Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
1 Secex
Secex/SC
TC-026.728/2007-1
(Apenso: 028.771/2007-1)
TC-024.157/2007-1
3.
O Processo TC-013.909/2009-6, tambm apensado a este, trata de representao autuada
pela Secex/SC, oriunda de denncia encaminhada ouvidoria do Tribunal, versando sobre
irregularidades na contratao de gegrafos terceirizados pela Eletrosul Centrais Eltricas S.A.,
durante a vigncia de concurso pblico para o preenchimento de vagas para o mesmo cargo.
4.
O Anexo 2 compe informaes colhidas por meio de diligncias efetuadas junto s
seguintes entidades, com o propsito de subsidiar os trabalhos de auditoria: Companhia Hidro Eltrica
do So Francisco CHESF; Companhia do Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do
Parnaba Codevasf; Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa; Servio Federal de
Processamento de Dados SERPRO e Empresa Gerencial de Projetos Navais EMGEPRON.
5.
Dada a relevncia do tema e extenso dos trabalhos efetuados, o presente relatrio ser
estruturado a partir do relatrio de auditoria consolidado (fls. 1/34 do vol. principal), ao qual sero
adicionados os principais achados e concluses presentes nos demais relatrios individualizados:
1 Introduo
(...)
1.2 Objetivos e escopo da auditoria
Esta auditoria teve por fim verificar a terceirizao na Administrao Pblica Federal
Indireta rea fim.
Delimitao do tema: a) identificar a utilizao de mo-de-obra terceirizada na execuo
de atividades-fim ou de tarefas inerentes ao plano de cargos e salrios de empresas pblicas ou
de sociedades de economia mista da Administrao Pblica Federal; b) quantificar o nmero de
postos de trabalho que devem ser preenchidos mediante concurso pblico e/ou criados naquelas
entidades com vistas a substituir esse pessoal terceirizado; c) apresentar, se possvel, proposta
de cronograma para implemento dessa substituio; e, d) promover anlise dos reflexos da
atuao do DEST/MPOG nas polticas de gesto de pessoas das entidades fiscalizadas.
Para atendimento dos objetivos propostos, os trabalhos desenvolvidos buscaram respostas
para as seguintes questes de auditoria:
Questo 1:
a) Existem contratos, convnios ou outros instrumentos congneres de terceirizao de
servios relacionados atividade-fim, entendida esta como a que constitui a rea de
competncia legal ou a misso institucional da empresa/sociedade?
b) Caso positivo, quantos trabalhadores terceirizados esto executando tarefas tpicas da
atividade-fim, no mbito desses pactos.
Questo 2:
a) Existem contratos, convnios ou outros instrumentos congneres de terceirizao de
servios para desempenho de atividades que sejam inerentes s categorias funcionais
abrangidas pelo plano de cargos da empresa/sociedade?
b) Caso positivo, quantos trabalhadores terceirizados esto executando tais atividades, no
mbito desses pactos.
Questo 3:
a) Existem contratos, convnios ou outros instrumentos congneres de terceirizao de
servios no relacionados atividade-fim e no atribudo s categorias funcionais abrangidas
pelo plano de cargos da empresa/sociedade cuja execuo demande subordinao e/ou
pessoalidade e/ou continuidade dos trabalhadores Administrao, caracterizada pela
superviso direta das atividades daqueles por servidores da empresa/sociedade?
b) Caso positivo, quantos trabalhadores terceirizados atuam de forma subordinada
Administrao, no mbito desses pactos?
3
TC 023.627/2007-5
Questo 4:
Quantos postos de trabalho devem ser preenchidos mediante concurso pblico e/ou
acrescidos ao plano de cargos na empresa pblica ou sociedade de economia mista, com vistas
a substituir o quantitativo de pessoal terceirizado indevidamente?
Questo 5:
Quais os impactos (positivos e negativos) da terceirizao no processo de trabalho da
entidade?
1.3 Metodologia
Com vistas efetivao dos trabalhos, foram realizadas anlises de dados, anlises
documentais, comparao de dados, entrevistas, circularizao e triangulao.
1.4 Limitaes ao desenvolvimento dos trabalhos
As principais limitaes foram:
universo amostral dos contratos de terceirizao informado pelos gestores, podendo
existir outras contrataes de servios que envolvam terceirizaes, mas que no foram
arroladas;
empresas/sociedades de grande porte possuem um nmero elevado de contrataes desse
tipo, impossibilitando o exame completo do universo amostral;
a definio de atividade-fim possui certo grau de subjetivismo, podendo gerar
questionamentos por parte dos gestores;
a disperso do pessoal terceirizado pelas unidades do rgo inviabiliza a utilizao de
entrevista e a observao direta;
a indefinio na poltica de RH, em razo de incertezas sobre o futuro da prpria
empresa/sociedade;
deliberada ausncia de clareza na poltica de RH, com vista a evitar confrontos com
sindicatos de categorias profissionais;
inexistncia de estudos, dados estatsticos e ndices de desempenho;
falta de acesso aos sistemas informatizados (base de dados) da Petrobras.
1.5 Volume dos recursos fiscalizados
Foi constatado ter havido, nos ltimos anos, significativo aumento nas despesas com
terceirizao nas empresas estatais. Tomando como exemplo dados constantes do Programa de
Dispndio Global PDG (oramento de custeio), verificou-se que as entidades fiscalizadas
gastaram, em 2006, aproximadamente, R$ 39,2 bilhes com terceirizao, nas rubricas 243000
Servios de terceiros; 243100 Prestao de Servio Tcnico, Administrativo e Operacional e
243900 Demais Servios de Terceiros, valor este que entendemos abranger o volume dos
recursos fiscalizados no mbito da presente auditoria.
Destaca-se que as rubricas selecionadas no esgotam os dispndios com terceirizao de
mo-de-obra, pois durante alguns trabalhos de auditoria foram encontradas despesas com
servios de terceiros no oramento de investimentos, no relacionados a prestao de servios
sazonais.
1.6 Benefcios esperados
A reduo no nmero de empregados terceirizados, rea finalstica, e conseqente
aumento do nmero de trabalhadores no quadro das estatais. Tal medida propicia ainda
elevao da confiana dos cidados brasileiros nas instituies pblicas, decorrente da ao do
Controle no tocante vigilncia quanto a utilizao de critrios isonmicos e meritocrticos na
ocupao de empregos pblicos da empresa, em atendimento ao comando insculpido na Carta
Maior, em seu art. 37, inciso II, objetivo maior do legislador constituinte, face os princpios que
norteiam uma sociedade justa e democrtica, quais sejam, os da Isonomia, Impessoalidade e
Moralidade.
2 Relevncia do tema e contextualizao
2.1 Origem dos trabalhos
4
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
(i) Constituio Federal, art. 37, inciso II; (ii) Decreto-Lei n 200/67, em seu 7, art. 10;
(iii) Lei n 8.666/93, em seu art. 6, inciso II; (iv) Decreto n 2.271/97 (o qual contempla, entre
outra questes, o rol de atividades meio); (v) Decreto n 2.487/98; e, (vi) Decreto n 3.751/01.
JURISPRUDNCIA
Acrdos ns (i) 1.557/05 P; (ii) 169/04 P; (iii) 1193/06 P; (iv) 593/05 1 Cmara;
(v) 256/05 P; (vi) 143/99 - 2 Cmara; (vii) 341/04 P; (viii) 1.815/03 P; (ix) 1.193/06 P;
(x) 1.565/05 P; e, (xi) 1.520/06 P.
Smula n 331 do Tribunal Superior do Trabalho TST.
Em suma, examinando a legislao e a jurisprudncia depreende-se que o entendimento
no sentido de que somente as atividades-meio, em princpio relacionadas no Decreto n
2.271/97, podem ser terceirizadas, atentando para o fato de que, caso essas atividades estejam
previstas nas atribuies dos respectivos Planos de Cargos e Salrios - PCS, igualmente no
podero ser terceirizadas.
Da mesma forma, atividades finalsticas, entendendo como sendo aquelas que
compreendem as atividades essenciais para o atingimento dos objetivos para os quais o
rgo/entidade foi legalmente constitudo, ainda que no previstas no PCS, no so passveis de
terceirizao.
3 Auditorias Realizadas
3.1 Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais - DEST
Na busca de uma viso governamental sobre a gesto de pessoal no mbito da
Administrao Federal Indireta, foi realizada auditoria no Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais DEST, rgo vinculado ao Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto MPOG, no intuito de verificar aspectos poltico-econmicos relacionados
s autorizaes de aumento de pessoal vis--vis a obrigatoriedade de admisso via concurso
pblico e as terceirizaes inconstitucionais observadas pelo Tribunal nos ltimos anos, art. 37,
inciso II da Constituio Federal.
Como sabido, a contratao de pessoal prprio no se insere na esfera de autonomia
plena das estatais, exceo da Petrobrs, diante da Portaria Interministerial Ministrios do
Planejamento Oramento e Gesto e Minas e Energia - n 32, de 08/03/2001, fls. 103 do anexo
4, que permitiu a gesto de seus empregados uma vez atendidas as metas de supervit primrio
preestabelecidas aquela estatal.
No caso das demais, as deliberaes referentes a essa matria dependem da aprovao do
DEST, ao qual compete, por fora do art. 1 do Decreto n 3.735/01, aprovar os pleitos das
estatais no que tange a quantitativo de pessoal prprio e a reviso de plano de cargos e
salrios.
Nesse sentido a anlise efetuada pela equipe de auditoria, diante da amostra processual
selecionada (cerca de 10%), utilizando-se de critrios de materialidade de oramento gerido e
porte da empresa (Petrobrs, BB, CEF, Infraero, ECT, IRB, Finep, Furnas, Eletronorte,
Eletrosul, Eletronuclear e BNDES), conduz ao juzo de que a interveno do DEST no processo
decisrio de autorizao do aumento de cargos/empregos nas estatais se pauta, basicamente, em
dois aspectos: a viabilidade econmico-financeira das propostas e o compromisso
individualizado de alcance das metas de supervit primrio preestabelecidas pelo Governo
Federal, condies essas corroboradas nas entrevistas realizadas com os gerentes do DEST.
Prova disso que no foram verificadas nenhuma proposio negativa por parte do DEST
nos processos analisados, fls. 170/1061 do anexo 4, evidentemente quando devidamente
justificadas pelas estatais as demandas por aumento do quadro prprio, cujo impacto
financeiro, consubstanciado no aumento de despesas com pessoal, poder ser suportado da
seguinte forma: (I) reduo de outra rubrica oramentria, a exemplo da reduo no item
outros servios de terceiros - pessoa jurdica, igualmente previsto no oramento de custeio
(Plano de Dispndios Gerais - PDG); (ii) previso de aumento de receita para fazer face as
8
TC 023.627/2007-5
novas despesas; ou, (iii) excepcionalmente, por necessidade de aumento de pessoal, ainda que
no suportado por contrapartida imediata de receita, a exemplo do projeto de construo da
Usina de Angra 3, que demandar a contratao de pessoal para operar e proceder a
manuteno da nova usina.
De registrar que alguns processos de solicitao de aumento de quantitativo de
cargos/empregos se basearam em decises deste Tribunal determinando a substituio de
terceirizados por concursados, luz da Constituio Federal.
Em resumo, tem-se que a equipe de auditoria considerou positiva a forma de conduo
responsvel por parte do Governo Federal, via MPOG/DEST, para com as autorizaes
necessrias ao aumento de pessoal prprio, conjuntamente a no objeo s substituies de
terceirizados ilegais por concursados, desde que devidamente equacionada a relao
econmico-financeira, e ainda considerando a impossibilidade de compensao, mas presentes
as devidas justificativas, pelo fato de importar aumento de despesas.
Diante das consideraes acima, infere-se que a efetividade do trabalho em curso
depende, nica e exclusivamente, dos ajustes que se fizerem necessrios por iniciativa das
entidades integrantes da Administrao Pblica Federal Indireta (134), sendo 17 (dezessete)
dependentes do oramento fiscal, consistindo na adoo de poltica de substituio dos
terceirizados, rea fim, por concursados, mediante a reduo de gastos com a contratao de
terceirizados para o exerccio de atividades tpicas de empregados pblicos, em contraposio
ao incremento das despesas com pessoal, por ser matria constitucional, sob a coordenao do
MPOG/DEST e controle deste Tribunal, que se faz presente por intermdio desta interveno
que visa subsidiar a elaborao de diagnstico da matria em tela, alm de propiciar
fundamentada tomada de deciso.
CONSIDERAES ADICIONAIS
Diferentemente da Administrao Direta, o Decreto n 2.271/97, em seu art. 9, remetia
ao Conselho de Coordenao das Empresas Estatais - CCE (conselho formado por colegiado de
Ministros) a regulamentao das contrataes de prestao de servios nos entes integrantes da
Administrao Indireta.
O CCE foi criado pelo art. 28 da Medida Provisria - MP n 590, de 25.08.1994 e mantido
na estrutura do Ministrio do Planejamento at a reedio n 1.626-49, em 12.02.1998. A partir
da reedio n 1.626-50, de 13.03.1998, o CCE deixou de constar da estrutura do Ministrio do
Planejamento, com a simples retirada do texto da MP.
A MP n 813, de 01.01.1995 (organizao da Presidncia da Repblica) tambm
considerou a existncia do CCE na estrutura do Ministrio do Planejamento. Essa MP foi
convertida na Lei n 9.649, de 27.05.1998.
A MP n 1.795, de 01.01.1999 (organizao da Presidncia da Repblica), ao alterar
dispositivos da Lei n 9.649/1998, excluiu o CCE da relao de rgos do Ministrio do
Planejamento e reduziu para 05 o nmero de secretarias, sendo a SEST uma das extintas. A
transformao da SEST em DEST deu-se pelo Decreto n 3.224, de 28.10.1999.
Desta forma, formou-se uma lacuna regulamentar em to importante atribuio, posto que
no houvera outro disciplinamento a transferir tais responsabilidades, em que pese o
entendimento deste Tribunal no sentido da assuno, pelo DEST, poca exercendo as funes
de secretaria-executiva do CCE, de tais prerrogativas, consoante excertos da Deciso n
1.471/2002 e Acrdos ns 304/2006 e 243/2002, todos do Plenrio/TCU, sendo neste ltimo,
nos termos do item 8.4, sido proferido o seguinte comando, verbis:
8.4. recomendar ao Departamento de Coordenao e Controle das Empresas Estatais, do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que adote providncias no sentido de
regulamentar as contrataes visando prestao de servios, efetuadas por empresas
pblicas, sociedades de economia mista e demais empresas controladas direta ou
9
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
12
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
Portanto, com relao a essa matria parece-nos prudente determinar ao BNDES que, a
teor das disposies contidas no art. 1, 2, do Decreto n. 2.271/97, Deciso n. 1.471/2002
Plenrio e no Contrato OCS n. 224/2006, adote as medidas cabveis com vistas regularizao
da carreira de Tcnico de Arquivo, includa no PECS pela Resoluo BNDES n. 1.436/2007,
to logo haja disponibilidade de vagas suficiente para a realizao do pertinente concurso
pblico. (...)
Funes gratificadas desempenhadas por pessoal estranho aos quadros da estatal (...)
Por excluso, de se inferir que, na presente data, 19 comissionados estranhos aos quadros do
BNDES ocupam funes na Estatal sem atender ao requisito previsto no art. 37, inciso V, na
Constituio da Repblica e no Regulamento Geral de Pessoal do PECS, qual seja, o de
titularizar cargo ou emprego na Administrao Pblica.
Em vista dessa constatao, propomos seja promovida a audincia do responsvel a fim
de que apresente justificativas para o provimento de funes de confiana com agentes
estranhos aos quadros do BNDES e sem vnculo com rgo ou entidade da Administrao direta
ou indireta, em contrariedade ao mandamento contido no inciso V do art. 37 da Constituio da
Repblica, bem como nos itens 3.1.2 e 3.1.4 do Regulamento Geral de Pessoal do PECS. (...)
Diante do exposto, sugerimos o encaminhamento do presente processo ao Gabinete do
Ex.mo Sr. Ministro-Relator, propondo a adoo das seguintes medidas:
10.1 preliminarmente, seja autorizada a realizao de audincia do Sr. Luciano Coutinho,
Presidente do BNDES, para que, em vista das informaes prestadas em atendimento aos
Ofcios de Requisio n. 5-615/2007 e 6-615/2007 (fls. 190/198, Anexo 1), apresente razes de
justificativa para o provimento de funes de confiana com agentes estranhos aos quadros do
BNDES e sem vnculo com rgo ou entidade da Administrao direta ou indireta, em
contrariedade ao mandamento contido no inciso V do art. 37 da Constituio da Repblica, bem
como nos itens 3.1.2 e 3.1.4 do Regulamento Geral de Pessoal do PECS.;
10.2 quando do julgamento do presente processo:
10.2.1 seja determinado ao BNDES que:
a) por ocasio da contratao de servios da natureza especificada no objeto do Contrato
OCS n. 23/05 , justifique a impossibilidade de provimento, por parte do corpo tcnico do
Banco, dos subsdios necessrios para a anlise da situao econmico-financeira das
instituies financeiras em geral, fundamentais para as atividades prprias de classificao de
risco, bem como de instituio de limites de crdito;
b) a teor das disposies contidas no art. 1, 2, do Decreto n. 2.271/97, na Deciso n.
1.471/2002Plenrio e no Contrato OCS n. 224/2006, adote as medidas cabveis com vistas
regularizao da carreira de Tcnico de Arquivo, includa no PECS pela Resoluo BNDES n.
1.436/2007, to logo haja disponibilidade de vagas suficientes para a realizao do pertinente
concurso pblico;
c) tendo por referencial o Contrato OCS n. 105/07, promova a adequao da alnea i do
item 2.1 do Anexo A da Resoluo n. 930/98, com a redao dada pela Resoluo n. 1436/07,
a fim de desonerar os advogados do quadro de pessoal da estatal da funo de desempenhar
servios jurdicos ligados s relaes trabalhistas dos empregados e ex-empregados do Banco;
10.2.2. seja determinado Controladoria-Geral da Unio no Estado do Rio de Janeiro CGU/RJ, com fundamento no art. 74, incisos II e IV, da CRFB/88, que, por ocasio da
realizao das auditorias anuais de avaliao de gesto, verifique a cumprimento das
determinaes efetuadas no item 10.2.1 supra; e
10.2.3. seja autorizada a remessa de cpia do presente Relatrio 5 SECEX para exame
em conjunto e confronto com as prximas contas do BNDES.
No que tange a proposta da equipe de auditoria do BNDES do item 10.1, considerando
que essa consolidao visa dar um diagnstico da terceirizao na administrao indireta como
15
TC 023.627/2007-5
um todo, consideramos mais adequado que quando da remessa do relatrio 5 Secex seja
avaliada a pertinncia de realizar a audincia nas contas da entidade.
Contrato OCS n. 58/2007 (fls. 454/531, Anexo 1, Volume 2)
(...)
Objeto: fornecimento de prognsticos, anlises de tendncias, aconselhamento estratgico
e anlise de fornecedores, bens e servios da rea de Tecnologia da Informao TI.
(...)
Considerando a descrio do objeto contratado, surgiram evidncias de possvel
contratao indevida de terceirizao externa para realizao de servios de fornecimento de
prognsticos, anlises de tendncias, aconselhamento estratgico e anlise de fornecedores,
bens e servios na rea de Tecnologia da Informao, vez que as mencionadas atividades
encontram-se includas entre as atribuies prprias de profissionais da rea de Anlise de
Sistemas, aos quais compete, nos termos da Resoluo n 1436/07, pesquisar e propor a
utilizao de novas tecnologias de informao e de telecomunicaes para atender necessidades
especficas de servio e realizar atividades tcnicas necessrias elaborao de
especificaes tcnicas visando contratao e aquisio de solues de tecnologia da
informao e de telecomunicaes, bem como contratao de empresas especializadas para a
realizao de projetos ou servios especficos.
(...)
Em atendimento solicitao, a chefia do Departamento de Integrao de Dados e
Suporte a Desenvolvimento de Sistemas ATI/DEIND informa que o BNDES utiliza atualmente
diversas plataformas e produtos em seu ambiente de TI e em seus sistemas e aplicativos de
informao. Assegura que tal aparato tecnolgico visa a dar suporte implementao das
obrigaes afetas s reas de Tecnologia da Informao e de Telecomunicaes. Esclarece,
contudo, considerando a complexidade das tecnologias hoje existentes, que o BNDES tem
enfrentado dificuldades na configurao dessas plataformas e produtos e que a diversidade de
recursos impe, tambm, dificuldades no processo de atualizao tcnica dos profissionais
envolvidos nas atividades. Assim, ressalta que informaes precisas, especficas e atuais
mostram-se essenciais para se evitar risco continuidade dos servios crticos. Nesse contexto,
explica que a contratao dos servios objeto da OCS n 58/2007 destina-se a suprir a carncia
apontada, fornecendo elementos que objetivam auxiliar a correta consecuo das atribuies
dos profissionais da rea de Anlise de Sistemas.
(...)
A nosso ver, assiste razo chefia daquele Departamento. Pelo que restou esclarecido, o
contrato visa a fornecer subsdios para a realizao de funes tpicas de empregados, no
caracterizando terceirizao indevida de atribuies afetas aos quadros do BNDES. De acordo
com as justificativas apresentadas, as informaes disponibilizadas pela empresa contratada
restringem-se a subsdios destinados a auxiliar o desempenho das tarefas incumbidas ao corpo
tcnico do Banco.
3.4 Eletrosul Centrais Eltricas S.A
Reproduzimos abaixo parte do relatrio de auditoria realizada na Eletrosul, que pode ser
consultado na ntegra no TC 024.157/2007-1 Juntado (fls. 154/183):
Diante dos elementos colhidos pela equipe de auditoria conclui-se que a Eletrosul tem
contratado mo-de-obra para executar atividades relacionadas sua atividade-fim e/ou com
atribuies previstas no seu plano de cargos e salrios, contrariando o contido no Inciso III
do Enunciado 331 do TST. Foram identificados 170 casos de profissionais em atividade por
ocasio da auditoria.
Foi detectado que praticamente a metade dos profissionais terceirizados era composta por
ex-empregados da Eletrosul, caracterizando um possvel direcionamento das contrataes.
16
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
econmico. Criada por meio da Lei n 2.004/53, aps quatro dcadas de monoplio legal,
passou a competir em 1997 com outras empresas quando a edio da Lei n 9.478 permitiu
iniciativa privada participar das atividades da indstria petrolfera.
A Petrobras foi criada tendo como objeto a pesquisa, a lavra, a refinao, o comrcio e o
transporte do petrleo. A partir de 1962, a empresa passou a atuar diretamente na rea de
distribuio de derivados. Em 1968 a estatal iniciou participao na indstria petroqumica,
passando tambm a atuar, a partir de 1971, na distribuio de combustveis e lubrificantes.
Em 1972, iniciou atividades exploratrias em nvel internacional e em abril de 2000 passou a
ter nova organizao, incorporando subsidirias estrutura da holding, sendo composta
atualmente por seis reas: quatro de negcios (Explorao e Produo E&P,
Abastecimento ABAST, Gs e Energia e Internacional) e duas de apoio (Servios e
Finanas) .
Referncia mundial na explorao de petrleo em guas profundas, a Petrobras lucrou em
2005 cerca de 23,7 bilhes de reais , um crescimento de 40% em relao ao ano anterior. Em
2006, o lucro foi de 25,9 bilhes de reais . Seus vultosos e sucessivos lucros contribuem
significativamente com o equilbrio das contas do Tesouro Nacional.
A PETROBRAS EM NMEROS (2006)
RECEITAS LQUIDAS
158,239 bilhes de reais
LUCRO LQUIDO
25,9 bilhes de reais
INVESTIMENTOS
33,7 bilhes de reais
ACIONISTAS
247,6 mil acionistas
EXPLORAO
63 sondas de perfurao, sendo 44 martimas.
RESERVAS
11,5 trilhes de barris de leo e gs equivalente.
POOS PRODUTORES
12,9 mil, sendo 725 martimos.
PLATAFORMAS DE PRODUO
103 unidades, sendo 76 fixas e 27 flutuantes.
PRODUO DIRIA DE BARRIS DE 1,9 milhes de barris por dia.
PETRLEO
PRODUO
DIRIA
DE
GS 378 mil barris por dia.
NATURAL
REFINARIAS
16 unidades.
RENDIMENTO DAS REFINARIAS
1,9 milhes de barris por dia.
DUTOS
31.089 Km
FROTA DE NAVIOS
155 embarcaes, sendo 51 de propriedade da
Petrobras.
POSTOS DE SERVIO ATIVOS
5.870 unidades, sendo 638 prprios.
FERTILIZANTES
3 fbricas, produzindo 1,9 mil toneladas mtricas de
amnia, 1,6 mil toneladas mtricas de uria.
A estatal possui diversas unidades, que atuam de forma integrada com a holding nas suas
respectivas reas identificando, selecionando e viabilizando oportunidades de negcios,
dentre as quais destacam-se :
Petrobras Transporte S/A Transpetro, maior armadora da Amrica Latina e principal
empresa de logstica e transporte do Brasil, que atende s atividades de transporte e
armazenagem de petrleo e derivados, lcool e gs natural, operando uma frota de 53
navios, 10 mil quilmetros de malha dutoviria e 43 terminais terrestres e aquavirios;
Petrobras Distribuidora S/A BR Distribuidora, que atua na comercializao e
distribuio de derivados do petrleo para todo o Brasil, com uma rede de postos de servio
distribudos em todo o Brasil;
Petrobras Qumica S/A Petroquisa, trata-se de uma holding com participaes em
empresas dedicadas produo e venda de produtos petroqumicos ;
19
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
Assim, o exame da regularidade da terceirizao deve ser feito caso a caso, conforme a
estrutura operacional de cada empresa.
Tomando como verdadeiras tais alegaes, e considerando que, em regra, cada empresa
responsvel pela organizao de sua respectiva estrutura funcional, a concluso que se tira
a de que seria a prpria empresa a mais habilitada para definir materialmente o que venha a
ser atividade-meio ou fim em seus processos. Essa concluso, contudo, implica risco de que
gestores da organizao passem equivocadamente a considerar como terceirizveis
atividades estratgicas ou sensveis para a estatal, assim definidas, respectivamente, as
atividades dos principais atores dos macroprocessos decisrios da empresa (de complexidade
geralmente elevada e que influenciam positiva ou negativamente a execuo dos planos
estratgicos) e aquelas que, independentemente da complexidade em sua execuo,
interferem diretamente, positiva ou negativamente, nas atividades estratgicas.
De fato, restou claro equipe do TCU que a concluso quanto a quais atividades podem
ou no ser terceirizadas na Petrobras passa pela identificao dos interesses dos diversos
atores envolvidos na dinmica empresarial, podendo servir de guia para tal identificao
tanto o comportamento adotado por outras empresas da indstria (praxis do mercado) e as
expectativas dos principais stakeholders da estatal (fornecedores, clientes, entrantes
potenciais e substitutos), quanto o comportamento das benchmarkers e o entendimento dos
agentes internos da empresa.
No obstante haver indcios de que tal procedimento vem sendo adotado, de forma
emprica, pelos gestores da empresa, a ausncia de mtodos objetivos e sistematizados faz
com que a terceirizao realizada no mbito da Petrobras carea de documentao
adequada para verificao e controle da sua aplicao.
3.3 Cenrios da anlise
A partir da dcada de 90 do sculo passado e at o ano de 2001, houve um decrscimo no
efetivo de trabalhadores da entidade de 60.028, em 1989, para 32.809 em 2001 , queda
tambm observada na maioria das estatais brasileiras. Segundo declaraes dos gestores de
pessoal da Petrobras, as polticas de governo da poca eram no sentido de levar a estatal a
implementar planos de demisso incentivada, a no efetuar a reposio de pessoal demitido
ou aposentado e a reduzir os processos de admisso por concurso pblico, o que conduziu a
organizao a perda de parte do conhecimento acumulado por seu corpo funcional ao longo
dos anos.
Como, no mesmo perodo, a empresa apresentou elevado crescimento no volume de suas
operaes em todos os nveis, a falta de pessoal foi suprida em parte com a terceirizao de
servios, elevando significativamente a insero de empregados terceirizados.
Para este trabalho, consideramos atividades-meio todas aquelas relativas a processos que,
embora fossem permanentes e necessrios atividade da empresa, envolviam servios de
apoio ou acessrios s atividades diretamente ligadas s funes estratgicas ou sensveis;
ou seja, meros meios para a execuo do negcio da empresa. Restam como atividades-fim,
portanto, todas aquelas que tm como foco o processo produtivo da organizao.
Dessa forma, com vistas a subsidiar os trabalhos de investigao, a equipe elaborou, a
partir de tais consideraes e da interpretao sistemtica das normas e da jurisprudncia
predominante, modelo acerca da matria, traduzido na rvore de decises em forma de
fluxograma de dados (Anexo 2), em que so apresentados trs possveis cenrios para
terceirizaes de servios: terceirizaes desejveis, terceirizaes possveis e terceirizaes
vedadas. De acordo com o modelo:
so terceirizaes desejveis, a depender de estudos prvios da estatal que indiquem a
convenincia e a oportunidade de tal conduta, (i) as de servios temporrios e (ii) as de
servios que envolvam atividades no-finalsticas da estatal que sejam inexistentes no PCS da
mesma, quando seja moral , legal e comprovadamente eficiente a terceirizao;
21
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
Accenture do Brasil
11
62,5
Stefanini Consultoria e Assessoria
3
47,2
Atnas Engenharia
4
35
JPTE Engenharia
3
25,6
Engepet Empresa de Engenharia
2
21
de Petrleo
Consulpri Consultoria e Projetos
2
13,7
Spec Engenharia
2
6,6
Apresentados os achados, preliminarmente, aos gestores da estatal, estes mostraram-se
sensveis elaborao de cronograma para reviso dos quantitativos do quadro de
empregados da empresa, respeitadas suas especificidades, visando a eliminao das
situaes indicadas como irregulares. Nas reunies, restou tambm pacfico o entendimento
de que necessrio buscar a recuperao do quadro de pessoal efetivo da empresa, o que
vem sendo feito desde 2001 (Anexo 4, Quadro 1), j que, com a contratao dos cerca de
19,5 mil concursados nos ltimos 6 anos, o pessoal prprio passou dos 32,8 mil de 2001 para
os quase 52 mil atuais. Na perspectiva dos gestores, com os investimentos da estatal previstos
para os prximos cinco anos (da ordem de 112,4 bilhes de dlares), seria satisfatria uma
fora de trabalho em seu quadro prprio de cerca de 62,5 mil empregados da companhia
(Quadro 3 do Anexo 4). Tal nmero, contudo, merece ser melhor avaliado.
Importa ressaltar que, no obstante o esforo de primeirizao de trabalhadores da
Petrobras, com a realizao peridica de concursos pblicos para a contratao de
empregados, a equipe de fiscalizao constatou a existncia de empregados terceirizados
executando tarefas para as quais recentemente foram realizados concursos pblicos para a
contratao de empregados, sem que os aprovados tenham sido aproveitados dentro do prazo
de validade (por exemplo, tcnico de segurana do trabalho, constante do Quadro 4 do
Anexo 5), causando, dentre outras conseqncias, o justo descontentamento de diversos
candidatos que envidaram esforos para a aprovao nos concursos.
Por fim, cabe repisar que a falta de apresentao pela estatal dos critrios adotados para
a terceirizao de servios, levou a equipe concluso de que existe carncia de informaes
e de polticas para a contratao de servios terceirizados, concluso que reforada pela
dificuldade na identificao de quais contratos seriam ou no de terceirizao de servios,
posto que a descrio dos objetos formalmente contratados mostrou-se freqentemente
imprecisa.
4. Concluso
O presente relatrio de auditoria, com vistas a avaliar possvel infrao ao inciso II do
art. 37 da CF/88, a normas administrativistas e a legislao trabalhista, bem como averiguar
irregularidades na contratao de empresas prestadoras de servios na Petrobras, com
utilizao indevida de mo-de-obra em atividades inerentes ao plano de cargos e salrios da
empresa, acessrio ao processo relativo terceirizao de mo-de-obra na Administrao
Indireta, eleita pelo TCU como um dos temas de maior significncia para o exerccio
financeiro de 2007.
Os trabalhos desenvolvidos buscaram respostas para as seguintes questes de auditoria:
a) No mbito das contrataes de servios existentes na empresa, quantos trabalhadores
terceirizados esto executando tarefas tpicas da atividade-fim?
b) Quantos trabalhadores terceirizados esto executando atividades inerentes s
categorias funcionais abrangidas pelo Plano de Cargos e Salrios da empresa?
c) Quantos trabalhadores terceirizados atuam sob condies de habitualidade,
pessoalidade e subordinao a empregados da Petrobras?
25
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
Alm disso, propor que o TCU firme entendimento no sentido de que, at a devida
regulamentao do art. 9 do Decreto n 2.271/97, aplicam-se s estatais, por analogia, as
disposies daquele decreto dirigidas Administrao Direta.
6 Proposta de Encaminhamento
Diante da constatao da prtica de terceirizao inconstitucional na Administrao
Pblica Federal Indireta, e considerando os acrdos e decises deste Tribunal a respeito, tanto
em entidades da prpria Administrao Indireta (Furnas Acrdo n 1.557/05 - P,
Eletronuclear Acrdo n 169/04 - P e outras), quanto na Administrao Direta, Autrquica e
Fundacional, notadamente o Acrdo n 1.520/06 Plenrio, oportunidades onde foi
determinada a substituio gradual de trabalhadores terceirizados em situao irregular no
mbito da Administrao Pblica Federal por servidores concursados, sugere-se, com base na
jurisprudncia deste Tribunal, alicerada nos Princpios da Legalidade, Impessoalidade,
Isonomia, Moralidade e Publicidade, alm do Enunciado n 331 do Tribunal Superior do
Trabalho - TST, o encaminhamento dos presentes autos ao gabinete do Ministro-Relator com
proposta de:
I) firmar entendimento no sentido de que, na ausncia de normas que regulamentem o art.
9 do Decreto n 2.271/97, aplicam-se s estatais, por analogia, as disposies daquele decreto
dirigidas Administrao Direta;
II) informar s empresas pblicas e as sociedades de economia mista que este Tribunal
fixou o marco temporal de 06.06.1990 para convalidar as admisses de empregados das
empresas pblicas e sociedades de economia mista realizadas sem o prvio concurso pblico,
considerando a obrigatoriedade deste a partir daquela data, consoante entendimento fixado no
TC 006.658/1989-0 (Anexo II da Ata n 21/90 - DOU de 6.6.1990), e desde que referidas
admisses tenham ocorrido com a presena comprovada de pessoalidade e subordinao direta
entre eles e as referidas empresas pblicas e sociedades de economia mista;
III) determinar s empresas pblicas e as sociedades de economia mista, entes integrantes
da Administrao Indireta, exceo daqueles j alvo de acrdos especficos, tendo em vista
que a contratao de prestao de servios para execuo de atividades inerentes atividade
fim da Administrao ou s suas categorias funcionais caracteriza contratao indireta e
terceirizao indevida de atividades exclusivas dos servidores efetivos, com afronta
exigibilidade constitucional concurso pblico nas admisses, com fundamento no que dispem o
art. 37, inciso II da Constituio Federal e o art. 45 da Lei 8.443/92, que:
a) promova a substituio, no prazo de 04 anos contados da data da publicao deste
Acrdo, de todos os terceirizados que exercem atividade-fim por concursados, aprovados em
concurso pblico, adotando um percentual mnimo de 25% ao ano, de forma a manter
ininterruptas as atividades da estatal, e atendendo a polticas de seleo e treinamento de
pessoal;
b) mapeie, em at seis meses da deciso que vier a ser prolatada, os processos de todas as
suas unidades/reas de negcio, em nvel de detalhamento suficiente para identificar, a partir de
critrios objetivos e consistentes previamente definidos, as atividades e os servios para os quais
a terceirizao desejvel, possvel ou vedada, de acordo com as concluses do presente
relatrio da auditoria, complementarmente ao disposto no item I acima, encaminhando o
resultado do levantamento efetuado Secretaria-Geral de Controle Externo do Tribunal de
Contas da Unio Segecex/TCU, por intermdio do respectivo ministrio supervisor;
c) reavalie seu plano de cargos e salrios, em at trs meses aps o mapeamento indicado
no item anterior, detalhando a denominao, as atribuies, o quantitativo de cargos, empregos
e funes e a remunerao de cada um destes, necessrios para que a empresa implemente sua
misso institucional, complementarmente ao disposto no item I acima, encaminhando o
resultado do levantamento efetuado Secretaria-Geral de Controle Externo do Tribunal de
Contas da Unio Segecex/TCU, por intermdio do respectivo ministrio supervisor;
35
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
TC 023.627/2007-5
41
TC 023.627/2007-5
23.
Abordo, no tpico seguinte, questes relacionadas com as competncias do Departamento
de Coordenao e Governana das Empresas Estatais DEST, do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto MPOG.
III Competncias do DEST/MPOG
24.
Consoante exposto no relatrio de auditoria consolidado, atualmente a competncia
regulamentar do art. 9 do Decreto n 2.271/1997 recai sobre o DEST, rgo de assistncia direta e
imediata ao Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto, ligado Secretaria-Executiva,
cujas competncias esto definidas no Anexo 1 do Decreto n 7.063, de 13/10/2010, dentre as quais
destaco as seguintes:
(...)
Art. 6 Ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais compete:
II - promover a articulao e a integrao das polticas das empresas estatais, propondo
diretrizes e parmetros de atuao, inclusive sobre a poltica salarial e de benefcios e vantagens e
negociao de acordos ou convenes coletivas de trabalho;
(...)
VI - coordenar o Grupo Executivo da Comisso Interministerial de Governana Corporativa e
de Administrao de Participaes Societrias da Unio - CGPAR, bem como exercer as atribuies
de Secretaria-Executiva da Comisso;
(...)
XII - contribuir para o aumento da eficincia e transparncia das empresas estatais e para o
aperfeioamento e integrao dos sistemas de monitoramento econmico-financeiro, bem como para
o aperfeioamento da gesto dessas empresas.
25.
O Decreto n 6.021, de 22/1/2007, por sua vez, criou a Comisso Interministerial de
Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio CGPAR,
atribuindo-lhe competncias para aprovar diretrizes e estratgias relacionadas participao acionria
da Unio nas empresas estatais federais, com vistas promoo da eficincia na gesto, inclusive
quanto adoo das melhores prticas de governana corporativa (art. 3, inciso I, alnea b).
26.
Ao Grupo Executivo da CGPAR, cuja coordenao de competncia do DEST, compete,
nos termos do art. 5, inciso I, do citado decreto, formular propostas de diretrizes globais e estratgias para
submeter apreciao da CGPAR.
27.
De se perceber, pois, que o ordenamento jurdico em vigor confere ao DEST competncias
para atuar junto s empresas estatais, formulando propostas conjuntas e integradores de suas polticas,
sempre em prol do incremento da eficincia na gesto. Nessa linha, vale dizer, enquadra-se a
competncia assumida em virtude da extino do CCE (art. 9 do Decreto n 2.271/1997), qual seja, a
de editar resolues visando regulamentao de atividades sujeitas contratao de empresas
prestadoras de servios terceirizados. Como coordenador do Grupo Executivo do CGPAR, competelhe, ainda, a operacionalizao das competncias atribudas CGPAR, formulando propostas a serem
submetidas sua apreciao.
28.
Por intermdio do Acrdo n 243/2002-Plenrio, o Tribunal recomendou ao DEST que
adotasse providncias no sentido de regulamentar as contrataes visando prestao de servios,
efetuadas por empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais empresas controladas direta
ou indiretamente pela Unio, competncia prevista no art. 9 do Decreto n 2.271/97, medida que, at
o momento, no surtiu efeito, pois, como visto, inexiste no ordenamento jurdico brasileiro
regulamentao prpria para o caso das empresas estatais.
29.
Cumpre noticiar que o Projeto de Lei n 5.345/2009 que trata da instituio do estatuto
jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias a que se refere o
art. 173, 1, da Constituio Federal visa suprir parcialmente a omisso legislativa retratada acima,
ao dispor que as atividades finalsticas dessas entidades sero executadas exclusivamente por seus
prprios empregados, vedada a contratao de terceiros (art. 9).
42
TC 023.627/2007-5
30.
Vencidas estas etapas iniciais, passo a tratar do mrito das concluses e encaminhamentos
propostos na presente fiscalizao.
IV Mrito
31.
De maneira geral, alinho-me s concluses a que chegaram as unidades tcnicas
envolvidas nesta fiscalizao, bem como essncia do encaminhamento consolidado proposto pela
Secex/RJ, ressalvadas as consideraes que se seguem. De fato, a situao evidenciada preocupante,
na medida em que revela nmero significativo de empregados terceirizados ocupando postos devidos a
empregados concursados, contrariando o art. 37, inciso II, da Constituio Federal, seja exercendo
funes previstas nos planos de cargos e salrios, seja em atividades finalsticas das entidades.
32.
No caso das empresas pblicas e sociedades de economia mista, este Tribunal tem
corretamente aplicado o Decreto n 2.271/1997, por analogia, ante a falta de regulamentao da
matria, conforme visto em linhas anteriores. Ademais, tem seguido a orientao contida na Smula
TST n 331, segundo a qual o reconhecimento da terceirizao legtima, que alcana apenas os
servios ligados atividade-meio do tomador, depende da inexistncia de relao de pessoalidade e
subordinao direta entre empregados terceirizados e agentes pblicos.
33.
Reconheo que alguns fatores contriburam para a deflagrao de contratos irregulares de
terceirizao na Administrao Pblica. No se pode atribuir aos gestores culpa integral por tais
ocorrncias. O cenrio poltico e econmico do incio da dcada de 90, marcado por presses
desestatizantes de algumas empresas governamentais, aliado ao esvaziamento da mquina pblica em
funo das medidas adotadas pelo governo da poca, exigiram dos gestores medidas tempestivas para
enfrentar, em contrapartida, o crescimento da demanda por servios pblicos. Isso contribuiu para a
consumao de diversas irregularidades decorrentes da celebrao de contratos temporrios e de
terceirizao de mo-de-obra.
34.
Posio semelhante tem sido perfilhada por esta Corte em outras oportunidades, a exemplo
da Deciso n 1.465/2002-Plenrio; reproduzo, por pertinente, excerto do voto condutor, da lavra do
eminente Ministro Ubiratan Aguiar, que ora nos digna na Presidncia desta Corte:
(...)
11.Desse modo, h que se compreender a difcil situao dos administradores, pois eles
tiveram que optar entre cumprir a determinao de no realizar concurso pblico e nem
promover contratao de pessoal para o seu quadro e a de executar os programas de trabalho
fixados pelo Governo Federal e aprovados pelo Congresso Nacional por meio do Oramento da
Unio, ou seja executar servios pblicos relevantes para o pas.
12.Assim, entendendo as razes que levaram os administradores da entidade a efetuar
contratao de mo-de-obra indireta, objetivando suprir a carncia de pessoal para executar
atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo Plano de Cargos de Furnas, para
o cumprimento de sua misso, manifesto-me de acordo com as proposies uniformes da
Unidade Tcnica, no sentindo de acolher excepcionalmente as razes de justificativa
apresentadas pelos responsveis quanto matria.
35.
Os achados demonstram que cada entidade fiscalizada atua com autonomia e
independncia para definir quais servios podem ser objeto de terceirizao, o que no poderia ser
diferente em virtude da ausncia de parmetros normativos destinados exclusivamente s estatais.
36.
A fiscalizao efetuada na Eletrosul pela Secex/SC exps a ocorrncia de trabalhadores
terceirizados exercendo atividades inerentes s categorias funcionais previstas no plano de cargos da
empresa. Diversos contratos foram celebrados para suprimento de mo-de-obra nos denominados
postos de servios, basicamente para superviso de qualidade de obras e servios relacionados a
linhas de transmisso e subestaes. Os achados evidenciaram que tais postos eram ocupados por exfuncionrios da companhia, contratados por mais de uma empresa em alguns casos, caracterizando
relao de subordinao, constncia na prestao dos servios e pessoalidade. Constatou-se ainda
43
TC 023.627/2007-5
predominncia de um grupo de empresas nos contratos dessa natureza. Sobre esse tipo de influncia
prejudicial da terceirizao no plano institucional transcrevo, pela pertinncia ao caso concreto, as
palavras de Helder Santos Amorim:
(...)
Por outro lado, a crescente presena dos interesses lucrativos no interior da mquina
estatal, por meio das empresas terceirizadas, constitui fator de predomnio do capital privado
sobre interesses sociais.
Por meio da terceirizao, o capital se organiza estrategicamente em todos os vieses da
mquina estatal na defesa dos interesses de mercado, em privilgio de camadas empresariais
muito restritas da sociedade, acentuando o ambiente propcio promiscuidade entre o pblico e
o privado, e aprofundando o carter patrimonialista das relao entre os governos e as elites
econmicas.
O corporativismo das elites burocrticas, de servidores pblicos privilegiados, firmemente
combatido pela Reforma do Aparelho do Estado, acaba substitudo pelo corporativismo das
empresas empreiteiras, prestadores de servios, no menos agressivo na colonizao privada do
espao estatal. (in A terceirizao no servio pblico: luz da nova hermenutica
constitucional. Helder Santos Amorim. So Paulo: LTr, 2009. pp. 76).
37.
As auditorias realizadas no BNDES e na Petrobras expuseram dificuldades em se
estabelecer distino entre as atividades tpicas e estratgicas voltadas finalidade negocial da
empresa (atividades-fim) e aquelas acessrias ou instrumentais necessrias ao apoio das primeiras
(atividades-meio).
38.
O Contrato n 23/2005 foi celebrado entre o BNDES e a empresa Lopes Filho & Assoc.
Consultores de Investimentos Ltda. com vistas prestao de servios de fornecimento de subsdios
tcnicos para a anlise da situao econmico-financeira e aspectos qualitativos dos agentes
financeiros do Banco, por meio do produto Riskbank. Em princpio, a unidade tcnica considerou
tratar-se de atividade tpica e, portanto, no sujeita a terceirizao. Aps explicaes apresentadas
pelos gestores, entendeu que elas no foram suficientes para esclarecer a impossibilidade de realizao
de tais servios por profissionais de seu quadro. Por essa razo, props a expedio de determinao
entidade para que, em casos assemelhados, apresente justificativas detalhadas sobre o porqu da
contratao.
39.
Parece-me, primeira vista, que os servios contratados tiveram como objetivo o
fornecimento de informaes especficas, por meio de ferramenta singular no mercado, para uso pela
rea tcnica do Banco responsvel pela classificao de risco das instituies financeiras, esta, sim,
de natureza finalstica. Nesse caso, as justificativas apresentadas pelos gestores no se mostram
desarrazoadas.
40.
J o Contrato n OCS 58/2007 teve como objeto o fornecimento de prognsticos, anlises
de tendncias, aconselhamento estratgico e anlise de fornecedores, bens e servios da rea de
Tecnologia da Informao TI. Quanto a esse, concordo com a unidade tcnica. Realmente, o
instrumento objetivou o fornecimento de subsdios ao desenvolvimento das atribuies da rea de TI
da empresa, composta por profissionais do seu quadro. Reconheo a pertinncia da terceirizao. Os
servios inserem-se, indiretamente, como atividades auxiliares da atividade-meio relativa aos servios
de TI do Banco.
41.
Por meio de investigao detida de alguns contratos celebrados pela Petrobras, a equipe de
auditoria da 1 Secex constatou que, embora muitos dos servios terceirizados estivessem ligados a
atividades-fim, neles no se verificou a presena de contedo sensvel ou estratgico. Por essa razo,
entendeu a 1 Secex que no haveria bices em terceiriz-los, desde que atendidos os pressupostos de
serem as contrataes moralmente lcitas e comprovadamente legais e eficientes. Contudo, o exame
minucioso dos casos concretos explicitou a ocorrncia de fortes indcios de habitualidade, pessoalidade
e subordinao na relao de alguns trabalhadores das prestadoras com a Petrobras.
44
TC 023.627/2007-5
42.
Numa amostra de quase 144.000 (centro e quarenta mil) trabalhadores terceirizados, a
equipe apontou que aproximadamente 47.000 (quarenta e sete mil), ou 33%, trabalhavam na estatal h
mais de 2 (dois) anos, configurando fortes indcios de habitualidade e pessoalidade, e com
possibilidades de subordinao. A investigao apontou tambm que, em muitos casos, os
trabalhadores apenas mudavam de empregador, de acordo com a continuidade dos contratos
celebrados pela Petrobras. Ressalto que a avaliao referente ao quesito subordinao restou
presumida pela equipe da 1 Secex face constatao de relaes de habitualidade e pessoalidade.
43.
De fato, ante a orientao contida na Smula TST n 331, a configurao de relao de
subordinao direta e pessoalidade entre o tomador e o prestador de servios implica o reconhecimento
de vnculo empregatcio entre as partes, mesmo em se tratando de terceirizao atinente atividademeio do tomador. Na esfera do Direito Pblico, a repercusso dessa prtica pode gerar
responsabilizao do gestor, nos termos da Lei n 8.429, de 2/6/1992 (Lei de Improbidade
Administrativa), sem prejuzo da declarao de nulidade do contrato pela Administrao, de ofcio, ou
por intervenincia desta Corte, e das penalidades previstas na Lei n 8.443/1992.
44.
Nessa linha decidiu o TCU no Acrdo n 307/2004-Plenrio (TC-019.037/2002-1, Rel.
Min. Marcos Vinicios Vilaa) ao determinar ANTT que
se houver a necessidade de subordinao do trabalhador a essa autarquia, assim como
de pessoalidade e habitualidade, a terceirizao ser ilcita, tornando-se imperativa a
realizao de concurso pblico para admisso de servidores ou de processo de seleo
simplificado para contratao temporria de pessoal, se permitida por lei, ainda que no se
trate de atividade-fim da contratante.
45.
Por outro lado, no se pode negar que, sendo lcito o objeto para efeito de terceirizao, o
sucesso da contratao, sob a tica da eficincia das empresas estatais, pode estar sujeito ao
intercmbio de informaes entre profissionais do quadro e da empresa terceirizada, mormente quando
aqueles assumem o papel de clientes destes, a exemplo dos contratos do BNDES acima examinados.
Naqueles casos, os objetos no se referiram a atividades-fim, tampouco ficou demonstrado pela equipe
relao de subordinao direta. Destarte, entendo que a existncia de habitualidade e pessoalidade, sem
a comprovao cabal de relao subordinativa, no implica ilegalidade do contrato de prestao de
servio.
46.
Nesse sentido, rdua a tarefa do gestor pblico em estabelecer com segurana, alm
do impasse consolidado entre a exata delimitao entre o que seriam atividades meio e fim,
diferenas entre a subordinao direta e a mera troca de informaes e experincias no intuito
de se executar o objeto com xito, em homenagem ao princpio constitucional da eficincia. Como
requisito da subordinao direta, imprescindvel, a meu ver, a coexistncia de relaes de obedincia
hierrquica a preposto da Administrao Pblica e de pessoalidade assdua.
47.
No 1, inciso I, do art. 173 da Carta Maior, o constituinte originrio deixou expressa a
sujeio das empresas estatais aos mesmos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e
tributrios das empresas privadas; no 2, vedou qualquer tipo de privilgio fiscal no extensivo ao
setor privado.
48.
notrio que as atividades dos rgos e entidades da administrao direta, autrquica e
fundacional diferem substancialmente das atinentes s empresas estatais, de natureza exploratria da
atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios. Na
administrao direta, com regra, h maior facilidade de se estabelecerem limites claros das atividades
que compem a sua finalidade genuna, visto que voltada essencialmente elaborao e
implementao de polticas pblicas, sejam elas centralizadas ou descentralizadas.
49.
Diante dessa realidade, diversos fatores podem requerer dos gestores das empresas estatais
agilidade e eficincia na contratao de servios terceirizados que, embora no listados no rol
exemplificativo do Decreto n 2.271/1997 (v.g. limpeza, segurana, manuteno predial etc.), sejam
fundamentais satisfao das finalidades e competncias legais da entidade. So eles: a possvel
45
TC 023.627/2007-5
multiplicidade de negcios como exemplo cita-se a Petrobras, com atividades nas reas de
explorao e produo petrolfera, abastecimento, gs e energia e servios e finanas ; a
complexidade das cadeias produtiva ou de suprimentos, que envolvem gerenciamento de diversos
contratos e atividades de apoio aos negcios da estatal; o necessrio intercmbio com clientes,
fornecedores e prestadores de servio; e a necessidade de dinamismo e eficincia para se concorrer em
condies de igualdade com o setor privado.
50.
Com efeito, a falta de regulamentao especfica aplicvel s estatais favorece a criao de
uma zona de incerteza e discricionariedade sobre quais atividades podem ser executadas via contrato
de terceirizao, o que no raro tem resultado em violao quele mandamento constitucional. Cabe
aos gestores, como destinatrios primeiros das regras e princpios aplicveis Administrao Pblica,
valorar os bens jurdicos em conflito, se existentes, a fim de conciliar a eficincia da gesto
administrativa com a obrigatoriedade de realizao de concurso pblico para preenchimento de
funes adstritas a seus planos de cargos e salrios e para atividades principais que, embora no
integrantes de tais planos, integrem a essncia do negcio das empresas. Para essa tarefa, devem
orientar-se pelas disposies do Decreto n 2.271/1997, bem como pelo entendimento expresso no
enunciado da Smula TST n 331.
51.
Lano mo novamente dos comentrios de Helder dos Santos Amorim (in A terceirizao
no servio pblico: luz da nova hermenutica constitucional. So Paulo: LTr, 2009. pp. 201/202 e
204/205), quando este assevera:
(...)
a) as finalidades previstas na legislao ordinria como interesses a serem atingidos por
meio da terceirizao de servios (evitar o crescimento desmesurado da mquina pblica,
promover economicidade e racionalizao de recursos humanos, viabilizar a focalizao dos
entes pblicos em suas competncias essenciais etc.) somente podem ser reputadas como
finalidades de interesse pblico quando justificveis, luz da proporcionalidade, ante as
restries que a terceirizao venha a ensejar a outros interesses ou princpios constitucionais
no caso concreto;
b) as regras jurdicas ordinrias que disciplinam a terceirizao havero de ser
interpretadas conforme a Constituio, considerando-se todos os bens jurdico-constitucionais
afetados pela prtica; no havendo possibilidade de interpretao condizente com a unidade
proporcional dos princpios em conflito, a ponderao legislativa h de ser considerara
inconstitucional;
c) nenhum interesse puramente estatal ou puramente pragmtico da mquina
administrativa (interesse pblico secundrio) poder ser promovido por meio da terceirizao
de servios se no for coincidente com o interesse pblico aferido por meio da ponderao dos
princpios constitucionais em conflito, em respeito unidade e mxima efetividade da
Constituio; e
d) nos espaos deixados escolha discricionria do administrador as escolhas havero de
ser feitas levando-se em considerao a proporcionalidade entre as finalidades da terceirizao
e suas repercusses deletrias sobre outros bens constitucionais afetados.
(...)
Na perspectiva da nova hermenutica, a eficincia comparece, assim, como um importante
vetor interpretativo de aferio da mxima realizao das finalidades da lei e da Constituio,
traduzidas na ponderao entre os interesses contrapostos.
Nesta perspectiva, a contratao de servios de apoio administrativo constituir
instrumento de eficincia administrativa sempre que puder colaborar para a focalizao dos
rgos e entes pblicos em suas competncias essenciais, com racionalizao de recursos
pblicos em suas competncias essenciais, com racionalizao de recursos pblicos. A medida
desta eficincia est no ponto em que os benefcios produzidos no sejam anulados pelas
repercusses negativas da terceirizao sobre outros interesses constitucionais relevantes, o que
46
TC 023.627/2007-5
exige que sua utilizao seja feita de forma equilibrada e proporcional aos valores comunitrios
em jogo.
Dentre estes valores, a preservao das competncias dos rgos e agentes pblicos
constitui o primeiro elemento atingido pela terceirizao (grifei).
52.
Na mesma linha, trago colao a inteleco de Cristina Fortini (in A terceirizao pela
Administrao Pblica no Direito Administrativo: consideraes sobre o Decreto n 2.271/1997 e a
Instruo Normativa n 2/2008. Terceirizao na Administrao: estudos em homenagem ao Professor
Pedro Paulo de Almeida Dutra/Cristina Fortini (Org.). Belo Horizonte: Frum, 2009):
(...)
Na terceirizao, ainda que possa traduzir instrumento compatvel com a busca da
flexibilidade, ajustando-se ao Direito Administrativo da Parceria, devem ser observadas
condies, a fim de que no utilize o contrato ilimitadamente. No se pode celebrar o contrato
para a delegao de atividades tipicamente estatais e mesmo para as tarefas acessrias seu uso
deve ser analisado para se identificar se produz vantagens reais e, sobretudo, para que se apure
se h ou no contrariedade ao princpio da eficincia e da impessoalidade.
A ideia de eficincia na terceirizao est atrelada de reduo de gastos Isso porque os
recursos pblicos esto em processo de escassez, fazendo com que a Administrao Pblica
busque alternativas vlidas e capazes de amparar a execuo de aes estatais. No entanto, o
carter econmico no pode ser o nico sustentculo da deciso pela terceirizao, esse aspecto
deve ser avaliado se e to somente observados os dispositivos e princpios constitucionais.
O interesse pblico restar salvaguardado se cumprida a essncia da dicotomizao dos
aspectos legal e econmico-financeiro na terceirizao, do contrrio a medida poder ser
interpretada como contrria ao ordenamento jurdico, ensejando a responsabilizao dos
agentes envolvidos.
53.
O reconhecimento de uma realidade prpria das empresas estatais, contudo, diversa dos
rgos e entidades integrantes da administrao direta, autrquica e fundacional, em regra, no pode
servir como justificativa para a utilizao irrestrita do mecanismo da terceirizao, sob pena de burla
ao dever constitucional de realizao de concurso pblico. A busca pela melhor soluo no caso
concreto vai depender da dosagem dos valores envolvidos, com fundamento nos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade, aqui entendidos como expresso de um mesmo fenmeno, que
ho de ser aplicados sempre com cautela pelo gestor pblico.
54.
Nessa linha, a utilizao correta dos princpios constitucionais destacados integrou o
posicionamento perfilhado pelo Superior Tribunal de Justia no julgamento do Resp n 772.241/MG,
interposto em ao de improbidade administrativa, movida pelo Ministrio Pblico do Estado de
Minas Gerais, em que se discutia a contratao de servidores sem realizao de concurso pblico no
mbito do Banco do Estado de Minas Gerais S.A. BEMGE. Reproduzo, por oportuno, excerto do
voto vencedor, que conduziu a referida deliberao:
(...)
9. Nada obstante, e apenas obiter dictum, o fato de a contratao de funcionrios, sem a
realizao de concurso pblico, ter se dado mediante a manuteno de vrios contratos de
fornecimento de mo-de-obra (terceirizao de servios) e no de contratao originria,
consoante afirmado no voto proferido na sesso realizada em 06.11.2007, no enseja a
alterao do entendimento externado naquela assentada, mxime porque Os princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade, lembrados no acrdo, no podem servir de justificativa
para eximir o agente pblico e isent-lo das sanes previstas em lei. Mal aplicados, os
princpios podem significar a impunidade e frustrar os fins da lei (REsp n 513.576/MG, Rel.
p/ acrdo Min. Teori Albino Zavaski, DJ de 06/03/2006).
47
TC 023.627/2007-5
55.
Outro aspecto essencial na busca por uma soluo definitiva para a situao relatada nestes
autos refere-se importncia de os estudos abordarem as particularidades de cada empresa estatal.
56.
A 1 Secex, por ocasio da fiscalizao realizada na Petrobras, ressaltou a importncia de
se identificarem os processos em todas as suas dimenses, as atividades estratgicas e essenciais,
separando-as das acessrias, a fim de estabelecer os setores da organizao que no comportariam
terceirizao de servios. Veja-se excerto da manifestao vazada pela unidade tcnica:
(...)
Tomando como verdadeiras tais alegaes, e considerando que, em regra, cada empresa
responsvel pela organizao de sua respectiva estrutura funcional, a concluso que se tira a
de que seria a prpria empresa a mais habilitada para definir materialmente o que venha a ser
atividade-meio ou fim em seus processos. Essa concluso, contudo, implica risco de que
gestores da organizao passem equivocadamente a considerar como terceirizveis atividades
estratgicas ou sensveis para a estatal, assim definidas, respectivamente, as atividades dos
principais atores dos macroprocessos decisrios da empresa (de complexidade geralmente
elevada e que influenciam positiva ou negativamente a execuo dos planos estratgicos) e
aquelas que, independentemente da complexidade em sua execuo, interferem diretamente,
positiva ou negativamente, nas atividades estratgicas.
De fato, restou claro equipe do TCU que a concluso quanto a quais atividades podem
ou no ser terceirizadas na Petrobras passa pela identificao dos interesses dos diversos atores
envolvidos na dinmica empresarial, podendo servir de guia para tal identificao tanto o
comportamento adotado por outras empresas da indstria (prxis do mercado) e as expectativas
dos principais stakeholders da estatal (fornecedores, clientes, entrantes potenciais e
substitutos), quanto o comportamento das benchmarkers e o entendimento dos agentes internos
da empresa.
No obstante haver indcios de que tal procedimento vem sendo adotado, de forma
emprica, pelos gestores da empresa, a ausncia de mtodos objetivos e sistematizados faz com
que a terceirizao realizada no mbito da Petrobras carea de documentao adequada para
verificao e controle da sua aplicao.
57.
Em consonncia com o posicionamento da unidade tcnica, penso que o sucesso de
eventual regulamentao da matria no mbito das empresas estatais depende de estudo amplo que
abarque anlises criteriosas das rotinas, da estrutura organizacional com identificao das reascliente e dos demais fluxos de informaes das cadeias produtivas.
58.
Apenas para argumentar, haja vista que se trata de diretriz relativa esfera discricionria
do Poder Executivo, creio que a edio de um normativo nico aplicvel s empresas estatais poderia
no atender ao anseio pleno de se verem dirimidos os questionamentos referentes segregao das
atividades entre as reas fim e meio. Isso porque, dada a ampla diversidade de atuao das
empresas estatais em setores tais como infraestrutura energtica (Petrobras e Eletrobras), transportes
(Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia Infraero), comunicaes (Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos), entre outros, uma regulamentao genrica imposta a todos os ramos da
atividade empresarial do Estado fatalmente deixaria de contemplar fluxos operacionais especficos de
cada empresa ou subgrupo de empresas.
59.
Nessa hiptese, certamente permaneceria o grau de incerteza e subjetividade que impacta a
tomada de deciso do gestor, embora em grau inferior ao que se verifica na atualidade. Ao passo em
que a medida seria louvvel do ponto de vista da busca pela gesto eficiente da mquina pblica, sem
prejuzo do mandamento constitucional consistente na obrigatoriedade do concurso pblico, ao mesmo
tempo estar-se-ia perdendo a oportunidade de buscar uma soluo, seno definitiva e isenta de
questionamentos, ao menos mais condizente com a realidade.
60.
Em vista do brocardo jurdico segundo o qual a lei no contm palavras incuas, penso no
ter sido por acaso a opo do Poder Executivo de deixar a cargo do extinto Conselho de Coordenao
48
TC 023.627/2007-5
das Empresas Estatais CCE a misso de disciplinar, mediante resolues, e no uma nica resoluo,
as contrataes destinadas prestao de servios por parte das empresas pblicas, sociedades de
economia mista e demais empresas controladas direta ou indiretamente pela Unio, conforme mostra a
redao do art. 9 do Decreto n 2.271/1997:
Art. 9 As contrataes visando prestao de servios, efetuadas por empresas pblicas,
sociedades de economia mista e demais empresas controladas direta ou indiretamente pela
Unio, sero disciplinadas por resolues do Conselho de Coordenao das Empresas Estatais
- CCE.
61.
Exposto o problema, entendo que o Tribunal deve determinar ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto que, por intermdio do DEST:
60.1
expea orientao formal s empresas estatais a fim de que:
60.1.1
no prazo de 6 (seis) meses, efetuem levantamento no intuito de identificar e regulamentar,
em todos os nveis de negcio, mediante anlise criteriosa de suas rotinas e procedimentos, as
atividades passveis terceirizao, de modo a separ-las de acordo com sua natureza (v.g. conservao,
limpeza, segurana, informtica, assessoramento, consultoria, e outras), em consonncia com as
disposies do Decreto n 2.271/1997 e da Smula TST n 331;
60.1.2
no prazo de 2 (dois) meses, contado a partir do cumprimento da medida descrita no
subitem anterior, confrontem os objetos de todos os contratos de prestao de servios terceirizados
em andamento com as atividades identificadas a partir do levantamento acima, e identifiquem o
nmero de trabalhadores terceirizados que se enquadrem em alguma das seguintes situaes
irregulares: ocupao de atividades inerentes s categorias funcionais previstas no plano de cargos da
empresa; exerccio de atividade-meio e presena de relao de subordinao direta e pessoalidade; e
exerccio de atividade-fim; e
60.1.3.
no prazo de 4 (meses), contado a partir do cumprimento da medida descrita no subitem
anterior, remetam ao DEST plano detalhado para substituio, num prazo de 5 (cinco) anos, de todos
os trabalhadores que se enquadrem nas situaes relatadas no subitem acima por empregados
concursados, em ateno ao art. 37, inciso II, da Constituio Federal, o qual dever contemplar
cronograma informativo sobre o nmero e o percentual de substituies previstas em cada ano.
61.
Na mesma oportunidade, vejo necessrio que o DEST consolide os planos apresentados
pelas empresas estatais em decorrncia da medida indicada no subitem anterior, e encaminhe o
resultado desse trabalho a este Tribunal para apreciao, semelhana do ocorrido no Acrdo
n 1.520/2006-Plenrio relativo terceirizao no mbito da Administrao Pblica Direta,
Autrquica e Fundacional.
62.
Quanto proposta consistente na formulao de determinaes ao BNDES, deixo de
acompanh-la, pelas seguintes razes:
62.1.
conforme destaquei anteriormente, o objeto do Contrato OCS n 23/2005 mostrou-se
regular, por se referir prestao de servios de apoio rea fim do Banco, mediante uso de
ferramenta de anlise econmico-financeira singular no mercado, razo pela qual me parece no haver
irregularidade que justifique a proposio;
62.2.
em face do conflito entre os servios prestados pela execuo do Contrato OCS
n 224/2006 e as funes da carreira de Tcnico de Arquivo, os gestores do BNDES reconheceram a
situao irregular e se comprometeram a promover a substituio dos profissionais terceirizados na
medida em que fossem surgindo vagas, de acordo com o nmero de aposentadorias ou aumento do
quadro, razo por que no me afigura necessria a determinao proposta; e
63.3.
as determinaes propostas nas alneas b e c do item 56 retro tornam desnecessria
determinao isolada tendente a sanear a incompatibilidade entre as atribuies devidas aos advogados
do quadro da empresa pela Resoluo n 930/1998 e os servios decorrentes do Contrato OCS
n 105/2007
49
TC 023.627/2007-5
64.
Por fim, acolho as demais propostas alvitradas no relatrio consolidado da Secex/RJ, com
alguns ajustes redacionais, exceto as constantes dos subitens b.8, b.9 e e do item 8 deste voto.
Explico.
65.
No tocante aos dois primeiros (b.8 e b.9), entendo que a implementao das
determinaes propostas, de carter mais amplo, ser suficiente para se coibir tanto possveis contratos
de prestao de servio eivados de prticas patrimonialistas, a exemplo do favorecimento de grupos de
ex-empregados, quanto a ocorrncia de relao de subordinao direta e pessoalidade entre
terceirizados e tomadores de servio.
66.
J com relao ao subitem e, que se refere determinao para que a Petrobras
disponibilize acesso aos seus sistemas corporativos informatizados, deixo de acompanhar a medida,
tendo em vista que semelhante determinao foi exarada estatal por meio do Acrdo n 1.262/2004Plenrio (TC- 004.287/2004-4, Rel. Min. Ubiratan Aguiar).
Ante o exposto, acolhendo, no essencial, o encaminhamento proposto pela unidade tcnica,
VOTO no sentido de que este Tribunal adote o Acrdo que ora submeto considerao deste
Colegiado.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 25 de agosto de
2010.
AUGUSTO NARDES
Relator
ACRDO N 2132/2010-TCU-PLENRIO
1. Processo n TC 023.627/2007-5 (c/ 5 anexos)
1.1. Apensos: TC-026.728/2007-1, TC-013.909/2009-6 e TC-024.157/2007-1.
2. Grupo I Classe V Assunto: Relatrio de Levantamento.
3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio.
4. rgos/Entidades: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto/Departamento de Coordenao
e Governana das Empresas Estatais DEST; Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social BNDES; Instituto de Resseguros do Banco do Brasil IRB; Petrleo Brasileiro S.A.
Petrobras; e Eletrosul Centrais Eltricas S.A.
5. Relator: Ministro Augusto Nardes.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidades: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro Secex/RJ (coordenadora),
Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina Secex/SC e 1 Secretaria de Controle
Externo 1 Secex.
8. Advogado constitudo nos autos: Nilton Antonio de Almeida Maia, OAB/RJ 67.460; Nelson S
Gomes Ramalho, OAB/RJ 37.506; Guilherme Rodrigues Dias, OAB/RJ 58.476; sio Costa Jnior,
OAB/RJ 59.121; Hlio Siqueira Jnior, OAB/RJ 62.929; Eduardo Jorge Leal de Carvalho e
Albuquerque, OAB/RJ 57.404; Nelson Barreto Gomyde, OAB/SP 147.136; Andr de Almeida Barreto
Tostes, OAB/DF 20.596; Ellen Cristiane Jorge, OAB/DF 19.821; Claudismar Zupiroli, OAB/DF
12.250; Alberto Moreira Rodrigues, OAB/DF 12.652; Frederico Rodrigues Barcelos de Sousa,
OAB/DF 16.845; Daniele Farias Dantas de Andrade, OAB/RJ 117.360; Ingrid Andrade Sarmento,
OAB/RJ 109.690; Juliana de Souza Reis Vieira, OAB/RJ 121.235; Marco Antonio Cavalvante da
Rocha, OAB/PE 2.940; Meg Montana Kebe, OAB/RJ 124.440; Rodrigo Muguet da Costa, OAB/RJ
124.666; Zilto Bernardi Freitas, OAB/RJ 97.299; Carlos da Silva Fontes Filho, OAB/RJ 59.712; Luiz
Carlos Sigmaringa Seixas, OAB/DF 814; Roberto Cruz Couto, OAB/RJ 19.329; Ricardo Penteado de
50
TC 023.627/2007-5
Freitas Borges (OAB/SP 92.770); Marcelo Certain Toledo, OAB/SP 158.313; Idmar de Paula Lopes,
OAB/DF 24.882; Paulo Vincius Rodrigues Ribeiro, OAB/RJ 141.195; Marta de Castro Meireles,
OAB/RJ 130.114; Andr Uryn, OAB/RJ 110.580; Paula Novaes Ferreira Mota Guedes, OAB/RJ
114.649; Ivan Ribeiro dos Santos Nazareth, OAB/RJ 121.685; Maria Cristina Bonelli Wetzel, OAB/RJ
124.668; Rafaella Farias Tuffani de Carvalho, OAB/RJ 139.758; Thiago de Oliveira, OAB/RJ
122.683; e Marcos Pinto Correa Gomes, OAB/RJ 81.078.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatrio de auditoria resultante da Fiscalizao de
Orientao Centralizada FOC que teve como objetivo traar um panorama sobre a conformidade dos
contratos de terceirizao de mo-de-obra no mbito da Administrao Pblica Federal Indireta (Tema
de Maior Significncia TMS n 3), especificamente nas empresas estatais, em cumprimento ao
Acrdo n 1.655/2007-Plenrio (Sesso Reservada),
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as
razes expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 45 da Lei n 8.443/1992, c/c art. 71, inciso IX, da Constituio
Federal, determinar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por intermdio do
Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais DEST, que:
9.1.1. expea orientao formal s empresas estatais a fim de que:
9.1.1.1. no prazo de 6 (seis) meses, efetuem levantamento no intuito de identificar e
regulamentar, em todos os nveis de negcio, mediante anlise criteriosa de suas rotinas e
procedimentos, as atividades passveis terceirizao, de modo a separ-las de acordo com sua natureza
(v.g. conservao, limpeza, segurana, informtica, assessoramento, consultoria, e outras), em
consonncia com as disposies do Decreto n 2.271/1997 e da Smula TST n 331;
9.1.1.2. no prazo de 2 (dois) meses, contado a partir do cumprimento da medida descrita no
subitem anterior, confrontem os objetos de todos os contratos de prestao de servios terceirizados
em andamento com as atividades identificadas a partir do levantamento acima, e identifiquem o
nmero de trabalhadores terceirizados que se enquadrem em alguma das seguintes situaes
irregulares: ocupao de atividades inerentes s categorias funcionais previstas no plano de cargos da
empresa; exerccio de atividade-meio e presena de relao de subordinao direta e pessoalidade; e
exerccio de atividade-fim; e
9.1.1.3. no prazo de 4 (meses), contado a partir do cumprimento da medida descrita no subitem
anterior, remetam ao DEST plano detalhado para substituio, num prazo de 5 (cinco) anos, de todos
os trabalhadores que se enquadrem nas situaes relatadas no subitem acima por empregados
concursados, em ateno ao art. 37, inciso II, da Constituio Federal, o qual dever contemplar
cronograma informativo sobre o nmero e o percentual de substituies previstas em cada ano;
9.1.2. consolide os planos apresentados pelas empresas estatais em decorrncia da medida
indicada no subitem 9.1.1.3 retro e encaminhe o resultado desse trabalho a este Tribunal, para
apreciao, semelhana do ocorrido no Acrdo n 1.520/2006-Plenrio relativo terceirizao no
mbito da Administrao Pblica Direta, Autrquica e Fundacional;
9.2. remeter cpia do relatrio de auditoria do BNDES 5 Secex, para que o examine em
conjunto e confronto com as prximas contas do Banco, bem como avalie a convenincia e
oportunidade de promover audincias dos gestores em razo da irregularidade concernente ao
provimento de funes de confiana a agentes estranhos aos quadros da estatal, sem vnculo com rgo
ou entidade da Administrao Direta ou Indireta, em desacordo com o art. 37, inciso V, da
Constituio Federal, e com os itens 3.1.2 e 3.1.4 do Regulamento Geral de Pessoal do Plano
Estratgico de Cargos e Salrios PECS;
9.3. determinar Controladoria-Geral da Unio, em ateno ao art. 74, incisos II e IV, da
Constituio Federal, que faa constar das prestaes de contas anuais das empresas pblicas e
sociedades de economia mista, bem como de suas subsidirias e controladas, observaes sobre o
51
TC 023.627/2007-5
52
TC 023.627/2007-5
13.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, Andr Lus de
Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
UBIRATAN AGUIAR
Presidente
AUGUSTO NARDES
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
53