UMA NOVA ADMINISTRAO PBLICAI

DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO

1. A temtica geral escolhida para ser desenvolvida no XXI Congresso Brasileiro

de Direito Constitucional, os Desafios do Direito Pblico para o Sculo XXI, das
mais apropriadas, instigantes e oportunas que se possa propor aos meios jurdicos
brasileiros. As cleres e profundas modificaes introduzidas no direito positivo
brasileiro necessitam ser acompanhadas de reflexo terica que as situem, sistematizem e expliquem, at mesmo para que sejam bem compreendidas a partir dos
princpios que as inspiram e possam ser bem aplicadas ou corrigidas, se for o caso.
2. Por isso que, particularmente quanto ao sub-tema do Painel sobre a Administrao Pblica, entre os numerosos desdobramentos expositivos que possibilita,
se recolhe para desenvolver aqui o da definio dos desafios especficos; um esforo
de sntese que se justifica, quando se trata de contribuir, ainda que modestamente,
para o aperfeioamento do Direito Pblico brasileiro.
3. Assim que o propsito desta interveno, embora minimizada ante as de
to doutos expositores que exornam este Painel, consiste em buscar o fio de coerncia
doutrinria que vem inspirando e costurando todas essas mutaes por que vem
passando o Direito Administrativo e que nos tem alcanado, no Brasil, particularmente no correr do ltimo lustro. Essas inmeras alteraes, que acompanhamos no
direito positivo, desde o nvel constitucional, induzem um reposicionamento doutrinrio a ser destacado e examinado, como moldura das alteraes pontuais, tal como
se sugere na proposta temtica geral do Congresso, ao mencionar uma nova administrao pblica.
4. Para essa tarefa, parece adequado buscar esta coerncia sistmica a partir da
constatao dos rumos que o Direito Administrativo vem tomando a partir do incio
da reverso da concentrao de funes estatais, fato que caracteriza o ltimo quartel
do sculo XX.
5. Neste sentido, dentre os aportes mais ricos e atuais dos pensadores do Direito
Administrativo, que tratam de pesquisar essas linhas de coerncia, visando a uma

1 Congresso Brasileiro de Direito Constitucional, So Paulo, Auditrio do Hotel Maksoud Plaza,

dias 24, 25 e 26 de maio de 2000.

R. Dir. AdID.,

Rio de Janeiro, 220: 179-182,

abr.ljun. 2000

compreenso sistemtica do que vem ocorrendo, para o delineamento de um novo

Direito Administrativo, escolheu-se, como base de discusso neste Conclave, a
sinttica apreciao que oferece SABINO CASESE.
6. A sntese que ele nos proporciona servir de guia nesta apresentao, no s
considerando a autoridade do Mestre da Universidade romana de La Sapienza e as
muitas qualidades cientficas do insight que nos oferece, como, particularmente, em
razo da sua extraordinria atualidade, publicada que foi h pouco mais de um ms,
na Apresentao da sexta edio de sua obra, j clssica: As Bases do Direito

Administrativo 2
7. CASESE, aps mencionar que a Administrao Pblica, enquanto poder ou
conjunto de funes, como se a prefira, depois de um crescimento contnuo nos
sculos dezenove e vinte, passou a experimentar" rpidas e intensas" mudanas,
pe em evidncia e alinha essas tendncias em poucas e brilhantes pinceladas.
8. Primeiramente, constata a multiplicao dos corpos administrativos, como
fenmeno que ocorre em nvel nacional, internacional e, no caso europeu, supranacional.
9. Segue, da, observando que essas multiplicao, de corpos incumbidos de
promover administrao pblica, pouco importa se dentro ou fora do Estado vem
reduzindo a tradicional conexo entre o fenmeno administrativo, enquanto cura do
interesse pblico, e o prprio Estado.
10. Isso significa que o Direito Administrativo se vai ampliando, alm desta
conexo, sobre o espao do pblico no estatal, adquirindo, assim, um novo e at
h pouco tempo imprevisvel aspecto, medida que se vai expandindo para o mbito
da sociedade civil organizada e vai tambm ingressando no cenrio global, nos quais
atuam os novos prestadores de administrao pblica no-estatal.
11. O segundo cmbio aponta direo oposta: como se sabe, as conhecidas
dificuldades das finanas pblicas e a necessidade de concentrao dos recursos do
Estado em atividades essenciais, que lhe so prprias, levaram privatizao de
inmeras atividades que desempenhava, notadamente no campo econmico, onde,
em geral, baixo o seu poder competitivo, uma vez que o aparelho estatal no
institudo para competir, mas para impor.
12. O terceiro cmbio destaca a formao de uma dispersa constelao administrativa de entidades de toda natureza, indistintamente estatais, paraestatais ou de
colaborao, reclamando, um novo, desdobrado e mais eficiente sistema de controles
administrativos, no apenas estatais como sociais, uma nova e desafiadora misso
para o novo Direito Administrativo.
13. Como decorrncia, toma-se necessrio e por isso se desenvolvem, a processualizao e a processualidade da atividade administrativa, intensificando-se a participao dos administrados interessados nas decises que lhe digam respeito e,
ainda, as aberturas consensuais de negociabilidade, tema que at h pouco tempo
era considerado sob o estritssimo tabu jurdico da onmoda indisponibilidade dos
interesses pblicos. Hoje j se entende que quaisquer interesses, ainda que assim o

SABINO CASESE, Le Basi Del Diritto Amministrativo, Milo, Garzanti, maro de 2000.

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paream, no so absolutos, nem mesmo os pblicos, admitindo-se juzos de ponderao, como to bem demonstra recente obra de JOS MARA RODRGUEZ DE
SANTIAGO, publicada em maro deste ano, La Ponderacin de Bienes e Intereses
em el Derecho Administrativo 3
14. Por fim, na mesma linha, o avano da consensualidade e dos conseqentes
mecanismos de coordenao - a cooperao e a colaborao - leva valorizao
dos resultados da ao administrativa, ou seja, passa-se a considerar que to importante quanto a administrao submissa legalidade (a busca da eficcia), deve ser
a boa administrao, fiel legitimidade (a busca da eficincia), em que definem
ambas, tanto a eficcia como a eficincia distintos e covalentes direitos subjetivos
pblicos do administrado.
15. Ora, essa referida multiplicao dos entes administrativos toma-se patente
no apenas nas descentralizaes estatais orgnicas, como ocorre com a criao das
novas agncias reguladoras e das agncias executivas especializadas, fracionando a
unidade dos corpos estatais, como tambm se faz presente em todas as novas e
renovadas nas inmeras formas de descentralizao extra-estatal, que se realizam
atravs de parcerias de vrios tipos e de ao coordenada de entidades associadas
de colaborao, tais como, por exemplo, as recm institudas organizaes sociais e
as organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
16. Todas as figuras de descentralizao extra-estatais, por outro lado, pem
em evidncia que, no Brasil, no obstante com baixa percepo, o Direito Administrativo se vai, efetivamente ampliando, passando a reger no apenas o espao do
interesse pblico a cargo do Estado Administrador, como o novo espao do pblico
no estatal, um fenmeno sincrtico que o vai reaproximando, no processo, tanto
do Direito Privado, como das tendncias da vertente jurdica anglo-saxnica; um
novo aspecto que evidencia uma convergncia de sistemas jurdicos, que j tem sido
constatada desde h alguma dcadas.
17. No por outras razes, o movimento de privatizao, embora se realize pela
devoluo da execuo daquelas atividades que dispensam o emprego do poder
coercitivo estatal rbita privada, termina por ser uma publicizao, se considerada
por outro lado, em termos de controle.
18. E aqui se deve incluir a dilatao do conceito clssico de servios pblicos,
a justificar amplamente a adoo do instituo das agncias reguladoras, como vem
ocorrendo no exterior e no Brasil, no s no campo dos servios pblicos tradicionais,
de natureza econmica, como, mais alm, no campo em expanso tal como hoje
preferentemente considerado pelo direito comunitrio, que o dos chamados servios
de interesse econmico geral.
19. Por outro lado, a consensualidade, embora no tenha ainda avanado no
Brasil tanto quanto o fez na Alemanha, na Itlia e na Espanha, para ficar com
exemplos mais eloqentes, nos quais j apresenta excelentes resultados prticos, em
termos de agilizao administrativa, na forma dos chamados acordos substitutivos,

JOS MARA RODRGUEZ DE SANTIAGO, La Ponderacin de Bienes e lntereses em el

Derecho Administrativo. Madri, Ed. Marcial Pons, maro de 2000.

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em que a negociao disciplinada entre Administrao e administrados institui uma

funo substitutiva dos atos unilaterais de exerccio do poder estatal, ainda assim,
entre ns, j transparece nas modalidades intra e extra-estatais de contratos de gesto,
que, na realidade, nada mais so tambm, que modalidades de acordo4
20. Por derradeiro, a intensa participao dos administrados na coisa pblica,
deixando, assim, de ser sditos de um Estado-tutor para se transformarem em
cidados de um Estado-instrumento, supe que essa nova conscincia cidad, em
pleno florescimento, venha a exigir sempre melhores resultados na administrao
dos interesses pblicos, independentemente de quem os promova, um fato que revela
a nova dimenso de eficincia, como um passo alm da eficcia e, qui, j em
direo efetividade.
21. A eficincia, hoje guindada a matriz constitucional, assomou com tal importncia que o prprio Texto Magno previu, casuisticamente, a jurisdicizao do
seu mtodo de aferio atravs de metas de desempenho, o que pressupe a difuso
do emprego de tcnicas de indicadores.
22. Nada mais necessrio e apropriado que esse desenvolvimento das tcnicas
de indicadores jurdicos, quantitativos e qualitativos, como parmetros para que se
ministre uma efetiva e no uma presumida proteo dos interesses do cidado, seja
como usurio dos servios pblicos, como em tantas outras situaes em que necessite proteo: como consumidor, como contribuinte, como investidor, como contratante de consrcios e planos de sade etc.
23. No basta, portanto, Administrao Pblica, no importa quem a promova
ou venha a ser por ela responsvel, ser eficaz. Vale dizer: no basta que os entes
dessa constelao, que atuam em seus caleidoscpicos aspectos, nacionais ou extranacionais, estatais ou extra-estatais, sejam apenas eficazes: preciso que sejam
tambm eficientes.
24. Apenas este aspecto j marcaria uma diferena abissal entre a administrao
pblica antiga e a nova, e a seu favor. Eis porque no s se deve estud-la bem,
como contribuir para p-la em prtica. Assim, para o profissional de Direito, enquanto tal, no cabe nem fechar os olhos s novas instituies, porque no lhe
agradem, nem, muito menos, contra elas vociferar, mas desenvolver uma atitude
positiva, em que a crtica cientfica, necessria e desejada, guarde um sentido construtivo e, se possvel criativo.
25. Em suma, retomando e para encerrar, ao tema central proposto pelo Congresso, que so os desafios lanados ao Direito Pblico, tudo indica que esse novo
Direito Administrativo, que surge enriquecido e expandido, no mais o do Estado
de Direito, em que lhe bastava a legalidade e a eficcia, e reinava soberano o
princpio da supremacia do interesse pblico. Esse, o Direito Administrativo do
Estado Democrtico de Direito, em que, alm da legalidade, se demanda legitimidade, alm da eficcia se exige eficincia e nele se afirma indisputvel, sobre
quaisquer outras prelazias, o princpio da supremacia da ordem jurdica.

Aqui tomados como atos-unio ou atos administrativos complexos, pactos de integrao de

interesses compartilhados, distintos, portando dos contratos, como categorias especfica de pactos
harmonizao de interesses antagnicos.

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