Reflexiones sobre la

transparencia en los
gobiernos locales:
Avances sobre el Programa Ciudadanos
por Municipios Transparentes, CIMTRA.

Diciembre de 2003

Reflexiones sobre la transparencia en los gobiernos locales: Avances sobre el

Programa Ciudadanos por Municipios Transparentes, CIMTRA
Ricardo Jimnez, rea de Informacin y Anlisis, CESEM
Jaime Villasana, Gerente de Programa, ICMA
Diciembre 2003

La transparencia gubernamental en la esfera de la ciudadana

El ejercicio de la construccin de la democracia implica la necesidad de construir
instituciones fuertes que den soporte al Estado de derecho, pero adems, supone
necesariamente la construccin de una ciudadana responsable hacia la esfera de
lo pblico. Esto significa, por tanto, que no basta la alternancia poltica para
acceder a la democracia, es necesario, adems, emprender procesos pedaggicos
en torno a la democratizacin de la gestin gubernamental. Es en estos parmetros
donde debe pensarse la transparencia gubernamental.
La transparencia gubernamental no puede ser un elemento ms en el bagaje de las
buenas intenciones de los polticos que deriven en actos burocrticos hechos a
distancia de la voluntad de los ciudadanos. Ms bien, se trata de un proceso en
doble va: es un derecho ciudadano que debe ejercerse y una obligacin
gubernamental que hay que vigilar, lo cual significa que deben disearse
mecanismos y estrategias de viabilidad y aplicacin para que tanto la
transparencia, la rendicin de cuentas como el acceso a la informacin adquieran
aplicacin, promocin y fortalecimiento desde la esfera civil. No existen procesos
de transparencia por la nica va del decreto.
Dejar el proceso de la transparencia en manos nicamente de los servidores
pblicos y de las autoridades representa una limitacin si lo que se desea es
apostar hacia gobiernos verdaderamente democrticos y responsables de sus
actos.
La transparencia como proceso pedaggico en la ciudadana y el gobierno
La transparencia gubernamental como concepto se contrapone a la cultura de la
corrupcin y el ejercicio oscuro del poder. Por eso, la transparencia va relacionada
con el aspecto tico, de responsabilidad y eficacia de los servidores pblicos y las
autoridades.
La transparencia gubernamental debe formar parte del bagaje pedaggico que d
soporte a la construccin de la gestin democrtica como dimensin indispensable
para que los actores - sociedad civil y gobierno - adquieran capacidad y eficacia de
accin en el ejercicio de la democracia. La transparencia debe ser entonces un
campo donde se permita el ejercicio de la ciudadana respecto a su derecho de
conocer sobre las acciones gubernamentales. Pero adems, los gobiernos tienen
que aprender a ser trasparentes y la ciudadana tiene que aprender a cmo

defender la transparencia y cmo fomentarla.

complementarios y necesarios en la democracia.

Sin

duda

son

procesos

La transparencia, junto con la tica de las autoridades y funcionarios, la rendicin

de cuentas y una larga lista de aspectos vinculados al ejercicio democrtico
gubernamental, no puede ser entendida como mera caridad de los polticos hacia
los ciudadanos, tampoco como una bandera electoral sin bases institucionalizadas
en el aparato de gobierno.
Por tanto, un gobierno transparente significa:

Actuar de cara a la ciudadana, rendir cuenta de sus actos, sobre la utilizacin

de los recursos y la toma de sus decisiones.
Abrir la informacin desde una perspectiva de ser un derecho ciudadano por
conocer el funcionamiento el gobierno, sus logros, alcances y metas.
Tener un sentido de corresponsabilidad con sus ciudadanos en la resolucin de
problemas y en la construccin de alternativas para el futuro, un gobierno
encerrado en s mismo no produce soluciones reales.
Tener una perspectiva del gobierno como ente pblico y no como una instancia
de un grupsculo poltico-administrativo; significa brindar informacin y
conocimientos tcnico-polticos a la ciudadana para el entendimiento del
funcionamiento del gobierno.

En sntesis:
1) La transparencia y el acceso de la informacin deben ser ejes de un gobierno de
cara a la ciudadana. Para ello se trata de un ejercicio donde la ciudadana est
incorporada en los espacios y mecanismos diseados para ello. Por eso, la
transparencia y la rendicin de cuentas son algo ms que un informe de gobierno.
2) La informacin debe estar a disposicin permanente de la ciudadana, a su
alcance, sin que necesariamente sea solicitada por la gente. Es rendirle cuentas
como obligacin y sentido de corresponsabilidad.
3) Es necesario emprender procesos pedaggicos de formacin de ciudadana, de
forma tal que la apuesta sea no slo contar con las leyes e instituciones para la
materia, sino con los actores que permitan alimentar esto proceso, que adems
puede rendir enormes frutos para ambas esferas. Se trata tambin de abordar la
necesidad de emprender acciones pedaggicas que permitan que la informacin
sean fciles de entender por la ciudadana.
4) La transparencia debe ser un prctica que sirva de puente de comunicacin
entre los ciudadanos y sus autoridades, un canal de interaccin permanente. No
basta la existencia de leyes, debe promoverse como ejercicio permanente, un
derecho ejercido. La transparencia gubernamental puede realizarse incluso por los
ayuntamientos sin necesidad de leyes estatales o federales de por medio.
5) La transparencia es un proceso que debe estar soportado con bases a
lineamientos institucionales, no basta la voluntad de las autoridades en turno,
debe quedar instalada, reglamentada en las acciones de gobierno, de forma tal que

sea parte de las acciones que cada rea, cada funcionario y cada autoridad del
gobierno.
6) La transparencia gubernamental es un proceso donde la contralora social debe
existir, no se puede dejar el proceso solo a las autoridades y funcionarios, donde
ellos se vuelven juez y parte; este es un aspecto central donde la participacin
ciudadana es fundamental en la construccin de gestiones democrticas.
Programa Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA)
Creemos que el pas transita por un momento en que se requiere generar acciones
que estimulen y ayuden a fortalecer a los gobiernos municipales. Pensar que los
gobiernos locales son instituciones que ya estn debidamente constituidas como
producto del proceso de alternancia partidista que se ha dado en los tres mbitos
de gobierno, y que a la ciudadana ya slo le corresponde demandar obras y
servicios a sus autoridades, resulta una perspectiva errnea de la relacin
gobierno-sociedad; incluso, este esquema alienta el distanciamiento, la
confrontacin y, muchas veces, la desconfianza entre ambas esferas. Por eso hoy
es importante apostar al fortalecimiento institucional de los gobiernos municipales,
particularmente, en el campo de la rendicin de cuentas y la transparencia de la
informacin pblica.
Las iniciativas surgidas de diversos actores y sectores de la sociedad por realizar
sondeos y/o encuestas tendientes a identificar el grado de corrupcin e ineficacia
que el ciudadano percibe de su gobierno local muchas veces solo agrega elementos
negativos al malestar del ciudadano hacia sus gobernantes; incluso, puede
decirse que no ayudan a construir nada dichos procedimientos.
El culpar gobiernos se ha convertido en una tendencia de fcil acceso para los
diversos los sectores de la sociedad. Hoy en da, una encuesta o un cuestionario
pueden acabar con iniciativas novedosas de gobiernos locales progresistas; pueden
tergiversar esfuerzos y golpear a los gobiernos locales con todo tipo de
argumentos. No cabe duda que el fenmeno de la falta de una cultura de
transparencia es complejo, pero ningn esfuerzo es viable si no se estimula la
formacin de una ciudadana conciente y de gobiernos sensibles y comprometidos
en la rendicin de cuentas y en transparencia gubernamental. Los temas de la
rendicin de cuentas, la transparencia y la utilizacin de los recursos pblicos son
aspectos centrales que deben servir de puentes de interrelacin entre las
autoridades y los ciudadanos, y no de obstculos y cerrazones atribuidos a viejos
esquemas sobre el ejercicio del poder.
Para ofrecer una herramienta constructiva desde la perspectiva ciudadana en torno
a la transparencia y rendicin de cuentas de los gobiernos municipales y
delegacionales; el CESEM ha emprendido en conjunto con Vertebra, ICMA y
Locallis; el Programa denominado Ciudadanos por Municipios Transparentes,
CIMTRA; mismo que posee una metodologa que permite, entre otras muchas
cosas; construir, difundir y fortalecer aquellos mecanismos de transparencia que
los municipios estn desarrollando para gobernar de cara a la ciudadana.

El Programa CIMTRA nace de la iniciativa de las organizaciones ya sealadas con

el objetivo de disear y construir mecanismos ciudadanos que permitan promover
la transparencia y rendicin de cuentas de los gobiernos municipales. Este grupo
Fundador pretende que este programa y sus herramientas metodolgicas sean
retomadas y aplicadas por otros organismos civiles y por aquellos ciudadanos que
tengan inters sobre el funcionamiento tico y responsable de su gobierno
municipal.
El cuestionario del CIMTRA consta de 31 preguntas en torno a tres campos
especficos, a saber: 1) INFORMACIN CIUDADANA, es decir, qu informa el
Gobierno municipal a sus ciudadanos; en este campo estn aspectos como la
disponibilidad de informacin sobre proveedores; ingresos y egresos municipales;
deuda pblica; salarios de los miembros del cabildo y los funcionarios. 2)
ATENCIN CIUDADANA, esto es, cmo atiende el gobierno municipal a los
ciudadanos, en este campo se evala lo respectivo a la existencia de manuales para
los usuarios de servicios municipales y los medios y mecanismos de atencin
usuarios. 3) ESPACIOS DE COMUNICACIN GOBIERNO-SOCIEDAD; es decir, la
forma y los mecanismos en que se comunican, interactan y participan los
ciudadanos con el gobiernos local; aqu se evala la democratizacin,
funcionamiento y reglamentacin de los concejos / comits municipales; la
apertura de cabildo a la sociedad. Vale sealar que las preguntas tienen diversas
puntuacin de acuerdo a su importancia, (2, 3 y 5 puntos); con una sumatoria
total del cuestionario de 100 puntos.
Tanto el cuestionario como la metodologa de aplicacin y de evaluacin estn a
disposicin
del
pblico
en
las
pginas
del
CESEM
(www.cesemheribertojara.org.mx) y de ICMA (www.icma.org/mexico); asimismo las
pginas cuentan con el manual de capacitacin dirigido a los organismos o
ciudadanos que desean aplicar la herramienta de tal suerte que tengan los
elementos metodolgicos para una correcta aplicacin.
Finalmente, el programa busca contribuir a la generacin de una cultura de la
transparencia en los ciudadanos y se den a conocer aquellas experiencias valiosas
que los gobiernos municipales emprenden en materia de rendicin de cuentas.
Los alcances metodolgicos del CIMTRA
1.- EL CIMTRA es una herramienta ciudadana, es decir, no responde a los intereses
de ningn partido poltico, gobierno local o grupo empresarial. Es una herramienta
generada por instancias ciudadanas y aplicada por ellas para identificar
mecanismos y acciones de transparencia municipal.
2.- El CIMTRA no es una herramienta que sirva para que los gobiernos se auto
evalen ni tampoco una herramienta que se base en juicios o meras apreciaciones
subjetivas, sino que es un instrumento integral dirigido a construir evaluaciones
a partir de acciones y prcticas gubernamentales concretas.
3.- La implementacin del cuestionario del CIMTRA implica una previa
capacitacin de los ciudadanos y organismos que la aplicarn, por lo que no es una

mera formulacin de preguntas arbitrarias, sino un corpus de interrogantes que

fueron diseadas y evaluadas por especialistas en la materia.
4.- El CIMTRA es una herramienta que pretende homologar y establecer niveles
mnimos de transparencia a partir de una concepcin integral con base a travs de
tres campos de accin y evaluacin 1) los espacios de relacin entre ciudadanos y
gobernantes; 2) la forma de atencin del gobierno hacia los ciudadanos; y 3) el
acceso a la informacin de las autoridades a la sociedad. Asimismo, el cuestionario
est diseado para alentar las iniciativas gubernamentales por abrir la informacin
a la ciudadana e incentivar la tarea institucional que obliga a los ayuntamientos
a rendir cuentas.
5.- La metodologa del CIMTRA vislumbra a los ayuntamientos como entidades
complejas, que no slo administran servicios, sino que son GOBIERNOS, y en
consecuencia la finalidad de la herramienta es lograr la institucionalizacin de
acciones como la rendicin de cuentas y la transparencia en su quehacer cotidiano,
ello desde la dimensin de la toma de decisiones y la conduccin de las acciones.
6.- La metodologa del CIMTRA no tiene la intencin de buscar la corrupcin, sino
de detectar los aspectos que sean dignos de ser reconocidos como acciones y
mecanismos de transparencia; esto significa que es una herramienta que busca la
construccin de gobiernos transparentes y ciudadanos concientes de los actos de
su gobierno y no el enjuiciamiento a priori.
7.- El CIMTRA busca tanto el intercambio de experiencias positivas en materia de
rendicin de cuentas entre los municipios; como la sistematizacin de mecanismos
y prcticas exitosas y su difusin, ello a cargo de un equipo y un Comit Tcnico
conformado por organismos civiles especialistas en la materia.
8.- La metodologa del CIMTRA vislumbra al ciudadano no slo como un
demandante de informacin o de servicios, sino como co-responsable de las
acciones del gobierno local; la metodologa del CIMTRA busca fortalecer los
mecanismos de interlocucin entre la sociedad y su gobierno local.
9.- La metodologa del CIMTRA no se limita a realizar una fotografa subjetivadel
desempeo del municipio; sino que apuesta a una metodologa que genere y desate
procesos tanto para la ciudadana como para los propios gobiernos municipales a
los que se les aplica el cuestionario. Asimismo, es una herramienta que se limite a
un acto aislado, sino busca un seguimiento a los procesos y acciones de los
gobiernos encuestados.
10.- Finalmente, el CIMTRA no es una herramienta que busque avalar y exaltar
gobiernos municipales tampoco enjuiciarlos y condenarlos; su inters es dar a
conocer que el mbito municipal es un espacio que debe fortalecerse por todos los
actores locales, as como por las instancias estatales y federales.
El CIMTRA es un Programa que no apela a la simple obtencin de una calificacin,
sino a la posibilidad de que muchos de los elementos contenidos en el cuestionario
(a manera de indicadores) sean asumidos por las autoridades y funcionarios locales
como una prctica instalada dentro del funcionamiento de aparato poltico-

burocrtico. Esto significa que el CIMTRA apuesta a la activacin de procesos

positivos y no a la delatar las carencias y obstculos presentados en materia de
transparencia y rendicin de cuentas en los gobiernos locales.
El pasado 23 de mayo del 2003 se realiz el Primer Foro de Evaluacin del CIMTRA
en la Ciudad de Mxico, ah se dieron a conocer los resultados de obtenidos de la
aplicacin del Programa. ste condujo adems a una reflexin colectiva en torno a
los retos futuros en la materia para hacer del acceso a la informacin y la rendicin
de cuentas procesos permanentes de interrelacin entre la sociedad y los gobiernos
locales.
Los gobiernos locales participantes
El CIMTRA ha sido aplicado en 18 municipios y dos delegaciones de 4 distintos
estados y el DF (Chihuahua, Veracruz, Nuevo Len; Zacatecas, Morelos y DF).
Principalmente se trata de municipios y gobiernos locales considerados urbanos.
Los gobiernos locales estn en un espectro poblacional que van desde el milln de
habitantes hasta los casos de municipios que tienen entre los 20,000 y 30,000
habitantes.
Hay cuatro capitales de estado encuestadas: Chihuahua, Monterrey, Xalapa y
Cuernavaca. Varios de ellos son municipios conurbanos de la capital: Guadalupe,
Zac.; San Pedro, San Nicols en N.L., etctera. Algunos de los municipios tienen
grados bajos de marginacin y se caracterizan por su alto nivel en calidad de vida.
Algunas comentarios sobre los resultados
De los 18 gobiernos locales encuestados slo 4 de ellos han obtenido una
calificacin aprobatoria, y ninguna de las tres capitales encuestadas tuvo una
calificacin positiva ( en un primer momento). Aunque cabe sealar que desde la
perspectiva de quienes hemos estado dentro del aplicacin de la herramienta,
muchos aspectos pueden ser mejorados a partir de acciones simples y sin un alto
costo financiero, y que muchas veces no se realizan por desconocimiento de las
autoridades. As que las posibilidades que existen para los gobiernos que no
obtuvieron calificaciones aprobatorias son amplias si consideramos que muchos
de los elementos contendidos dentro de cuestionario implican una voluntad poltica
que pueden apegarse perfectamente al marco legal.
Sin duda el promedio general de los encuestados pone en evidencia lo mucho que
se tiene que trabajar, pero tampoco resulta un asunto irreversible. En este sentido,
es importante difundir aquellas acciones positivas que diversos gobiernos locales
realizan en la materia a fin de intercambiar experiencias, informacin e incentivar
inercias creativas.
Dnde ests las debilidades, dnde las fortalezas y la oportunidades?
Si uno examina a detalle cada uno de los indicadores adscritos en las preguntas
del cuestionario puede advertir dnde estn las acciones ms recurrente en materia
de transparencia, dnde estn las omisiones y dnde estn aquellos aspectos que
pueden ser un campo de oportunidades.

En este sentido, slo por sealar algunos ejemplos, podemos decir que dentro de
las debilidades est el hecho de que el 79% de los gobiernos locales encuestados
no publican y difunden el nombre de los proveedores; con este mismo porcentaje
tampoco publican y difunden los gasto de comunicacin social.
Por el contrario, existen aspecto que estn ms transparentados, por ejemplo, el
79% s publica y difunde las obras realizadas del ao actual y de los dos aos
anteriores; el 71% s difunde y publica los ingresos propios e ingresos por
aportaciones y participaciones.
Uno de los aspectos quizs ms crtico es el referente a los mecanismos de
articulacin entre la ciudadana y el gobierno; de forma tal que en los comits o
consejos con los que cuentan los municipios o las delegaciones, en el 79% no se
realiza una convocatoria pblica para su conformacin.
Un campo de oportunidad resulta ser la publicacin y difusin de sueldos y
prestaciones del alcalde, jefe delegacional, cuerpo edilicio y equipo de trabajo de
primer nivel, donde el 57% s publica y difunde la informacin de los salarios, pero
slo el 14% lo hace desglosando sueldos y prestaciones. Lo mismo sucede con la
publicacin y difusin de los gastos de representacin donde el 43% s lo hace.
Algunas conclusiones del ejercicio del CIMTRA:
1. Los datos obtenidos nos sealan que no necesariamente existe una
corresponsabilidad entre el tamao del municipio y su importancia en el contexto
nacional con el grado de transparencia y calificacin. La transparencia y la
rendicin de cuentas es un ejercicio que no tiene que ver con aspectos partidistas
o de dimensiones poltico-administrativas, sino que las acciones debe darse en
todos los gobiernos locales respetado sus caractersticas y como un aspecto
encaminado, sobre todo, a mejorar la calidad de vida de la sociedad.
2. Los mecanismos de transparencia no son forzosamente costosos, muchos de
ellos son accesibles y de voluntad poltica. No se puede confundir el hecho de que
una rendicin de cuentas es mejor slo por el hecho de montarse en Internet. Una
simple cartulina puesta en un lugar pblico con informacin accesible es un
elemento eficiente en la materia.
3. No basta las existencia de leyes y de instituciones de transparencia, el ciudadano
debe ejercer y conocer su derecho de acceso a la informacin y de rendicin de
cuentas. Las leyes son un instrumento, no son el fin en s mismo; el fin es que la
gente sea informada de manera oportuna sobre el ejercicio de los recursos y las
decisiones tomadas por sus gobernantes.
4. La transparencia y el acceso a la informacin es un proceso donde la
participacin de la ciudadana es fundamental para construir gobiernos locales de
cara a la sociedad. El rol de la sociedad en su derecho a ser informada es parte de
los retos actuales de las administraciones locales.

5. Los mecanismos de transparencia deben quedar institucionalizados como

acciones permanentes de gobierno. No basta la buena voluntad de las autoridades
y funcionarios; los mecanismos de transparencia y acceso a la informacin deben
estar instalados en el aparato de gobierno y deben ser asumidos por los equipos de
gobierno en su quehacer cotidiano.
6. Finalmente, es importante crear una pedagoga de la transparencia que haga
accesible y entendible la informacin que otorgan los gobiernos a los ciudadanos;
se trata de pasar del tradicional informe sobre cargado de datos a un informa
accesible, fcil para entender y corroborar por la ciudadana.

CALIFICACIONES CIMTRA

Municipio/Delegacin*
San Nicols de los Garza
Tlalpan
San Pedro Garza Garca
Linares
Montemorelos
Cuernavaca
Monterrey
Guadalupe
Cuautla
Chihuahua
Escobedo
Santa Catarina
Tepoztln
Apodaca
Guadalupe
Allende
Garca
Jurez

(Primera fase)

Estado
Nuevo Len
Distrito Federal
Nuevo Len
Nuevo Len
Nuevo Len
Morelos
Nuevo Len
Zacatecas
Morelos
Chihuahua
Nuevo Len
Nuevo Len
Morelos
Nuevo Len
Nuevo Len
Nuevo Len
Nuevo Len
Nuevo Len

Calificaci
n
68.46
65.06
60.68
48.23
45.96
43.4
43.36
39.48
39.29
37.13
34.55
33.88
33.63
29.64
24.63
23.88
19.06
4.83

La escala es de 0 a 100
PROMEDIO
38.62
*La calificacin de las delegaciones se obtiene por regla de tres simple
Observaciones finales
Cabe sealar que se ha iniciado una segunda vuelta en los municipios de Nuevo
Len y en el municipio de Chihuahua. Sobre este ltimo cabe sealar que ha
obtenido en esta segunda evaluacin una calificacin aprobatoria de 85.5 puntos,
por lo que se coloca como el municipio con la mejor calificacin.

Cabe tambin sealar que recientemente se implement el cuestionario al

municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de Mxico y se emprender para el
prximo ao en diversos municipios de Quertaro y Jalisco.

RANKING CIMTRA
Municipio/Delegacin*
Chihuahua
San Nicols de los Garza
Tlalpan
San Pedro Garza Garca
Linares
Montemorelos
Cuernavaca
Monterrey
Guadalupe
Cuautla
Magdalena Contreras
Chihuahua
Escobedo
Santa Catarina
Tepoztln
Apodaca
Guadalupe
Allende
Xalapa
Garca
Jurez
La escala es de 0 a 100

Estado
Chihuahua
Nuevo Len
Distrito Federal
Nuevo Len
Nuevo Len
Nuevo Len
Morelos
Nuevo Len
Zacatecas
Morelos
Distrito Federal
Chihuahua
Nuevo Len
Nuevo Len
Morelos
Nuevo Len
Nuevo Len
Nuevo Len
Veracruz
Nuevo Len
Nuevo Len
PROMEDIO

Vuelta
2a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.
1a.

Calificacin
85.53
68.46
65.06
60.68
48.23
45.96
43.4
43.36
39.48
39.29
39
37.13
34.55
33.88
33.63
29.64
24.63
23.88
21.76
19.06
4.83
40.07

*La calificacin de las delegaciones se obtiene por regla de tres simple

Nota: Si usted desea mayor informacin por favor escriba a cualesquiera de los siguientes
correos electrnicos: cesem@cesemheribertojara.org.mx y/o jvillasana@icma.org