes manufacturados como en bienes primarios.
Respecto al segundo tipo, es decir, la contribucin de los productos domsticos a las
exportaciones de otros pases, la regin de Amrica Latina y el Caribe est rezagada en
cuanto a bienes de alta tecnologa, donde nicamente Chile aporta ms del 7% en la
generacin de oferta exportable de otros pases. Colombia se ubica en el promedio de la
regin para los tres niveles de tecnologa, lo cual refleja su desventaja en cuanto al nivel de
insercin dentro de las cadenas de valor con respecto a pases de la regin (Grfico 22).
En cuanto a los encadenamientos regionales entre pases de la Alianza del Pacfico
(AP), los mayores aportes los hacen Chile en Per, y Mxico en Chile (BID, 2013) (Grfico
23). Por su parte, la contribucin de Colombia en el valor agregado en las exportaciones de
la Alianza del Pacifico es la menor entre los pases que la conforman.

15
Documento CONPES 3771 de 2013, Estrategia de promocin de la inversin directa colombiana en el
exterior.

42

Grfico 21. Valor agregado extranjero

en las exportaciones, por sector
generador de valor agregado. Promedio
2003-2007

Grfico 22. Valor agregado domstico

en las exportaciones de terceros pases,
por sector generador de valor
agregado. Promedio 2003-2007

Fuente: Blyde (2014: 23, 26, Grficos 2.3. y 2.5, respectivamente).

Grfico 23. Distribucin de valor agregado extranjero proveniente de la AP por pas

de origen

Fuente: BID (2013).

Respecto a la insercin de empresas colombianas en cadenas locales de valor, cabe

mencionar que se han identificado sectores con alto potencial de transformarse en
proveedores de insumos importantes para el aparato productivo que son importados en gran

43

medida en la actualidad. En particular, se encontr que una alta proporcin de la demanda

nacional de algunos insumos provenientes de los sectores de hidrocarburos, qumicos,
plsticos y caucho es cubierta con importaciones, y que aunque el pas no tiene actualmente
ventaja comparativa revelada en esos insumos, s parece contar con algunas de las
capacidades crticas para la produccin de los mismos (segn el Atlas de Complejidad
Econmica para Colombia (DATLAS). Adicionalmente, se encontr que los insumos
mencionados son ms sofisticados que el promedio de la canasta de exportacin del pas.
Lo anterior implica (i) que Colombia no produce algunos de los insumos que son ms
importantes para sus procesos productivos, a pesar de que podra hacerlo, y (ii) que dichos
insumos son ms sofisticados que lo que el pas exporta en la actualidad.
A nivel nacional se evidencian algunas iniciativas de apoyo para desarrollar
proveedores e identificar productos con potencial de insercin en cadenas de valor a nivel
local e internacional (Grfico 24). Sin embargo, estas iniciativas no obedecen a un
lineamiento integral ni existe una estrategia clara de promocin y generacin de
encadenamientos productivos, intervenciones a travs de la focalizacin de instrumentos de
desarrollo empresarial y suministros de informacin acerca de las oportunidades de insercin
en cadenas a nivel interno, regional o global. Esta baja articulacin entre actores refleja una
falla de gobierno que dificulta an ms la generacin de encadenamientos.
Grfico 24. Distribucin de iniciativas de encadenamientos productivos a nivel
nacional, 2014
Multilaterales

Nacionales/ regionales
Agremiaciones

25

45

Camaras de Comercio
Empresas

22

Grupos de
investigacin/universidades

Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Por esto, se requiere de una estrategia nacional que promueva encadenamientos

productivos e insercin en cadenas globales de valor, y tenga una mejor articulacin
institucional, tal como la han implementado pases como Chile, Costa Rica, Irlanda, Singapur
y Malasia, en los cuales se observaron mejoras en la productividad de las empresas
vinculadas a estos programas.

44

4.4.5. Baja participacin del pas en el comercio mundial

La economa colombiana dista de estar altamente integrada a la economa global. El
pas conserva niveles de apertura comercial16, inferiores al 40%, que estn por debajo de
otros pases de la regin como Chile y Mxico, cuyos ndices de apertura han sido superiores
al 60% en los ltimos aos (Grfico 25). As mismo, Colombia ocup el puesto 109 entre
140 pases en el indicador de prevalencia de barreras al comercio del ndice Competitividad
Global 2015-2016 del Foro Econmico Mundial17.
Grfico 25. Apertura comercial como porcentaje del PIB
90
80
70
60
50
40
30

Argentina

Brazil

Chile

Colombia

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

20

Mexico

Fuente: Clculos DNP-DDE con datos del Banco Mundial.

Adicionalmente, Colombia presenta una alta concentracin tanto en los productos que
exporta como en la cantidad de empresas exportadoras. La concentracin se presenta en
bienes primarios, como combustibles y minera, los cuales representaron el 65% del total de
exportaciones en el periodo 2010-2014. Adems, durante el mismo periodo nicamente
15.300 empresas realizaron exportaciones de bienes, las cuales equivalen al 2% del total
de empresas registradas en Colombia18.
Las causas de estos fenmenos pueden ser mltiples, y estn asociadas a bajos niveles
de productividad y a los costos del comercio. Los costos hundidos pueden generar diversas
fallas de mercado. Este es el caso, por ejemplo, de las dificultades en la capacidad de
apropiacin de los beneficios derivados de estas inversiones o fallas de informacin que
dificultan la actividad exportadora19.

16

Medida como las exportaciones ms importaciones como proporcin del Producto Interno Bruto.

17

Ver: Foro Econmico Mundial (2015) Informe de competitividad global 2015-2016.

18

Con respecto a las sociedades activas en el RUES a Nov. 6 de 2015. No incluye empresas asociativas de
trabajo ni otras asociaciones.
19
El informe del BID (2012) muestra diversos casos de pioneros exportadores en Latinoamrica, y destaca cmo
actan dichas fallas sobre las decisiones empresariales que llevan a que haya nuevas actividades exportadoras.

45

Cuando un productor evala exportar, sabe que es probable que los competidores lo
imiten, pues las capacidades o conocimientos son fcilmente transmisibles. As, los beneficios
de la exportacin inicial no pueden ser capturados completamente por el pionero, lo cual
puede inhibir la decisin de incurrir en los riesgos y costos de exportar. Como resultado, las
firmas invertirn de manera insuficiente en la generacin de informacin, adecuacin,
descubrimiento y dems costos hundidos. Como el beneficio social de dichas inversiones es
mayor al beneficio privado, se justifica una intervencin del gobierno que corrija estas fallas
(Melndez, 2015).
En Colombia, las empresas que exportaron nuevos productos a partir del 2010 a pases
a los que no se haba exportado antes (es decir, entre 2007 y 2009), tuvieron en el 51% de
los casos empresas seguidoras. Adicionalmente, alrededor de un 22% tuvieron en 2014 una
participacin de mercado de exportacin inferior al promedio del periodo 2010-201420 (es
decir, fueron parcialmente desplazadas por sus seguidores).
Por otra parte, se han identificado cuatro frentes en los que existen fallas de gobierno
o de mercado que incrementan los costos variables del comercio exterior. En primer lugar, el
Gobierno nacional ha dispuesto una serie de instrumentos para incentivar la competitividad
de las exportaciones, como el Plan Vallejo de bienes y de servicios21 y las Sociedades de
Comercializacin Internacional (CI)22. Tambin se cuenta con el instrumento de zonas francas
como incentivo a la inversin y el empleo23. Existe evidencia de la presencia de fallas de
Estado relacionadas con la eficiencia en los procedimientos para acceder a estos
mecanismos, y con la capacidad de los mismos de cumplir los objetivos para los que fueron
creados.
Respecto al programa Plan Vallejo, se evidencia una muy baja utilizacin del mismo.
En el periodo 2010-2014 solo 631 empresas (4% del total empresas exportadoras de bienes)
lo utilizaron en promedio cada ao. En el caso de la figura de CI, esta es cada vez ms
usada por empresas del sector minero-energtico: mientras en 2001 estas representaban
apenas el 17,8% del total de exportaciones de empresas CI, en 2014 esta cifra subi al
75,8%. Por otro lado, el uso del instrumento se encuentra altamente concentrado: entre 2010
y 2014, las 10 primeras empresas generaron el 72% de las exportaciones a travs de esta

20

Clculos DDE-DNP con base en datos de DIAN-DANE. Resultados preliminares sujetos a revisin.

21

El Plan Vallejo permite la importacin de insumos con exencin de aranceles para ser incorporados en la
produccin de exportaciones. El Sistema Especial de Importacin-Exportacin Plan Vallejo, permite la importacin
de insumos con exencin total o parcial de los tributos aduaneros si estos son usados en la produccin de bienes
y servicios para la exportacin. Cobija tambin a empresas que sean proveedoras de insumos a los exportadores.
22

Este instrumento exime del pago del IVA a las empresas que compran mercancas para colocarlas en los

23
Las zonas francas son reas delimitadas del territorio nacional en las que se instalan usuarios industriales o
comerciales, que gozan de un tratamiento tributario, aduanero y de comercio exterior especial, y se permite libre
importacin de mercancas y un rgimen especial en el impuesto a la renta.

46

figura24. Lo anterior indica que la figura no se ha usado en los ltimos aos para corregir la
falla de coordinacin que debe mitigar un instrumento de este tipo25.
Asimismo, las zonas francas parecen estar concentradas tanto geogrfica como
sectorialmente. El pas cuenta con 101 zonas francas que han generado 32 billones de pesos
en inversin y 16 mil empleos en los ltimos 8 aos26, pero que estn concentradas en las
reas geogrficas de mayor desarrollo econmico. Adicionalmente, el 44% de las zonas
francas permanentes especiales (uni-empresariales) pertenecen a sectores que producen
bienes o servicios regulados.
En segundo lugar, se identifica la necesidad de proveer bienes pblicos para la
facilitacin del comercio. Esto se justifica dado que los costos para exportar e importar bienes
en Colombia son 2,2 veces ms altos que el promedio de pases de la OCDE y 1,6 veces
ms altos que el promedio de Amrica Latina y el Caribe (Tabla 527). Por otro lado, el informe
Doing Business del Banco Mundial (2014) seala que el transporte y el manejo de las
mercancas en tierra representan el 66% de los costos de exportacin a travs del puerto de
Cartagena28.
Adems de las dificultades que impone la infraestructura fsica y la geografa del pas,
los costos de las operaciones de comercio exterior en Colombia se ven incrementados por
las inspecciones fsicas de mercancas, el comportamiento discrecional de funcionarios, la
afectacin de la mercanca, la infraestructura (fsica y tecnolgica) y la coordinacin de los
organismos de control para realizar dichas inspecciones29.

Tabla 5. Indicadores de comercio transfronterizo. Colombia frente a Amrica Latina y

la OCDE
Indicador
Documentos para exportar (nmero)

Colombia

Amrica Latina y
el Caribe

OCDE
4

24
Clculos DNP-DDE con base en DANE-DIAN y los nmeros NIT de 2360 empresas identificadas como CI con
base en datos de Confecmaras y Superintendencia de Sociedades.
25

Las CI deberan abordar una falla de coordinacin asociada a la reticencia de firmas pequeas y medianas
a exportar conjuntamente, a pesar de que hacerlo reduce ciertos costos de exportacin que son elevados incluso
prohibitivos- si se asumen de manera individual.
26

Clculos DNP-DDE con base en datos de Secretara Tcnica de la Comisin Intersectorial de Zonas Francas,
datos a Junio 30 de 2015.
27
Mide los costos y procedimientos relacionados con la importacin y exportacin de un embarque estndar
de mercancas.
28

Este puerto es tomado como referente para medir la situacin de los dems puertos en el estudio, por ser el
ms representativo del pas en trminos de volmenes de comercio exterior.
29
Basado en resultados de diversas encuestas con empresarios elaboradas por el Centro de Comercio
Internacional (ITC-Universidad del Rosario, 2015) y el Banco de la Repblica (Garcia, Collazos, & Montes, 2015).

47

Tiempo para exportar (das)

Costo de exportacin (USD por contenedor)
Documentos para importar (nmero)
Tiempo para importar (das)
Costo de importacin (USD por contenedor)

14
2.355

16,8

10,5

1.299,1 1.080,3

13

18,7

9,6

2.470

1.691,1 1.100,4

Fuente: Doing Business, Banco Mundial 2014.

En Colombia, la principal herramienta de facilitacin del comercio es la Ventanilla

nica de Comercio Exterior (VUCE)30. Dicha herramienta debe ser actualizada, con el fin de
que permita la obtencin de permisos de importacin por parte de diversas entidades,
consultas simultneas, actualizacin de informacin en tiempo real por parte de las entidades
participantes y la programacin de inspecciones simultneas para la carga. Segn la OCDE,
en un pas de ingresos medios altos como Colombia, la simplificacin de procedimientos
fronterizos (como los enunciados) permitira una reduccin de costos de 3,6%.
En tercer lugar, dentro de los factores que afectan los costos variables de las empresas
que realizan comercio internacional tambin se encuentran los agrupados por la literatura y
las instancias internacionales bajo el trmino de medidas no arancelarias (MNA)31. En un
contexto de liberalizacin comercial a nivel mundial, las MNA han adquirido una mayor
importancia como determinantes del comercio32. El nmero de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias se increment alrededor de 5 veces desde 1995, alcanzando ms de 1000
medidas en 2010 impuestas por ms de 50 pases (OMC, 2012).

30
www.vuce.gov.co. A travs de la VUCE se canalizan trmites de comercio exterior de 62.000 usuarios
vinculados a 21 entidades del Estado.
31

tienen el potencial de afecta

http://www.intracen.org/itc/analisismercados/medidas-no-arancelarias/identificando-las-medidas-no-arancelarias/
32
Dentro de esta clasificacin se encuentra: Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, Obstculos Tcnicos al
Comercio, licencias, contingentes, entre otras. Para una clasificacin detallada ver UNCTAD (2012) pg. 3.

48

Grfico 26. Proporcin de bienes sujetos a algn tipo de MNA para su importacin
en Colombia
100
80
60
40
20
0
1991
Bienes de Consumo

1997

2006

Materias primas y bienes intermedios

2012
Bienes de capital

Fuente: DNP con datos de Garca et l. (2014).

En Colombia se encuentra una tendencia similar en la aplicacin de MNA a las

importaciones. Garca et l. (2014) muestran que despus de la apertura de los aos noventa
hubo un aumento considerable de MNA como lo muestra el Grfico 26. Asimismo, existe
evidencia de que Colombia es un pas con una proporcin de bienes cobijados por MNA
mayor que la de otros pases de la regin como Brasil y Mxico (UNCTAD, 2013), lo cual
genera un alto impuesto implcito a las exportaciones33.
Los exportadores e importadores nacionales enfrentan diversas dificultades para
cumplir las MNA que impone Colombia, as como aquellas impuestas en los pases de destino
de nuestras exportaciones. Respecto a las medidas internas, la encuesta del ITC (2015)
identific varias medidas que afectan a los exportadores, como las inspecciones, los
requisitos tcnicos y las certificaciones, las cuales concentran cerca del 90% de los casos. A
su vez, se encontr que el 42% de las MNA problemticas para los importadores
corresponden a requisitos tcnicos, evaluaciones de la conformidad y reglas de origen. En
cuanto a las barreras impuestas por pases de destino, la encuesta del ITC muestra que las
medidas que ms afectan a los exportadores colombianos en pases como Ecuador, Mxico
y Per, son el etiquetado, las reglas y certificados de origen, y la certificacin de productos.
En cuarto lugar, se identifica la ausencia de informacin sobre beneficios y las
oportunidades de acuerdos comerciales, estndares internacionales requeridos y normas de
comercio exterior. Esta informacin se encuentra dispersa entre las distintas entidades
gubernamentales relacionadas con el comercio exterior y no es fcilmente accesible y

33
Usando datos de Kee et al. (2009), Garca, Lpez, Montes y Esguerra (2014) concluyen que las exportaciones
colombianas enfrentaban un arancel promedio de 13% en 2001, pero las MNA nacionales equivalan, para
entonces, a un impuesto de 40% sobre las exportaciones.

49

consultable, por lo que tambin se manifiesta una falla de gobierno relacionada con la falta
de coordinacin entre entidades
Por ltimo, PROCOLOMBIA es la entidad encargada de la promocin de las
exportaciones, el turismo y la inversin extranjera en Colombia. La evidencia emprica acerca
de la efectividad de los servicios que presta PROCOLOMBIA no es concluyente dado que
basa sus evaluaciones en informacin recolectada de las firmas atendidas. Este tipo de
anlisis es sesgado, dado que no usa informacin de un grupo de control (Melndez, 2015).
4.4.6. Bajos niveles de cumplimiento de estndares de calidad
Segn la Encuesta de Desarrollo e Innovacin Tecnolgica (EDIT) que adelanta el
DANE, en el periodo 2005 a 2012 la cantidad de empresas que manifestaron haber
obtenido algn tipo de certificacin de calidad, bien sea de proceso o de producto, estuvo
por debajo del 25% del total de empresas encuestadas (Grfico 27). Se destaca el periodo
2007-2008, en el cual el 24,4% de las empresas manifest obtener algn tipo de certificacin
de calidad. Sin embargo, para los aos 2009 a 2012 se observa un decrecimiento en la
participacin de empresas que obtienen certificaciones de este tipo.
Grfico 27. Empresas con algn tipo de certificacin de calidad segn EDIT, para el
periodo 2005-2012
1873

2000

24,4%

1500
1000

933

30%
1542
17,8%

15,3%

1125
12,3%

500
0

20%
10%
0%

EDIT III (2005 - 2006)

EDIT IV (2007 2008)

EDIT V (2009 - 2010)

EDIT VI (2011 2012)

Total empresas con algn tipo de certificacin de calidad

Participacin respecto del total de empresas que respondieron la encuesta
Fuente: Clculos Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, con datos DANE.

Estos bajos niveles de cumplimiento de estndares de calidad de los productos

nacionales es una limitante para mejorar la sofisticacin y diversificacin del aparato
productivo, aumentar los encadenamientos productivos e incrementar las exportaciones.
Esta situacin responde principalmente a la existencia de tres fallas de mercado que
justifican la intervencin del Estado para su correccin. En primer lugar, un problema de

50

informacin incompleta asociado al desconocimiento de los servicios que ofrecen las

entidades pblicas y privadas, las cuales permiten incrementar el cumplimiento de estndares
de calidad. Los resultados arrojados por la evaluacin del Subsistema Nacional de la Calidad
(SNCA), contratada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en el ao 2013,
evidencian dicho desconocimiento, impidiendo el aprovechamiento de los servicios que el
SNCA ofrece.
Un segundo problema derivado de la falta de informacin corresponde a la inexistencia
de una cultura de la conformidad34 y de la calidad que permita identificar y establecer
estndares en los productos que los consumidores finales y los canales de comercializacin
adquieren en el mercado.
Otro problema es la baja participacin en los procesos de normalizacin por parte de
empresarios, consumidores, canales de comercializacin, Estado, y academia. Estos
procesos son la base para adoptar y disear las Normas Tcnicas Colombianas (NTC) que
contendrn las caractersticas y exigencias para considerar que un producto, servicio, sistema
o proceso sea de calidad. A lo anterior se suma la disparidad entre las NTC y los referentes
internacionales como las normas ISO. La brecha entre estndares genera sobrecostos para
los empresarios, quienes al adecuar su estructura productiva para cumplir con una NTC no
tienen garantizado el cumplimiento de las exigencias de normas internacionales. Esta
situacin se traduce en una prdida de competitividad para el pas.
Un segundo grupo de problemas que incide en el bajo cumplimiento de estndares de
calidad est ligado a la existencia de mercados incompletos y problemas de coordinacin,
lo cual explica el bajo nivel de desarrollo de los servicios para la calidad (ensayos de
laboratorio, evaluacin de la conformidad, normalizacin, calibracin de equipos, entre
otros). La falta de una mayor oferta de ensayos de laboratorio acreditados, sumado a la
inexistencia de suficientes capacidades tcnicas en esta rea, incrementa los costos para que
las empresas puedan exportar y garantizar la calidad de sus productos al consumidor. Desde
el lado de la demanda de servicios para la calidad, la mayor preocupacin de los
empresarios es la dificultad para obtener certificaciones por altos costos (24%), seguida por
la dificultad para encontrar laboratorios u OEC acreditados (15%) (Grfico 28).

34
La cultura de la conformidad se puede entender como el conocimiento y capacidad de exigir el cumplimiento
de requisitos especificados para un producto, un servicio, o un proceso, sistema, persona y organismo (Instituto
Nacional de Normalizacin).

51

Grfico 28. Factores que afectan a las empresas relacionadas con la infraestructura
de calidad
Dificultad para obtener certificaciones por altos costos

6%
7%
24%
10%

11%
15%

Dificultad para encontrar laboratorios, OEC que puedan verificar el cumplimiento de

normas y/o reglamentos
Dificultad para mantenerse informado y/o opinar acerca de los reglamentos tcnicos
emitidos por el gobierno
Dificulta para exportar por incumplimiento de reglamentos del pas destino
Dificultad para exportar por incumplimiento de normas tcnicas exigidas en el pas
destino
Dificultad para competir en los mercados por la aplicacin de normas tcnicas
Dificultad para competir en los mercados por la aplicacin de reglamentos

12%
14%

Otros

Fuente: Castro, Arboleda, Balczar, & Estupin (2013).

El tercer tipo de fallas se refiere a la ausencia de bienes pblicos y a problemas de

coordinacin entre actores. En el primer caso, la inexistencia de programas de formacin de
profesionales para el desarrollo de actividades de evaluacin de la conformidad no permite
contar con una oferta adecuada de metrlogos, inspectores y evaluadores que apoyen las
actividades de certificacin y de laboratorio. Debido a esto, la formacin de los expertos del
Instituto Nacional de Metrologa (INM) se ha dado a travs de instancias de investigacin en
institutos homlogos en Alemania, Corea, Mxico, Argentina, Brasil, entre otros. El primer
programa de formacin superior fue un diplomado entre el INM y la Universidad Nacional
de Colombia que se lanz en junio de 2015.
Por ltimo, los problemas de coordinacin se evidencian en la expedicin de
reglamentos tcnicos (RT), los cuales son el instrumento35 que un pas adopta para defender
un inters legtimo como la salud y la vida humana, el medio ambiente, o la seguridad
nacional. De acuerdo al documento CONPES 3816, la produccin normativa en Colombia,
incluyendo los RT, se caracteriza por la falta de estudios y metodologas (como el Anlisis de
Impacto Normativo (AIN)) que permitan garantizar que la mejor solucin a una problemtica
es la expedicin de una norma. Esta situacin puede abrir la puerta para limitar la
competencia.
4.4.7. Bajos niveles de competencia
Al analizar 42 sectores industriales dentro de la industria manufacturera colombiana,
la informacin disponible muestra que existen al menos ocho que tienen un ndice Herfindal

35

Fijacin de exigencias de tipo obligatorio a productos especficos.

52

Hirschman (HH) de concentracin de ventas elevado36. Estos mismos sectores estn atendidos
por menos de 25 empresas a nivel nacional (Grfico 29).

0,5000
0,4500
0,4000
0,3500
0,3000
0,2500
0,2000
0,1500
0,1000
0,0500
0,0000

400
350
250
200
150
100
50

No. de Empresas

300

HH

1750

2930

3300

3420

1570

2720

2510

1590

2710

1710

2410

1740

1920

2690

1540

2890

2910

1800

3690

2800

2520

Indice de Concentracion HH

Grfico 29. ndice de concentracin Herfindal-Hirschman y nmero de empresas por

sector

No. Empresas

Fuente: DNP con base en la Muestra Mensual Manufacturera (DANE).

Para el nivel departamental hay menos datos disponibles, y existen dificultades en la

medicin. Sin embargo, al calcular el ndice HH por departamento para los mismos sectores
se encuentra que para 16 de los 26 departamentos considerados todos los mercados tienen
una concentracin alta. Solamente en Bogot y en Antioquia se observa que ms de la mitad
de los mercados considerados tienen ndices de concentracin no altos (Grfico 30).

36

Siguiendo a varias agencias del gobierno de Estados Unidos, se considera que un mercado est altamente
concentrado si su ndice HH est por encima de 0,25.

53

Grfico 30. Porcentaje de sectores con ndice Herfindal-Hirschman superior a 0,25 y

nmero total de empresas por departamento

BOGOTA D.C.

ANTIOQUIA

VALLE

CUNDINAMARCA

ATLANTICO

SANTANDER

META

MAGDALENA

CAUCA

RISARALDA

SUCRE

TOLIMA

QUINDIO

SAN ANDRES Y PROVIDENCIA

NARINO

NORTE DE SANTANDER

HUILA

CORDOBA

CESAR

CAQUETA

CASANARE

CALDAS

BOYACA

BOLIVAR

AMAZONAS

100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%

CHOCO

Porcentaje de sectores con ndice HH superior a 0,25

No. De sectores Presentes en el Dpto

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

Fuente: DNP con base en Superintendencia de Sociedades.

Lo anterior es corroborado por diferentes casos de estudio que han considerado

mercados especficos por departamento como el anlisis de (Tovar & Vallejo, 2014), en el
que se calcula el ndice HH departamentales para distribuidores de diferentes fungicidas,
herbicidas e insecticidas, as como para medicamentos veterinarios (bovinos, porcinos, y
agrcolas) y productos biolgicos (bovinos, porcinos, y avcolas). Los autores encuentran que
en la mayora de los casos el ndice supera 0,25. Adems, para todos los productos hay al
menos un departamento que solamente cuenta con un distribuidor.
Si bien la concentracin de un mercado no implica necesariamente la cartelizacin o
el abuso de poder de mercado, existe evidencia que indica que la falta de competencia
puede generar mercados ineficientes e incidir de manera negativa en el bienestar de la
poblacin. Un ejemplo de lo anterior es el estudio de la OCDE del mercado de
telecomunicaciones mexicano, en el que estima la prdida de beneficios derivada de la alta
concentracin en 1,8% del PIB al ao (OCDE, 2012).
Un elemento a tener en cuenta en la agenda de poltica pblica de competencia es el
posible rol de marcos regulatorios especficos como generadores de barreras y costos a la
entrada de nuevas firmas a los diferentes mercados. La evidencia internacional sobre el tema
prueba el efecto causal existente entre regulaciones deficientes y menores niveles de
competencia que favorecen la proliferacin de estructuras oligoplicas o monoplicas. Los
gobiernos no han sido ajenos a esta situacin, pues algunos de ellos han encontrado y
propuesto reformas locales para subsanar las consecuencias de regulaciones defectuosas.

54

Tal es el caso de la Autoridad Catalana de la Competencia, la CEMER (Puebla, Mxico) y la

Comisin de Estudios en Regulacin de Indianpolis (Indiana, EE.UU) donde fallas locales
coartaban el emprendimiento y el empleo, e imponan altas costos al erario pblico.
4.5. Estado actual de la articulacin entre instancias y actores
4.5.1. Avances a la fecha
Actualmente existen diversos instrumentos de poltica y actores hacedores y tomadores
de poltica que buscan promover el desarrollo productivo a nivel nacional, regional y local.
El Anexo F muestra los hitos que han enmarcado el sistema administrativo de competitividad
e innovacin en el pas, desde la formulacin de la agenda interna de productividad en
2004, la redefinicin del sistema con el Decreto 1500 de 2012, la creacin de instituciones
como las Comisiones Regionales de Competitividad.
En Colombia, el grueso de los instrumentos de desarrollo productivo est en manos del
gobierno central, debido particularmente a la limitacin de recursos que afrontan las
jurisdicciones para disear y ejecutar polticas de desarrollo productivo propias, lo que hace
que la mayora de ellas tengan que ajustar sus planes y polticas a las directrices nacionales
(Nupia, 2014b). En la actualidad, todo el conjunto de polticas, orientaciones y programas
que promueven la poltica de productividad y competitividad se encuentra agrupado bajo el
Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCCTI), cuya
principal agencia es la Comisin Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e
Innovacin (CNCCTI).
Autores como Eslava, Melndez y Perry (2013) sostienen que el SNCCTI y la CNCCTI,
al ser una instancia sombrilla del sistema, han facilitado un ambiente sano (sin lobbies) para
la articulacin entre los diferentes actores del sistema, especialmente entre el sector pblico
y el privado. Asimismo, los autores rescatan el rol que ha jugado el sector privado dentro del
SNCCTI. Especficamente, la participacin del Consejo Privado de Competitividad (CPC)
dentro del Comit Ejecutivo del sistema, no solo ha fomentado la colaboracin pblicoprivada, sino tambin facilitado la continuidad de la poltica, especialmente en periodos de
cambios de gobierno.
Por otro lado, con el propsito de involucrar a las regiones en temas de competitividad
y productividad, se crearon (y establecieron formalmente en 2008) las Comisiones Regionales
de Competitividad (CRC). Estas comisiones estn integradas por representantes de los entes
territoriales (gobernacin o alcaldas), empresarios, agremiaciones, academia,
consumidores, y otros actores involucrados con el desarrollo de la regin. A las CRC les
concierne crear espacios para desarrollar alianzas pblico-privadas con el fin de remover las
fallas de mercado que restringen el desarrollo de la estrategia de productividad y
competitividad de cada regin (Nupia, 2014b). Para tal fin, las CRC formulan Planes

55

Regionales de Competitividad (PRC), los cuales sirven de hoja de ruta para el logro de los
objetivos de la Poltica Nacional de Competitividad e Innovacin (Documentos CONPES
3527 de 2008 y 3668 de 2010), identificando sectores productivos prioritarios y estrategias
transversales para el fortalecimiento de las empresas en el contexto nacional e internacional.
Segn la Ley 1253 de 2008 y el Decreto 1500 de 2012, estos planes deben estar articulados
con el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Departamentales.
A su vez, el Artculo 57 de la Ley 1530 de 2012 que reglamenta el Sistema General
de Regalas, habilit a las CRC para fungir como Comits Consultivos de los rganos
Colegiados de Administracin y Decisin (OCAD) y para emitir un concepto no vinculante
sobre los proyectos puestos a consideracin de estos rganos. Siguiendo a Gmez y Mitchell
(2015: 12), es claro que las CRC no ejecutan proyectos ni destinan recursos para inversiones
de competitividad en los departamentos. Su rol se fundamenta en la articulacin de actores,
la definicin de una visin de largo plazo, el diseo de estrategias, y el monitoreo de
programas y proyectos, incluyendo, desde 2012, aquellos financiados con recursos del SGR.
Durante los aos 2013 y 2014 el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a travs
de iNNpulsa Colombia, apoy a 23 CRC para el fortalecimiento de sus capacidades de
articulacin, pensamiento estratgico, gestin y liderazgo, y el aumento de la competitividad
y la productividad de las regiones del pas.
En el ao 2014, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Confecmaras
realizaron un ejercicio de diagnstico de las CRC, segn el cual estas comisiones han
evolucionado en el tiempo y ahora se perciben como instancias que prestan un servicio,
principalmente de articulacin de iniciativas y fortalecimiento de apuestas productivas entre
actores regionales y nacionales, para lo cual se valen de su alta capacidad de convocatoria
y comunicacin.
4.5.2. Aspectos por mejorar
A pesar de los anteriores esfuerzos, contina presentndose desarticulacin entre el
Gobierno nacional y los gobiernos regionales, entre el sector pblico y el privado, y entre
diferentes entidades del orden nacional. En general, se percibe que no hay claridad sobre
las responsabilidades de cada actor, incluyendo quin coordina a quin y en qu temas,
quin realiza seguimiento y evaluacin y bajo qu lineamientos.
A nivel del Gobierno nacional, los diferentes sectores tienden a financiar acciones de
poltica que apuntan principalmente a la consecucin de los objetivos de desarrollo
econmico relevantes para sus propsitos misionales, lo cual lleva a que la coordinacin
conceptual y operativa entre los diferentes esfuerzos sea baja. Adicionalmente, la capacidad
del Gobierno nacional para hacer seguimiento y evaluacin a sus instrumentos de poltica es
baja, lo cual repercute en que los funcionarios pblicos no cuenten con informacin para
decidir sobre la eliminacin o transformacin de dichos instrumentos. Ante esto, Eslava,

56

Melndez y Perry (2013) sugieren capacitar a los funcionarios para que, al momento de
tomar decisiones de poltica, evalen el costo-beneficio y pertinencia de las mismas.
En cuanto a la coordinacin pblico-privada, Eslava, Melndez y Perry (2013)
recomiendan institucionalizar la misma, primero, privilegiando los canales institucionales
sobre el dilogo directo, y segundo, limitando la discusin a instrumentos horizontales de
polticas o aquellos relacionados con fallas de mercado o de gobierno. Si bien la estructura
y liderazgo privado actual del CPC ha direccionado su participacin dentro del SNCCTI en
torno a estos principios, los autores recomiendan institucionalizar los canales de participacin
del sector privado para blindar al sistema de posibles capturas de rentas.
Por otro lado, Eslava, Melndez y Perry (2013), tras analizar la relacin entre actores
pblicos y privados en el marco del PTP, argumentan que aquellas personas que participan
en instancias de articulacin deben tener poder de decisin dentro de sus respectivas
entidades, o capacidad para subir los temas a quienes s lo tienen. Esto con el fin de
garantizar que las inquietudes del sector privado lleguen al sector pblico, y de que estas
sean, primero, seleccionadas siguiendo criterios transparentes y objetivos, y segundo,
resueltas de manera efectiva.
A nivel regional, aunque se han observado avances, permanecen problemas de
articulacin entre varios de los actores locales, y entre las entidades que funcionan como
enlace entre el nivel regional y el nacional. Por ejemplo, los instrumentos de poltica de las
diferentes entidades del nivel nacional no necesariamente apuntan a consolidar agendas de
desarrollo econmico territorial claramente establecidas que partan del reconocimiento de
las fortalezas, necesidades y vocaciones productivas de los territorios. Adems, las entidades
del Gobierno nacional llegan al territorio de manera desarticulada, en diferentes momentos
del tiempo y con agendas distintas. Como resultado, se presenta un gran desgaste
institucional y la efectividad de los instrumentos es cuestionada.
Tampoco existen las condiciones institucionales a nivel regional para lograr el impacto
deseado. Desde 2008 el gobierno central ha tratado de alinear sus polticas de desarrollo
productivo con las agendas regionales a travs de las CRC. Sin embargo, faltan incentivos
para que las gobernaciones y el sector privado consoliden las CRC y pongan en marcha los
Planes Regionales de Competitividad (PRC). En particular, los PRC no necesariamente son
tomados en cuenta por los gobernadores y alcaldes para construir sus respectivos Planes de
Desarrollo; como consecuencia, varias de las propuestas de los PRC quedan por fuera de las
polticas que se ejecutan en las regiones pues no cuentan con soporte institucional para su
implementacin.
Respecto a las CRC, el estudio realizado por Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo y Confecmaras en 2014 identific los siguientes aspectos que requieren ser

57

atendidos con el fin de fortalecer la capacidad institucional de las comisiones y otros actores
del nivel regional:

El grado de compromiso y participacin de los diferentes actores es heterogneo.

Alta rotacin de los participantes y bajo nivel de las delegaciones del sector pblico.

A los actores de las CRC se les dificulta cumplir con los requisitos (jurdicos, plizas,
capacidad econmica), procedimientos y contrapartidas para la formulacin e
implementacin de proyectos.

Baja capacidad financiera; alta dependencia de recursos del Gobierno nacional,

departamental y de cmaras de comercio.

Bajos niveles de representacin y participacin de centros de investigacin y alcaldas

municipales, as como de liderazgo por parte de los empresarios.

Baja injerencia y falta de articulacin de las CRC como comits consultivos de los
OCAD.

Baja articulacin con algunas iniciativas del Gobierno nacional, como las referentes a
educacin, poltica comercial, y promocin y proteccin de la competencia.

En cuanto a los planes de desarrollo de las jurisdicciones (gobernaciones y alcaldas),

debido a la restriccin de recursos, tratan de responder principalmente a las necesidades
locales en materia de desarrollo social, y por ello terminan restringiendo o ajustando sus
instrumentos de desarrollo productivo a las directrices dadas por el Gobierno nacional. De
esta manera, si los objetivos del SNCCTI, y que son incluidos en el Plan Nacional de
Desarrollo, no responden a las necesidades de las regiones, su impacto en la productividad
y competitividad regional es limitado (Nupia, 2014b). Al no existir una alineacin entre estos
planes resulta difcil desarrollar proyectos regionales favorables al departamento y sus
municipios (Nupia, 2014b; Gmez y Mitchell, 2015).
4.6. Experiencias previas de priorizacin
Algunos de los instrumentos de poltica pblica para el desarrollo productivo que
existen en la actualidad asignan regionalmente los recursos por demanda, lo cual ha llevado
a que los departamentos ms desarrollados reciban mayores recursos que los dems (Nupia,
2014a). Tal es el caso, por ejemplo, de los desembolsos de Bancldex entre 2001 y 2012:
aunque el promedio anual de dichos desembolsos per cpita por departamento presenta una
gran dispersin a travs de los diferentes departamentos, Bogot, Valle y Antioquia son las
regiones que reciben el mayor valor, mientras regiones menos desarrolladas, como Choc,
recibieron desembolsos per cpita casi nulos. De acuerdo con Nupia (2014a), desde los
aos 80 las polticas de desarrollo productivo en Colombia han estado muy centralizadas y
han dejado poco espacio para el desarrollo de polticas a nivel regional.

58

Adems de lo anterior, se observa que la mayora de metodologas de focalizacin

usadas recientemente por el Gobierno nacional no fueron diseadas para identificar sectores
con ventajas comparativas reveladas o latentes, y por esa razn han priorizado diversos
sectores en los que Colombia no cuenta con dichas ventajas. La informacin prospectiva
incorporada tpicamente en esas metodologas est relacionada con el crecimiento de la
demanda mundial de los bienes, lo cual brinda informacin valiosa sobre si alguien en el
mundo comprar los bienes en cuestin, pero no sobre si ser Colombia quien podr
venderlos. Esto ltimo es precisamente lo que un anlisis de ventajas comparativas permite
establecer.
5. DEFINICIN DE LA POLTICA
5.1. Definicin de Poltica de Desarrollo Productivo (PDP)
La PDP es un conjunto de acciones articuladas y consistentes que promueven
activamente una transformacin del aparato productivo hacia actividades y canastas de
produccin y exportacin ms sofisticadas, con mayor potencial de crecimiento y mayor
capacidad de agregacin de valor y contenido tecnolgico. Para ello, dichas acciones
buscan generar aumentos sostenidos de la productividad, especialmente en aquellas
actividades donde el pas y sus regiones tienen ventajas comparativas reveladas y latentes.
5.2. Principios de la PDP
Con el fin de crear mecanismos claros y transparentes en la seleccin de estrategias e
instrumentos tanto en el corto como en el largo plazo, as como de garantizar que estos
efectivamente respondan a los objetivos generales y especficos de la poltica, se han definido
los siguientes principios rectores:

La PDP incluye nicamente instrumentos especficos para resolver fallas de mercado o

de gobierno37.

La PDP es intensiva en coordinacin Gobierno-Empresa-Academia, Nacin-Regin y

entre entidades del sector pblico. En este sentido, la PDP est articulada con otras
polticas, incluyendo el documento CONPES de Poltica Nacional de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin. Adems, la poltica propicia espacios permanentes de
dilogo con el sector privado para el seguimiento de la poltica y la identificacin
conjunta de problemas complejos y cambiantes.

37

Se llama aqu falla de mercado a aquella situacin que se presenta cuando existe algn tipo de barrera que
impide a uno o varios mercados asignar eficientemente los recursos. Por otra parte, se denomina falla de gobierno
a aquella que se presenta cuando una o varias acciones del gobierno inducen una asignacin ineficiente de los
recursos, o cuando una o varias acciones del gobierno que son estrictamente necesarias para que los mercados
asignen eficientemente los recursos no se materializan.

59

La PDP incorpora nicamente instrumentos de poltica cuya correcta aplicacin sea

factible en el entorno institucional colombiano. Por lo tanto, evolucionar a la par de
las mejoras en la capacidad institucional del Estado.

La PDP tiene una naturaleza experimental y es intensiva en seguimiento y evaluacin,

por lo cual contiene preferiblemente instrumentos cuya aplicacin a gran escala se
presenta nicamente cuando pilotos a menor escala demuestran su efectividad y
eficiencia.

La PDP privilegia instrumentos de desarrollo productivo que son bienes pblicos

sectoriales o intervenciones de mercado transversales. Para el caso de instrumentos
sectoriales, la PDP establece criterios claros y transparentes de priorizacin de
instrumentos y focalizacin de apuestas productivas, dentro de los cuales prevalece la
tenencia de ventajas comparativas.

5.3. Objetivo general

El objetivo general de la PDP es aumentar la productividad y la sofisticacin del aparato
productivo colombiano a travs de instrumentos que apunten a resolver fallas de mercado o
de gobierno a nivel de la unidad productiva, de los factores de produccin o del entorno
competitivo. La consecucin de este objetivo contribuir al crecimiento de la economa del
pas y del ingreso de sus habitantes en el largo plazo.
5.4. Objetivos especficos
OE1. Promover incrementos en la productividad laboral38 y mejoras en las capacidades
propias de competir e innovar de las unidades productivas.
OE2. Fomentar aumentos en la eficiencia y efectividad en la provisin de factores de
produccin (capital fsico, capital humano y capital financiero, entre otros).
OE3. Generar un entorno que promueva la competencia en los mercados de bienes y
de factores, aumente la participacin del pas en el comercio internacional y facilite el
desarrollo de encadenamientos productivos y la insercin de la economa nacional en
cadenas globales de valor.
5.5. Plan de accin
5.5.1. Estrategias relacionadas con el primer objetivo especfico
A continuacin se listan las estrategias y acciones que permitirn dar cumplimiento al
primer objetivo especfico, relacionadas con la innovacin, el emprendimiento y la

38
Debido a limitaciones en la disponibilidad de datos para el clculo de productividad a nivel de la firma, se
opta por usar productividad laboral y no PTF.

60

transferencia de conocimiento y tecnologa (TCT), tal como lo define la Poltica Nacional de

Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) 2015-2025.
Innovacin, emprendimiento y TCT

OE1E1. Aumentar la actividad innovadora y de emprendimiento en el aparato

productivo
En esta estrategia se plantea fortalecer las capacidades de los agentes y las relaciones
entre los mismos, a travs de las siguientes acciones, las cuales resumen los principales
lineamientos contenidos en el documento CONPES de Poltica Nacional de CTI 2015-2025.
Primero, redisear e implementar el programa de cofinanciacin con base en la
experiencia exitosa de las convocatorias de COLCIENCIAS. Para ello, en segundo lugar, se
establecer el
n entre
las empresas y las entidades de soporte.
Tercero, desarrollar un programa de formacin y entrenamiento orientados al
fortalecimiento y desarrollo de capacidades en emprendimiento, y cuarto, desarrollar un
programa de consolidacin de capacidades para las entidades de apoyo en incubacin y
aceleracin de empresas, con criterios de desempeo asociados a resultados en la calidad
del acompaamiento y el xito de los proyectos.
Quinto, desarrollar un programa para la consolidacin de la innovacin a nivel
empresarial y para ello, sexto, fortalecer el desarrollo de proyectos de innovacin, donde
todas las entidades adscritas al SNCCTI promovern el uso de los beneficios tributarios, de
acuerdo a las recomendaciones del documento CONPES 3834 de 2015.
Sptimo, escalar iniciativas regionales de innovacin y emprendimiento que permitan
dinamizar los Sistemas Regionales de Innovacin, como lo han hecho programas como Ruta
N en Medelln o Manizales.
Las anteriores acciones sern lideradas por el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, en coordinacin con iNNpulsa Colombia (UGCE), DNP, COLCIENCIAS y el SENA.

OE1E2. Generar condiciones para la cooperacin de los sectores productivo, pblico

y privado por medio de la transferencia de conocimiento y tecnologa
La transferencia de conocimiento y tecnologa (TCT) es un eje central para la
productividad pues se enfoca en la adopcin y adaptacin del conocimiento y tecnologa
existente. Para ello, se establecen las siguientes acciones.
Primero, la principal accin es implementar el Programa Nacional de Escalamiento de
la Productividad, teniendo en cuenta los resultados de la evaluacin del programa piloto de
extensin tecnolgica. Este programa se enfocar en:

61

a)

Mejoramiento de las capacidades gerenciales a travs del diagnstico e

implementacin de plan de mejora.

b)

Diagnstico del estado actual de la tecnologa de la empresa.

c)

Acompaamiento para la adaptacin y absorcin de conocimiento y tecnologa.

Esta accin ser liderada por el Viceministerio de Desarrollo Empresarial del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, quien establecer la Unidad Coordinadora del programa,
y trabajar en la ejecucin en conjunto con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y
el SENA.
Segundo, desarrollar programas de entrenamiento para gestores de las Instituciones
Generadoras de Conocimiento, que promuevan, entre otros aspectos, el entendimiento de las
demandas del sector productivo y las dinmicas de la negociacin de conocimiento y
tecnologa con el sector productivo. Esta accin ser liderada por el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, en coordinacin con el SENA y COLCIENCIAS.
Tercero, generar incentivos a los investigadores con inters en crear empresas de base
tecnolgica, para que adquieran habilidades gerenciales, comerciales y de TCT. Esta accin
incluir la realizacin de un anlisis de impacto normativo para superar las barreras en
cuanto a la conformacin de Spinoff universitarios en IES pblicas y ser liderada por el
Ministerio de Educacin Nacional y COLCIENCIAS.
Cuarto, implementar una plataforma tecnolgica para el Descubrimiento y
Aprovechamiento de Tecnologas Aplicables (DATA) que permita la conexin entre expertos
de diversos campos para coordinar oferta y demanda de soluciones tcnicas y su
implementacin en el sector privado. Esta plataforma permitir identificar y tener actualizada
la oferta de servicios de apoyo a la TCT. Esta accin ser liderada por el DNP, en
coordinacin con los sectores administrativos que disean y ejecutan recursos de CTI, y en
especial con el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones en lo
relacionado a la plataforma tecnolgica.
Quinto, desarrollar el Programa de fortalecimiento de capacidades a las entidades de
apoyo para instituciones de TCT, bajo esquemas de desempeo asociados a la calidad de
las intervenciones y el xito de los proyectos.
Sexto, desarrollar un programa nacional para la consolidacin de los servicios de
apoyo a la TCT. Este programa incluir mecanismos que permitan desarrollar un mercado de
agentes intermediarios para la TCT en el mercado nacional e internacional. Esta accin ser
liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinacin con el Ministerio
de Educacin, Colciencias y el SENA.
Sptimo, promover la inclusin de los parques de CTI en los planes de ordenamiento
territorial municipales para consolidar espacios de interaccin entre IGC y el sector

62

productivo, promoviendo el aprovechamiento de economas de escala y uso de bienes

comunes a travs del artculo 12 de la Ley 1753 de 2015.
5.5.2. Estrategias relacionadas con el segundo objetivo especfico
A continuacin se explican las estrategias y acciones asociadas a capital humano y
financiamiento que permitirn dar cumplimiento al objetivo de fomentar aumentos en la
eficiencia y efectividad en la provisin de factores de produccin.
Capital Humano

OE2E1. Articular la construccin del Sistema Nacional de Educacin Tercia ria (SNET)
y su Marco Nacional de Cualificaciones (MNC) con las prioridades bajo la PDP.
Esta estrategia busca alinear la agenda del MEN relacionada con la estructuracin del
SNET con las prioridades bajo la PDP. El SNET, que busca organizar la formacin pos-media,
y cuyo principal instrumento es el Marco Nacional de Cualificaciones, debe priorizar la
construccin de este Marco, el diseo de cualificaciones y su posterior evaluacin y
certificacin en sectores priorizados por la PDP. Esta articulacin se realizar en el marco de
las Mesas Sectoriales del SENA con el apoyo del Comit de Capital Humano del SNCCTI y
de las Comisiones Regionales de Competitividad en territorio.
Para ello, se requiere la ejecucin de diferentes acciones. En primera medida, se
modificarn el Acuerdo 6 de 2010 y el Decreto 249 de 2004 con el fin de fortalecer el
trabajo y la gobernanza de las Mesas Sectoriales del SENA para que ellas, con la activa
participacin del sector privado, identifiquen las necesidades de formacin del talento
humano de las empresas y validen la pertinencia de los programas de formacin del SENA.
Con esto se pretende fortalecer la articulacin del sector de formacin con las necesidades
del sector productivo, involucrar ms activamente al sector privado en las Mesas, agilizar los
procesos de normalizacin y certificacin de competencias laborales, y darles a las Mesas
entre otras funciones el rol centralizador de la informacin recopilada a travs de las
metodologas de identificacin de brechas en formacin Tcnica y Tecnolgica (TyT) y
Formacin para el Trabajo y Desarrollo Humano (FTDH). Adems, teniendo en cuenta que
actualmente existen ms de 80 Mesas Sectoriales, la implementacin de estos ajustes se
deber focalizar en aquellas mesas que coinciden con las apuestas productivas priorizadas
en el marco de esta poltica.
Segundo, se escalar a los dems departamentos del pas el programa piloto para
cierre de brechas de capital humano a travs de las Mesas Sectoriales, focalizando las
apuestas productivas departamentales. Esta accin ser liderada en territorio por las
Comisiones Regionales de Competitividad, en el marco de las Mesas Sectoriales del SENA,
y recibir el acompaamiento del Gobierno nacional a travs del Comit Tcnico de Capital

63

Humano del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin

(SNCCTI).
El piloto en mencin inici el primer semestre de 2015 en los departamentos de
Antioquia, Atlntico, Bolvar y Santander. En l, entidades pblicas y privadas del nivel
nacional39, bajo la coordinacin de la Consejera Presidencial para el SNCCTI, han apoyado
a estos departamentos en el diseo e implementacin de planes de accin a partir de la
identificacin de brechas de capital humano en cuatro sectores productivos (uno por cada
departamento).
Para escalar el programa se deber, primero, finalizar la metodologa de identificacin
de brechas de capital humano, y segundo, apoyar, a travs de recursos financieros y
tcnicos, la implementacin de dicha metodologa y el diseo y ejecucin de planes de
accin, especialmente en aquellos departamentos para los cuales no existe un diagnstico.
Estos planes debern contener estrategias concretas para el cierre de brechas, como
proyectos de formacin dual, creacin de nuevos programas, y ajuste a programas existentes,
entre otras. Para la implementacin de estas estrategias, el SENA cofinanciar con el sector
privado la formacin dual de tcnicos y tecnlogos y otros programas, como el
Programa de Formacin Continua Especializada del SENA. A travs de este programa,
las empresas presentan proyectos de formacin diseados a la medida de sus necesidades,
logrando que los trabajadores en todos los niveles ocupacionales de la empresa (nivel alta
direccin, nivel medio o nivel operativo) mejoren y amplen capacidades, habilidades y
conocimientos especficos, con el fin de aumentar el rendimiento productivo para el beneficio
estratgico de las empresas, de la regin y del sector al que pertenece.
En relacin con la primera accin, el principal insumo para el Marco Nacional de
Cualificaciones ser la informacin producida en los diferentes estudios de diagnstico de
brechas de capital humano regionales y sectoriales, la cual ser centralizada por las Mesas
Sectoriales.
Por ltimo, con el fin de medir la gestin del SENA respecto a las anteriores acciones,
se definirn y se har monitoreo de indicadores de desempeo en productividad y
empleabilidad de egresados para esta entidad.

OE2E2. Fomentar la atraccin de capital humano hacia reas relevantes para las
apuestas productivas del pas y los departamentos.
La segunda estrategia apunta principalmente a corregir fallas de coordinacin que
afectan la demanda y la oferta de talento humano altamente relevantes para las apuestas
productivas del pas y de los departamentos. Por una parte, ms que crear nuevas lneas de

39
Entre estas entidades se encuentran: el Ministerio de Educacin Nacional, el Minsterio de Trabajo, el Minsterio
de Comercio, Industria y Turismo, el PTP, el SENA, el CPC y la ANDI.

64

crditos o becas, se trata de revisar y modificar los criterios de seleccin de beneficiarios de

programas existentes (P. ej
OLCIENCIAS, lnea
Colfuturo, ICETEX, etc.), con el fin de que un porcentaje de los recursos sea dirigido hacia
carreras o cursos en reas STEM. Para ello, en el marco del Comit de Capital Humano del
SNCCTI, se debe hacer un mapeo de las principales herramientas de financiacin a la
demanda y a la oferta de formacin, para posteriormente ajustar el marco regulatorio que
define los criterios de seleccin en cada uno de los programas identificados.
Asimismo, se fomentar la atraccin de capital humano (nacional y extranjero)
residente en el exterior, relevante para las prioridades bajo la PDP. Con ello se busca suplir
en el corto y mediano plazo la demanda de aquellos perfiles altamente calificados para los
cuales la oferta domstica no abastece el mercado laboral, especialmente en aquellos casos
en que el pas no cuenta con el recurso humano para formar el nuevo talento o cuando se
estima que dicha formacin tomara ms tiempo de lo que el mercado espera. En este sentido,
OLCIENCIAS. Para ello se trabajar de la mano del Ministerio de Relaciones
Exteriores con el fin de, por un lado, implementar un programa de retorno de la dispora y
de atraccin de capital humano extranjero priorizando apuestas de la PDP, y por otro lado,
realizar los ajustes necesarios a la poltica migratoria para simplificar los requisitos y trmites
exigidos para la obtencin de permisos y visas de trabajo de personal calificado.
Financiamiento

OE2E3. Profundizacin de la industria de capital de riesgo y el mercado de capitales

con el fin de facilitar el acceso a financiacin para el emprendimiento.
Esta estrategia desarrolla las acciones para fortalecer los eslabones de financiamiento
al emprendimiento con alto potencial de crecimiento y de valor agregado.
Primero, se desarrollar la industria de capital de riesgo para financiar la creacin,
crecimiento y expansin de empresas innovadoras. Esta accin ser liderada por el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, en articulacin con Bancldex e iNNpulsa Colombia
(UGCE). Esta accin incluir para el periodo 2016-2018: i) Fomentar la coinversin de
capital de riesgo (capital emprendedor) de entidades del sector pblico y privado en el fondo
de fondos, que ser estructurado por Bancldex en seguimiento en lo establecido en el Art
14 de la Ley 1753 de 2015; ii) realizar procesos de anlisis de impacto normativo para
superar las barreras en cuanto a: la creacin de nuevos instrumentos de financiamiento en
etapa temprana (como el crowdfunding y el corporate venturing), la facilitacin de la
inversin de los fondos de pensiones en vehculos de capital de riesgo en Colombia, la
llegada al pas de inversionistas (capital de riesgo y constitucin de empresas), y el cierre de
empresas.

65

Segundo, se desarrollarn programas de acompaamiento para empresas con

potencial de crecimiento para su ingreso al mercado de valores y deuda, superando las
barreras regulatorias existentes.
Tercero, se crear un programa dirigido a la banca privada para promover la
valoracin y el uso de garantas mobiliarias a empresas, as como la colaboracin entre
entidades financieras y entidades de apoyo al emprendimiento para construir modelos de
anlisis de riesgo que sean tiles para el sector financiero.
Cuarto, se desarrollarn lneas permanentes de crdito dirigidas a promover la
innovacin, incluyendo esquemas de redescuento, as como desarrollar nuevos esquemas de
garanta para empresas en etapa temprana y escalamiento de proyectos de I+D e innovacin
empresarial.
Quinto, se modernizar el Fondo Emprender del SENA, incluyendo validacin
temprana en mercados, para que se fortalezca el apoyo a proyectos para la creacin de
empresas que tengan pertinencia con la realidad productiva y econmica de las regiones.

OE2E4. Promover el acceso de los negocios existentes a mecanismos de financiacin

que ayuden a financiar su crecimiento y consolidacin.
Primero, dada la importancia de contar con mecanismos de financiacin con periodos
de gracia y esquemas de pago que se adapten a las caractersticas de negocios rentables,
se promover la puesta en marcha y el uso activo de instrumentos financieros de Finagro y
Bancldex adecuados a los ciclos productivos de las empresas.
Segundo, para profundizar el acceso al crdito comercial formal para las Mipyme se
pondr en marcha el sistema nacional de factura electrnica y se revisar la normatividad
para levantar las barreras al comercio electrnico.

OE2E5. Promover el acceso a financiamiento para facilitar la internacionalizacin de

los negocios existentes con potencial exportador.
Esta estrategia busca proveer nuevas fuentes de financiacin y fortalecer las ya
existentes para el desarrollo de proveedores, a travs de la focalizacin de recursos hacia
proyectos encaminados al cierre de brechas de gestin y produccin que impiden a las
empresas competir en mercados locales y globales. Para lograrlo, se implementarn dos
acciones.
Primero, con el fin de aumentar y facilitar la internacionalizacin de la economa y el
aumento de la insercin en cadenas globales de valor, se ampliar el portafolio de crdito
de Bancldex para apoyar la constitucin de nuevas filiales en el exterior.
Segundo, se fortalecern los servicios relacionales, garantas de compra y cartas de
crdito con diferentes redes de bancos aliados en el exterior, para reducir y mitigar los efectos
de las asimetras de informacin en el acceso a crdito externo.
66

5.5.3. Estrategias relacionadas con el tercer objetivo especfico

A continuacin se explican las estrategias y acciones que permitirn dar cumplimiento
al objetivo especfico de generar un entorno que promueva la competencia en los mercados
de bienes y de factores, aumente la participacin del pas en el comercio internacional y
facilite el desarrollo de encadenamientos productivos y la insercin de la economa nacional
en cadenas globales de valor.
Encadenamientos productivos

OE3E1. Programa de servicios de emparejamiento para la facilitacin de la insercin

de proveedores colombianos en cadenas globales, regionales y locales de valor.
Primero, implementar un programa de servicios de emparejamiento como una
estrategia que responde al problema de asimetras de informacin entre empresas
compradoras y proveedoras a nivel local e internacional, asociado al desconocimiento que
tienen algunas empresas ancla sobre la oferta de insumos y bienes intermedios por parte de
proveedores nacionales.
Este programa, que ser liderado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
con el apoyo de PROCOLOMBIA, el Programa de Transformacin Productiva e iNNpulsa
Colombia, contendr los siguientes elementos:
a. Implementar y poner a disposicin del pblico un sistema de informacin en lnea que
contenga tanto el registro de productores nacionales de bienes y servicios, como el
registro de grandes empresas compradoras y sus necesidades de insumos, bienes
intermedios y servicios. Los principales insumos de esta plataforma web sern el actual
registro de produccin nacional y un registro de servicios nacionales, el cual se deber
crear para este fin.
b. Realizar ruedas de negocios inversas, citas empresariales o talleres donde compaas
compradoras nacionales e internacionales exponen a proveedores locales de diversos
sectores productivos sus necesidades especficas de produccin, requerimientos de
volumen y calidad, y condiciones de compra, incluyendo formas de pago y plazos de
entrega.
c. En el marco del Programa de Escalamiento de la Productividad, realizar talleres con
empresas con potencial de proveedura para la identificacin de capacidades y cierre
de brechas frente a la necesidad del comprador internacional. A partir de la
identificacin de los bienes o servicios que se requieren a nivel local o mundial, se
realizarn diagnsticos, a nivel de sector o de cadena productiva, que permitan
identificar las brechas que deben cerrar las empresas que potencialmente estn en
capacidad de proveer dichos productos, en trminos de estandarizacin, calidad y
capacidad de produccin, entre otros. Posteriormente, se establecern planes de

67

accin para la obtencin de los requisitos y procesos exigidos por las compaas
compradoras.
d. El programa de servicios de emparejamiento se deber focalizar en aquellas apuestas
productivas con ventaja comparativa priorizadas en el marco de esta poltica de
desarrollo productivo, especialmente en aquellas donde se evidencie que el desarrollo
o fortalecimiento de las proveeduras permitir hacer ms competitiva la cadena
productiva.

OE3E2. Generar y divulgar estudios de mercado sectoriales y anlisis de cadenas de

valor.
Esta estrategia tiene como finalidad cerrar las brechas de informacin sobre los
eslabones de las cadenas de valor que brindan mayores oportunidades de mercados, tanto
a nivel local como internacional. . De igual forma, esta informacin servir de insumo para
el ejercicio de priorizacin de apuestas productivas en el marco de esta poltica. Por lo
anterior, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con el apoyo de PROCOLOMBIA y
el Programa de Transformacin Productiva, liderar las siguientes acciones.
Primero, generar estudios de mercado sectoriales y anlisis de cadenas de valor que
brinden informacin acerca de las oportunidades de encadenamientos productivos, de los
eslabones que requieren coordinacin y de aquellos que son estratgicos debido a que
permiten generar economas de alcance. Esta accin se llevar a cabo con base en
informacin aportada por el atlas de complejidad econmica para Colombia DATLAS, el
Mapa Regional de Oportunidades y otras bases de datos a nivel nacional y mundial.
Segundo, adaptar al caso colombiano y transferir la metodologa de ONUDI de anlisis
de cadenas de valor a las entidades pblicas y privadas del nivel subnacional, incluyendo
Cmaras de Comercio, Comisiones Regionales de Competitividad, gremios y universidades.
Esta metodologa facilitar la identificacin de oportunidades en eslabones de las cadenas
para las apuestas productivas priorizadas en el marco de la PDP, as como necesidades de
intervencin o coordinacin entre actores de la cadena.
Calidad

OE3E3. Armonizar e implementar la poltica de Anlisis de Impacto Normativo para

evaluar la adopcin de reglamentos tcnicos, a travs de una unidad de reglamentacin
tcnica.
Las mejores prcticas regulatorias internacionales recomiendan justificar la emisin
de reglamentos tcnicos a travs de un Anlisis de Impacto Normativo (AIN). Este nuevo paso
garantiza mnimos estndares de rigurosidad y transparencia que aseguran que la nueva
normativa sea la mejor alternativa posible.

68

Primero, para que la inclusin del AIN se d de forma sistemtica, se crear una
Unidad de Reglamentacin Tcnica (URT), la cual apoyar la adopcin de la herramienta
AIN y la formulacin de reglamentos tcnicos, solo cuando el anlisis previo pruebe que
estos son la mejor alternativa. Adems, dicha Unidad tendr tambin un sistema de
seguimiento de las problemticas a ser estudiadas y reguladas y mantendr un inventario de
los AIN y la normativa vigente.
Segundo, de manera simultnea, se evaluar la posibilidad de que la URT concentre a
futuro la facultad y competencia sobre la administracin y emisin de las reglamentaciones
tcnicas de todas las entidades nacionales. Esta accin ser liderada por el Departamento
Nacional de Planeacin y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinacin
con los ministerios de Salud y Proteccin Social, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Transporte,
y Agricultura y Desarrollo Rural.

OE3E4. Desarrollar la oferta y demanda de servicios de acreditacin40, certificacin 41

acreditada, ensayos42 acreditados, normalizacin 43, metrologa 44, que requiere la
agenda de admisibilidad del pas, en funcin del esquema de priorizacin definido en
esta poltica.
El problema de coordinacin y mercados incompletos impide un adecuado desarrollo
de servicios para la calidad, as como su efectiva demanda por parte de los empresarios y
consumidores. Para solucionar esto, es necesario adelantar las siguientes tres acciones.
Primero, implementar un programa de desarrollo de evaluadores de la conformidad45
para aquellas normas que se constituyan en barreras para exportar. Segundo, formular un
programa para identificar y suplir las principales necesidades de certificacin, ensayos, y
mediciones46, asociados al desarrollo de la oferta de infraestructura y capacidades tcnicas

40

(Decreto 1471 de 2014).

41
42

eto 1471 de 2014).

43

44
45

persona u organismo. El campo de la evaluacin de la conformidad incluye actividades tales como, el

ensayo/prueba, la inspeccin y la certificacin, as como la acreditacin de organismos de evaluacin de la
46

razonablemente a una m

69

que requiere el pas. Tercero, avanzar en la incorporacin del cumplimiento de normas47

tcnicas como exigencia para los procesos de compras pblicas y convocatorias orientadas
al desarrollo cientfico y tecnolgico del pas. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
liderar el desarrollo de estas iniciativas, y contar con el apoyo de iNNpulsa Mipyme e
iNNpulsa Colombia, el Organismo Nacional de Acreditacin de Colombia, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Nacional de Planeacin, el Instituto Nacional
de Metrologa, Bancldex, Colombia Compra Eficiente, Colciencias, y la Superintendencia
de Industria y Comercio.
Cuarto, la implementacin de las anteriores iniciativas requiere de capital humano
calificado en calidad, que adems brinde apoyo a los procesos productivos y de innovacin.
En este sentido, el Marco Nacional de Cualificaciones incluir un programa de formacin
profesional para metrlogos, y para el desarrollo y mantenimiento de competencias para
evaluacin de la conformidad.

OE3E5. Divulgar e implementar los servicios de la infraestructura de la calidad como

herramienta para la productividad, la sofisticacin, el acceso a mercados, y el
fortalecimiento de la cultura de la calidad.
Esta estrategia tiene como finalidad cerrar la brecha de informacin entre los agentes
que hacen parte de la oferta de servicios para la calidad y las entidades pblicas,
empresarios, canales de comercializacin y consumidores. Para ello se implementarn cuatro
acciones, las cuales debern estar ajustadas a los criterios de priorizacin de apuestas
productivas definidos en este documento de poltica.
Primero, y en lnea con las iniciativas de inteligencia tecnolgica definidas en el
documento CONPES de CTI, se pondr en funcionamiento una plataforma web de consulta
de exigencias tcnicas (oferta nacional de certificacin nacional acreditada; capacidades de
medicin acreditadas; reconocimiento internacional de ensayos y acreditaciones expedidas
por el ONAC en los mercados destino, y exigencias de reglamentos tcnicos en mercados
destino) por mercado y productos. Esta iniciativa ser liderada por Procolombia, con el apoyo
de las entidades pblicas y privadas que hacen parte del SNCA.
La segunda accin busca resolver problemas de asimetras de informacin relacionados
con el desconocimiento por parte de los empresarios sobre los beneficios de adoptar normas
tcnicas en sus procesos productivos. Para ello, se ejecutar un Programa de Adopcin de
Normas Tcnicas, el cual incluye un componente de promocin y otro de implementacin. En
primera medida, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo difundir y promover, a
travs de gremios, Cmaras de Comercio, y Comisiones Regionales de Competitividad, la

47

directrices o caractersticas para los productos o los procesos y mtodos de produccin conexos y cuya
observancia no e

70

implementacin de normas tcnicas como una herramienta para la productividad e

innovacin empresarial. Asimismo, se brindar a los empresarios asistencia a travs de
esquemas de certificacin por evaluadores de la conformidad debidamente acreditados,
mejores prcticas de medicin, y estrategias de participacin en procesos de normalizacin.
La asistencia estar a cargo del Instituto Nacional de Metrologa (INM) con el apoyo del
Organismo Nacional de Acreditacin de Colombia, el ICONTEC, y el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
Tercero, se disear y posicionar el Sello Colombia, el cual tendr como propsito
reconocer el cumplimiento de estndares de calidad en diferentes alcances como por
ejemplo: comercio justo, rainforest, gluten free, contenido neto, entre otros. Para ello se
contar con el concurso de la Superintendencia de Industria y Comercio, el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, Propas y el Departamento Nacional de Planeacin, con el
apoyo del Organismo Nacional de Acreditacin de Colombia.
Cuarto, se implementar un Programa de Actualizacin y Mejoramiento del Sistema de
Normalizacin en Colombia, el cual contemplar los siguientes aspectos:
a. La generacin de incentivos para aquellos empresarios, proveedores en cadenas de
produccin y canales de comercializacin, grandes consumidores y ligas de
consumidores, que participen en el proceso de normalizacin y tomen acciones bien
sea para la adopcin de normas tcnicas o para la promocin de dicha adopcin. Este
proceso ser liderado por la Superintendencia de Industria y Comercio y el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, con el apoyo del ICONTEC.
b. La presentacin ante la Comisin Intersectorial de la Calidad del plan de trabajo para
la revisin y ajuste de las NTC a los estndares internacionales por parte del ICONTEC.
Comercio Exterior

OE3E6. Generar instrumentos de promocin de las exportaciones y la inversin.

Esta estrategia tiene como objetivo que nuevas firmas se conviertan en exportadoras
de bienes y servicios, as como incentivar su permanencia en estos nuevos mercados. De
igual manera, que los exportadores actuales decidan incursionar en nuevos mercados o
productos.
Primero, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con apoyo del DNP evaluar y
propondr las adecuaciones necesarias de los instrumentos de promocin de exportaciones
colombianas e inversin, buscando que estn alineados con la oferta de estmulos al
desarrollo empresarial del Gobierno nacional.
La segunda accin ser liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
con el apoyo del DNP, el Programa de Transformacin Productiva y Procolombia, y consiste
en disear e implementar un programa piloto de diagnstico y acompaamiento a empresas

71

para fortalecer o iniciar su actividad exportadora. El diseo de este programa debe

contemplar recomendaciones sobre su funcionamiento e implementacin, as como
seguimiento y evaluacin de resultados. La evaluacin de impacto del piloto en mencin
estar a cargo del DNP.
Como tercera accin, el DNP con el apoyo del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo disear un Programa Piloto de Exportadores Pioneros y evaluar la factibilidad de
implementarlo. Dicho programa identificar un mecanismo que genere incentivos para que
los posibles exportadores pioneros en un nuevo mercado o producto decidan incurrir en los
costos y riesgos de descubrimiento asociados a dicha actividad48. El seguimiento y la
evaluacin de los resultados del piloto estarn a cargo del DNP.

OE3E7. Promover instrumentos de facilitacin de comercio.

Esta estrategia tiene como finalidad generar y mejorar los bienes pblicos asociados a
los procedimientos de comercio exterior de bienes, lo cual redundar en disminucin de
costos para estas operaciones. Para ello se implementarn tres acciones principales.
La primera accin estar encaminada a racionalizar y facilitar los trmites y requisitos
de las operaciones de comercio exterior. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con
el apoyo de la DIAN introducir mejoras y ampliar la cobertura de la VUCE. As mismo, se
avanzar en la implementacin de la poltica de servicios 7x24 por medio del aumento de
personal por parte de cada una de las entidades de control, como ICA, INVIMA y Polica
Antinarcticos, as como por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo49.
La segunda accin consiste en coordinar a las diversas entidades del gobierno
(Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, DIAN, Ministerio de Transporte, polica
antinarcticos, ICA, INVIMA) y del sector privado (sociedades portuarias) para el desarrollo
de instalaciones adecuadas para el manejo e inspeccin de la carga, incluyendo el
mantenimiento de la cadena de fro y la prestacin de servicios de movilizacin de
contenedores y desaduanamiento.
Finalmente, como tercera accin el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
implementar desarrollos tecnolgicos que permitan la consulta en tiempo real sobre estado
de procesos y procedimientos de comercio exterior, y adicionalmente la comunicacin entre
terminales martimos para facilitar la trazabilidad de la carga y asegurar que los empresarios
puedan hacer uso de los diversos terminales sin incurrir en costos adicionales. De manera

48

Por ejemplo, consultoras tcnicas especializadas que les permitan identificar acciones concretas para (i)
reducir los costos hundidos de exportar el nuevo producto o al nuevo destino, y (ii) mantener sus exportaciones
pioneras en el tiempo.
49 Estas iniciativas se complementarn con capacitaciones a funcionarios sobre normativa en comercio exterior
y el uso eficaz y eficiente de las herramientas virtuales en las operaciones de comercio exterior.

72

complementaria se llevar a cabo una estrategia de capacitacin de diferentes actores

pblicos y privados interesados en acceder a esta informacin.

OE3E8. Racionalizar las medidas no arancelarias.

Esta estrategia busca generar instrumentos para el desmonte total o parcial de las
medidas que afecten a las firmas que realizan operaciones de comercio exterior. Las acciones
de esta estrategia se complementan con las presentadas en el captulo de calidad y buscan
asegurar el cumplimiento y la armonizacin de los estndares nacionales e internacionales.
La primera accin es transformar el Comit Programtico de Logstica del Sistema
Nacional de Competitividad e Innovacin, en el Comit Programtico de Comercio y
Logstica, como se describe en el captulo de marco institucional.
La segunda accin consiste en que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el
DNP elegirn anualmente tres MNA vigentes o en preparacin identificadas como crticas
por sus efectos negativos sobre el comercio internacional, y desarrollarn en cada caso un
AIN para la identificacin de la mejor alternativa de poltica para la consecucin del objetivo
de poltica perseguido por cada medida. La entidad que haga las veces de evaluador de los
AIN (que debe definirse antes del final del ao 2017 segn el documento CONPES 3816 de
2014) emitir un concepto respecto a la aplicacin, eliminacin, o no expedicin de dichas
medidas, y este tendr todas las implicaciones que las normas posteriores a este documento
atribuyan a los conceptos de la entidad mencionada. El Comit para la Mejora Normativa
se encargar de emitir los conceptos explicados entre 2016 y 2017.

OE3E9. Proveer informacin sobre acceso a mercados.

El objetivo de esta estrategia es complementar el papel de los diferentes programas y
entidades dedicadas a la promocin de exportaciones, a travs de una difusin de
informacin completa y consolidada.
Para ello, primero, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo de
Procolombia disear e implementar una estrategia de provisin y difusin de informacin
sobre oportunidades de exportacin en bienes y servicios50, contenido y beneficios de los
acuerdos comerciales, procesos de importacin, regulaciones y requisitos tcnicos, sanitarios
y de calidad en los principales mercados de destino de las exportaciones colombianas.
Adicionalmente, se incrementar la difusin sobre el sistema nacional de propiedad
intelectual y se realizarn capacitaciones con el apoyo de Colombia Compra Eficiente.

50

Esto implica complementar y fortalecer el Mapa Regional de Oportunidades de Exportacin del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo. Este mapa presenta las oportunidades de exportacin que tiene un determinado
producto (hs6 dgitos) hacia un cierto mercado y fue construido con base en las metodologas de distintas
entidades del sector (ProColombia, Centro de Aprovechamiento de Acuerdos Comerciales, PTP, Comisiones
Regionales de Competitividad, entre otros).

73

Segundo, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo deber incrementar la calidad

y disponibilidad de las cifras de comercio exterior del pas. Para esto debe garantizar un
mayor acceso a bases de datos sobre comercio exterior de bienes y servicios, y fortalecer las
estadsticas de comercio exterior de servicios a travs de la Comisin Intersectorial definida
para tal fin.
Tercero, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo llevar a cabo una evaluacin
de impacto de los servicios de informacin y promocin de exportaciones de PROCOLOMBIA
que sirva como punto de partida para la focalizacin de acciones de dicha entidad, y la
optimizacin de la distribucin de recursos al interior de esta para lograr solucionar las
asimetras de informacin de manera eficiente.
Competencia

OE3E10. Promover el aumento de la competencia.

Primero, el DNP en conjunto con la Superintendencia de Industria y Comercio llevar
a cabo un estudio piloto con el fin de identificar posibles acciones para aumentar la
competencia en un mercado especfico y en un departamento en particular. El piloto tendr
dos objetivos complementarios:
Determinar si para el mercado en cuestin existe evidencia de concentracin o de
precios por encima de los que se observaran en un mercado competitivo.
Analizar si el marco regulatorio relevante para el mercado en cuestin constituye
barreras explcitas o implcitas a la entrada de firmas, o genera incentivos econmicos o
legales para prcticas anti-competitivas.
A la luz de los resultados arrojados por estos dos puntos, el piloto plantear si fuera
necesario- un plan para fomentar la competencia a travs de acciones regulatorias y de otros
tipos.
5.5.4. Lineamientos para la priorizacin de apuestas productivas
El Gobierno nacional promover, con el apoyo de las Comisiones Regionales de
Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin, la formulacin conjunta de Agendas
Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin a nivel departamental con
los gobiernos locales, el sector privado y la academia. Dichas Agendas incluirn apuestas
productivas priorizadas que sern identificadas a travs de un proceso que tendr tres pasos
(Grfico 31): (i) se pre-identificarn sectores con potencial de crecimiento y con una ventaja
comparativa revelada o latente; (ii) se generarn, en el seno de las Comisiones Regionales
de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin, espacios participativos que permitirn
establecer cules de los sectores pre-identificados en el punto (i) son considerados factibles y
promisorios por los actores pblicos y privados locales y nacionales; y (iii) se analizar qu

74

sectores identificados en el paso (ii) no han alcanzado su mximo potencial de crecimiento

como consecuencia de fallas de mercado.
Grfico 31. Ciclo de identificacin de sectores

Fuente: DNP 2015.

El Gobierno nacional priorizar la aplicacin de sus instrumentos verticales para el

desarrollo productivo que sean regionalizables en la (las) apuesta(s) que estn incluidas en
las Agendas Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin, siempre y
cuando dichas apuestas hayan sido identificadas usando una metodologa tipo diseada por
el Gobierno nacional, u otra metodologa que cumpla con los criterios definidos ms
adelante.
El Gobierno nacional construir y har pblica la metodologa tipo de identificacin
de apuestas productivas mencionada en los prrafos anteriores. Entre las diferentes
herramientas de informacin conocidas para Colombia que pueden servir de insumo para
inferir las ventajas comparativas reveladas y latentes de un departamento se destacan el
Censo Agropecuario de 2015, la informacin de comercio internacional de la DIAN, la
informacin de flujos laborales del Ministerio de Trabajo y el Atlas de Complejidad
Econmica para Colombia (DATLAS), entre muchas otras. La virtud del DATLAS es que, a
partir de informacin objetiva y observable, identifica para cada municipio sectores en los
que el mismo no cuenta con una VCR pero que requieren para su produccin de habilidades
especficas con las que el municipio podra contar.
Aunque se reconocen las mltiples limitaciones del DATLAS, esta herramienta se
destaca por su intento de inducir una focalizacin de esfuerzos en algunos sectores con base
en evidencia y criterios objetivos. En consecuencia, el DATLAS ser la principal herramienta
de informacin que deber ser utilizada en el corto plazo para la elaboracin de la
Metodologa Tipo por parte del Gobierno nacional. En el mediano plazo se explorar la
posibilidad de refinar el DATLAS para aumentar su capacidad de generar propuestas de
priorizacin que tengan en cuenta caractersticas adicionales de los diferentes municipios.
Esta tarea ser llevada a cabo por el DNP, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y
Bancldex.

75

Para que el Gobierno nacional priorice la aplicacin de sus instrumentos verticales en

el (los) sector(es) incluidos en las Agendas Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnologa
e Innovacin, ser indispensable que tales agendas sean construidas usando la Metodologa
Tipo, o metodologas alternativas que tengan como objetivo principal la identificacin de
productos o sectores con ventaja comparativa y potencial de crecimiento cuyo desarrollo se
ha visto limitado por fallas de mercado. Para ello, dichas metodologas alternativas debern
seguir los siguientes pasos (anlogos a los presentados en el Grfico 31):
(i)

Identificacin de sectores con ventaja comparativa: definir los productos en los cuales
el departamento tiene una ventaja comparativa revelada y utilizar herramientas de
informacin que sirvan para inferir las ventajas comparativas latentes o potenciales;

(ii) Revisar en cules de los productos identificados en (i) existe un potencial de crecimiento
(a la luz de la demanda internacional);
(iii) Identificacin de apuestas productivas: revisar cules de los productos identificados en
el punto (ii) son relevantes en concepto del sector privado y los gobiernos territoriales,
entre otros actores. Este paso del proceso ser liderado por las Comisiones Regionales
de Competitividad e Innovacin, y tendr en cuenta, entre otras, la historia de
priorizacin de las regiones, los ejercicios previos de focalizacin, los planes
regionales de competitividad, las iniciativas clster y su grado de madurez, los planes
de ciencia y tecnologa, las capacidades en innovacin, y el tejido empresarial
existente.
(iv) Hacer un anlisis caso a caso que permita determinar cules de los productos
identificados en el punto (iii) no han crecido como consecuencia de una falla de
mercado claramente identificada.
Adems de contener las apuestas productivas de cada departamento, las Agendas
Integradas de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin contendrn proyectos
identificados como prioritarios para la remocin de las fallas de mercado que han impedido
el desarrollo de dichas apuestas, as como indicadores de seguimiento y compromisos
explcitos de los diferentes actores. Ms especficamente, las agendas debern:
(i)

Definir una visin de departamento, as como objetivos, estrategias y proyectos en

materia de competitividad, ciencia, tecnologa e innovacin, todos alineados con los
objetivos y principios de la PDP.

(ii)

Contar con un Plan de Accin que identifique responsabilidades (incluyendo

financieras) especficas para cada uno de los actores pblicos y privados.

(iii) Contener estrategias y proyectos que tendrn como nico objetivo la resolucin de
fallas de mercado crticas para el desarrollo de las apuestas productivas, a travs de

76

los diferentes instrumentos verticales de la poltica de desarrollo productivo (vigentes o

futuros). Tal es el caso, por ejemplo, de los siguientes instrumentos:

Programa de escalamiento de la productividad.

Programa de encadenamientos productivos.

Programa de cierre de brechas de capital humano.

Servicios de calidad para la admisibilidad.

Programas de promocin de exportaciones.

Programas de facilitacin del comercio exterior.

Soporte de las reas de foco estratgico de Ciencia, Tecnologa e Innovacin.

(iv) Definir si la implementacin de los anteriores instrumentos se realizar a nivel de sector,

clster, cadena productiva, rea de especializacin u otra unidad de anlisis, a partir
de lo que considere ms pertinente para dar solucin a las fallas de mercado
identificadas, y que responda de mejor manera a las vocaciones productivas y las
capacidades instaladas del territorio.
(v) Definir metas claras y medibles, as como una estrategia de seguimiento y evaluacin
que permita revisar el cumplimiento de las metas y analizar si se requiere, y cundo,
una actualizacin de la Agenda.
(vi) Contener criterios explcitos para la salida de apuestas productivas de la Agenda. En
todo caso, se establecer siempre que una apuesta dejar de ser parte de tal agenda
cuando alcance madurez o su potencial, cuando la falla de mercado que justific su
inclusin ya no sea un obstculo para su desarrollo (aunque todava no haya alcanzado
su potencial), cuando haya incumplimiento reiterado de los compromisos de las partes
o de las metas e indicadores pactados, o cuando haya cambios significativos en el
mercado (como, por ejemplo, disminuciones abruptas en la demanda mundial de los
bienes contenidos en la apuesta respectiva).
(vii) Dar lugar a un acuerdo firmado por los diferentes actores pblicos y privados
participantes, que refleje el compromiso de los mismos a participar activamente tanto
en el proceso de identificacin de apuestas productivas como en la implementacin de
la Agenda. Cabe mencionar que las Agendas se elaborarn por demanda (es decir,
solo para aquellos departamentos que as lo deseen), y que los proyectos contenidos
en ellas sern implementados por fases, teniendo en cuenta la capacidad institucional
y presupuestal.
El Comit de PDP del SNCCTI evaluar si las metodologas alternativas para la
identificacin de apuestas productivas cumplen los criterios y pasos definidos anteriormente
antes de la suscripcin de los acuerdos por parte del Gobierno nacional.

77

Como se mencion en el diagnstico de este documento, los diferentes sectores del

Gobierno nacional relevantes para la PDP han seguido estrategias explcitas o implcitas de
priorizacin diferentes de sus instrumentos para fomentar la productividad en los ltimos aos.
Si bien se reconoce que las acciones e instrumentos que apuntan a resolver los problemas
principales de los sectores priorizados por esas estrategias debern mantenerse por un
periodo de tiempo por razones de consistencia y continuidad de la poltica-, cada sector
deber elaborar un plan de ajuste de mediano plazo para converger a una priorizacin de
sus instrumentos verticales regionalizables en las apuestas productivas materializadas en las
Agendas Integradas departamentales. Tal es el caso del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Departamento Nacional de
Planeacin y el Ministerio de Tecnologas de Informacin y las Comunicaciones, entre otras
entidades. Dicho plan de ajuste establecer claramente cundo se dar la convergencia
completa a dichas apuestas, y cules son las metas intermedias en materia de ajuste para
cada ao comprendido entre la fecha de aprobacin de este documento y la fecha de
convergencia completa.
Adicionalmente, a partir de una evaluacin a la estrategia de priorizacin de apuestas
productivas, en el ao 2018 se deber analizar si existen sectores o reas que, al haber sido
priorizadas de manera repetitiva por parte de diferentes departamentos, deberan ser parte
de una agenda de priorizacin del nivel nacional (y no solo departamental), con el fin de
potenciar los resultados a partir de una implementacin que tenga mayor costo-eficiencia.
Esta tarea estar a cargo del DNP.
5.6. Marco Institucional
Como se mencion en la seccin de diagnstico, si bien se ha avanzado en la
institucionalidad del actual sistema, persisten varios aspectos que deben ser abordados para
mejorar su articulacin, relevancia y funcionamiento. Entre estos aspectos se pueden
mencionar la ausencia de roles claros para algunos actores del sistema, la desarticulacin
entre varios de los actores para alinear sus estrategias y evitar duplicidad de esfuerzos, el
dbil liderazgo en el sistema y la ausencia de una agenda comn, entre otros.
Para abordar estos desafos, el presente documento CONPES propone la siguiente
configuracin de la gobernanza del SNCCTI (Grfico 32), la cual deber ser
institucionalizada a travs de un decreto reglamentario.

78

Grfico 32. Gobernanza del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia,

Tecnologa e Innovacin

Fuente: DNP, 2015.

A continuacin se describe el rol que tendr cada instancia en el esquema institucional

propuesto. Los integrantes de cada una de estas instancias podrn ser consultados en el
Anexo C.
a)

Comisin Nacional de CCTI: Es el rgano asesor del Gobierno nacional y de

concertacin entre este, las entidades territoriales, las Comisiones Regionales de
Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CRCCTI), el sector privado, la
academia y la sociedad civil en materia de competitividad, ciencia, tecnologa e
innovacin (CCTI). De igual forma, es la instancia de rendicin de cuentas del
Presidente de la Repblica a los diferentes actores del SNCCTI, donde el Presidente
presenta el Informe Anual de CCTI, y adquiere compromisos del Gobierno nacional
para el avance de estos temas.

b)

Consejo de Ministros: sesionar dos veces al ao para tratar exclusivamente temas

de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin, con los miembros del CONPES.
En esas sesiones se presentar la agenda de competitividad y se har seguimiento a
las metas de productividad sectorial (que sern propuestas por el DNP y el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, y aprobadas por el Consejo mismo cada dos aos),
as como una evaluacin general del desempeo de los instrumentos de poltica a los
que les hace seguimiento el Comit Ejecutivo. En estos consejos se podr contar con la
presencia de expertos segn la necesidad. Durante los mismos el Presidente dar los
respectivos lineamientos de poltica a los ministros y directores miembros del sistema.

79

c)

Comit Ejecutivo del SNCCTI: Este comit, que sesionar mensualmente, estar
conformado por ministros, directores, representantes del sector privado, de la academia
y de las CRCCTI, y tendr ocho funciones esenciales, a saber:

Escoger los proyectos de inversin estratgicos a los que les har seguimiento, y
que estarn, en general, incluidos en la Agenda del Sistema Nacional de
Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin y sujetos al esquema de
seguimiento y evaluacin explicado ms adelante. Para ello, el DNP
proporcionar anualmente un informe con los proyectos del Presupuesto General
de la Nacin vigente que aportan a los objetivos de las polticas de desarrollo
productivo o de ciencia, tecnologa e innovacin. Una vez un proyecto sea
elegido como prioritario, el sector encargado de su ejecucin estar en obligacin
de reportar al Comit Ejecutivo la informacin necesaria para hacer seguimiento
al mismo.

Presentar al Consejo de Ministros, cada vez que este sesione para tratar temas de
Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin, un resumen del desempeo
general de los proyectos a los que hace seguimiento.

Sugerir, a partir de los conceptos del Comit Tcnico de PDP, cules de los
instrumentos en materia de desarrollo productivo que se encuentran actualmente
en ejecucin debern mantenerse o modificarse, cules dejarn de ser
cofinanciados por la nacin, y cmo ser el periodo de transicin.

Definir e implementar soluciones a aquellos cuellos de botella y problemas de

articulacin pblica y pblica-privada en materia de Competitividad, Ciencia,
Tecnologa e Innovacin que no hayan podido solucionarse en los comits
tcnicos. En este caso, las entidades encargadas de su solucin debern explicar
ante el Comit Ejecutivo las razones por las que no fue posible resolver el
problema.

Aprobar o desaprobar la creacin y supresin de comits tcnicos, de acuerdo a

las necesidades y prioridades establecidas y con base en los criterios explicados
ms adelante.

Har parte del Comit Ejecutivo el Comit PINES (Proyectos de Inters Nacional
y Estratgicos) de CCTI, al cual pertenecern las entidades pblicas del Comit
Ejecutivo y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, y cuyo rol ser la
discusin y resolucin de problemas de coordinacin de proyectos PINES de CCTI
que requieran acciones y decisiones exclusivamente pblicas que no hayan
podido ser tomadas o implementadas en los comits tcnicos. Para ello, se deber
modificar el Decreto 155 de 2015 por el cual se cre la Comisin Intersectorial
de PINES del Sector Comercio, Industria y Turismo.

80

Dar instrucciones a los comits tcnicos que conduzcan a la solucin de problemas

ya existentes o potenciales para la implementacin de los proyectos definidos
como estratgicos segn lo planteado en el punto i.

Hacer seguimiento al cumplimiento de los acuerdos establecidos en el Comit

PINES.

d)

Coordinacin de Comits (CPSCI): es la instancia asumida por la Consejera

Presidencial del SNCCTI que se encargar de articular el accionar de los diferentes
comits tcnicos del sistema, para lograr la solucin de aquellos problemas que afecten
la ejecucin de los instrumentos estratgicos de la PDP. La CPSCI subir al Comit
Ejecutivo nicamente aquellos problemas que considere estratgicos e imposibles de
solucionar en otras instancias o con otros mecanismos.

e)

Comits Tcnicos: son grupos de trabajo del nivel viceministerial en los que las
entidades analizan y solucionan problemas asociados a la ejecucin de sus
instrumentos de poltica que requieren desarrollar estrategias conjuntas. La creacin o
el mantenimiento de un comit deber obedecer a la necesidad vigente de resolver
problemas que impidan la correcta aplicacin de instrumentos de poltica que apunten
a un determinante relevante de la productividad en Colombia. Para la definicin de
cada uno de los comits, ver el Anexo D.

f)

CRCCTI: sern los rganos que liderarn en territorio la identificacin, junto con los
diferentes actores del sistema, de las apuestas productivas a priorizar. Las Comisiones
velarn por la alineacin de este ejercicio con el Plan Departamental de Desarrollo y
con las polticas de CCTI del orden nacional, as como por la atraccin de recursos
pblicos y privados, e identificacin y coordinacin de proyectos de desarrollo
regional. Cada CRCCTI determinar sus respectivos grupos tcnicos mixtos, como los
CODECTIs y los CUEEs. Adicionalmente, las CRCCTI podrn formular proyectos PINES
para ser evaluados por el Comit Tcnico de Regionalizacin.

5.7. Seguimiento y Evaluacin

Tratndose de una poltica de largo plazo en la cual se define un marco de accin
para los diferentes actores del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, el sistema de Seguimiento y Evaluacin (S&E) de la PDP se ha dividido en dos
ejes: S&E de la poltica y S&E de los instrumentos. Con esta configuracin se busca monitorear
y evaluar tanto la poltica en general, es decir, los resultados en aumentos en la productividad
agregada, como los resultados obtenidos por cada uno de los instrumentos. A continuacin
se explica cada uno de estos dos ejes.

81

5.7.1. Seguimiento y evaluacin de la poltica

Seguimiento
En este componente del Sistema de S&E se hace seguimiento a los indicadores que
miden los objetivos generales y especficos de la PDP. El Comit Ejecutivo del SNCCTI, con
el apoyo de su Secretara Tcnica, utilizar esta informacin con el fin de analizar
peridicamente el avance en el cumplimiento de las metas de los mismos y tomar correctivos
cuando se identifiquen rezagos. Como se mencion anteriormente, la finalidad de la presente
PDP es contribuir a un mayor crecimiento de la economa colombiana. Con el objetivo de
alcanzar una tasa promedio anual de crecimiento de entre 4,6% y 4,9% en el ao 2018 y
5,3% en el ao 2024, la productividad total de factores a nivel nacional deber llegar a
crecer a una tasa anual de 1,2% en 2018, y entre 1% y 1,3% en el periodo 2019-2024.
Adems, la productividad laboral en cada rama de actividad de la economa deber crecer
anualmente a la meta definida en la Tabla 6.
Tabla 6. Indicadores de impacto y resultado de la PDP
Objetivo
Fin

Tipo
indicador
Impacto

General

Impacto

Nombre del Indicador

Lnea de
Base (2014)
4,6%

Meta
2018
4,6%-4,9%

Meta
2025
5,3%

0,8%

1,2%

1%-1.3%

2,34%

1,7%

20%

33%

Participacin de la inversin del

sector privado en actividades de
ciencia, tecnologa e innovacin
(ACTI) en el total

36,33%

50%

Brecha entre oferta y demanda de

trabajadores tcnicos y tecnlogos

-46%

Crdito al sector privado (cartera

modalidad
comercial)
como
porcentaje del PIB

26,8%

Exportaciones
no-mineroenergticas y de servicios

USD $23.000
millones

Exportaciones sofisticadas como

porcentaje del PIB

1,57%

Crecimiento del PIB

Crecimiento anual de la
Productividad Total de Factores
Crecimiento anual de la
productividad laboral

Especfico
1

Especfico
2

Especfico
3

Resultado

Resultado

Resultado

Porcentaje
innovadoras

de

empresas

USD
$30.000
millones

Fuente: DNP, 2015.

82

El DNP deber especificar, para cada indicador: definicin, frmula, unidad de

medida, meta, ao meta, periodicidad de recoleccin, medios de verificacin y lnea de
base. Los clculos y la recopilacin de dichos indicadores estarn a cargo del DNP con
apoyo del DANE.
Evaluacin
En cuanto a la evaluacin de la poltica, se deber contratar a un tercero o convenir
mediante acuerdo de cooperacin con algn organismo multilateral la realizacin de una
evaluacin de los aspectos institucionales, de procesos y de resultados de la poltica. La
evaluacin de la PDP deber responder, entre otras, las siguientes preguntas:

Est la poltica cumpliendo con sus objetivos y sus principios rectores?

Han contribuido los arreglos institucionales al cumplimiento de los objetivos y

principios? O por el contrario, existen cuellos de botella que deben ser abordados y
solucionados para mejorar la articulacin entre los diferentes actores del SNCCTI?
Qu tipo de ajustes se requieren hacer a la arquitectura institucional y los procesos de
toma de decisiones propuestos en el presente documento CONPES, a partir de las
capacidades institucionales desarrolladas en los ltimos aos?

Contina el pas teniendo dificultades en aquellos factores que impactan la

productividad definidos en este documento CONPES? O por el contrario, han surgido
nuevos problemas o factores que estn limitando la productividad del aparato
productivo colombiano?

Qu resultados ha arrojado la estrategia de priorizacin de apuestas productivas?

Se focalizaron acciones donde el pas y las regiones tenan ventajas comparativas?
Continan los criterios de entrada y salida de apuestas productivas, as como la
metodologa de priorizacin y focalizacin definidos, siendo apropiados o relevantes?
O por el contrario, se estn quedando por fuera instrumentos o sectores clave que no
cumplen con los criterios?

Se han alineado las agendas de competitividad, ciencia, tecnologa e innovacin del

nivel nacional y del nivel departamental?

Este componente de evaluacin ser liderado por el DNP, a travs de su Direccin de

Seguimiento y Evaluacin de Polticas Pblicas. Para ello, el DNP deber destinar los recursos
correspondientes para realizar este tipo de evaluaciones de la poltica en dos momentos del
horizonte temporal de la misma, segn las fechas definidas en la Tabla 7.

83

Tabla 7. Cronograma de evaluacin

Corte
Primera evaluacin
Segunda evaluacin

Fecha
Junio de 2018
Junio de 2025

Fuente: DNP, 2015.

5.7.2. Seguimiento y evaluacin de los instrumentos

Dado el principio de gestin presupuestaria por resultados que orienta el actuar del
Gobierno nacional, as como la naturaleza experimental de la PDP, es necesario monitorear
los instrumentos y evaluarlos ex-ante y ex-post. Para ello, se parte del anlisis del ciclo de
formulacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de los mismos, teniendo en cuenta
adems, los mecanismos presupuestales del Gobierno nacional.
Validacin y aprobacin
La validacin y aprobacin de un instrumento consiste en un proceso de evaluacin exante, en el cual se verifica que los instrumentos formulados sean consistentes con los objetivos
y principios de la PDP. En este proceso, el DNP, como entidad que valida y aprueba los
proyectos que son incluidos en el presupuesto nacional de inversin, deber verificar que el
anlisis beneficio-costo del proyecto justifique su ejecucin. Para ello, el DNP disear un
algoritmo y metodologa de validacin y aprobacin.
Este proceso implica que a partir del ao 2017 la formulacin de proyectos deber
tener en cuenta los criterios de seleccin e incluir un anlisis costo-beneficio, con el fin de que
efectivamente sean validados y aprobados. Para facilitar este proceso, durante el primer ao
se realizarn jornadas de capacitacin a los formuladores de proyectos en las entidades
nacionales diseadoras de polticas y al personal del DNP.
Seguimiento
El seguimiento a los proyectos de inversin se realiza a travs de la formulacin de
indicadores de producto y gestin, los cuales recogen informacin sobre el avance en la
implementacin de instrumentos y acciones. Por esta razn, la principal herramienta para
hacer seguimiento a la ejecucin fsica y presupuestal de las acciones incluidas en el presente
documento CONPES ser el Plan de Accin y Seguimiento (PAS) del mismo (Anexo A).

84

Tabla 8. Cronograma de seguimiento

Corte

Fecha

Primer corte
Segundo corte
Tercer corte
Cuarto corte
Informe de cierre

Junio de 2016
Diciembre de 2016
Junio de 2017
Diciembre de 2017
Junio de 2018

Fuente: DNP, 2015.

El reporte peridico al PAS se realizar por parte de todas las entidades concernidas
en este documento, y ser consolidado por el DNP, de acuerdo con lo estipulado en la Tabla
8. Para aquellos proyectos e instrumentos de desarrollo productivo que sean creados en fecha
posterior a la publicacin de este documento CONPES, la entidad responsable del mismo
formular, con el apoyo del DNP, una matriz de seguimiento similar al PAS, la cual ser
insumo del Observatorio del Sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin
51
(explicado ms adelante).
de seguimiento a los proyectos (con sus respectivos instrumentos y acciones) ser liderado
por la entidad que formul el respectivo proyecto. Para aquellos instrumentos con una
duracin mayor a un ao, la entidad deber posteriormente reformular el proyecto, teniendo
en cuenta los resultados alcanzados, con el fin de obtener la respectiva validacin y
aprobacin presupuestal por parte del DNP para la siguiente vigencia fiscal.
Evaluacin
Este componente hace referencia a la evaluacin ex post de instrumentos, con el fin de
medir la eficacia y eficiencia de los mismos. Se recomienda realizar evaluaciones de
procesos y resultados, anlisis costo-beneficio, o evaluaciones de impacto, segn las
caractersticas del instrumento. Por ejemplo, teniendo en cuenta el alto costo de las
evaluaciones de impacto, se recomienda aplicar este tipo de evaluaciones nicamente a
aquellos instrumentos sobre los cuales la evidencia emprica internacional no es clara sobre
el impacto esperado.
Asimismo, en aquellos casos en que el proyecto inicial era un proyecto piloto, la entidad
deber decidir si aumentar o no el alcance del mismo a partir de los resultados intermedios,
los cuales pueden ser analizados a partir de una evaluacin ejecutiva de procesos y
resultados.

51
Sigla en ingls para definir que un indicador debe ser Especfico, Medible/Cuantificable, Alcanzable,
Relevante y especfico en el Tiempo.

85

5.7.3. Observatorio del Sistema de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin

El DNP, a travs de su Direccin de Seguimiento y Evaluacin de Poltica Pblicas,
deber consolidar en una nica pgina de consulta de Sinergia, la informacin con todos
los indicadores de seguimiento de este documento CONPES (tanto de la poltica como de los
instrumentos) y de instrumentos adicionales que surjan en el marco de la PDP, as como las
evaluaciones realizadas, teniendo como principal insumo la informacin reportada por
SisCONPES52. Esta pgina web constituir el denominado Observatorio del Sistema de
Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin, con el fin de facilitar el seguimiento a la
poltica y la toma de decisiones por parte del Comit Ejecutivo.
5.8. Financiamiento
Por desarrollar.
6. RECOMENDACIONES
Por desarrollar.

52

Sistema del DNP de monitoreo a los documentos CONPES.

86

7. ANEXOS
Anexo A. Plan de accin seguimiento (PAS)
Por desarrollar

87

Anexo B. Determinantes de la productividad

Determinantes a nivel de la unidad productiva

Ciencia, tecnologa, innovacin y emprendimiento

Existen dos grandes tipos de absorcin y transferencia de conocimiento y tecnologa 53
(TCT): i) Una para llevar a las firmas hacia la frontera de posibilidades de produccin y lograr
(Keun, 2013), que tiene que ver con la transferencia de
conocimiento y de tecnologa ya probados, los cuales generan ganancias incrementales en
el desempeo de las firmas, y ii) Una para expandir la frontera del conocimiento, ligada al
mundo de las Instituciones Generadoras de Conocimiento y los mecanismos para que este se
cree y se acumule.
Respecto al primer tipo de TCT, McKinsey & Company (2015) afirma que esta presenta
efectos inmediatos en la productividad y que tres cuartas partes de la productividad potencial
de todos los pases provendr de mover sus firmas hacia la frontera eficiente, cifra incluso
mayor (82%) para las economas emergentes. Segn la literatura especializada (Dahlman,
2007; Tanveer Choudhry, 2009), aquellos pases con un aparato productivo que se
encuentra dentro de la frontera tecnolgica, adquieren conocimiento existente en otros pases
va inversin extranjera directa, asistencia tcnica, importacin de bienes de capital de alto
nivel tecnolgico, TICs, entre otros. Para Isaksson (2007), los principales canales de
transmisin de conocimiento y tecnologa son la inversin extranjera directa y el comercio
internacional. Sin embargo, el impacto en la productividad vara segn el canal usado. La
transferencia a travs del comercio es ms eficiente en aquellos pases con mejor capacidad
de absorcin y adopcin de tecnologa. Por su parte, la inversin extranjera directa tiene
efectos positivos cuando no se da en contextos extractivos. En la medida en que los pases
se acercan a la frontera de produccin, se realizan mayores inversiones en adaptacin de la
tecnologa a las condiciones particulares de factores como el trabajo, la tierra, el clima, etc.
Este proceso de apropiacin requiere ir de la mano del desarrollo del capital humano e
inversin en investigacin, con el fin de contar con las habilidades y capacidades para
generar las adecuaciones requeridas. A medida que las empresas que realizan procesos de
adaptacin crecen, venden a otras firmas o son imitadas por otras, las tecnologas creadas
se diseminan hacia otras firmas y sectores del pas.
Respecto al segundo tipo de TCT, los pases ms cercanos a la frontera de produccin,
con trabajadores ms educados y productivos, generan conocimiento nuevo y un mayor
nmero de descubrimientos (Dahlman, 2007). Segn Guellec y van Pottelsberghe de la

53

Esta es definida, desde un enfoque sistmico, como el conjunto de acciones realizadas de manera individual
y agregada por parte de diferentes instituciones y actores para el desarrollo y la difusin de nueva tecnologa y
conocimiento. Este conjunto de acciones constituye a su vez el marco en el que los gobiernos aplican polticas
para contribuir en los procesos de innovacin.

88

Potterie (2001), la generacin de conocimiento liderado por las firmas facilita la creacin de
nuevos procesos de produccin y nuevos bienes y servicios que son a su vez de mayor
calidad. De all se desprende que el emprendimiento de alto valor agregado es motor
fundamental del crecimiento y el desarrollo de un pas, y es propio de economas dinmicas
caracterizadas por la innovacin (Banco Mundial, 2014).
Por otro lado, aunque los factores mencionados incrementan la productividad laboral,
su relacin con el descubrimiento de productos exportables no es tan clara. Klinger y
Lederman (2004) encontraron que una mayor capacidad de absorcin de tecnologa y
menores barreras de entrada (medidas como nmero de procedimientos para crear empresa)
inciden negativamente en los procesos de descubrimiento, lo cual sugiere que fallas de
mercado relacionadas con las diferencias de los costos y beneficios entre el innovador y los
imitadores, inhiben la inversin en innovacin y la generacin de nuevos productos. Sin
embargo, Lederman y Senz (2005) encontraron que el nmero de patentes est altamente
relacionado con inversin en I+D.
Determinantes a nivel de factores de produccin

Capital Humano
Existe consenso en la literatura sobre el efecto positivo de la educacin y la
capacitacin del capital humano en el aumento de la productividad. Mientras la educacin
bsica, media, tcnica y tecnolgica facilita la absorcin y utilizacin de conocimiento y
tecnologa, la educacin profesional y de posgrado es indispensable para la generacin de
procesos innovadores (Isaksson, 2007).
Las diferencias entre las habilidades y el nivel educativo de los trabajadores con
aquellas demandadas por los empleadores son habituales en los mercados laborales. Sin
embargo, una persistente escasez y disparidad entre estas variables suelen reflejar problemas
estructurales en dichos mercados que disminuyen la productividad laboral y restringen el
crecimiento econmico de los pases. De acuerdo con Hausmann y Rodrik (2006) y Rodrik
(2008), la escasez de capital humano es una de las principales limitantes en un proceso de
sofisticacin y diversificacin del aparato productivo. Adicionalmente, Aravena y Fuentes
(2013) encontraron que el aporte de la calidad de la educacin al aumento de la
productividad laboral en Amrica Latina ha aumentado en las ltimas dcadas. Por otro lado,
cuando las competencias de un trabajador o su rea educativa son diferentes de las
requeridas por el empleador, los trabajadores suelen percibir menor satisfaccin y menores
ingresos o retornos a la inversin en educacin, as como deterioro de sus habilidades no
usadas. Por lo tanto, la productividad a nivel de la firma se ver reducida y la rotacin de
personal incrementa.

89

Financiamiento
Autores como Isaksson (2007) y Aghion, Howitt y Mayer-Foulkes (2005) resaltan el
efecto positivo de la sofisticacin del sistema financiero en un mejor aprovechamiento de las
oportunidades de inversin, una distribucin ms eficiente de los recursos en el aparato
productivo, una mayor acumulacin de capital fsico, una mejor transferencia y adaptacin
de tecnologa, y una mayor especializacin en la economa. Por va de estos canales, el
financiamiento incide en incrementos de la productividad, lo cual a su vez permite a los
pases converger hacia la frontera de produccin a una mayor velocidad.
Adicionalmente, las asimetras de informacin en el mercado financiero sobre la
calidad de los proyectos pueden generar una asignacin ineficiente de recursos, escogiendo
financiar firmas o proyectos poco productivos sobre otros ms productivos, o impidiendo que
tengan acceso al financiamiento proyectos de alta rentabilidad privada o social cuyos
beneficios no son visibles para todos los agentes. Lo anterior puede tener consecuencias
graves en momentos de volatilidad macroeconmica, pues la falta de crdito podra significar
la salida de empresas productivas. Asimismo, debido a que el mercado ofrece menos
opciones para diversificar los riesgos, las empresas evitan invertir en tecnologas innovadoras
pero ms riesgosas y optan por invertir en la adopcin de tecnologas. Similarmente, la
proporcin de firmas que se financian a travs de proveedores es mayor en Amrica Latina
que en otras regiones del mundo. Este tipo de financiamiento tiende a ser de corto plazo, lo
cual limita la inversin en procesos que mejoran la eficiencia de las firmas. Este tipo de
inversiones que afectan la productividad de la firma en el largo plazo requieren plazos de
vencimiento similares para su financiamiento. (Pags, 2010).
Por otro lado, la evidencia para Amrica Latina ha mostrado que las firmas menos
productivas tienden a ser las ms pequeas e informales54. En este escenario, la falta de
profundizacin financiera limita la capacidad de las firmas para financiar inversiones en
tecnologa que contribuyen a mejorar la eficiencia en la produccin. Para las firmas
informales lo anterior implica buscar fuentes de financiamiento que no solo son tambin
informales sino adems de menor calidad y mayor costo que las fuentes formales. Por lo
tanto, el acceso al crdito de calidad genera incentivos para que empresas informales
aumenten su productividad y se formalicen (Pags, 2010).

54

Siguiendo a Pags (2010: 11), se entiende por firmas informales a aquellas empresas y trabajadores que
evaden impuestos y no estn inscritos en el sistema de seguridad social.

90

Determinantes a nivel del entorno competitivo

Encadenamientos productivos
La generacin de encadenamientos productivos55 y la insercin en cadenas globales

upgrading
productos. Esto implica reducir costos, incrementar la productividad y mejorar la flexibilidad
a travs de la reorganizacin del sistema de produccin. Tambin puede llevar a la firma a
moverse de actividades que generan bajo valor a otras de alto valor agregado, impulsando
la diversificacin y sofisticacin de la produccin (Bair y Gereffi, 2003). Por ejemplo, en
Singapur, la evaluacin de los resultados logrados en los primeros aos del Programa de
Mejora de la Industria Local, el cual realiz emparejamientos y foment alianzas entre
compaas multinacionales especficas y proveedores potenciales, mostr que la
productividad de los proveedores aument en un 17%, mientras que el valor agregado por
trabajador creci en un 13,7% (Battat, Frank y Shen, 1996).
Segn datos del Banco Mundial (2015), entre 2010 y 2014 el promedio mundial de
la participacin de las manufacturas en la produccin (PIB) mundial fue de 15.8%, mientras
que la participacin de los servicios fue de 70,5%. Estas cifras pueden reflejar que las
empresas han venido tercerizando una porcin de sus servicios empresariales y
desintegrando verticalmente sus procesos productivos, lo cual a su vez representa una
oportunidad para interactuar con actores globales y obtener diversos beneficios, por ejemplo,
mejorar los procesos de produccin y la calidad, o aumentar la velocidad de respuesta
(Humphrey y Schmitz, 2000).

Calidad
Como lo sugieren Sanetra & Marbn (2001), el ingreso al mercado globalizado est
determinado por la existencia de un gran nmero de normas y reglamentos tcnicos que
aplican a los productos que all se transan. La observancia de dichas normas est
directamente asociada con la existencia de una poltica de calidad, la cual, segn Torres
Velsquez (2010), facilita el cumplimiento de objetivos econmicos como la estandarizacin
de procesos productivos, la compatibilidad de bienes y la reduccin de costos de transaccin.
El logro de estos objetivos tiene como efecto un incremento en los niveles de
productividad y eficiencia de las empresas, lo cual se refleja en un aumento de sus
exportaciones. Swann, Temple y Shurmer (1996: 1306) calcularon que, para el caso del
55

De acuerdo con Blyde (2014), una cadena de produccin normalmente se define como un grupo de unidades
econmicas que proporcionan una gama de actividades tangibles e intangibles que agregan valor y son
necesarias para la entrega de un bien o servicio desde su concepcin, pasando por diferentes etapas de
produccin, hasta la entrega final a los consumidores. Adicionalmente, las actividades que constituyen una cadena
de valor pueden ser contenidas en una sola firma o distribuidas entre diferentes firmas, as como en una locacin
geogrfica o dispersas en diferentes pases y regiones (Gereffi, 1994, 1995).

91

Reino Unido, el cumplimiento y certificacin de 100 nuevos estndares de calidad tena el

potencial de incrementar las exportaciones en un 48%. De igual manera, Castagnino (2006:
103) sugiere que frente a la crisis Argentina de los aos 90s, las empresas que certificaron
su calidad lograron aprovechar el impacto positivo de la depreciacin de la tasa de cambio,
de la mano con la diversificacin de los destinos de los bienes exportados. Para el caso
colombiano, Torres Velsquez (2010: 66) demostr que para las grandes empresas el
cumplimiento de certificaciones tiene un impacto positivo entre USD$ 1 y 2.1 millones en el
valor de las exportaciones, mientras que para las pequeas tiene un efecto negativo, el cual
se puede explicar por el costo que ello implica dentro de su estructura productiva.

Comercio exterior
El comercio internacional afecta positivamente la productividad de varias maneras. En
primer lugar, dicho comercio genera un efecto de reasignacin de recursos hacia firmas ms
productivas y mayor escala de produccin en estas, mientras las menos productivas salen del
mercado (Bernard, Eaton, Jensen, & Kortum, 2003; Melitz, 2003)56.
Por otra parte, el comercio y la inversin productiva transnacional son los medios a
travs de los cuales se transmiten las nuevas tecnologas de produccin y se construyen
nuevas capacidades productivas (Markusen, 1989; Eaton & Kortum, 2001; Halpern, Koren,
& Szeidl, 2005). Pavcnik (2002) y Bloom, Mirko Draca, y Van Reenen (2011) mostraron que
las firmas que tuvieron mayores incrementos en productividad asociados con el comercio en
China y Europa eran intensivas en ciencia, tecnologa e innovacin. De igual manera,
Kasahara y Rodrguez (2008) sostienen que el acceso a una mayor variedad y calidad de
insumos derivado del comercio es otra fuente de incrementos en productividad.

pueden aprovechar los efectos del comercio mencionados. Estos costos se relacionan con
gastos e inversiones no recuperables (costos hundidos) y con los costos variables en los que
las firmas incurren al realizar operaciones de comercio exterior. Entre los factores que pueden
actuar como costos variables estn los aranceles, la logstica o los costos de transporte.
Adicionalmente, la necesidad de ajustar los productos a un mercado en particular, o la
necesidad de sustituir insumos por unos ms costosos para cumplir estndares, generan un
incremento en los costos marginales del comercio57.

56

Al respecto, Eslava, Haltiwanger, Kugler, & Kugler (2004) sealan que los incrementos en la productividad
agregada de la industria colombiana en los aos 90 est explicada por la reasignacin de la actividad en el
periodo posterior a las reformas de apertura econmica realizadas a principios de este periodo.
57 Estas medidas pueden ser an ms gravosas en el caso de que se requieran procesos de certificacin para
cada unidad vendida (Martin, 2012).

92

Competencia
Syverson (2011) sostiene que una regulacin deficiente (excesiva o limitada,
dependiendo del caso) de los mercados puede generar incentivos perversos que afectan la
productividad de las firmas. Por ejemplo, algunos subsidios que restringen la competencia
pueden desincentivar a las unidades de produccin a ser ms eficientes y competitivas. En el
caso latinoamericano, Quijada (2006) encontr que factores relacionados con libertad
econmica (apertura comercial, balance fiscal y menor intervencin del gobierno) tuvieron
una incidencia positiva en el aumento de la PTF en Amrica Latina entre 1995 y 2004.

93

Anexo C. Miembros de instancias articuladoras del SNCCTI

Instancia

Integrantes

Preside o
Lidera

Secretara
Tcnica

Frecuencia de
reunin

Comisin del
SNCCTI

Ministros, directores de departamento,

Comisin de Expertos, un
representante de las CRCCTI por cada
regin del SGR (elegidos por la
Asamblea de CRCCTI), Ciencia y
Academia.

Presidente

Consejera
Presidencial
SNCCTI

1 vez al ao

Consejo de
Ministros

Miembros del Consejo de Ministros

Ministro(a) de
la Presidencia

Consejera
Presidencial
SNCCTI

2 veces al ao

Comit
Ejecutivo

Ministros, directores de departamento,

sector privado-CPC, un representante
de las CRCCTI por cada regin del
SGR (elegidos por la Asamblea de
CRECIs).

Ministro(a) de
la Presidencia

Consejera
Presidencial
SNCCTI-DNP

Comit PINEs

Ministros y directores de
departamento

Ministro(a) de
la Presidencia

Consejera
Presidencial
SNCCTI-DNP

Cada dos meses,

intercalado con
el Comit
Ejecutivo

Grupos
tcnicos
mixtos

Tcnicos de sectores de la PDP y CTI

agrupados por temas, representantes
de las CRCCTI (Confecmaras y otros,
segn tema a tratar), CPC, ANDI

Ministerio o
agencia
sectorial,
segn tema del
grupo.

Ministerio o
agencia
sectorial,
segn tema del
grupo.

A necesidad

Coordinacin
Nacional de
CRCCTI

Sector pblico (nacional y regional),

privado, y academia

DNP

DNP

Cada mes

CRCCTI

Gobernador, Secretara Tcnica del

OCAD, representante del DNP en
territorio, y representantes del sector
privado y la academia

Confecmaras

Cmara de
Comercio

Cada dos meses

Fuente: DNP, 2015.

94

Anexo D. Definicin de comits tcnicos del SNCCTI

i.

Comit Tcnico de PDP (actualmente Comit Tcnico Mixto de la Poltica de Desarrollo

Productivo): Este grupo tendr durante 2016 la labor de analizar la eficacia y el costobeneficio de los instrumentos que se encuentran actualmente en ejecucin, a la luz de
los criterios de validacin y focalizacin descritos en este documento CONPES.
Posteriormente, a partir del seguimiento realizado a los instrumentos, el grupo emitir
concepto sobre cules debern mantenerse o modificarse, cules dejarn de ser
cofinanciados por la nacin, y cmo ser el periodo de transicin en este ltimo caso.

ii.

Comit tcnico de CTI (actualmente Comit Tcnico Mixto de Innovacin): este grupo
rene las principales entidades pblicas y privadas involucradas en la poltica de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin, con el fin de buscar una mayor articulacin en la
definicin de polticas, programas, instrumentos y recursos financieros, evitando la
duplicidad de esfuerzos y alineando la oferta institucional para lograr un mayor
impacto. Este comit tendr entonces como funcin desarrollar y evaluar los diferentes
instrumentos que se definan en el marco de la Poltica de CTI y que apunten a la
consecucin de los objetivos propuestos.

iii.

Comit para la Mejora Normativa: Este comit fue creado por el documento CONPES
3816 de 2014, y suple la necesidad para el Gobierno nacional de contar con una
institucionalidad transitoria para el proceso de implementacin de la Poltica de Mejora
Normativa en Colombia. Tal como se establece all, su tarea primordial es dictar
lineamientos metodolgicos e institucionales para la generacin de las capacidades
necesarias para la elaboracin y evaluacin de Anlisis de Impacto Normativo en
Colombia, y, en general, para el mejoramiento de la calidad material de las normas
emitidas por el Gobierno nacional.

iv.

Comit de Logstica y Comercio (actualmente Comit Programtico de Logstica):

creado dentro del marco institucional de la logstica en Colombia como la instancia
ejecutora que dicta orientaciones tcnicas y cumple con la funcin de interlocucin
entre los diferentes actores. Dada la afinidad de temas entre logstica y comercio, se
propone que dicho comit adems de continuar con las funciones actuales, incluya las
de articular a todas las entidades que participan en los procesos de comercio exterior
en asuntos relacionados con normatividad, reglamentaciones y procedimientos, entre
otros.

v.

Comit Tcnico de Regionalizacin: Este grupo, a partir de las fichas de proyectos

formulados por las Comisiones Regionales de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e
Innovacin (CRCCTeI), coordinar las tareas necesarias con los dems comits tcnicos
para la implementacin de aquellos que considere relevantes. Finalmente, cabe
mencionar que el Comit Tcnico de Regionalizacin revisar peridicamente los

95

proyectos en discusin en los dems comits tcnicos, y, cuando sea el caso,

coordinar con dichos comits las labores necesarias para la regionalizacin de dichos
proyectos desde las etapas de estructuracin. Cabe resaltar que este comit funcionar
en lnea con las decisiones que se tomen en la Coordinacin Nacional de las CRCCTeI,
quien ser su secretara tcnica.
vi.

La Coordinacin Nacional de las CRCCTeI tendr las siguientes tareas principales:

(i) representar a las CRCCTeI en el Comit Ejecutivo; (ii) ser la secretara tcnica del
Comit Tcnico de Regionalizacin con el fin de facilitar la ejecucin de los
instrumentos de desarrollo productivo en el territorio mediante la articulacin entre las
entidades del orden nacional y las locales, para lo cual coordinar el trabajo de las
CRCCTeI alrededor de agendas anlogas a las tratadas por los diferentes comits
tcnicos; (iii) hacer seguimiento a la gestin de las CRCCTeI, y preparar un informe
breve que resumir los resultados de las mismas y que ser presentado por dicha
coordinacin en la sesin anual de la Comisin Nacional de CCTeI; (iv) velar por la
articulacin de esfuerzos entre las diferentes CRCCTeI; y (v) facilitar la formulacin de
aquellos proyectos de CTI (por parte de las entidades formuladoras de poltica) que se
quiera sean presentados por el DNP ante los respectivos OCAD a travs del fondo de
CTI del SGR.

96

Anexo E. Tipos de instrumentos de poltica de desarrollo productivo y retos en el diseo

de los mismos.
Bienes pblicos

Intervenciones
de mercados

Polticas transversales
Ejemplo: Garantizar derechos de
propiedad

Polticas sectoriales
Ejemplo: Control fitosanitario en un sector
especfico.

Preguntas clave:
- Es
el
diseo
de
las
intervenciones adecuado para
alcanzar
los
objetivos
deseados?
- Tienen las intervenciones el
impacto deseado?
- Son las intervenciones costoefectivas?

Problema: coordinacin entre diferentes

actores para identificar instrumentos

Ejemplo: Subsidios a la inversin

en equipos.
Problema: se dan subsidios
independientemente de si la
empresa involucra tecnologas
nuevas
que
luego
pueden
difundirse al resto de la economa.
Riesgos:
intervenciones
van
directamente a las ganancias de
los beneficiarios.
Preguntas clave:
- Cules son las fallas de
mercado que se deben
abordar en la actividad en
cuestin?
- En
qu
medida
los
instrumentos las abordan de
una manera suficientemente
directa y precisa?

Riesgos: concentran beneficios y generan

fuertes intereses
Retos:
- Dilogo pblico-privado
- Cooperacin
entre
diferentes
agencias del sector pblico
Preguntas clave:
- Cmo identificar los insumos
faltantes clave?
- Cmo proveerlos de la mejor
manera?
Ejemplo: Exoneraciones impositivas al
sector turismo
Problema: puede implicar una escogencia
d
presin
Riesgos:
- Concentran beneficios y generan
fuertes intereses
- Intervenciones van directamente a las
ganancias de los beneficiarios
Retos:
- Capacidad institucional.
- Escoger sectores prometedores que
no surgiran si no existiera la
intervencin
Preguntas clave:
- Cmo estructurar la seleccin de los
sectores empleando criterios objetivos y
transparentes?
- Cmo limitar en el tiempo los
beneficios?

Fuente: autores, basados en Crespi, Fernndez-Arias y Stein (2014).

97

Anexo F. Lnea de tiempo. Sistema Administrativo de Competitividad e Innovacin,

2004-2015

Fuente: DNP, 2015.

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