TEMAS DE DEBATE

Aunque histricamente la agricultura ha generado excedentes de mano de

obra, ahorros y divisas que han facilitado el crecimiento de otros sectores,
las polticas que han tratado de gravar a la agricultura, implcita o
explcitamente, a los efectos de extraer excedentes an mayores, han sido
contraproducentes para el crecimiento y el empleo.

El crecimiento agrcola contribuye proporcionalmente ms que el industrial

al desarrollo econmico, debido a que los efectos multiplicadores del
primero sobre la economa interna son mayores.

Diversos estudios han demostrado que la agricultura es el sector ms

eficaz para reducir la pobreza rural y la urbana, si bien los pobres se
benefician menos del crecimiento agrcola en los pases con distribucin
del ingreso muy desigual.

Mantener adecuados precios reales a los productores es una de las claves

para el crecimiento agrcola y en consecuencia para la reduccin de la
pobreza. Los intentos de perseguir polticas de alimentos baratos
empeoran el problema de la pobreza en largo plazo.

2.1 ESTRATEGIAS Y POLTICAS

2.1.1 ESTRATEGIAS SECTORIALES

A menudo las reformas de las polticas se realizan individualmente, tomando un
tema a la vez. Sin embargo, debido a que cada tema tiene repercusiones sobre
los dems, a veces las reformas son ms eficaces si son diseadas y aplicadas
conjuntamente, como parte de un paquete integral, o estrategia, para el sector
agrcola. La estrategia constituye tanto la visin de lo que el sector debera ser en
el futuro como el mapa de ruta que muestra como alcanzar dicha visin. Su punto
de partida es la situacin actual de la agricultura y la problemtica que enfrenta.
Debe estar firmemente radicada en la historia y en la evaluacin del potencial
futuro del sector. La formulacin de una estrategia puede estar motivada por una
situacin de crisis agrcola o por otros problemas que llevan a la decisin de
realizar cambios fundamentales. En algunos casos se concibe como la parte
principal, del lado de la oferta, de un programa de ajuste estructural, para
estimular una respuesta productiva que contrarreste los efectos de otro modo

deflacionarios a corto plazo del exitosa usualmente se necesita el apoyo de los

principales actores del sector, los agricultores.
Pueden existir tantas visiones estratgicas como observadores del desempeo de
la agricultura; as, una de las caractersticas que definen la estrategia es por
quin y para quin es formulada. La estrategia debe representar el compromiso
de las autoridades del sector de llevar a cabo determinadas reformas y, por ende,
la participacin del gobierno es un requisito sine qua non para su elaboracin. Por
otra parte, una estrategia formulada en parte por los productores, y que responde
a sus principales inquietudes, tiene mayores posibilidades de llegar a ser
realmente operativa que otra elaborada nicamente por funcionarios
gubernamentales o por expertos acadmicos. De la misma manera, a los efectos
de asegurar su viabilidad, la estrategia sectorial debe reflejar con precisin las
metas fiscales del gobierno y otros aspectos del desarrollo nacional. Por lo tanto,
las estrategias ms exitosas generalmente resultan de la colaboracin entre
diferentes instituciones y grupos de la sociedad.
La estrategia tiene que ser realista, pero su visin del futuro debe estar basada
en los puntos fuertes y las potencialidades del sector.Tambindebe identificar
claramente las restricciones a superar para poder concretar esas potencialidades.
Una estrategia que no ofrezca la visin de un futuro mejor, respaldada por
polticas concretas para alcanzarlo, difcilmente podr motivar la participacin de
la poblacin rural en su implementacin. Al mismo tiempo, cuanto ms realista y
mejores sus bases analticas, mayores sern las posibilidades de alcanzar sus
objetivos.
En algunas estrategias agrcolas la visin del futuro se cuantifica en trminos de
rea a ser irrigada, superficie sembrada con los principales cultivos y as
sucesivamente. Pero independientemente de si se formulan proyecciones
numricas, la visin debe establecer ladireccin de los cambios anticipados, las
nuevas prioridades que caracterizarn el crecimiento en el futuro. Una de las
mejores guas para la direccin de los cambios son las ventajas
comparativas del sector, esto es, los rubros de produccin en los cuales puede
competir ms eficazmente a largo plazo en los mercados mundiales. Sin
embargo, debe tenerse presente que las condiciones del mercado pueden
cambiar rpidamente y que, al fin y al cabo, los productores siempre estn en
mejor posicin que los gobiernos para escoger la combinacin de productos.
La identificacin de las ventajas comparativas del sector es un paso esencial
hacia la definicin explcita de los objetivos nacionales del sector. De una forma u
otra, en el mbito ms general los objetivos deben incluir al incremento de la
productividad, principal requisito previo para que crezca el ingreso, y
la reduccin de la pobreza. Estas son las metas econmicas clsicas de
eficiencia y equidad. Se pueden tambin escoger otros objetivos globales, como

la reduccin de la desigualdad de gnero. El objetivo de productividad comprende

tanto los adelantos tecnolgicos (aumentos de rendimientos) como el
desplazamiento de los patrones de produccin hacia cultivos de ms alto valor u
otros productos.
Los siguientes pasos del ejercicio de formular la estrategia normalmente consisten
en: i) identificar las limitaciones especficas a superar (problemas a resolver) en
cada rea: ii) especificar los subobjetivos operacionales en cada rea para
superar las limitaciones y alcanzar los objetivos generales; y, sobre la base de lo
anterior, iii) redactar un conjunto de polticas para enfrentar estas restricciones y
alcanzar los subobjetivos. Es de vital importancia formular la justificacin
tcnica de las polticas recomendadas, pues de otra manera se corre el riesgo
de que la estrategia sea nada ms que otro conjunto de opiniones.
Si bien es importante examinar escenarios acerca de la posible evolucin de la
estructura del sector, si no se especifica tambin el marco y los instrumentos
concretos de las polticas, y no se toman en cuenta las opiniones de los
agricultores en tales decisiones, resultar difcil implementar la estrategia.
Las polticas y las inversiones pblicas constituyen los medios para
implementar una visin. Son los vnculos primarios entre los objetivos nacionales,
por un lado, y el funcionamiento descentralizado de la economa de mercado, por
el otro.
En todo el mundo los gobiernos tratan de utilizar cada vez ms instrumentos
indirectos de poltica, en vez de controles directos. Por consiguiente, el tipo de
visin expresada en las estrategias se est apartando de la proyeccin de
detallados sistemas de produccin o de niveles productivos. Estn siendo
desplazados por instrumentos indirectos de poltica que mejoran los mercados de
recursos y de productos agrcolas, con el propsito de promover la equidad y la
eficiencia. Los principales grupos de instrumentos de poltica incluyen a las
polticas de incentivos (que operan principalmente a travs de polticas
macroeconmicas y de comercio exterior), los sistemas de mercadeo, la tenencia
de la tierra, las polticas de riego, el sistema financiero rural y el sistema para la
generacin y transferencia de tecnologa agrcola. Los conceptos y las
experiencias relativos a cada una de estos grupos se examinan en los captulos 4
a 8 de este libro.
Los temas evocados y analizados por las estrategias conciernen crecientemente a
las instituciones, las leyes, los mercados y la dotacin de recursos. Esta
ltima incluye no slo a la tierra, el riego y el trabajo rural, sino tambin a las
capacidades administrativas y de gestin de los agricultores. De manera
creciente se reconoce que la agricultura es slo una parte de la economa rural y
que la estrategia debera contener un programa de desarrollo rural en sentido ms

amplio, incluyendo la creacin de oportunidades econmicas para la poblacin

rural que no posee tierras. En el Captulo 9 se analizan estos temas ms amplios.
En su aspecto operacional, la estrategia agrcola constituye un paquete integrado
de polticas para el sector, complementado por un programa de inversin. Algunas
de esas polticas pueden ser diseadas para aplicacin inmediata o en el corto
plazo, pero normalmente la mayora representa reformas profundas cuyos efectos
se sentirn de manera creciente en todo el sector a lo largo de muchos aos. Las
mayores ventajas de reformar las polticas en el contexto de una estrategia global
son: a) las polticas derivan de, y apoyan, determinados objetivos nacionales y
una visin clara del futuro; b) se disean para que sean mutuamente consistentes
en todos los aspectos del sector y con la poltica macroeconmica; c) ningn tema
importante de reforma de la poltica es pasado por alto, y d) el proceso de
formular la estrategia representa una oportunidad para alcanzar el consenso de
los principales grupos de inters del sector[32].
En el Captulo 9 se examinan con mayor detalle otras caractersticas de las
estrategias agrcolas, lo mismo que las tareas para su formulacin. Tambin se
trata all el tema de la participacin privada y de la sociedad civil en la formulacin
de estrategias.
2.1.2 POR QU UNA POLTICA AGRCOLA?
Algunas veces los macroeconomistas y funcionarios pblicos ponen en duda
la raisondtre de la poltica agrcola. Se arguye que los requisitos bsicos para
una exitosa transicin econmica o experiencia de desarrollo son una correcta
poltica macroeconmica, la mxima privatizacin posible de las empresas
pblicas, y la eliminacin de reglamentaciones y otras intervenciones
gubernamentales daosas. De acuerdo con este punto de vista, no habra
necesidad de una poltica sectorial per se, una vez que los mercados sean
liberalizados y la estabilidad macroeconmica garantizada. Se pregunta qu
hace a la agricultura diferente de la industria textil, la industria cementera o el
negocio de restaurantes, en trminos de polticas econmicas?
Como respuesta se afirma, a veces, que la prioridad de la agricultura para los
responsables de las polticas deriva de que produce alimentos, segundos en
importancia slo al agua dulce para la supervivencia humana. Este argumento es
vlido hasta cierto grado. Es relevante principalmente para las zonas rurales
pobres de los pases de ms bajos ingresos, que tienden a producir mayormente
para el autoconsumo. Pero se hace menos aplicable a medida que la economa
mundial se integra y el comercio exterior de alimentos se expande en casi todos
los pases. Se acepta cada vez ms que la nutricin de la mayora de las familias
pobres depende ms de sus ingresos y condiciones de salud que de si producen
o no alimentos bsicos. Se puede encontrar un ejemplo en los agricultores de
ladera de Amrica Central, que pueden elevar sus ingresos familiares de manera

significativa pasando de cultivar maz y frijoles a sembrar otros productos para la

venta.
Desde luego, la agricultura es la fuente principal de ingreso y empleo en el medio
rural; de hecho, en los pases ms pobres es a menudo la mayor fuente de
empleo de toda la economa. Tal como se seal en el Capitulo 1, el crecimiento
agrcola es tambin el camino principal para reducir la pobreza, tanto en las zonas
rurales como en las urbanas. Se reconoce universalmente que el alivio de la
pobreza es una preocupacin vlida y una responsabilidad de la poltica
econmica.
Existen otras razones bsicas para considerar a la agricultura como un aspecto
central de la poltica econmica. Ningn otro sector est tan profundamente
interconectado con el resto de la economa. La agricultura usa, y a veces abusa,
varios recursos vitales que son limitados y agotables: agua, tierra, bosques,
reservas pisccolas. Estos son precisamente los recursos naturales cuya
utilizacin se ha demostrado muy difcil de sujetar a las reglas del mercado. El
enfoque de no-intervencin absoluta, o de poltica de laissez faire, ha demostrado
ser insostenible en todos los pases pues invariablemente lleva a la sobre
explotacin de estos recursos.
Adems de ser un empleador principal de fuerza de trabajo, el sector desempea
un papel igualmente importante en la balanza comercial de muchos pases y es el
mayor usuario de tierras frtiles. El estado legal y el papel de la tierra en la
sociedad son temas de importancia para la agricultura. Asimismo, la
contaminacin de la tierra y el agua como resultado de las actividades agrcolas y
ganaderas puede afectar severamente a las comunidades urbanas, si no se
establecen polticas apropiadas para amortiguar el dao.
Estas observaciones indican que el desempeo de la agricultura tiene
repercusiones significativas sobre el resto de la economa y viceversa. Pero existe
otra razn ms fundamental que hace a la agricultura diferente de otros sectores
de la economa. La mano de obra y el capital pueden trasladarse de una industria
a otra, de una actividad de servicios a otra, con diferentes grados de facilidad o de
dificultad, y regresar si las circunstancias lo aconsejan. Sin embargo, una vez que
los trabajadores salen de la agricultura, es muy costoso y extremadamente difcil
que regresen. Muchos pases han aprendido esta leccin por experiencia propia,
como lo hizo Nigeria en los aos setenta y ochenta, Mxico en los aos setenta y
China durante la Revolucin Cultural. El movimiento intersectorial de la fuerza
laboral, entre la agricultura y el resto de la economa, es prcticamente un flujo
irreversible de recursos. Las razones de esta irreversibilidad pueden ser de
naturaleza tanto social y cultural como econmica, pero de todas maneras son
poderosas.

Una preocupacin relacionada a lo anterior es que el movimiento intersectorial de

fuerza laboral da lugar a un alto costo social por emigrante, debido a la inversin
en infraestructura adicional en el medio urbano: nuevas viviendas, servicios de
agua y alcantarillado, sistemas de transporte, entre otros. Adems, la migracin
que excede la capacidad de creacin de empleos remunerativos urbanos genera
severos problemas sociales. Un estudio en El Salvador concluy que la migracin
rural-urbana cuesta al pas entre 159 y 189 millones de dlares EE.UU.,
anualmente, por concepto de infraestructura (caminos, vivienda, agua potable,
sistemas de alcantarillado y electricidad), y que el costo sera todava ms alto si
se tomaran en cuenta otros tipos de infraestructura y problemas sociales. Los
autores hacen notar que, si los emigrantes decidieran no reubicarse, costara
menos de un dcimo de esa estimacin conservadora mejorar la infraestructura,
incluyendo viviendas y caminos, hasta niveles aceptables en las zonas rurales [33].
Por lo tanto, una poltica que prematuramente desincentive la actividad agrcola y
promueva el crecimiento urbano puede acarrear efectos irreversibles en la
economa y la sociedad, y tambin puede ser costosa. A la luz de estas
consideraciones es importante que la poltica econmica de los pases considere
cuidadosamente el papel de la agricultura en el desarrollo nacional y elabore las
medidas apropiadas. Lo anterior no debe servir de argumento para subsidiar la
agricultura a expensas del crecimiento de otros sectores; pero debera buscarse
un balance apropiado, consistente con la evaluacin precisa de las perspectivas
del crecimiento agrcola.
Otra razn para formular un conjunto de polticas agrcolas - una estrategia para
el sector - es que en la mayora de los pases las instituciones econmicas son
menos desarrolladas, y las reglas de juego econmicas menos articuladas, en las
zonas rurales que en las urbano-industriales. En efecto, el entorno econmico
rural puede ser menos adaptado a los requerimientos del crecimiento. La
dispersin geogrfica de las explotaciones, redes de caminos poco desarrolladas
y carencia de otros tipos de infraestructura pueden determinar que el acceso de
los agricultores a los mercados sea incierto y caro; y los bancos pueden no
poseer adecuada experiencia para la evaluacin de proyectos agrcolas o
conocimiento de sus clientes. Estos son slo dos de los ejemplos que muestran
que el contexto empresarial es ms dbil en el campo que en las ciudades.
En algunos casos, el entorno econmico rural podra estar condicionado en parte
por el legado histrico de una poca econmica diferente, como en los casos de
la propiedad estatal de las tierras agrcolas o de los sistemas anticuados de
registro de tierras. En contraste, la propiedad privada de la tierra o los contratos
de arrendamiento a largo plazo son prcticamente universales en el medio
urbano. Cualquiera que sean las razones de las diferencias entre el entorno
econmico rural y el urbano, indudablemente estas existen. Reformar las
instituciones econmicas rurales para que favorezcan a la actividad empresarial y

al mismo tiempo faciliten la reduccin de la pobreza, normalmente representa un

empeo de largo plazo pero no por ello es menos esencial.
En consecuencia, existen muchas razones convincentes para otorgar elevada
prioridad al desarrollo de polticas agrcolas apropiadas. Las polticas agrcolas
son fuertemente interdependientes entre s. Por ejemplo, las polticas tendientes a
mejorar la comercializacin estn normalmente vinculadas a las relativas al
comercio internacional, a las polticas para fomentar la competencia en las
agroindustrias y a la poltica de financiacin. El fortalecimiento de las instituciones
dedicadas al crdito agrcola, a su vez, depende en parte del aumento de la
seguridad en la tenencia de la tierra, y as sucesivamente. Por lo tanto, los
programas para reformar la poltica agrcola a menudo deben ser bastante
comprensivos y cubrir diversas reas importantes. Esto subraya la utilidad de
formular una estrategia sectorial.

[32]

En algunos contextos se invierte la utilizacin de los trminos estrategia y

polticas, de modo que el concepto ms amplio se denomina una poltica
agrcola, consistente en estrategias operacionales para cada rea. El punto
importante es que un documento de estrategia global o de poltica debe contener
tanto la visin del sector como los instrumentos concretos de la accin
gubernamentalnecesarios
para
implementarla.
[33]
Roger D. Norton y Amy L. Angel, La agricultura salvadorea: polticas
econmicas para un macro sector, FUSADES, San Salvador, El Salvador, 1999.

2.2 CARACTERSTICAS DE LOS INSTRUMENTOS DE LA POLTICA AGRCOLA

2.2.1 TIPOS DE POLTICAS AGRCOLAS

Despus del por qu de la poltica agrcola, la siguiente pregunta principal es en
qu consiste? El contenido de la poltica macroeconmica es inequvoco: el dficit
fiscal; la oferta monetaria; los instrumentos requeridos para llevar estas variables
a sus niveles meta, entre otros, el gasto pblico y la recaudacin fiscal, la emisin
de bonos, las metas monetarias, las tasas de inters, el encaje legal y los
regulaciones bancarias; y, en muchos pases, la tasa de cambio. A pesar de la

gran antigedad de la agricultura y de las intervenciones gubernamentales en el

sector, no existe un consenso parecido acerca de la sustancia de la poltica
agrcola.
La concepcin de la poltica agrcola est experimentando cambios en todo el
mundo. Histricamente, uno de los principales instrumentos de la poltica agrcola
ha sido el gasto pblico. En todos los pases se han efectuado erogaciones
fiscales para una variedad de propsitos en el sector. Algunas de las formas ms
prominentes de gasto han sido las inversiones en infraestructura para propsitos
tales como riego, almacenamiento, transporte y mercadeo; la provisin directa de
crdito a los productores y subsidios al crdito privado; la financiacin de la
investigacin, la extensin, y la produccin de semillas; financiacin de los dficit
incurridos por los programas de compra de granos a los agricultores a altos
precios y su venta a los consumidores a precios ms bajos; y los pagos directos
en programas ligados al no cultivo de tierras y otros esquemas de ayuda.
La segunda clase principal de medidas de poltica ha consistido frecuentemente
en controles, principalmente sobre los precios y el comercio, pero a veces sobre
el acceso a tierras y agua de riego, y tambin sobre los propios niveles de la
produccin. El uso de precios de sostn y precios administrados, tanto para
consumidores como para productores, ha sido una costumbre generalizada en
todas las regiones del mundo; pero mientras contina siendo una prctica comn
en Europa y en Asia oriental y meridional, est siendo gradualmente eliminada en
la mayor parte de Amrica Latina y frica, y reducida en el Medio Oriente. La
tercera clase principal de instrumentos de polticas en muchos pases ha sido
la gestin directa de la produccin y el mercadeo a travs de empresas de
propiedad del Estado, que han actuado en un amplio abanico, desde la
produccin colectiva, los aserraderos y las corporaciones pesqueras, hasta los
bancos y las empresas de comercializacin. La tendencia en la mayor parte de los
pases es a reducir la propiedad pblica de activos en el sector, pero el ritmo de
esos cambios vara de regin a regin.
Con el creciente consenso internacional sobre la reduccin de la intervencin
pblica directa en la economa, lo mismo que del gasto fiscal, la pregunta de qu
es la poltica agrcola (y cul es la funcin de los ministerios de agricultura) puede
ser enfocada con mayor nitidez. Su importancia aumenta por el hecho de que los
niveles de los precios y los volmenes del comercio responden esencialmente a
las polticas macroeconmicas y a las condiciones de los mercados
internacionales. Qu resta al Ministro de Agricultura excepto quizs manejar el
programa de investigacin y extensin y administrar los controles fitosanitarios?
Ms precisamente, cmo se puede definir la constelacin de polticas agrcolas
que permita aumentar la tasa de crecimiento del sector o elevar los ingresos de
los pobres rurales? Entre la poltica macroeconmica y los programas de campo

existen grados de libertad tiles remanentes para la poltica sectorial? En una

economa liberal, la poltica agrcola es una frase contradictoria?
A manera de resumen, la respuesta es que la poltica agrcola tiene un amplio
espacio en todos los pases, pero en la mayora requiere enfoques diferentes a
los del pasado. Una tarea principal de la poltica agrcola es mejorar el
funcionamiento de los mercados de productos y factores en el medio rural,
con atencin especial al acceso y a las condiciones de la participacin de las
familias pobres en dichos mercados. En algunos casos, esto requiere inversin en
infraestructura, pero casi siempre tambin requiere buenas polticas. Los
mercados de factores incluyen los de tierras, capital financiero, mano de obra y,
en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales. La participacin de
las familias rurales en el mercado de trabajo, por ejemplo, se puede mejorar
mediante programas de capacitacin y de extensin agrcola.
Hoy ms que nunca, la poltica agrcola debe ser coordinada con otras polticas y
con los organismos a cargo de stas: por ejemplo, con el Banco Central y el
Ministerio de Finanzas en el caso de las polticas financieras rurales, con el
Ministerio de Economa o de Comercio para las polticas de comercio exterior
agrcola, con el Ministerio de Finanzas respecto a los programas de riego e
investigacin, y con el Ministerio del Medio Ambiente o Recursos Naturales para
las polticas de riego. En la esfera del gobierno, la poltica de desarrollo agrcola
concierne cada vez ms a muchos ministerios y entidades.
De igual manera, el buen diseo y aplicacin de la poltica agrcola requieren la
participacin de gobiernos locales, asociaciones de productores, asociaciones de
usuarios del agua, ONG, oficinas regionales del Ministerio de Agricultura y otras
organizaciones descentralizadas. El papel de coordinacin de polticas del
Ministerio de Agricultura ocupa de manera creciente el escenario central.
Una tarea principal de toda poltica agrcola moderna es promover el desarrollo
de instituciones adecuadas para satisfacer los requerimientos de la economa
rural en expansin, desde el mercadeo hasta el suministro de servicios y
financiacin de la produccin. An cuando muchas de estas actividades puedan
ser privatizadas en el largo plazo, el sector pblico tiene una responsabilidad
grande en fomentar el desarrollo de las capacidades necesarias, vigilar su
despegue y asegurar su funcionamiento durante el perodo inicial. Por ejemplo, en
pases en los cuales el gobierno se ha encargado de la comercializacin de los
alimentos, a menudo el sector privado no est adecuadamente preparado para
asumir esa responsabilidad en el corto plazo. Puede carecer de capacidad
financiera y de experiencia tcnica comercial, o puede dudar en entrar en ese
campo por no estar convencido de que el gobierno no vuelva a intervenir otra vez.

El aumento de la capacidad institucional requiere desarrollar y refinar las reglas

del juego para la economa de mercado, y fomentar el respeto de dichas reglas.
Esta tarea esencial puede resultar muy difcil en sociedades en las cuales el
respeto de la ley en zonas rurales es limitado o el sistema judicial es dbil y no
hay suficientes medios para respaldar la obligatoriedad de los contratos. Puede
ser un empeo de muchos aos si no de dcadas, lo cual representa una razn
adicional para subrayar su importancia.
Otra tarea general de la poltica es asegurar que el marco legal sea apropiado
para el desarrollo agrcola, que estimule la actividad econmica en vez de
obstaculizarla y que al mismo tiempo proporcione el grado adecuado de
proteccin a los intereses de los productores, los consumidores y el medio
ambiente. Esta tarea puede involucrar una extensa revisin de la legislacin,
desde el cdigo de trabajo, el cdigo de comercio y las leyes de proteccin al
consumidor, hasta las leyes de tenencia de la tierra, manejo de los recursos
naturales y muchas otras normas jurdicas.
Algunos ejemplos concretos de instrumentos de poltica agrcola en economas de
mercado son los aranceles a la importacin, reintegro de aranceles cobrados a
insumos de las industrias de exportacin, precios de garanta al nivel de las
fincas, certificados de depsito para financiar el almacenamiento de granos por
parte de pequeos productores, reglamentos sobre la calidad de los alimentos,
reglamentos que obligan a la subasta pblica de las concesiones forestales,
licencias de pesca, estatutos para fondos de tierras, reglamentos del sistema de
registro de tierras, legislacin de tenencia de la tierra, polticas sobre la estructura
y el funcionamiento de los servicios de extensin agrcola, polticas de devolucin
de la propiedad y la administracin de los sistemas de riego a las asociaciones de
usuarios, polticas de privatizacin de otros bienes del Estado, leyes de proteccin
del medio ambiente rural, polticas de asistencia alimentaria a los pobres y
legislacin de los sistemas de financiacin. La lista puede extenderse mucho y
vara necesariamente segn los pases, ya que en definitiva la poltica agrcola
debe ser consistente con la historia, las tradiciones y la poltica econmica global
de cada pas.
2.2.2 UNA TAXONOMA DE LAS POLTICAS AGRCOLAS
Dada la diversidad de las polticas agrcolas, resulta til analizarlas desde el punto
de vista de los requerimientos del productor. Para poder trabajar
provechosamente,
los
productores
necesitan
tres
cosas
bsicas: incentivos adecuados para producir, una base de recursossegura
(tierra agrcola, agua) y acceso a los mercados de insumos y productos,
incluyendo la tecnologa. En consecuencia, la poltica agrcola consta de tres
grandes componentes:

Poltica de precios, que en la economa de mercado est determinada en

su mayor parte, pero no totalmente, por las polticas macroeconmicas.

Polticas de recursos; incluyendo la poltica de tenencia de tierras y

las polticas de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y
pesqueras).

Polticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrcolas, mercados

de productos y tecnologa. La poltica financiera rural es una parte
importante de la poltica de acceso, ya que la financiacin es en muchos
casos un prerrequisito para obtener insumos y comercializar los productos.

Las divisiones entre estos tres grandes grupos de polticas no son rgidas. Por
ejemplo, las medidas de poltica diseadas para mejorar los canales del
mercadeo (mejorar el acceso) probablemente tambin elevan los precios en las
fincas y, por tanto, forman parte de la poltica de precios. Una concepcin amplia
de la poltica de recursos incluye al capital humano, un recurso bsico para el
cual son esenciales la educacin rural y los programas de capacitacin. El papel
de la poltica de tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este
recurso, lo cual puede ser tan importante como el acceso fsico a la tierra.
La mayora de las polticas son relevantes para todo el sector, o la mayor parte, y
generalmente no son especficas para cultivos determinados. En este sentido, no
hay una poltica para la yuca o una poltica para el maz, ni una poltica para el
trigo o para el pltano. Las buenas polticas facilitan el trabajo del agricultor, una
parte del cual consiste en seleccionar la combinacin de cultivos y productos
ganaderos. La diferenciacin de polticas segn productos corre el riesgo de crear
mayores incentivos para unos que para otros, y los gobiernos usualmente no
cuentan con los mejores criterios para definir los cultivos que tienen perspectivas
ms favorables. El mercado y el criterio de los agricultores pueden realizar esa
eleccin con mayor confiabilidad.
Sin embargo, es prctica comn establecer programas pblicos para productos
importantes: programas para la renovacin de los cafetales o el desarrollo lechero
o el mejoramiento del arroz. Dichos programas representan uno de los medios
para la implementacin de las polticas.
2.2.3 POLTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS
Los programas son limitados en tiempo y recursos. Requieren la participacin
activa del gobierno (an cuando su ejecucin sea contratada con el sector
privado), y terminan cuando se acaba la financiacin. En cambio,
las polticas son permanentes, por lo menos hasta que se disee y ponga en
prctica un nuevo sistema de polticas. No siempre requieren gastos del gobierno.
Por ejemplo, una ley que elimina las restricciones a la importacin no requiere

gastos o personal para implementarla, y es permanente a menos que en el futuro

se dicten nuevas limitaciones al libre comercio. Si bien las polticas no siempre
representan un costo para el gobierno, frecuentemente implican un costo para los
usuarios de servicios pblicos, los productores en general, los agentes del
mercadeo, los consumidores y otros grupos de la economa. Parte del arte de
formular y ejecutar polticas es balancear estos costos con los beneficios de las
nuevas polticas.
Los programas consisten en actividades directamente administradas (usualmente
con personal cuantioso), que requieren una interaccin directa con agricultores,
instituciones financieras y otros agentes privados de la economa. Muchas
polticas, al contrario, ejercen su influencia indirectamente y consisten en la
definicin de las reglas del juego econmico a travs de leyes, decretos y
reglamentos; en principio muchas de ellas pueden aplicarse con ayuda de un
pequeo grupo de especialistas de un ministerio [34].
Los proyectos, al igual que los programas, estn limitados en el tiempo y son
intensivos en el uso de personal. Usualmente involucran un componente
significativo de inversin. Dependen de la cuenta de capital del presupuesto
pblico, mientras que los programas utilizan la cuenta corriente. Sin embargo,
algunos programas tambin incluyen gastos de inversin, de modo que la
distincin entre programas y proyectos no siempre es precisa. Esto es
particularmente cierto en materia de capacitacin (formacin de capital humano),
donde se utilizan gastos corrientes para crear capital.
Frecuentemente se necesitan tanto programas como proyectos para implementar
las polticas de una estrategia. Si no derivan directamente de la estrategia
sectorial o subsectorial, deben ser formulados para que sean coherentes con
sta. En la jerarqua de decisiones gubernamentales, los programas y los
proyectos normalmente estn subordinados y derivan de las polticas, las cuales,
a su vez, se formulan a menudo en el marco de la estrategia. En el mundo real de
la adopcin de decisiones, con intereses y actores mltiples y contrapuestos, las
cosas no funcionan tan claramente; pero el intento de coordinar las polticas, los
programas y los proyectos puede aumentar la eficacia de todos ellos. Una
inversin en riego es ms productiva si est acompaada de una ley que facilite la
creacin y el funcionamiento de asociaciones de usuarios del agua (Captulo 6).
Una inversin en ganadera brinda mayores retornos a los ganaderos si el sistema
financiero se fortalece y permite financiar el manejo adecuado de los hatos
(Captulo 7). Un programa de desarrollo comunitario puede ser ms eficaz si se
ha tomado la decisin poltica de descentralizar y hacer ms participativas la
investigacin y la extensin (Captulo 8).

[34]

En algunas ocasiones la palabra programa se utiliza en otro sentido, el

de programa de polticas o conjunto de polticas interrelacionadas.

2.3 OBJETIVOS DE LA POLTICA AGRCOLA

2.3.1 OBJETIVOS NACIONALES Y SECTORIALES

Los siguientes prrafos abordan el por qu y el qu de la poltica agrcola. La
pregunta de para qu tambin debe ser respondida. Para qu propsitos se
formula la poltica agrcola?
La agricultura no es una isla en la economa. Su objetivo ltimo es el de contribuir
al desarrollo nacional. En la agricultura, igual que en otros sectores, la poltica
econmica responde a los imperativos nacionales y a una visin social y poltica.
Est diseada para alcanzar fines societarios que no son exclusivamente de
ndole econmica. Por lo tanto, la base de la estrategia, o del conjunto de las
polticas, debe ser la definicin de fines sociales, o societarios, de amplio alcance
para la agricultura y el medio rural. Fundamentalmente, debe estar relacionado
con la promocin del desarrollo humano. Los objetivos especficos del sector
agrcola derivan de este fin ms general.
En la mayora de los pases, las formas en que la agricultura puede apoyar el
desarrollo humano ms eficazmente son: a) asegurando que la nutricin y
otras necesidades materiales bsicas sean satisfechas en las zonas rurales, y
b) contribuyendo indirectamente a la satisfaccin de esas necesidades en el
medio urbano. En algunas economas en transicin, los niveles de nutricin son lo
suficientemente altos como para no ser motivo de preocupacin general, pero
satisfacer otras necesidades materiales lo es, dada la frecuencia de la pobreza
rural. En muchos pases en desarrollo la nutricin es an deficiente en grupos
rurales significativos, aunque es importante reconocer que, para el mundo en su

conjunto, la fraccin de la poblacin pobre se ha reducido considerablemente

durante las ltimas tres dcadas.
Cules subobjetivos, si fueran alcanzados, contribuiran a que la agricultura
cumpliera mejor sus objetivos globales? En muchos pases, por mucho tiempo, ha
sido habitual definir al aumento de la produccin como el objetivo de la estrategia
de desarrollo agrcola. Frecuentemente dicho objetivo se ha planteado en forma
ms especfica, como incremento de la produccin de alimentos bsicos,
usualmente granos y a veces los principales tubrculos. Sin embargo, si bien
producir mayores cantidades de alimentos bsicos puede ser importante, una
meta fsica de esta naturaleza no es suficiente para alcanzar el objetivo del
desarrollo humano o, siquiera, el objetivo de elevar el bienestar material. La
produccin por s sola no es necesariamente el mejor indicador de la situacin
econmica de los hogares rurales. El ingreso es un indicador ms adecuado, ya
que toma en consideracin los precios recibidos por los agricultores y sus costos
de produccin. An ms relevante es el ingreso real, que ajusta los ingresos
netos con la tasa de inflacin, para medir el poder de compra de las familias
rurales.
Por lo tanto, la contribucin ms eficaz de la agricultura a la seguridad alimentaria
y a otras necesidades materiales bsicas es la de generar mayores ingresos
reales para los hogares rurales. Este aporte, a su vez, depende de tres
factores: produccin, precios reales en fincas, [35] y empleo no agrcola en
zonas rurales. Los precios reales estn casi siempre fuera del control de los
agricultores, pero pueden ser influidos por las polticas. La produccin depende de
la superficie cultivada (incluyendo las praderas) y la productividad o rendimientos
unitarios. En muchos pases, a medida que se agota la disponibilidad de tierras
cultivables (y a veces se sobrepasa), los aumentos de produccin dependen
crecientemente de tecnologas que permitan mejorar la productividad.
La Figura en la pgina siguiente ilustra esta jerarqua de objetivos y subobjetivos
del sector agrcola, incluyendo los aportes indirectos de la agricultura al desarrollo
urbano, generando divisas y demandando alimentos procesados y otros
productos manufacturados[36].
No debe pasarse por alto que la seguridad alimentaria de las familias rurales
tambin depende del grado de control sobre la produccin ejercido por las
mujeres en los hogares. En los Captulos 5 a 8 se sealan varias maneras para
fortalecer la influencia de las mujeres en las zonas rurales.
2.3.2 LOS PRINCIPIOS DE LA POLTICA AGRCOLA
Adems de establecer los objetivos y los medios de la poltica, el marco
estratgico debe tambin tener en cuenta los principios que guan las medidas
de poltica. En otras palabras, los objetivos de la poltica no se deben perseguir a

cualquier costo. Los principios representan condiciones o lmites a los tipos de

acciones (medios) utilizables para intentar alcanzar los objetivos estratgicos.
Los cinco principios bsicos para que una estrategia agrcola sea sostenible en el
largo plazo son[37]:

Sostenibilidad econmica. La estrategia debe encontrar maneras de

procurar beneficios econmicos reales al sector rural. Si bien la disciplina
fiscal es importante, aquello significa, entre otras cosas, no sujetar pura y
simplemente el sector a los recortes fiscales de los programas de ajuste
estructural. Vale la pena recordar lo indicado en el Capitulo 1 acerca de la
importancia del desarrollo agrcola para el crecimiento de toda la
economa.

Sostenibilidad social. La estrategia debe tambin mejorar el bienestar

econmico de los grupos de bajos ingresos y otros grupos desaventajados,
incluyendo las mujeres. De otra manera perdera su viabilidad social.

Sostenibilidad fiscal. No se deben emprender polticas, programas y

proyectos cuyas fuentes de financiamiento no sean plenamente
identificadas. En una poca de creciente estrechez fiscal en todos los
pases, la aplicacin de este principio incentiva la bsqueda de nuevas
fuentes de ingresos fiscales y las maneras mediante las cuales los
beneficiarios de las polticas, programas y proyectos puedan contribuir a su
financiamiento, es decir, maneras de fomentar la recuperacin de los
costos.

Sostenibilidad institucional. Las instituciones creadas o apoyadas por las

polticas deberan ser robustas y capaces de sostenerse por s solas en el
futuro. Por ejemplo, las instituciones financieras que solamente otorgan
crdito a los agricultores y ganaderos, sin la capacidad de captar
depsitos, no tienen muchas posibilidades de sobrevivir a la larga.
Igualmente, los servicios de investigacin y extensin sostenidos
principalmente por prstamos internacionales y donaciones tampoco son
sostenibles a largo plazo.

Sostenibilidad ambiental. Se deberan aplicar polticas que fomenten el

manejo sostenible de bosques y pesqueras y reduzcan a niveles
manejables la contaminacin de las fuentes de agua y la degradacin del
suelo. En algunos pases, un reto principal para la poltica agrcola es
frenar o detener la expansin de la frontera agrcola, o sea las zonas
donde el cultivo es posible slo si se derriban rboles.

Figura 2.1 El papel de los programas agrcolas en el desarrollo econmico

nacional
Tal vez algunos observadores preferiran denominar objetivos a estos principios, y
la decisin es en parte una cuestin de gusto personal. De acuerdo a las
condiciones de cada pas, puede ser necesario agregar otros principios a la lista
anterior para guiar la formulacin de estrategias y polticas sectoriales.

[35]

Precios agrcolas reales e ingresos reales son precios e ingresos agrcolas

deflactados por un ndice de los precios de toda la economa. Por eso, los precios
reales en finca son precios en finca relativos a los dems precios de la economa.
[36]
Esta figura se toma de R. D. Norton, Integration of Food and
AgriculturalPolicywithMacroeconomicPolicy: MethodologicalConsiderations in a
Latin American Perspective, FAO Economic and Social DevelopmentPaper No.
111,
Roma,
1992.
[37]
Estos principios fueron aplicados, por ejemplo, en la formulacin de
la Estrategia Nacional de Desarrollo de Guyana y la Estrategia Nacional para el
Desarrollo Sostenible Agrcola de Estonia.

2.4 EL PAPEL DEL GOBIERNO

El consenso sobre el papel del gobierno en el desarrollo agrcola ha cambiado a

travs del tiempo hacia un manejo menos directo de las actividades econmicas y
menos controles sobre los precios y las cantidades de factores y productos.
Aunque el concepto de fallas del mercado en el sector privado ha sido
reconocido desde hace mucho tiempo en economa, la aceptacin de las fallas
del gobierno es ahora mucho mayor que antes. Si bien buena parte de las fallas
del gobierno puede atribuirse a incentivos institucionales y a polticas fiscales
inadecuadas, esas fallas son una realidad. La gran rotacin de los ministros y el
personal principal de los ministerios de agricultura puede dificultar grandemente el
proceso de formular y ejecutar polticas coherentes. Sin embargo, los gobiernos
tienen un papel sobresaliente en la movilizacin de consensos hacia polticas
apropiadas de desarrollo y su traduccin en acciones concretas. Tambin deben
corregir, con medidas indirectas, las fallas del mercado ms importantes.

Uma Lele, Robert Emerson y Richard Beilock, apoyndose en aportes de Joseph

Stiglitz, han resumido adecuadamente el estado del debate sobre el papel del
estado en el desarrollo agrcola:
La nueva economa institucional subraya que la naturaleza de los acuerdos
contractuales, y la distribucin del ingreso y la riqueza, importan porque afectan
los incentivos y los efectos multiplicadores que derivan de la agricultura (Stiglitz,
1993[38]).... Por lo tanto, Stiglitz afirma que el consejo de adoptar sistemas de
mercado es demasiado simplista cuando existen serios problemas de falta de
equidad en la distribucin de tierras, informacin imperfecta y mercados de riesgo
incompletos.... No obstante estos riesgos, en los sistemas de planificacin central
la agricultura ha funcionado menos bien que en condiciones de mercado, por
muchas razones. Primero, en el sector pblico la organizacin y administracin de
la agricultura, y los substitutos institucionales del mercado, tienden a ser malos e
inadecuados para reaccionar ante la informacin y los incentivos. Adems, la
informacin tiende a ser dbilmente procesada, debido en parte a relaciones
jerrquicas que localizan a las autoridades que adoptan las decisiones lejos de los
lugares en que se desarrollan las actividades econmicas. La evasin de
responsabilidades se convierte en un problema central, la iniciativa individual
escasea, las restricciones presupuestarias blandas reemplazan a los
presupuestos rgidos y la seguridad de empleo y salarios inhiben respuestas
rpidas a la informacin nueva y crucial. Por ende, en los sistemas pblicos de
gestin, la reduccin de los riesgos que enfrentan los agricultores tiende a
requerir costos enormes.
Entonces cul debe ser el papel del gobierno, si no se encuentra en la
produccin y la distribucin? Los roles no discutibles de los gobiernos son
suficientemente claros: proteger los derechos de propiedad, hacer cumplir las
obligaciones contractuales para fomentar la competencia, y suministrar bienes
pblicos tales como investigacin, tecnologa, informacin e infraestructura. Los
papeles ms controvertidos se relacionan con la redistribucin de recursos a
travs de medidas forzosas, la estabilizacin de precios, la absorcin de riesgos y
la provisin de crdito. Si los gobiernos donde los mercados privados temen
entrar tienen que hacerlo con cautela y considerables resguardos [39].
Gale Johnson ha proporcionado una clara definicin de los seis aspectos
tradicionales que requieren accin de los gobiernos. Uno es la correccin de las
fallas del mercado, pero es cauteloso en sus recetas para hacerlo y subraya
principalmente la provisin de educacin. Sus afirmaciones, tomadas del original,
son las siguientes:
Provisin de bienes pblicos
... hay algunos bienes y servicios que los mercados competitivos no suministran o
lo hacen en cantidades menores a las ptimas. Estos incluyen a los bienes
pblicos cuyo consumo no es excluyente, tales como el mantenimiento de la ley y
el orden pblico, proteccin de los derechos civiles, defensa nacional, parques
pblicos, investigacin agrcola y algunas formas de comunicacin.... Algunos
mercados competitivos pueden no ser ptimos

Hay... bienes y servicios que las sociedades consideran que no son suministrados
en cantidades adecuadas por mercados competitivos, debido a la existencia de
economas de escala (servicios pblicos), o a que no son utilizados en cantidades
socialmente ptimas por ciertos segmentos de la poblacin. Este ltimo es el
argumento para proveer educacin primaria y secundaria gratuita....
Debido al innovador trabajo de... Theodore W. Schultz (1964 [40]), ha recibido
creciente consideracin el importante papel de la inversin en capital humano
para el crecimiento econmico. Actualmente existen fuertes evidencias de que la
inversin en capital humano, a travs del acceso universal a la educacin primaria
y secundaria, contribuye al crecimiento econmico y, al mismo tiempo, limita o
evita el incremento de las desigualdades durante el proceso de crecimiento
econmico. Al respecto, Taiwan y Corea del Sur constituyen importantes lecciones
para los pases en desarrollo. Ambos pases otorgaron importancia temprana a la
educacin primaria y secundaria universal. No slo alcanzaron un rpido
crecimiento econmico sino que lo hicieron sin un aumento significativo de las
desigualdades.
Desarrollo de la infraestructura
La infraestructura rural no ha recibido la misma atencin e importancia que la
urbana. Este fue especialmente el caso de los pases socialistas, en los cuales el
descuido de las carreteras mantuvo inaccesibles a una alta proporcin de los
pueblos y los hogares agrcolas... en todo o gran parte del ao...
Apoyo a la investigacin
Las recientes tasas de crecimiento sin precedente de la produccin de alimentos
en pases en vas de desarrollo se deben en gran medida a la provisin de un
bien pblico, la investigacin agrcola. Hay evidencia abrumadora sobre las altas
tasas de retorno a las inversiones en investigacin agrcola (Evenson et al.,
1979[41])...
Informacin
La informacin de mercados es esencial para el eficiente funcionamiento de los
mercados. En economas en desarrollo y en aqullas en transicin, es improbable
que dicha informacin sea suministrada adecuadamente por las instituciones del
mercado y, desafortunadamente, se est haciendo poco para suministrarla de
forma sistemtica, en particular en las economas en transicin....
Instituciones
Los gobiernos tambin deben activamente limitar la importancia de los
monopolios, sea a travs de incentivos a la competencia (incluyendo polticas
liberales de comercio internacional), sea mediante la regulacin cuando la
competencia no es una alternativa viable....los monopolios pblicos pueden ser
mucho ms poderosos y dainos que los monopolios privados ms fuertes....

La clara definicin y aplicacin de los derechos de propiedad juega un papel

principal en la creacin de incentivos para una agricultura eficiente....Los
derechos otorgados deben ser jurdicamente aplicados, an contra acciones
arbitrarias de los gobiernos y de organismos privados [42].
Los derechos de propiedad pueden ser ampliados a los efectos de incluir las leyes
y los reglamentos que garantizan derechos convenidos en contratos, entre ellos
los reglamentos de almacenes de depsito de granos, las normas de pesas y
medidas en los mercados, y la legislacin sobre contratos de arrendamiento de
tierras y la supervisin bancaria sobre instituciones de micro crdito. Estas y
muchas otras medidas de ese tipo tienen el propsito de mejorar el
funcionamiento de los mercados rurales.
En las economas modernas, el sector privado y el gobierno juegan papeles de
apoyo mutuo, y la frontera entre ambos no siempre est claramente definida.
Como ha dicho Stiglitz:
La nueva agenda... ve al gobierno y los mercados como complementarios, en vez
de sustitutivos. Considera como dogmas que los mercados por s solos no pueden
asegurar los resultados deseados y que la ausencia o las fallas de un mercado no
requieren que el gobierno asuma la responsabilidad de esa actividad. Ni siquiera
pregunta si una determinada actividad debe estar a cargo del sector privado o del
pblico. Antes bien, en algunas circunstancias la nueva agenda visualiza al
gobierno como asistiendo en la creacin de mercados, como lo hicieron muchos
gobiernos de Asia oriental en aspectos esenciales del mercado financiero. En
otras circunstancias (como en la educacin) concibe al gobierno y al sector
privado como socios trabajando juntos, cada uno con sus propias
responsabilidades. Y en otras todava (la banca) considera tarea del gobierno la
de asegurar las regulaciones esenciales sin las cuales los mercados no pueden
funcionar....
Los gobiernos pueden ayudar a promover la equidad y aliviar pobreza, polticas
que en Asia oriental contribuyeron al crecimiento... el papel exacto del gobierno
cambia con el tiempo[43].
Desde una perspectiva diferente, Lawrence Smith tambin ha subrayado que la
lnea divisoria entre los roles de los sectores pblico y privado no es rgida:
La reforma de los organismos paraestatales es frecuentemente considerada en
trminos de opcin entre el suministro de bienes y servicios por el sector pblico
o por el privado. Sin embargo... esta es una dicotoma falsa y estril porque
elsuministro de cualquier bien o servicio puede ser desagregado en cuatro
componentes:

Financiacin del suministro

Proceso de produccin del bien o servicio

Regulacin del suministro, y

Consumo

El punto importante a considerar es que, en teora, no es necesario que todas

estas funciones las lleve a cabo el mismo organismo ni, por cierto, el mismo
sector de la economa.... Como dice [el Banco Mundial]:
La produccin o el mercadeo pblico de semillas bien puede ser un paso
necesario para mostrar la existencia de un mercado y suministrar las semillas, en
tanto se desarrollan las empresas privadas de semillas [44].
... [Puede existir] la necesidad de que el gobierno contine financiando total o
parcialmente algunas actividades, aunque stas no sean llevadas a cabo
exclusivamente por una empresa paraestatal. Por ejemplo, si la industria estuviera
principalmente interesada en la produccin de semillas de polinizacin cerrada de
variedades de alto rendimiento... los agricultores las pueden guardar por varias
generaciones, sin gran descenso de los rendimientos. Esto hara difcil que las
empresas de semillas recuperen a travs de sus ventas el costo completo de las
semillas mejoradas.... Sin un subsidio, la economa nacional no obtendra todos
los beneficios alcanzables con el uso de las semillas mejoradas. An en el caso
de que ese financiamiento sea canalizado a travs de compaas privadas, el
sector privado podra de todos modos no invertir suficientes recursos en estas
actividades, lo cual determinara la necesidad de una participacin permanente de
la empresa paraestatal[45].
Bardhan ha resaltado el papel de los gobiernos en estimular el desarrollo agrcola
dentro de un contexto moderno, y comentado la descentralizacin de las
funciones de gobierno:
An con todas sus limitaciones (de capacidad administrativa y de vulnerabilidad
respecto a costosos procesos de bsqueda de rentas de posicin), el Estado
puede jugar al menos un papel catalizador en las etapas iniciales, contribuyendo a
la financiacin agrcola y garantizando riesgos, si bien teniendo cuidado en evitar
el correspondiente peligro moral de alentar la dependencia. Puede tomar la
iniciativa en establecer bolsas de productos, generar y difundir informacin,
facilitar los contratos de riesgos y arbitrar las disputas sobre contratos...
Despus de las reformas, la inversin pblica en la agricultura ha descendido en
muchos pases en vas de desarrollo. Dada la indudable complementariedad entre
la inversin pblica y la privada, no es sorprendente que la ltima haya tardado en
compensar esa deficiencia. En particular, la disminucin de la inversin pblica en
investigacin y desarrollo agrcola est retrasando en muchos pases el progreso
tecnolgico del sector, y la reduccin de inversin en mantenimiento y reparacin
de sistemas de riego y drenaje, caminos rurales y prevencin de erosin de los
suelos ha cercenado la eficacia de anteriores inversiones en la agricultura
(recientes proyecciones de IFPRI para China sugieren que cada yuan invertido en
las prximas dcadas en investigacin y riego proporcionara retornos de entre
3,6 y 4,8 yuan). El tema de la inversin pblica es tambin de creciente
importancia para la investigacin biotecnolgica relacionada con nuevas
variedades de plantas y animales, y cultivos nativos adecuados a las condiciones
locales (sorgo en frica, mijo en India), una necesidad que probablemente es

descuidada por las compaas biotecnolgicas multinacionales protegidas por

patentes....
La prioridad de las inversiones pblicas en agricultura se est trasladando de las
obras masivas en grandes represas... al mejoramiento del manejo local de
sistemas de riego ya existentes y a proyectos de pequeo riego con algn tipo de
control comunitario, para mejorar la eficacia de las inversiones. Comparando el
modo de operacin de los funcionarios encargados de los canales de riego en
Corea del Sur y en India, Wade (1997 [46]) encontr que la primera es ms sensible
a las necesidades de los agricultores locales y, por lo tanto, ms eficaz. Los
sistemas de riego de la India requieren burocracias grandes y centralizadas, a
cargo de todas las funciones.... Sus formas de operacin... y fuentes de
financiacin... son totalmente insensibles a la necesidad de desarrollar y
aprovechar el capital social local [47]. En contraste, en Corea los sistemas de
canales estn a cargo de organizaciones funcionalmente separadas: las tareas de
implementacin y mantenimiento... se delegan a Asociaciones de Mejoramiento
de Tierras Agrcolas, una para cada cuenca, cuyo personal son agricultores
locales a tiempo parcial... que conocen las cambiantes condiciones locales, cuyos
salarios y presupuesto operativo dependen de las tarifas pagadas por los usuarios
agricultores, y se apoyan permanentemente en relaciones locales de confianza.
Los mismos problemas de la baja rendicin de cuentas (accountability) ante la
poblacin local afectan al volumen y, en particular, la calidad de la provisin de
bienes y servicios pblicos locales en muchos pases en vas de desarrollo....
Fisman y Gatti (1999[48]), utilizando datos transversales de pases, documentan
una correlacin negativa significativa entre la proporcin del gasto subnacional en
el gasto pblico total y diversas mediciones de la corrupcin, lo que sugiere que la
descentralizacin puede mitigar la corrupcin. Por supuesto, los efectos adversos
de la falta de rendicin de cuentas local sobre la calidad de los bienes y servicios
pblicos puede manifestarse en formas menos tangibles de falta de focalizacin y
dispersin, no bien relevadas por la medicin de la corrupcin.
Yendo ms all del impacto de la rendicin de cuentas local sobre la calidad de
los servicios pblicos, es importante sealar que una organizacin comunitaria
local, con miembros estables y estructuras bien desarrolladas para transmitir
informaciones privadas y normas entre sus miembros, podra potencialmente
manejar mejor los recursos de propiedad comn....
Un problema importante que obstaculiza la mayora de los esquemas
descentralizados de gobierno es el relacionado con los conflictos distributivos. En
zonas de alta desigualdad social y econmica, el problema de la conquista de
las instituciones pblicas locales por la elite local puede ser importante, y los
segmentos pobres y ms dbiles de la poblacin pueden quedar
expuestospenosamente a su compasin y malas acciones.... De igual modo, la
colusin entre las elites puede ser ms fcil en el mbito local que en el
nacional[49].
En sus diferentes mbitos, un gobierno eficaz asume un compromiso activo hacia
el desarrollo del sector, pero tambin es consciente de las limitaciones de la
accin pblica y del peligro de crear distorsiones econmicas graves, si las

polticas no estn bien concebidas. Es un gobierno que apoya el desarrollo con

inteligencia, diagnosticando con precisin y continuidad los problemas que
emergen y asumiendo el papel de facilitar el crecimiento del sector. Es un
gobierno cuyas instituciones son fuertes y se han desarrollado a partir de la
experiencia histrica y el contexto social propio del pas. Si bien la mayor parte de
los gobiernos se encargan de la infraestructura, los servicios de investigacin
agrcola y otros bienes pblicos, con ha sealado Gale Johnson, su papel legtimo
en la promocin del desarrollo puede ser configurado de manera ms amplia.
Dani Rodrik ha proporcionado una interesante perspectiva sobre el papel de los
gobiernos, el carcter de sus instituciones y el proceso de reforma de las polticas:
[Hay] cinco funciones que las instituciones pblicas deben cumplir para que los
mercados funcionen adecuadamente: proteccin de los derechos de propiedad,
regulacin del mercado, estabilizacin macroeconmica, seguridad social y
solucin de conflictos. En principio, diversos sistemas institucionales pueden
cumplir estas funciones. Debemos ser escpticos ante la nocin de que una
institucin especfica existente en un pas (por decir, los Estados Unidos) es el
tipo ms compatible con economas de mercado que funcionan bien.
Las reformas parciales y graduales frecuentemente han funcionado mejor, pues
es ms probable el xito de los programas de reforma sensibles a las
precondiciones institucionales que el de los que suponen que las nuevas
instituciones pueden ser construidas masivamente de un da para otro. Estudiar e
imitar la experiencia exterior son elementos importantes para una estrategia de
desarrollo exitosa. Pero los planes y programas importados deben ser filtrados a
travs de la experiencia local y la deliberacin....
La leccin del siglo XX es que el desarrollo requiere mercados apuntalados por
instituciones pblicas slidas. Los pases industrializados - Japn, los Estados
Unidos, las naciones de Europa occidental - deben el xito a haber desarrollado
sus propios modelos de economa mixta. Mientras que estas sociedades son
parecidas por el acento que ponen en la propiedad privada, la moneda slida y el
dominio de la ley, son dismiles en muchos otros aspectos: sus prcticas en las
relaciones laborales, la seguridad social, la administracin de las corporaciones,
la regulacin de los mercados de productos y los sistemas de tributacin difieren
substancialmente.
Todos estos modelos se encuentran en evolucin constante y ninguno deja de
tener sus problemas.... Lo que es cierto para las economas avanzadas es
tambin cierto para los pases en vas de desarrollo. El desarrollo econmico
deriva en ltimo trmino de estrategias hechas en casa, no por el mercado
mundial. Los que toman decisiones de poltica en los pases en desarrollo deben
evitar las modas, poner la globalizacin en perspectiva y concentrarse en la
construccin de las institucionales nacionales. Deben tener ms confianza en s
mismos, en el desarrollo de instituciones nacionales y poner menos fe en la
economa global y los planes estndar (blueprints) que emanan de ella [50].
[38]

Joseph E. Stiglitz, Incentives, OrganizationalStructures and Contractual

Choice in theReform of SocialistAgriculture, en: A. Braverman, K. M. Brooks y C.

Csaki, TheAgriculturalTransition in Central and Eastern Europe and theFormer

USSR.,
Banco
Mundial,
Washington,
D.C.,
1993.
[39]
Uma
Lele,
Robert
Emerson
y
Richard
Beilock,
RevisingStructuralTransformation: Ethics, Politics, and Economics of
Underdevelopment, en G. H. Peters y D. D Hedley, eds., 1995, pgs 183-184.
[40]
Theodore W. Schultz, TransformingTraditionalAgriculture, Indiana Univ. Press,
Bloomington,
IN,
EE.UU.,
1964.
[41]
R.
Evenson,
P.
E.
Waggoner
y
V.
W.
Ruttan,
EconomicBenefitsfromResearch, Science, vol. 205, 1979, pgs 1101-1107.
[42]
D. Gale Johnson, TheLimitedbutEssential Role of Government in Agriculture
and Rural Life, Elmhirst Memorial Lecture, en G. H. Peters y D. D. Hedley
(eds.), AgriculturalCompetitiveness: MarketForces and PolicyChoice, Proceedings
of the 22nd International Conference of AgriculturalEconomists, International
Association of AgriculturalEconomists, Dartmouth Publishing Company, Aldershot,
Reino
Unido,
1995,
pgs
16-18.
[43]
Joseph E. Stiglitz, An Agenda forDevelopment in theTwenty-First Century,
KeynoteAddress en: Boris Pleskovic y Joseph E. Stiglitz, eds., AnnualWorld Bank
ConferenceonDevelopmentEconomics, 1997, Banco Mundial, Washington, D.C.,
1998,
pgs
22-23.
[44]
OperationsEvaluationDepartment, TheSeedIndustry in South Asia, Banco
Mundial,
Washington,
D.C.,
1996.
[45]
Lawrence D. Smith, AgriculturalParastalReform, documento preparado por la
Direccin de Asistencia para Polticas Agrarias, FAO, 31 de agosto de 1998, pgs
7-8
[nfasis
en
el
original].
[46]
R. Wade, Howinfrastructure agencies motivatestaff: canal irrigation in India
and theRepublic of Korea, en: A. Mody, ed.,InfrastructureStrategies in East Asia,
EconomicDevelopmentInstitute, Banco Mundial, Washington, D.C., 1997.
[47]
Comentario del autor: vase, sin embargo, la experiencia de Andhra Pradesh
en la descentralizacin de la administracin de muchos sistemas de riego,
descrita en el Captulo 6, donde se trata con mayor profundidad el tema de la
administracin
local
del
riego.
[48]
R.
Fisman
y
R.
Gatti, Decentralization
and
corruption:
evidenceacrosscountries, World Bank WorkingPaper, Washington, D.C., 1999.
[49]
PranabBardhan, Institutions, reforms and agricultural performance, en:
Kostas G. Stamoulis, ed., Food, Agriculture and Rural Development: Current and
EmergingIssuesforEconomicAnalysis and PolicyResearch, FAO, Direccin de
Economa Agrcola y del Desarrollo, Roma, 2001, pgs 155-158.
[50]
Dani Rodrik, DevelopmentStrategiesforthe 21 st Century, en: Boris Pleskovic y
Nicholas Stern, eds., World Bank AnnualConferenceonDevelopmentEconomics,
2000, Banco Mundial, Washington, D.C., 2001, pgs 87, 105-106 [nfasis
agregado].

2.5 IMPLEMENTACIN DE ESTRATEGIAS Y POLTICAS

Tal como surge del anlisis anterior, existen numerosas clases de tomadores de
decisiones en la agricultura de los pases en desarrollo. Adems de las familias
rurales como unidad bsica de decisin, los tomadores de decisiones incluyen a
muchos tipos de asociaciones de pueblos y productores (a menudo referidas
como capital social), empresas locales y extranjeras, ONG, gobiernos locales y
provinciales, organismos descentralizados, gobiernos centrales, y organizaciones
internacionales de desarrollo. Se acepta cada vez ms que las decisiones deben
ser devueltas al mbito ms bajo posible de la jerarqua, esto es, al ms cercano
a aquellos que son afectados por la decisin. Esto tiende a asegurar una mejor
rendicin de cuentas (accountability) en la toma de decisiones. Sin embargo,
puede haber excepciones cuando el mayor peso y la probable neutralidad del
gobierno central sean necesarios para evitar las presiones de las elites locales
sobre los gobiernos y otras organizaciones locales. En estos casos, lo mismo que
en la recaudacin de impuestos locales, el gobierno central puede colaborar con
las instituciones de los gobiernos locales.
La puesta en prctica de una estrategia requiere el acuerdo y la activa
participacin de muchas clases de tomadores de decisiones. El gobierno central
tiene normalmente la responsabilidad de liderar la implementacin, pero necesita
actuar coordinadamente con los tomadores locales de decisiones. En el contexto
de los gobiernos centrales, la aplicacin de las decisiones de polticas ocurre
solamente de cinco maneras:

Nueva legislacin.

Decisiones y decretos administrativos del Poder Ejecutivo, que

modifican las reglas que gobiernan el marco econmico de la agricultura y
cambian las estructuras institucionales.

Asignaciones de inversin pblica (fondos de la cuenta de capital),

algunos de los cuales pueden provenir de colaboradores externos al
desarrollo.

Asignaciones del presupuesto de cuenta corriente del gobierno.

Participacin voluntaria en la implementacin, por parte del sector privado y

la sociedad civil.

La implementacin puede ocurrir a travs de ms de una de estas formas

simultneamente, como en el caso de programas que requieren tanto inversiones
como gastos de cuenta corriente, y que son apoyados por nuevos decretos
administrativos. La ejecucin de las polticas es una tarea mayor, un desafo que a
veces se subestima. Para que sea exitosa, se requiere conviccin, consenso y
coordinacin. Se necesita conviccin por parte de aquellos que promueven las
reformas, ya que en la mayora de los casos confrontarn muchos obstculos en
el camino de su implementacin. Se requiere consenso entre los organismos de
gobierno y, sobre todo, con el sector privado, ya que sin su apoyo activo es difcil
llevar a cabo plenamente las reformas de las polticas. Tambin deben ser
coordinadas con las instituciones internacionales que apoyan el esfuerzo de
desarrollo. Adems, se requiere coordinacin entre las propias reformas y tareas
de implementacin, para asegurar la coherencia durante todo el proceso y
mantener el ritmo de las reformas segn la agenda programada.
Para alcanzar el consenso y la coordinacin requerida, frecuentemente es
necesario emprender largas negociaciones con los grupos de inters, dentro y
fuera del sector, as como con las instituciones internacionales. Durante este
proceso la estrategia se va ajustando a la realidad poltica, pero cuanto ms clara
sea la visin inicial y ms convincentes las justificaciones tcnicas, mayor ser la
posibilidad de que los principales elementos de la estrategia - o por lo menos
algunos de ellos - emerjan intactos de dicho proceso. Al final, las autoridades
polticas de la nacin, incluyendo tanto al ejecutivo como el legislativo, a travs de
la negociacin con el sector privado, la sociedad civil y los organismos
internacionales, determinarn las lneas principales de la estrategia de desarrollo.
El intento de formular una estrategia coordinada e internamente coherente, con la
participacin de muchos actores, puede elevar la calidad del debate nacional
sobre las opciones de poltica y ayudar al mejoramiento de las mismas. En el
Captulo 9 se examinan los enfoques participativos para la formulacin de las
estrategias.
Roger Douglas, Ministro de Finanzas de Nueva Zelandia desde 1984 a
1988, cuando ese pas llev a cabo lo que fue comnmente aclamado
como un muy exitoso programa de reforma estructural, hizo los siguiente
comentarios sobre la necesidad de actuar rpidamente en un programa
de reformas: La rapidez es esencial. Es imposible moverse demasiado
rpido. Implementar todo el programa llevar varios aos, an a
velocidad mxima.... Si actas demasiado despacio, el consenso en favor
de la reforma puede agotarse antes de que los resultados sean
evidentes.... Es la incertidumbre, no la velocidad, lo que pone en peligro
los programas de reforma estructural (The Wall Street Journal, 17 de
enero de 1990).
Los gobiernos centrales utilizan comnmente planes operativos anuales para
implementar las estrategias. Dichos planes coordinan tanto la cuenta corriente
como el presupuesto de inversin del gobierno, as como las actividades de todas
las instituciones pblicas y grupos privados involucrados.

An las reformas ms sencillas requieren diez o ms pasos importantes (a veces

hasta treinta); de modo que los planes operativos deben asignar
responsabilidades y fijar fechas meta, y organizar un seguimiento muy estricto de
los avances logrados. La complejidad del proceso de implementacin es una de
las razones por las cuales es importante impulsar el proceso lo ms rpidamente
posible, manteniendo al mismo tiempo la coordinacin entre todas las partes
interesadas.
La lnea divisoria entre la formulacin, la difusin (para obtener consensos) y la
implementacin de las polticas no es rgida. La difusin es esencial para poner
las nuevas polticas en vigor y, durante esta fase, la retroalimentacin recibida
frecuentemente determina cambios en el diseo. En general, pueden identificarse
seis etapas en las fases de difusin e implementacin, es decir, luego de la
formulacin inicial de la reforma de las polticas:

Promocin de las nuevas polticas entre todos los formuladores de polticas

interesados en el tema (incluyendo varios ministerios).

Difusin de las nuevas polticas y sus beneficios entre los productores, el

pblico en general y las instituciones internacionales.

Formulacin del plan o programa para la implementacin, a travs de las

cinco formas indicadas anteriormente (cuanto ms concretas sean las
propuestas de poltica de la estrategia, ms fcil ser esta tarea).

Implementacin de las polticas.

Monitoreo de la implementacin.

Evaluacin de los resultados y modificaciones al plan de implementacin.

En cualquiera de las cinco primeras etapas, el diseo de las polticas est sujeto a
modificacin, a medida que la propuesta incorpora nuevos elementos de la
realidad.
A pesar de la flexibilidad que dichos cambios de diseo requieren, es importante
mantener a travs del tiempo la coherencia conceptual de las lneas principales
de las reformas propuestas. La incertidumbre acerca de las orientaciones bsicas
de una estrategia de desarrollo desestimula el consenso, debilita las perspectivas
de la implementacin y puede desalentar la produccin e inversin sectorial.
La implementacin de las polticas es una tarea exigente y por tal razn merece
cuidadosa atencin y enfoques sistemticos. La capacidad de implementacin es
frecuentemente un recurso escaso en el sector pblico. Sin una implementacin
adecuada, an las polticas mejor diseadas carecen de valor.