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PBLICAS
El anlisis de polticas pblicas
Que es una poltica pblica
Las polticas y las leyes
Tipologas de polticas pblicas
El ciclo de polticas
3.1 UNA INTRODUCCIN A LAS POLTICAS PBLICAS Y LAS NUEVAS FUNCIONES DEL
ESTADO Y EL GOBIERNO
Las polticas pblicas son los instrumentos a travs de los cuales Estado y sociedad definen y
persiguen metas y propsitos colectivos; son programas de accin que permiten al Estado
intervenir sobre la vida en sociedad reformando o manteniendo el status quo-. Esto implica
una diversidad de formas de actuar, desde la prestacin directa de bienes o servicios hasta
la regulacin o incluso la transferencia de funciones pblicas a actores privados.
Estas decisiones se consideran como pblicas en la medida en que puede argumentarse que
persiguen un inters colectivo legtimo. Al modificar continuamente las reglas de juego y al
intervenir en cada vez ms aspectos de la vida en sociedad, las fronteras mismas de lo que
se considera pblico estn continuamente en redefinicin. Las polticas expresan, en
consecuencia, en un contexto particular los asuntos que el Estado y la sociedad consideran
como de inters pblico. Para Parsons, desde el anlisis de polticas pblicas lo pblico
abarca la dimensin de la actividad humana que requiere de una regulacin o intervencin
gubernamental o social, o por lo menos una accin en comn1.
Las ltimas dcadas del siglo marcaron una tendencia a la expansin del gobierno en
Amrica Latina, y a la par con su crecimiento - presupuesto, programas, estructuras
administrativas - creci el Estado y con l su esfera de intervencin, las normatividades y
poderes. Los problemas del modelo demostraron a la postre que la disponibilidad de
recursos - polticos, econmicos, capacidad de gestin - del Estado es limitada y que no
puede lograrse el consenso y apoyo total de parte de la sociedad, ni la resolucin de todos
los problemas sociales.
Las demandas de mayor participacin por parte de una sociedad civil emergente y las
crticas liberales han llevado a la idea del redimensionamiento del Estado y de la necesaria
definicin de funciones que est en capacidad de asumir y cuya naturaleza le corresponda.
Pero a la importancia dada a la redimensin del Estado se ha sumado particularmente en el
ltimo decenio un renovado inters por la calidad en la formulacin y gestin de las polticas
pblicas que evitara, por ejemplo, la utilizacin de los presupuestos pblicos para garantizar
el apoyo a los gobiernos, as como presiones por una mayor democratizacin participacin
en decisiones, control ciudadano los procesos, accountability, etc.- de la accin estatal*.
La experiencia de las reformas neoliberales que promovieron una reduccin del tamao del
Estado y la transferencia progresiva de funciones a actores privados ha demostrado, sin
embargo, que el mercado no garantiza mejores resultados en el acceso de la ciudadana a
los servicios pblicos ni la equidad en el reparto de bienes y polticas.
1
Parsons, Wayne. Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica del anlisis de polticas pblicas.
Buenos Aires: Edgar Elgar y FLACSO; 2007. p. 60
*
Luis Fernando Aguilar sealaba al respecto que la Democracia no es de suyo garanta contra el error y a
ineficiencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja frivolidades legales, laxitudes
financieras, decisiones alegres. Aguilar, Luis Fernando. El estudio de las Polticas Pblicas. Estudio Introductorio.
Mxico: Editorial Porra; 1994. p. 23
Hoy el estudio de las polticas pblicas revela la evolucin en la accin del Estado; de una
parte, en relacin con las nuevas problemticas que son incorporadas a la esfera de accin
del gobierno como las relacionadas con proteccin a la identidad, nuevas tecnologas de
informacin, medio ambiente- o a la inversa, las funciones que haban sido consideradas
tradicionalmente como exclusivas de la accin gubernamental y que ahora son transferidas a
ciertos actores privados; de otra parte, por las nuevas formas en que estas problemticas
tradicionales o novedosas son tratadas por los gobiernos2.
En la actualidad se debate en torno a la idea de que gobernar no implica siempre intervenir
directamente, y con ello se abre espacio para diferentes formas de relacin ms
institucionalizadas entre los gobiernos y actores privados o sociales, algunos de ellos de
carcter transnacional. La gran conclusin es que gobernar no implica siempre intervenir
directamente. La naturaleza de los asuntos pblicos impone una necesaria y estrecha
colaboracin entre el gobierno y sociedad para resolver los problemas.
Es en este contexto que toma fuerza el concepto de accin pblica como crtica al
concepto tradicional de poltica pblica, que las entiende como producto de la accin
exclusiva de un Estado Centralizado, sobre sectores bien definidos y delimitados.
En efecto se considera que esa visin tradicional no corresponde con las condiciones en
que la actualidad se construyen las polticas pblicas3:
En primer lugar, porque existen niveles diferentes al nivel central nacional desde los
cuales se construyen las polticas pblicas. Hacia abajo con los procesos de
descentralizacin y hacia arriba con la integracin regional que ha creado un nivel
supranacional de toma de decisiones (principalmente el caso de la Unin Europea).
En segundo lugar, porque los actores con capacidad para influir sobre las polticas
pblicas no estn concentrados nicamente dentro de las fronteras nacionales, como los
organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales de carcter supranacional; o
porque los Estados asumen compromisos internacionales en materias como el medio ambiente
o la regulacin del comercio entre otros casos.
Finalmente, la introduccin de mecanismos de mercado, las prcticas de cooperacin
pblico-privado o de mecanismos de gestin empresarial en el sector pblico.
En otras palabras, mientras se conserva la expresin poltica pblica para referirse a los
procesos concretos de decisiones y acciones adoptadas en relacin con asuntos pblicos,
la expresin accin pblica ofrece una explicacin ms adecuada para comprender la
construccin de las polticas como un proceso colectivo en el que el Estado no es ni el nico
actor ni necesariamente el actor central en todos los casos.
El estudio de las polticas pblicas debe, en consecuencia, arrojar conclusiones sobre las
relaciones entre el Estado y la Sociedad. Esta relacin no es de una total autonoma de un
Estado monoltico respecto de una sociedad homognea, sino ms bien una relacin
diferenciada en grados diversos frente a algunos actores sociales y en referencia a
cuestiones particulares asuntos pblicos- y a los intereses en juego. Es claro, entonces, que
no puede plantearse una separacin tajante entre el Estado - y lo pblico - y la Sociedad y lo privado - sino hablar de interpenetraciones entre Estado y Sociedad que revelan
relaciones de mando, influencia o cooperacin. Por lo tanto, estudiar las polticas pblicas es
ver al Estado en Accin mediante la identificacin y anlisis de los procesos sociales tejidos
alrededor del surgimiento y tratamiento de cuestiones sobre las que el Estado y otros actores
sociales adoptan polticas.
Muller, Pierre. Las polticas pblicas. Bogot: Universidad Externado de Colombia; 2006.
Lascoumes Pierre y Le Gals, Patrick. Instruments. En Boussaguet, Laurie. Dictionnaire des politiques publiques.
Paris: Presses de Sciences Po; 2004.
3
En el caso colombiano, como seala Roth4 el programa poltico del Estado Social de
Derecho implica el compromiso con la garanta de los derechos econmicos, sociales y
culturales. En consecuencia, estas obligaciones del Estado deben ser el fundamento para la
construccin de las polticas pblicas. El contexto poltico de la accin estatal se caracteriza
por la crisis del estado de bienestar en el mundo desarrollado- y del estado desarrollista
latinoamericano y las polticas de globalizacin liberal que han impulsado procesos de
reforma del Estado caracterizados por la desregulacin de actividades econmicas y un
menor intervencionismo del Estado. Por otra parte, a partir de 2001, por la imposicin de una
perspectiva securitaria de la accin estatal que ha conducido a una mayor restriccin de los
Estados sobre derechos y libertades individuales, la perspectiva contempornea consiste en
hacer que el Estado disee y promueva polticas pblicas enfocadas ms hacia garantizar la
libertad econmica y la seguridad antes que hacia la promocin de la igualdad social y la
libertad de los individuos y grupos sociales5
3.2 EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
El inters por las polticas pblicas no es patrimonio exclusivo de alguna disciplina en
particular; es ms bien un punto de encuentro de diversas disciplinas y, por consiguiente, de
mltiples metodologas, perspectivas y enfoques tericos que comparten un inters en comn:
el estudio del Estado en Accin.
En efecto, el Estado se ha examinado, tradicionalmente, desde dos perspectivas o enfoques:
uno institucional que presupone a la administracin como un instrumento del poder poltico,
un intermediario entre el Estado y la Sociedad Civil y otro que es el enfoque de la gestin o
management, que enfatiza en la utilizacin de herramientas aplicadas al sector privado para
analizar la accin estatal. Sin embargo, ante la incapacidad de los enfoques institucional y
de gestin para analizar la accin del Estado y sus relaciones con la Sociedad, el anlisis
de polticas pblicas ofrece una perspectiva diferente -que puede entenderse como una
Caja de Herramientas*-, un conjunto de modos de razonamiento, mtodos de accin,
conceptos involucrados, tcnicas y datos que responde a cuatro caractersticas principales:
1. El anlisis de polticas pblicas considera a las Polticas Pblicas como la unidad de
anlisis y se centra tanto en las diferentes partes del ciclo de las polticas como en el estudio
de los actores y sus relaciones en los procesos de construccin de polticas.
2. Analiza las interrelaciones entre el sistema poltico, el Administrativo y la Sociedad.
3. El anlisis tiene un importante - pero no exclusivo - componente cronolgico.
4. El anlisis es explicativo y no slo descriptivo. Esto implica conceptualizar los procesos e
introducir metodologas para generar y comprobar hiptesis causales.
En otras palabras, el anlisis de polticas puede entenderse como una perspectiva para el
estudio del Estado a partir de sus acciones, sus productos y sus efectos.
Analizar al Estado desde la perspectiva de su actividad permite evidenciar la distancia a
veces importante entre las formulaciones del problema o de la insatisfaccin, las intenciones
iniciales del Estado o del legislador, las decisiones tomadas, los medios o recursos puestos a
su disposicin y las realizaciones concretas alcanzadas6 as como sacar a la luz a actores
Roth, Andr-Nel. Discurso sin compromiso. La poltica pblica de derechos humanos en Colombia. Bogot:
Ediciones Aurora; 2006.
5
Ibid., p. 62
*
Para una discusin en profundidad, ver entre otros Thoenig, Jean-Claude. El anlisis de polticas publicas. En:
Revista Universitas Ciencias jurdicas y socioeconmicas. Bogot: Pontificia Universidad Javeriana, No. 93, 1997.
6
Roth, Op. Cit., p. 63
Meny, Yves y Thoenig, J. C. Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel; 1992.
Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas: un manual para la prctica. Mxico:
CIDE; 2001. p. 13.
8
Velsquez, Ral. Mdulo Gestin de Polticas Pblica. Bogot: Escuela de Alto Gobierno. Escuela Superior de
Administracin Pblica; 2007. p. 9
*
Thoenig seala que una autoridad pblica es todo organismo que concede o asigna servicios y bienes
colectivos a un pblico considerado con la disposicin de que disponga de un procedimiento especfico de
eleccin y que posea una capacidad de autoridad pblica y por bien pblico se entiende un bien no divisible,
que no puede racionarse selectivamente en el mercado y que sea disponible para todos los individuos de tal
forma que suponga para cada uno la satisfaccin y la percepcin de igualdad en las ventajas. Thoenig, Op.
Cit.
En la prctica es, sin embargo, difcil de establecer con claridad los lmites entre cada uno de
estos componentes:
10
Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin. Poltica de Desarrollo Agrcola.
Roma: FAO; 2004. p. 23.
Las divisiones entre estos tres grandes grupos de polticas no son rgidas. Por
ejemplo, las medidas de poltica diseadas para mejorar los canales del mercadeo
(mejorar el acceso) probablemente tambin elevan los precios en las fincas y, por
tanto, forman parte de la poltica de precios. Una concepcin amplia de la poltica
de recursos incluye al capital humano, un recurso bsico para el cual son esenciales
la educacin rural y los programas de capacitacin. El papel de la poltica de
tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual
puede ser tan importante como el acceso fsico a la tierra11 (2004: 23).
Por otra parte, en las polticas se definen los medios que sern utilizados para alcanzar los
propsitos de poltica, que en el anlisis de polticas se denominan instrumentos de gobierno
o instrumentos de accin pblica. Estos incluyen recursos financieros, normas legales,
campaas de comunicacin, contratos, subsidios, etc.- que generalmente aparecen
incorporados a la poltica pblica bajo la forma de una norma jurdica. El estudio del diseo
y utilizacin de estos instrumentos, de los contextos en que se aplican y de sus resultados e
impactos ofrece informacin til para mejorar la capacidad de accin de gobierno y
sociedad sobre los asuntos pblicos.
Dado que las polticas pblicas son un conjunto de elementos, el primer trabajo del analista
es la reconstruccin de esa sustancia visible. Para la reconstruccin de polticas pblicas en
Colombia es necesario estudiar, entre otras fuentes, la Constitucin, los planes de desarrollo
del nivel de gobierno implicado, los documentos del CONPES consejo nacional de poltica
econmica y social-, leyes y decretos, discursos, artculos de prensa, la labor de instituciones
estatales y no estatales como ONGs, empresas privadas, etc.-, la ejecucin presupuestal, las
estructuras y procesos administrativos; as como sentencias de los tribunales y las Altas Cortes*.
3.3.1.4
Las polticas pblicas son el resultado de un proceso colectivo que involucra
actores de diverso tipo.
Debe considerarse que las polticas pblicas no son la expresin exclusiva de la autoridad
pblica, ni el Estado es un bloque monoltico, homogneo y autnomo respecto de la
sociedad.
El Estado es heterogneo y est conformado por un conjunto de actores. Por esta razn es
difcil identificar de antemano sus intereses y percepciones. En realidad, los intereses de los
diversos actores que lo componen son con frecuencia conflictivos (ministros que se enfrentan
por asignaciones presupuestales; el ejecutivo descontento con sentencias de la Corte
Constitucional sobre temas de poltica pblica; problemas para lograr acuerdos entre el
ejecutivo y el legislativo, etc.)
Adems, las polticas pblicas no son decididas e implementadas exclusivamente por actores
estatales; existen diversas posibilidades para la participacin de actores privados y/o
sociales en todo el proceso de construccin de la poltica. Los actores no estatales que
participan pueden ser gremios, sindicatos, organizaciones comunitarias, organizaciones no
gubernamentales ONGs-, universidades, centros de investigacin, etc. La participacin
puede ser realizada a travs de los canales institucionales previstos por las normas, a travs
de movilizaciones populares, huelgas, lobby, ingreso a movimientos o partidos polticos, etc.
En consecuencia, las decisiones sobre poltica pblica deben ser consideradas como una
expresin de la autoridad pblica, pero no son espacios cerrados a la influencia de actores
privados.
Cuando observamos de cerca el proceso que conduce a la adopcin de una poltica
pblica, encontramos que es difcil establecer fronteras precisas entre el espacio pblico y el
11
Ibid., p. 23
Para el anlisis de la poltica pblica nacional sobre el desplazamiento forzado en Colombia es indispensable
revisar las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido al respecto, as como todos los procesos polticos
y administrativos que han derivado de esos pronunciamientos judiciales.
*
privado, y que la relacin entre actores gubernamentales como los ministerios- o entre estos y
rganos del poder pblico como el legislativo- puede ir desde la cooperacin hasta el
conflicto con ocasin de la construccin de polticas**.
Por lo tanto, en el anlisis de las polticas pblicas en concreto es necesario:
Establecer el modo y la intensidad de la participacin de los actores, que puede variar
de un espacio a otro, o de un contexto a otro.
Conocer los factores que determinan la capacidad de influencia de los actores. Estos
factores pueden ser estructurales (resultado de la organizacin del sector) o pueden
depender de la capacidad del grupo para constituirse como actor colectivo y movilizar
recursos tiles.
3.3.1.5
Una poltica pblica contiene, al menos parcialmente, elementos de decisin de
naturaleza autoritaria.
Si bien, como acabamos de sealar, la construccin de polticas pblicas se entiende como
un proceso colectivo, la ratificacin de las decisiones corresponde, al menos en ltima
instancia, a las autoridades polticas y administrativas competentes; las polticas pblicas son
decisiones polticas respaldadas en ltima instancia por el uso legtimo de la fuerza, que es un
elemento fundamental en la definicin weberiana de Estado.
Debido a la expansin de las funciones y del tamao del Estado durante la mayor parte del
siglo XX; esta naturaleza autoritaria no es, sin embargo, evidente en todos los casos de
poltica pblica. Como mostraremos en el apartado 3.4 en relacin con las tipologas de
polticas, la coercin es ms directa y evidente en algunos casos como los relacionados con
la seguridad, la movilidad, la poltica tributaria, etc., mientras que, en otros como la seguridad
social, las reformas institucionales son apenas una posibilidad remota.
Estas afirmaciones conducen a sealar que los procesos ciudadanos de autogestin de sus
problemas como la pavimentacin de las calles de un barrio a partir de recursos y trabajo
de los mismos habitantes- no pueden considerarse polticas pblicas. De acuerdo con la
definicin propuesta, es necesario que exista al menos un involucramiento parcial de las
autoridades polticas y administrativas, a travs, por ejemplo, de una asignacin presupuestal
o un subsidio, entre otras posibilidades.
Aunque hoy nos resulta frecuente observar actores privados encargados del cumplimiento de
funciones pblicas, de la prestacin de bienes y servicios o en general, de la implementacin
de polticas, es necesario tener presente que su participacin esta mediada por mecanismos
institucionales e instrumentos que definen las modalidades de su participacin. As, un contrato
a travs del cual se vincula a un actor privado a la construccin de infraestructura establece
ciertas obligaciones para el Estado y el actor privado, y mantiene en ltima instancia la
preeminencia de la autoridad pblica.
3.3.1.6
Las polticas pblicas son objeto de un amplio debate acerca de sus beneficios
o perjuicios.
El estudio de las polticas permite observar cmo las decisiones del gobierno tienen
beneficios y costos para los ciudadanos.
En los sistemas democrticos la autoridad poltica proviene del pueblo, y por esta razn se
supone que las polticas son construidas, defendidas y debatidas en nombre del inters del
pueblo o del inters general.
La definicin de pueblo y de sus intereses es controvertida. Sin embargo, estas nociones
justifican los cursos de accin de un Estado y son definidas en el marco de los procesos
polticos. En la realidad, incluso cuando los actores estn ms o menos de acuerdo sobre
ciertos problemas que deben ser atendidos, no lo estarn necesariamente acerca de la
forma en que estos deben ser resueltos y en qu orden de prioridad, sobre la cuota de
**
La conflictiva relacin entre la Corte Constitucional y algunos gobiernos en Colombia constituyen un buen
ejemplo que se comentar en el aparte correspondiente al rol de los actores en poltica pblica.
recursos pblicos destinados a cada uno ni tampoco, por supuesto, sobre los impactos de las
acciones una vez que estas han sido realizadas, etc.
Todas las decisiones polticas (entre las que se encuentran las polticas pblicas) distribuyen
beneficios y asignan costos a diferentes grupos sociales. En consecuencia, las polticas
pblicas son un punto de encuentro entre conocimiento tcnico disponible y balance de
fuerzas polticas. Por lo tanto es difcil lograr que una decisin sea tomada con la aprobacin
de todos los actores; el conflicto y la controversia son propios del ambiente en que se
desarrollan las polticas.
3.3.1.7
Una poltica pblica puede ser una no-decisin?
Para Bachrach y Baratz, la no-decisin incluye todo aquello que es excluido o rechazado
por los actores involucrados en la decisin, sea porque amenaza los valores dominantes o
porque afecta las estructuras de poder existentes. As, la no-decisin no implica solamente
decidir no hacer nada, sino tambin no decidir hacer ciertas cosas.
En otras palabras, no decidir sobre un tema puede producir efectos polticos y sociales
concretos en la medida en que expresa una posicin gubernamental en relacin con un
asunto particular. Para Muller y Surel12 existen tres casos en los que la no decisin puede ser
til para el anlisis:
La no decisin intencional. Corresponde a las situaciones en las que puede demostrarse
concretamente que existi voluntad de parte de las autoridades polticas y administrativas de
abstenerse de decidir en relacin con un tema particular.
La no decisin controversial. Se refiere a situaciones en las que existe una controversia
pblica demasiado fuerte como para que se pueda tomar una decisin que aparezca como
legtima frente al pblico. En otras palabras, que tiene costos polticos demasiado elevados
para los decisores.
Finalmente, la no implementacin. En algunos casos una poltica es decidida en un cierto
nivel, pero en niveles posteriores donde deben producirse decisiones posteriores, stas no se
producen y la poltica no es efectivamente implementada.
3.3.1.8
No es necesario que las polticas pblicas sean innovadoras.
Existen diferentes niveles de policy making construccin de polticas pblicas-; en un nivel alto
los gobiernos definen sus objetivos y como sern alcanzados, pero a un nivel inferior existe un
conjunto grande de decisiones intermedias de poltica acerca de la interpretacin e
implementacin de las polticas, que constituyen la accin cotidiana de los gobiernos. A
menudo la relacin entre estos niveles de decisiones es conflictiva, provocando que los
objetivos no sean alcanzados.
Muller, Pierre et Surel, Yves. LAnalyse des Politiques Publiques. Paris : Montchrestien; 1998.
La
coercin
pblica
es
Por su parte, la decisin supone la seleccin de una de las alternativas analizadas frente al
tratamiento del problema. Es probablemente la medida ms visible pero, al tiempo, la ms
difcil de aislar analticamente.
La Implementacin se refiere a la conversin de las decisiones polticas en acciones
concretas; implica la disposicin de medios por parte del aparato administrativo para su
aplicacin en el terreno.
La etapa de evaluacin permite apreciar los efectos producidos por la accin
gubernamental materializada en la poltica pblica. Implica, por lo tanto, la definicin de los
criterios, la obtencin de los datos y la aplicacin de metodologas para su anlisis.
Finalmente, la terminacin: supone el abandono de la poltica analizada y por tanto la
iniciacin de una nueva accin. No obstante, es en s misma ambigua toda vez que hace
referencia tanto a la extincin de una poltica por razones temporales como a la realizacin
de los objetivos establecidos.
pblicas son una serie de etapas secuenciales que llevan a la solucin de un problema
pblico. Por lo tanto, la poltica pblica termina una vez que el problema ha sido resuelto.
Estos dos presupuestos no se verifican, sin embargo, en la realidad. En primer lugar, los
productos, resultados y efectos de las polticas no se terminan con la expiracin de su
vigencia temporal. Las reglamentaciones adoptadas, las estructuras organizativas creadas o
los presupuestos mantienen su vigencia ms all de la expiracin formal de la poltica pblica.
En segundo lugar, las polticas pblicas no resuelven los problemas; ms bien reducen su
impacto sobre la sociedad o los mantienen en un nivel controlable. Como sealan Rittel y
Webber, los problemas que tienen que ver con la planeacin y las polticas pblicas son
intrnsecamente retorcidos. Son mal definidos y su resolucin depende de juicios polticos. Los
problemas sociales nunca se solucionan sino que, en el mejor de los casos, se resuelven una y
otra vez. Por estas razones no tiene sentido hablar de terminacin de polticas sino de
redefinicin, cambio o continuidad de sus elementos bsicos en un proceso iterativo.
En suma, en lugar de postular la existencia de una secuencia de etapas, conviene sealar
que las polticas pblicas son un proceso con mltiples momentos de inclusin de problemas
en la agenda, formulacin, implementacin y evaluacin, que se repiten y afectan
continuamente14.
14