DIREITO ADMINISTRATIVO II

INTRODUO
Estado = Povo + Territrio + Poder Poltico
Poder Poltico divide-se em: - Poder Legislativo;
- Poder Executivo;
- Poder Judicirio.
Legislativo:

- Funo tpica: legislar;

- Funo atpica: administrar;
- Funo atpica: jurisdicional.

Executivo:

- Funo tpica: administrar;

- Funo atpica: legislar;
- Funo atpica: jurisdicional.

Judicirio:

- Funo tpica: jurisdicional;

- Funo atpica: administrar;
- Funo atpica: legislar.

Conceito de Direito Administrativo: o conjunto de normas jurdicas que disciplina o

exerccio da funo administrativa pelo poder pblico do Estado ou por quem lhe faa s
vezes. A funo administrativa formada pelo rol de atividades exercidas de forma direta,
concreta e imediata, ou seja, sem provocao, sem abstrao e sem necessidade de
autorizao judicial ou confirmao de outro poder.
O direito administrativo disciplina portanto os sujeitos que exercem a funo
administrativa, bem como as vias tcnico-jurdicas de exerccio e controle desse exerccio.
I Sujeitos que exercem a funo administrativa:
a) Os rgos da administrao pblica direta;
b) As entidades da administrao pblica indireta (Sociedade de Economia Mista,
Empresas Pblicas, Autarquias, Fundaes Pblicas);
c) Entidades Paraestatais (Sistema S, Organizaes Sociais, OSCIPs);
d) Agentes pblicos (titulares de cargo, emprego, funo de confiana e mandatos
eletivos), mas tambm os empregados celetistas das empresas estatais (S.E.M,
empresas pblicas);
e) Os delegatrios particulares (para prestao de servio pblico, explorao de
atividade econmica ou construo de obra pblica).
II As vias tcnico-jurdicas de exerccio da funo administrativa:
a) Ato administrativo (decretos, portarias, resolues, circulares);

b) Processo administrativo;
c) Contrato administrativo.
III Atividades administrativas que integram a funo administrativa:
a) Prestao de servio pblico;
b) Contratao de obra pblica;
c) Delegao ou outorga para prestao de servio pblico, explorao de atividade
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)

econmica ou construo de obra pblica;

Gesto de bens pblicos;
Interveno do domnio econmico;
Interveno no domnio social;
Interveno da propriedade privada;
Exerccio do poder de policia (em sentindo amplo);
Exerccio do poder de policia (em sentindo estrito);
Regulao: consiste na realizao de vistorias das atividades administrativas, todavia
as agencias reguladoras no prestam servio pblico.
IV Controle do exerccio da funo administrativa:

a)
b)
c)
d)

Controle judicial;
Discricionariedade e vinculao;
Responsabilidade patrimonial extra contratual do Estado;
Prescrio administrativa.

Observao
O direito subjetivo material prestacional no se extingue nunca, mas sofre com os efeitos
da prescrio da pretenso.
Observao
Bases normativas:
a)
b)
c)
d)

Precluso (art. 183 CPC);

Perempo (art. 268 nico do CPC);
Prescrio da pretenso (art. 189 do CC);
Decadncia (art. 207 a 211 do CC).

PROCESSO ADMINISTRATIVO
Conceito: o procedimento ou processo administrativo uma sucesso itinerria e
encadeada de atos administrativos, que tendem todos, a um resultado final e
conclusivo.
Celeuma entre terminologias:
Procedimento X Processo; Tradio X Dico legislativa (lei 9.784/99)
OBS: Teoria dos princpios (Humberto VILA)
Conforme Celso Antnio Bandeira de Melo, a terminologia adequada para designar o objeto
em causa processo, sendo procedimento a modalidade ritual de cada processo.
Requisitos do Processo

Segundo Jesus Gonzalez Perez, os requisitos para a existncia de um processo administrativo

so os seguintes:
a) Em primeiro lugar necessrio que cada um dos atos componentes da cadeia sequencial
possuam uma certa autonomia, uma individualidade jurdica, embora tal autonomia seja
relativa, uma vez que mesmo possuindo finalidades prprias, todos os atos encartam no plexo
orientado para um resultado final; b) em segundo lugar, estes vrios atos tm que estar
conectados em vista da unidade de efeito jurdico que se expressa no ato final; c) o terceiro
requisito o de que haja entre os vrios atos uma relao de causalidade, de tal modo que um
dado ato administrativo suponha o ato anterior e o ato final suponha a todos eles..
Objetivos do Processo Administrativo:
a) Resguardar os administrados;
b) Realizar uma atuao administrativa mais clarividente (art. 37, princpio da
eficincia).
OBS: o processo administrativo impede que os interesses dos administrados sejam
considerado apenas ex post facto, vale dizer, depois dos efeitos terem sido gerados, pois
oferece a oportunidade ao interessado de apresentar suas razes antes de ser afetado. Trata-se,
portanto, de oferecer um controle desde dentro, ao longo da formao da vontade, ao invs
de contentar-se com os controles operados de fora, ou seja, atravs do poder judicirio.
Espcies de processo administrativo
H os chamados processo internos, que tramitam de maneira a preservar intimidade,
vida interna da administrao pblica; E os processos externos da qual participam os
cidados.
H processos restritivos ou ablatrios, como por exemplo no caso de declarao de
caducidade de uma concesso de prestao de servio pblico, ou de resciso de um contrato
administrativo por inadimplncia do contratado, cujo carter sancionador aparecer manifesto,
por exemplo, nas interdies de direitos ou de funcionamento de estabelecimentos comerciais
ou industriais, seja por poluio ou negligencia em matria de segurana, etc.
Por outro lado, h tambm os processos administrativos ampliativos, como por exemplo, o
dos registros de marcas e patentes, ou para concesses, permisses e autorizaes. Alguns
deles podem ser concorrncias (processos administrativos concorrenciais), como licitaes e
concursos pblicos, e em caso de Pretenso Revertida, o processo ser denominado
contencioso administrativo.
Fases do processo administrativo:
O processo administrativo tem as seguintes fases:

a)
b)
c)
d)
e)

Fase inicial;
Fase instrutria;
Fase dispositiva;
Fase controladora;
Fase de comunicao.
Princpios do processo administrativo:

Conforme Celso Antnio Bandeira de Melo, no direito brasileiro podem ser identificados
doze princpios obrigatrios para disciplinar a via tcnico-jurdica do processo
administrativo, sejam explcitos ou implcitos na CF.
I)
II)
III)
IV)
V)
VI)
VII)
VIII)
IX)
X)
XI)
XII)

Princpio da audincia do interessado;

Princpio da acessibilidade aos elementos do expediente;
Princpio da ampla instruo probatria;
Princpio da motivao;
Princpio da revisibilidade;
Princpio da representao;
Princpio da lealdade e da boa-f;
Princpio da verdade material;
Princpio da celeridade;
Princpio da oficialidade;
Princpio da gratuidade;
Princpio do informalismo.

ORGO PBLICO
um centro ou ncleo especializado de competncia do poder publico estatal, com funo
prpria, e destinado nos termos do direito ptrio ao desenvolvimento de uma determinada
atividade.
- Caractersticas do rgo pblico:
1) No tem personalidade jurdica, logo, no responde por perdas e danos, quem responde
a pessoa jurdica a qual o rgo vinculado;
2) rgo pblico pode licitar, mas no responde por perdas e danos. Pode licitar, mas no
pode celebrar contrato administrativo, ento, se por exemplo, a Cmara Municipal licitar,
quem estar se obrigando o Municpio, muito embora o vereador Presidente da Cmara
possa assinar o contrato.
OBS: Observa-se que apesar dos rgos Pblicos no terem personalidade jurdica, eles
podem ter CNPJ perante a Receita Federal, do Ministrio da Fazenda.
OBS: Assim como o Esplio, a massa falida e o nascituro, o rgo poder
excepcionalmente ir a juzo, como por exemplo no exerccio de suas prerrogativas
funcionais, mas, conforme a jurisprudncia, o rgo s pode figurar no polo ativo da
demanda, sendo vedado figurar no polo passivo. Exemplo: se o Prefeito se recusar a pagar

parte do subsidio dos vereadores, a Cmara Municipal poder ir a juzo contra o

Municpio.
- Classificao dos rgos pblicos, segundo Helly Lopes Meireles
1) Quanto a posio no poder pblico do Estado
1.1 Independentes: so aqueles que gozam de independncia, ou seja, no sofrem
subordinao, na medida em que esto no topo de cada poder. Ex: Presidncia da
Repblica, Governadoria, Prefeitura, Congresso Nacional, Assembleia Legislativa,
Cmaras Municipais; Juzes, Tribunais de 2 instancia, e Tribunais superiores, como STF.
1.2. Autnomos: So aqueles que gozam de autonomia. Tm ampla liberdade, mas sofrem
subordinao dos rgos pblicos independentes. Ex.: Ministrios, secretarias estaduais,
secretarias municipais.
1.3. Superiores: so aqueles que gozam de prestgio, com poder para opinar e atuar junto
aos rgos independentes e autnomos, agindo portanto em colaborao. Exemplo: MP,
Procuradorias (AGU, Procuradorias dos Estados e Municpios) e Defensorias.
1.4. Subalternos: so aqueles rgos de mera execuo das decises proferidas pelos
rgos independentes, autnomos e superiores. Ex: almoxarifado, zeladoria, departamento
de RH.
2) Conforme Celso Antnio Bandeira de Melo
2.1. Classificao dos rgos quanto a estrutura:
a) Simples: so aqueles cujas decises so tomadas por apenas um agente pblico. Ex:
Presidente da Repblica, Reitoria, Juiz de Direito.
b) Colegiais: so aqueles cujas decises so tomadas por um conjunto de agentes. Ex:
CONSEPE, Tribunais, Cmaras Legislativas.
2.2. Classificao dos rgos quanto as funes:
a) Ativos: so aqueles que proferem as decises do poder pblico do Estado para o
cumprimento dos objetivos da pessoa jurdica a qual tais rgos pertencem.
b) Consultivos: so aqueles de aconselhamento.
c) De controle: aqueles que devem fiscalizar as atividades dos outros rgos.
d) Verificadores: encarregados da realizao de parecer ou laudo tcnico.
e) Contenciosos: encarregados de julgar situaes controversas.
OBS: os rgos componentes da Administrao Pblica direta da Unio tem atuao
disciplinada por lei especfica (10.683/03) com alteraes trazidas pelas leis 12.914/10 e
12.375/10.

ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA (Autarquias, Fundaes

Pblicas, S.E.M e Empresas Pblicas)
Decreto-Lei 200/67; Decreto-Lei 900/69; Decreto-Lei 2.299/86 e Lei n 7.596/87.
- Caractersticas comuns de todas as entidades da Administrao Pblica Indireta
1) Personalidade Jurdica prpria, ou seja, podem titularizar direitos e contrair obrigaes;
2) Patrimnio e receitas prprias;
3) As entidades possuem autonomia tcnica, administrativa e financeira, mas no gozam de
autonomia politica, prpria apenas de quem tem poder para legislar;
4) Respondem pelos prprios atos;
5) Criao e extino conforme o inciso XIX do art. 37 da CF, que caracteriza a criao de
Empresas Pblicas, S.E.M e Fundaes Pblicas atravs de lei ordinria, com a ressalva de lei
complementar definir as finalidades destas ltimas.
OBS: as entidades que tiverem sua criao autorizadas por lei, para surgirem de fato, ainda
precisam de registro em cartrio, no caso das empresas pblicas e das Sociedades de
Economia Mista. Para todas essas entidades serem extintas, ser necessrio uma nova lei.
Observa-se que as autarquias so criadas por lei e j passam a existir nesse momento de sua
criao.
6) As pessoas jurdicas da Administrao Pblica Indireta no tem fins lucrativos, conforme o
artigo 173 da CF. O Estado no visa intervir na atividade econmica, salvo em caso de
segurana nacional ou relevante interesse coletivo, o que fez atravs das empresas pblicas e
S.E.M. Ressalta-se portanto que o Estado no pode criar uma empresa por simples razo de
lucro.
7) A Administrao Pblica Direta realiza controle sobre a Indireta, atravs por exemplo do
Tribunal de Contas da Unio, e tambm Tribunais de Contas dos Estados, que fiscalizam
gastos e despesas, mas tambm atravs das CPIs. Tambm atravs do Poder Judicirio, do
prprio poder Executivo, por meio da supresso ministerial, que consiste em um controle de
finalidade, ou controle finalstico.
8) As entidades da Administrao Pblica Indireta foram criadas devido ao fenmeno de
descentralizao administrativa, que pode ocorrer pela outorga ou pela delegao. diferente
da descentralizao administrativa, pois este ocorre quando h um deslocamento dentro do
prprio centro, ou seja, dentro da prpria pessoa jurdica. J a descentralizao vai ocorrer
mediante a transferncia de atividades para entidades personalizadas da Administrao
Pblica Indireta, ou para particulares.
AUTARQUIAS

Com personalidade jurdica de direito pblico, destinada a realizar atividades que o

Estado no pode delegar a qualquer pessoa, por serem consideradas atividades tpicas do
Estado.
Regime Jurdico: como pessoa de direito pblico, seus atos so realizados atravs de atos
administrativos, que so aqueles atos normativos infralegais, mas que gozam de presuno de
legitimidade e autoexecutoriedade.
Os contratos celebrados pelas autarquias so contratos administrativos, que so aqueles
que contam com clausulas exorbitantes em favor da administrao pblica. Tendo ainda o
dever de licitar.
Observa-se que a sua responsabilidade civil objetiva, ou seja tem o dever de reparar o
dano causado a terceiro, independentemente de dolo ou culpa. As aes a serem ajuizadas ou
propostas em face de autarquias possuem prazo prescricional de 5 anos, conforme Decreto
20.910/32, todavia, a jurisprudncia tem fixado prazo prescricional de 3 anos, por influencia
do art. 206 do Cdigo Civil, ou seja, do direito privado.
Os bens das autarquias, so bens pblicos, o que significa dizer que so bens
inalienveis de forma condicionada ou inalienveis de forma relativa. Essas condies esto
previstas no art. 17 da Lei 8.666/93. Observa-se que tais bens so impenhorveis, o que
significa que no podem ser objeto de medidas cautelares de arresto e sequestro, que servem
para proteger bens indeterminados ou determinados, respectivamente, a serem penhorados
posteriormente, salvo no caso de descumprimento da ordem de precatrio.
Bem pblico no pode ser objeto de onerao, o que significa, direito real de garantia
(hipoteca, penhor), pois possvel em alguns casos como precatrio, por exemplo.
Bens pblicos no podem ser objeto de prescrio aquisitiva, ou usucapio, mas o
inverso, ou seja, o Estado pode usucapir bens privados.
Dbitos judiciais de autarquias tambm sero pagos atravs de precatrios (art. 100 da
CF), com fila prpria, pois cada pessoa jurdica tem sua fila de precatrio.
Conforme artigo 150, VI, A da CF, ocorre a imunidade recproca para os entes
polticos. Incide a imunidade sobre a renda, patrimnio e servios especficos da autarquia, no
que se refere a impostos, no entanto, as autarquias realizam o pagamento de teros e
contribuies.
OBS: num imvel adquirido e no usado ir dar causa ao pagamento de imposto. Ento,
observa-se que as autarquias no tem imunidade tributria absoluta.
Autarquias, enquanto fazenda pblica, possuem prazos processuais dilatados (art. 188
do CPC). Possuem tambm a prerrogativa do reexame necessrio, o que significam que,

mesmo que as partes no recorram, quando a fazenda pblica estiver em juzo, o processo
deve ser levado ao tribunal, salvo se a matria j foi decidida pelo pleno do tribunal e tambm
nas aes de at 60 salrios mnimos. Se o reexame necessrio no for observado, a deciso
da instncia a quo no produz o trnsito em julgado (art. 475 do CPC).
Os procedimentos financeiros esto submetidos s normas de contabilidade pblica
presentes na Lei 4.320/64, e a Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
O pessoal das autarquias composto por servidores pblicos, regidos pela lei 8.112 no
mbito federal. Observa-se que os servidores pblicos, no Brasil, obedecem ao regime
jurdico nico, o que significa que em determinado ente federado poder ser adotado um ou
outro regime de pessoal, ou seja, estatutrio ou celetista.
Os antigos territrios eram considerados autarquias territoriais, apenas como uma
necessidade de classifica-lo como pessoa jurdica de direito pblico, sem todavia, ser ente
federado.
CONSELHOS DE CLASSE
Surgiram como autarquias, mas com o advento da Lei 9649/98, deixaram de ser
autarquia, passando a ter personalidade jurdica de direito privado, o que foi considerado
muito temerrio, porque tais conselhos tem competncias para exercer poder de policia,
destarte foi proposta a ADI 1717, em nome da segurana jurdica, o STF declarou a
inconstitucionalidade da lei 9649/98, e os conselhos voltaram a ter natureza jurdica de
autarquia.
A anuidade dos conselhos de classe tem natureza tributria, logo, a inadimplncia
dever ser resolvida por execuo fiscal, alm disso, sua contabilidade pblica, e esto
sujeitos a controle do TCU. Enquanto autarquia, os conselhos so obrigado a fazer concurso
pblico para a formao de seu pessoal.
OAB
Comea a se diferenciar dos demais conselhos com o advento do estatuto da OAB, pois
determina que a anuidade da OAB no tem natureza fiscal, e portanto a execuo deveria ser
comum e no execuo fiscal, logo, em face disto a jurisprudncia determinou que a
contabilidade deveria ser privada, e mais, que o Tribunal da Unio no deve controlar, e alm
disso, o seu pessoal regido pela CLT. Tais fatos, fizeram ser proposta ADI 3026, requerendo
que fosse declarado apenas a interpretao conforme a constituio para que o quadro de
pessoal da OAB fosse celetista, mas com prvia aprovao em concurso pblico.
O STF negou, disse que a OAB uma instituio mpar, e destarte ele tem bens
privados, imunidade tributria e privilgios processuais, em suma, a OAB uma instituio

sui-generis, que tem todos os bnus de uma pessoa jurdica de direito pblico, e tambm,
todos os bnus de uma pessoa jurdica de direito privado.
AUTARQUIAS DE REGIME ESPECIAL
Surgiram inicialmente com as universidades, pois em nome da autonomia universitria
foram criadas regras especiais, como as eleies para reitor. Com o passar do tempo a
expresso foi direcionada para as agncias reguladoras.
O que caracteriza o regime especial das agncias reguladoras so os seguintes pontos:
1) Nomeao dos dirigentes pelo Presidente da Repblica ou Governador;
2) Impossibilidade de demisso Ad nutum, pois o dirigente assume o cargo com
mandato fixo previsto na lei de cada agncia, de maneira que s possvel retirar um
dirigente das agncias por deciso condenatria transitada em julgado;
3) Regra de quarentena para os diretores das agncias reguladoras quando termina o
mandato, o que significa que eles no podem trabalhar naquele ramo pelo prazo de
quatro meses, e em alguns casos de at 12 meses;
4) Impossibilidade de recurso hierrquico imprprio.
- Funo das Agncias Reguladoras
Regulao, ou seja, a prestao de todas as atividades administrativas, menos regulao do
servio pblico, como fiscalizar, normatizar, e compor divergncias atravs de processo
administrativo.
OBS: o nome agncia reguladora foi copiado do direito norte-americano, devido a
credibilidades que as ARs tem por l.
- Regime Jurdico
Regras especiais
1) Licitao: nos termos da Lei 9472/97 (ANATEL), a agncia reguladora estava fora das
obrigaes previstas na Lei 8.666/93, pois teria procedimento licitatrio prprio,
podendo seguir duas modalidades especficas de licitao: prego e consulta.
O STF na ADIN 1668 decidiu que: a) As Agncias Reguladoras so autarquias, logo no
podem escapar da lei 8.666/93, portanto essa norma presente na Lei 9472/97 era
inconstitucional; b) Declarou tambm, o STF, que era inconstitucional cada agncia
reguladora ter procedimento licitatrio prprio e que deveriam todas seguir a Lei 8.666/93; c)
No entanto, disse o STF que era constitucional elas seguirem as modalidades prego e
consulta.
2) Pessoal: o regime das Agncias Reguladoras foi previsto pela Lei 9986/00, que previa
o regime do emprego pblico, com contrato de trabalho temporrio. Porm, na ADI

2310, o STF em sede de cautelar decidiu que no poderia ser o regime de emprego
pblico, pois deve prevalecer o regime jurdico nico de pessoal por ente federado.
Todavia, o STF fez a ressalva de que os contratos temporrios em andamento devem ir
ao seu termo final. O Presidente da Repblica editou a Medida Provisria 155/03 que
posteriormente foi convertida na Lei 10.871/04, que altera a Lei 9.986 e cria os cargos
pblicos das Agncias Reguladoras.
Destarte, a ADI 2310 perdeu o objeto e foi extinta sem julgamento final de mrito, uma
vez que tinha se manifestado pela inconstitucionalidade em sede de liminar.
Recentemente, ao julgar a ADI 9648, o STF se manifestou determinando que o regime
de pessoal das Agncias Reguladoras Federais devem ser estabelecidos pela Lei 8.112/90.
Exemplos de Agncias Reguladoras: ANEEL, ANATEL, ANTT, ANTAQ, ANVISA,
ANAC.
A doutrina define essas agncias como controle do servio pblico. A ANP regula a
explorao e lucro de petrleo, gs natural e biocombustvel. A ANA regula o controle de uso
do bem pblico. A ANCINE regula, fiscaliza e fomenta o cinema.
AGNCIAS EXECUTIVAS
Est prevista na Lei 9649/98, tendo como funo a execuo de um plano estratgico. Em
termos de natureza jurdica, na mais so do que autarquias ou fundaes pblicas.
Para ter mais eficincia, a agncia executiva vai elaborar um plano estratgico de
reestruturao, celebrando com a administrao direta um contrato de gesto.
A administrao direta vai transferir mais autonomia e mais recursos pblicos para a
agncia executiva que assume essa condio durante o andamento do contrato de gesto.
A doutrina fala muito mal dessa figura jurdica, pois ela premia a incompetncia da
administrao, pois quando a entidade vai mal na execuo do plano, pode-se fazer mais um
contrato de gesto e receber mais recursos. Exemplo: SUDAM, SUDENE.
EMPRESAS PBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Empresa estatal aquela que o Estado proprietrio ou da qual participa em seu capital,
detendo sua direo.
Empresa pblica: uma pessoa jurdica de direito privado, com capital exclusivamente
pblico. Tem como finalidade prestar servios pblicos e explorar atividade econmica.
Sociedade de Economia Mista: pessoa juridica de direito privado com capital misto. A
maioria do capital votante tem que estar no poder pblico. Tem como finalidade a prestao
do servio pblico e a explorao de atividade econmica. So podem ser constitudas na
forma empresarial S.A. (sociedade annima).

 DIFERENAS ENTRE EMPRESA PBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA

MISTA
1) Capital da E.P exclusivamente pblico e S.E.M misto;
2) Constituio da E.P pode ser em qualquer modalidade empresarial menos S.A e o da
S.E.M s pode ser S.A;
3) Competncia para julgamento das aes judiciais das empresas estatais (art. 109 da
CF): aes na qual sejam parte as E.P sero julgadas pela Justia Federal e as aes
nas quais sejam parte a S.E.M, a Justia Estadual;
REGIME JURDICO DAS EMPRESAS ESTATAIS
Considerado hibrido pela doutrina. Ora se aproxima mais do pblico quando a empresa for
prestadora de servio pblico, e ora se aproxima mais do privado quando a empresa for
exploradora de atividade econmica.
Conforme o art. 173 da CF, o Estado no intervir na atividade econmica, exto atravs da
E.P e S.E.M. O Estado poder intervir em duas hipteses: segurana nacional ou elevado
interesse coletivo.
Bens das empresas estatais: bem privado e tambm penhorvel. Ser considerado bem
pblico s se estiver diretamente relacionado prestao de servio pblico,
entretanto, h divergncia doutrinria.
OBS: a ECT (correios) empresa pblica com regime diferenciado, pois apesar de ser
Empresa Pblica, ela presta servio postal com monoplio, e em razo disso a ECT recebe
tratamento de Fazenda Pblica (ADFF n 46).
Falncia: conforme a lei 11.101, E.P e S.E.M no podem sofrer falncia, mas h

divergncia doutrinria.