Caderno Didtico

Polticas Pblicas e Direito Cidade:

Programa Interdisciplinar de Formao
de Agentes Sociais e Conselheiros Municipais
Orlando Alves dos Santos Junior
Ana Carolina Christovo
Patrcia Ramos Novaes
Organizadores

Copyleft (2011) Permitida a reproduo de todos os textos, desde que citada a fonte
Capa e ilustraes:
Gabriel Pon

Organizadores:
Orlando Alves dos Santos Junior
Ana Carolina Christovo
Patrcia Ramos Novaes
Equipe de produo:
Orlando Alves dos Santos Junior
Ana Carolina Christovo
Patrcia Ramos Novaes
Mauro Rego Monteiro dos Santos
Thiago Oliveira Lima Matiolli
Suy Quintslr
Bolsista: Conrado Werneck Pimentel

Produo:
INCT Observatrio das Metrpoles
Ao Urbana
Apoio:
MEC/SESU- Proext
INCT
Ministrio das Cidades
CNPq
FAPERJ
Prefeitura de Mesquita

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
P829

Polticas pblicas e direito cidade : programa interdisciplinar de formao de agentes sociais e conselheiros
municipais/ Orlando Alves dos Santos Junior, Ana Carolina Christovo, Patrcia Ramos Novaes, organizadores.
- Rio de Janeiro : Letra Capital : Observatrio das Metrpoles : IPPUR/UFRJ, 2011.
il.- (Caderno didtico)

Coletnea de artigos utilizados no programa interdisciplinar de formao Polticas Pblicas e Direito

Cidade, durante os cursos realizados na Baixada Fluminense e na regio metropolitana do Rio de Janeiro
ao longo dos anos 2011 e 2013
ISBN 978-85-7785-104-1

1. Poltica urbana. 2. Planejamento urbano - Participao do cidado. 3. Comunidade urbana Desenvolvimento. 4. Renovao urbana. 5. Administrao municipal - Participao do cidado. 6. Participao
poltica. 7. Participao social. 8. Comunidade - Organizao para o desenvolvimento. 9. Planejamento
estratgico - Baixada Fluminense (RJ). I. Santos Junior, Orlando Alves dos, 1963-. II. Christovo, Ana Carolina,
1983-. III. Novaes, Patricia Ramos, 1979-. IV. Observatrio das Metrpoles. V. Universidade Federal do Rio
de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano Regional. VI. Ttulo: Programa interdisciplinar de
formao de agentes sociais e conselheiros municipais. VII. Srie
11-3174. CDD: 306.76
CDU: 316.334.56
01.06.11 03.06.11 026837

Observatrio das Metrpoles - IPPUR/UFRJ

Av. Pedro Calmon, 550, sala 537, 5 andar - Ilha do Fundo
Cep 21941901 Rio de Janeiro, RJ
Tel/Fax (55) 21-2598 1950
www.observatoriodasmetropoles.net
Letra Capital Editora
Telefax: (21) 3553-2236 / 2215-3781
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Sumrio
ApresentaoOrl
Orlando Alves dos Santos Junior, Ana Carolina Christovo
e Patrcia Ramos Novaes

Mdulo I Democracia e Polticas Pblicas

Desafios da Questo Urbana na Perspectiva do Direito Cidade
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro e Orlando Alves dos Santos Junior

11

Polticas Pblicas: discutindo modelos e alguns problemas de implementao

Sergio de Azevedo

17

Critrios de Avaliao de Polticas Pblicas: clientelismo versus

universalismo de procedimentos
Patricia Ramos Novaes e Suy Quintslr

26

Apontamentos para uma agenda de democratizao da poltica municipal

de desenvolvimento urbano
Mauro Rego Monteiro dos Santos

32

Mdulo II: Reforma Urbana e o Direito Cidade

A Reforma Urbana, o Estatuto da Cidades e os Planos Diretores
Regina Ftima C. F. Ferreira

45

Direito Moradia e o Direito Cidade

Adauto Lucio Cardoso

53

O Direito ao Saneamento Ambiental na Baixada Fluminense

Ana Lucia Britto

56

Mdulo III Conflitos Urbanos e Estratgias

de Exigibilidade do Direito Cidade
A Produo Capitalista do Espao, os Conflitos Urbanos e o Direito Cidade
Orlando Alves dos Santos Junior

67

Justia Ambiental: uma abordagem a partir do direito cidade

Suy Quintslr

75

Movimentos Sociais e o Frum Nacional de Reforma Urbana: incidncia

e exigibilidade pelo direito cidade
Regina Ftima C. F. Ferreira e Rafaelle Monteiro de Castro

81

Mdulo IV Polticas Estratgicas

na Baixada Fluminense
Planejamento Democrtico e Cartografia Participativa
Arthur Molina

91

A Baixada Fluminense, seus centros e suas periferias

Luciana Corra do Lago

101

A Baixada Fluminense e o PAC: reflexes na perspectiva do direito cidade

Ana Carolina Christovo

109

A Produo Social da Moradia e o Programa Minha Casa Minha Vida

Thmis Amorim Arago

118

Programa Interdisciplinar de Formao

Polticas Pblicas e Direito Cidade:
Curso de formao de agentes sociais
e conselheiros municipais
Apresentao
cada vez mais generalizado o reconhecimento da importncia do conhecimento
no mundo contemporneo, sobretudo no contexto da globalizao, onde a educao se
torna uma condio para a integrao social, poltica e econmica dos indivduos na sociedade. Assim, podemos dizer que o acesso educao e informao se constitui em
um direito de cidadania fundamental. Sobretudo quando se trata da participao sociopoltica, possvel afirmar que o acesso ao conhecimento e ao pensamento crtico um
requisito central para a gesto democrtica.
De fato, como afirma o educador Paulo Freire, aprender e ensinar fazem parte da
existncia humana, histrica e social1. Freire destaca que a educao, como formao,
como processo de conhecimento, de ensino, de aprendizagem se tornou, ao longo da
aventura no mundo dos seres humanos, uma conotao da sua natureza, gestando-se
na histria, como vocao para a humanizao. Assim, uma condio da nossa humanidade estar envolvido em certa prtica educativa, pois o ser humano jamais pra de
educar-se.
Partindo da concepo que denomina de educao permanente, Freire destaca que,
por fora da necessidade universal de educar, aprender, ensinar, conhecer e criar, e das
transformaes e marcas que produzimos na paisagem, nas suas ruas, praas, rios, casas,
edifcios, a cidade se torna educadora e educanda: a cidade somos ns e ns somos a
cidade. importante perceber que as funes e as respostas educativas da cidade tm relao com a dinmica poltica e com a forma como o poder exercido na cidade. Concretamente falando, o autor est se referindo s polticas urbanas e s polticas pblicas, incluindo
as polticas de gastos pblicos, a poltica educacional e cultural, a poltica de sade, a poltica
de habitao, de saneamento ambiental, de transportes, e as demais polticas que incidem
sobre a cidade. Em outras palavras, podemos dizer que o projeto de sociedade associado
ao exerccio do poder poltico condiciona as tarefas educativas da cidade. Vale destacar
que a concepo de educao permanente implica, para Freire, adotar uma viso histrica
e reconhecer que nas respostas das cidades em permanente transformao ao longo
1. FREIRE, Paulo. Poltica e Educao: ensaios. So Paulo: Cortez, 2003.

da histria incidem as estruturas macroeconmicas e sociais, nelas destacando-se as

relaes de classe, de gnero e tnico-raciais.
A partir dessa concepo, pode-se dizer que abordar o papel educativo da cidade
discutir as condies para a constituio de agentes sociais e para o desenvolvimento
da participao sociopoltica na gesto das polticas pblicas. A nosso ver, uma dessas
condies estaria ligada promoo de universos sociais nos quais possam surgir e
se desenvolver prticas educativas geradoras de novos comportamentos e valores que
rompam com a hegemonia neoliberal e possibilitem o fortalecimento da virtude, da tica,
da solidariedade e da moral na poltica, na perspectiva da justia social, da democracia,
do direito cidade e de novas utopias societrias. Em suma, novos comportamentos
sociopolticos fundados na solidariedade e novas utopias de sociedade s encontrariam
possibilidades de ocorrer caso se criassem e se desenvolvessem os meios institucionais
e sociais para tanto.
A traduo dessa abordagem em torno da cidade como educadora e educanda para
a realidade concreta coloca como desafios a abertura e o fortalecimento de canais de
participao social e a renovao das instituies democrticas, buscando transformar a
prtica poltica na perspectiva da democratizao da democracia.
A participao da sociedade na gesto e controle das polticas sociais atravs de
conselhos setoriais de gesto, vai ser incorporada e regulamentada a partir da dcada
de 1990, no contexto marcado pelo processo de descentralizao e pelo ambiente participacionista da Constituio de 1988. A descentralizao das polticas sociais, durante a
dcada de 90, avanou mais em algumas polticas sade, educao e assistncia social
do que em outras saneamento ambiental e habitao, por exemplo, da mesma forma
que a criao de espaos de participao social.
Assim, apesar dos avanos ocorridos a partir desse perodo, apenas a partir de 2003
(Governo Lula), pode-se perceber mudanas significativas nos arranjos de gesto em torno da poltica de desenvolvimento urbano, j que os conselhos envolvendo polticas urbanas eram inexistentes em grande parte dos municpios e no havia nenhum conselho de
mbito nacional ligado a esta temtica. A criao do Ministrio das Cidades, a realizao
da I Conferncia das Cidades, em 2003, e a institucionalizao do Conselho das Cidades,
em 2004, deram incio a um processo de construo da poltica nacional de desenvolvimento urbano envolvendo conferncias municipais e estaduais, e a adoo de estruturas
normativas representativas, em acordo com os princpios defendidos historicamente pelos
movimentos nacionais pela reforma urbana.
Essas mudanas apontam para a construo de novos arranjos institucionais de interao entre governo e sociedade, para alm das instituies clssicas da democracia
6

liberal, na perspectiva daquilo que a literatura vem denominando como governana urbana
democrtica, traduzida na criao de arranjos institucionais de gesto das cidades tais
como os conselhos e as conferncias das cidades de coordenao da relao entre o governo e a sociedade, baseados na participao direta de representantes das organizaes
da sociedade nos processos decisrios em matria de polticas urbanas. As diferenas no
grau e na forma de incorporao dessas arenas e canais pelas diferentes esferas de governo poderiam ser explicadas por vrios fatores, envolvendo os padres de cultura cvica
e de conflito social, e os nveis de comprometimento dos governos com a instituio e mobilizao de esferas pblicas. Pode-se dizer que esses diferentes arranjos institucionais de
governana democrtica possibilitam a constituio de esferas pblicas de gesto de conflitos e construo de consensos em torno da poltica urbana, na perspectiva da reverso das
enormes desigualdades que marcam as cidades brasileiras, avanando na universalizao
dos direitos de cidadania.
Apesar de constatar-se a difuso dos conselhos das cidades pelos municpios brasileiros, so evidentes diversos bloqueios e dificuldades para o efetivo funcionamento desses canais, notadamente associados formao e ausncia de instrumentos de gesto
e monitoramento de polticas urbanas.
Buscando contribuir para o enfrentamento desses bloqueios, o Observatrio das Metrpoles desenvolve o programa interdisciplinar de formao Polticas Pblicas e Direito
Cidade: Formao de Agentes Sociais e Conselheiros Municipais. Planejado no mbito do
programa INCT Observatrio das Metrpoles, o curso, inciado em 1999 na Baixada Fluminense, vem sendo realizado anualmente em diversos municpios, em parceria com diversas
universidades e organizaes no-governamentais.
O curso visa fornecer aos participantes um conjunto de conceitos, mtodos e tcnicas
visando a qualificao:
da prtica dos agentes sociais nos espaos de participao, em especial dos
conselheiros municipais, nos processos de discusso de polticas pblicas urbanos,
tanto nos fruns e redes vinculados luta pela reforma urbana quanto nos espaos
institucionais;
do debate em torno das problemticas habitacionais e de saneamento ambiental
na Baixada Fluminense, associado s questes polticas, urbanas e sociais da regio, tendo em vista a agenda de discusso dos planos municipais de habitao e de saneamento
ambiental, visando contribuir com a promoo do direito cidade.
Nesse caderno didtico esto reunidos os artigos que sero utilizados durante os
cursos que sero realizados na Baixada Fluminense e na regio metropolitana do Rio de
Janeiro ao longo dos anos 2011 e 2013.
7

Os textos esto reunidos segundo blocos temticos. O primeiro bloco est organizado em torno da temtica Democracia e Polticas Pblicas. O segundo, tem como centro da
discusso a questo da Reforma Urbana e do Direito Cidade. Em seguida, no terceiro, a
temtica abordada trata dos Conflitos Urbanos e das Estratgias de Exigibilidade do Direito Cidade. Por fim, no quarto bloco, busca-se interpelar a realidade concreta abordando
as Polticas Estratgicas na Baixada Fluminense.
Com este caderno didtico, espera-se contribuir para a formao de agentes sociais
e conselheiros municipais, de modo a fortalecer os canais de participao social, em especial, os conselhos das cidades, enquanto esferas de interao entre o poder pblico e
a sociedade organizada. Acredita-se que, para que os Conselhos Municipais constituam
instrumentos efetivos de democratizao da gesto municipal e de controle social, necessrio aprimorar seus instrumentos internos e externos de funcionamento, desenvolver
uma metodologia que reforce a participao da sociedade e formular uma agenda temtica que atenda s demandas locais da populao. Confiamos em que este caderno seja
um instrumento que possa contribuir com esses desafios.

Orlando Alves dos Santos Junior

Ana Carolina Christovo
Patrcia Ramos Novaes

Desafios da Questo Urbana na Perspectiva

do Direito Cidade1
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro2
Orlando Alves dos Santos Junior3
A cidade brasileira contempornea resulta da combinao de dois mecanismos
complementares: a liberdade para os agentes capitalistas tratarem e negociarem a cidade (em especial a moradia e o solo urbano) como mercadoria (ou seja, a livre mercantilizao) e a perversa politica de tolerncia com todas as formas de uso e apropriao do
solo urbano (o que permitiu no somente as ocupaes ilegais das favelas e loteamentos
irregulares, mas tambm as formas ilegais de ocupao de reas nobres pelas classes
mdias e pelas elites). O primeiro mecanismo permitiu a aliana entre as foras que comandaram o projeto de desenvolvimento capitalista no Brasil: (I) o capital internacional;
(II) as fraes locais da burguesia mercantil inseridas no complexo conformado pela trip
ligado produo imobiliria, as obras pblicas e concesso de servios pblicos; e
(III) o Estado. O Brasil urbano foi desenhado pela ao dessa coalizo mecantilizadora
da cidade, tendo o Estado como principal maestro, seja protegendo os interesses da
acumulao urbana (proveniente da produo da cidade) da concorrncia de outros circuitos, seja realizando encomendas de construo de vultosas obras urbanas, ou ainda
pela omisso em seu papel de planejador do crescimento urbano. Omisso que, alm de
servir mercantilizao da cidade, teve papel fundamental na transformao do territrio para receber a massa de trabalhadores expropriada do campo. Para se ter uma ideia
desse processo, entre 1950 e 1970, quase 39 milhes de pessoas migraram do mundo
rural e se transformaram em trabalhadores urbanos vulnerveis em razo do incompleto
assalariamento e da precria propriedade da moradia auto-construda. Nesse contexto, a
informalidade do trabalho e da produo da casa constituiu-se em poderoso instrumento
de amortecimento dos conflitos sociais associados ao modelo de expanso capitalista baseado na manuteno de elevada concentrao da riqueza e da renda.
No por outra razo que pode-se falar da emergncia de uma questo urbana no
Brasil, uma vez que a dinmica de formao, crescimento e transformao das nossas
cidades sintetiza duas questes nacionais cruciais: por um lado, a questo democrtica,
1. Esta uma verso do artigo Desafios da Questo Urbana, publicado no Jornal Le Monde Diplomatique Brasil,
edio de abril de 2011.
2. Professor Titular do IPPUR/UFRJ e Coordenador do INCT Observatrio das Metrpoles.
3. Socilogo, doutor em planejamento urbano e regional, Professor Adjunto do IPPUR/UFRJ e Membro da
Coordenao do INCT Observatrio das Metrpoles.

11

traduzida na consolidao da cidadania ativa capaz de substituir a coalizo de interesses que sustentou o processo de acumulao urbana de forma desigual, por um regime
poltico republicano capaz de assegurar a todos o direito de cidade, isto , o direito
participao nos processos deliberativos que dizem respeito cidade e a adoo do
universalismo de procedimentos como padro de deliberao da coletividade urbana sobre seus destinos; por outro lado, a questo distributiva traduzida na quebra do controle
excludente do acesso riqueza, renda e s oportunidades geradas no (e pelo) uso e
ocupao do solo urbano, assegurando a todos o direito cidade como riqueza social
em contraposio a sua mercantilizao. So estas as questes que foram traduzidas em
movimento social organizado em torno da bandeira da reforma urbana e no arcabouo
institucional denominado Estatuto da Cidade. Os conhecidos e assustadores problemas
das nossas cidades devem, portanto, ser entendidos como parte fundamental da nossa
questo nacional, pois os mecanismos que fazem a cidade funcionar como mquina de
acumulao de riqueza tambm so responsveis pela manuteno do Brasil como uma
nao inacabada, como apontou Celso Furtado. Nesse sentido, poderamos tambm
dizer que temos cidades inacabadas, pois estas so incapazes de mediar os conflitos e
integrar, mesmo que parcialmente, as distintas classes e grupos sociais.
Vivemos hoje um momento crucial de transformaes que coloca a necessidade de
atualizar a questo urbana brasileira e traduzi-la em novos modelos de planejamento e
gesto das nossas cidades. A acumulao urbana est sendo reconfigurada no padro
clssico da modernizao-conservadora que preside deste sempre a nossa incluso na
expanso da economia-mundo. As nossas cidades esto sendo includas nos circuitos mundiais que buscam novas fronteiras de expanso diante da permanente crise de
sobre-acumulao do capitalismo financeirizado. E o Brasil aparece com atrativas fronteiras urbanas para o capital financeiro exatamente em razo do ciclo de prosperidade e
estabilidade que atravessamos, combinadas com a existncia de ativos urbanos (imveis
e infraestrutura) passveis de serem espoliados, ou seja, comprados a preos desvalorizados, e integrados aos circuitos de valorizao financeira internacionalizados. Podemos
observar em nossas cidades, com efeito, um novo ciclo de mercantilizao que combina
as conhecidas prticas de acumulao urbana baseada na ao do capital mercantil local com as novas prticas empreendidas por uma nova coalizao de interesses urbanos
na direo da sua transformao em mercadoria (commodity). A expanso e crescente
hegemonia da viso do Brasil como mercado conspiram contra a viso do Brasil como
sociedade urbana, democrtica, justa e sustentvel.
Apesar da insero da acumulao urbana nos circuitos financeiros globalizados
demandar novos padres de gesto do territrio, a anlise do que vem ocorrendo em
12

muitas das nossas cidades indica, porm, a manuteno parcial da lgica da modernizao-conservadora, resultando em uma governana empreendedorista com traos muito
particulares em relao a outros pases que vem vivenciando processos similares.
Essa governana pode ser melhor compreendida a partir da identificao esquemtica de quatro lgicas polticas particularistas que coexistem na organizao e no
funcionamento da administrao urbana das cidades, em razo da fragilidade das instituies de gesto democrtica, bloqueando, como consequncia, a adoo dos necessrios instrumentos de planejamento e gesto pblica decorrentes da afirmao do direito cidade e da lgica do universalismo de procedimentos. Estas lgicas esquartejam a
mquina pblica em vrios centros de deciso que funcionam segundo os interesses que
comandam cada uma delas. So elas:
a) o clientelismo urbano que trouxe para as modernas cidades brasileiras o padro
rural de privatizao do poder local, to bem transcrito por Vitor Nunes Leal na expresso coronelismo, enxada e voto, mas que nas condies urbanas transformou-se em
assistencialismo, carncia e voto. Trata-se da lgica que est na base da representao poltica no Poder Legislativo Municipal, mas que precisa controlar parte da mquina
administrativa para fazer a mediao do acesso pela populao ao poder pblico. O
clientelismo urbano alimentado por prticas perversas de proteo de uma srie de
ilegalidades urbanas que atendem a interesses dos circuitos da economia subterrnea
das nossas cidades (comrcio ambulante, vans, etc.) e a necessidades de acessibilidade
da populao s condies urbanas de vida, dando nascimento as nossas favelas e as
entidades filantrpicas que, muitas vezes travestidas de ONGs, usam recursos pblicos
para prestar privada e seletivamente servios coletivos que deveriam ser providos pelas
Prefeituras Municipais. Atualmente, esta lgica vem se reconfigurando pela presena,
nas Cmaras de Vereadores, de representantes dos interesses da criminalidade, como
caso do fenmeno das milcias no Rio de Janeiro.
b) o patrimonialismo urbano, fundado na coalizo mercantil da acumulao urbana,
representados pelas empreiteiras de obras pblicas, concessionrias dos servios pblicos, entre elas o poderoso setor de transportes coletivos, e os do mercado imobilirio;
c) o corporativismo urbano traduzido na presena dos segmentos organizados da
sociedade civil nas arenas de participao abertas pela Constituio de 1988, cuja promessa era a constituio de um padro republicano de gesto da cidade que, se implantado, criaria a condies para o surgimento de uma gesto urbana fundada no universalismo de procedimento. Nos municpios onde a correlao de foras levou ao comando
das Prefeituras coalizes de foras comprometidas com o projeto de constituio de
uma verdadeira esfera pblica local, verifica-se processos de reverso desse projeto
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decorrentes, de um lado, do baixo ndice de associativismo vigente na sociedade cabe

registrar que, segundo dados do IBGE, apenas 27% da populao adulta integra as formas de organizao cvica como sindicato, associaes profissionais, partidos, entidades de bairro, etc. e, de outro lado, pela fragmentao e consequente enfraquecimento
dos movimentos sociais nas cidades enquanto sujeito coletivo articulado em torno de um
projeto. Estes dois fatos vm bloqueando a constituio de uma aliana entre o escasso
mundo organizado civicamente e o vasto segmento da populao urbana que se mobiliza
politicamente apenas de maneira pontual e temporria. O resultado que, muitas vezes,
as experincias participativas resultam no atendimento dos interesses dos segmentos
organizados, sem forar a adoo de um universalismo de procedimentos, pressuposto
da constituio de uma esfera democrtica e de uma burocracia planejadora.
d) por fim, o empresariamento urbano, que se constitui na lgica emergente impulsionada pelo surgimento do complexo circuito internacional de acumulao e dos
agentes econmicos e polticos organizados em torno da transformao das cidades em
projetos especulativos fundados na parceria pblico-privado, conforme descreveu David
Harvey. Integra este circuito uma mirade de interesses, protagonizados pelas empresas
de consultoria (em projetos, pesquisas e arquitetura), empresas de produo e consumo dos servios tursticos, empresas bancrias e financeiras especializadas no crdito
imobilirio, empresas de promoo de eventos, entre outras. Tais interesses tm como
correspondncia local as novas elites locais portadoras das ideologias liberais que buscam recursos e fundamentos de legitimidade ao projeto de competio urbana. As novas
elites buscam a representao poltica atravs do uso das tcnicas do marketing urbano,
traduzido em obras exemplares da nova cidade, o que facilitado pela fragilidade dos
partidos polticos. A poltica urbana passa a centralizar-se na atrao de mdios e megaeventos e na realizao de investimentos de renovao de reas urbanas degradadas,
prioridades que permitem legitimar tais elites e construir as alianas com os interesses
do complexo internacional empreendedorista. Na maioria dos casos, esta orientao se
materializa na constituio de bolses de gerncia tcnica, diretamente vinculados aos
chefes do executivo e compostos por pessoas recrutadas fora do setor pblico. Portanto,
a lgica do empresariamento urbano, que se pretende mais eficiente, implica no abandono e mesmo desvalorizao da organizao burocrtica entendida como um corpo tcnico vinculado ao universalismo de procedimento e subordinada ao processo democrtico
de deciso.
Essa lgica lidera e hegemoniza a nova coalizo urbana, integrada tambm por
parcelas das demais lgicas, o clientelismo, o patrimonialismo e corporativismo, resultando em um padro de governana urbana bastante peculiar, onde o planejamento, a
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regulao e a rotina das aes so substitudos por um padro de interveno por exceo, com os rgos da administrao pblica e canais institucionais de participao
crescentemente fragilizados.
As concluses da anlise dos planos diretores elaborados aps o Estatuto das Cidades, realizada pela Rede de Avaliao dos Planos Diretores Participativos, parece confirmar
essa hiptese. De uma forma geral, a pesquisa demonstra a generalizada incorporao dos
instrumentos previstos no Estatuto da Cidade pelos municpios, o que permite intuir que a
agenda e a propostas da reforma urbana foram efetivamente disseminadas na sociedade
brasileira. Ao mesmo tempo, percebe-se que foram poucos os planos que avanaram no
adequado rebatimento territorial de diretrizes e instrumentos vinculados afirmao da
funo social da propriedade, o que evidencia, em diversos casos, o descolamento dos
propsitos dos planos com o territrio municipal e a fragilidade das estratgias de desenvolvimento urbano estabelecidas. Da mesma forma, em linhas gerais, percebe-se que os
Planos Diretores estabelecem definies, diretrizes e objetivos relacionados poltica de
habitao, poltica de saneamento ambiental, poltica de mobilidade, poltica ambiental e gesto democrtica, porm sem incorporar os elementos necessrios efetividade
dos instrumentos adotados. Em sntese, apesar de poder-se constatar avanos no discurso
relativo ao direito cidade, este no se traduz na definio de metas e estratgias efetivas
para o enfrentamento da problemtica urbana das cidades pesquisadas.
Para enfrentar esse novo contexto de aprofundamento da mercantilizao da cidade contempornea cremos que necessrio, antes de tudo, atualizar o iderio do
direito cidade como parte de uma nova utopia dialtica em construo, emancipatria
e ps-capitalista, materializada em um novo projeto de cidades e de organizao da vida
social, e expressa tanto na atualizao do programa e da agenda da reforma urbana como na
promoo de prticas e polticas socioterritoriais de afirmao do direito cidade.
Essa atualizao da agenda da reforma urbana, expressando o iderio do direito
cidade, deve ser capaz de propor mecanismos de um novo tipo de coeso social baseado
na negao da segregao social, na promoo da funo social da cidade e da propriedade, na gesto democrtica, e na difuso de uma nova cultura social, territorial e ambiental
que promova padres de sociabilidade com base na solidariedade, na construo de identidades e na representao de interesses coletivos. Entre esses mecanismos destacamos
a criao de esferas pblicas efetivamente democrticas de gesto das polticas pblicas
(tais como os conselhos das cidades) que ultrapassem os limites das instituies da democracia representativa liberal e possibilitem a visibilizao, interao, conflito e negociao
entre os diferentes agentes sociais e entre esses e pode pblico, de forma que a tomada de
decises seja resultado desse conflito e negociao.
15

Ao mesmo tempo, essa agenda exige um agente social capaz de expressar esse
projeto e esse programa. Com efeito, o movimento da reforma urbana est desafiado a
intervir programaticamente na cidade na forma de uma rebeldia criativa, buscando promover universos sociais nos quais possam surgir e se desenvolver prticas educativas,
polticas pblicas e novas linguagens culturais geradoras da desmercantilizao da cidade
e da promoo do direito cidade, buscando romper, desta forma, com a hegemonia do
neoliberalismo empreendedorista.

16

Polticas Pblicas: discutindo modelos e alguns problemas

de implementao
1

Sergio de Azevedo2
As polticas pblicas podem ter diversos objetivos e diferentes caractersticas e formatos institucionais. O objetivo deste artigo discutir exatamente essas diferenas, tendo como
enfoque as polticas locais. Vamos tratar dos seguintes pontos: (I) tipos de polticas pblicas:
redistributiva, distributiva e regulatria; (II) alguns problemas relativos implementao das
polticas pblicas; e (III) associativismo e tipos de participao em polticas pblicas.

I - Tipos de polticas pblicas: redistributiva, distributiva e regulatria

Para abordar os diferentes tipos de polticas pblicas, temos inicialmente de definir
o que entendemos por poltica pblica. Vamos, para isso, partir de um conceito mais
geral, segundo o qual poltica pblica tudo o que um governo faz e deixa de fazer, com
todos os impactos de suas aes e de suas omisses.
Com base nesse conceito, podemos dizer que as polticas pblicas tm duas caractersticas gerais. Primeiro, a busca do consenso em torno do que se pretende fazer
e deixar de fazer. Assim, quanto maior for o consenso, melhores as condies de aprovao e implementao das polticas propostas. Segundo, a definio de normas e o
processamento de conflitos. Ou seja, as polticas pblicas podem definir normas tanto
para a ao como para a resoluo dos eventuais conflitos entre os diversos indivduos
e agentes sociais.
Para discutir os diferentes tipos e modelos de polticas pblicas, so quatro as perguntas bsicas: qual o objetivo? Quem financia? Quem vai implementar? Quais sero os
beneficiados?
De acordo com as respostas possveis, as polticas pblicas podem ser divididas em
trs tipos:
(I) polticas pblicas redistributivas;
(II) polticas pblicas distributivas;
(III) polticas pblicas regulatrias.

1. Texto originalmente publicado em Santos Junior, Orlando Alves dos...[et al.]. (organizadores). Polticas Pblicas
e Gesto Local: programa interdisciplinar de capacitao de conselheiros municipais. Rio de Janeiro: FASE, 2003.
2. Cientista Poltico, Doutor em Sociologia e Professor da Universidade Estadual do Norte Fluminense.

17

Vejamos cada uma delas, segundo suas principais caractersticas:

1. Polticas Pblicas Redistributivas
O objetivo das polticas pblicas redistributivas redistribuir renda na forma de recursos e/ou de financiamento de equipamentos e servios pblicos.
No que se refere ao financiamento, so os estratos sociais de alta renda os responsveis por essa modalidade de poltica, sendo os estratos de baixa renda os beneficirios,
conforme pode ser observado no Esquema 1:
Esquema 1: o financiamento das polticas pblicas redistributivas clssicas

Quem financia:
estratos sociais de
alta renda

Quem se beneficia:
estratos sociais de
baixa renda

Como exemplos de polticas redistributivas clssicas, podemos citar a iseno ou

a diminuio do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) para camadas sociais mais
pobres da cidade, e o aumento desse imposto para os setores de maior nvel de renda
que vivem em manses ou apartamentos de luxo. Com os recursos da cobrana do
IPTU, o municpio passa a financiar as polticas urbanas e sociais com o imposto pago
pelos estratos de mdia e alta renda, promovendo uma redistribuio de renda por
meio da maior tributao dos mais ricos e da reduo dos encargos dos mais pobres,
sem diminuir a arrecadao geral. Esse tipo de poltica popularmente chamada de
Poltica Robin Hood (lembrando a lenda do heri que rouba dos ricos para dar aos
pobres).
Garantidas por programas governamentais e/ou por projetos de lei, as polticas redistributivas so percebidas pelos beneficirios como direitos sociais e atingem, segundo critrios definidos, grandes grupos sociais.
Uma dificuldade na implantao de polticas redistributivas provm do fato de os
setores sociais penalizados pelo financiamento de tais polticas tenderem a se organizar com mais fora do que a numerosa parcela social que vai ser beneficiada. Uma
18

alternativa para evitar possveis oposies a implantao de polticas redistributivas

mais brandas, em que a redistribuio de renda para os estratos mais pobres no
aparece na forma de recursos monetrios ou financeiros, mas como servios e equipamentos fornecidos pelo poder pblico.
Nesses casos, o financiamento pode ser garantido atravs dos recursos oramentrios, compostos majoritariamente pela contribuio dos estratos de mdia e alta renda. Um
exemplo desse tipo de poltica a realocao de recursos oramentrios para os setores
mais pobres da populao por meio de programas sociais, tais como programas habitacionais, de regularizao fundiria, de educao infantil, programa do mdico de famlia,
de renda mnima, entre outros. Nos programas de renda mnima, a redistribuio de
renda realizada atravs do acesso direto a recursos monetrios (a renda mnima), vinculado, ou no, a programas educacionais (programa bolsa-escola).
Esse tipo de poltica redistributiva mais branda (mediante a realocao de verbas
oramentrias) tem a vantagem de apresentar menor resistncia dos estratos de mdia
e alta renda da sociedade, uma vez que os recursos desses programas so provenientes
do oramento pblico j existente (Esquema 2).
Esquema 2: o financiamento das polticas pblicas redistributivas brandas

Quem se beneficia:
os estratos sociais
de baixa renda

Quem financia: a
sociedade, atravs do oramento
geral.

19

2. Polticas Distributivas
As polticas pblicas distributivas tm objetivos pontuais ou setoriais ligados oferta de equipamentos e servios pblicos.
Quanto ao financiamento, a sociedade como um todo, atravs do oramento pblico, quem financia sua implementao, enquanto os beneficirios so pequenos grupos
ou indivduos de diferentes estratos sociais, conforme pode ser observado no Esquema 3:
Esquema 3: o financiamento das polticas pblicas distributivas

Quem financia: a
sociedade, atravs
do oramento geral.

Quem se beneficia:
pequenos grupos ou
indivduos de diferentes estratos sociais

As polticas pblicas distributivas atendem a demandas pontuais de grupos sociais especficos. Como exemplo, podemos citar tanto a pavimentao e a iluminao
de ruas quanto a oferta de equipamentos para deficientes fsicos (como cadeiras de
rodas). Nesse sentido, esse tipo de poltica no universal, pois no garantido por lei.
Por outro lado, as polticas distributivas so de fcil implantao, porque raramente h
opositores ao atendimento dessas demandas fragmentadas, pontuais e muitas vezes
individuais.
As polticas distributivas so o tipo de poltica majoritrio no Brasil. Em muitos casos, ele acaba tendo conotao clientelista. Grande parte das polticas desenvolvidas
pelo Poder Legislativo tem carter distributivo. Em geral, por duas razes principais: a
primeira que a populao pobre apresenta demandas pontuais e individuais em razo
das carncias sociais existentes. A segunda que a implantao dessas polticas reproduz o poder dos parlamentares, que as trocam por votos nas eleies.
Mas preciso ter ateno: nem toda poltica distributiva clientelista. Por exemplo,
20

polticas de emergncia e solidariedade s vtimas de enchentes e terremotos so distributivas, mas no so clientelistas. Em geral, porm, em um contexto de grandes desigualdades sociais, esse tipo de poltica pode ser usado como moeda de troca nas eleies.
No entanto, preciso sublinhar que as polticas distributivas podem ser implantadas sem
clientelismo. A forma de processar as demandas especficas pode ser regulada e controlada socialmente. Exemplos so a LOAS - Lei Orgnica de Assistncia Social e a implantao dos Conselhos Municipais de Assistncia Social, que permitem o atendimento dessas
demandas com base em critrios mais justos.
3. Polticas Regulatrias
As polticas pblicas regulatrias visam regular determinado setor, ou seja, criar
normas para o funcionamento dos servios e a implementao de equipamentos urbanos. Assim, a poltica regulatria se refere legislao e um instrumento que permite regular (normatizar) a aplicao de polticas redistributivas e distributivas, como por
exemplo a Lei de Uso do Solo e o Plano Diretor. As polticas redistributivas tm efeitos
de longo prazo e, em geral, no trazem benefcios imediatos, j que precisam ser implementadas. Por isso, at mesmo entre o grupo dos potencialmente beneficiados, h que
enfrentar entraves adicionais para uma mobilizao em sua defesa.
As polticas regulatrias embora definidas globalmente para um setor se caracterizam por atingirem as pessoas enquanto indivduos ou pequenos grupos, e no
como membros de uma classe ou de um grande grupo social. Em outras palavras, as
polticas regulatrias cortam transversalmente a sociedade, afetando de maneira diferenciada pessoas pertencentes a um mesmo segmento social, o que dificulta a formao de
alianas duradouras e bem definidas para defenderem essas polticas.
Embora distribuam benefcios difusos para a maioria da populao-alvo, as polticas regulatrias acabam por redundar em perdas e limitaes para indivduos ou
pequenos grupos. Isso incentiva a reao pontual dos que se sentem prejudicados.
Quando esses pequenos grupos possuem grande "poder de fogo" quase sempre
representado pela disponibilidade de recursos econmicos e/ou pela capacidade de
articulao poltica , podem ameaar a viabilidade da poltica em questo. Em geral,
os cidados s percebem a existncia das polticas regulatrias quando se sentem
prejudicados. A dificuldade de conhecimento e entendimento das polticas regulatrias
no est apenas ligada sua linguagem (na forma de lei), mas tambm ao fato de os
cidados no conseguirem articular essas polticas com o seu cotidiano concreto.
Tendo em vista as caractersticas de cada modelo, assinalamos a importncia de
21

combinar a implementao de polticas regulatrias, redistributivas e distributivas, para

enfrentar o quadro de desigualdades que marca as cidades brasileiras.

II - Alguns problemas relativos implementao das polticas pblicas

Nesta seo, vamos assinalar alguns problemas relativos implementao das polticas pblicas que devem ser considerados no planejamento e no monitoramento das
mesmas.

Interfaces entre as polticas setoriais

A interface diz respeito inter-relao entre as diversas polticas. Entre as dificuldades
de tratar as interfaces, destacam-se a crescente especializao do poder pblico e a tendncia de maximizao do desempenho de cada um dos rgos do poder pblico. Assim, cada
responsvel (secretrio ou dirigente municipal) procura ter um bom desempenho a despeito
dos demais, sobretudo quando no so do mesmo partido poltico. importante criar mecanismos (institucionais, polticos e de controle, entre outros), de modo a aumentar a cooperao e a coordenao entre as vrias polticas setoriais. Muitas vezes a melhora de um setor
(por exemplo, a sade da populao de uma vila) pode depender mais de investimento em
outra poltica setorial com grande interface (por exemplo, saneamento bsico) do que simplesmente do aumento dos gastos tradicionais (por exemplo, distribuio de mais remdios
contra vermes).
Efeitos no esperados
So tantas as variveis que podem interferir na implementao de uma determinada poltica pblica, que impossvel prever todos os seus impactos. No entanto, eles
sempre existem e podem ser de dois tipos: positivos e/ou perversos. No h formas de
evitar totalmente os efeitos perversos, mas podem-se diminuir os riscos, tentando prever
o comportamento provvel dos atores que vo ser influenciados pelas polticas propostas e realizando previamente os ajustes necessrios Alm disso, polticas muito padronizadas apresentam maior risco de gerar efeitos perversos, porque dificilmente prevem as
situaes diferenciadas existentes nas cidades (lembre-se que h fortes diferenas tanto
entre municpios como tambm dentro de uma mesma cidade).
No-poltica
No realizar determinada ao no representa uma neutralidade, como pode parecer, mas um posicionamento. Assim, a no-atuao tambm pode provocar impactos
negativos sobre a realidade, e isso deve ser levado em considerao no planejamento (o
que no vai ser feito e quais as consequncias previstas) e no monitoramento (o que no
22

foi feito e quais foram as consequncias). O exemplo clssico o municpio com muitas
fontes poluentes que no possui nenhuma poltica, nem rgo pblico que responda
pelo controle do meio ambiente.

Redundncia
A redundncia clssica e negativa ocorre quando dois ou mais rgos pblicos
atuam no mesmo programa, havendo sobreposio de aes, aumento dos gastos com
funcionrios e equipamentos, sem acarretar maior benefcio para o cidado comum. Entretanto deve ser lembrado que h determinados setores e aes pblicas que exigem
maior confiabilidade e que, nesses casos, positivo ocorrer algum grau de redundncia. Por exemplo, o fato de haver uma escola de primeiro grau estadual em um bairro
popular altamente povoado no deve eximir o governo municipal de atuar nessa rea.
Outro exemplo clssico a busca de fontes mltiplas de financiamento para setores
considerados de primeira necessidade, como sade, construo de casas populares,
programas de assistncia social, entre outros. Nesses casos, mesmo se uma fonte falha
(por exemplo, a verba do governo federal), o programa no pra completamente, pois
continua a contar com os recursos provenientes de outras fontes (por exemplo, agncias
internacionais, governo estadual e governo municipal).
Opes trgicas
Diante da escassez de recursos, qualquer governo se depara com a necessidade
de fazer opes, escolher prioridades. Muitas vezes elas se revelam verdadeiras opes
trgicas, como, por exemplo, a escolha de investir em uma (ou algumas) favela(s), em
uma (ou algumas) rea(s) pobre(s), quando as carncias e necessidades so muitas. No
entanto, possvel optar de forma mais participativa ou centralizada, aumentando ou
diminuindo a legitimidade dessas decises.
Tragdia dos Comuns
A maximizao dos interesses individuais pode gerar situaes de perda para todos
(tragdias coletivas). Um exemplo: se a maioria dos moradores da cidade de So Paulo
decidir comprar um segundo carro como forma de no serem penalizados pelo rodzio
de placas, o trnsito tender a mdio e longo prazo a se tornar pior para todos. Assim, a
implementao de determinadas polticas deve ser acompanhada tanto de campanhas
pblicas de persuaso como de penalidades progressivas aos infratores, para garantir a
adeso dos cidados aos objetivos planejados.
Ateno: em face de um determinado problema no existe apenas uma soluo em
termos de polticas pblicas. H uma gama variada de alternativas muito boas, muito ruins
e razoveis. preciso avaliar com profundidade os efeitos de cada uma das escolhas.
23

III - Associativismo e tipos de participao em polticas pblicas

Cada tipo de associativismo tem uma lgica prpria de interagir com polticas pblicas. Assim, abordaremos a seguir os principais tipos de associativismo e de participao.

1. Tipos de Associativismo

Associativismo Restrito ou Societal

O tipo de associativismo denominado restrito ou societal tem por caracterstica no
necessitar de contato com o poder pblico para atingir seus objetivos, restritos a aes societrias. Como exemplo, citam-se, entre outros, os clubes de esportes, os Rotary Clubes
e os grupos bblicos.

Associativismo Reivindicativo (Organizaes Reivindicativas)

O associativismo reivindicativo, como o nome indica, tem por caracterstica reivindicar. formado por organizaes que demandam bens materiais, reivindicando bens
coletivos ou bens pblicos. Nesse caso, o que une as pessoas em torno dessas organizaes a busca de um bem concreto. Assim, esse formato associativo tem relao com
as carncias sociais e as debilidades do poder pblico em atend-las.

Associativismo Social Clssico (Movimentos Sociais)

O associativismo social clssico caracterizado pela associao em torno de valores. composto por organizaes que demandam bens no-materiais, ou seja, que
se organizam e lutam por valores, com o objetivo de mudar (ou conservar) determinada
dimenso social. Podemos exemplificar esse tipo de associativismo com os movimentos
feminista, ambientalista, pacifista e anti-racista, entre outros.
Ateno: um movimento de um tipo pode se transformar em outro tipo por diversos
motivos. preciso lembrar sempre que so muitos os motivos capazes de unir as pessoas. Assim, para pensar a participao em polticas pblicas, importante pensar esses
diferentes tipos de associaes.
2.

Tipos de participao

Existem dois grandes tipos de participao: (I) a participao restrita ou instrumental

e (II) a participao ampliada ou neocorporativa.

Participao Restrita ou Instrumental
Caracteriza-se por ter relao com um projeto especfico e ser mais focalizada
24

espacialmente (em um bairro ou regio). Ela geralmente se estrutura em torno de polticas distributivas. As associaes de tipo reivindicativo tendem a priorizar a participao
restrita.

Participao Ampliada ou Neocorporativa

Refere-se definio de diretrizes gerais para as polticas pblicas setoriais, tais
como a poltica de sade, a poltica de educao, os programas municipais, o plano diretor e a elaborao do oramento municipal. Essa modalidade de participao tem muito
a ver com as polticas regulatrias e, em geral, a forma de participao dos Conselhos.
Os movimentos sociais clssicos tendem a priorizar a participao ampliada.
Ateno: as organizaes de tipo reivindicativo de abrangncia municipal tambm
tm grande interesse na participao ampliada. O avano da participao ampliada (e dos
Conselhos) consiste em permitir que os vrios interesses reunidos possam ser discutidos.
Esse processo gera maiores possibilidades de negociao, de criao de consensos e de
polticas mais democrticas (pois levam em conta os interesses de diversos grupos sociais).
Por fim, importante sublinhar que a mobilizao e a participao da populao
so um desafio que depende de vrios fatores, entre os quais a cultura cvica. Os Conselhos Municipais so muito importantes na elaborao e na deliberao de diretrizes e
polticas que controlam e impem limites aos governos. Eles constituem uma importante
forma de controle social.

25

Critrios de Avaliao de Polticas Pblicas: clientelismo

versus universalismo de procedimentos
Patricia Ramos Novaes1
Suy Quintslr2
IntroduoO ressurgimento, nas ltimas dcadas, do interesse no estudo das polticas pblicas, entendidas aqui tanto como as aes quanto como as omisses do Poder
Pblico, se deve a vrios fatores. Dentre eles, destaca-se:
(I) a mudana na concepo do papel do estado, do keynesianismo para um estado mnimo, nos moldes do iderio neoliberal, implicando a restrio dos gastos
com polticas sociais;
(II) a dificuldade, especialmente nos pases em desenvolvimento e nas democracias
recentes, de conceber e implementar polticas capazes de promover o desenvolvimento econmico e a incluso social. Vale ressaltar que h uma questo
geral de legitimidade do Estado no contexto da crise social que marca a sociedade capitalista em escala global. Neste contexto, surgem polticas pblicas
focalizadas em detrimento de um sistema universalista e garantidor dos direitos
fundamentais de cidadania.
No Brasil, a pesquisa no campo de avaliao de polticas pblicas se intensificou
na dcada de 1980, aps a redemocratizao do pas, quando as aes do Poder Pblico voltaram a ser passveis de anlise. A importncia desse campo de estudo est relacionada a necessidade de entender o processo de tomada de deciso e os fatores que
influenciam esse processo. Os estudos de avaliao de polticas pblicas so influenciados por vrias disciplinas, como a economia e a cincia poltica, resultando em diversas
abordagens. Neste texto, buscamos, inicialmente, sintetizar estas diferentes abordagens;
em seguida, apresentamos um modelo de avaliao de polticas segundo seus critrios
de implementao a partir de dois paradigmas: universalista e clientelista.
Os diferentes critrios de avaliao de polticas pblicas
No centro do debate sobre a avaliao das aes do Poder Pblico est a definio de o que se quer avaliar. A princpio, este campo foi mais influenciado pelas anlises
econmicas, que tinham como objetivo fazer um balano do tipo custo-benefcio, sendo
a boa poltica aquela que produzia maiores benefcios com o menor custo possvel.
1. Assistente Social, mestre em planejamento urbano e regional (IPPUR/UFRJ)
2. Biloga, mestre em cincia ambiental (PGCA/UFF)

26

Cardoso e Santos Junior (2006) sistematizam as abordagens mais comumente

adotadas na avaliao de polticas, diferenciando-as segundo os critrios de avaliao:
(I) critrios de eficincia;
(II) critrios de eficcia;
(III) critrios de efetividade.
Segundo os autores, no caso da avaliao de eficincia, os critrios so definidos
pela relao entre custos e benefcios.
Os critrios de eficcia podem ser divididos em eficcia objetiva e funcional. Na
primeira, busca-se avaliar se as metas estabelecidas no escopo da poltica foram atingidas; j a avaliao da eficcia funcional se ocupa tambm dos meios de implementao da poltica em questo e busca aferir se eles esto de acordo com as diretrizes
pr-estabelecidas (Figueiredo & Figueiredo, 1986; Cardoso e Santos Junior, 2006).
A avaliao da efetividade centra-se nas transformaes e impactos objetivos
auferidos a partir da implementao de uma determinada poltica. Tal forma de avaliao envolve uma grande complexidade, uma vez que no suficiente constatar as
transformaes ocorridas, sendo preciso demonstrar tambm se elas no ocorreriam
na ausncia da interveno pblica, o que, evidentemente, depende de uma srie de
variveis.
No obstante a importncia das anlises de eficincia, eficcia e efetividade, principalmente para a racionalizao dos gastos pblicos, as anlise econmicas acabam
sendo despolitizadoras do debate acerca das aes do Poder Pblico, especialmente
por deixarem de fora a questo dos objetivos de determinada poltica, dos interesses em
jogo em seu processo de elaborao e os atores e grupos de interesse que tomam parte
do processo.
Em um artigo clssico, Figueiredo & Figueiredo (1986) introduzem outra perspectiva, por eles denominada de avaliao poltica (em contraposio avaliao de polticas).
A avaliao poltica compreende a avaliao crtica dos princpios e fundamentos que
orientam determinada poltica e a elucidao das razes de sua escolha em um leque
mais amplo de possibilidades de ao ou seja, quais motivos tornam uma poltica prioritria para a alocao de recursos? Os autores chamam ateno, entretanto, para o fato
de a avaliao no poder se restringir anlise de princpios (implcitos ou explcitos) de
determinada poltica, uma vez que existe certo consenso sobre alguns princpios fundamentais, devendo preocupar-se com a compatibilidade entre os princpios estabelecidos
em um plano e os mecanismos institucionais previstos para sua execuo.
Para Cardoso e Santos Junior (2006, p. 31), o fundamental na avaliao poltica
o estabelecimento dos critrios de avaliao, baseados em alguma concepo de
27

bem-estar e justia social (em relao aos resultados) e de cidadania (em relao aos
processos de formulao e implementao).
Sobre isto Figueiredo & Figueiredo (1986) ressaltam a necessidade de diferenciar
duas formas de avaliao: a anlise de processos e a anlise de impactos. A primeira
visa aferio da eficcia, ou seja, se o programa est sendo (ou foi) implementado de
acordo com as diretrizes concebidas para a sua execuo e se o seu produto atingir
(ou atingiu) as metas desejadas, o que permite controlar com a devida antecipao o
tamanho e a qualidade do efeito desejado. A segunda forma de avaliao diz respeito
aos efeitos do programa sobre a populao-alvo e tem a inteno de estabelecer uma
relao de causalidade entre a poltica e as alteraes nas condies sociais.
Na mesma perspectiva, Castro (1989) argumenta que nas anlises de definies
das polticas, onde so negociados seus objetivos, devem ser consideradas a estrutura
de carncias e desigualdades que ela busca combater e as relaes de poder (interesses
afetados, formas de representao, mecanismos de participao etc.) nelas expressas.
Ainda segundo a autora, ao analisar-se a implementao, deve-se levar em conta a estrutura administrativo-organizacional responsvel pela sua execuo, bem como as formas de gesto e as prticas institucionais que alteram e deslocam objetivos e mobilizam
poderes e saberes de agncias e tcnicos. (Castro, 1989, p. 5).

Clientelismo X universalismo de procedimentos

Para a avaliao poltica a partir da definio de um modelo normativo de referncia, focaremos aqui dois modelos que estruturam os laos entre sociedade e Estado no
Brasil: o clientelismo e o universalismo de procedimentos.

Clientelismo
O clientelismo um sistema poltico originalmente associado ao universo rural
que se baseia na relao de subordinao dos trabalhadores rurais aos coronis (elite). Essa relao se baseia no compadrio, na proteo e na lealdade poltica. Quando
falamos em clientelismo no espao urbano, nos referimos reproduo de caractersticas observadas em uma tal condio de assimetria de poder na cidade. Ou seja, em
um contexto de fraco funcionamento do Estado, a populao em geral, desprovida de
poder e de meios de ser ouvida no espao pblico, busca membros da elite procura
de soluo para suas demandas, gerando um padro de atendimento personalizado
e baseado na troca pessoal de bens e recursos. A elite, neste caso, so os atores
polticos com poder de comando sobre os recursos pblicos dos quais a populao
necessita para sua reproduo social.
28

Assim, os habitantes de uma cidade podem conseguir melhorias nas ruas onde
moram, sem que o atendimento das demandas obedea a algum tipo de regulamento
formal ou busque a universalizao das melhorias. Os moradores de uma rua podem,
por exemplo, conseguir seu asfaltamento atravs de relaes pessoais que por ventura
venham a estabelecer com polticos da municipalidade, sem que o atendimento desta
demanda obedea a critrios universalistas, legitimados democraticamente por todos,
onde as regras de acesso a esse benefcio sejam claras (ou seja, a critrios racionais de
elegibilidade). Nesse caso, pode-se questionar o que faz com que determinada rua seja
escolhida como prioritria para tal interveno em uma situao onde existam muitas
ruas sem asfaltamento.
Essas trocas personalizadas caractersticas do clientelismo so favorecidas quando a mobilizao e organizao social so precrias e quando no existem canais de
dilogo entre Poder Pblico e sociedade onde possam ser definidos critrios para a
aplicao de recursos pblicos.

Universalismo de procedimentos
Este modelo corresponde a formao de um regime burocrtico racional-legal e
democrtico, correspondente ao processo de modernizao e de complexificao da
sociedade, em que a possibilidade de constituio e de ao dos grupos sociais depende da existncia de uma esfera pblica, onde os indivduos tenham seus direitos de
cidadania garantidos.
Neste modelo, a relao entre Estado e sociedade, a definio de polticas e a
aplicao dos recursos pblicos so regulados por normas, regulamentos e instituies,
democraticamente construdas, acessveis a todos os indivduos.

29

Quadro 1 Caractersticas gerais do Clientelismo e do Universalismo de Procedimentos

Clientelismo

Universalismo de procedimentos

Padro de autoridade baseado no particularismo de procedimentos

Padro distinto de autoridade racional baseado no universalismo de procedimentos

Um padro de ao social baseado em procedimentos personalizados e que repousa

na inexistncia (ou na no expresso poltica) d efraes de classe, grupos de status
ou grupos de interesse.

Um padro dominante de ao social baseada no individualismo e em procedimentos

impessoais e que repousa em uma multiplicidade de fraes de classe, grupos de status, partidos polticos e cidadania.

Um sistema de trocas generalizadas baseado na transferncia pessoal de bens e

recursos, onde as trocas dependem essencialmente das caractersticas pessoais dos
indivduos envolvidos.

Um sistema de trocas, baseado na transferncia impessoal de recursos econmicos,

onde as trocas que ocorrem independem
das caractersticas pessoais dos grupos
envolvidos.

Inexistncia ou mal funcionamento da esfera

pblica, sem controle sobre a ao do Estado, sem uma lgica de direitos aos quais corresponde uma responsabilidade pblica, em
que o encaminhamento de uma demanda [...]
transforma-se na expectativa de conseguir
um favor (Diniz, 1982, p. 38)

Existncia e funcionamento de uma esfera

pblica: onde indivduos funcionam como
eleitores, como checks and balances do poder de Estado, como cidados - espaos
abstratos onde a lgica da produo capitalista e as demandas da sociedade so
reconciliadas espao da cidadania e do
sufrgio, equivalentes polticos do mercado
econmico.
Alto grau de vida associativa, com um sistemas de grupos de interesse solidamente
organizado, agindo de forma autnoma (alto
nvel de capital social).

Contexto de uma sociedade dispersa, fracamente articulada e desmobilizada, com

baixo ndice de vida associativa (baixo nvel
de capital social).
Canalizao das demandas atravs dos contatos e vnculos pessoais, que as processam
e transmitem, de forma no agregada, aos
polticos detentores de cargos pblicos.

Canalizao das demandas, pela agregao

e intermediao de interesses, realizadas
especialmente pelos partidos polticos.

Constituio das agendas a partir de demandas tpicas, especficas, restritas e de bens

divisveis, submetidos a um tratamento parcial, e de impacto localizado, configurando
uma poltica distributiva.

Constituio das agendas a partir de pautas

programticas amplas, combinando polticas regulatrias e redistributivas, bens divisveis e benefcios difusos.

Fonte: Cardoso e Santos Junior, 2006.

30

Consideraes finais
A anlise e distino entre os modelos de universalismo de procedimentos e
clientelismo so necessrios para avanar nas discusses de avaliao de polticas
pblicas no Brasil, uma vez que as experincias de municipalizao e descentralizao da gesto pblica, desenvolvidas a partir da dcada de 1980, deparam-se com
administraes municipais de cunho fortemente clientelista.
De acordo com Cardoso e Santos Junior (2006, p. 42), necessrio superar o modelo clientelista e ir alm do universalismo de procedimentos. Eles acenam para experincias recentes na perspectiva da radicalizaao da democracia ou cidadania ativa, atravs de experincias de participao popular, nas definies das agendas e no controle e
implementao de polticas locais.
Referncias Bibliogrficas
CASTRO, Maria Helena. Avaliao de polticas e programas Sociais in Cadernos de Pesquisa, Unicamp, n 12, 1989.
CARDOSO, Adauto e SANTOS JUNIOR, Orlando. Avaliao de Polticas Pblicas: notas na perspectiva da gesto democrtica e da ampliao da cidadania in Oliveira & Nascimento (ORGs) Cidades Sustentveis: Polticas pblicas para o desenvolvimento. Goinia, Ed.UCG, 2006.
FIGUEIREDO, Marcus Faria & FIGUEIREDO, Argelina Maria Cheibub. Avaliao poltica e avaliao
de polticas: um quadro de referncia terica, So Paulo, IDESP, 1986.
SOUZA, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura in Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n
16, jul/dez 2006, p. 20-45.

31

Apontamentos para uma agenda de democratizao

da poltica municipal de desenvolvimento urbano
Mauro Rego Monteiro dos Santos1
Introduo
A institucionalizao de mecanismos e instrumentos de gesto democrtica da cidade adotada desde a Constituio de 1988 como um princpio fundamental para a democratizao da sociedade brasileira. Essa concepo tem como base a compreenso de
que a ampliao de atribuies referentes gesto das polticas sociais para a esfera do
municpio facilita a participao e o exerccio da cidadania, tendo em vista a proximidade
do cidado com as instncias de poder.
A concepo, portanto, da descentralizao das polticas pblicas no processo de
redemocratizao da sociedade brasileira se combina com a ampliao das possibilidades
de participao e condio para que o modelo brasileiro de democracia, que combina
democracia representativa com alguns instrumentos de democracia direta, se efetive.
Entretanto, mesmo que a Constituio Federal tenha ampliado as atribuies dos
municpios na elaborao e execuo das polticas pblicas e ampliado a participao
dos mesmos na partilha dos recursos da Unio, a diretriz que visa garantir a participao
da sociedade na elaborao e implementao das polticas pblicas, prevista na Constituio, ainda frgil e incompleta, tendo em vista que apesar de centenas de municpios
experimentarem processos inovadores de participao, a difuso de mecanismos de
participao, na maioria das vezes, ficou restrita instituio de conselhos de polticas
pblicas e realizao de conferncias setoriais com diferentes intervalos, conforme a
poltica em foco, correspondendo ao grau de institucionalizao das polticas setoriais
em mbito nacional.
Em algumas polticas setoriais, como o caso da poltica urbana (envolvendo as polticas de habitao, de uso e ocupao do solo, de saneamento ambiental e de transporte
e mobilidade), nem mesmo os conselhos e as conferncias haviam sido institudos, o que
ocasionava uma enorme lacuna no projeto de democratizao das cidades. No caso das
polticas de sade, educao, assistncia social, meio ambiente e de direitos da criana e
do adolescente, foram institudos conselhos e conferncias ao longo da dcada de 1990,
criando-se sistemas nacionais de participao nos mbitos municipal, estadual e nacional.2
1. Socilogo, mestre em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ) e pesquisador do Observatrio das Metrpoles IPPUR/UFRJ.
2. Ver resultados da pesquisa sobre Conselhos de Gesto de Polticas Pblicas realizado pela Rede Nacional Observatrio das Metrpoles, coordenada pelo IPPUR/UFRJ e pela FASE in: SANTOS JNIOR,

32

A aprovao em 2001 do Estatuto da Cidade, que regulamentou o captulo da

Constituio referente poltica urbana, s ocorreu 21 anos depois da promulgao da
Carta de 1988. No Estatuto, as diretrizes de participao ganham objetividade, principalmente pela inscrio na lei de diversos mecanismos e instrumentos de participao,
que deveriam ser ainda detalhados e complementados por outros canais de participao atravs dos Planos Diretores, de forma a constituir um sistema municipal de gesto
e participao democrtica, considerando-se as realidades locais.
O Estatuto da Cidade estabelece que a gesto democrtica [...] deve se realizar
por meio da participao da populao e das associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Alm disso, detalha no captulo IV, art.
43, os instrumentos bsicos para efetivao da gesto democrtica da cidade:
I) rgos colegiados de poltica urbana;
II) debates, audincias e consultas pblicas;
III) conferncias sobre assuntos de interesse urbano;
IV) iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Os Planos Diretores deveriam definir uma estratgia prpria para implantao de
um projeto de gesto democrtica coerente com os instrumentos previstos pelo Estatuto
da Cidade, de forma a integrar os mecanismos de participao e as polticas pblicas.
Alm disso, deveriam explicitar o sentido e os casos obrigatrios para utilizao desses
mecanismos.
O iderio que orientou a elaborao do Estatuto da Cidade frisou a participao popular como condio para que fosse alterado o padro clientelista e excludente das polticas sociais e promovido um novo padro de interveno nas cidades, que contemplasse
a inverso das prioridades, a participao da sociedade (incorporando principalmente as
classes populares), e a reverso de processos de desigualdades e de apropriao privada da cidade (expresso nos processos de especulao imobiliria). O Estatuto da Cidade
incorpora essa perspectiva ao estabelecer que a gesto democrtica constitui-se como
instrumento para alcanar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da
propriedade urbana.
No plano nacional, a regulamentao dos mecanismos de gesto democrtica
toma impulso com a criao do Ministrio da Cidade, que institui a I Conferncia Nacional das Cidades no mesmo ano da sua criao (2003). A criao do Conselho Nacional
Orlando Alves dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro; e AZEVEDO, Srgio de Azevedo (Orgs.).
Governana democrtica e poder local: a experincia dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan; Fase, 2004.
33

das Cidades em 2004 (uma das resolues da I Conferncia Nacional), alm de permitir a
participao da sociedade, busca integrar as polticas de habitao, de uso e ocupao
do solo, de saneamento ambiental e de transporte e mobilidade, e enfrentar a fragmentao existente na poltica urbana. Mesmo depois da aprovao do Estatuto da Cidade em
2001, poucos municpios instituram rgos colegiados de poltica urbana,3 e na maioria
das vezes os rgos existentes estavam limitados a incidir apenas sobre a poltica de uso
e ocupao do solo, ou se constituram como canais especficos da poltica de habitao.
O Estatuto da Cidade incentivou a formao de Conselhos Municipais da Cidade,
mas foi o processo de elaborao dos Planos Diretores que colocou na agenda poltica
de grande parte dos municpios brasileiros a constituio dos mesmos. Dentre os mecanismos e instrumentos de participao previstos pelo Estatuto da Cidade, os rgos
colegiados foram os mais incorporados pelos Planos Diretores. A aprovao dos Planos
foi decisiva para a criao dos Conselhos da Cidade (ou Conselhos de Desenvolvimento
Urbano, ou similar)4.
Tambm perceptvel a disseminao da realizao de audincias pblicas sobre
impactos sociais e ambientais de grandes projetos urbanos.
Entretanto, a simples instituio de mecanismos de participao no significa automaticamente processos de democratizao, pois sua efetividade depende da sua
aplicao e incidncia sobre as decises referentes poltica urbana.

1. A gesto democrtica no contexto de retomada dos investimentos na poltica

urbana.
Um dos desafios da poltica urbana, apontado pelas Conferncias e pelo Conselho Nacional da Cidade, era o de criar um sistema nacional de desenvolvimento urbano
com participao popular. Para tanto, uma das estratgias adotadas buscava vincular
o repasse dos recursos federais ao cumprimento de algumas exigncias por parte dos
governos municipais e estaduais. No caso da poltica de habitao de interesse social,
a lei federal de 2005 exige a criao de Conselho Gestor do Fundo de Habitao e a
3. Os resultados da pesquisa do Ministrio das Cidades sobre os planos diretores, coordenada pelo

IPPUR/UFRJ, sinalizam que a maioria dos Conselhos de Poltica Urbana criados antes da aprovao
dos Planos Diretores estava concentrada nas capitais e nos grandes municpios, como o caso dos
municpios de Porto Alegre RS, Niteri RJ, So Lus MA, Teresina PI, Manaus AM, Teresina
PI, Manaus AM e Olinda PE.
4. Ver artigo O sistema de gesto e participao democrtica nos planos diretores brasileiros Mauro Santos no livro Os Planos Diretores Municipais Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e
perspectivas Orlando Jnior e Daniel Montandon (organizadores). O artigo apresenta os resultados
da pesquisa sobre gesto democrtica nos Planos Diretores.
34

elaborao do plano de habitao. No caso do saneamento, a lei nacional de 2007 exige

somente a elaborao do plano de saneamento.
Mas esse processo foi enfraquecido ou interrompido com a criao do PAC Programa de Acelerao do Crescimento e do Programa Minha Casa Minha Vida. Se por um lado,
esses programas representaram a retomada dos investimentos na poltica urbana, principalmente em habitao e saneamento, por outro lado, por se constiturem em programas
estratgicos de crescimento econmico, deixaram de ter como centralidade o Ministrio
das Cidades, passando a serem geridos de forma centralizada pela Casa Civil. Esse deslocamento do processo decisrio enfraqueceu, consequentemente, o Conselho Nacional
das Cidades.
Os projetos aprovados pelo PAC no foram objeto de debate e deliberao no Conselho Nacional das Cidades. Alm disso, a lgica do crescimento econmico acabou
privilegiando as obras em detrimento do planejamento democrtico que pudesse orientar
os investimentos futuros. Como exemplo, podemos citar as deliberaes do Conselho
Nacional das Cidades quanto aos prazos para estados e municpios elaborarem seus
planos de habitao e saneamento. Inicialmente previstos para 2007 (no caso da habitao) e para 2009 (no caso do saneamento), foram postergados para o final de 2011. Na
prtica, a lgica da implementao das obras tem sido mais importante do que a lgica
do planejamento e da participao popular.
A criao do Programa Minha Casa Minha Vida tambm estabelece um deslocamento do poder decisrio, mas nesse caso entre os entes federativos. Os municpios no podem apresentar propostas para acessar os recursos do programa. As propostas so apresentadas diretamente pelas construtoras ao governo federal. O papel das prefeituras fica
restrito realizao de cadastro das famlias e aprovao dos projetos (licenciamentos).
As pesquisas de monitoramento do PAC e do Programa Minha Casa Minha Vida na
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro RMRJ, realizadas pelo Observatrio das Metrpoles, indicam que as aes e investimentos previstos so realizados de forma fragmentada sem levar em considerao a necessidade da integrao das polticas urbanas.
Nas aes de urbanizao de favelas e de desassoreamento dos rios, dentre
outras, que requerem liberao de reas atravs de reassentamento para implantao
de infraestrutura e equipamentos sociais ou para recuperao ambiental dos rios, a previso do nmero de habitaes necessrias geralmente bastante inferior demanda
existente, ampliando a necessidade de utilizao dos mecanismos de indenizao em
dinheiro ou atravs de compra assistida. Esse processo est ocasionando uma enorme
especulao do preo da terra e dos imveis nessas localidades.
Alm disso, o reassentamento, na maioria das vezes, no garante o direito
35

moradia digna, na medida em que os apartamentos so padronizados, independentemente do tamanho da famlia, e distantes do local de residncia de origem dos
moradores. Como forma de baratear os custos da moradia, a opo majoritariamente
utilizada a construo de prdios residenciais. Entretanto, os custos com a manuteno e com o pagamento de contas coletivas, como a da gua, colocam em risco
a sustentabilidade desses investimentos. Algumas medidas poderiam ter sido pensadas e adotadas anteriormente, como a implantao de energia solar e a instalao de
mecanismos para o aproveitamento das guas das chuvas.
Em relao ao Programa Minha Casa Minha Vida, cabe destacar que a produo
de unidades habitacionais para a faixa de famlias com rendimentos de at 3 salrios
mnimos no tem levado em considerao o acesso infraestrutura urbana adequada
(principalmente em relao ao saneamento ambiental) e o acesso equipamentos
sociais bsicos, como escolas, creches e unidades de sade.
Outro exemplo de fragmentao da poltica urbana o Projeto Iguau/Botas/Sarapu de recuperao ambiental e preveno s enchentes na Baixada Fluminense. O
projeto prev aes de desassoreamento dos rios e urbanizao de suas margens, mas
no prev a soluo para os problemas da microdrenagem e do tratamento de esgoto
na regio.

2. Necessidade de retomar a agenda de democratizao da gesto municipal

da poltica urbana
A retomada dos investimentos na poltica urbana, a partir do governo Lula, se por
um lado, foi e fundamental para viabilizar um projeto de universalizao do acesso
moradia e ao saneamento ambiental, por outro, insuficiente para garantir o direito
cidade, tendo em vista que o fundamento do direito cidade a participao, principalmente daqueles que no tm acesso aos benefcios da urbanizao e da vida na cidade.
Ou seja, a avaliao do grau de democratizao est associada s possibilidades dos
segmentos populares interferirem no debate do modelo de cidades.
Que modelo de cidade est sendo criado com o PAC e com o Minha Casa Minha
Vida, que ao mesmo tempo, amplia as possibilidades de aquisio da casa prpria pelas
famlias com rendimentos de 0 a 5 salrios mnimos, mas concentra os investimentos
na zona oeste do Rio de Janeiro e na Baixada Fluminense? Que modelo de cidade est
sendo criado quando se interrompe ou se enfraquece a poltica de destinao de imveis e terrenos vazios da Unio para habitao de interesse social nas reas centrais e
se promove um processo de revitalizao e regulao urbanstica que impede o acesso
36

das classes populares terrenos bem localizados e infraestruturados? Que modelo de

cidade est sendo criado quando se entrega indstria da construo civil a definio
dos locais dos empreendimentos habitacionais do Minha Casa Minha Vida? E por fim,
que modelo de cidade est sendo criado que permite que o mercado opere estratgias
de sobrevalorizao imobiliria, especulando com o preo da moradia e do solo urbano?
Essas questes no esto desassociadas da no participao das famlias de baixa renda em processos concretos, como o dos reassentamentos e das indenizaes
em virtude das inmeras obras de urbanizao de favelas e de desassoreamento dos
rios, e mais recentemente em virtude dos Jogos Olmpicos e da Copa. Em geral, essas
medidas governamentais tm legitimidade e se justificam pelo fato de estarem retirando
famlias de reas de risco e de reas de proteo ambiental ou por estarem promovendo
um benefcio coletivo atravs da urbanizao de favelas e da melhoria ou implantao de
infraestrutura de transporte.
Tambm no que diz respeito aos investimentos e benefcios propriamente ditos,
os espaos de participao do tipo Comits de Acompanhamento de Obra so dbeis,
tendo em vista que, geralmente no est em debate as prioridades definidas pelo projeto
de interveno.
O Estatuto da Cidade preconiza a participao da sociedade nas decises e para
isso definiu diversos mecanismos a serem detalhados pelo Plano Diretor de cada cidade,
de forma a respeitar as particularidades locais. Detalhamos de forma resumida e sinttica
os mecanismos obrigatrios:
I) Os rgos colegiados ou Conselhos Municipais da Cidade (ou de Desenvolvimento Urbano) so espaos de participao da sociedade na elaborao e implementao das polticas urbanas atravs da representao de segmentos da sociedade, como
os movimentos comunitrios e de moradia, os sindicatos, os empresrios, as ONGs, etc.
So espaos que devem incidir sobre as grandes decises, por exemplo: desenho de
planos e programas de habitao, saneamento ambiental e mobilidade; mecanismos de
monitoramento e de participao na implementao das polticas; definio de diretrizes
oramentrias; e definio de mecanismos para implementao dos instrumentos do
plano diretor voltados garantia da funo social da cidade e da propriedade.
II) Audincias e consultas pblicas se constituem como mecanismo de consulta
ampla sociedade, que deve ocorrer antes das intervenes, planos e projetos relevantes
a serem implementados. Para que esses instrumentos se efetivem como instrumento de
democratizao, o Plano Diretor deve prever casos obrigatrios para a sua realizao. O Estatuto prev dois casos obrigatrios: a) nos processos de implantao de empreendimentos
37

ou atividades com efeitos potencialmente negativos, o Estatuto estabelece como diretriz a

realizao de audincia do poder pblico com a populao interessada (casos em que pode
haver realizao de estudo de impacto de vizinhana EIV); e b) as audincias para debate
das peas oramentrias (PPA, LDO e LOA) antes do encaminhamento das mesmas Cmara de Vereadores e como condio para a aprovao das mesmas (art. 2. XIII e art. 44.).
Alm das audincias obrigatrias previstas pelo Estatuto, os municpios podem
condicionar a aprovao de outras questes relevantes da poltica urbana realizao de audincias pblicas. Os planos diretores de alguns municpios da Baixada
Fluminense definiram algumas inovaes: i) o Plano de Mag RJ prev audincias
para debate e avaliao dos critrios de aplicao dos recursos do Fundo Municipal
de Habitao propostos pelo Conselho Gestor; e ii) os Planos de Duque de Caxias,
Mesquita e Queimados preveem audincias que subsidiem a deciso do Conselho
quanto aprovao dos contratos de concesso dos servios pblicos de gua, esgoto, lixo e transporte. No caso de Mesquita esto previstas ainda audincias anuais
para a avaliao do cumprimento dos objetivos e das metas previstas nos contratos
de concesso.
Cabe ressaltar que as audincias organizadas pelos Conselhos podem se constituir
em uma importante ferramenta para tornar pblicos os debates dos Conselhos e democratizar as suas decises, fortalecendo essa instncia de representao dos segmentos
sociais na poltica de desenvolvimento urbano.
Outras formas de consulta tambm podem ser definidas, como a realizao de
pesquisas, a participao atravs da internet ou at mesmo organizar plebiscito para
fazer uma consulta ampla populao sobre determinada questo. Em vrios municpios
e estados dos Estados Unidos, comum serem realizadas consultas atravs de plebiscitos no momento eleitoral, a fim de aproveitar a estrutura j montada para as eleies e a
maior mobilizao da sociedade verificada nesse perodo.
III) Conferncias sobre assuntos de interesse urbano (ou Conferncias Municipais da Cidade) - Associada ideia de conferncia est a noo de avaliao (balano da poltica pblica, e das aes desenvolvidas tanto pelo poder pblico como pelo
Conselho) e definio das diretrizes de planos, programas e projetos. As conferncias
constituem-se em espaos amplos de participao da sociedade para avaliao da execuo da poltica pblica e para a definio de objetivos, diretrizes e prioridades que
orientem o planejamento e a implementao da poltica pelo poder pblico e pelo conselho da poltica respectiva. Como forma de garantir legitimidade ao processo de escolha
dos representantes dos segmentos sociais nos Conselhos da Cidade, tem se utilizado o
espao das Conferncias para a eleio do novo Conselho.
38

Pela importncia das conferncias em termos dos assuntos tratados e do carter amplo de participao e mobilizao da sociedade , estas devem ser planejadas
para atender os objetivos propostos. O que implica em que se garanta tempo suficiente
para debate e tomada de decises, infraestrutura (divulgao, alimentao etc) e a elaborao de materiais e subsdios, como documento-base, indicadores de avaliao de
programas, projetos e da atuao do poder pblico e do Conselho.
Mesmo que o municpio (e o Conselho Municipal) tenha autonomia para definir o perodo de realizao da Conferncia Municipal, fundamental que este participe do ciclo
nacional de Conferncias. Desde 2003, o governo federal vem realizando Conferncias
Nacionais da Cidade. A IV Conferncia foi realizada em 2010, e definiu que estas devem
ser realizadas de trs em trs anos. O ciclo nacional de conferncias, por incluir etapas
que envolvem o mbito municipal, estadual e nacional, o momento privilegiado para o
aprofundamento do debate, no plano local, das polticas desenvolvidas pelos governo
estadual e federal. O ciclo nacional tambm caracterizado por apresentar um tema
bsico a ser abordado em todas as etapas.

3. Agenda para a democratizao da gesto municipal a partir dos Conselhos

Municipais da Cidade
Tendo em vista a baixa efetividade dos mecanismos de participao implementados, principalmente os Conselhos Municipais da Cidade e a centralidade da agenda referente aos programas MCMV e do PAC Habitao e Saneamento, sugerimos as seguintes
questes para debate nos Conselhos e nos Fruns da Sociedade:
I) Definio de estratgias de participao nas decises referentes aos programas MCMV
e PAC Habitao e Saneamento. Para o monitoramento da implementao desses programas sugerimos a criao de um ou dois grupos de trabalho (por programa ou por temtica, habitao e saneamento) para definir procedimentos concretos de acompanhamento e acesso s informaes, controle social e avaliao. Esse monitoramento implica
em participar das decises referentes :
a) localizao da produo das novas moradias para famlias com renda entre 0 e 3
salrios mnimos, verificando o acesso infraestrutura e aos servios pblicos
(creches, escolas e atendimento sade);
b) criao de programa de apoio promoo habitacional autogestionria Programa
Minha Casa Minha Vida, na modalidade Entidades;
39

c) existncia de espaos de participao dos beneficiados ou afetados pelo projeto, principalmente em processos que envolvem reassentamento de famlias;
d) soluo integrada do saneamento ambiental, envolvendo as questes referentes
ao abastecimento de gua, drenagem, coleta e tratamento do esgoto e coleta e
manejo adequado dos resduos slidos;
e) estratgias de articulao do Conselho Municipal da Cidade (ou de Desenvolvimento
Urbano) com os Comits locais.
II) Definio de estratgias de participao nas decises referentes aos planos municipais de habitao e saneamento. Para a definio da metodologia de participao na
elaborao dos planos, sugerimos a criao de grupo de trabalho a fim de subsidiar a
deliberao do Conselho. Na lgica da integrao da poltica urbana e das conexes
entre o problema habitacional e o saneamento ambiental, nossa sugesto que os dois
planos sejam elaborados num nico processo de participao e que as questes especficas sejam tratadas atravs de grupos de trabalho.

Uma metodologia participativa deve assegurar, no mnimo as seguintes

questes:
a) Envolvimento de representantes da sociedade, principalmente dos movimentos
populares e de moradia na gesto/coordenao do plano. A coordenao para
a elaborao dos planos pode ser realizada pelo prprio Conselho da Cidade ou
um Conselho Gestor especfico eleito em assembleias especficas dos segmentos. O importante assegurar que o formato de escolha dos representantes seja
democrtico e que os segmentos da sociedade, principalmente dos movimentos
populares estejam representados.
b) As pautas das reunies devem ser decididas coletivamente, de forma a viabilizar
o debate prvio das questes a serem tratadas no Conselho da Cidade ou no
Conselho Gestor.
c) Produo e acesso pblico (e direcionado s organizaes e movimentos sociais)
s informaes e diagnsticos, procurando caracterizar em mapas a situao dos
bairros e dos assentamentos precrios quanto ao acesso habitao e ao saneamento em termos quantitativo e qualitativos. A elaborao de diagnsticos
deve ser consolidada em processo participativo.
d) Viabilizar formas amplas de consulta sociedade, atravs da realizao de
plenrias e audincias pblicas regionais, envolvendo os segmentos afetados
ou beneficiados por uma mesma problemtica (por exemplo, os ameaados de
40

remoo ou aqueles que vivem em situao de risco ambiental), ou os beneficirios de um programa especfico (de urbanizao de favelas ou de produo
habitacional).
e) Definir de forma clara e objetiva no plano, as prioridades, as metas, os programas
e os recursos necessrios para alcan-las. O compromisso com a efetividade
dos planos deve ser sinalizado pela capacidade do mesmo em propor aes de
curto prazo, alm das metas de mdio e longo prazo.
No caso do no funcionamento do Conselho Municipal da Cidade ou da ausncia
de representatividade dos seus membros, preciso definir uma estratgia que parta da
sociedade, de preferncia que possa articular os movimentos populares e de moradia e
os sindicatos. Do mesmo modo preciso definir estratgias para ter acesso s informaes e para se articular com as organizaes de base local (envolvendo a populao afetada por determinada problemtica ou afetada/beneficiada por um programa especfico,
por exemplo, de moradia ou de saneamento ambiental).
Por fim, queremos afirmar que aps um breve perodo de intensa mobilizao do
Ministrio das Cidades e dos movimentos populares para democratizar a poltica de desenvolvimento urbano (2003 a 2007), com o lanamento do PAC e posteriormente do
MCMV, assistimos a um processo de interrupo ou bloqueio da ampla participao no
desenho das polticas e programas de desenvolvimento urbano. Esse contexto provoca
a necessidade de se retomar o debate sobre a efetividade e o sentido da participao
na poltica urbana, principalmente quanto participao dos segmentos populares e
capacidade dos programas e aes governamentais efetivamente alterarem o quadro de
desigualdade no acesso cidade.

41

A Reforma Urbana, o Estatuto da Cidades

e os Planos Diretores
Regina Ftima C. F. Ferreira1
A Reforma Urbana
Na dcada de 1980, o processo de redemocratizao do pas possibilitou a retomada do
debate sobre a reforma urbana, interrompido com o golpe militar, em 1964. No bojo do intenso
debate sobre as reformas sociais na dcada de 1960, a problemtica urbana surge como resultado do rpido processo de industrializao e urbanizao que produziu desigualdades e a
segregao socioespacial, degradao ambiental e um crescente dficit habitacional.
Este quadro se mantm, na medida que resultado de um modelo de desenvolvimento fundado na produo das desigualdades. Desta forma, a luta histrica pela reforma urbana permanece, mantendo-se como eixos principais:
(I) o direito cidade, compreendendo a garantia dos direitos bsicos a toda a populao: o direito moradia digna, ao saneamento ambiental, ao transporte,
mobilidade, ao trabalho, ao lazer e cultura;
(II) a gesto democrtica da cidade, entendida como a forma de planejar, produzir,
operar e governar as cidades submetidas ao controle social e participao da
sociedade civil organizada;
(III) a funo social da cidade e da propriedade, entendida como a prevalncia do
interesse comum sobre o direito individual de propriedade.
A elaborao da Constituio de 1988 possibilitou a retomada destas propostas e
a articulao do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU, hoje, Frum Nacional
de Reforma Urbana) que, desde ento, vem pautando propostas efetivas para a ao dos
governos na perspectiva da reverso da lgica de mercantilizao das cidades:
(I) a submisso do direito de propriedade ao interesse coletivo;
(II) a coibio de lucros especulativos;
(III) a regularizao fundiria;
(IV) o controle do uso do solo;
(V) a eliminao do lucro privado na explorao de servios pblicos;
(VI) a gesto democrtica das cidades. Como resultado da presso deste movimento
social, pela primeira vez a Constituio ganhou um captulo especfico sobre a
poltica urbana.
1. Arquiteta e urbanista, doutoranda em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional/UFRJ, pesquisadora do Observatrio das Metrpoles - IPPUR/UFRJ.

45

O captulo sobre a Poltica Urbana (artigos 182 e 183) da Constituio Federal absorveu parte da proposta da Emenda Popular de Reforma Urbana formulada pelo MNRU:
estabeleceu que a propriedade e a cidade devem cumprir a sua funo social, mas remeteu para o plano diretor a definio das condies em que a propriedade est servindo ao
interesse coletivo. Assim, os planos diretores passaram a ser obrigatrios pela Constituinte
para as cidades com mais de 20.000 habitantes, ganhando centralidade no debate sobre o
planejamento e tornando-se instrumentos estratgicos na luta pela reforma urbana.
Na histria recente do planejamento urbano no Brasil, podemos afirmar que a dcada de 1990 vai ser marcada pela retomada da elaborao de planos e pela constituio
de um campo envolvendo tcnicos do poder pblico, lideranas sociais, organizaes
no governamentais, professores, representantes sindicais, dentre outros - bastante
identificado com o iderio da reforma urbana. Na prtica, isto representou a incorporao
de propostas de regulao do uso do solo visando o cumprimento da funo social da
propriedade e da cidade e a difuso de instrumentos visando a ampliao da participao popular na gesto das cidades - bandeiras do movimento de reforma urbana por
vrios municpios.
Como resultado da articulao social produzida pela Constituinte, a presso por
uma lei nacional que respondesse aos problemas evidenciados nas cidades se manteve 2
e, em 2001, foi aprovado o Estatuto da Cidade, Lei n 10.257, que reuniu instrumentos
urbansticos, tributrios e jurdicos para regular o uso da propriedade urbana em prol
do bem coletivo, da segurana e do bem estar dos cidados, bem como do equilbrio
ambiental (art. 2 do Estatuto da Cidade).

O Estatuto da Cidade e os Planos Diretores

O Estatuto da Cidade regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio Federal,
estabelecendo as diretrizes gerais, os instrumentos da poltica urbana e a gesto democrtica das cidades. Foram retomadas as propostas e o iderio da reforma urbana,
expressos nas suas diretrizes: a garantia do direito cidade sustentvel, a gesto democrtica das cidades, a ordenao e controle do uso do solo, a regularizao fundiria e
urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda, a justa distribuio dos
benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao, a oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, o transporte e servios adequados aos interesses e necessidades
da populao, dentre outras.
O Estatuto da Cidade trata, centralmente, da funo social da propriedade, do
controle da propriedade fundiria urbana e da gesto democrtica urbana, de forma
que todos tenham acesso ao direito moradia digna e cidade. Para isto, estabeleceu
2. O Frum Nacional de Reforma Urbana se mantm articulado at os dias atuais.

46

inmeros instrumentos urbanos para que os municpios possam dar conta da efetivao
dos princpios da funo social da propriedade e da gesto democrtica.
Um dos instrumentos centrais para este objetivo, enunciado na Constituio
Brasileira e reafirmado no Estatuto da Cidade, foi o Plano Diretor, definido como o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. no Plano
que devem estar contidas as exigncias fundamentais de ordenao da cidade, para
que a propriedade cumpra a sua funo social.
A Lei 10.257/2001 estabeleceu o prazo de cinco anos para a elaborao dos planos
diretores (estendido, depois, por mais dois anos) e a obrigatoriedade da participao da
populao no processo. Definiu, tambm, a sua obrigatoriedade para as cidades:
(I) com mais de 20.000 habitantes;
(II) integrantes de regies metropolitanas;
(III) onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no
pargrafo 4 do art. 182 da Constituio Federal (IPTU progressivo no tempo,
edificao e parcelamentos compulsrios, desapropriao mediante pagamento
com ttulos da dvida pblica);
(IV) integrantes de reas de especial interesse turstico;
(V) inseridas nas reas de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional (art. 41 do Estatuto
da Cidade).
Estabeleceu, tambm, os instrumentos para a gesto democrtica das cidades:
rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; debates,
audincias e consultas pblicas; conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos
nveis nacional, estadual e municipal; iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 43 do Estatuto da Cidade).
Assim, aps a aprovao do Estatuto, em 2001, a exigncia de elaborao dos planos diretores municipais no prazo de cinco anos provocou uma mobilizao de diversos
setores sociais, destacando-se a os movimentos sociais urbanos que pressionaram governos municipais para a discusso dos planos de forma participativa.
Com a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, e a criao do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), em 2004, a elaborao dos planos ganhou novo impulso:
resoluo do ConCidades (Resoluo de N 15, de 2004) lanou uma campanha nacional
de sensibilizao e mobilizao visando elaborao e implementao dos planos diretores participativos (Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de todos).
Os eixos principais definidos para os planos nesta campanha foram: a incluso territorial,
a gesto democrtica e a justia social. A partir da Campanha, foram formados Ncleos
47

Estaduais, com representantes dos diversos segmentos sociais, para o acompanhamento

e monitoramento do processo de elaborao dos planos.
O Plano Diretor como um instrumento central para a implementao da poltica de
desenvolvimento e planejamento urbano do municpio deve definir:
(I) a poltica urbana para o municpio;
(II) a poltica de uso e ocupao do solo do municpio;
(III) as diretrizes para as diversas polticas pblicas setoriais (de habitao, regularizao fundiria, saneamento, transporte, meio ambiente, educao, cultura,
sade, etc);
(IV) o sistema de planejamento participativo no municpio.
Os planos diretores ps Constituinte e ps Estatuto da Cidade se destacam, portanto, dos planos diretores anteriores por trazer para o corao da discusso a questo
da funo social da propriedade e da gesto participativa das cidades. So estes os
elementos que predominaro nos planos elaborados neste perodo.

Balano: Estatuto e Planos Diretores

A ampla difuso e elaborao dos planos diretores pode ser constatada numa recente pesquisa da Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos
Planos Diretores3: em 2005 (antes da campanha, portanto), eram 805 municpios brasileiros com plano diretor; em 2009, este nmero havia ampliado para 2318 municpios4. Considerando os 1.644 municpios com mais de 20.000 habitantes (que tem obrigatoriedade
de elaborao dos planos pelo Estatuto da Cidade), 87% (1433 municpios) declararam
ter plano diretor. Um nmero sem dvida bastante expressivo.
Do ponto de vista qualitativo, no entanto, a pesquisa revelou que, por um lado, a
grande maioria dos planos procurou incorporar os conceitos, diretrizes e instrumentos
do Estatuto da Cidade, mas, por outro, ela evidenciou uma generalizada inadequao
da regulamentao dos instrumentos nos planos diretores no que se refere autoaplicabilidade ou efetividade dos mesmos (SANTOS JUNIOR e MONTANDON, 2011, p.34).
Um dos principais problemas identificados foi justamente o no rebatimento das
diretrizes e a no demarcao dos instrumentos no territrio do municpio. O que resultou
na fragilidade dos planos para efetivar o cumprimento da funo social da propriedade
e da cidade. Instrumentos estratgicos como, por exemplo, o IPTU progressivo no tempo, a edificao e o parcelamento compulsrios, as zonas especiais de interesse social
3. A Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativos integra
um conjunto de aes da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades para apoiar a
implementao do Estatuto da Cidade. Foi um projeto realizado durante o perodo de 2007 a 2011, em parceria
com a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), atravs do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
e Regional (IPPUR), contando com a participao do Conselho das Cidades.
4. Dados da Pesquisa sobre o Perfil dos Municpios Brasileiros (MUNIC), do IBGE.

48

(ZEIS), ao no serem autoaplicveis e serem remetidos para uma lei posterior, acabam
por no serem implementados.
Quando o tema a participao social no planejamento e gesto das cidades, a
pesquisa constatou que o processo de elaborao dos planos diretores foi fundamental
para disseminar a implantao de rgos colegiados do tipo Conselho mas, na sua maioria, os Conselhos foram definidos apenas como consultivos, o que limita sua legitimidade
para a formulao de planos e polticas.
Santos Junior e Montandon (2011) ressaltam que os planos resultantes do perodo
ps Constituinte e ps Estatuto expressam uma tentativa por parte dos planejadores,
urbanistas e do movimento social, de desenvolver uma nova concepo de planejamento
politizado da cidade re-significando o sentido dos Planos Diretores a partir de novas diretrizes, princpios e instrumentos voltados para a promoo do direito cidade.
A pesquisa indica, contudo, que os novos planos diretores, de maneira geral, foram
poucos objetivos, ficando apenas nas diretrizes das polticas (de habitao, saneamento,
mobilidade urbana, regularizao fundiria), sem favorecer mudanas efetivas na forma
de apropriao social da cidade.

Os Planos Diretores no Estado do Rio de Janeiro

No Estado do Rio de Janeiro, a pesquisa da Rede Nacional de Avaliao e Capacitao de Planos Diretores selecionou uma amostra de 28 planos5 e realizou 02 estudos de
caso6. Os resultados da pesquisa so semelhantes aos resultados encontrados nos demais
estados da federao, cujos pontos principais assinalamos rapidamente no item anterior.
O relatrio estadual identificou, entre outras concluses: a falta de articulao entre
os instrumentos oramentrios e o plano diretor; e o descolamento entre os grandes investimentos que so realizados no municpio e o plano: os grandes investimentos se impem
ao plano como condicionantes externos, ou seja, as grandes definies de investimento so
tomadas sem qualquer relao com os planos municipais e os planos no dialogam como
poderiam com os investimentos existentes ou previstos (SANTOS e OLIVEIRA, 2010).
Quanto promoo do acesso a terra urbanizada, a pesquisa concluiu que, ainda
que os planos incorporem as diretrizes do Estatuto da Cidade, num discurso afinado com
os objetivos de democratizao da cidade e do acesso a terra, de maneira geral, este
no se traduz em mecanismos concretos que viabilizem a ampliao da oferta de terra
5. Foram analisados os planos diretores dos seguintes municpios: Armao dos Bzios , Barra Mansa , Belford Roxo, Bom Jardim , Bom Jesus de Itabapoana , Cabo Frio, Campos dos Goytacazes, Duque de Caxias
,Guapimirim, Itabora, Itagua, Maca, Mag, Mesquita, Niteri , Nova Friburgo , Paracambi , Queimados, Rio
das Ostras, Santo Antonio de Pdua , So Francisco de Itabapoana, So Joo de Meriti, Seropdica, Trs Rios,
Valena, Vassouras , Volta Redonda.
6. Niteri e Duque de Caxias.

49

urbanizada. Apenas 01 plano (do municpio de Mesquita) previu e demarcou ZEIS (Zona
Especial de Interesse Social) de Vazio Urbano para Fins de Habitao de Interesse Social;
outros 17 dos 28 previram ZEIS sem, contudo, demarc-las.
Os instrumentos de poltica fundiria do Estatuto da Cidade constam, de alguma
maneira, da maioria dos planos, mas raramente so auto-aplicveis. Em apenas 01 municpio, por exemplo, foram definidas todas as condies normativas para a aplicao
imediata do parcelamento, edificao e utilizao compulsrios e o IPTU progressivo
no tempo. Instrumentos estratgicos na regulao do uso do solo e coibio da especulao imobilirias nas cidades.
Os planos diretores sinalizam as diretrizes gerais para as polticas setoriais (habitao, saneamento ambiental, mobilidade urbana, entre outras), mas poucos prevem aes
e programas concretos, ou recursos especficos para a implementao destas. Boa parte
dos planos remete esta tarefa para momento posterior, definindo a elaborao de planos
setoriais (plano local de habitao, de mobilidade urbana ou de saneamento ambiental).
No tocante ao sistema de gesto e participao democrtica, o relatrio estadual
concluiu que a aprovao dos planos diretores foi decisiva para a criao dos Conselhos
da Cidade (ou Conselho de Poltica Urbana ou similar) no Estado do Rio de Janeiro. Dos
28 (vinte e oito) planos analisados, apenas 02 municpios no criaram ou no prevem
rgos colegiados de poltica urbana.
Apenas 04 municpios, no entanto, definem na lei do plano diretor que o conselho
tem carter exclusivamente deliberativo (Mesquita, Niteri, Volta Redonda e Trs Rios);
e 07 definem o carter deliberativo/consultivo (Belford Roxo, Barra Mansa, Bom Jardim,
Valena, Bom Jesus Itabapoana, Maca e Rio das Ostras). O relatrio no revela se estes conselhos encontram-se em funcionamento, de fato. Quanto composio, dos 17
(dezessete) planos que definiram a proporcionalidade da representao entre governo e
sociedade, nove estabeleceram a paridade entre governo e sociedade e oito previram
uma representao maior dos segmentos da sociedade.

Desafios para implementao do estatuto da cidade e dos planos diretores

Passados 10 anos da aprovao do Estatuto da Cidade e aps a realizao de um
expressivo balano dos planos diretores ao longo deste perodo, podemos tecer algumas consideraes e sinalizar algumas diretrizes que orientem a ao de lideranas,
conselheiros(as) e tcnicos(as) municipais, para os processos de implementao e/ou reviso dos planos, considerando que os mesmos devem ser revistos, no mximo, a cada
10 anos aps sua aprovao.
De maneira geral, o iderio da reforma urbana que orientou a formulao da proposta para o captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal e para o Estatuto da
50

Cidade foi incorporado em grande parte dos planos diretores elaborados ps Constituinte. Falta, no entanto, a implementao de aes concretas no territrio que expressem este iderio.
A realizao da funo social da propriedade um objetivo central a ser perseguido
para a construo de cidades com mais justia social. Os instrumentos que podem permitir
a realizao da funo social da propriedade no esto sendo utilizados, seja em funo
da necessidade de maior qualificao do corpo tcnico para a regulamentao destes
instrumento, seja pela falta de vontade poltica dos gestores. Instrumentos como as ZEIS
para regularizao fundiria de assentamentos de baixa renda ou de vazios urbanos so
fundamentais para garantir o direito moradia digna e viabilizar terra urbanizada para a
produo de habitao de interesse social.
A participao social na gesto democrtica das cidades tambm tem avanado,
considerando que boa parte dos planos prevem a existncia de conselhos de gesto
de polticas. No entanto, falta garantir o funcionamento destas esferas com regularidade,
continuidade e qualidade, o que depende de maior presso social. O carter deliberativo
e a maior efetividade destas esferas pblicas sero possveis na proporo da capacidade da sociedade civil se organizar e exigir dos governos a observncia dos dispositivos
propostos pelo Estatuto da Cidade.
Em sntese, destacamos alguns itens que, a nosso ver, devem estar na agenda,
para os prximos anos, de lideranas comunitrias, tcnicos municipais e agentes sociais engajados na construo de cidades democrticas, justas e sustentveis:
realizar o balano entre as diretrizes de desenvolvimento urbano estabelecidas no
plano diretor e os projetos e programas que vem sendo implementados, a exemplo do
PMCMV e o PAC: no caso em as aes e programas no estejam em consonncia com
o plano diretor, preciso readequ-los;
regulamentar os instrumentos de poltica fundiria e de gesto de valorizao da terra,
fortalecendo a poltica habitacional municipal e a realizao da funo social da propriedade
e da cidade para isto, torna-se fundamental empreender processos de formao que clarifiquem como fazer a regulamentao e a implementao destes instrumentos;
consolidar a estrutura de gesto participativa das cidades: (i) transformar em lei
- o conselho mudando seu carter, quando for o caso, de consultivo para deliberativo,
(ii) realizar regularmente processos de formao para conselheiros(as) e tcnicos municipais; (iii) criar sistema de informaes municipais e difundir regularmente seus instrumentos, de forma a estabelecer um processo contnuo de divulgao das aes e projetos
municipais junto populao;
implementar a participao da sociedade em todas as etapas: na formulao dos
51

projetos de desenvolvimento urbano, no monitoramento de sua implementao e na

avaliao dos resultados.
Para acessar o Relatrio Nacional de Avaliao dos Planos Diretores Participativos, bem
como os relatrios estaduais, na ntegra: http://web.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/

Para obter mais informaes:

Rede de Avaliao para Capacitao dos Planos Diretores Participativos
http://web.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/

Rede Observatrio das Metrpoles

http://web.observatoriodasmetropoles.net/
Ministrio das Cidades
www.cidades.gov.br

Frum Nacional de Reforma Urbana

www.forumreformaurbana.org.br
Referncias Bibliogrficas
CARVALHO, C. dos S. e ROSSBACH, A. C. (org.) O Estatuto das Cidade Comentado. So Paulo:
Ministrio das Cidades e Aliana das Cidades, 2010.
FERREIRA, Regina Ftima C. F. Plano Diretor Participativo: um instrumento para a construo de
cidades mais justas e democrticas rumo a um outro Brasil possvel. In: SANTOS JUNIOR, O. A. dos
et. al. (org.)
Programa Disciplinar de Polticas Pblicas e Gesto Local: curso de capacitao de agentes regionais
e conselheiros municipais. Rio de Janeiro: FASE, 2005.
INSTITUTO POLIS (org.). Estatuto da Cidade: Guia para implementao pelos municpios e cidados.
Braslia: Cmara dos Deputados, 2001.
SANTOS, M. M. dos e OLIVEIRA, F. L. de Avaliao dos Planos Diretores Participativos do Estado do
Rio de Janeiro: Relatrio Estadual. Rio de Janeiro: FASE, 2010.
SANTOS JUNIOR, O. A. e MONTANDON, D. T. (org.) Os Planos Diretores Municipais Ps-Estatuto da
Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Observatrio das Metrpoles e Letra Capital,
2011.
52

Direito Moradia e o Direito Cidade

Adauto Lucio Cardoso1
O debate sobre a questo da moradia, direito bsico de cidadania e condio essencial para a sobrevivncia no meio urbano, atravessa sculos e ainda persiste na agenda internacional, preocupando um conjunto de atores sociais que, diante da permanncia
do problema, traduzido por amplas carncias habitacionais ainda presentes em inmeros
pases e continentes, como de resto no Brasil, se dedicam a contribuir para a sua superao. Cresce a importncia do tema no plano internacional, j antes reconhecida e
reiterada pela Declarao de Istambul sobre Assentamentos Humanos, de 1996 - que
reafirmou o compromisso dos governos com a completa e progressiva realizao do
direito moradia adequada, ao constatar-se que uma tera parte da populao mundial
vivia em favelas ou assentamentos precrios.
Neste pas de propores continentais, de grande potencial econmico, mas
ainda com acentuados padres de excluso social e carncias em diversas dimenses da vida, a questo da habitao central e deve ser enfrentada com a urgncia
requerida, notadamente no atendimento aos segmentos populares. So milhes de
habitantes excludos do acesso moradia digna: o dficit quantitativo est estimado
em 7,2 milhes de novas habitaes e se concentra cada vez mais nas reas urbanas,
88,2% do dficit habitacional urbano se vincula a famlias com renda at cinco Salrios Mnimos, enquanto que a ausncia de infra-estrutura e saneamento envolve 10,2
milhes de domiclios (MCidades, 2004).
Tal como demonstram os Relatrios Estaduais de Avaliao dos Planos Diretores2,
no apenas as grandes Regies Metropolitanas, mas tambm os centros de menor porte
lidam hoje com processos de proliferao de assentamentos precrios e de expanso
desordenada do espao urbano, comprometendo cada vez mais as condies ambientais das cidades brasileiras e promovendo de maneira perversa a degradao da qualidade de vida dos moradores dessas reas, marcadas pela precariedade, pela segregao
e pelo estado de pobreza.
Aps a desagregao do setor habitacional provocada pela extino do Banco Nacional da Habitao - BNH, em novembro de 1986, e com a promulgao da Constituio
1. Arquiteto, doutor em planejamento urbano e regional, professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do INCT Observatrio das Metrpoles
2. Cf. CARDOSO, Adauto Lucio e SILVEIRA, Cristina Bley da. O Plano Diretor e a Poltica de habitao. In SANTOS JUNIOR, O. A. e MONTANDON, D. T. (org.) Os Planos Diretores Municipais Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Observatrio das Metrpoles e Letra Capital, 2011.

53

Federal no ano de 1988 legitimando, entre outros princpios, o da funo social da propriedade , ganham fora algumas iniciativas de estados e municpios no campo da moradia de
interesse social, notadamente em intervenes relacionadas urbanizao e regularizao
fundiria de favelas e loteamentos. No entanto, se por um lado a atuao do governo federal
no favoreceu os amplos segmentos de menor renda da populao brasileira, o poder pblico local, premido por limitaes administrativas e oramentrias, tambm no foi capaz de
se articular para fazer face crescente demanda habitacional, quadro que contribuiu para o
acirramento das agudas necessidades com as quais o pas h dcadas se depara.
Pode-se avaliar que somente a partir 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, o Estado passa a inserir a questo da moradia na esfera de prioridades, constituindo
um arcabouo de medidas legais, financeiras e administrativas compatvel com a dimenso do problema e afinado com a plataforma da Reforma Urbana, movimento aglutinador
do debate democrtico e das propostas para a rea.
Dos avanos e resultados alcanados, cabe aqui destacar a criao do Sistema
Nacional de Habitao, assim como a aprovao do projeto de lei que instituiu o Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS, antiga reivindicao dos movimentos de moradia. A adeso ao Sistema e o repasse financeiro para estados e municpios
pressupem, conforme regras estabelecidas, a implantao do fundo de habitao, gerido por conselho com participao popular, e ainda a formulao do plano de habitao
de interesse social, responsvel pela definio das diretrizes e prioridades da poltica na
escala local. O FNHIS prev a aplicao de recursos federais subsidiados, permitindo assim o atendimento s necessidades habitacionais dos estratos de menores rendimentos.
Sua distribuio iniciou-se em 2006, com aes voltadas para a produo de unidades
habitacionais e regularizao urbanstica e fundiria de assentamentos precrios.
Na atmosfera positiva da economia nacional, o governo lana em 2007 o Programa
de Acelerao do Crescimento PAC, ambicioso plano de investimentos em infraestrutura com o duplo sentido de estimular os setores produtivos e levar benefcios sociais s
regies do pas. Envolvendo um amplo leque de modalidades, no campo do desenvolvimento urbano, esse programa est direcionado para intervenes nas reas de saneamento e habitao, entre outras. Em 2009 a vez do Programa Minha Casa Minha Vida,
criado inicialmente para a produo de um milho de unidades residenciais com recursos
oramentrios subsidiados da ordem de R$ 26 bilhes e, diferentemente do FNHIS, direcionado exclusivamente para o setor privado.
Efetivamente, a criao do Ministrio das Cidades representou importante avano, tanto para a organizao do marco institucional como para a alocao de recursos
e estruturao da poltica urbana. Um elemento a ser ressaltado diz respeito relao
54

entre a poltica nacional de habitao e os planos diretores. Os documentos do Ministrio das Cidades que originaram a poltica nacional de habitao revelam a conscincia
clara, de resto j consagrada na bibliografia especializada, de que, alm dos aspectos
financeiros envolvendo linhas especficas de financiamento, funding e subsdios o
enfrentamento da questo fundiria central para o sucesso de qualquer programa
habitacional. Contudo, a formulao da Constituio Federal colocou esse problema
sob a responsabilidade dos municpios e, mais particularmente, dos planos diretores,
que deveriam definir a funo social da propriedade e implementar os instrumentos
de controle sobre a especulao fundiria previstos na Carta Magna e no Estatuto das
Cidades.

55

O Direito ao Saneamento Ambiental

na Baixada Fluminense
Ana Lucia Britto1
Quando discutimos direito ao saneamento ambiental partimos do princpio que a
cidade o lugar por excelncia de materializao de direitos coletivos de cidadania, tal
como estabelecido no Estatuto da Cidade. Constatamos, porm, que o quadro de excluso scio-econmica e jurdico-poltica na qual se encontram grandes parcelas da populao leva a uma excluso da cidadania. Apesar de avanos recentes na polticas sociais,
as cidades brasileiras ainda se caracterizam por grandes desigualdades nos padres de
qualidade de vida, por violaes aos direitos de cidadania e por uma crescente degradao ambiental. O tema do acesso aos saneamento, relacionado diretamente qualidade
de vida e qualidade do meio ambiente est no mago dessa discusso.
A regio da Baixada Fluminense, apesar das dos diferentes programas desenvolvidos pelo governo estadual ao longo das duas ltimas dcadas, e do volume importante
de recursos investidos, enfrenta ainda hoje um grave problema de falta de servios de
saneamento, o que representa uma negao de um direito inerente cidadania.
Bairros inteiros dos municpios que compem a Baixada Fluminense enfrentam situaes ainda precrias no que tange o abastecimento de gua. Mesmo em reas com
mais de 90% de domiclios ligados a rede geral, so conhecidos os problemas relativos
frequncia irregular do abastecimento, falta de presso na rede, e m qualidade da gua
que chega as residncias. Problemas de interrupo e irregularidade no abastecimento
implicam na adoo de solues paliativas. Muitas vezes os moradores recorrem ao poos como soluo para cobrir as falhas no sistema de abastecimento de gua, utilizando
gua est com a qualidade comprometida, contaminada pela proximidade entre os poos
e sistemas de coleta de esgotos precrios.
A situao dos servios de esgotamento, tanto em termos dos sistemas de coleta
quanto no que tange ao tratamento dos efluentes na Baixada Fluminense, hoje ainda
extremante precria. Em um nmero significativo de reas no existe sistema separador,
os esgotos so ligados a rede de drenagem, ou lanados diretamente nos rios, causando
srios problemas de poluio hdrica, agravada pela disposio inadequada de resduos
slidos.
Tambm no que diz respeito drenagem e manejo de guas pluviais, a situao dos
1. Gegrafa, professora do PROURB/UFRJ, pesquisadora do INCT Observatrio das Metrpoles.

56

municpios da Baixada preocupante. A precariedade das redes de drenagem, associada padres de uso do solo onde as faixas marginais dos rios encontram-se ocupadas,
e disposio inadequada do lixo, fazem com que a regio sofra recorrentemente com
problemas de inundaes.
Os dados mostram, portanto, que no contexto da Baixada o direito ao saneamento
bsico ainda no est assegurado. Todavia, tanto a Constituio Federal, como o Estatuto da Cidade, Lei n 10 257/2001, como a Lei n. 11.445 de 2007, que orienta a prestao
desses servios, garantem direta ou indiretamente esses direitos. A Constituio Federal,
em seu artigo 6 garante o direito sade e moradia; e o artigo 225 garante o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. O Estatuto da Cidade, que estabelece as
diretrizes nacionais para a poltica urbana, garante, no artigo 2o, o direito ao saneamento
ambiental e a oferta de servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da
populao e s caractersticas locais; no artigo 3o , essa Lei afirma que compete Unio
promover, por iniciativa prpria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico.
A Lei n. 11.445 de 2007 adota como primeiro princpio fundamental dos servios
de saneamento bsico a universalizao do acesso (Art. 2o). Por outro lado, a Lei tambm
estabelece que a prioridade para as aes que promovam a equidade social e territorial
no acesso ao saneamento bsico ser uma diretriz para a Unio, no estabelecimento de
sua poltica de saneamento bsico (Art 48o). Universalizao e equidade so palavras
chaves para a garantia do acesso ao saneamento como direito de cidadania.
A universalizao do acesso tributria de certa noo de igualdade, quando se
defende o acesso de todos aos bens e servios produzidos na sociedade. Significa a possibilidade de todos os brasileiros poderem alcanar uma ao ou servio de que necessite,
sem qualquer barreira de acessibilidade, seja legal, econmica, fsica ou cultural. Nesse
sentido o princpio de universalidade deve estar associado ideia de equidade, entendida
aqui como a superao de diferenas injustas entre cidados. Todavia, concordando com
a linha apontada na proposta de Plano Nacional de Saneamento hoje em discusso, verificamos que a promoo da universalidade e da equidade no significa o tratamento igual
para todos. A igualdade pode no ser justa. Como o acesso aos servios de saneamento
caracterizado por situaes em que ocorrem grandes desigualdades, atender igualmente
aos desiguais poderia resultar na manuteno dessas desigualdades, impedindo atingir a
igualdade. Assim, a universalizao do acesso aos servios passa pela possibilidade de
atender desigualmente os que so desiguais, priorizando aqueles que mais necessitam
para que se possa alcanar a universalizao dos servios.
57

A luta pelo direito ao saneamento, como direito de cidadania, tambm passa pelo
garantia da sua organizao como servio pblico. A Constituio a Lei que embasa
essa garantia; ela reserva ao poder pblico a atribuio (poder-dever) de organizar e
assegurar a prestao de tal atividade. J a Lei n. 11.445 de 2007 reafirma o carter
pblico dos servios de saneamento, ao longo do art. 2 onde esto arrolados os princpios que devem nortear a sua organizao e prestao. O carter de servio pblico
destes servios reafirmado, em diferentes referncias, ao longo de toda a lei.
O regime de servio pblico inerente aos servios de saneamento, se justifica por
razes sociais e por razes econmicas. No que diz respeito s razes sociais, o acesso
aos servios essencial para o bem estar da populao, com fundamentais impactos na
sade pblica. Explicitando a questo da essencialidade dos servios, constatamos que
existe uma impossibilidade de se adiar a demanda pelos servios de gua, em funo
desses corresponderem a uma necessidade essencial. No ambiente urbano, o acesso ao
servios essencial e imprescindvel para a garantia da salubridade pblica, para qualidade do meio ambiente, em particular dos recursos hdricos, e para a ordenao urbanstica
No que concerne s razes econmicas, no caso dos servios de gua e de esgotamento sanitrio, a prestao dos servios se faz em regime de monoplio, ou seja,
para cada unidade territorial de prestao dos servios existe apenas um prestador. A
duplicao das redes de abastecimento de gua ou de esgotamento, para permitir a
atuao de mais de um operador praticamente invivel econmica e espacialmente, o
que inviabiliza a atuao de duas empresas no mesmo local, como ocorre em outros servios urbanos como o de telefonia. Um empresrio que desejasse disputar este mercado
e, para isso, investisse numa rede prpria, dificilmente conseguiria capturar parcela de
mercado suficiente para recuperar este investimento. E se o fizesse, levaria quebra do
operador originalmente dominante, repondo a situao monopolista.
Assim, os servios de saneamento devem ser prestados dentro do regime de servio pblico, devendo ser respeitados os princpios relativos esta sua condio de servio pblico: a universalidade, isto , a garantia a todos de acesso aos servios, qual
fizemos meno anteriormente; a continuidade do servio, que implica em que todos os
usurios tm direito a um funcionamento regular e contnuo dos servios; a equidade ou
igualdade de tratamento para os usurios em situao comparvel, que tambm discutimos, e a adaptao permanente do servio em funo da evoluo das necessidades.
Observamos ainda que, diferentemente de outros servios pblicos, no caso do saneamento, as externalidades a ele inerentes tornam a fruio do servio praticamente compulsria para alguma parcela de usurios. Desse modo, o saneamento ao mesmo tempo
um direito dos usurios, e uma obrigao. Ao contrrio do que possvel de ocorrer com
58

outros servios pblicos (telefonia, energia eltrica, distribuio de gs, transporte coletivo)
em que o usurio pode abdicar do seu direito de fruio, organizando sua vida para no
precisar de tais utilidades, no caso do saneamento, em um ambiente urbano, a opo de
no se utilizar do servio pode trazer consequncias graves em termos de salubridade para
toda a coletividade. Isso faz com que o saneamento seja ao mesmo tempo uma atividade
organizada como servio pblico, e uma poltica pblica de adeso obrigatria para os
indivduos.
Sendo um servio essencial, tendo o carter de servio pblico, o saneamento deveria ser um direito de todos os cidado, como sade e educao. Todavia, existem diferenas histricas na forma de organizao desses servios. Os servios de sade e
educao, e ainda outros servios, como segurana pblica, so prestados de forma
abstrata, difusa, toda coletividade, sem particularizao ou individualizao da prestao, sendo designados uti universi, de utilizao ou utilidade universal. Estes servios
constituem um monoplio do Estado, e so remunerados por via tributria. O tributo em
questo ser o imposto, que genrico, sem qualquer vinculao prestao de qualquer
servio pblico. Existem outros servios pblicos cuja prestao especifica, mensurvel, individual. A fruio destes servios no ser homognea para todos os usurios, que
podero utiliz-los em intensidades diversas, de acordo com a necessidade de cada um.
So servios como energia eltrica, telefonia, gs, gua encanada, esgotamento sanitrio
e transporte coletivo. Estes servios sero remunerados por taxas ou tarifas (Hindo, 2002).
Essa forma histrica de organizao dos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio permitiu que eles se estruturassem como atividade econmica,
sendo o acesso a eles mediado pelo pagamento de tarifa. O direito, mencionado anteriormente, portanto mediado pela capacidade de pagamento do cidado. A regulamentao do sistema tarifrio faz parte da Lei n. 11.445 de 2007. Segundo a Lei, a instituio
das tarifas, preos pblicos e taxas para os servios de saneamento bsico observar as
seguintes diretrizes (Art. 29, Pargrafo 1o ):
I - prioridade para atendimento das funes essenciais relacionadas sade pblica;
II - ampliao do acesso dos cidados e localidades de baixa renda aos servios;
III - gerao dos recursos necessrios para realizao dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do servio;
IV - inibio do consumo suprfluo e do desperdcio de recursos;
V - recuperao dos custos incorridos na prestao do servio, em regime de
eficincia;
VI - remunerao adequada do capital investido pelos prestadores dos servios;
VII - estmulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatveis com os nveis
59

exigidos de qualidade, continuidade e segurana na prestao dos servios;

VIII - incentivo eficincia dos prestadores dos servios.
Ainda nesse artigo fica definido, no pargrafo segundo, que podero ser adotados subsdios tarifrios e no tarifrios para os usurios e localidades que no tenham capacidade de
pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios.
No artigo 30, define-se que a estrutura de remunerao e cobrana dos servios
pblicos de saneamento bsico poder levar em considerao os seguintes fatores:
I - categorias de usurios, distribudas por faixas ou quantidades crescentes de
utilizao ou de consumo;
II - padres de uso ou de qualidade requeridos;
III - quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio, visando garantia
de objetivos sociais, como a preservao da sade pblica, o adequado atendimento dos usurios de menor renda e a proteo do meio ambiente;
IV - custo mnimo necessrio para disponibilidade do servio em quantidade e qualidade adequadas;
V - ciclos significativos de aumento da demanda dos servios, em perodos distintos;
VI - capacidade de pagamento dos consumidores.
O artigo 31 refere-se aos subsdios necessrios ao atendimento de usurios e localidades de baixa renda, estabelecendo que esses subsdios dependero das caractersticas dos beneficirios e da origem dos recursos:
I - diretos, quando destinados a usurios determinados, ou indiretos, quando
destinados ao prestador dos servios;
II - tarifrios, quando integrarem a estrutura tarifria, ou fiscais, quando decorrerem
da alocao de recursos oramentrios, inclusive por meio de subvenes;
III - internos a cada titular ou entre localidades, nas hipteses de gesto associada
e de prestao regional.
O Decreto n. 7.217 de 21 de junho de 2010 que regulamenta a Lei no 11.445/2007
avana no sentido do estabelecimento de tarifas sociais inclusivas, indicando, no artigo
47, que a estrutura de remunerao e de cobrana dos servios poder levar em considerao os seguintes fatores:
I - capacidade de pagamento dos consumidores;
II - quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio, visando garantia de objetivos sociais, como a preservao da sade pblica, o adequado
atendimento dos usurios de menor renda e a proteo do meio ambiente;
60

III- custo mnimo necessrio para disponibilidade do servio em quantidade e qualidade adequadas;
IV- categorias de usurios, distribuda por faixas ou quantidades crescentes de utilizao ou de consumo;
V- ciclos significativos de aumento da demanda dos servios, em perodos distintos; e
VI- padres de uso ou de qualidade definidos pela regulao.
A partir do exposto, podemos extrair dois aspectos fundamentais da Lei 11.445/2007
referentes aos sistemas tarifrios: (I) as tarifas devem cobrir no somente os custos de
explorao e manuteno dos servios, mas tambm as inverses necessrias para o
desenvolvimento dos sistemas e para a substituio das infraestruturas obsoletas (assim
como a justa remunerao da empresa prestadora, no caso da delegao dos servios);
esse aspecto referendado pelo artigo 29 da Lei; (II) os sistemas tarifrios devem ser
inclusivos, garantindo o acesso de todos aos servios e promovendo a equidade; a lei
assegura que uma diretriz do sistema tarifrio a ampliao do acesso dos cidados e
localidades de baixa renda ao servio. Todavia, a lei no incisiva sobre como garantir a
promoo dessa diretriz. Segundo a lei podero ser adotados subsdios tarifrios e no
tarifrios para os usurios e localidades que no tenham capacidade de pagamento ou
escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios (art. 29 pargrafo
2o). Da mesma forma, no artigo 47 do Decreto de Regulamentao, fica estabelecido que
a estrutura de remunerao e de cobrana dos servios poder levar em considerao a
capacidade de pagamento dos consumidores.
Mesmo considerando um possvel cenrio futuro de universalizao das redes de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, a questo do acesso aos servios com
qualidade permanece. Ter as redes no seu bairro no significa para o morador de baixa renda ter acesso aos servios. Como mencionado anteriormente, hoje, muitos moradores, por
no poderem pagar pelos servios, optam por formas de abastecimento irregulares (conexes clandestinas nas redes, poos artesianos no caso do abastecimento de gua). Como
eles no pagam as tarifas, no so reconhecidos pelos prestadores dos servios como
usurios dos sistemas. Assim, nestas reas, as redes instaladas deixam de ter manuteno
e a operao adequada, o que acaba comprometendo a qualidade geral dos sistemas.
Essa uma situao recorrente em vrios bairros de municpios da Baixada Fluminense.
Uma questo que nos parece, portanto, central como garantir o direito ao acesso desses moradores aos servios e uma gesto dos mesmos dentro uma lgica de equidade.
imperativo, portanto, a discusso de polticas diferenciadas, voltadas a garantia do acesso
aos servios para os estratos de usurios situados nas faixas de baixa renda. O princpio
de igualdade de tratamento dos usurios no impede que se considere a capacidade de
61

pagamento desses mesmos usurios, e que seja estabelecidos mecanismos para que os
servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio sejam acessveis a todos.
A forma mais frequentemente adotada no Brasil para incorporar os usurios de
baixa renda aos sistemas de saneamento ainda o estabelecimento de tarifas sociais.
Uma questo central que se coloca hoje quem pode se beneficiar da tarifa social, isto
, como os prestadores definem o perfil do usurio de baixa renda, e como um usurio
nestas condies pode reivindicar este direito da tarifa social. Cada prestador define estas condies de forma diferenciada, os documentos exigidos para se cadastrar nessa
categoria nem sempre so facilmente obtidos pelos usurios, e a falta de informao faz
com que muitos moradores de baixa renda da cidade no reivindiquem seus direitos.
O Instituto de Defesa do Consumidor Idec faz crticas aos modelos de tarifas sociais
existentes no Brasil. A primeira o estabelecimento de um limite de tempo para se beneficiar
do programa. Segundo o Instituto, se por um lado, aceitvel que haja uma reavaliao peridica da situao econmica da famlia para verificao da necessidade de participao no
programa social, por outro lado, no deve haver um limite de tempo mximo que uma famlia
de baixa renda possa ter acesso s tarifas de baixa renda, dado que a pobreza no Brasil um
problema estrutural e, portanto, precisa de medidas de longo prazo ( Idec, 2007:15).
A outra exigncia inadequada, segundo o Idec, a de que o usurio seja adimplente.
Se no for dada pessoa a possibilidade de parcelamento ou do perdo de sua dvida,
este critrio inadmissvel posto ser limitante do acesso ao programa social daqueles que
mais necessitam: a situao de inadimplncia geralmente decorre das mesmas dificuldades financeiras que fazem necessrio o acesso tarifa social. (Idec, 2007:15). Observamos
ainda que os valores da tarifas sociais so bastante variados, o que resulta em situaes
com maior ou menor capacidade de incluso dos usurios pobres.
A Lei 11.447/2007 regulamenta as condies da continuidade da prestao dos
servios (interrupo, cortes, etc.) no seu art. 40, mas o tema do volume mnimo a ser
fornecido famlias vivendo em situao de precariedade no foi tratado com a necessria profundidade. O pargrafo terceiro do art. 40 indica que a interrupo ou a restrio
do fornecimento de gua por inadimplncia a estabelecimentos de sade, a instituies
educacionais e de internao coletiva de pessoas e ao usurio residencial de baixa renda
beneficirio de tarifa social dever obedecer a prazos e critrios que preservem condies mnimas de manuteno da sade das pessoas atingidas. No esto claras quais
seriam as condies mnimas, nem a garantia de fornecimento de volume de gua a esse
usurio beneficirio de tarifa social. O Decreto de regulamentao da Lei 11.445/2007
tambm no avana nesse sentido.
Contudo, se o direito gua e ao saneamento no parece completamente garantido
62

na forma da Lei 11.445, movimentos sociais como o Frum Nacional de Reforma Urbana
e a Frente Nacional de Saneamento Ambiental defendem que o acesso a gua um
direito humano fundamental. Esse direito gua e ao saneamento foi reconhecido na
Assembleia Geral da ONU de 28 de julho de 2010, sem nenhum voto contra. Mesmos
os pases que se opunham como EUA, Grcia e Japo se abstiveram; o Brasil voltou a
favor.
Finalmente, na discusso da questo do direito ao saneamento, nos parece fundamental destacar o tema do controle social. A participao e o controle social so elementos fundamentais do novo marco de polticas pblicas de carter cidado, afirmado pela
Constituio Federal de 1988. Todavia, o setor de saneamento bsico tem que enfrentar
obstculos para que um modo de gesto participativo e democrtico se instale. A gesto
dos servios de saneamento tradicionalmente relegada dimenso tcnico-administrativa e artificialmente separada dos processos scio-econmicos e polticos que estruturam, e muitas vezes at determinam, a forma como estes servios so organizados e
geridos. Os processos participativos existentes, na maior parte das vezes, se limitam
forma de consulta, no permitindo a promoo da cidadania ativa e da influncia real, por
parte dos/as cidados/s usurios/as dos servios, nos rumos das decises tomadas
pelos gestores.
A Lei 11.445/2007 no incisiva com relao s instncias de controle social. No
artigo 47, a Lei afirma que o controle social dos servios pblicos de saneamento bsico
poder incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo, estaduais, do
Distrito Federal e municipais (artigo 47).
O decreto de regulamentao da Lei ( Decreto 7.217 de 21 de junho de 2010) deveria sanar esse problema. Ele define controle social como: conjunto de mecanismos e
procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participao nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao
relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico. No artigo 34, ele determina
que o controle social dos servios pblicos de saneamento bsico poder ser institudo
mediante adoo, entre outros, dos seguintes mecanismos:
I - debates e audincias pblicas;
II - consultas pblicas;
III - conferncias das cidades; ou
IV - participao de rgos colegiados de carter consultivo na formulao da
poltica de saneamento bsico, bem como no seu planejamento e avaliao.
Cabe portanto sociedade civil organizada pressionar governos estaduais e
63

municipais para que sejam criados rgos colegiados para o exerccio do controle
social; este rgo deve preferencialmente ser o Conselho das Cidades, formado por
entidades da sociedade civil e com capacidade deliberativa sobre as polticas de
habitao, saneamento e transportes.
Referncias bibliogrficas
BRASIL.Lei 11.445 de 05.01.2007, que estabelece diretrizes para o saneamento bsico. Braslia. Congresso Nacional, 2007.
BRASIL. Decreto n. 7.217 de 21 de junho de 2010 que regulamenta a Lei Lei 11.445 de 05.01.2007,
que estabelece diretrizes para o saneamento bsico e d outras providncias
Cordeiro, B. S. Prestao dos servios pblicos de saneamento bsico. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS),
Braslia, 2009
Hindo, Michelle Dibo Nace. Taxa e tarifa nos servios pblicos essenciais e conseqncias jurdicas
face ao Cdigo de Defesa do Consumidor. In: http://jus.uol.com.br/revista/texto/2966/taxa-e-tarifa-nos-servicos-publicos-essenciais-e-consequencias- juridicas-face-ao-codigo-de-defesa-do-consumidor
IDEC. A gua e O Consumidor Um Primeiro Olhar sobre as Prticas Tarifrias do Setor de Saneamento
no Brasil. Relatrio de Pesquisa, 2007

64

A Produo Capitalista do Espao, os Conflitos Urbanos

e o Direito Cidade
Orlando Alves dos Santos Junior1
O objetivo desse ensaio abordar criticamente a produo capitalista da cidade e
entender, como efeito desse processo, as principais caractersticas do desenvolvimento
desigual das cidades. O ponto de referncia dessa discusso o direito coletivo cidade e
a abordagem apresentada est fundamentada em dois autores, Karl Marx2 e David Havey3.

A moradia e o solo urbano como bens essenciais vida na cidade

Tomamos como ponto de partida o entendimento de que a moradia e o solo urbano
so bens necessrios para a nossa existncia na cidade, ou seja, so bens fundamentais
para a nossa reproduo social (em outras palavras, para a nossa vida) na cidade.
O problema fundamental na economia capitalista que a moradia e o solo urbano
so mercadorias e, como mercadorias, so bens comercializveis, podem ser vendidas e
compradas. Por essa razo, o acesso moradia e ao solo urbano passam a ser mediados
pelas regras que definem o acesso e o uso da propriedade privada. E como qualquer mercadoria no capitalismo, a moradia e o solo urbano tm valor de uso e valor de troca.
Assim, para entender a produo capitalista da cidade, importante trazer para a
discusso alguns elementos da teoria de valor em Marx, em especial a sua definio em
torno do valor de uso e do valor de troca.
O valor de uso e o valor de troca da moradia e do solo urbano
Marx tem uma concepo dialtica e relacional de valor, ou seja, para ele no existiria
uma definio absoluta do que sejam valor de uso e valor de troca, mas cada um desses
conceitos estaria relacionado ao outro, a partir de situaes e circunstncias concretas.
O valor de uso estaria relacionado ao processo de consumo, vinculado s necessidades para a nossa existncia, para nossa reproduo social. Por exemplo, uma camisa tem
valor de uso para quem a usa, como vestimenta. Ou ainda, se algum tem uma bicicleta para
1. Socilogo, doutor em planejamento urbano, professor do IPPUR/UFRJ, membro da coordenao do INCT
Observatrio das Metrpoles.
2. Em especial, tomamos como referncia MARX, Karl. O Capital: crtica da economia poltica. So Paulo: Abril
Cultural, 1983.
3. Esse ensaio toma como referncia as seguintes obras de David Harvey: HARVEY, David. A Justia Social e a
Cidade. So Paulo: Hucitec. 1980. Captulo 5. Valor de Uso, Valor de Troca e a Teoria do Uso do Solo Urbano. p.
131-166; HARVEY, David. A Companion to Marxs Capital. London: Verso, 2010; HARVEY, David. The Right to the
City. New Left Review sept-oct 2008, p. 23-40

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ir a trabalho, sua bicicleta tem, para ele, um valor de uso relacionado sua mobilidade. O
mesmo vale para os demais bens que utilizamos e consumimos na nossa vida (na nossa reproduo social): geladeiras, televises, sapatos, casas, etc. Todos os bens que consumimos
para a nossa existncia tm valor de uso.
O valor de troca uma relao quantitativa, ou seja, a proporo pela qual se podem trocar valores de uso. Por exemplo, quantas camisas so necessrias para trocar
por um sapato ou vice-versa. A criao de valores de troca est vinculada ao processo
de produo de mercadorias que possam ser usadas e consumidas pelos seres humanos. E esse processo de produo de mercadorias envolve a aplicao de trabalho
socialmente necessrio sobre algum objeto da natureza para criar objetos teis para a
reproduo social (por exemplo, para produzir uma mesa, eu preciso aplicar determinada quantidade de tempo de trabalho sobre a madeira). Como possvel perceber, Marx
relaciona o valor de troca e o valor de uso.
O que interessa o fato de uma mercadoria ter, ao mesmo tempo, valor de uso e
valor de troca. S que quando uma mercadoria tem valor de uso para algum, ela no tem
valor de troca para essa mesma pessoa (pois ela usa essa mercadoria para viver, para se
reproduzir socialmente e no para trocar por outras mercadorias); e, ao contrrio, quando
determinada mercadoria tem valor de troca para seu possuidor, ela no tem valor de uso
para o mesmo (ele possui a mercadoria com o objetivo de troc-la por outra). Vejamos: se
algum faz camisas para vender (e assim poder, com o dinheiro adquirido, comprar comida, roupas, eletrodomsticos, etc), para ele essas camisas tm valor de troca. Mas elas s
vo ter valor de troca se efetivamente elas tiverem valor de uso para quem vai compr-las
(pois, caso contrrio, o produtor dessas camisas no vai conseguir vend-las).
Como j dissemos anteriormente, a moradia e o solo urbano so, na economia
capitalista, mercadorias, e portanto elas tambm tm, para uns, valor de uso (para os
seus usurios, como, por exemplo, os moradores, trabalhadores, e comerciantes) e, para
outros, valor de troca (para aqueles que produzem moradia para vender ou alugar, como
os loteadores, construtores, etc.).

A moradia e o solo urbano so mercadorias especiais

No entanto, a moradia e o solo urbano so mercadorias especiais. Como chama
ateno David Harvey4, isso ocorre por algumas razes que vale destacar:
(I) a moradia e o solo urbano no podem ser transportadas como as outras mercadorias. Ou seja, uma moradia ou um terreno na cidade esto em uma localizao
especfica porque so bens imveis, no transportveis como camisas, geladeiras
4. Conforme HARVEY, David. A Justia Social e a Cidade. So Paulo: Hucitec. 1980. Captulo 5. Valor de Uso,
Valor de Troca e a Teoria do Uso do Solo Urbano. p. 131-166

68

e sapatos. Essa localizao especfica e imvel confere ao seu proprietrio um

monoplio sobre o uso da moradia ou do solo urbano nessa localizao, pois somente ele tem essa propriedade nesse espao geogrfico (j que no possvel
dois objetos ocuparem o mesmo ponto no espao).
(II) a moradia e o solo urbano, como j falamos anteriormente, so mercadorias imprescindveis para a vida de todas as pessoas na cidade, so bens necessrios
para a nossa reproduo social.
(III) a moradia e o solo urbano mudam de proprietrios relativamente com pouca
frequncia, j que so bens que possuem longa vida, so relativamente permanentes, e no so perecveis como camisas, comida e eletrodomsticos. E
como a localizao da moradia e do solo urbano d ao proprietrio um poder
de monoplio, isso permite ao mesmo acumular riqueza ao longo do tempo,
tendo em vista o fato da moradia e do solo urbano serem bens durveis.
(IV) os agentes individuais tm, em uma economia capitalista, um duplo interesse na
propriedade da moradia e do solo urbano, simultaneamente como valor de uso
atual e futuro (usando essa propriedade ao longo do tempo) e como valor troca
potencial ou atual (podendo vend-la agora ou no futuro).
(V) a venda e a troca das moradias e do solo urbano no mercado ocorre em um momento especfico do tempo, com o desembolso de uma grande quantidade de
dinheiro, mas seu uso se estende por um longo perodo de tempo. Se algum
usa (consome) a moradia ao longo do tempo, ele tambm pode pagar por ela ao
longo do tempo (porque a moradia no vai se deteriorar ou perder o seu valor).
Por essa razo, as instituies financeiras tm um papel muito importante no
funcionamento do mercado de imveis, garantindo o crdito necessrio para a
compra dos mesmos.
(VI) a moradia e o solo urbano podem ter diferentes e numerosos usos, o que permite que um mesmo usurio utilize sua moradia ou solo urbano com diferentes
objetivos, como morar e trabalhar. As formas como cada um usa a sua moradia ou o seu solo urbano constituem o valor de uso para o(s) seu(s) usurio(s).
Assim, podemos dizer que cada morador ou grupo de moradores determinar
de forma diferente o valor de uso da sua moradia, tornando possvel identificar
diversos agentes e interesses em torno da produo e gesto das cidades.

69

A cidade como uma arena com diferentes agentes e interesses

Ao olhar a cidade, possvel destacar alguns desses agentes e seus interesses:
Pode-se comear com os moradores. Para eles, a moradia tm valor de uso, e esse valor de uso tem uma relao direta com sua cultura, suas formas de vida, suas necessidades
de cada morador, suas famlias ou grupos sociais. Alguns gostam de viver em bairros mais
afastados, outros em bairros mais centrais; alguns tm pequenas famlias, outros grandes;
alguns so jovens, outros mais idosos. Todos esses elementos tem a ver com a relao
que cada um tem com a habitao e a cidade. Em uma sociedade capitalista esses usurios, apesar de terem uma relao de uso com a moradia, tambm tm a habitao como
um potencial valor de troca, j que eles podem decidir vend-la a qualquer momento.
Os corretores de imveis buscam lucros atravs da compra e venda de moradias e escritrios. Portanto, eles operam no mercado de moradia buscando obter valor de troca.
Os proprietrios de terras urbanas tambm buscam obter valor de troca como seu
objetivo e, para tanto, procuram alcanar o mximo de valorizao das suas propriedades.
Os incorporadores da indstria da construo de moradias precisam criar valores de uso para outros agentes (os moradores) com o objetivo de criar valores de troca
para si mesmos. Eles tm interesse em comprar terrenos pelo menor preo possvel
para realizar o mximo de lucro na construo e venda dos imveis. Os agentes incorporadores constroem o parque imobilirio da cidade visando a venda de moradias
no mercado para as diferentes classes sociais. Portanto, eles vo procurar diferenciar o seu produto e se beneficiar da localizao de cada imvel construdo na cidade.
Os construtores de infraestrutura (transporte e comunicao) tm interesse na permanente construo e reforma da cidade e sua interveno pode desvalorizar
ou valorizar as diferentes reas da cidade. Eles tambm esto permanentemente criando valores de uso para outros agentes (setores empresariais, moradores,
agentes incorporadores) com o objetivo de criar valores de troca para eles mesmos.
Os agentes financeiros, como j vimos, desempenham um papel fundamental no mercado de moradia, disponibilizando recursos (crditos) para os construtores e compradores
de imveis, devido aos altos custos envolvidos na produo habitacional.
Os agentes governamentais tm como obrigao garantir o acesso moradia por
parte da populao, ou seja, como governo, eles deveriam estar preocupados em garantir
o acesso da populao moradia como valor de uso. Eles podem produzir diretamente
valores de uso (habitao) para a populao ou interferir indiretamente, atravs da regulao do mercado imobilirio (definindo onde e como podem ser construdas as moradias).
O que importa aqui chamar a ateno para a diversidade de agentes e interesses que
70

intervm sobre a construo da cidade e suas diferentes formas de se relacionar com as

moradias como valores de usos e valores de troca. O que valor de uso para um determinado
agente pode ser valor de troca para outro, pois cada um pode ter interesses diferenciados.
Essa abordagem permite ver a cidade como uma arena onde se defrontam diferentes
agentes com diversos interesses. Cada agente busca atingir seus objetivos, seja relativo
sua existncia e reproduo social na cidade (viver bem ou ter ganhos simblicos relativos ao status de morar em um lugar especial) valor de uso , seja relativo as possibilidades de ganhos materiais e acumulao de riqueza valor de troca.
H vrios tericos ou polticos que falam da cidade como se esta fosse um ator. Por
exemplo, ao se referirem aos interesses ou a vocao da cidade do Rio de Janeiro ou das
cidades de Montevidu e de Buenos Aires, parecendo que estes interesses ou vocaes
fazem parte da natureza das cidades. importante desnaturalizar e desconstruir essa
concepo: efetivamente as cidades no tm interesses. Do ponto de vista marxista, a
cidade no seria um ator, a cidade seria uma arena onde diferentes agentes sociais se
confrontam com diversos interesses.

A cidade como arena de conflitos urbanos

Esse concepo permite refletir sobre os conflitos urbanos na cidade. Tomando como referncia a teoria do socilogo Pierre Bourdieu5, vamos sugerir uma definio de conflito urbano com base em duas dimenses integradas e articuladas entre si. Lembrando que falamos que a habitao e a
terra urbana so fundamentais para a reproduo humana, podemos dizer que:
A cidade expressa um espao de relaes objetivas entre os agentes, um estrutura de posies nos quais os agentes tm acessos diferenciados aos recursos materiais (poder), que
definem certas tenses e conflitos urbanos. Nessa dimenso, podemos dizer que determinadas formas de apropriao da cidade, em especial, determinadas formas de propriedade e de uso, tanto da moradia como do solo urbano, por parte de certos agentes, podem
ameaar ou colocar em risco as possibilidades de reproduo social de outros agentes,
por dificultar ou impedir que a qualidade de vida desses agentes possa se realizar. Em sntese, as possibilidades de apropriao da cidade pelos agentes so diferenciadas segundo
sua posio na estrutura social, que se expressa na estrutura urbana.
Por exemplo, podemos imaginar um especulador que possui uma vasta extenso
de terra numa rea central e bem estruturada da cidade. Ele pode reter a terra da qual
proprietrio com o fim de especular e isso pode produzir escassez e aumento do seu
preo. Ao impedir o uso dessa terra, ele pode impedir o acesso de outras pessoas
5. Tomamos com referncia BOURDIEU, Pierre; WACQUANT, Loc. Una Invitacin a la Sociologia Reflexiva. Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina, 2005.

71

habitao e ao uso de certos benefcios proporcionados pela infraestrutura existente

nessa rea central (escolas, postos de sade, oportunidades de emprego, transportes,
equipamentos culturais, etc.) e a viver com bem-estar na cidade. Ou seja, se algum
proprietrio de uma grande rea urbana central e quer agregar valor sua propriedade,
pois para ele essa terra valor de troca (mercadoria), ele pode tentar impedir que outros
tenham acesso de uso a essa terra (valor de uso). Nesse caso, o valor da terra pode ser
to alto que somente as pessoas que tm muitos recursos (capital) para compr-la vo
conseguir ter acesso a moradias nessa localizao, enquanto as outras pessoas que no
possuem esse capital vo ter de procurar terrenos mais baratos e distantes, que podem
no atender completamente s suas necessidades fundamentais, tendo que se adaptar
a condies de vida mais precrias.
Essa dinmica pode gerar um processo de segregao socioespacial, tal como
podemos observar em nossas cidades. De fato, nossas cidades tm um modelo de propriedade da terra urbana, que impede certos grupos de apropriar-se coletivamente da
cidade, ou seja, de ter acesso moradia e a usufruir do bem-estar proporcionado pelos
equipamentos coletivos da cidade.
As disputas em torno da apropriao da habitao e do solo urbano so fontes de
conflitos. Nesse caso, inclusive, possvel existir conflitos entre os agentes que esto
tentando acumular riqueza com a produo e uso da cidade, por exemplo, entre proprietrios de terra e construtores. Se no h terras porque os proprietrios no as vendem,
eles podem impedir que os construtores produzam moradias e obtenham lucros. Nessa
abordagem, vemos que existem interesses muito diversos e que para compreender a dinmica de produo da cidade, no nos serve uma diferenciao simplificada da cidade
por exemplo, entre burguesia e trabalhadores. necessrio identificar as contradies
entre os agentes capitalistas que acumulam riqueza na produo da cidade porque eles
tambm entram em conflito.
Essa primeira dimenso se refere, portanto, s disputas materiais e s formas de
apropriao da cidade. Mas existe outra dimenso interligada a essa, que diz respeito
s interaes e representaes que os agentes tm da sua vida individual e coletiva, ou
seja, que se refere dimenso simblica da vida, envolvendo os esquemas valorativos e
de percepo que cada agente tem.
A questo central reconhecer que existe uma relao entre a primeira dimenso,
vinculada s estruturas sociais (as divises objetivas do mundo social), e a segunda, vinculada s estruturas mentais (as representaes e os princpios de viso e diviso que os
agentes aplicam ao mundo em que vivem).
Essa diferentes formas de representao e de percepo tambm tm um efeito
72

prtico sobre a maneira como vivemos e nos apropriamos da cidade. Nesse ponto, podemos pensar nas disputas judiciais, e nas disputas em torno de conceitos e regras que
regem as relaes sociais, que legitimam certas prticas e deslegitimam outras. Essa
disputas tambm so fonte de conflitos.
Por exemplo, numa determinada rea urbana os construtores podem construir de
acordo com as regras existentes e as normas urbansticas que so reconhecidas como
legtimas, e isso pode determinar diferentes possibilidades de obteno de lucro que
eles vo realizar. Ou podemos pensar nas leis que regulamentam as formas de utilizao
e uso das reas centrais (como reas comerciais ou reas de habitao social). Se uma
lei definisse, por exemplo, que uma pessoa s pode ter, no mximo, duas propriedades
urbanas, isso tambm teria um efeito sobre a forma de funcionamento do mercado imobilirio, j que ningum poderia especular com muitos imveis vazios.
Mas tambm podemos pensar em regras sociais que no esto na lei. Por exemplo,
numa situao em que uma propriedade privada ocupada pelo movimento popular para
fins de moradia, podemos perceber que existe uma diferena quando se diz que ocorreu
uma invaso ou quando se diz que foi uma ocupao. Quando se diz invaso, em
geral, busca-se criminalizar essa ao, reconhecendo o direito propriedade privada
como um direito acima dos demais direitos. Em vez disso, quando se diz que ocorreu
uma ocupao, procura-se reconhecer o direito do movimento social em se apropriar
de uma propriedade que no est cumprindo a sua funo social, e impedindo o acesso
das pessoas moradia como valor de uso.
Ento os conflitos incluem no apenas as disputas materiais pela apropriao da
cidade, mas tambm as disputas simblicas, envolvendo as leis, as regras e os conceitos
que legitimam ou deslegitimam as prticas sociais dos agentes sociais.
Na ordem capitalista existente, a produo, circulao e troca das mercadorias habitao e solo urbano so processos fundamentais para a acumulao de capital. Mais
do que isso, a produo da prpria cidade ela mesma um mecanismo de acumulao
de capital pois o funcionamento da cidade pode facilitar ou bloquear a produo, circulao e troca de todas as demais mercadorias. J para os moradores, em especial as
classes populares, a habitao, o solo urbano e a prpria cidade so bens essenciais
para sua reproduo social com bem-estar.
Para os agentes capitalistas, as leis, as representaes e os valores que regem a vida
social, devem reproduzir a sociedade capitalista protegendo o valor de troca das mercadorias (habitao, solo urbano e da prpria cidade), apesar deles terem que garantir, ao
mesmo tempo, o seu valor de uso, sem o qual no existe valor de troca.
Diferentemente, para os agentes populares, as leis, as representaes e os valores
73

que regem a vida social devem proteger o valor de uso da habitao, do solo urbano e da
cidade, garantindo seu direito de viver com bem-estar.
Assim, efetivamente, uma questo central nas disputas materiais e simblicas a
disputa entre, de um lado, a habitao e o solo urbano como mercadorias e, de outro, a
habitao e a terra urbana como direitos, ou seja, como valores de uso. Em outras palavras, possvel dizer que existe um conflito entre a mercantilizao e a desmercantilizao da habitao e do solo urbano.

O Direito Cidade
Se, como vimos, a reproduo social na cidade depende do acesso terra urbana e habitao, o direito cidade significa o direito de todos e de todas ao acesso
habitao e a todos os servios relacionados vida urbana e necessrios ao bem-estar
coletivo, conforme os valores e as categorias de representao da sociedade.
Mas a cidade capitalista em sua forma material e simblica se traduz em um estilo
de vida, uma forma de organizao social. Portanto, o direito cidade tambm inclui,
talvez principalmente, o direito de dizer em que cidade queremos viver, ou seja, inclui
o direito de recriar a cidade. Isso pode significar ter de destruir algumas formas fsicas
(estradas, prdios, barreiras fsicas), instituies e formas jurdicas da cidade capitalista
para recriar uma outra cidade (com sua nova forma fsica, novas instituies e novas regras jurdicas) que seja a expresso de outros valores, um cidade desmercatilizada, que
seja valor de uso para seus cidados.
O direito cidade nessa concepo fundamentalmente um programa anti-capitalista. Atualmente, no capitalismo contemporneo, cada conflito, cada conquista em
torno do acesso moradia, terra urbana, sade, educao e aos bens necessrios
vida urbana, pode ser relacionado a essa dimenso vinculada reproduo social, que
diz respeito ao direito cidade. Mas necessrio reconhecer os conflitos vinculados ao
direito de decidir coletivamente a cidade que se deseja. Em sntese, o direito Cidade
tambm diz respeito ao direito de recriar a cidade, ao direito de ter uma cidade radicalmente democrtica, onde todos e todas possam participar das decises relativas a forma
como a cidade deve funcionar e ao modo de organizar a vida coletiva na cidade.
A partir dessa concepo, podemos dizer que os conflitos urbanos que acontecem
cotidianamente em torno da mercantilizao ou da desmercantilizao da moradia, da terra e dos equipamentos coletivos esto relacionados ao direito cidade. Mas o desafio
avanar na construo de novos projetos de cidades, novos projetos de sociedade. Nesse
sentido, o direito cidade deve converter-se no apenas em um programa anti-capitalista,
mas em uma nova utopia capaz de se traduzir em uma agenda unificadora dos movimentos
sociais em torno de uma cidade justa e democrtica para todos e para todas.
74

Justia Ambiental: uma abordagem a partir

do Direito Cidade
Suy Quintslr1
O que Justia Ambiental?
Atualmente, quando a preocupao com o meio ambiente emerge como questo
central a partir da percepo da degradao ambiental, decorrente do modelo hegemnico de desenvolvimento urbano e industrial, possvel identificar formas distintas de
abordagem da questo ambiental. Destacamos aqui duas abordagens que encerram, a
nosso ver, no apenas concepes distintas sobre o meio ambiente, mas tambm sobre
as relaes polticas, sociais, econmicas e culturais que permeiam a relao entre sociedade e ambiente.
A primeira delas, aqui chamada de abordagem da sociedade do risco2, entende o
risco como um elemento central para a compreenso da sociedade moderna. Tal abordagem foi impulsionada, entre outras coisas, pela percepo do risco inerente s novas
tecnologias, pela constatao das alteraes climticas globais e pela constatao da escassez crescente de recursos naturais (como a gua, por exemplo), e percebe os riscos
ambientais produzidos pelo homem como problemas que impactam a todos os indivduos
indiferenciadamente. Ou seja, as mudanas climticas, a poluio industrial, a escassez
de gua e de outros recursos atingiriam da mesma forma os habitantes dos pases ditos
desenvolvidos e os habitantes das periferias dos pases em desenvolvimento, no existindo
relao entre exposio ao risco e fatores sociais, tais como renda, raa ou escolaridade.
Em contraposio a esta abordagem, surge, na dcada de 1980, nos Estados Unidos, o movimento por Justia Ambiental. Na compreenso deste movimento, os impactos
ambientais indesejveis so distribudos de maneira desigual na sociedade. Neste perodo,
diversos estudos cientficos vieram a confirmar esta percepo crescente no movimento
social, ao constatarem que os acidentes ambientais eram mais comuns nas localidades
onde residiam negros e pessoas de baixa renda. Constataram, igualmente, que a legislao ambiental no era aplicada pelos governos da mesma forma em todas as reas, havendo maior flexibilidade com empresas que violavam a legislao nos bairros onde residiam
1. Biloga, mestre em cincia ambiental (PGCA/UFF)
2. O termo sociedade do risco foi proposto pelo socilogo alemo Ulrich Beck e diz respeito aos riscos fabricados pela nossa civilizao, bem como s consequncias incertas e incontrolveis provocadas por novas tecnologias (a energia nuclear um exemplo claro destas tecnologias cujos efeitos imprevisveis podem colocar em
risco grande parte da humanidade).

75

grupos marginalizados. No lugar do termo risco, alguns dos defensores desta concepo
preferem usar o termo vulnerabilidade, por expressar mais claramente que existem alguns grupos mais susceptveis a sofrer os impactos de um modelo de desenvolvimento
considerado socialmente injusto e predatrio dos recursos naturais.
O reconhecimento de que grupos marginalizados estavam mais expostos aos acidentes e poluio ambiental permitiu a associao das lutas por direitos civis com as
lutas ambientalistas, grupos que guardavam uma desconfiana mtua at ento. Foi desta aliana estratgica que surgiu o movimento por Justia Ambiental.
O conceito de Justia Ambiental, tal qual formulado pelo movimento de Justia Ambiental, pretende articular as preocupaes ambientalistas e as lutas sociais, a partir do
reconhecimento de que a degradao ambiental, a poluio e outros impactos indesejveis
do progresso urbano e industrial no atingem a todos os grupos da mesma forma.

Na definio do movimento de justia ambiental dos EUA, justia ambiental:

a condio de existncia social configurada atravs do tratamento justo e do
envolvimento digno de todas as pessoas, independentemente de sua raa, cor ou renda no que diz respeito elaborao, desenvolvimento, implementao e aplicao de
polticas, leis e regulaes ambientais. Por tratamento justo entenda-se que nenhum
grupo de pessoas, incluindo-se a grupos tnicos, raciais ou de classe, deva suportar
uma parcela desproporcional das consequncias ambientais negativas resultantes da
operao de empreendimentos industriais, comerciais e municipais, da execuo de
polticas e programas federais, estaduais, ou municipais, bem como das consequncias resultantes da ausncia ou omisso destas polticas. [fonte: Acselrad et al., 2009.
O que justia Ambiental?]

No Brasil, a Rede Brasileira de Justia Ambiental http://www.justicaambiental.org.br

elaborou uma declarao onde a Justia Ambiental entendida como o conjunto de
princpios que:
(I) asseguram que nenhum grupo social, seja ele tnico, racial ou de classe, suporte uma parcela desproporcional das consequncias ambientais negativas de
operaes econmicas, decises de polticas e programas federais, estaduais,
locais, assim como da ausncia ou omisso de tais polticas;
(II) asseguram acesso justo e equitativo, direto e indireto, aos recursos ambientais do
pas;
(III) asseguram amplo acesso a informaes relevantes sobre o uso dos recursos ambientais, a destinao de rejeitos e a localizao de fontes de riscos ambientais,
76

bem como processos democrticos e participativos na definio de polticas,

planos, programas e projetos que lhes dizem respeito;
(IV) favorecem a constituio de sujeitos coletivos de direitos, movimentos sociais e
organizaes populares para serem protagonistas na construo de modelos
alternativos de desenvolvimento que assegurem a democratizao do acesso
aos recursos ambientais e a sustentabilidade de seu uso.
Como podemos perceber pelos princpios acima, a garantia da Justia Ambiental
diz respeito no apenas a no destinao dos impactos do desenvolvimento a determinados grupos, mas tambm garantia do acesso de todas as pessoas aos recursos naturais necessrios a sua existncia e reproduo social. Ou seja, no meio rural, o acesso
terra elemento essencial para a garantia da justia ambiental no campo; da mesma
forma, o acesso aos recursos pesqueiros fundamental para comunidades ribeirinhas
e pescadores artesanais; o acesso gua, ao territrio e mata com seus recursos
vegetais, caa etc. fundamental para a reproduo de grupos indgenas.
Outro elemento essencial da Justia Ambiental se refere ao acesso informao e
participao democrtica dos grupos envolvidos nos processo decisrios relativos a empreendimentos, polticas e projetos que possam ter impactos sobre seus territrios, bem como
na proposio de alterativas a tais projetos, caso estes sejam considerados indesejveis.

Injustia Ambiental na cidade

No meio urbano, a questo ambiental assume caractersticas especficas. Assim,
possvel afirmar que a garantia da Justia Ambiental, incluindo a salubridade ambiental e
um meio ambiente urbano equilibrado, depende de vrios fatores, dos quais destacamos:
(I) o funcionamento de diversos servios e, em especial, dos servios de saneamento ambiental;
(II) a existncia de poltica habitacional que garanta moradia segura e saudvel a
todos os habitantes;
(III) a aplicao da legislao ambiental;
(IV) o controle da poluio industrial.
A concentrao populacional nas cidades torna necessrio, por exemplo, que a grande quantidade de esgoto produzido nas residncias seja coletado e transportado para local
afastado e adequado, onde deve ser, preferencialmente, tratado, evitando a poluio dos
corpos hdricos. Da mesma forma, a enorme quantidade de lixo produzido exige que medidas especficas sejam tomadas. O acesso gua torna-se mais complicado, especialmente
na medida em que os corpos hdricos mais prximos s aglomeraes humanas tornam-se
poludos e sua gua imprpria ao consumo humano. A crescente impermeabilizao do solo
77

tambm torna necessrio um sistema que seja capaz de garantir o escoamento da gua da
chuva, evitando cheias. Para que todos os transtornos causados pelo esgoto, lixo, escassez
de gua e enchentes sejam evitados, existem os servios de saneamento ambiental.
No Brasil, os servios de saneamento devem ser prestados pelo poder pblico e o
direito a estes servios garantido a todos os cidados pela legislao federal. A partir de
2007, com a aprovao da Lei n 11.445, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, o saneamento passa a ser definido de forma mais ampla, englobando, alm do
abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio, a limpeza urbana e manejo dos resduos
slidos e a drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. Apesar dos avanos na legislao, ainda um desafio a universalizao dos servios de saneamento e, em diversas reas,
apesar da existncia dos servios, a baixa qualidade na prestao dos mesmos emblemtica. Quando paramos para analisar com ateno a carncia dos servios de saneamento,
possvel perceber que os locais com os piores indicadores coincidem, via de regra, com as
reas da cidade onde vive populao de baixa renda, conformando uma clara situao de
injustia ambiental no meio urbano. Se, por um lado, a carncia de servios de saneamento
experimentada por alguns grupos pode ser considerada um fator que cria entraves justia
ambiental, por outro, a ausncia do acesso a estes servios urbanos fundamentais tambm
pode ser vista como uma violao do direito cidade de parte da populao.
Outro elemento que hoje se torna um desafio para a promoo tanto da justia ambiental no espao urbano quanto do direito cidade, em especial nas grandes cidades
brasileiras, a questo habitacional. A excluso de grande contingente populacional do
mercado imobilirio formal e a ausncia de poltica habitacional para populao de baixa
renda resultou, por um lado, na existncia de grande nmero de pessoas sem-teto e, por
outro, numa progressiva ocupao desordenada de reas no incorporadas ao mercado
imobilirio formal. Ou seja, sem acesso moradia, a populao mais pobre das cidades
passa a ocupar as reas rejeitadas pelo mercado de terras, em geral devido a aspectos
ambientais considerados adversos ou, ainda, pela ausncia de infraestrutura urbana adequada. Assim, a ocupao de encostas ngremes que chega a ndices alarmantes no
municpio do Rio de Janeiro e de reas sujeitas a inundaes frequentes, como vrias
regies da Baixada Fluminense, resultam em uma maior exposio desta populao ao
risco: risco de deslizamentos, de inundaes, de contaminao por doenas comuns aps
as cheias (como leptospirose, dengue, entre outras). Considerando tais aspectos e considerando que as pessoas pobres so as mais vulnerveis, o desenvolvimento de programas
habitacionais voltados para a produo de moradia (para este pblico) em local ambientalmente adequado, que no exponha os moradores ao risco, e com infraestrutura adequada
elemento central para a garantia da justia ambiental nas cidades.
78

Alm da questo da vulnerabilidade a desastres naturais, as regies metropolitanas

enfrentam a questo da distribuio desigual da poluio industrial no territrio. Indstrias
que provocam poluio da gua, do ar, poluio sonora ou outras so mais comuns nas reas mais desvalorizadas da cidade, onde vivem tambm os grupos marginalizados. A situao
agravada quando existe omisso do Poder Pblico na aplicao da legislao ambiental.
Na Baixada Fluminense, um grande nmero de indstrias qumicas, indstrias de
cosmticos, alimentos, curtumes, entre outras, so responsveis por altos nveis de poluio do ar e dos rios em diversos pontos da regio.
Dois processos diferentes so acionados para explicar estas desigualdades ambientais nas cidades. Primeiramente, as pessoas com maiores rendimentos, atravs da
presso que exercem sobre o poder pblico prefeituras, vereadores, deputados ou
outros tm maior facilidade de conseguir melhorias nas regies onde moram. Podem
conseguir, por exemplo, a limpeza mais frequente dos corpos hdricos e dos bueiros das
ruas em seus bairros, exercendo impacto positivo sobre a drenagem da gua das chuvas, ou, ainda, a melhor aplicao da legislao ambiental, inviabilizando a instalao de
indstrias poluentes nessas localidades.
Por outro lado, os grupos com menores rendimentos so empurrados para as reas
mais desvalorizadas da cidade, onde os servios e equipamentos urbanos so mais precrios. Ao mesmo tempo, empresas que realizam atividades de forte impacto ambiental tm
maior facilidade em se instalar nas reas habitadas por grupos sociais com menos poder
para se fazer ouvir no espao pblico e com menor mobilidade espacial (dificuldade de
mudar para reas de menor vulnerabilidade ambiental, onde as moradias so mais caras).
A alta taxa de desemprego experimentada por parte da populao contribuiria, ainda, para
uma maior aceitao de indstrias que possam aumentar a oferta de empregos, mesmo
que no sejam ambientalmente desejveis e que exponham os seus trabalhadores ao risco.

Consideraes finais
Como vimos, a vida na cidade contempornea gerou uma srie de desigualdades
socioambientais, seja em relao disposio dos resduos industriais e ocupao de
reas ambientalmente vulnerveis, seja em relao existncia de reas naturais preservadas que so usadas para o lazer e entretenimento.
O enfrentamento dessas questes depende de uma integrao do planejamento
urbano com o planejamento ambiental nas cidades. Entretanto, segundo Costa (2011),
os planos diretores municipais que devem ser os instrumentos bsicos da poltica
de desenvolvimento e expanso urbanas ainda tratam as questes urbanas e ambientais de maneira dicotmica havendo, no tratamento das questes ambientais, um
predomnio da agenda preservacionista. Assim, o tema do meio ambiente tratado nos
79

planos diretores como se dissesse respeito unicamente s reas no ocupadas, como

reas verdes ou reas de preservao, desconsiderando os processos de loteamento
e ocupao do espao urbano como integrantes da dinmica ambiental. Da mesma
forma, estes instrumentos no incorporam mecanismos de enfrentamento dos conflitos
urbano-ambientais, essenciais para se pensar solues para os conflitos envolvendo a
regularizao ou remoo de moradias em reas de preservao ambiental.
A ausncia de orientaes sobre a resoluo de conflitos decorrentes da ocupao
de reas de preservao ou de reas ambientalmente vulnerveis pode ser considerada
ainda mais grave se pensarmos que ela possibilita que o discurso ambiental seja usado
como justificativa para remoes de moradias desses locais sem que sejam pensadas
alternativas de conciliao entre a questo habitacional e a conservao da natureza,
reforando ainda mais os processos de segregao urbana. O argumento relativo ocupao de reas destinadas preservao ambiental j foi usado, por exemplo, como
justificativa para a remoo de favelas em cidades como o Rio de Janeiro. Na maioria dos
casos, entretanto, o mesmo critrio no usado para as reas ocupadas por residncias
de alta renda quando estas se localizam sobre dunas, restingas, s margens de lagoas,
rios ou outras reas destinadas preservao ambiental.
Os planos diretores devem, alm de considerar os aspectos citados acima, criar
instrumentos que priorizem os investimentos em saneamento e a preservao de espaos naturais para o lazer nas reas habitadas por grupos de baixa renda, onde estes
servios so mais precrios, contribuindo assim para combater algumas das formas de
injustia ambiental nas cidades.
Referncias bibliogrficas
ACSELRAD, Henri, MELLO, Ceclia.C.A., BEZERRA, Gustavo. O que Justia Ambiental? Rio de Janeiro: Garamond, 2009.
COSTA, Heloisa S., CAMPANTE, Ana Lcia G., ARAJO, Rogrio P.Z. A Dimenso Ambiental nos
Planos Diretores de Municpios Brasileiros: um olhar panormico sobre a experincia recente. In:
SANTOS
JUNIOR, Orlando Alves dos & MONTANDON, Daniel Todmann. Os Planos Diretores Municipais
Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2010.

80

Movimentos Sociais e o Frum Nacional de Reforma

Urbana: incidncia e exigibilidade pelo direito cidade
Regina Ftima C. F. Ferreira1
Rafaelle Monteiro de Castro2
Os movimentos sociais e os conflitos urbanos
A dcada de 80, no Brasil, foi marcada pelo processo de redemocratizao do pas.
Neste perodo, surgiram novas prticas sociais e as mobilizaes e reivindicaes da
esfera cotidiana ganharam espao e visibilidade. O que antes era reivindicado para um
bairro de forma pontual, a partir de interesses individuais, como, por exemplo, a luz para
uma rua, a gua encanada e o esgotamento sanitrio, sade, educao, transporte, passou a ser reivindicado coletivamente. Os movimentos sociais urbanos voltaram, ento, a
expressar na esfera pblica as dificuldades prprias da vida cotidiana.
A luta pela reforma urbana no Brasil decorrente do intenso processo de crescimento das desigualdades sociais nas cidades brasileiras. luz de uma nova forma de
atuao da sociedade civil, o movimento pela reforma urbana surge como resposta aos
conflitos urbanos, inspirados na luta, dos anos 1960 e 1970, das Sociedades de Amigos
de Bairro (SABs) e das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), pelos direitos humanos e
contra a ditadura. Os conflitos foram se agravando na medida em que se ampliavam os
processos de urbanizao e industrializao brasileiros. Para Dagnino (2004), as novas
prticas democrticas viro possibilitar a criao de uma nova cidadania.
Embora a trajetria da reforma urbana se inicie na dcada de 1960, no debate sobre
as Reformas de Base, foi nos anos 1980, com o processo de elaborao da nova Constituio Democrtica, que a discusso foi resgatada com mais fora, tornando possvel
a organizao do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU) 3 e a formulao de
uma proposta de Emenda Popular de Reforma Urbana Constituinte. Proposta esta que
resultou na formulao pela primeira vez de um captulo especfico sobre a questo
urbana, expresso nos artigos 182 e 183 da Constituio Brasileira.
1. Arquiteta, doutoranda em Planejamento Urbano e Regional do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
e Regional, IPPUR/UFRJ e pesquisadora do Observatrio das Metrpoles IPPUR/UFRJ.
2. mestranda em Planejamento Urbano e Regional do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional,
IPPUR/UFRJ e pesquisadora do Observatrio das Metrpoles IPPUR/UFRJ.
3. O Movimento Nacional de Reforma Urbana reunia, inicialmente: a Federao Nacional dos Arquitetos, a
Federao Nacional dos Engenheiros, a Federao dos rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE),
a Articulao Nacional do Solo Urbano (ANSUR), o Movimento dos Favelados, a Associao dos Muturios, o
Instituto de Arquitetos do Brasil, a Federao das Associaes dos Moradores do Rio de Janeiro (FAMERJ),
entre outros.

81

Os dois artigos incorporaram de forma indita o conceito da funo social da propriedade e da cidade. Mas eram insuficientes para dar conta da problemtica urbana
(boa parte do contedo da Emenda Popular foi descartada). Aps a Constituinte, o MNRU
manteve-se organizado, vindo a constituir o Frum Nacional de Reforma Urbana, tendo
como um dos objetivos a presso por uma legislao federal especfica que tratasse da
questo urbana e dos instrumentos para a realizao de uma reforma urbana. Esta legislao veio a ser aprovada depois de mais de uma dcada de espera, em 2001, com a Lei
10.257, denominada Estatuto da Cidade.
O Estatuto da Cidade afirma a importncia dos espaos e canais de participao
popular, ampliando o debate sobre a poltica urbana e o exerccio da cidadania. A lei traz
instrumentos que buscam assegurar:
(I) a gesto democrtica, atravs dos conselhos de poltica urbana, das conferncias de desenvolvimento urbano, de debates, fruns, e audincias, garantindo-se
espaos institucionalizados de participao;
(II) a funo social da propriedade;
(III) e o direito a cidades sustentveis.
O Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), aglutinando diferentes atores sociais
e lutando por polticas pblicas urbanas que garantam o acesso moradia e cidade,
torna-se um importante interlocutor dos movimentos sociais brasileiros. O FNRU faz uma
releitura da problemtica das cidades, trazendo uma perspectiva politizada da realidade
urbana, ao perceber os diversos interesses que produzem e disputam o espao urbano e
reconhecer que todos os agentes desta dinmica tm direito cidade e a participar das
decises relativas a esta.
Os movimentos populares vinculados ao FNRU - Central dos Movimentos Populares (CMP), Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP), Movimento Nacional de Luta
pela Moradia (MNLM) e a Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM) - so os principais protagonistas desta luta, dando visibilidade aos conflitos em
torno da agenda da reforma urbana: na resistncia aos despejos e remoes coletivas de
impacto social; na construo de canais de participao popular na gesto pblica; na
demanda por programas de habitao de interesse social, de regularizao fundiria e de
saneamento ambiental, dentre outros.

O Frum Nacional de Reforma Urbana e as conquistas pelo direito cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana 4 (FNRU) uma coalizo de organizaes
4. A coordenao do Frum composta pelas seguintes organizaes: MNLM - Movimento Nacional de Luta
por Moradia, UNMP - Unio Nacional por Moradia Popular, CMP - Central de Movimentos Populares, CONAM
Confederao Nacional de Associaes de Moradores, FASE - Federao de rgos para Assistncia Social
e Educacional, FENAE - Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa Econmica, FISENGE

82

que rene movimentos populares, organizaes no-governamentais, associaes de

classe e instituies acadmicas e de pesquisa em torno da defesa da reforma urbana,
da gesto democrtica e da promoo do direito cidade.
O FNRU orienta suas aes a partir de alguns princpios bsicos:
(I) o direito cidade,
(II) a gesto democrtica das cidades,
(III) e a funo social da propriedade e da cidade.
O conceito de direito cidade foi construdo historicamente por um conjunto de
organizaes sociais do Brasil e da Amrica Latina, no primeiro Frum Social Mundial,
em 2001, e expressa os direitos essenciais das pessoas que vivem nas cidades de terem
condies dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania e os direitos humanos, de
participar na gesto da cidade, e de viver num meio ambiente ecologicamente equilibrado e sustentvel. A gesto democrtica entendida como a participao da populao
e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao,
execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. J a funo social da propriedade implica que o direito de propriedade est submetido ao interesse coletivo, ou seja, para que seja passvel de proteo pelo Estado, a
propriedade tem que atender s necessidades dos habitantes das cidades.
Ao longo de mais de 20 anos organizada de forma ininterrupta, a rede de reforma urbana alcanou muitas conquistas no mbito da poltica urbana. No entanto, estes
avanos no representaram uma alterao substancial da realidade urbana, marcada por
desigualdades e segregao sociais que so estruturais ao modelo de desenvolvimento
econmico capitalista.
Entre as inmeras conquistas dos movimentos sociais urbanos nos ltimos anos, vale a
pena destacar algumas. A ausncia de moradia foi uma das contradies sociais engendradas na sociedade que mais representou a luta organizada pelos movimentos sociais urbanos.
A posse em oposio ao suposto direito de propriedade um conflito social histrico, tanto
na cidade como no campo. As lutas sociais em torno do direito ao acesso a terra urbanizada
e moradia organizam a populao e tem centralidade na disputa pela cidade.
Federao Interestadual dos Sindicatos de Engenheiros, FNA - Federao Nacional de Arquitetos, Instituto Polis
Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais, IBAM Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal, IBASE Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas, ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos, AGB Associao dos Gegrafos Brasileiros, FENEA Federao Nacional dos Estudantes
de Arquitetura e Urbanismo do Brasil, CAAP Centro de Assessoria Autogesto Popular, ABEA Associao
Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo, Fundao Bento Rubio, Rede Observatrio das Metrpoles,
Habitat para Humanidade Brasil, ActionAid Brasil, Terra de Direitos, Centro Dom Helder Cmara de Estudos e
Ao Social. Alm dessas organizaes, tambm fazem parte da coordenao os fruns regionais de reforma
urbana organizados no Nordeste, na Amaznia Oriental, na Amaznia Ocidental e no Sul.

83

Nesta perspectiva, o movimento de reforma urbana tem na luta por uma poltica de
habitao popular e pelo acesso a terra urbanizada uma bandeira histrica. Ainda em
1992, em conjunto com os movimentos de moradia, foi formulado o primeiro projeto de lei
de iniciativa popular que propunha a Poltica Nacional de Habitao Popular e o seu respectivo Fundo, visando garantir recursos para a moradia popular. Em 2005, aps 13 anos
de luta, foi aprovada a primeira lei de iniciativa popular, a Lei 11.124, que criou o Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social, o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (FNHIS) e o Conselho Gestor do FNHIS, com a obrigatoriedade de participao
de representantes dos movimentos populares, visando o controle social sobre a poltica
e o fundo. A aprovao desta lei um marco na construo de uma poltica nacional de
habitao para o pas.
A produo habitacional autogestionria dos movimentos de moradia, atravs de
suas cooperativas habitacionais e associaes comunitrias outro exemplo de como a
populao organizada e articulada capaz de grandes conquistas. Na aprovao da lei
de iniciativa popular, esta possibilidade foi retirada da proposta inicial. Somente, atravs
de muita mobilizao social foram realizadas Caravanas Braslia, Marcha Nacional
pela Reforma Urbana, audincias com Ministros, secretrios e com o prprio Presidente
da Repblica que nova alterao permitiu esta modalidade na proviso habitacional
de interesse social.
Uma nova ao foi criada, no mbito dos programas financiados pelo FNHIS, a
Ao de Produo Social da Moradia que disponibilizou 100 milhes de reais, em 2009,
para a construo de moradias populares de forma autogestionria. Junto com o Programa Crdito Solidrio, tambm criado no mbito federal por demanda dos movimentos
populares, recursos do governo federal foram colocados disposio da populao organizada em torno da luta pela moradia, numa ao indita no mbito nacional.
Em 2010, a criao do Programa Minha Casa Minha Vida previu uma modalidade
especfica para as associaes comunitrias e cooperativas habitacionais autogestionrias da cidade e do campo (o Programa Minha Casa Minha Vida Entidades, PMCMV Entidades), o que expressa uma demonstrao do reconhecimento do governo federal para
com aqueles sujeitos poltico-sociais que a menos de 05 anos atrs estavam invisveis
para a poltica pblica habitacional e seus gestores. O PMCMV Entidades previu recursos
na ordem de 01 bilho de reais, beneficiando, mais de 40.000 famlias sem moradia. Vale
a pena destacar que todos os recursos j foram contratados, numa franca demonstrao
da capacidade dos movimentos sociais urbanos.
Na lei que estabelece as regras do Programa Minha Casa Minha Vida, Lei 11.977/09,
importante passo foi dado no sentido da garantia da posse da terra, com a incluso de
84

captulo que simplifica os processos de regularizao fundiria. Na luta pelo acesso a terra urbanizada e moradia digna, o movimento de reforma urbana vem pressionando a
concretizao da funo social da propriedade nos imveis pblicos. O que resultou na
disponibilizao de 25 imveis pblicos do INSS, em 2010, para projetos autogestionrios
de habitao de interesse social realizados pelos prprios movimentos. A disponibilizao
de imveis pblicos ociosos ou semiutilizados estratgica para viabilizar habitao de
interesse social em reas urbanizadas e bem infraestruturadas, condies para a garantia
dos direitos humanos econmicos e sociais nas cidades.
Outra bandeira histrica, a participao popular na gesto das cidades, tambm
tem avanado, ainda que a passos pouco menos audaciosos do que aqueles que animam o movimento social. A criao do Ministrio das Cidades (proposta do movimento
de reforma urbana para as eleies presidenciais de 2002), em 2003, com a eleio de
Lula, representou um avano para se pensar uma poltica para as cidades brasileiras. A
realizao da 1 Conferncia das Cidades e a criao do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), em 2004, como a instncia deliberativa, com ampla representao
dos diversos segmentos sociais, que tem o papel de propor programas, instrumentos,
normas e prioridades da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (entre outras competncias), representou a constituio de uma esfera pblica de articulao dos agentes
sociais e de sua interlocuo com o Poder Executivo.
A difuso do sistema de participao pelos estados tem sido mais lenta e mais
frgil. Pesquisa realizada no mbito do Observatrio das Metrpoles apontava que, em
2007, apenas seis estados (Roraima, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Maranho,
Tocantins, Piau) haviam constitudo Conselho Estadual das Cidades. Em 2008, este nmero havia ampliado para 10 estados, a partir dos novos Conselhos Estaduais do Par,
Minas Gerais, Paran e Bahia. Em 2009, para 15 estados, com a criao dos Conselhos
Estaduais das Cidades em Pernambuco, no Rio de Janeiro, em Mato Grosso, Santa Catarina e Rio Grande do Norte. A ltima atualizao desta pesquisa foi anterior realizao
da 4 Conferncia Nacional das Cidades, ocorrida em 2010. Assim, muito provavelmente,
o nmero de estados com conselhos de gesto de polticas urbanas j foi ampliado.
No entanto, cabe destacar que a existncia de conselhos no garante, necessariamente, maior democratizao das decises. No Conselho Nacional das Cidades, por
exemplo, programas estratgicos como o Programa de Acelerao de Crescimento (PAC)
ou o PMCMV foram concebidos ao largo deste espao institucional.
A maior efetividade dos Conselhos das Cidades e das instncias de participao
social dependem, necessariamente, da capacidade da sociedade civil atuar de forma
organizada e articulada exercendo presso social sobre o poder executivo. O FNRU tem
85

buscado esta atuao, no mbito nacional, ainda que com muitos obstculos a serem
superados.
No mbito da rea de saneamento ambiental, a ao do FNRU articulada ao
da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA) garantiu, aps quase 20 anos, a
aprovao da Lei de Saneamento Bsico (Lei 11.447), em 2007, que estabeleceu o marco
regulatrio que orienta o funcionamento dos servios de saneamento. A ao da FNSA
e do FNRU em defesa da gua como um bem pblico indispensvel vida tem possibilitado reverter processos de privatizao dos servios de saneamento. A desmercantilizao da gua uma luta internacional que teve uma importante vitria, em 2010: aps
intensas mobilizaes, a ONU finalmente reconheceu o direito gua como um direito
humano fundamental, dado o seu carter vital para toda a populao mundial.

Desafios na perspectiva do direito cidade

O Frum Nacional de Reforma Urbana, como principal expresso do movimento
de reforma urbana no Brasil, tem conseguido efetivamente influir nas polticas urbanas,
pautando polticas, programas e aes que avancem na perspectiva da gesto democrtica das cidades, do cumprimento da funo social da propriedade e do direito a cidades
sustentveis. Para isto, tem conjugado aes no mbito das esferas pblicas de gesto
de polticas - basicamente, os conselhos -, com mobilizaes, caminhadas, ocupaes,
solicitaes de audincias pblicas, jornadas, campanhas de sensibilizao, numa estratgia de presso social sobre os poderes executivo e legislativo5.
A articulao dos movimentos sociais e sua organizao so condies primordiais
para o avano das pautas sociais na direo da justia social. No momento em que presenciamos a retomada dos investimentos pblicos em infraestrutura urbana vide o Programa de Acelerao do Crescimento - e mesmo em polticas habitacionais o Programa
Minha Casa Minha Vida - torna-se fundamental ampliar os processos de organizao e
mobilizao social, seja no plano nacional, estadual ou local, para pressionar os poderes
pblicos para uma agenda propositiva centrada:
(I) na democratizao das terras pblicas, com sua disponibilizao prioritria para
a habitao de interesse social;
(II) na ampliao dos canais de participao social na gesto de polticas e programas,
garantindo-se o carter deliberativo destas instncias e sua efetividade;
(III) na ampliao dos recursos para os programas de habitao de interesse social
voltados para a produo social da moradia de forma autogestionria, possibilitando, assim, o crescimento da organizao social, alm da construo de
novas unidades habitacionais que dem conta do dficit habitacional;
5. A ao junto ao Poder Judicirio ainda , infelizmente, muito limitada, o que sem dvida deve ser revisto.

86

(IV) na universalizao dos servios de saneamento ambiental, garantindo-se a no

interrupo dos servios e o subsdio para aquelas famlias de menor poder
aquisitivo;
(V) no monitoramento e controle social dos investimentos em infraestrutura urbana
voltada para grandes eventos, como a Copa e as Olimpadas, bem como para
projetos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC);
(VI) na implementao da Poltica Nacional de Preveno aos Despejos, comeando
com uma campanha de Despejos Zero na Copa e Olimpadas;
(VII) na construo de uma cultura de democracia e participao cvica, que fomente
os processos de formao social na vida cotidiana.
Referncias Bibliogrficas
DAGNINO, Evelina Sociedade civil, participao e cidadania: de que estamos falando? En Daniel
Mato (coord.), Polticas de ciudadana y sociedad civil en tiempos de globalizacin. Caracas: FACES,
Universidad Central de Venezuela, 2004.
GOHN, Maria da Glria. O protagonismo da Sociedade Civil: movimentos sociais, ongs e redes solidrias. So Paulo: Cortez, 2005.
RIBEIRO, Luiz Csar Queiroz. CARDOSO. Adauto Lcio (orgs). Reforma Urbana e Gesto Democrtica: promessas e desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan: FASE, 2003.
SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos. Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades. Rio de Janeiro: FASE/UFRJ-IPPUR, 1995.
SANTOS JUNIOR, Orlando Alves. O Frum Nacional de Reforma Urbana: incidncia e exigibilidade
pelo direito cidade. Cadernos do FNRU, Rio de Janeiro: FASE, 2009.

87

Planejamento Democrtico e Cartografia Participativa

Arthur Molina1
Mapas so mais que pedaos de papel. Eles so histrias, conversas, vidas e
msicas vividas em um lugar e so inseparveis dos contextos polticos e culturais nos
quais so usados (Warren, 2004)
Quando se fala em poltica urbana faz-se referncia a um meio fsico territorial, um
espao dotado de sentido: a cidade. Mais que um tema classificatrio, ela faz referncia
a um espao geograficamente delimitado. Por mais que este espao seja influenciado
por vrios outros aspectos (sociais, econmicos, educacionais,dentre outros) improvvel elaborar um meio de representao e abstrao espacial que abarque todas as
dimenses possveis da realidade. Cada realidade diferente aos olhos de quem v.
Contudo o meio que mais se aproxima desta possibilidade a utilizao de mapas,
por mais que sua elaborao no esteja imune s concepes e preconceitos de quem
os faz. Deste modo seria bvio afirmar que este um dos melhores meios que envolve
a dimenso espacial e utilizado para a concretizao destas polticas, seja na aplicao, na elaborao, ou no diagnstico. Mesmo quando se trata de sade pblica ou
saneamento bsico, necessrio verificar os lugares que so ou no atendidos por tais
polticas e os nveis de qualidade dos mesmos. Estas informaes podem ser facilmente
transmitidas atravs do recurso visual do mapa.
Nas prximas pginas sero apresentados alguns conceitos relacionados ao instrumento de cartografia participativa que podem ser usadas como ferramentas de debate
em processos de planejamento participativo. Por outro lado, valendo-se do fato de que
a elaborao de mapas requer um conhecimento tcnico, vrios profissionais se distanciam da populao num discurso tecnocrtico. Todavia o aumento da incluso digital e
a disponibilidade de informaes de fcil acesso e sem custos, fez com que este quadro
diminusse essa distncia.

SIG? Que bicho esse?

O modo de elaborar mapas mudou suas bases nos anos 1980 e 1990 com a
difuso de novas tecnologias, como a popularizao de computadores pessoais, tecnologia de posicionamento global como o GPS, de sensoriamento remoto atravs do
lanamento de satlites pblicos e comerciais especficos para obter imagens de alta
1. Mestre em planejamento urbano e regional, pesquisador do INCT Observatrio das Metrpoles.

91

qualidade e definio; e com a democratizao da informao promovida pela internet

promovendo amplo acesso a dados espaciais livremente. Desta forma estavam lanadas as bases para evoluo do Sistema de Informao Geogrfica (SIG, ou em ingls
Geographic Information System GIS).
Vrios autores (Aronoff, 1989 ; Cowen, 1988; Goodchild, 1991; Haningan, 1988;
Ozemoy, 1981; Parent, 1988) desenvolveram suas definies de SIG e apoiados nelas,
prope-se que SIG pode ser definido como um sistema:
de insero e integrao de informaes espaciais proveniente de dados
geogrficos colhidos sob vrios meios (imagens de satlite, GPS, equipamentos topogrficos, cadastro urbano, dados censitrios, e outros);
que possibilita a manipulao dos dados para obter as informaes em padres
cartogrficos corretos;
que possibilita a anlise e consulta destes dados de modo a poder realizar
operaes matemticas, estatsticas e espaciais;
que possibilita o auxilio na tomada de deciso de problemas relacionado ao
espao estudado;
que auxilia na retroalimentao de dados no s inseridos no modelo, mas gerados por ele;
que pode ser utilizado via ferramenta computacional ou no.
Os instrumentos e mtodos de geomtica se encontram h mais de 20 anos no
centro da gesto e anlise de dados sobre o territrio. Neste contexto, os Sistemas de
Informao Geogrfica (SIG) tm adquirido uma imagem de ferramentas densas, mais
adequadas para o inventrio e processo de acompanhamento do que os diagnsticos
de caracterizao qualitativa dos lugares. Suas habilidades analticas so mais frequentemente associadas com abordagem quantitativa, sistemtica e resumo de anlise espacial. Para Joliveau (2006, p. 159) a adaptao do SIG ao contexto de planejamento territorial participativo, portanto, exige a inveno e adaptao de mtodos de concepo.
Mas, no contexto do planejamento participativo, uma questo central se remete a interface entre estes instrumentos de informao para o planejamento e da gesto cotidiana
dos grandes sistemas tcnicos e operacionais do territrio, j apoiado por ferramentas
geomticas.

Utilizao do SIG em Planejamento Urbano e Avanos Tecnolgicos

O SIG utilizado em diversas reas e costuma-se dizer que se onde importante
para seu negcio, ento Geoprocessamento sua ferramenta de trabalho (CMARA et
al, 2001, p. 1-1). Portanto, especialistas de reas distintas fazem uso desta ferramenta.
92

Comprova-se atravs de alguns exemplos que SIG como uma fita adesiva; ele tem
muitos, muitos usos2 (DEMERS, 2009, p. 20). As possibilidades de usos do SIG so infinitas. Contudo o SIG ainda pouco utilizado e conhecido no Brasil. Raros so os rgos,
mesmo os privados, que utilizam o SIG em toda a sua extenso e robustez. A mo de
obra especializada e disponvel atualmente escassa, e poucos so os cursos superiores que incluem disciplinas relacionadas ao SIG, embora seja um tema interdisciplinar.
Este quadro est mudando paulatinamente, na medida que ferramentas mais simples,
mas nem por isso menos poderosas, so disponibilizadas publicamente.
Um bom exemplo o aplicativo para desktop Google Earth e o seu similar Google
Maps, para navegadores web. A funo do Google Earth apresentar um modelo tridimensional do globo terrestre, construdo a partir de imagens de satlite ou fotografias areas
obtidas de fontes diversas associadas ao relevo da terra em trs dimenses (3D). Desta
forma, o programa pode ser usado simplesmente como um gerador de mapas bidimensionais e fotos de satlite ou como um simulador das diversas paisagens presentes no
planeta. Alm disso, contm informaes tursticas, de relevo, localizao e roteamento
de logradouros e rodovias (geocoding e georouting), e, associado a outros servios disponveis gratuitamente na internet, possvel visualizar e cadastrar fotos, vdeos e outras
mdias. Outras empresas disponibilizaram suas verses de Atlas digital como o caso da
Microsoft que lanou o Bing Maps 3D em 2006 e tambm o Yahoo Maps da empresa homnima. Contudo a popularidade da verso da Google faz com que estas outras verses
sejam pouco utilizadas.
Seguindo esta tendncia muitos programas de computador voltados para o SIG
vm sendo desenvolvidos e portados para uso na internet. A partir de bases cartogrficas disponveis possvel que o usurio visualize e consulte informaes espacializadas
em mapas compreensveis. O uso de SIG via internet, ou Web SIG, molda uma nova
forma de trabalho nestes sistemas que se torna mais colaborativo e quebra as barreiras
espaciais no sentido de promover um acesso mais democrtico a estas informaes.
Muitos rgos pblicos esto disponibilizando seus dados neste formato para os usurios de internet, e este movimento s traz benefcios populao com a transparncia
das informaes.
Mesmo assim, quando o assunto gesto e planejamento urbanos, principalmente no
contexto municipal, o SIG ainda desconhecido. comum as prefeituras fazerem levantamentos estatsticos e anlise de dados numricos onde questes como quanto, como e
quando so estudadas exaustivamente atravs de grficos. A questo de onde o evento
ocorre nem sempre levada em considerao (CORDOVEZ, 2002, p. 1). Todavia quando se
2. Traduo do autor, no original, GIS is like duct tape; it has many, many uses SIG como uma fita adesiva; ele
tem muitos, muitos usos.

93

trata da gesto urbana, saber a localizao exata dos fenmenos ocorridos no solo administrado e desenvolver aes no lugar exato para solucionar os problemas encontrados
prioritrio para no desperdiar recursos pblicos.
A maioria das prefeituras implantaram este sistema prioritariamente para subsidiar
a cobrana do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), para ter um controle mais rgido do imposto. Estas informaes poderiam subsidiar vrias aes de planejamento para
o crescimento e densificao da cidade. Tamanha a importncia dada ao IPTU que em
alguns municpios h cobrana sem cadastro de planta de valores.
Esta realidade vem paulatinamente se modificando e vrias cidades tm modelado os SIG e realizado cadastros e levantamentos de informaes. Sabe-se, contudo, da
dificuldade que manter um sistema como este ao longo de vrias gestes municipais
diferentes. necessrio criar uma cultura dentro da administrao pblica no s de
atualizar regularmente as informaes contidas nos bancos de dados como fazer uso
deste sistema na tomada de decises. Precisa-se habituar a administrao na utilizao do SIG, principalmente junto aos servidores pblicos para evitar que a evoluo
ocorrida durante uma gesto no seja aproveitada na subseqente. No uma tarefa
fcil, contudo tambm no impossvel.
O atual estgio de desenvolvimento da tecnologia do SIG permite relacionar diversas
camadas de informaes ao mesmo tempo como, por exemplo, intercambiar informaes
fsicas como geomorfologia, topografia, hidrologia das bacias; ou infraestrutura como localizao de hospitais, postos de sade, escolas, pontos de nibus, semforos, situao
das ruas; ou logstica como trajetos de nibus, trajetos de coleta de lixo; ou mesmo scio-econmicos como a localizao de reas de risco e favelas, a identificao de reas mais
ou menos atendidas pela infraestrutura, ou reas com diferentes classes econmicas populacionais. exatamente o intercmbio entre o mapa bidimensional, e por extenso, a
localizao dos acontecimentos no espao geogrfico, juntamente com as informaes
sobre eles, que importante para um sistema de apoio deciso. Possuir todas essas
informaes na ponta do cursor significa ter mais controle sobre a tomada de deciso
baseando-se em dados concretos. E mais, a populao tendo acesso a todas estas informaes, ela prpria pode sugerir melhorias e encontrar os melhores argumentos.
Indagaes como as relacionadas a seguir so tpicas de uma gesto municipal e
com o SIG possvel resolv-las da maneira mais rpida:
Quais reas da cidade no so atendidas eficientemente pelo sistema de transporte
coletivo?
Como criar as melhores rotas do transporte pblico por nibus de modo a maximizar
a eficincia destes em funo da densidade populacional?
94

 Qual seria o melhor lugar para construir um novo posto de sade ou uma nova
escola de ensino fundamental, dentre os terrenos da Prefeitura, considerando a
densidade demogrfica, renda mdia e rea de abrangncia j existentes?
Qual a distncia da moradia dos alunos matriculados em relao s escolas
municipais? Seria necessrio destinar linhas de nibus especiais para tais
destinos?
Quais dos domiclios que ocupam irregularmente uma rea da cidade cumprem simultaneamente com os requisitos para proceder a sua regularizao
fundiria?
Quais so as reas de risco ambiental da cidade e quais as ocupaes irregulares
nestas reas?
Qual a melhor localizao para construir um conjunto habitacional em funo
dos terrenos disponveis da prefeitura e a localizao atual das famlias a serem
removidas?
Como desenvolver os estudos referentes as leis de regularizao de ZEIS levando em considerao em que ndices urbansticos as habitaes desta rea se
encontram?
Para o levantamento de todas estas informaes precisa-se dispor de tempo e
requer uma quantidade de recursos financeiros significativo. Contudo os ganhos so
maiores para a tomada de deciso. Como afirma Cordovez (2002, p. 19):
inadmissvel que em pleno sculo XXI, com o estgio atual das tecnologias, com a escassez de recursos e com o controle cada vez mais rgido do
gasto pblico, uma Prefeitura continue usando mtodos arcaicos, lentos e
inseguros na manuteno de seus dados e informaes e nos processos
de tomada de deciso.
Para abordar a questo da informao pertinente para a deciso territorial vale salientar as suas caractersticas. Inicialmente deve-se especificar o termo deciso territorial a
qualquer deciso que envolva um componente espacial, quer ao nvel das entradas (fatores
geogrficos que afetam a deciso) ou das sadas (deciso que afete os territrios, como um
projeto de construo ou um plano urbanstico). De maneira geral, uma deciso territorial
complexa por vrios motivos. Baseado em Chevallier (2004, p. 210) pode-se citar:
1. a complexidade temtica: uma deciso territorial concerne raramente, seno
nunca, apenas um aspecto territorial. Todas as dimenses (sociais, ambientais,
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econmicas, sanitrias, etc.) so exigidas requerendo a considerao de muitos

fatores relacionados com vrias disciplinas cientficas.
2. a complexidade espacial: todos os fatores (entradas e sadas), descrevendo os
diversos temas abordados, requerem muitos dados espaciais cuja geometria pode
ser diversa e complexa.
3. a complexidade scio-poltica: uma deciso territorial pode afetar vrios nveis
de governo, grupos sociais e indivduos cujos interesses so diferentes e potencialmente conflitantes.
4. a complexidade administrativa: a caracterstica espacial de uma deciso territorial que pode chegar ao mesmo nvel de governo, diz respeito a vrias instncias
diferentes e divergentes;
5. a complexidade do processo de deciso em si mesmo: tendo em conta os
pontos anteriores, essas diferentes dimenses complicam o processo de preparao e tomada de deciso e implicam a adoo de mtodos de modo estruturado
(para melhor controle da situao) e flexvel (para acomodar inmeras casos).

O SIG Participativo
Com o custo decrescente de equipamentos de informtica e a disponibilidade de
programas de computador amigveis e fceis de usar, a informaes espaciais que antes
eram monopolizadas por instituies governamentais e militares tornaram-se progressivamente mais acessvel tanto a organizaes no governamentais como a grupos minoritrios e setores da sociedade tradicionalmente excludos dos processos decisrios. Este
novo ambiente permitiu o desenvolvimento de novas rotinas de participao ligadas ao
geoprocessamento que ficaram conhecidas como SIG Participativo.
O SIG Participativo a aplicao do conceito de SIG em processos de participao
popular. Foi um termo cunhado no incio dos anos 1990 a partir de um mtodo conhecido
como Aprendizagem e Aes Participativas (Participatory Learning and Action PLA),
sendo traduzido do ingls como, Sistema Participativo de Informao Geogrfica (SPIG),
do original Public Participatory GIS (PPGIS) ou Participatory GIS (PGIS). Para manter a
sigla original intacta, que abarca um conceito bem definido, optou-se por utilizar a expresso SIG Participativo.
Tradicionalmente, a participao popular vem ocorrendo atravs de encontros face-a-face, tais como reunies presenciais pblicas e outras instncias. No entanto, alguns importantes fatores limitam a eficcia deste modo de participao do pblico: a
separao geogrfica dos participantes que vivenciam realidades diferentes e difceis
de compartilhar e comparar atravs de metodologias objetivas, as restries financeiras
para participar nas reunies, e a durao limitada das reunies.
96

Desta forma, percebe-se que a participao do pblico exige novos mtodos para
alcanar uma melhor deciso democrtica. Por outro lado, o SIG acusado de ser uma
tecnologia elitista, dando mais poder queles que j o possuem e privando aqueles, ou
seja, o pblico em geral, que mais frequentemente carecem de formas diretas de acesso
informao.
O SIG Participativo surge como um subconjunto distinto de duas atividades: a tecnologia baseada em anlise espacial e a democracia participativa. Ambos os mtodos
tradicionais e os de tecnologias de participao baseadas na internet tm potencial para
alargar a participao (on-line ou no) usando sistemas de suporte de deciso espacial.
O SIG e a internet podem ser usados juntos para proporcionar ao pblico um poderoso
mecanismo no sentido de envolv-los mais diretamente na resoluo de problemas. A
disponibilizao de pleno acesso a dados espaciais e no-espaciais, juntamente com as
ferramentas adequadas, para us-lo, pode dar poderes o pblico em geral.
Centra-se em envolver o pblico a participar em assunto de seu interesse. Ele
capacita os usurios de SIG permitindo-lhes utilizar a tecnologia em prol de capturar
o seu conhecimento local e alcanar seus objetivos. Os procedimentos realizados no
SIG Participativo so chamados de cartografia participativa, tal qual no SIG padro os
procedimentos conhecidos como geoprocessamento.

De quem deve partir a iniciativa

O SIG Participativo uma tcnica de participao, mas contm um vis tecnolgico que limita a sua aplicao. Como foi descrito anteriormente, o SIG, para funcionar
a contento, precisa ser elaborado dentro de uma estrutura metodolgica e com fluxos de atividades complexos e esta realidade no diferente quando se incorpora a
participao. Na realidade, se torna ainda mais complexo e demanda mais tempo de
planejamento antes de iniciar o processo participativo per si, uma vez que pessoas de
diversas formaes e nveis educacionais participaro do processo (considerando uma
alta inclusividade). Estes fatores dificulta a populao de implantar esta modalidade de
planejamento participativo por iniciativa prpria. Destarte resta ao poder pblico e s
organizaes no-governamentais (ONG) ou sociedade civil organizada o papel de disseminar tal procedimento por possurem recursos humanos, financeiros e tecnolgicos.
Procedimentos de Cartografia Participativa
O processo metodolgico para um SIG Participativo segue os mesmos preceitos de
fluxo aplicados a um SIG, contudo espera-se que a participao seja aplicada de modo
transversal a todas as etapas de desenvolvimento. Contudo o processo de participao,
seja ele qual for, precisa conter um modo de avaliar tais rotinas.
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Abaixo so indicados alguns procedimentos de implantao de SIG Participativo:

Mapa Falante
Mapa falante uma tcnica participativa que possibilita o conhecimento de determinado lugar e suas relaes, a partir de uma representao grfica elaborada coletivamente.
Os mapas apresentam um retrato que fruto da viso e percepo que os participantes tm do seu territrio, do seu lugar como espao do cotidiano. O Mapa Falante parte
das vivncias, percepes e conhecimentos prticos dos envolvidos, sobre o territrio
em geral e sobre as suas diferentes reas. Ele til para fazer a leitura de uma realidade
a partir de suas mltiplas dimenses, pois possibilita construir um olhar coletivo sobre o
territrio e desta forma facilita tomadas de decises e/ou organizao de aes e intervenes sobre o territrio. Com esta tcnica, os participantes no precisam se preocupar
com convenes cartogrficas, apenas procurar informar o que quiserem com criatividade. Nesta ferramenta a memria o melhor recurso de informao e mostra o que mais
importante de ser desenhado e lembrado. Qualquer material pode ser utilizado, desde
lpis e papel at cartolina, giz, tinta ou qualquer outro recurso visual.
Mapa em Escala
Este tipo de mapa j segue as convenes cartogrficas e normalmente possvel
identificar os territrios dos participantes de modo a torn-los parte deste todo. Em cima
de uma base de representao cartogrfica da realidade, cada participante intervem no
desenho atravs de suas contribuies. O conhecimento local pode ser registrado em cima
da tcnica e marca o primeiro contato entre diferentes expertises. As escalas e visualizao
do mapa podem ser um elemento limitante para alguns, mas facilita a migrao dos dados
para outras bases mais complexas e aproxima do discurso tcnico. Com esta tcnica
possvel fazer uso de GPS para localizar determinados pontos obtidos em visitas em campo
no mapa.
Modelo Participativo em 3D
Trata-se de construir uma maquete do territrio em questo para realizar a participao. um modo de promover a coeso interna dos participantes na medida em que se
redescobre o espao geogrfico em que vivem. construda em trs dimenses baseada
em cartas topogrficas utilizando cartolinas, cola, tinta, madeira e outros materiais. Pouco utilizado por ter um limite espacial (o espao representado no pode ser muito grande)
de tempo para construir e dificuldades para transportar.
Mapeamento por computador/GPS
Bem parecido com o mapa em escala, mas fazendo uso de um computador para
98

gerar as representaes. Para estes casos existe um custo humano e financeiro importante a ser considerado, mesmo com a disponibilidade de pacotes de software livre e grtis, o custo de equipamento (computador e GPS) e de treinamento podem ser elevados.
Pode-se utilizar este mtodo como fase seguinte ao mapa em escala. Como j foi citado,
softwares como o Google Earth e o Google Maps podem ser amplamente utilizados neste
procedimento aproveitando da sua usabilidade e imagens de satlite pr-existentes.
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99

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100

A Baixada Fluminense, seus centros e suas periferias.1

Luciana Corra do Lago2
A noo de periferia, construda nos anos 1970 nos marcos da sociologia urbana
marxista e incorporada em seguida ao senso comum, qualifica um determinado territrio na metrpole pelo conjunto de carncias ali observadas e no encontrado em outro
lugar: carncia de servios pblicos bsicos, de urbanizao das reas pblicas, de titularidade da propriedade e de proximidade do mercado de trabalho, entre outras. A noo
de cidade-dormitrio surgiu como sntese dessas carncias e das enormes distncias
a serem percorridas diariamente, entre o lugar da moradia e o do trabalho. Estaramos,
hoje, frente a uma nova configurao econmica e social do espao metropolitano cuja
complexidade indica a superao da periferia (e seu centro) como categoria analtica? Estaramos frente a novas possibilidades produtivas nessas reas populares? Ou
trata-se, apenas, de uma mudana na escala geogrfica com o crescimento econmico
de alguns sub-centros e o relativo aumento de postos de trabalho, formais e informais,
nessas localidades?
Essas questes comearam a tomar forma a partir de um exame exploratrio, com
base no censo demogrfico de 2000, sobre o lugar de trabalho da populao ocupada
residente na metrpole do Rio de Janeiro. Os resultados indicavam uma forte mudana no percentual e no volume de pessoas que no saam de seu prprio municpio de
residncia na periferia metropolitana, diariamente, para trabalhar: 63% dos ocupados
trabalhavam, em 2000, no municpio em que moravam, o que representava cerca de um
milho de pessoas, enquanto em 1980, esse percentual era de apenas 48%, equivalendo
a cerca de 590 mil pessoas. Em sntese, houve uma reduo da mobilidade casa-trabalho
de longa distncia para os moradores da periferia, com destaque para a regio da Baixada Fluminense, levando a crer que o mercado de trabalho no s se expandiu nessas
reas, mas absorveu parte da mo de obra local.
Vejamos, em primeiro lugar, em que medida as mudanas no mercado de trabalho
se rebateram de forma diferenciada no territrio metropolitano, particularmente nos municpios da Baixada. Sero analisadas as alteraes em curso no perfil social das reas
na escala intra-municipal, colocando em cheque uma das caractersticas atribudas
1. Uma verso ampliada desse artigo foi publicada nos Cadernos IPPUR, vol.XXI, n.2, 2007.
2. Arquiteta, doutora em Arquitetura e Urbanismo, Professora Adjunta do Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional - IPPUR/ UFRJ e pesquisadora da rede Observatrio das Metrpoles.

101

periferia, qual seja: a sua elevada homogeneidade social. Em seguida, buscarei relacionar as alteraes no perfil dos moradores com a dinmica econmica de cada municpio
e a capacidade destes de reterem a mo de obra local. Analisarei, ento, a periferia como
lugar do trabalho.

1. O mercado de trabalho metropolitano nos anos 90: informalidade com aumento de renda
As principais tendncias do mercado de trabalho metropolitano do Rio de Janeiro,
at metade da dcada de 2000, coincidem com os resultados j apontados por inmeros estudos sobre as cidades brasileiras e latinoamericanas. At o final dos anos 70,
experimentamos a expanso do emprego com carteira assinada em todos os setores da
economia e, consequentemente, a crena no pleno emprego num futuro prximo. A partir
dos anos 80, a reestruturao produtiva propagada no mundo ocidental levou reverso
daquela expanso e a taxas crescentes de desemprego e de trabalho informal, no s na
Amrica Latina, mas tambm nos pases capitalistas avanados.
Na metrpole do Rio de Janeiro, o Censo de 2000 mostrava que as relaes de trabalho, em todas as categorias ocupacionais, tornaram-se menos formais em funo da queda do emprego com carteira assinada3, apontando para uma maior instabilidade da renda
do trabalho. Essa instabilidade foi compensada pelo aumento no volume da renda mdia
mensal, o que possibilita, ao mesmo tempo, uma ampliao do poder de consumo a curto
prazo e uma reduo na capacidade de endividamento a longo prazo por parte dos trabalhadores. Tais tendncias alteram de forma significativa o campo de possibilidades desses
trabalhadores se integrarem cidade: aluguel da casa, longas prestaes para compra do
imvel, taxas de gua e luz e passagem de transporte so custos permanentes ou de longo
prazo que a instabilidade da renda impede, periodicamente, de serem pagos. Soma-se a
esse contingente de trabalhadores informais aquele dos desocupados: em 2000, 18% da
populao economicamente ativa residente na metrpole do Rio de Janeiro estava procurando trabalho. Nos municpios de Nova Iguau e Caxias, o dinamismo econmico em
curso convivia com uma taxa de desemprego de 22%, ou seja, cerca de 400 mil pessoas
desocupadas em Nova Iguau e 350 mil, em Caxias.
A partir de 2007, as taxas de desemprego e de trabalho informal passam a apresentar
ligeira queda, especialmente em alguns setores da economia, como a construo civil.
3. Por exemplo, o percentual dos trabalhadores sem carteira + os conta-prpria subiu de 9,5%

para 17%, entre as ocupaes de escritrio; de 9% para 20,1%, entre os supervisores; de 27,5% para
43,7%, entre os tcnicos e de 21,1% para 30%, entre as ocupaes de sade e educao. O maior
aumento relativo da informalidade ocorreu entre os trabalhadores domsticos, que reuniam, em 1991,
47,7% de sem carteira + conta-prpria e, em 2000, 65,5%.
102

2. Mudanas no perfil social das reas perifricas: tendncias diversas

As transformaes no mercado de trabalho, ao longo da dcada de 1990, no impactaram homogeneamente os municpios na periferia do Rio de Janeiro, o que pode ser
explicado, em grande parte, pelos pactos polticos e pela dinmica econmica prprios
de cada municpio. A elevao do perfil social em determinadas reas, por exemplo, pode
estar relacionada tanto ampliao do mercado de trabalho local mais qualificado, quanto expanso da produo imobiliria empresarial para setores mdios no integrados
social e economicamente ao seu lugar de residncia. A varivel lugar do trabalho, como
veremos, dar algumas indicaes para tal questo.
Na Baixada Fluminense4, os municpios de Duque de Caxias, Nova Iguau, Belford
Roxo e Guapimirim destacam-se em funo da maior proporo de reas com tendncia
elevao do perfil social. No entanto, tal tendncia decorreu de dinmicas econmicas
locais distintas. A economia formal de Caxias foi a que apresentou maior dinamismo na
ltima metade dos anos 90, com crescimento significativo em todos os setores de atividades, enquanto em Nova Iguau o comrcio foi o nico setor dinmico e em Belford
Roxo e Guapimirim, tanto o comrcio quanto os servios cresceram. Vale mencionar, que
o centro de Nova Iguau era, em 2000, a nica rea de perfil superior na regio perifrica,
resultante de um claro processo de elitizao5. Em Caxias e Nova Iguau, tanto as reas
de perfil mdio quanto as de perfil popular com elevado peso de operrios da indstria
apresentaram tendncia maior diversidade social. No entanto, os dois municpios, apesar do dinamismo econmico, exibiram ainda um nmero no desprezvel de reas populares, em funo principalmente da maior participao dos operrios da construo, dos
trabalhadores domsticos e dos prestadores de servio especializado.
Os centros de Nova Iguau e Caxias funcionam como plos de comrcio e servios
na Baixada Fluminense. Aps a crise industrial nos anos 1980, Caxias, sede da Refinaria
Duque de Caxias, vem retomando seu lugar de plo industrial a partir do final dos anos
1990, porm com maior intensidade na presente dcada: entre 1996 e 2005, foram 10.000
novos postos de trabalho em empresas formais do setor industrial (CEMPRE/IBGE).
Ainda na Baixada Fluminense, So Joo de Meriti, municpio industrial nos anos 1960 e
1970, e Japeri, municpio localizado na fronteira metropolitana, foram os que apresentaram a
mais forte tendncia queda do perfil social: metade de suas reas estava nessa condio.
4. A regio, com uma populao de 3 milhes cento e oitenta mil pessoas em 2000, foi o principal eixo de expanso industrial na metrpole, entre as dcadas de 50 e 70, abrigando municpios consolidados (So Joo de
Meriti e Nilpolis, com taxas de crescimento anuais na dcada de 90 prximas de 0%) e os demais, ainda com
reas de expanso. Desde a dcada de 90, cinco municpios foram emancipados (Japeri, Queimados, Belford
Roxo e Mesquita foram emancipados de Nova Iguau e Guapimirim, de Mag).
5. A rea central de Nova Iguau com perfil social superior abrigava, em 2000, 33% dos moradores em categorias ocupacionais superiores, contra 23%, em 1991. As demais categorias apresentaram queda relativa.

103

Em ambos os municpios foi o setor de comrcio que dinamizou a economia formal, embora
em termos absolutos o patamar de Japeri6 fosse bem inferior ao de So Joo de Meriti.
Nas outras regies perifricas da metrpole eixos norte e sul So Gonalo7 o
nico municpio de urbanizao consolidada, sendo os demais, municpios em expanso.
A crise da indstria naval teve grande impacto no mercado de trabalho de So Gonalo, podendo ser esta uma das causas para a forte tendncia queda do perfil social
verificada no municpio. Nos municpios de Paracambi, Itagua e Seropdica, tambm
predominou o aumento relativo das categorias populares, sendo que nos dois ltimos,
acompanhado de acelerado crescimento demogrfico8. Estaria tal aumento expressando
uma tendncia ao isolamento dessas reas em relao dinmica metropolitana? Poderamos pensar numa descentralizao perversa da economia informal ou mantm-se o
histrico modelo do centro e suas cidades-dormitrios?
Encontramos, ainda, fora da Baixada Fluminense, alguns municpios na fronteira de
expanso metropolitana com tendncia elevao do perfil social. Itabora, tpico municpio perifrico, com produo extensiva de loteamentos populares ilegais, exibiu um
significativo crescimento do comrcio e da indstria formal (com destaque para as olarias).
No caso de Mangaratiba e Maric, o aumento da diversidade social deve-se conexo
dos dois municpios com a economia do lazer e do turismo litorneo das chamadas Costa
Verde e Costa do Sol, respectivamente9. As mudanas no perfil social desses municpios
esto, portanto, relacionadas ao maior dinamismo econmico da regio.

3. A periferia metropolitana como lugar do trabalho

Entre 1980 e 2000, todos os municpios da periferia metropolitana, com exceo de
Maric e Itabora, apresentaram aumento expressivo no percentual de habitantes trabalhando em seu prprio municpio de residncia (Tabela 5). Dois fenmenos contriburam
para a maior absoro dos trabalhadores pelo mercado local: a expanso da economia
urbana inerente ao prprio processo de urbanizao e a crise econmica, a partir dos
anos 80, reduzindo a oferta de trabalho no ncleo metropolitano.
Observa-se, na Tabela 5, que os municpios mais consolidados e que sofreram um
6. Japeri um dos municpios com menor arrecadao de impostos do Estado do Rio de Janeiro. O crescimento
de 125% dos empregados no comrcio formal, entre 1996 e 2000, equivalia a 472 trabalhadores a mais (CEMPRE, ver nota 5). Outra evidncia de sua estagnao a taxa de crescimento populacional de 0,5% ao ano, na
dcada de 90.
7. So Gonalo mantm a funo de sub-centro de comrcio e servio (junto com Niteri) para os municpios
de Itabora, Tangu e Maric.
8. Itagua e Seropdica sofreram um duplo processo na dcada de 90: des-ruralizao, com queda significativa
dos trabalhadores rurais, e aumento das ocupaes manuais urbanas.
9. Ambos os municpios retiraram-se, oficialmente, da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, buscando desfazer o status de periferia metropolitana. Maric, no entanto, conjuga a funo turstica com a de periferia
de Niteri.

104

processo de desindustrializao nos anos 80 Caxias, Nova Iguau, So Joo de Meriti,

Nilpolis e So Gonalo foram aqueles que mais ampliaram a reteno da mo de obra
local. Em 1980, menos da metade dos trabalhadores residentes nesses municpios10 no
se deslocava diariamente para outro municpio. Em 2000, o quadro se inverteu: mais de
50% dos trabalhadores permaneciam no prprio municpio. Em Caixas, por exemplo,
esse percentual era de 68%, equivalendo a 184 mil pessoas.

10. Em Caxias, metade dos trabalhadores no se deslocava.

105

Os demais municpios eram pouco urbanizados, em 1980, contendo, ainda elevados percentuais de agricultores trabalhando no prprio local de residncia (LAGO, 2000).
Ao longo dos anos 1980 e 1990, esses municpios foram sendo integrados dinmica
metropolitana atravs de um acelerado crescimento demogrfico, da chegada de migrantes sem qualificao e de precrias condies de moradia. Parte significativa desses
novos moradores no era absorvida pelo mercado local. Assim, surpreendente que em
Itabora 67% da populao ocupada, cerca de 50 mil pessoas, trabalhassem no prprio
municpio em 2000. O aumento da diversidade social verificado nesse municpio est
relacionado ao relativo dinamismo da economia local, que absorve a maior parte dos
moradores tanto em ocupaes populares quanto superiores.
Outra evidncia relativa ao lugar de trabalho que tanto nos municpios mais dinmicos economicamente e mais diversificados socialmente (como Caxias e Nova Iguau),
quanto naqueles mais estagnados e com queda do perfil social (como So Joo de Meriti), verifica-se o aumento no percentual de moradores trabalhando no prprio municpio
(Tabela 5). Nesse ltimo caso, o crescimento das atividades informais acompanhou a
estagnao da economia formal.
A capacidade de atrao de mo-de-obra externa ao municpio pelos sub-centros
perifricos outro indicador relevante na anlise da dinmica econmica da regio. Em
grande parte dos municpios11 mais de 25% dos trabalhadores que, em 2000, saam de
seu municpio para trabalhar tinham como destino outros municpios perifricos, principalmente Nova Iguau, Caxias e So Gonalo. No entanto, o municpio do Rio de Janeiro permaneceu com elevada capacidade de atrao de mo de obra, especialmente a residente
na Baixada Fluminense. Em relao periferia norte, Niteri retinha parte significativa dos
trabalhadores do seu entorno.

11. Os municpios so: Belford Roxo, Japeri, Mag, Itabora, Guapimirim, Tangu, Queimados, Paracambi, Itagua, Seropdica e Mangaratiba.

106

Por fim, vejamos quais categorias ocupacionais eram, em 2000, relativamente mais
assimiladas pelo mercado de trabalho local. Uma primeira evidncia a elevada capacidade dos municpios perifricos, tanto os mais dinmicos quanto os mais estagnados, de
reterem parte significativa da mo de obra local qualificada. Em todos esses municpios,
o percentual de empregadores (grandes e pequenos), dirigentes, profissionais autnomos e professores trabalhando no prprio municpio de residncia era superior a 50%12.
Em contraposio, os profissionais do setor pblico, os tcnicos e supervisores de nvel
mdio e os empregados de escritrio tendiam mais ao deslocamento dirio para outros
municpios, em particular, para o municpio do Rio de Janeiro.
Em relao s categorias populares, o trabalhador domstico era, em grande parte dos municpios perifricos (menos em Caxias, Nova Iguau e So Gonalo), a nica
12. em Nova Iguau, por exemplo, as duas categorias que mais cresceram relativamente na dcada de 90 profissionais de nvel superior e pequenos empregadores responsveis pela diversificao social do municpio,
foram, em grande parte, absorvidas pelo mercado de trabalho local: 65% dos profissionais e 77% dos pequenos
empregadores.

107

ocupao com menos de 50% de ocupados no mercado local. A maioria dos ambulantes, por outro lado, exerciam suas atividades no prprio municpio13. Neste caso, a
imobilidade espacial desses trabalhadores estaria relacionada descentralizao de
uma economia popular marcada pela precariedade das condies de trabalho. Os operrios da construo civil tambm eram, majoritariamente, absorvidos pela dinmica
imobiliria local, com exceo de Japeri, onde 58% se deslocavam para outros municpios. O setor da produo imobiliria nos municpios mais dinmicos contm diferentes
formas e escalas de produo, desde a auto-construo, at grandes incorporaes
por empresas de ponta. Todas as formas apresentam elevada taxa de informalidade do
trabalho, porm, os circuitos econmicos e o volume dos rendimentos so distintos.

4. Concluso
As mudanas em curso nos municpios perifricos da metrpole do Rio de Janeiro
apontam para a necessidade de se olhar a dinmica e a vida metropolitana de forma mais
complexa do que a permitida por vises dicotmicas. Vimos acima que, se por um lado as
desigualdades de renda e de condies de trabalho mantm-se fortemente demarcadas no
territrio metropolitano, por outro, as dinmicas econmicas locais ganharam fora suficiente
para alterarem o cotidiano de grande parte dos trabalhadores urbanos. A reduo, para os
trabalhadores, da distncia e do tempo de deslocamento casa-trabalho interfere diretamente
nas condies de reproduo familiar e no mercado de consumo na escala local.
As alteraes na configurao scio-espacial da metrpole indicam, ao mesmo
tempo, uma descentralizao socioeconmica em direo a determinados municpios
perifricos e a reproduo, em menor escala, das desigualdades nas condies urbanas
de vida. Entretanto, a proximidade do mercado de trabalho causada pela descentralizao reduz os custos monetrios e sociais atrelados desigualdade de acesso cidade.
Nesse sentido, podemos pensar numa descentralizao virtuosa.
Podemos dizer, a partir da descrio anterior, que algumas distncias, percorridas
cotidianamente pelos trabalhadores residentes na periferia metropolitana do Rio de Janeiro, diminuram em funo da descentralizao do capital imobilirio, dos servios e do
comrcio. O mercado de trabalho diversifica-se nessas reas, ampliando o campo de
possibilidades de insero laboral para os moradores locais.

13. Em mdia, cerca de 80% dos ambulantes trabalhavam em seu prprio municpio. Mesmo em municpios
estagnados, como Japeri, 73% estavam nesta situao.

108

A Baixada Fluminense e o PAC: reflexes na perspectiva

do direito cidade
Ana Carolina Christovo1
A noo do direito cidade um marco do movimento de luta pela reforma
urbana, principalmente no Brasil. Apesar de grandes avanos em carter legal e institucional, como o acolhimento desta noo junto ao Estatuto das Cidades, as cidades
brasileiras ainda tm muito a lutar pela aplicao dos instrumentos criados. Na Baixada Fluminense, a situao no diferente. Localizada junto Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro, a Baixada Fluminense2 teve seu desenvolvimento, principalmente a
partir dos anos 1950, marcado por extremas desigualdades. Neste trabalho, pretende-se discutir como os benefcios prometidos pelo Governo Federal, atravs do PAC,
devero impactar a realidade dessa regio. Com isso, pretende-se verificar se existe
a possibilidade da alterao da lgica do desrespeito do direito cidade na Baixada
Fluminense, incentivada por esta ao. Para tal, sero analisados qualitativamente os
tipos de investimentos do PAC voltados a oito municpios, principalmente, no tocante
habitao e saneamento.
1) Apresentao sinttica dos investimentos do PAC Habitao e Saneamento
na Baixada Fluminense
De acordo com dados divulgados pelo governo federal 3 em relao aos investimentos em infraestrutura social e urbana, oito municpios integrantes da Baixada
Fluminense recebero, em aes relativas habitao e saneamento, pouco mais
de 25% do total de investimentos destinados a todo o estado, conforme indicam as
tabelas abaixo. Vale destacar que os investimentos em saneamento ultrapassam o
dobro dos recursos investidos em obras relativas habitao na regio. Este ltimo,
por sua vez, tem seus investimentos bem atrs daqueles referidos capital.

1. Sociloga, mestre em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ) e pesquisadora do INCT Observatri

das Metrpoles.
2. A Baixada Fluminense composta por oito municpios: Nova Iguau, Duque de Caxias, Belford Roxo, Nilpolis, So Joo de Meriti, Mesquita, Japeri e Queimados. No entanto, alguns estudiosos incluem ainda Mag,
Guapimirim, Paracambi, Seropdica e Itagua, totalizando 13 municpios. Aqui, consideraremos oito!
3. Neste caso, se referem ao oitavo balano estadual, que compe o sistema de monitoramento sobre o PAC,
desenvolvido pelo governo federal, sobre os meses de maio a agosto de 2009. Est disponvel em: http://www.
brasil.gov.br/pac/relatorios/por-estado/rio-de-janeiro-1/rio-de-janeiro

109

45

Investimentos em Habitao4

R$ milhares

% sobre estado
RJ

TOTAL Estado Rio de Janeiro

1.800.000,00

100%

TOTAL Municpio Rio de Janeiro

1.062.943,90

59,05%

TOTAL Baixada Fluminense

480.720,30

26,71%

TOTAL outros municpios (estado)

256.335,80

14,24%

Fonte: elaborado a partir de dados do Oitavo Balano do PAC para o estado do RJ

Investimentos em Saneamento5

R$ milhares

TOTAL Estado Rio de Janeiro

TOTAL Municpio Rio de Janeiro
TOTAL Baixada Fluminense
TOTAL outros municpios (estado)

4.100.000,00
1.40463.346,20
1.163.500,90
1.473.152,90

% sobre estado
RJ

100%
35,69%
28,38%
35,93%

Fonte: elaborado a partir de dados do Oitavo Balano do PAC para o estado do RJ

2) O PAC Habitao na Baixada Fluminense

Grande parte dos recursos do PAC destinados habitao, em todo estado, foi
direcionada para financiamento de pessoa fsica (R$11,2 bilhes), concentrando mais
de 90% do total de recursos (R$13 bilhes). Cabe ressaltar que o balano da execuo
dos investimentos do PAC no apresenta o total de emprstimos efetuados para pessoa
fsica por regio, impedindo uma anlise do impacto desse tipo de ao frente ao dficit
habitacional da Baixada Fluminense.
Analisando somente os recursos para as demais aes habitacionais na Baixada,
pode-se perceber que estes esto concentrados em obras de urbanizao de favelas
ou assentamentos precrios, que alcanam quase 90% do total de recursos para intervenes em habitao na regio (pouco mais de 400 milhes de reais). Por outro lado,
h escassos recursos para produo habitacional, com cerca de 10% dos investimentos,
alcanando pouco mais de 50 milhes de reais.
H de se observar, no entanto, que podem estar previstas, em intervenes denominadas urbanizao ou saneamento integrado e urbanizao, a construo de unidades
habitacionais para reassentamentos relativos a tais obras. Mas, como no h descrio de
cada caso nos balanos oficias do governo federal, difcil precisar quando isto acontece
4. Exceto emprstimos para pessoa fsica. Para todo o estado do Rio de Janeiro sero disponibilizados R$11,2
bilhes em investimentos do PAC Habitao/ Emprstimo para pessoa fsica.
5. Exceto investimentos FUNASA; voltados para pequenas comunidades, com at 50 mil habitantes,

entre elas comunidades indgenas e remanescentes quilombolas. Para todo o estado do Rio de Janeiro sero disponibilizados R$40,5 milhes em investimentos do PAC Saneamento/ FUNASA.
110

e em que quantidade. Sabe-se apenas que para casos como esses h uma porcentagem
pr-definida sobre o valor total da obra que pode ser direcionada construo de unidades
habitacionais. Por exemplo, para intervenes do tipo saneamento integrado e urbanizao, os gastos com construo de novas unidades habitacionais podem alcanar apenas
at 30% do total de recursos empregados para a obra, incluindo gastos com infraestrutura.
Por fim, com 0,1% do total, aparecem os investimentos destinados elaborao dos
planos municipais de habitao e assistncia tcnica, alcanando quase 450 mil reais.

Total Baixada
Tipos de interveno - Habitao

R$ milhares

Urbanizao
Prod. Habitacional
Elaborao Plano
Assistncia tcnica
Outros
Total

427.174
53.104
365
77
0
480.720

88,86%
11,05%
0,08%
0,02%
0,00%
100,00%

Fonte: elaborado a partir de dados do Oitavo Balano do PAC para o estado do RJ

3) O PAC Saneamento na Baixada Fluminense

Com relao ao saneamento, para o caso da Baixada, verifica-se uma concentrao
de recursos em drenagem (cerca de 40%), fato este justificado pelo Projeto Iguau, Botas
e Sarapu, de desassoreamento e recuperao ambiental com elevados investimentos
sob responsabilidade da Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) e do Instituto Estadual
do Ambiente (INEA) que engloba seis municpios da Baixada Fluminense (alm do bairro
de Bangu, situado no municpio do Rio de Janeiro). Em segundo lugar, destacam-se os
investimentos relativos ao abastecimento de gua (25%), em geral a cargo da CEDAE.
Em terceiro (com cerca de 20%), aparecem os investimentos voltados para saneamento
integrado e urbanizao; em seguida, esgotamento sanitrio (menos de 15%) mesmo
quando inclusos os recursos PAC Saneamento/ FUNASA. Para resduos slidos, os investimentos se limitam a 0,1% do total.
Cabe ressaltar que os Conselhos da Cidade e demais mecanismos de participao
social devem ficar atentos a estes investimentos, tendo em vista a necessidade de integrao dos componentes do saneamento relativos gua, esgotamento sanitrio, drenagem e resduos slidos. A ttulo de exemplo, os investimentos na ampliao da rede de
drenagem sem a respectiva ampliao da rede de esgotamento sanitrio ocasionam uma
srie de problemas, tendo em vista que a populao poderia acabar por fazer a ligao
do esgoto na rede de drenagem a fim de solucionar o problema do esgoto a cu aberto.
111

Total Baixada
Tipos de interveno - Saneamento

R$ milhares

Drenagem

485.347

41,71%

gua

295.991

25,44%

Urbanizao e saneamento integrado

222.832

19,15%

Esgotamento

158.167

13,59%

Resduos slidos

1.164

0,10%

Outros

0,00%

1.163.501

100,00%

Total

Fonte: elaborado a partir de dados do Oitavo Balano do PAC para o estado do RJ

4) Investimentos do PAC Habitao e Saneamento por municpio da Baixada

Fluminense
A tabela a seguir indica os investimentos do PAC em infraestrutura social e urbana
por municpio da Baixada Fluminense. Atravs dela, nota-se um preponderante volume
de recursos destinados ao municpio de Nova Iguau (maior e mais populoso municpio
da Baixada Fluminense). No entanto, h ressalvas a se fazer: sabe-se que ao menos
R$282.986,00 mil (do total apresentado para o municpio, em saneamento) no so exclusivos para Nova Iguau. Este valor se refere a aes de drenagem e urbanizao e
saneamento integrado que devero abranger todo o territrio da Baixada Fluminense, no
tocante ao Projeto Iguau. Assim como ocorre nesse caso, h a possibilidade de outras
intervenes serem atribudas a determinado municpio na listagem oficial divulgada pelo
Governo Federal, sem que sejam investimentos exclusivos para o mesmo.
Mas, alm de Nova Iguau, destacam-se os investimentos para os municpios de
Duque de Caxias (o segundo maior municpio da Baixada, atrs apenas de Nova Iguau),
principalmente em habitao, e So Joo de Meriti (um pequeno municpio que se destaca por possuir uma das maiores densidades demogrficas do continente americano),
com nfase em saneamento. O municpio de Mesquita (ltimo municpio emancipado na
Baixada Fluminense) viria em seguida, tambm com expressivos investimentos no setor
de saneamento.

112

678

Investimento em milhares de reais

Municpios Baixada
Fluminense

Habitao

Saneamento

Total

Nova Iguau6

159.938,90

670.597,207

830.536,10

84.343,10

273.272,10

182.009,50

264.691,00

102.118,40

112.455,90

57.314,70

66.939,50

54.894,80

60518,8

11.474,30

23.010,90

748,90

12.796,90

1.163.500,90

1.644.221,20

Duque de Caxias
So Joo de Meriti
Mesquita
Belford Roxo
Nilpolis
Japeri8
Queimados
Total

188.929,00
82.681,5
10.337,50
9.624,80
5.624,00
11.536,60
12.048,00
480.720,30

Fonte: elaborado a partir de dados do Oitavo Balano do PAC para o estado do RJ

5) Observaes PAC Habitao e Saneamento, Baixada Fluminense

Se observarmos mais detalhadamente os tipos de intervenes que recaem sobre
cada municpio, tanto quando se trata de habitao quanto saneamento, alm da mdia
de proposies de obras do estado ou prefeituras, em cada local, notaremos que, de
fato, muito pouco vem sendo proposto quando se trata, especificamente, de produo
habitacional em alguns municpios, como Nova Iguau, Nilpolis, Queimados e So
Joo, este tipo de interveno nem mesmo est proposto. Apenas os municpios de
Belford Roxo, Caxias, Mesquita e Japeri apresentaram propostas com destaque para
o primeiro municpio. Por outro lado, h uma preponderncia de investimentos em urbanizao, o que confere como a mdia regional da Baixada para os investimentos do PAC
em habitao. Alm destes e em menores volumes, os municpios Belford Roxo, Caxias,
Mesquita, Nilpolis e So Joo tambm solicitaram recursos de auxlio elaborao de
seus planos locais de habitao. Por fim, Caxias ainda solicitou recursos para assistncia
tcnica.
J com relao aos recursos empenhados para saneamento, a mdia regional
nem sempre reflete o que ocorre em determinados municpios. Apenas os municpios de
So Joo e Nova Iguau, respectivamente, apresentam preponderncia de propostas
referidas a obras de drenagem em seus municpios. Em Belford Roxo, Japeri e Queimados tm maior nfase as obras relativas ao abastecimento de gua. Finalmente, Caxias,
Mesquita e Nilpolis destacam-se pelo maior investimento em esgotamento sanitrio
6. Alm destes, possui investimentos PAC/ FUNASA no valor de R$2.232,20 mil.
7. Este valor segue a tabela apresentada, junto ao balano oito, para o municpio.
8. Alm destes, possui investimentos PAC/ FUNASA no valor de R$560,2 mil.

113

 comparando-se com os demais componentes do saneamento. De todo modo, com

exceo da descrio que se faz sobre os investimentos no municpio de Nova Iguau
onde sabe-se: h ressalvas mesmo naqueles componentes onde h uma preponderncia de recursos em cada localidade, o valor dos investimentos encontra-se muito
aqum do necessrio para resolver os problemas de infraestrutura na regio; que, alis,
dependem do desenvolvimento integrado de cada um destes componentes, ao menos
ao nvel da bacia Hidrogrfica a que se referem. H de se observar, ainda, o caso dos
resduos slidos, com escassas ou inexistentes propostas de investimentos do PAC nos
municpios que conformam a Baixada Fluminense.
Na Baixada, em geral, existe um maior volume de propostas executadas pelos municpios, em comparao ao governo estadual com exceo de Nova Iguau, Mesquita
e Japeri. E alguns revelam-se bastante discrepantes, como Caxias, Nilpolis, Queimados e So Joo. Tal fato chama ateno, j que na capital, o estado vem participando
ativamente na feitura de propostas a serem financiados atravs de recursos do PAC e,
tambm, porque sabe-se que a maior parte dos municpios da Baixada, que compem
a regio metropolitana do estado, muitas vezes no apresenta estrutura suficiente para
elaborar suas prprias propostas, o que, diante de suas reais necessidades, demandaria
apoio da mquina do governo estadual, bem mais consolidada.

Consideraes Finais
O Programa de Acelerao do Crescimento, o PAC, chama ateno, principalmente, pelo intenso volume de investimentos envolvidos. Com isto, novas possibilidades de democratizao do acesso moradia digna e ao saneamento ambiental poderiam ser abertas. No entanto, sabe-se que os problemas da Baixada Fluminense no
se limitam escassez de recursos. Por exemplo, com relao ao saneamento, mesmo
aps inmeros investimentos desde o final dos anos 1980 relativos a grandes projetos
como os Programas Reconstruo Rio, Nova Baixada e PDBG , a regio continua sofrendo com as grandes enchentes e com a ausncia de infraestrutura adequada sua
realidade social, ambiental e urbana. As famlias ainda sofrem com o racionamento de
gua, assim como pela ausncia do acesso rede e do tratamento do esgoto ou da regularidade da coleta de lixo. Com relao habitao, a ausncia de polticas voltadas
para a populao de baixa renda trouxe como consequncia, ao longo dos anos, a ocupao de locais imprprios para moradia, como encostas de morros e beiras de rios,
acarretando enormes riscos populao local, entre outros. Logo, diversas questes
devem ser debatidas para que se alcance alguma efetividade junto ao PAC na Baixada
Fluminense. Dentre elas:
1. Articulao Regional - governo federal, estados e municpios, cada um dentro
114

de seu campo de responsabilidades, devem desenvolver aes conjuntas

que venham a garantir medidas como o abastecimento de gua, desassoreamento regular dos rios, coleta e tratamento de esgoto, lixo e moradia digna,
entre outros, em toda a regio da Baixada Fluminense. A ausncia de planejamento articulado por parte de tais entes acaba tendo como resultado a
estagnao das aes pontuais, seja quando se trata dos diferentes componentes do saneamento, quanto da relao destes com a poltica habitacional.
Para que de fato se alcance um resultado efetivo, preciso criar polticas que
evitem que os problemas de um municpio venham a impactar outro, causando atraso para toda a regio.
2. Desigualdades de investimentos entre os municpios nota-se que existem
mais investimentos relativos ao PAC propostos para determinados municpios do que para outros, por exemplo, a cidade do Rio de Janeiro, capital
do estado, dever receber cerca de um bilho a mais em recursos para habitao e saneamento do que os oito municpios componentes da Baixada
juntos. Se por um lado, reconhece-se a enorme expresso populacional
que representa a capital, por outro constata-se que os recursos dirigidos
Baixada esto aqum das necessidades histricas da regio;
3. Forma de apresentao e aprovao dos projetos para financiamentos do
PAC como se sabe, o PAC uma juno entre novos projetos, projetos
j em andamento ou que estavam espera de financiamento para serem
executados. Ele depende que os estados e municpios apresentem suas
propostas e que estas estejam de acordo com as diretrizes definidas pelo
Governo Federal. Deste modo, corre-se o risco da falta de projetos a serem apresentados ou mesmo da pressa para formulao e execuo dos
mesmos. Alm disso, tal estratgia pode acabar por estimular disputas
entre os municpios, que apresentam estruturas e capacidades desiguais
de formulao de projetos;
4. Sistema de gesto e monitoramento do PAC alm do Comit Gestor do PAC
(compostos pelos ministros da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento),
foi constitudo o Grupo Executivo do PAC, responsvel em estabelecer metas e acompanhar a implementao do PAC. Com o objetivo de prestar
contas do PAC para a sociedade, so realizados balanos quadrimestrais
que se ocupam da avaliao do andamento do Programa, assim como do
acompanhamento da execuo das obras monitoradas nos municpios. Alm
destes, o governo divulga relatrios estaduais. A anlise de tais balanos,
115

5.

6.

7.

8.

no entanto, revela a escassez de informaes mais detalhadas, quando no

incorretas, que podem estar relacionadas falta de acompanhamento in loco
das intervenes;
Anlise da natureza das intervenes atravs dos balanos, observa-se
que as denominaes atribudas s intervenes (por exemplo, urbanizao,
melhorias no sistema de abastecimento de gua ou saneamento e urbanizao integrado) pouco ou nada esclarecem sobre as mesmas. No possvel,
atravs do balano do PAC conhecer que tipo de aes, de fato, inclui cada
interveno, to pouco estados e municpios divulgam relatrios peridicos
sobre as obras s quais esto responsveis. Deste modo, so dificultadas as
aes de monitoramento das intervenes pela populao local;
Transparncia em relao aos recursos envolvidos de mesmo modo, informaes como cronograma de obras ou oramento, especificando os valores
das contrapartidas dos estados e municpios junto a cada interveno no
esto acessveis. Sem elas torna-se impossvel o trabalho de controle social,
atravs da atuao da sociedade civil.
Articulao e integrao com as polticas nacionais de participao o sistema de monitoramento e gesto do PAC tambm no previu formas de se
garantir o envolvimento dos atores e dos espaos de participao j institudos pela poltica nacional de desenvolvimento urbano que vem sendo desenvolvida desde o incio do governo Lula, a exemplo dos Conselhos Setoriais
existentes em todo o pas, seja em mbito nacional, estaduais ou municipais;
Participao e Controle Social da populao por fim, no foram criados,
pelo governo federal, mecanismos que garantissem ou, ao menos, previssem
uma consulta prvia, fosse nos estados, fosse nos municpios formuladores
de projetos, que envolvessem a sociedade civil para a elaborao ou aprovao daqueles a serem acolhidos pelos recursos do PAC. Como se sabe,
a participao e o controle social so essenciais para garantir a efetiva aplicao dos elevados recursos investidos. A populao tem, entre outras funes, de monitorar e fiscalizar as obras, cuidando para que estas se realizem
por completo.

De fato, quando se observa, especificamente, os investimentos do PAC voltados para a Baixada Fluminense, nota-se que existem projetos estratgicos, sob
o ponto de vista dos problemas estruturais da regio. No caso, tais projetos seriam
aqueles que consistem em intervenes regionais, que tm impacto sobre toda a
116

estrutura urbana local como, por exemplo, o Projeto Iguau e a construo do Arco
Metropolitano. No entanto, projetos como estes produzem o risco de intensificao
das prticas de especulao imobiliria, alm do estmulo a novas ocupaes em
locais que alm de no apresentarem condies de infraestrutura adequadas, deveriam compor reas de preservao ambiental, como a rea localizada a norte do
municpio de Caxias, por exemplo. Logo, estes deveriam antever o tratamento de
questes como esta por parte do estado. Alm disso, faltam investimentos especficos em habitao. A maioria dos investimentos neste setor destinada ao estmulo
da aquisio do imvel via emprstimo, o que inviabiliza a aquisio dos mesmos por
famlias de baixa renda.
Ao menos para o caso da Baixada Fluminense com relao ao PAC, reconhecemos, hoje, o risco iminente de estarmos diante de mais do mesmo, ou seja,
um histrico de fracassos de intervenes pblicas que envolveram recursos em
abundncia, desrespeito populao local na elaborao dos projetos, obras no
concludas (ou mal realizadas) e a permanncia (seno o aumento) das desigualdades
existentes. No entanto, a anlise crtica sobre as intervenes, associada ao dilogo
sobre seus riscos, acreditamos, poderia produzir meios de evit-los. Tal dilogo deve,
sempre, envolver governo e sociedade, alm de transparncia quanto s informaes
sobre obras, recursos e cronogramas. Logo, a possibilidade de alterao da lgica
de desrespeito ao direito cidade depende ainda, a nosso ver, do respeito participao e do controle social nos municpios da Baixada Fluminense, ou seja, depende
que todos cumpram os seus papis o que ainda d tempo de realizar!
(Footnotes)
1. Exceto emprstimos para pessoa fsica. Para todo o estado do Rio de Janeiro
sero disponibilizados R$11,2 bilhes em investimentos do PAC Habitao/ Emprstimo para pessoa fsica.
2. Exceto investimentos FUNASA; voltados para pequenas comunidades, com at
50 mil habitantes, entre elas comunidades indgenas e remanescentes quilombolas.
Para todo o estado do Rio de Janeiro sero disponibilizados R$40,5 milhes em
investimentos do PAC Saneamento/ FUNASA.
3. Alm destes, possui investimentos PAC/ FUNASA no valor de R$2.232,20 mil.
4. Este valor segue a tabela apresentada, junto ao balano oito, para o municpio.
5. Alm destes, possui investimentos PAC/ FUNASA no valor de R$560,2 mil.

117

A Produo Social da Moradia e o Programa Minha Casa

Minha Vida
Thmis Amorim Arago1
A partir da extino do BNH, em 1986, as polticas governamentais voltadas para o
enfrentamento da problemtica habitacional tm apresentado2 elevado grau de descontinuidade, alternando programas baseados na iniciativa dos governos locais, do setor
empresarial ou do setor cooperativado.
Entre 1986 e 2003, a poltica habitacional no mbito federal mostrou fragilidade institucional, com reduzido grau de planejamento e baixa integrao s outras polticas urbanas. A sequncia de programas desconexos, com pouca perspectiva de continuidade,
fortaleceu prticas tradicionais das administraes locais, em que predominaram aes
pontuais, muitas vezes acompanhadas de prticas clientelistas que no dialogavam com
outras polticas de desenvolvimento urbano.
No mbito local, algumas administraes, sobretudo nas grandes cidades, mostraram maior consistncia ao constituir equipes tcnicas de bom nvel, capacidade administrativa e forte articulao com a sociedade, o que permitiu o desenvolvimento de vrios
programas e aes inovadoras. Contudo, a maior parte dos municpios brasileiros no
teve capacidade institucional de desenvolver aparato administrativo que desse suporte a
polticas urbanas ajustada s suas necessidades.
A partir de 2003, com o governo Lula, possvel observar o incio de um movimento
mais sistemtico para a construo de uma poltica habitacional mais estvel. A Secretaria Nacional de Habitao, criada no mbito do Ministrio das Cidades (MCid), procurou
dar sequncia ao Projeto Moradia, concebido antes da campanha eleitoral, fruto de um
projeto poltico resultante da experincia acumulada em poltica habitacional desenvolvida pelas administraes municipais do Partido dos Trabalhadores, somado a uma srie
de debates realizados junto sociedade civil.
O desenho institucional proposto reforava o papel estratgico das administraes locais, mas propunha a sua articulao institucional e financeira com outros nveis
de governo, no mbito do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS.

1. Arquiteta, doutoranda do IPPUR/UFRJ, pesquisadora do INCT Observatrio das Metrpoles.

2. Texto baseado no artigo Habitao de Interesse Social: Poltica ou Mercado? Reflexos sobre a construo do espao metropolitano de
autoria de Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago e Flvia Soares Araujo, apresentado no XVII ENANPUR .

118

Grfico 01 Organograma de funcionamento do SNHIS

Para que os estados e municpios pudessem integrar o novo sistema, teriam de

aderir estrutura de criao de fundos, conselhos e planos locais de Habitao de Interesse Social (HIS), de forma a garantir sustentabilidade, racionalidade e, sobretudo, a
participao democrtica na definio e implementao dos programas e projetos.
Como elemento central do Sistema, o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (FNHIS), criado a partir de um projeto de lei de iniciativa popular, sob a liderana do
movimento de moradia, permitiria o repasse de recursos a fundo perdido para estados e
municpios, sendo estes os principais executores das polticas. Esse processo demonstrava a inteno do governo em planejar aes com horizonte temporal de mdio e longo
prazo diante dos problemas urbanos de moradia, criando condies para a constituio
dos meios necessrios para atingir seus objetivos.
A partir de 2007, percebem-se novas mudanas no que tange a forma de se implantar polticas habitacionais Brasil. O governo Lula passa a liberar recursos para o investimento habitacional por meio do FNHIS lanando o Plano de Acelerao do Crescimento
(PAC), destinado a promover o crescimento econmico com um ambicioso programa de
investimentos em infraestrutura.
Diferentemente dos recursos do FNHIS, os do PAC no estavam atrelados a
quaisquer mecanismos de controle social ou a critrios institucionais de redistribuio,
sendo a sua alocao prerrogativa exclusiva da Casa Civil da Presidncia da Repblica.
119

No segundo semestre de 2008, novas mudanas ocorrem em resposta crise mundial sobre a economia brasileira: o governo brasileiro buscou mitigar os seus efeitos internos atravs da adoo de polticas keynesianas que incluram a manuteno do crdito, o
atendimento aos setores mais atingidos pela recesso e a sustentao dos investimentos
pblicos, particularmente na rea de infraestrutura, que j vinha sendo objeto do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). No mbito destas medidas, teve destaque o
pacote de investimentos lanado para a rea de habitao.
Em maro de 2009, com o objetivo de criar condies de ampliao do mercado
habitacional para atendimento das famlias com renda de at 10 salrios mnimos (SM),
o governo anuncia o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Estabelecendo um
patamar de subsdio direto, proporcional renda das famlias, este Programa busca claramente impactar a economia atravs dos efeitos multiplicadores gerados pela indstria
da construo.
A respeito do PMCMV, este foi fortemente inspirado na experincia chilena que, na
ocasio, foi avaliada pelo empresariado da construo civil como o modelo mais adequado para dinamizar a produo habitacional, resguardando um papel protagonista para o
setor empresarial. Considerando o desenho adotado para o programa, fortemente ancorado em um circuito de promoo privada de habitao (Vide grfico 02), o PMCMV
entrou em choque com os princpios do SNHIS, que era pautado no papel estratgico do
setor pblico. O PMCMV ignorou em larga medida as premissas e debates acumulados
em torno do Plano Nacional de Habitao de Interesse Social PlanHab, ento amplamente discutido desde 2007.
Um dos impactos mais imediatos sobre os programas desenvolvidos no mbito do
FNHIS diz respeito eliminao dos repasses de recursos para as aes de proviso
habitacional. Desde o lanamento do PMCMV, o FNHIS passou a concentrar os seus
recursos nas aes de urbanizao de assentamentos precrios e de desenvolvimento
institucional, por orientao do Ministrio das Cidades acatada pelo Conselho Gestor.
Vale ressaltar que, para 2010, priorizou-se a alocao de recursos em obras complementares a projetos em andamento financiados com recursos do PAC, o que mostra o carter
subsidirio do FNHIS nas decises de poltica habitacional, na atual conjuntura.
A implementao de uma poltica habitacional regida por uma lgica empresarial trouxe reflexos diferenciados para a construo do espao urbano, assim como para a eficcia
da poltica de habitao como mecanismo de reduo das desigualdades socioespaciais.

120

Grfico 02 Circuitos de promoo privada da poltica habitacional.

Como o objetivo das empresas necessariamente o de ampliar seus lucros, e os

preos finais esto pr-determinados pelos tetos de financiamentos, os ganhos com a
produo habitacional podero ser realizados a partir de duas possibilidades no excludentes: pela reduo do custo de construo ou pela reduo do preo da terra, dois
tipos de lucratividade de natureza diferenciada. O ganho com a reduo do preo pago
pela terra de natureza mercantil e pode ser definido como lucro imobilirio, enquanto os
ganhos com a reduo do custo de construo so de natureza propriamente produtiva
e podem ser definidos como lucro da construo.
O lucro imobilirio ampliado atravs da capacidade das empresas em desenvolver
estratgias de reduo do valor pago aos proprietrios, a exemplo: com a constituio
de estoques de terras, com a transformao de solo rural em urbano, ou ainda com a
possibilidade de antecipar mudanas na legislao de uso do solo que viabilizem a utilizao de terrenos at ento fora de mercado. J o lucro da construo se viabiliza com
ampliao da escala, racionalizao do processo produtivo, reduo de perdas, aumento
da produtividade do trabalho e utilizao de novas tecnologias.
121

Para a reduo do custo ou do tempo de produo torna-se necessrio ampliar o

tamanho dos empreendimentos, buscando maior padronizao. Neste sentido, buscar a
ampliao da escala dos empreendimentos refora o processo de periferizao, j que
mais difcil encontrar grandes reas nas regies centrais.
A localizao dos empreendimentos do PMCMV, alm de refletir o processo de
periferizao gerado pelo preo da terra e disponibilidade de amplos terrenos, tambm
depende do interesse do setor imobilirio por determinados municpios que possam gerar demanda que garantam a competitividade dos preos. Desta forma, a produo promovida pelo PMCMV tender a se concentrar em mercados imobilirios mais dinmicos,
deixando grande parte dos municpios brasileiros a margem desta produo.
Como no caso de outros programas federais, so estabelecidas cotas teto de distribuio de recursos, tomando como base a distribuio da populao e tambm do
dficit habitacional. No entanto, para que os recursos cheguem aos municpios, necessrio que existam projetos de iniciativa local. No caso do PMCMV, esses projetos dependem ainda da existncia de empresas que atendam aos requisitos bsicos do programa
e que estejam em situao regular junto CEF. Nesta conjuntura, ocorre que vrios municpios no conseguem atrair empresas interessadas em realizar empreendimentos em
seu territrio e, portanto, no contam com o atendimento habitacional que hoje se faz
basicamente por este programa.
No caso da RMRJ, por exemplo, at maio de 2010, no haviam sido ainda aprovados projetos nos municpios de Niteri, Maric, Tangu, Itabora, Nilpolis, Paracambi,
Mangaratiba, Mag, So Joo de Meriti, Guapimirim, Itagua, Japeri e Belford Roxo. Se
alguns destes apresentam altas densidades e pouca rea disponvel para novos empreendimentos, o que justificaria a sua excluso, outros esto exatamente situados em reas
de forte dinmica demogrfica e urbana, caso de Itabora, onde se desenvolve as obras
do novo plo petroqumico e onde a demanda por moradia e o consequente crescimento
de assentamentos precrios vem se revelando um processo extremamente preocupante.
Destaca-se aqui que, deixada a oferta ao sabor do mercado, grande parte do territrio
ficar desassistida, apesar das pretenses universalistas do programa.
Em termos de necessidades, o PMCMV estabelece um programa mnimo e um
nvel de acabamento nico para aquelas moradias classificadas como HIS. Para edificaes destinadas s famlias com faixa de renda de 0 a 3 salrios mnimos, a planta
mnima constituda por: sala, cozinha, banheiro, circulao, dois dormitrios e rea de
servio com tanque, totalizando 32m de rea til para casa ou 37m para apartamento.
Analisando essa homogeneizao e as dimenses propostas, coloca-se em questo se
este tipo de atendimento proporciona moradias dignas a estas famlias e, mais ainda,
122

que tipo de morfologia urbana est sendo construda a partir do formato desenhado
pelo PMCMV. Seja em escala municipal ou nacional, ressalta-se que h uma diversidade
de realidades scioespaciais em que grande parte da populao que demanda uma HIS
no se enquadra nos padres estabelecidos pelas normativas do PMCMV.
Caractersticas como diferenas regionais na dinmica econmica, tamanho da famlia, aspectos culturais e novas possibilidades de inovaes tecnolgicas so reiteradamente ignoradas neste tipo de poltica, que tende a reproduzir tipologias e processos
construtivos tradicionais que homogenezam as necessidades objetivas e subjetivas das
populaes as quais estes projetos se destinam.
No intuito de evitar a edificao de conjuntos habitacionais de extensas dimenses, a exemplo do acontecido nos anos 1980 com os empreendimentos do BNH - os
quais produziram espaos segregados, com morfologia montona, de qualidade urbana
inferior e com baixo nvel de habitabilidade para o perfil da demanda , o PMCMV define
como limite mximo para cada empreendimento a construo de 500 unidades habitacionais ou condomnios segmentados em at 250 habitaes. Porm, este tipo de regra
no impede a estratgia empresarial de formao de grandes glebas parceladas e novos
conjuntos de grande extenso aprovados de forma fracionada, apresentando a mesma
tipologia.
Desta forma, as construtoras definem uma planta genrica que se enquadre nas
normativas da CEF, garantindo a aprovao de inmeros projetos similares em diferentes
terrenos.

Algumas consideraes finais

Passados quase dois anos aps o lanamento do PMCMV, o governo anuncia o PMCMV
2. No entanto, o contexto econmico diferente e torna-se fundamental uma avaliao dos
efeitos do modelo implantado, considerando o carter ambguo do programa ao priorizar o
estmulo ao crescimento econmico produo efetiva de habitao para camadas de menor poder aquisitivo. Aps a crise econmica, vale ressaltar os efeitos da periferizao e da
escala das intervenes provocados pelo desenho dado ao programa. Os reflexos tambm
atingem administraes pblicas locais responsveis por minimizar externalidades provocadas pela implantao dos grandes conjuntos habitacionais na franja urbana.
Contudo, a poltica habitacional tem sido avaliada principalmente pelos nmeros
que tm produzido, sem contabilizar neste clculo os custos necessrios para corrigir
os efeitos negativos gerados. Este tema tem sido sempre tratado de forma inadequada
no debate sobre a poltica habitacional, colocando-se como uma escolha (trgica) entre
qualidade e quantidade.
123

Valorizar a diversidade de usos, a variao do desenho das edificaes, a qualidade

das construes e a capacidade dos equipamentos pblicos na construo de uma cidade
funcional so atitudes importantssimas, bem como discutir melhores critrios na implantao de programas habitacionais que permitam variaes de tipologias de forma a adequar
a UH ao perfil das famlias e no o contrrio. Em outras palavras, evidencia-se aqui a seriedade no que tange superar a soluo bsica dois quartos, cozinha e banheiro, com 35m
cada domiclio para qualquer tipo de famlia.
No tocante a gesto do programa, seria conveniente uma reflexo sobre o resgate
do papel do promotor pblico na implementao da poltica habitacional, que os recursos fossem melhor divididos e que contemplassem mais amplamente as cooperativas
e associaes, ao invs de se concentrar no setor privado. A valorizao do promotor
pblico possibilitaria a reverso de ganhos proporcionados por inovaes tecnolgicas
em melhorias na habitao. No caso do setor privado, qualquer bnus na produo
convertido em lucro da empresa.
Ao adotar procedimentos padro em todo territrio nacional, a CEF onera solues
inovadoras que poderiam estar sendo administradas pelas prefeituras. A adoo de solues convencionais obtm resultados bvios no processo de implantao do PMCMV.
Nesta conjuntura, torna-se importante tambm a ampliao do poder decisrio
dos municpios sobre as polticas, aproximando a facilidade de crdito habitacional das
polticas locais de HIS.

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Esta obra foi impressa em processo digital/sob demanda,

na Imprinta Express para a Letra Capital Editora.
Utilizou-se o papel offset 90g/m
e a fonte Helvetica corpo 11 sobre 16.
Rio de Janeiro, junho de 2011.