territorium

10.2003

Anlise de riscos e gesto de crises.

O exemplo dos incndios florestais*
Luciano Loureno**

Resumo:
A anlise dos riscos e a gesto das crises tem ganho importncia crescente, sobretudo a partir do final do ltimo quartel do sculo passado, com
o objectivo de dar uma resposta imediata e eficaz aos desastres, .sejam acidentes graves, catstrofes ou calamidades, que, entretanto, passaram a
ocorrer com maior frequncia ou, talvez melhor, passaram a ser objecto de muito maior divulgao meditica. Deste modo, depois duma breve
anlise aos elementos intervenientes no risco de ecloso de fogo florestal, proceder-se- avaliao de alguns dos elementos que mais contribuem
para o perigo de incndio. Segue-se uma parte dedicada gesto das crises, comeando por indicar os pilares de sustentao, ou seja, os principais
elementos a ter e m considerao na gesto de crises, dando-se maior enfse aos aspectos relacionados com os incndios florestais, por serem o
exemplo de aplicao prtica.
Palavras chave:

Risco, Perigo, Crise, Vulnerabilidade, Desastre, Gesto dos Riscos, Gesto das Crises, Incndios Florestais.

Rsum:

L'analyse des risques et la gestion des crises ont aquis une importance de plus en plus grande, surtout depuis les vingt cinq dernires annes du
siecle pass, pour rpondre de faon immdiate et efficace aux dsastres, soit aux accidents graves et catastrophes, soit aux calamits, devenus
de plus en plus frquents, ou, plutt, devenus l'object d'une plus grande divuJgation mdiatique. Ainsi, aprs une breve analyse des facteurs de
risque du feu de fort, serontvalus les lments qui contribuem crer Ie danger d' incendie. II s'ensuit une partie concernant la gestion des crises,
tout en commenant par indiquer ses pilliers de sustentation, c'est dire Ies principaux lments qu'il faut considrer dans Ia gestion des crises,
en donnant plus d'importance aux aspects relatifs aux incendies de fort, puisqu'il sont J'exemple d'application pratique.

Mots cls:

Mots-cls: Risque, Danger, Crise, Vulnrabilit, Dsastre, Gestion des Risques, Gestion des Crises, Incendies de Fort,

Abstract:

The analysis of risk and crisis manngement has been of growing importance, specially beginning in the closing years of the Iast quarter century.
The objective has been to respond quietly and efficiently to disasters, whether they are grave accidents, catastrophes or calamities, which seem
to occur more frequently or perhaps only appear so due to greater media coverage. Therefore, after a brief analysis of the intervening elements
in the emergence of forest fires, we will proceed to evaluate some ofthe factors which contribute to the danger offire. The fo1lowing part concerns
crisis management, beginning with the principal elements held in consideration for crisis management, emphasizing aspects related to forest fires
as an example of praticai application.
Key words:
Risk, Danger, Crisis, Vulnerability, Disaster, Risk Management, Crisis Management, Forest Fires.

Introduo

As Cincias Cindnicas tm por objectivo o estudo

do perigo, enquanto medida do risco (KERVERN e
RUBISE, 1991, p. 24), e empregam, com relativa
frequncia, termos que lhes so mais ou menos espe
cficos e que, embora sejam comuns s vrias reas
dos saberes cindnicos, nem sempre so entendidos
por todos eles com o mesmo significado, o que muito
provavelmente resulta do facto destas cincias serem
ainda muito recentes.
Tendo em conta algumas preocupaes de carcter
operacional, inerentes prestao dos socorros que
*

Comunicao apresentada ao IX Encontro de Riscos Naturais, Coimbra,

22 de Novembro de 2002.
**

Professor. Instituto de Estudos Geogrficos da Faculdade de Letras.

Universidade de Coimbra.

decorrem da manifestao dos riscos, necessariamente

muito mais prticas do que outras de natureza mais
marcadamente acadmica, parece-nos conveniente
contribuir para a clarificao de alguns dos conceitos
frequentemente usados na gesto tanto dos riscos
como das situaes de crise.
Como facilmente se compreender, no h aqui
qualquer intuito de restringir a discusso acadmica
sobre o assunto, antes pelo contrrio, mas apenas e to
somente, o de disponibilizar algumas orientaes que,
por se encontrarem dispersas e nem sempre estarem em
sintonia, possam ser teis aos intervenientes mais directa
mente envolvidos na gesto dos riscos e das crises.
Estas preocupaes decorrem fundamentalmente
da necessidade de, em termos operacionais, se unifor
mizar o significado dos termos e, por conseguinte, de
ser criar alguma "doutrina", que possa facilitar a
89

territorium

1 0.2003

clarificao de alguns dos conceitos mais usais e, por

outro lado, disponibilizar material queles que se
iniciam nas cincias cindnicas, facultando-lhes a
reunio de alguma informao que se encontra dispersa
e que nem sempre de fcil acesso.
Depois de uma primeira parte, em que se faz a
reviso destes conceitos, do-se depois algumas
indicaes de como se devem desenvolver as operaes,
com vista a minimizar os efeitos da manifestao das
crises, sobretudo por a bibliografia sobre a gesto
dos riscos e das crises no ser muito abundante, alm
de ser praticamete inexistente em Portugal.
Pelas caractersticas deste trabalho,
de natureza
.
essencialmente operacional mas, concomitantemente,
pedaggica, mais do que inovador ele pretende ser o
ponto de reunio de diversos aspectos que se encontram
dispersos, tentando apresent-los de uma forma racional,
lgica e coerente, devidamente organizada e, sempre
que possvel, tambm hierarquizada em conjuntos
de trs elementos cada.

l.As Trindades

J> Risco

Sistema complexo de processos cuja modifi

cao de funcionamento susceptvel de
acarretar prejuzos directos ou indirectos (perda
de recursos) a uma dada populao.
(Lei n 113/91, de 29 de Agosto - Lei de
Bases da Proteco Civil)
Grau de perda previsto devido a um determinado
fenmeno, tendo em conta a funo do perigo
e da vulnerabilidade.
(Naes Unids, 1984. p.80)

A noo de risco mais vulgarizada tem a ver

com "o perigo que se corre", isto , em linhas
gerais, risco a probabilidade da ocorrncia
de um perigo. Corresponde a uma situao
latente que pode vir, ou no, a manifestar-se.
No caso concreto em anlise, o risco de incndio
florestal traduz a probabilidade de deflagrao de
fogo, ou seja, consiste na possibilidade de ignio de
combustvel florestal, pelo que normalmente se fala
em risco de deflagrao de incndio florestal.

J> Perigo

A organizao das cincias cindnicas comporta

diversos conceitos agupados em conjuntos de trs e
de que indicamos alguns dos mais usuais.
1.1. Tricotomia: Risco- Perigo- Crise

A "Teoria do Risco"- como passou a ser designada

.
depo1s do trabalho de L. FAUGERES ( 1990) sobre o
tema, apresentado durante o Seminrio sobre "Risques
'

naturels, risques technologiques. Gestion des risques,

gestion des crises"0' e publicado, no ano seguinte,
nas respectivas Actas editadas pela Fundao para os

Estudos Internacionais da U11iversidade de Malta

assenta numa sequncia hierarquizada de trs conceitos
base: risco, perigo e crise.
Sem pretenses de qualquer pesquisa ou anlise
exaustiva sobre o assunto, apresentam-se apenas
algumas definies que, no nosso entender, podem
ajudar a clarificar tais conceitos, os quais, segundo
F.REBELO (1999, p. 4) tambm "podem ser apresen
tados de maneira extremamente simples com exemplos
concretos e acessveis. Pensemos numa viagem por
estrada. Sabemos dos riscos que corremos quando
entramos num automvel- pode acontecer um acidente
ou uma avaria, podemos adoecer... No entanto, s de
vez em quando nos surge o sinal de perigo [ ... ].
Felizmente, a crise (que neste exemplo, ser o acidente,
a avaria ou a doena) rara, embora gostssemos que
nunca acontecesse".
. No entanto, possvel precisar melhor a grande
abrangncia destes conceitos, designadamente:
(I) Saint-Valery-surSomme, Frana, 2 a 7 de Outubro de 1989.
90
'

A probabilidade de se produzir, dentro de um

determinado perodo de tempo e numa dada
rea, um fenmeno potencialmente danoso.
(Naes Unidas, 1984)
.

Todos os elementos do meio fsico, nocivos

ao homem, causados por foras a ele inerentes."
(BURTON, 1964)

Ameaa potencial ao homem dirigida pela

natureza, atravs de fenmenos que se originam
no ambiente (natural ou artificial), ou por ele
so transmitidos.
(KATES, 1978)
Nesta definio, podem incluir-se os perigos
naturais, to variados como: desabamentos,
desertificao ou poluio, os quais constituem
uma deteriorao ambiental, juntamente com
os perigos sociais: crime, guerra, terrorismo
ou droga.

Resulta dos conflitos dos processos (geofsicos

e tecnolgicos) com as populaes...
(SMITH, 1992)
Em suma, ao termo perigo corresponde um deter
minado fenmeno capaz de causar danos com
gravidade, no local onde se produza. O perigo
implica a presena do homem, para que ele
valorize o que se pode considerar dano ou prejuzo.
(CASTRO, 2000)
O ser humano ; pois, o protagonista central na
definio dos perigos, mesmo naturais, pois atravs
da sua localizao, das suas aces e percepes que
um fenmeno natural se torna ou no perigoso.
No caso em anlise, o perigo de incndio florestal
ocorre quando, numa situao de risco mximo,

territorium

pelas caractersticas da vegetao e pelas condies

de tempo, se detecta uma coluna de fumo na floresta,
ou seja, franqueia-se um limiar e o perigo instala-se
(F. REBELO, 1994, p. 25). O risco manifestou-se
atravs da deflagrao e passou a existir perigo de
propagao de incndio florestal.

as pessoas, os bens ou o ambiente (exposio do

pblico a doses dentro dos limites legais).
);;- Desastre
Designao abrangente, que engloba os aciden
tes graves, catstrofes e calamidades, e traduz
o resultado de eventos adversos, naturais ou
humanos, sobre um (ecos)sistema vulnervel ,
causando danos humanos, materiais e ambien
tais, com os consequentes prejuzos econmicos, .
culturais e sociais.
Fenmeno concentrado no tempo e no espao
no qual uma comunidade sofre danos severos,
cujas perdas afectam quer as vidas humanas
quer os seus bens, de tal forma que a estrutura
social afectada, tal como as principais funes
da sociedade em determinada rea.
(Naes Unidas, 1984)
Em termos operacionais, podemos efectuar uma
abordagem diferencial entre acidentes e desastres
(Acidente Graves, Catstrofes e Calamidades), estabele-.
cendo os seguintes critrios:

);;- Crise
Situao anormal e grave, correspondente
plena manifestao do risco.
Traduz-se pelo franqueamento dos limiares
normais, ou seja, pela incapacidade de agir
sobre O$ processos e pela incerteza absoluta
sobre o desenvolvimento da crise e dos seus
impact s (F. FAUGERES, 1990).
No caso em apreo, ou seja, em termos de incndios
florestais, a crise instala-se quando os incndios no
so controlados atempadamente e acabam por atingir
grandes propores.

1.2. Trade: Desvios- Anomalias- Incidentes

Em termos operacionais, ocorrem diversas situa

es, algumas das quais no implicam a mobilizao
de meios dos bombeiros, uma vez que no colocam
em risco a segurana. De entre elas possvel distinguir
as trs seguintes:
);;- Desvio - Ocorrncia que no tem qualquer
relevncia e significado para a segurana.
);;- Anomalia - Violao das situaes operacionais
autorizadas, que no pem em causa a segurana
mas revelam deficincias nos sistemas.
);;- Incidente- Episdio repentino que reduz significati
vamente as margens de segurana sem, contudo,
as anular, apresentando por isso apenas consequn
cias potenciais para a segurana.

10.2003

);;-

Acidente:

Implica o accionamento de um ou mais meios

de funo especfica (Bombeiros, Polcia, GNR,
INEM . . . );
No ocorre nenhuma ascendncia de comando
de uma organizao sobre as demais envolvidas;
No h necessidade de coordenao externa
para a gesto do acidente.
Desastre (Acidente Grave, Catstrofe ou Calami
dade):
Pode afectar grandes reas e, geralmente, o
acesso s mesmas fica dificultado, podendo
causar o colapso de linhas vitais, princi pai mente
de comunicaes, o que pode mesmo afectar
todos os orgos de resposta, quer por destruio
da sua estrutura fsica, q-uer da lgica de
interveno;
A resposta inicial no dada pelos orgos de
socorro, mas sim pelos sobrevi ventes do desastre;
A interveno excede a capacidade de resposta
local e exige envolvimento de grande nmero
de meios no teatro de operaes, com coorde
nao externa aos agentes directamente inter
venientes (Bombeiros, Polcia, GNR, INEM,
Foras Armadas, Cruz Vermelha, Escuteiros . . . ),
a qual da responsabi Iidade do Servio Nacional
de Proteco Civil(2>.

1.3. Trilogia: Ocorrncia- Acidente -Desastre

Ainda, em contexto operacional, possvel

. referenciar outras situaes que originam a mobilizao
de meios dos bombeiros e que, genericamente
designamos por ocorrncias. Contudo, costume
hierarquiz-las em funo da respectiva gravidade e,
por conseguinte, dos meios envolvidos, sendo habitual
agrup-las nas seguintes trs situaes:
);;- Ocorrncia - Acontecimento ou falso alarme que
origina a mobilizao de meios de socorro (bombei
ros, foras de segurana, . . .)
);;- Acidente - Acontecimento repentino e imprevisto,
provocado pela: aco do homem ou da natureza,
com danos significativos e efeitos muito limitados
no tempo e no espao, susceptveis de atingirem

1.4. Trio: Acidente Grave-Catstrofe-Calamidade

Tendo em conta que, pela sua gravidade, os

desastres obrigam ao accionamento do sistema de
(2) Actualmente designa-se por Servio Nacional de Bombeiros e Proteco
Civil.

91

territorium

1 0.2003

proteco civil, por razes de ndole operacional

consideram-se os trs tipos de situaes consigados
na Lei n 1 13/91, de 29 de Agosto, a Lei de Bases da
Proteco Civil, e assim definidos:
);> Acidente Grave - Acontecimento repentino e
imprevisto, provocado pela aco do homem ou
da natureza, com efeitos relativamente limitados
no tempo e no espao, susceptveis de atingirem
as pessoas, os bens ou o ambiente.
);> Catstrofe - Acontecimento sbito, quase sempre
imprevisvel, de origem natural ou tecnolgica,
susceptvel de provocar vtimas e danos materiais
avultados, afectando gravemente a segurana das
pessoas, as condies de vida das populaes e o
tecido scio-econmico do Pas.
);> Calamidade - Um acontecimerU:o ou uma srie de
acontecimentos graves, de origem natural ou
tecnolgica, com efeitos prolongados no tempo e
no esp-ao; em regra previsveis, susceptveis de
provocarem elevados prejuzos materiais e,,
eventualmente, vtimas, afectando intensamente
as condies de vida e o tecido scio-econmico
em reas extensas do territrio nacional.

2. Tipologia do risco

Consoante a perspectiva em que nos colocarmos,

possvel considerar diversos tipos de risco, sendo
relativamente frequente agrup-los em funo da
respectiva origem:

naturais

- quando o fenmeno que produz os danos

tem a sua origem na natureza;

antrpicos

- quando o fenmeno que causa o dano tem a

sua origem em aces humanas;

mistos

quando o fenmeno causador do prejuzo

tem causas combinadas, isto , naturais
e antrpicas.
Tentando especificar um pouco mais estes conceitos,
podemos subdividir estes tipos de risco, mencionando
os principais subtipos associados a cada um deles.
Deste modo, sinteticamente, podemos mencionar os
seguintes:

Risco natural

quando o fenmeno que produz os danos est

associado evoluo da Terra, aq longo do
tempo. Por exemplo: erupes vulcnicas, terra
motos, maremotos, ciclones, secas ... ; Por isso
possvel agrupar todos estes diferentes fen
menos, em subtipos de riscos, designadamente:
Riscos Geofsicos
- Encontram-se associados tanto actividade
magmtica (vulces, fumarolas, . . . ),

92

originando riscos vulcnicos, como

tectnica (tremores de terra), produzindo
riscos ssmicos. Esta, por sua vez, quando
se manifesta no oceano, pode desencadear
riscos de maremotos (tsunamis) que se
iro manifestar sobretudo nas reas litorais
mais prximas do epicentro.
Riscos Climtico-Meteorolgicos
- Esto ligados quer s variaes climticas
quer variabilidade dos tipos de tempo.
Incluem-se neste tipo os riscos que
decorrem da passagem de tufes e furaces
ou os associados a chuvas torrenciais, a
avalanches e degelos repentinos. So ainda
de considerar aqueles que, embora
apresentem um carcter mais localizado,
derivam de outras situaes meteorolgicas
adversas, tais como secas prolongadas,
chuvas intensas e prolongadas, ventos
muitofortes e geadas, sobretudo quando
so tardias.
Riscos Geomorfolgicos
Prendem-se com a actuao dos processos
morfogenticas que, normalmente, se
traduzem em eroso das vertentes. Os
riscos deste tipo, mais frequentes nas
nossas condies meteorolgicas, so os
de movimentaes em massa (desliza
mentos, desabamentos, desmorona
mentos, . . . ) e os de ravinamento.
Riscos Hidrolgicos
Abrangem os riscos que decorrem dum
excesso de gua, comportando os:
- risco de cheia, correspondente ao
aumento brusco do caudal ou da altura
de gua num leito fluvial ou noutro
canal com capacidade para transportar
gua, sendo possvel distinguir:
riscos associados s grandes e
pequenas cheias fluviais;
riscos inerentes s cheias rpidas;
- risco de inundao, consiste no
transbordo da gua para fora dos
e lementos que normalmente a contm,
quer sejam os rios, o mar ou a circulao
subterrnea, de que decotTem riscos
com gneses e consequncias dife
rentes, respectivamente de inundao
fluvial, de inundao marinha e de
inundao em relevos crsicos;
risco de alagamento, embora pouco
referido, porque produz efeito se-:
melhante e, quase sempre, coincide
com o risco de inundao, apresenta,
contudo, do ponto de vista hidrolgico,
uma gnese distinta, pelo que merece

territor-ium

referncia separada. Com efeito,

embora tambm se manifeste por uma
acumulao de gua em reas planas
da superfcie tenestre, no resulta de
nenhum transbordo, mas sim directa
mente e apenas da precipitao, por
dificuldade quer de escoamento superfi
cial quer de infiltrao, neste caso por
saturao dos solos e das rochas.

Risco antrpico

quando os fenmenos que causam os danos

resultam da interveno do ser humano, em
resultado da sua prpria evoluo face da
Tena. E frequente serem agrupados nos seguintes
trs subtipos:

Riscos Tecnolgicos
Resultam do desrespeio pelas normas de
segurana e pelos princpios que no s
regem o transporte mas tambm envolvem
o manuseamento de produtos ou o uso de
tecnologias dentro do necessrio equilbrio
que dever existir entre a comunidade e
o ambiente. Quando tal no sucede ocorrem
incndios urbanos e industriais, exploses,
colapsos estruturais, denames qumicos,
... De entre os riscos deste tipo podero
distinguir-se:
- RiscoNRBQ(Nuclear e Radioactivo,
Biolgico Qumico), associado a
aces terroristas e criminosas, que
passou a estar mais em voga depois
dos trgicos acontecimentos ocorridos
a 11 de Setembro de 2001, na cidade
de Nova Iorque. A contaminao
resultante do emprego de substncias
radioactivas ou de agentes biolgicos
e qumicos pode fazer sentir-se a nvel
do solo, do ar, da gua, dos alimentos
ou dos objectos que consumimos e
utilizamos, podendo atingir um elevado
nmero de pessoas em simultneo;
Risco de radioactividade, decorrente
do emprego dessas substncias para
fins pacficos, nomeadamente da
explorao mineira ou do uso de
material radioactivo em centrais
nucleares, para produo de energia
elctrica, em unidades hospitalares e
industriais, etc.
- Risco de poluio, que se manifesta
tanto na atmosfera como no solo e,
ainda, nas guas, quer continentais
(superficiais e subterrneas) quer
ocenicas (orlas costeiras e fossas
abissais). Resulta de actividades do
ser humano associadas explorao
,

10.2003

de alguns recursos naturais, tais como

a extraco mineira, do petrleo e de
inertes, ou sua transformao em
grandes unidades industriais, bem como
ao transporte desses materiais peri
gosos, acumulao de resduos txicos
ou, ainda, ao uso de fertilizantes e
pesticidas na agricultura.
SOClalS
associados incapacidade do homem
conviver em harmonia com o seu semelhan
te dentro dos princpios de liberdade,
igualdade e fraternidade, manifestando
se atravs de: greves, guerras, violncia,
fome, sabotagem, terrorismo, ... ;
biolgicos
.
resultantes de desequilbrios entre o homem
e os outros seres vivos (epidemias e pragas,
quer animais quer vegetais);
.

Risco misto

quando concorrem condies naturais e aces

antrpicas, com particular incidncia sobre o
ambiente, razo pela qual alguns autores
preferem design-lo como risco ambiental.
Pertencem a esta categoria os seguintes tipos:

Riscos dendrocaustolgicos ou de incndio

florestal
que procuram identificar o problema dos
incndios florestais nas suas diversas e
mltiplas facetas, podendo-se considerar
diversas subdivises, designadamente:
- Risco de ecloso/deflagrao de fogos
florestais- que, com base na tempera
tura e na humidade relativa do ar,
procura identificar as condies mais
favorveis deflagrao de fogos
florestais;

- Risco de propagao/progresso de
incndios florestais
o qual, alm
-

das condies anteriores, considera o

rumo e a velocidade do vento, para
estabelecer as condies favorveis
propagao de incndios florestais
(L. LOURENO, 1994);

Risco meteorolgico de ocorrncia

de. fogos florestais - com base nas

condies meteorolgicas, identifica

diferentes graus risco que trduzem
distintas probabilidades de oconncia
de fogos florestais;

- Risco histrico-geogrfico de jogo

florestal- a partir da histria dendro

caustolgica (nmero de ocorrncias

de fogos e rea ardida) de uma dada
rea geogrfica, estima o risco mdio
de fogo florestal dessa unidade terri93

territorium

10.2003

torial no perodo de tempo considerado

(L. LOURENO et al., 1998);

- Risco integrado de incndio florestal

- consiste no somatrio de diversas
situaes de risco que podem se
traduzidas por ndices simples, tais
como os seguintes, respectivamente
baseados em:

Inflamabilidade - nas espcies

vegetais, no estado e acumulao
do combustvel e em factores
meteorolgicos

Combustibilidade - no estado do
combustvel e em condies meteo
rolgicas;

Ecloso - no nmero e frequncia

das ocorrncias;

Progresso- no estado do combus

tvel, na topografia e em condies
meteorolgicas;

Gravidade-na dimenso das reas

incineradas;

Mobilidade- no tempo de mobilizao de pessoal e equipamento.

Tendncia do risco de incndioflorestal

para o(s) dia(s) seguinte(s)- considera

as condies meteorolgicas que se

fizeram sentir tanto no dia do clculo
como as que se prevem para o(s)
dia(s) seguinte(s), afectadas de um
factor de correco baseado na histria
dendrocaustolgica do local para que
est a ser calculada (L. LOURENO

et al., 1 997).

Riscos de eroso
que resultam da actuao dos processos
morfogenticos, os quais, nas nossas
condies, quase ficam confinados eroso
hdrica.
Riscos de desertificao
que procuram identificar os casos em
que a persistncia de situaes de seca
cria condies para que, paulatinamente,
a expanso dos desertos se venha a
concretizar.

3.Sequncia: Anlise do risco, avaliao do

perigo e gesto da crise
.Qualquer anlise que se pretenda realizar em
termos de risco, tendente avaliao do perigo e
numa perspectiva de evitar a manifestao da crise,
dever estribar-se em conceitos claros, partindo duma
fase de observao e utilizando determinadas palavras
chave, hierarquizadas em funo dos diferentes nveis
94

de risco, os quais desencadeiam distintas reaces,

por sua vez variveis em funo da vulnerabilidade.
Ora, a noo de vulnerabilidade, que se associa
de risco, tem sido matria de discusso, ao ponto de
muitos autores nem sequer considerarem a noo de
risco sem vulnerabilidade (F. REBELO, 1999, p. 4).
A vulnerabilidade pode ser entendida como o "grau
de perda ou de estragos provocados num dado elemento
em risco ou num conjunto de elementos em risco (popu
lao, actividades econmicas) resultante da ocor
rnciade fenmenos naturais" (Naes Unidas, 1984).
Este grau de perda tem uma amplitude que se
inicia em zero, ou seja, corresponde situao sem
estragos e termina em um (escala decimal) ou em
cem (escala percentual), o que equivale perda total
e que varia consoante as caractersticas das reas
onde vive a populao, ou seja, uni mesmo evento
pode provocar diferentes danos, em funo das
caractersticas especficas da rea em que se manifesta.
A vulnerabilidade pode, ainda, ser considerada
como o "conjunto de caractersticas inerentes a uma
pessoa ou a um grupo, relativas capacidade para
prever, gerir, resistir e voltar normalidade, aps o
impacte causado por um risco natural" (P. BLAIKIE,

1994).
Nesta perspectiva, o objectivo da gesto dos
riscos passa por uma atitude preventiva, com vista
reduo das vulnerabilidades, uma vez que s riscos
s provocam crises se o ser humano falhar na reduo
das vulnerabilidades. Com efeito, "so a ignorncia
e a irresponsabilidade que, menosprezando as vulne
rabilidades, provocam as crises" (DERC, s/d).
No entanto, sempre que se manifesta uma crise
torna-se necessrio geri-la. Contudo, sabendo-se que
existe probabilidade de ocorrncia dessa manifestao,
a melhor forma de a gerir consiste, desde logo, em
tentar evitar que ocorra ou, pelo menos, que se
manifeste atravs de consequncias desastrosas, ou
seja, deve comear pela gesto do prprio risco.
Trata-se, sem dvida, duma atitude preventiva, pelo
que, em vez de gesto do risco, talvez seja prefervel
falar em preveno dos riscos, reservando o termo de
gesto para as manifestaes do risco, isto , para a
gesto das crises.
Como a sequncia risco-perigo-crise e a noo de
vulnerabilbidade foram explanadas numa perspectiva
geogrfica, com grande detalhe e propriedade, no
contexto da anlise efectuada teoria do risco por
F. REBELO ( 1 999), no faz sentido desenvolver de
novo o assunto.
No entanto, parece-nos oportuno sintetizar as
ideias-chave e, no mbito da perspectiva operacional
que decidimos transmitir a esta abordagem, tentar
estabelecer uma ligao com os conceitos usualmente
utilizados pelos agentes de proteco civiI no desenrolar
das operaes que decorrem da manifestao de

territorium

4. Gesto do risco

A gesto do risco, numa perspectiva de preveno,

implica uma anlise minuciosa de diversos aspectos
que se prendem com os riscos e de que indicamos,
embora de modo sumrio, aqueles que nos parecem
mais significativos, de acordo com o proposto por
Srgio Arajo (s/d):
Definio do Risco
Desde logo, como vimos, podemos estabelecer
diversas definies de risco, no entanto, quando
pretendemos ser objectivos, conveniente traduzir
matematicamente esses conceitos. Algumas das frmulas
propostas comportam alguma dificuldade na obteno
de determinados prumetros, pelo que nos parece
vantajoso usar uma que no comporte essa dificuldade
o que implica uma identificao desses riscos.

QuADRO I - A TEORIA DO RISCO

com

R10(I= 101100 000

vista GESTO DO RISCO

ou,

Palavrns-chavc

Reaco

Limiar

Nivcl

l-4.

do

Designal!o

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C.tAoltofe

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notural ou
tcmolgca, com citos prolooaados no tanpo e no espa-o. cm f'C:8A
previsfveis. IUitq>Uve.is de provourem elevad01 prl;jutzoo materiais ..
eventualmente. vftimu. afectando int.ennmmle as c ondiOcs de vida e o
tido s&io-ccondmico an :ireaa extensas do territrio nacicnaf

nab.Jreza. com

F-

wwvcs. de

Acidentes

do Sistema de
cu ua
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sirde

e
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acbro
-

..-

Aciden
l u

IJao

.. .

antes, PREVENO DOS RISCOS E GESTO DAS CRISES

Teo
ria do

/:i

10.2003

Identificao dos Riscos

Se para um dado risco local conseguirmos identificar
a sua frequncia e magnitude podemos, para um
conjunto de eventos distintos, 'definir o risco como
sendo igual ao somatrio de cada frequncia e magnitude
isolada (i) , ou seja:
Risco= J FjMj
F1 representa a frequncia, entendida em termos
de probabilidade de ocorrncia, obtida atravs
do registo histrico das ocorrncias ou, na
falta, por estimativa, que pode ser express
em eventos/dia; acidentes/ms, . . . ;
Mi expressa a magnitude esperada para o evento,
medida em termos de consequncias, que so
obtidas a partir do registo histrico de magni
tudes, ou. seja, as fatalidades/evento, mortes/
/acidente, euros()/evento, dias perdidos/acidente,
dias parados/ms . . . , depois traduzidas em
fatalidades/ano, mortes/ano, /ano, dias
perdidos/ano, dias parados/ano;
Um exemplo simples, pode ajudar a melhor
compreender a realidade que a frmula matemtica
pretende expressar. Assim, se numa estrada ocorrem
100 acidentes por ano (Fi=lOO ac./ano) e, em mdia,
em cada dez acidentes se regista uma morte (1\11=0,1
morte/ac.), ento o risco colectivo mdio, nessa
estrada, ser de: R= 100x0,1 = 10 mortes/ano. Ora,
se por essa estrada transitruem 100 000 pessoas por
ano, o risco individual (Rind) para cada pessoa de

diferentes tipos e graus de risco, em funo da

respectiva hierarquia (QuADRO I). Dever ser entendido
como um ensaio, um ponto de partida, to somente
como o esboo de um modelo que carece de afinao,
medida que for sendo discutido, mas que se torna
urgente definir, numa perspectiva de uniformizar e
clarificar terminologia habitualmente usada em di versos
teatros de operaes mas que nem sempre entendida
com o mesmo significado por todos os intervenientes,
com os inconvenientes que de tal decorrem.

de procaoos

> do

_ , 'd.

danos maurait avultados.

as condi6c::l de vida das

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-....:

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que nno pocm em risco

Luciano Loureno, Dezembro de 1999

(adaptado de L. F,wGeRes, 1990 e da Lei no 113/91, de 29 de Agosto- Lei de Bases da Proteco Civil)

95

territorium

1 0.2003

Descfio dos Riscos

Para uma preveno adequada necessrio compre
ender a natureza e proceder identificao dos riscos
com base em informaes precisas sobre:

- Vulnerabilidade

Como foi referido anteriormente, visa determinar

o nmero de pessoas, de propriedades ou de
coisas afectadas, o que implica a considerao
de diversos factores, tais como:
Grupos vulnerveis (crianas, idosos, sem
abrigo, . . . ) ;
Densidade populacional;
- Localizao dos grupos populacionais em
relao ao risco;
- Localizao e valores das propriedades em
relao ao risco;
- Localizao de instalaes vitais (hospitais,
quartis de bombeiros, . . . ) em relao ao risco.

- Caractersticas do desastre

Descrio dos elementos que o compem;

- Forma de ocorrncia

Modo como o desastre se vir a manifes

tar
'

- Tempo de impacto

Previso do tempo durante o qual se faro

sentir os seus efeitos;

- Maneabilidade do desastre

Formas pelas quais o desastre poder ser

administrado;

- Ameaa Mxima

Deve traar-se o pior cenrio, considerando os

efeitos com maiores impactes, quer aqueles que
afectam os sers humanos, quer os que se traduzem
em danos materiais, no s os relati vos ao evento
principal (exploso, por exemplo) mas tambm
os que resultam de manifestaes secundrias
(por exemplo, incndios provocados pela exploso).

- Comunidade e meio envolvente

Descrio da demografia, cultura, economia,

ambiente, . . . ;

- Efeitos

Descrio dos efeitos esperados;

- Hierarquizao dos riscos

Definio da ordem de prioridade dos maiores

riscos, para efeitos de planeamento;

Avaliao do Risco
O risco comporta a avalio de, pelo menos trs
situaes, para poder minimizar os seus efeitos.
Deste modo conveniente ponderar sempre:
A frequncia com que se manifesta;
- O que que poder correr mal, quando se
manifesta;
- Que consequncias podero acarretar as
situaes que correrem mal;
Alm da avaliao qualitativa, necessria e
fundamental uma avaliao quantitativa, que no
pode ser aqui desenvolvida, pela extenso que tal
ocuparia, tanto mais que possvel usar diversos
ndices para o efeito. Contudo, no podemos deixar
de mencionar o Modelo FEMA (S. ARAJO, 1 992),
por ser um dos mais utilizados. Foi desenvolvido
pela Federal Emergency Management Agency dos
Estados Unidos da Amrica, com o objectivo de
proporcionar um mtodo para quantificar e planificar
a gesto das emergncias, atravs da sua hierarquizao,
baseado nos seguintes quatro critrios:

- Histria

Parte do pressuposto de que se um determinado

evento ocorreu no passado, ento sabido que
h condies de risco suficientes para causarem
novas ocorrncias, a no ser que essas condies
tenham deixado de existir h muito tempo ou
que tenham sido substancialmente reduzidos
os nscos.
No entanto, a falta de ocorrncias no passado
no significa obrigatoriamente que no possa
existir probabilidade de se manifestar no futuro.
.

96

- Probabilidade

Procura reflectir a probabilidade de ocorrncia

de determinado evento, ou seja, da manifestao
de determinado risco. Baseia-se nos registos
histricos se bem que alguns riscos, em particular
os associados ao progresso tecnolgico, se
possam desenvolver sem precedentes e, por
conseguinte, sem registos histricos, como
so os casos dos acidentes nucleares ou dos
acidentes com matrias perigosas.
Para cada um destes factores foram estabelecidos
critrios de hierarquizao do respectivo risco e, tendo
em considerao que alguns destes factores so mais
importantes do que outros, foram definidos factores de
ponderao pelo que o clculo implica alguma comple
xidade cuja explanao no cabe nesta breve nota.
A avaliao do risco deve ser vertida em planos
de emergncia, traduzida em mapas de riscos, os quais,
por sua vez, implicam, por parte das entidades opera
cionais, a elaborao de planos prvios de interveno
para cada um deles, considerando os diferentes nveis
de interveno: local (municipal), distrital e nacional.
Mitigao do Risco
Aps a identificao e descrio dos riscos conve
niente estabelecer algumas metas com vista realizao
de aces tendentes a reduzir ou a atenuar os efeitos
da manifestao desses riscos e que, basicamente,
passam pela resposta a algumas questes j clssicas:
O qu,
Onde,
Quem,
Quando,
Como?

territorium

Enfermo;

Mutilado;

Desalojado;

Desabrigado;

Desaparecido;
Psicolgico.

S.Gesto da crise

Genericamente, entendemos por gesto a aco

de dirigir e o rientar um conjunto de operaes durante
um determinado perodo de tempo.
A gesto das crises apresenta a particularidade
de, quase sempre, ser feita em situaes muito adversas,
de grande tenso emocional e de enorme presso
meditica, o que deveria obrigar a uma preparao
muito especial deste tipo de gestores, o que,
infelizmente, nem sempre se verifica.
Do ponto de vista operacional, podemos considerar
que a gesto das crises se deve efectuar numa tripla
perspectiva de gesto- pr, durante e ps desastre
cada uma das quais determina um dos trs pilares
principais, em que se fundamenta a gesto das crises
- antes, durante e depois - e que constituem a sua base
de sustentao, os quais, por sua vez, devem nortear
a realizao de toda e qualquer misso. So eles:

Atenuao dos efeitos do desastre

Corresponde fase do "antes" e consiste,
essencialmente, na preveno do risco, na
mitigao da vulnerabilidade e na preparao
para a resposta que, caso venha a ser necessria,
desencadeia o ALERTA. Tudo isto pode ser
sintetizado do seguinte modo:
Avaliao do risco, atravs dum processo
de contnua identificao;
Reduo da vulnerabilidade;
Prontido de resposta crise, atravs da
simulao e treino.
Resposta de urgncia
Coincide com a fase do "durante", ou seja, da
resposta. O plano de resposta eficaz situao
de crise, seja de acidente grave, catstrofe ou
calamidade, passa tanto pela mobilizao rpida,
pelo desdobramento em linha, pela coordenao
dos recursos disponveis, como pela proteco
e eventual evacuao de pessoas e de bens
pertencntes s pessoas em risco.
A resposta concreta. passa, entre outros aspectos,
pela existncia de:
- Planos prvios de interveno (planos de
emergncia);
Gesto e coordenao de recursos;
Aviso e mobilizao;
Gesto da prontido de resposta;
- Busca e salvamento;
- Socorro de urgncia, tendo em conta os
principais tipos de acidentados (vtimas):
- Fatal;
Fsica;
Ferido gravemente;
Ferido levemente;

1 0.2003

Reabilitao
Corresponde terceira e ltima fase, a do
"depois". A restaurao da rea afectada implica
a existncia de programas especficos de
reabilitao, tendentes a minorar os impactes
e a atenuar os efeitos das crises, os quais passam
por diversos aspectos complementares com vista
reconstruo e que so fundamentais para
um rpido retorno situao de normalidade.
Na fase mais imediata imperioso considerar
o envolvimento de:
- Assistncia social;
- Realojamento;
Posteriormente, devem ser equacionados outros
aspectos, designadamente:
Reconstruo dos bens e ha veres destrudos;
Reduo da vulnerabilidade;
Recomeo de programas de desenvolvimento.

A gesto das crises passa, pois, pelo macropla

neamento dos desastres (sejam eles acidentes graves,
catstrofes ou calamidades), o qual, na sequncia da
anlise dos riscos e vulnerabilidades, que estimou
o tipo e a magnitude dos desasues que podem ocorrer,
e do planeamento da resposta a dar, que visa
reduzir a vulnerabilidade, exige uma certa articulao
poltica com vista operacionalizao do sistema,
a qual permitir transformar planos em deci&es a
implementar atravs de aces concretas a executar
no teatro de operaes.
Deste modo, o planeamento surge como um processo
contnuo, que exige tomadas de deciso- rpidas,
objectivas, compreensveis, exequveis e com estrat
gias alternativas- de modo a que durante a fase de
implementao se desenvolvam mecanismos por forma
a assegurar recursos e decises e assegurar proteco
aos mais vulnerveis (os pobres) bem como aos seus
haveres, no s atravs de auxlio econmico, mas
tambm e sobretudo atravs de programas, devidamente
credenciados, para formao e treino certificados.

6. O exemplo da preveno do risco dendro

caustolgico e da gesto das crises de grandes

incndios florestais
Depois do que foi dito, par((cer bvio que quer
a preveno dos riscos den<;lrocaustolgicos, quer a
gesto das crises associadas aos grandes incndios
97

territorium

1 0.2003

florestais, envolvem situaes de grande complexidade,

as quais no podem ser analisadas, com suficiente
detalhe, neste contexto.
Contudo, entendemos dever aproveitar a oportun i
dade para fazer algumas referncias simples, em
termos de anlise do risco dendrocaustolgico,
comeando pela definio dos conceitos:
Risco de Incndio Florestal (Risco de
deflagrao) - No implica a ocorrncia de
incndios, h probabilidade . . . potencialidade
de se registar deflagrao de fogo;
Perigo de Incndio Florestal (Perigo de
propagao) - Decorre da deteco de um
primeiro foco de fogo que tem condies para
rpida propagao e, por conseguinte, tem
probabilidade de evoluir para incndio florestal;
Crise de Incndio Florestal - evoluo do
fogo para uma situao em que se perdeu o seu
controlo, pelo que a combusto deixou de
ficar limitada no tempo e no espao (fogo),
para passar a ficar incontrolvel (incndio) no
espao (manifestao da crise) e, porventura,
no tempo (instalao da crise).
Em termos de identificao do risco possvel
aplicar a frmula antes proposta, .uma vez que a
frequncia de ocorrncia (F) se obtm a' partir do
registo histrico das ocorrncias, ou seja, o nmero
de fogos, e a magnitude dos eventos (M.) consta
tambm do registo histrico das magnitudes, isto ,
a rea ardida.
Pela nossa parte, entendemos que a magnitude se
traduz por consequncias bem mais nefastas do que
a probabilidade de ocorrncia, dada pela frequncia,
pelo que propusemos um ndice (L. LouRENO et ai.,
1998) em que a magnitude se apresenta com um
valor expnencial (o quadrado), que pensamos melhor
traduzir o caso concreto do risco de incndio florestal.
No que toca descrio do risco, a tarefa passa por
considerar as suas caractersticas, atravs da descri
o dos elementos que o compem, caracterizar tanto
a forma de ocorrncia, atravs do modo como se poder
vir a manifestar, como a comunidade e o meio envol
vente que podero vir a sofrer os seus efeitos, atravs da
descrio da demografia, cultura, economia e ambiente,
e, por ltimo, pela descrio dos efeitos esperados.
Posto isto, ser conveniente proceder hierarqui
zao do risco, ou seja, definio duma ordem de
prioridade, dentro das reas de maior risco, para
efeitos de planeamento, passando-se elaborao
_dos planos prvios de interveno (de emergncia)
para cada um dos nveis de actuao: local (municipal),
distrital e nacional.
No que concerne avaliao do risco dendrocaus
tolgico, esboaremos a-penas alguns tpicos que
poderao servir de respostas s trs questes funda
mentais:

::::::}

Com que frequncia se faz?

Uma avaliao aparente, sempre que e quando,
politicamente, conveniente;
Uma avalio anual, coincidente com a
apresentao dos resultados da campanha, em
que se usa um artifcio - a rea mdia ardida
por fogo -, uma artimanha que at faz dos
nossos bombeiros os mais eficazes do sul da
Europa, isto , aqueles que apresentam menor
rea ardida por fogo!
O que que tem corrido mal?
Em termos de preveno:
- Poltica da arborizao;
- Falta manejo/manuteno, gesto da floresta;
- Inexistncia de cadastro:
Quantos so os proprietrios florestais?
- Desconhecimento, dificulta a criao de
unidades de gesto florestal rentveis;
- Assoaciativismo (Proprietrios, produtores,
empresrios);
- Preocupao com angariao de subsdios
e no de investimento florestal.
Em termos de deteco:
- Postos de vigia
- Muitos deles sem condies de habitabilidade e de segurana;
- Vigias de fogos florestais
Condies de recrutamento indefinidas,
formao inexistente e vnculo laboral
inadequado.
Em termos de combate:
- O dispositivo:
- Dicotomia: voluntrios versus profissionais
Quem so os profissionais?
Quem so os "voluntrios" dos GPI,s;
Brigadas Heli, . . . ?
Quem so os Comandantes Operacionais,
de CCS, CMA's, etc.?
Quem actua em segunda interveno?
Qual a formao de todos estes homens?
::::::} Exemplo dos GPI' s de 2000:
Inquiridos: 3321 elementos
Com formao certificada
apenas279 (8,4%); 31 deles certi
ficados em 1998, 122 em 1999
e l 26 certificados em 2000;
- Formao para equipas 5 elementos;
Quantas vezes actuou em conjunto a equipa
que foi certificada?
Interrupo desta formao em 200 1 !
- Constituio do GPI com rotatividade, por
vezes diria, dos elementos;
- Quantos desses grupos possuem um chefe
devidamente formado e certificado?
Muitos deles foram formados sem possui
rem o pr-requisito de acesso, a formao

::::::}

98

territorium

especializada para equipas de combate a

incndios florestais;
Irresponsabilizao - quem que, at
actualidade, foi responsabilizado por:
Ineficcia de muitas primeiras interven
es;
Maus rescalds e consequentes reacendi
mentos;
Descoordenao em grandes Teatros de
Operaes;
Veculos gravemente acidentados;
Com que consequncias?
Palavras para qu?!
Basta recordar Boticas (2002), Pampilhosa da
Serra (200 1 ), Cascais (2000), para referir apenas
as situaes mais mediticas dos ltimos trs
ans(3).

'

A guisa de concluso

Talvez pelo facto das cincias cindnicas serem,

ainda, cincias relativamente novas, a anlise dos
riscos tem sido encarada em Portugal como algo em
que o investimento cientfico-tecnolgico no
prioritrio, continuando a fazer-se baseada num certo
empirismo, por vezes com sabor amador.
Nestas circunstncias no possvel gerir o risco
de modo a evitar a crise. Os incndios florestais que
tommos para exemplo de aplicao, representam,
pela sua frequncia anual, a situao mais paradigm
tica. Com efeito, desde que existem registos histricos
de incndios florestais, apenas nos anos em que os
veres foram frescos e hmidos ( 1 977, 1988, 1997) o
valor das reas ardidas foi pouco significativo. Em
todos os outros anos registaram-se situaes de crise,
em maior ou menor nmero, consoante as condies
meteorolgicas assim o ditaram.
Com efeito, a identificao do risco deveria levar
a atitudes preventivas com consequncias, o que
raramente tem sucedido. A avaliao do risco deveria
impl icar no s uma paulatina mas progressiva"reduo

da vuln erab il idade, contrariamente ao que se tem

verificado, mas tambm e principalmente um ganho
na prontido da resposta que, se vlida nalguns
casos que justo salientar, estes no passam,
infel izmente, da excepo que vem confirmar a regra.
Tendo falhado a preveno, natural que, de vez
em quando, a crise se instale. Nestas circunstncias,
a resposta urgente deveria ser baseda em planos
(3) Se dvidas houvesse sobre o que se tem passado todos os anos, o que se
verificou em 2003,j depois da apresentao desta comunicao, no deixa
margem para qualquer dvida e, certamente, ficar para a histria no s
por ter sido pereitamente esclarecedor do modo como tm sido geridas as
crises de incndios florestais, mas tambm e sobretudo por ter sido um ano
absolutamente arrasador em termos de incndios florestais.
f

1 0 .2003

prvios de interveno que parecem no existir ou, a

terem existncia e tendo em considerao os resultados,
devero carecer de urgente reformulao. Com efeito,
o dispositivo de combate a fogos florestais baseia-se
na primeira interveno, efectuada essencialmente
por GPI' s, que tambm so mobilizados para segundas
intervenes, as quais deveriam ser efectuadas por
outros elementos, pois, assim, desguarnece-se o sistema
.
de primeira interveno que fica impossibilitado de
acorrer a novos focos de incndio.
Outro facto que tambm contribui para os maus
resultados das sucessivas campanhas tem a ver com
outro specto chave para o sucesso das respostas
urgentes e que se prende com a gesto dos recursos
envolvidos no teatro de operaes, onde frequente
mente, no houve comando eficaz.
Para fechar o ciclo, a pouca reabilitao que
feita nas reas ardidas fica, normalmente, confinada
aos primeiros anos aps o incndio, no se fazendo
depois a gesto, nem dos novos povoamentos florestais
nem dos antigos que com eles confinam, pelo que,
alguns anos volvidos, so de novo pasto das chamas.
Este fechar de um mau ciclo, denota muito clara
mente como tem $ido feita a gesto do risco e das
crises de incndio florestal em Portugal e da urgncia
de uma profunda alterao de toda esta gesto.
Mas, mesmo assim, ficara satisfeito se este tipo
de gesto se aplicasse apenas ao risco de fogo florestal.
Acaso, no suceder o mesmo com outros tipos de
risco? Porventura, j nos esquecemos da queda da
Ponte de Entre-os-Rios, do deslizamento de Frades
(Arcos de Valdevez) ou das inundaes do Baixo
Mondego, para referi r apenas alguns dos exemplos
mais recentes, ainda vivos na nossa memria? O que
suceder se ocorrer um problema grave numa unidade
industrial ou no transporte de materiais NRBQ, alguns
dos quais circulam todos os dias nas nossas estradas?
Que suceder a Lisboa se, por acaso, se voltar a
repetir um tremor de terra com caractersticas anlogas
ao de 1755?
O objectivo da gesto dos riscos e das crises .
numa palavra, a reduo das vulnerabilidades. Ko
temos dvidas de que h muito trabalho a realizar
para se poder vir a atingir o objectivo e de que
urgente faz-lo, de modo eficaz, -por forma a evitar
que algum dia nos possamos arrepender de no o ter
efectuado, s que, nessa altura, uma vez mais. ser
demasiado tarde.
Mas, ateno! Esta uma tarefa que no cabe s
aos outros. Vejamos tambm em que medida que
cada um de ns pode colaborar, que providncias
imediatas pode e deve tomar para reduzir os riscos
que nos tocam mais de perto e, deste modo simples.
estaremos a reduzir tambm as vulnerab ilidades do
conjunto nacional. Com efeito, se cada cidado
conservasse, volta da sua casa, uma faixa limpa de
99

territorium

10.2003

vegetao, muitas das situaes de crise que se

vivem todos os anos teriam sido evitadas e os bombeiros
teriam ficado mais disponveis para combater o fogo
na floresta e, por conseguinte, os efeitos dos incndios
florestais teriam sido bem menos nefastos.
Sejamos exigentes para quem detm a responsa
bilidade de nos proteger. Mas, no fiquemos espera
de que sejam os outros a efectuar aquilo que compete
a cada um de ns fazer!

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