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na Amrica Latina
Alexandre Gheventer
INTRODUO
problema do desenho institucional central para a definio de
polticas pblicas. Dependendo de suas caractersticas, ele pode
tanto atuar como incentivo ao oportunismo, na forma de populismo,
captura regulatria ou outros interesses especiais, quanto favorecer
cursos de ao convergentes com o interesse pblico.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 47, no 2, 2004, pp. 335 a 363.
335
Alexandre Gheventer
titruste no essencialmente atende, de forma intrnseca, ao interesse pblico ou aos interesses especiais1, existindo uma mediao
institucional que estrutura as regras do jogo sobre as quais os diversos
atores iro atuar.
O objetivo deste artigo tentar apresentar alguns elementos empricos que possam contribuir para uma melhor anlise das relaes entre
o processo de formao de instituies e o ambiente histrico e social
mais amplo, em particular, a relao entre a intensidade das reformas
pr-mercado e a maior autonomia da agncia antitruste. A autonomia
considerada uma varivel fundamental no mbito de um formato
regulatrio que busca gerar credibilidade quanto estabilidade das
regras e, desse modo, reduzir o nvel de incerteza a que esto expostos os agentes econmicos.
A meta de gerar credibilidade no natural, mas surge no contexto
histrico de reformas orientadas para o mercado; entretanto, o resultado das escolhas institucionais, em cada pas, pode ser distinto. Em
primeiro lugar, a credibilidade no obtida a partir de uma soluo
institucional nica, porque o tipo de arranjo institucional necessrio
para o alcance desse objetivo depende do padro regulatrio prvio.
Em segundo lugar, as condies macroeconmicas capazes de sustentar a criao de instituies favorveis formulao de compromissos crveis, entre o setor pblico e os agentes econmicos, podem divergir de nao para nao.
O presente artigo faz um estudo comparado do grau de autonomia
dos rgos antitrustes latino-americanos. Antes, porm, so brevemente apresentadas as experincias antitrustes dos EUA, Europa e
Amrica Latina. Como elas demonstram, os objetivos da poltica antitruste variam substancialmente de acordo com o ambiente institucional mais amplo. Alteraes nesse ambiente modificam a estrutura de
custos/benefcios da regulao, o que resulta em mudanas no seu
desenho institucional.
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gado sua lei antitruste um ano antes. Como observa Meier (1985), as
origens da poltica antitruste esto relacionadas com o movimento
populista no sculo XIX. Aps a Guerra Civil, a economia norte-americana experimentou um perodo de deflao e recesso que
atingiu particularmente o setor agrcola. Pequenos fazendeiros, comerciantes e trabalhadores descontentes, deslocados dos mercados
pelo crescimento das grandes corporaes, uniram-se. O descontentamento, ora em razo das polticas agrcolas da poca, ora em funo
da situao privilegiada das grandes corporaes em face dos pequenos homens de negcio em especial as estradas de ferro e novos trustes como a Standard Oil , transformou-se em ao poltica em favor
desses grupos.
Nas suas primeiras dcadas, a Lei Sherman foi obsoleta por vrias razes: era muito vaga, o que permitia aos trustes encontrar brechas legais para controlar a indstria (por meio de holdings), e a Suprema
Corte no concebia a produo industrial como comrcio e, por isso, a
indstria estava isenta da Lei. Por fim, a Lei foi mais efetiva contra os
sindicatos de trabalhadores considerados cartis do que contra as
prprias firmas. Como conseqncia, o processo de cartelizao e
monopolizao aprofundou-se nos primeiros anos do sculo XX. Surgem trustes em diversas indstrias: petrleo (Standard Oil), cigarros
(American Tobacco), ao (U.S. Steel), biscoitos (Nabisco), entre outros.
Aps anos de domnio republicano, o Partido Democrata retornou ao
poder em 1912, o que resultou no fortalecimento da capacidade governamental legal e administrativa de restringir o poder das grandes corporaes de utilizarem mtodos anticompetitivos. Duas novas leis foram aprovadas em 1914: o Clayton Act e o Federal Trade Comission (FTC) Act. A Lei Clayton procura definir condutas anticoncorrenciais de forma mais clara, listando uma srie de condutas que seriam ilegais, obrigando a submisso de fuses e operaes entre concorrentes. Tambm foi criada a FTC, uma agncia administrativa especialmente encarregada de realizar investigaes e adjudicaes na
rea antitruste, que veio a compartilhar competncia com a Diviso
Antitruste do Departamento de Justia [DOJ] norte-americano, responsvel pela investigao criminal. Outras legislaes importantes
se somaram ao arcabouo legal da poltica antitruste norte-americana, entre elas, a Lei Robinson-Patman (1938), que probe a
discriminao de preos; a Celler-Kefauver (1950), que trata de opera-
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Alexandre Gheventer
338
ver ntima correlao entre o partido no poder e a meta da poltica antitruste: conservadores tendem a ser mais pr-indstria, enquanto liberais aparentam ser mais pr-consumidores.
Europa
As diretrizes bsicas da poltica antitruste europia esto definidas
nos artigos 85 e 86 do Tratado de Roma (1958) a proibio de acordos
entre empresas e os efeitos anticompetitivos decorrentes de abuso de
posio dominante. A legislao de concorrncia da Comunidade Europia trata de condutas e operaes com conseqncias supranacionais. As legislaes nacionais europias foram implementadas aps a
Segunda Guerra Mundial e, em geral, seguem o arcabouo legal da
Comunidade Europia, inclusive o Reino Unido. A diferena est nas
regras europias que so aplicadas quando existem efeitos de mercado entre Estados-membros.
O caso europeu radicalmente distinto do norte-americano. Com
poucas excees, como a Inglaterra, a liberalizao econmica caminhou passo a passo com o desenvolvimento capitalista. Como observa Amato (1997), por diferentes razes, o desenvolvimento econmico no continente europeu no apenas tem apresentado enorme influncia estatista, como tambm o Estado tem estimulado mais a cooperao entre empresas nacionais do que a concorrncia entre elas,
com o intuito de tornar competitiva a indstria domstica como
exemplos mais significativos dessa modalidade de cultura esto a
Frana, a Alemanha e a Itlia. Mesmo no ps-guerra, e com o fim dos
regimes fascistas, permaneceu a idia de que manifestaes econmicas tipificadas como cartel podem ser positivas, desde que confluam
para o interesse pblico e os objetivos dos rgos governamentais.
Evidentemente, essa herana histrica influiu decisivamente na direo da poltica antitruste na Europa no ps-guerra.
Na Europa, a legislao antitruste foi implementada sob princpios
bastante diversos dos preceitos norte-americanos. Conforme j observado, antes da guerra, o processo de cartelizao era considerado,
at mesmo, uma manifestao positiva de associao, estimulada e
patrocinada pelo prprio Estado. O caso mais extremo de que se tem
notcia foi o do uso do cartel pelos nazistas, na Alemanha da dcada
de 30, como forma de extermnio dos judeus. A prpria Alemanha foi
o primeiro pas do continente a possuir uma lei antitruste (1957), pos-
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Alexandre Gheventer
sivelmente por forte influncia norte-americana; ainda assim, o governo alemo pde rever decises do rgo antitruste em razo de
critrios fundados no interesse nacional; sob determinadas condies, o cartel poderia ser objeto de legitimao (o chamado cartel de
crise). Alm disso, nem todos os pases adotam a concorrncia como
principal critrio de deciso, a exemplo da Frana, onde a legislao
antitruste pretende garantir o equilbrio econmico e social. Alm
disso, em muitos pases tal como a Blgica (1960), Espanha (1963),
Frana (1977), Portugal (1983) e Itlia (1990) , a legislao antitruste
considerada um instituto relativamente novo.
No plano europeu, a idia de concorrncia tambm no est livre de
disputa. Embora a concorrncia seja um valor importante dentro das
regras legais vigentes na Comunidade Europia, no nico, j que
sua importncia est circunscrita a um objetivo maior: a formao de
um mercado nico.
Parece ser intuitivo que as naturezas pluralista da sociedade norte-americana e corporativista das sociedades europias possam influir na poltica antitruste. No pluralismo, a poltica um processo estruturado em torno de presses de distintos grupos de interesses, ao passo que, no corporativismo, a poltica produto de uma ao concertada. Alm disso, no pluralismo, o Estado menos um ator do que um
processo em contnua transformao, profundamente influenciado
pelas presses externas; no corporativismo, entende-se que o Estado
seja um ator, ao lado de outros e por eles sustentado, especialmente
capital e trabalho organizados, mas capaz de desenvolver polticas
prprias.
Por fim, os diferentes momentos histricos de implantao da poltica antitruste, nos EUA e na Europa, influenciaram, decisivamente, na
sua evoluo. No apenas no continente europeu sempre houve, por
razes culturais, maior aceitao do poder econmico privado do que
nos EUA, como ainda a implementao das legislaes europias
ocorreu quando a realidade da maior parte dos mercados era oligopolstica.
O resultado dessa matriz histrica e cultural foi uma poltica antitruste que no nega o poder econmico privado, mas condiciona-o a interesses mais gerais de poltica industrial, regional e social. As operaes ou acordos entre empresas que impliquem maior concentrao
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Europa
Valores Culturais e
Histricos
Competio e liberdade
econmica
Cooperao e
protecionismo estatal
Ambiente Institucional
Pluralismo e pouco
domnio do Executivo
sobre o processo de
formao das leis
Corporativismo e maior
possibilidade de o
Executivo exprimir suas
preferncias no processo
legislativo
Articulao
Objetivos da Poltica
Antitruste
Concorrncia como um
fim
Concorrncia como
instrumento
Amrica Latina
Na Amrica Latina prevaleceu o chamado modelo de substituio de
importaes, que, necessariamente, foi acompanhado pela atuao
do Estado como produtor e pela significativa participao das multinacionais. A regio apresenta certos paralelos com a Alemanha e o Japo, casos clssicos de desenvolvimento tardio, que tiveram de estimular a monopolizao e a cartelizao para a obteno de excedentes econmicos que pudessem diminuir os gaps entre estes pases e os
que j se haviam desenvolvido, como, por exemplo, a Inglaterra e os
EUA.
Por razes histricas, as instituies latino-americanas, antes de serem produtos de acordos entre os diversos atores sociais, foram criadas pelo Estado como estratgia de desenvolvimento tardio, que exi-
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Alexandre Gheventer
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N de regimes:
35
43
57
49
64
65
82
79
80
79
98
16
Fonte: World Investment Report 1997 Transnational Corporations, Market Structure and Competition
Policy. United Nations on Trade and Development, 1997.
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Alexandre Gheventer
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Alexandre Gheventer
incertezas dos agentes econmicos, influindo, portanto, negativamente na taxa de investimento da economia.
A credibilidade regulatria no decorre de um maior ou menor intervencionismo da poltica antitruste, mas da estabilidade das regras e
da expectativa de que as decises tomadas no obedeam a convenincias polticas de curto prazo. Uma deciso antitruste, eventualmente intervencionista ou condescendente com condutas ou operaes, pode, ou no, ter conotaes polticas. Se a agncia possui reputao tcnica, suas decises futuras tm maior previsibilidade, o que,
em si, j estimularia o fluxo de investimentos. A credibilidade regulatria que independente do grau de intervencionismo da agncia
sobre o mercado permite que o spread relacionado ao risco do investimento seja menor, reduzindo, assim, o custo do capital.
A autonomia uma das condies cruciais para a formulao de uma
poltica antitruste crvel. Maior ou menor vulnerabilidade da poltica
antitruste a influncias externas depende do grau de autonomia da
organizao responsvel por sua formulao.
Liberalizao Econmica e Grau de Autonomia da Poltica
Antitruste
Uma proxy quanto ao maior ou menor sucesso das estratgias de polticas, no sentido da implantao de regimes de mercado, so os ndices de liberdade econmica elaborados por Gwartney e Lawson
(2002) e Johnson e Sheehy (2002). Por conta da complexidade dos fatores envolvidos na construo desses ndices, no ser aqui discutida
mais profundamente a metodologia utilizada pelos autores, considerando, em princpio, ndices vlidos de mensurao do grau de liberdade de regimes econmicos. Em Johnson e Sheehy, quanto menor o
ndice, maior a liberdade econmica; j em Gwarney e Lawson, quanto maior o ndice, maior a liberdade econmica.
Consideremos, como hiptese inicial, que economias mais liberalizadas tendem a possuir polticas antitrustes com maior grau de autonomia. Uma fonte disponvel para a avaliao do grau de autonomia de
rgos de defesa da concorrncia a pesquisa elaborada pela Global
Competition Review GCR. A metodologia adotada pela GCR buscou
estabelecer parmetros de comparao a partir de seis aspectos de
uma agncia de defesa da concorrncia: o controle de fuses, a represso a prticas anticompetitivas, a qualidade do corpo tcnico, a ade-
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n/a
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ustria
Blgica
Brasil
Canad
Dinamarca
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Austrlia
Finlndia
Frana
Alemanha
Grcia
Irlanda
Israel
Itlia
Japo
Noruega
Nova Zelndia
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Argentina
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Total
Pas
Quadro 2
Ranking dos rgos de Defesa da Concorrncia 1999
**1/2
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(continua)
Liderana
Alexandre Gheventer
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Portugal (1)
Portugal (2)
Espanha (3)
Espanha (4)
Sucia
Sua
EUA (7)
EUA (8)
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Liderana
(continuao)
Fonte: http://www.global-competition.com.
(1) Portuguese Directorate General for Trade and Competition; (2) Portuguese Competition Council; (3) Servicio de Defensa de la Competencia SDC; (4) Tribunal de Defensa de la Competencia TDC; (5) UK Office of Fair Trading; (6) UK Competition Comission; (7) US Antitrust Division of the Department of Justice; (8) US Federal Trade
Comission.
Total
Pas
Quadro 2
Ranking dos rgos de Defesa da Concorrncia 1999
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Alexandre Gheventer
ndice G&L
Brasil
0
0,5
1,5
2,5
3,5
4,5
Autonomia
Brasil
3,5
3
ndice Heritage
2,5
2
1,5
1
0,5
0
0
0,5
1,5
2,5
3,5
Autonomia
350
4,5
Observe que os resultados, embora no significativos, possuem os sinais esperados. Nos dois grficos, o Brasil aparece como o pas com o
menor grau de autonomia e os ndices mais desfavorveis de liberdade econmica. A fraca relao entre as variveis no invalida a hiptese para pases em processo de transio para economias liberalizadas.
A maior parte da amostragem da GCR composta por pases com elevado grau de desenvolvimento e estabilidade institucional; esperada uma maior flexibilidade administrativa nesses pases. Por sua vez,
em naes com maior tradio corporativista e de interveno estatal
como Brasil e Argentina , a autonomia torna-se a varivel mais relevante para a proviso de credibilidade aos agentes econmicos privados sobre os resultados da poltica regulatria.
Grau de Autonomia Antitruste na Amrica Latina
Atualmente, dez pases da Amrica Latina e do Caribe possuem legislao de defesa da concorrncia (OEA, 1997): Argentina (1919, revisada em 1946, 1980 e 1999), Brasil (1962, revisada em 1990 e 1994), Colmbia (1959, suplementada em 1992), Costa Rica (1994), Chile (1959,
revisada em 1973 e incorporada em 1979), Jamaica (1993), Mxico
(1934, substituda em 1992), Panam (1996), Peru (1991, modificada
em 1994 e 1996) e Venezuela (1991). Alm disso, pases como Bolvia,
Equador, Honduras, El Salvador, Repblica Dominicana, Paraguai,
Guatemala, Nicargua, Trinidad e Tobago e Uruguai tm debatido a
futura implementao de legislao sobre a matria.
Como os dados da GCR no incluem a maior parte das legislaes antitruste latino-americanas, foi desenvolvido um ndice para a regio
que ordenasse os nveis de autonomia das agncias existentes. Todos
os rgos possuem autonomia funcional, seja na forma de superintendncias (Colmbia e Venezuela), seja sob a modalidade de comisses. A autonomia efetiva do rgo, porm, depende de outros fatores, e, nesse caso, as frmulas institucionais so bastante distintas;
para tanto, considerou-se que o grau de autonomia da poltica antitruste depende dos seguintes fatores:
1o) Deciso pluripessoal ou unipessoal. Das dez agncias de concorrncia
latino-americanas, oito so comisses e duas so superintendncias.
assumida a hiptese de que comisses que se caracterizam por tomar decises de natureza pluripessoal possibilitam maior autonomia decisria, mesmo porque mais custoso para uma pessoa (pbli-
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Alexandre Gheventer
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nomia na medida em que sua autoridade, para mediar e arbitrar conflitos, pode ser questionada. Como os rgos da administrao direta
so instncias unipessoais totalmente subordinadas ao Poder Executivo, as decises finais da agncia de concorrncia podem estar, ao
menos parcialmente, condicionadas s suas preferncias polticas.
7o) Autoridade para aplicar sanes. Se a agncia, aps a realizao de todas as investigaes e anlises, no tiver autoridade para aplicar as
sanes consideradas necessrias e que estejam previstas em lei, ou
mesmo se as sanes forem revistas por outra instncia administrativa, evidentemente ocorrer perda de credibilidade institucional.
O Quadro 3 resume os resultados encontrados:
O critrio para a mensurao do grau de autonomia bastante simples. Foi atribudo o valor de 0,5 ponto para cada elemento que fosse
determinante para o grau de autonomia da poltica antitruste. A ausncia de uma caracterstica institucional que favorecesse a autonomia implicou pontuao igual a zero. Ao final, os pontos parciais foram somados, conforme a ltima coluna do Quadro 3. Quanto maior a
pontuao, maior o grau de autonomia; existe relativa disperso no
grau de autonomia dos rgos responsveis pela formulao da poltica. A Argentina, com 4 pontos, teria a agncia antitruste com maior
grau de autonomia, ao passo que a Colmbia teria a menos autnoma,
com 1,5 ponto.
Entretanto, deve-se observar que a aproximao imperfeita por trs
motivos. Em primeiro lugar, possivelmente, alguns fatores como
tempo de mandato so mais importantes que outros na determinao do grau de autonomia. Em segundo, podem existir discordncias
quanto eficcia do texto legal para o alcance de determinado objetivo. Como exemplo, seria citado que no Brasil se prev apenas notrio saber econmico ou jurdico, o que, para alguns, talvez seja insuficiente para garantir a especializao tcnica. Em terceiro lugar, as legislaes no captam outros elementos importantes, externos ao texto legal, para a determinao da autonomia das agncias3.
Autonomia e Liberalizao Econmica na Amrica Latina
Pases que conheceram um aumento mais expressivo da liberdade
econmica seriam mais propensos a implementar legislaes antitruste? O ndice de Gwartney e Lawson, por possuir sries qinqe-
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Panam
Mxico
Jamaica
Costa Rica
Colmbia
Chile
Brasil
Argentina
(1999)
Argentina
(1980)
sim
(0,5)
(0,5)
(0)
(0,5)
pluripessoal
no
pluripessoal
sim
(0,5)
(0,5)
(0)
(0,5)
pluripessoal
no
pluripessoal
sim
(0,5)
(0)
(0)
unipessoal
no
(0,5)
(0,5)
(0,5)
pluripessoal
sim
pluripessoal
sim
(0,5)
(0,5)
(0)
(0,5)
pluripessoal
no
pluripessoal
(0)
centralizado
(0)
centralizado
(0)
centralizado
(0)
centralizado
(0)
centralizado
(0,5)
compartilhado
(0)
centralizado
(0,5)
compartilhado
(0)
centralizado
(0)
no
(0,5)
sim
(0)
no
(0,5)
sim
(0)
no
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0)
no
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
extenso
(0,5)
extenso
(0)
curto
(0,5)
extenso
(0)
curto
(0)
curto
extenso (0,5)
(0,5)
extenso
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0)
no
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
sim
(0,5)
no
(0,5)
no
(0)
sim
(0,5)
no
(0,5)
no
(0)
sim
(0)
sim
(0)
sim
(0)
sim
(0,5)
no
(0,5)
no
(0,5)
no
(0,5)
no
(0,5)
no
(0,5)
no
(0,5)
no
(0,5)
no
(0)
sim
(continua)
3,5
3,5
2,5
3,5
1,5
3,0
3,0
4,0
2,5
Deciso
Recursos Processo de NoPluripessoal Oramen- meao Compar1
ou Unipesso- trios Pr- tilhado ou Centralizado
al
prios
Quadro 3
Grau de Autonomia
Alexandre Gheventer
no
(0)
(0)
(0,5)
unipessoal
sim
(0,5)
pluripessoal
(0)
centralizado
(0)
centralizado
(continuao)
(0,5)
sim
(0)
no
(0,5)
sim
(0)
no
(0,5)
extenso
(0,5)
sim
(0)
no
(0,5)
no
(0,5)
no
(0,5)
no
(0,5)
no
3,0
2,0
Venezuela
Peru
Deciso
Recursos Processo de NoPluripessoal Oramen- meao Compar1
ou Unipesso- trios Pr- tilhado ou Cenprios
tralizado
al
Quadro 3
Grau de Autonomia
355
Alexandre Gheventer
ndice G&L
Ranking G&L
ano (-5)
ano 0
ano (-5)
ano 0
3,1 (1975)
4,2 (1980)
72 (1975)
85 (1980)
Argentina (1999)
6,4 (1995)
7,2 (2000)
43 (1995)
30 (2000)
Brasil (1994)
4,1 (1990)
4,5 (1995)
100 (1990)
108 (1995)
Chile (1973)
Chile (1979)
3,5 (1975)
5,1 (1980)
71 (1975)
61 (1980)
Colmbia (1957)
Colmbia (1992)
4,9 (1990)
5,3 (1995)
77 (1990)
86 (1995)
3,8 (1990)
6,2 (1995)
104 (1990)
56 (1995)
Peru (1991)
2,7(1985)
3,8 (1990)
110 (1985)
104 (1990)
Venezuela (1991)
6,1 (1985)
5,4 (1990)
27 (1985)
54 (1990)
Mxico (1992)
5,9 (1990)
6,2 (1995)
41 (1990)
56 (1995)
6,8 (1990)
6,6 (1995)
17 (1990)
39 (1995)
Panam (1996)
6,6 (1990)
7,6 (1995)
23 (1990)
11 (1995)
Jamaica (1993)
5,6 (1990)
6,5 (1995)
52 (1990)
41 (1995)
Ano 0 o ndice mais prximo do ano de implementao da legislao. Por exemplo, o ndice qinqenal mais imediato de implementao da legislao antitruste na Argentina, em 1999, o de 2000 (7,2).
Ano (-5) significa o valor do ndice qinqenal anterior, que, no caso
argentino, seria o ndice de 1995 (6,4); desse modo, foi testada a correlao entre o grau de autonomia e o ndice tido como mais prximo ao
ano da implementao e o anterior (cinco anos antes). Possivelmente,
o grau anterior de liberalizao econmica tem influncia mais forte
do que o do ano da promulgao da lei, uma vez que as instituies sero desenhadas de acordo com as discusses legislativas anteriores,
desde a introduo do projeto de lei, e durante a tramitao nas comisses especficas.
356
De fato, a hiptese da relao entre o grau de autonomia do rgo antitruste e o de liberalizao econmica no momento anterior ao da implementao da legislao apresenta resultados mais significativos:
Tabela 3
Relao entre Reformas Pr-mercado e Autonomia da Agncia Antitruste
Pas
Autonomia
2,5
4,0
3,0
3,0
1,5
3,5
2,5
3,5
3,5
2,0
3
4,2
7,2
4,5
5,1
5,3
6,6
6,5
6,2
7,6
6,2
5,4
3,1
6,4
4,1
3,5
4,9
6,8
5,6
5,9
6,6
2,7
6,1
correlao
0,476343
0,614525
R2
0,226903
0,37764
Argentina 1980
Argentina 1999
Brasil
Chile
Colmbia
Costa Rica
Jamaica
Mxico
Panam
Peru
Venezuela
A Tabela 3 pode ser visualizada nos Grficos 3 e 4 e nas suas respectivas linhas de tendncia.
Grfico 3
Relao entre o ndice Gwartney e Lawson Ano 0 (referente ao perodo da
promulgao da lei) e a Autonomia das Agncias Latino-Americanas
8
7
ndic e G&L
6
5
ndice G&L
3
2
1
0
0
Autonomia
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Alexandre Gheventer
Grfico 4
Relao entre o ndice Gwartney e Lawson Ano (-5) (referente ao perodo anterior
ao da promulgao da lei) e a Autonomia das Agncias Latino-Americanas
8
7
6
5
4
3
2
1
0
0
Autonomia
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ternas sobre o processo decisrio, o que eleva a probabilidade de decises mais eficazes.
No se quer aqui dizer que o processo de liberalizao econmica seja
o nico fator relevante na determinao do grau de autonomia da
agncia antitruste; se assim o fosse, a correlao entre essas variveis
seria bem mais significativa. Em primeiro lugar, existe certa tendncia de os pases copiarem instituies que foram bem-sucedidas em
outros pases, razo pela qual, embora com variaes, observa-se a
tendncia de se adotar o padro regulatrio norte-americano, baseado em agncias independentes. Em segundo lugar, no s o peso
da herana corporativa e o nmero de atores com poder de veto sobre
a alterao dos rumos das polticas, como tambm as barreiras constitucionais e os fatores conjunturais afetam a autonomia da agncia.
CONCLUSES
Na Amrica Latina, a regulao antitruste oscila entre os objetivos de
natureza conjuntural ou de poltica macroeconmica e os de formulao de compromissos crveis com o setor privado. Ocasionalmente, as
autoridades governamentais utilizam a poltica antitruste como instrumento de ameaa de retaliao do Executivo contra setores da economia com forte impacto social (Forgioni, 1998:133) como, por
exemplo, o setor de combustveis e de medicamentos, muitas vezes
acusados de aumentos abusivos de preos , o que inibe a gerao
de credibilidade regulatria.
Os dados apresentados no presente artigo permitem concluir que as
escolhas do regime regulatrio e das estruturas de incentivos levam
em considerao o ambiente institucional mais amplo; em particular,
o grau de autonomia um possvel resultado do equilbrio entre duas
foras antagnicas: a necessidade de realizar compromissos crveis
em torno de regras entre o setor pblico e o privado condio necessria para estimular investimentos privados e o interesse governamental de manipular as decises para fins polticos. A maior intensidade de reformas pr-mercado aumenta os custos econmicos e polticos resultantes da falta de autonomia da agncia.
A correlao entre a autonomia da agncia e a liberalizao econmica compatvel com a tese de que o desenho institucional est associado competio entre grupos de presso. A reconfigurao do am-
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Alexandre Gheventer
360
NOTAS
1. Stigler considerava que a lei antitruste seria uma lei intrinsecamente de interesse
pblico (ver Hazlett, 1984). Outros como Eckbo e Wier (1985) e Baumol e Ordover
(1985) concluram que a legislao antitruste tende a atender a interesses especiais.
2. No possvel apreender as diversas fases da poltica antitruste americana sem se
compreender o papel dos grupos de interesses e dos lobbies no Congresso americano e da insero destes nos partidos Democrata e Republicano.
3. A atuao mais ou menos autnoma da agncia tambm depende, por exemplo, da
ideologia dos atores polticos.
4. O ndice de Johnson e Sheehy apresenta sries somente a partir de 1995.
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Alexandre Gheventer
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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ABSTRACT
Antitrust Policy and Regulatory Credibility in Latin America
This article aims to analyze the relations between the process of
institution-building and the broader historical and social setting, and
particularly the relationship between the intensity of pro-market reforms
and greater autonomy for the antitrust body. Autonomy is crucial in a
regulatory format aimed at generating credibility in the stability of rules and
thus reducing the level of uncertainty to which economic agents are exposed.
Correlations between the institutional formulas adopted in Latin America
and the rates of economic freedom indicate that choices concerning the
regulatory regimen and incentives framework take the broader institutional
environment into account.
Key words: antitrust; autonomy; Latin America; regulatory credibility;
institutions; economic liberalization
RSUM
Politique Anti-trust et Crdibilit Rgulatrice en Amrique Latine
Dans cet article, on examine les relations entre le processus de formation
d'institutions et un milieu historique et social plus large; en particulier, le
rapport entre l'intensit des rformes en faveur du march et la plus grande
autonomie de l'agence anti-trust. L'autonomie est considre une variable
fondamentale dans un cadre rgulatoire cherchant crer de la crdibilit en
ce qui concerne la stabilit des rgles et, par l, rduire le niveau
d'incertitude qui touche les agents conomiques. Le rsultat des corrlations
entre les formules institutionnelles adoptes en Amrique latine et des
indicateurs de libert conomique permet de conclure que les choix propos
du rgime rgulateur et les structures d'incitation prennent en compte un
milieu institutionnel plus large.
Mots-cl: anti-trust; autonomie; Amrique Latine; crdibilit rgulatrice;
institutions; libralisation conomique
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