DEMANDA CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA DE PLENA
JURISDICCIN, INTERPUESTA
POR EL LCDO. JOS LUIS RUBINO
BETHANCURT EN
REPRESENTACIN DE HUGO
LOZANO T., PARA QUE SE
DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA
RESOLUCION ADMINISTRATIVA N
186-2010 DE 19 DE ENERO DE 2010,
EMITIDA POR EL
ADMINISTRADOR DE LA
AUTORIDAD MARTIMA DE
PANAM SUS ACTOS
CONFIRMATORIOS Y PARA QUE SE
HAGAN OTRAS DECLARACIONES.PONENTE: ALEJANDRO MONCADA
LUNA PANAM, NUEVE (9) DE
JULIO DE DOS MIL CATORCE
(2014)
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panam
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Alejandro Moncada Luna

Fecha: 09 de julio de 2014
Materia: Accin contenciosa administrativa
Plena Jurisdiccin
Expediente: 957-10
VISTOS:
El licenciado Jos Luis Rubino Bethancourt, en representacin de Hugo Lozano, ha
para que se declare nula, por
ilegal, la Resolucin Administrativa N 186-2010 de 19 de enero de 2010, emitida por el
Administrador de la Autoridad Martima de Panam, al igual que sus actos confirmatorios;
y en consecuencia, solicita se ordene el reintegro y el pago de los salarios dejados de
percibir.
interpuesto demanda contencioso-administrativa de plena jurisdiccin

I. ANTECEDENTES.

En los hechos presentados por el apoderado judicial del accionante, se seala

que, el seor Hugo Lozano labor en la entidad demandada, ejerciendo el cargo
de Jefe de Departamento de Servicios Generales de la Direccin Administrativa
de la Autoridad Martima de Panam, demostrando eficiencia y puntualidad en
sus horarios labores, hasta el momento en que fue destituido sin causa justificada.
Sostiene que, su destitucin viola la ley de carrera administrativa y la estabilidad
que ostentaba en su cargo, toda vez que se omite especificar la causal en la que se
fundamenta la accin de personal, lo que infringe el debido proceso, por tanto,
debe ser reintegrado en sus funciones, con el pago de los salarios dejados de
percibir.
II. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIN.
En el libelo de la demanda se observa que, la declaratoria de ilegalidad se sustenta
en la violacin de las normas siguientes:

o Resolucin J.D. No. 027-2007 de 8 de noviembre de 2007, que

aprueba el Reglamento Interno del Recurso Humano de la
Autoridad Martima de Panam.artculo 132 (de la destitucin), en
concepto de violacin directa, por omisin.

o Ley 9 de 1994, establece y regula la carrera administrativa.artculo

159 (nulidad de lo actuado en caso de incumplimiento del
procedimiento de destitucin), en concepto de violacin directa, por
omisin.
o Cdigo Civilartculo 3 (irretroactividad de la ley), en concepto de
violacin directa, por omisin.
En lo medular, los cargos de la violacin de estas normas fueron sustentados en la
infraccin al debido proceso, porque: el acto impugnado carece de motivacin, no se
invoc una causa justa de destitucin; y se aplica una ley retroactivamente, desconociendo
as, su estabilidad en el cargo por su calidad de servidor pblico en funciones y por ende
incorporado al rgimen de carrera administrativa.
III. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO.

A fojas 42 a 43 del expediente, figura el informe explicativo de conducta,

rendido por el Administrador de la Autoridad Martima de Panam, mediante
Nota ADM No. 4319-12-2010-OAL de 22 de diciembre de 2010, en el que se
seala que el seor Hugo Lozano no aporta ningn elemento de juicio capaz de
cambiar la decisin adoptada por la institucin para destituirlo y aade que no
consta que el recurrente haya ingresado a la Autoridad Martima por medio de un
sistema de mrito ni aporta una certificacin vigente al rgimen de carrera
administrativa.
Manifiesta que, el acto impugnado ha sido emitido de conformidad con las
leyes y los reglamentos vigentes, y en concordancia con la doctrina probable
creada por la jurisprudencia emitida por la Corte Suprema de Justicia.
IV. OPININ DE LA PROCURADURA DE LA ADMINISTRACIN.

El Procurador de la Administracin, mediante su Vista Fiscal N 207 de 3

de marzo de 2011, visible a fojas 57 a 61 del dossier, solicita a los Magistrados
que integran la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia que denieguen las pretensiones formuladas por el recurrente,
porque no le asiste el derecho invocado en este caso.
Manifiesta que, no consta en el expediente que Hugo Lozano haya
ingresado a la institucin martima luego de un concurso de antecedentes,
exmenes de libre oposicin o evaluacin de ingreso, por lo que se emite la
accin de personal con fundamento en la facultad discrecional de la autoridad
nominadora para remover a su personal, no siendo necesario invocar alguna

causal ni agotar el procedimiento interno de la entidad para proceder a la

destitucin.
Sostiene que, el efecto retroactivo de la ley 43 de 2009, viene dado por la
misma disposicin legal, pudiendo ser aplicada a hechos y situaciones que
ocurridos con anterioridad a su entrada en vigencia, por su carcter de orden
pblico e inters social.
V. ANLISIS DE LA SALA.

Evacuados los trmites procesales pertinentes, procede la Sala a realizar un

examen de rigor.
El seor Hugo Lozano, el cual siente su derecho afectado por la
Resolucin Administrativa N 186-2010 de 19 de enero de 2010, estando
legitimado activamente de conformidad con el artculo 42 b de la Ley 135 de
1943, presenta demanda contencioso administrativa de plena jurisdiccin ante
esta Sala, tribunal competente para conocer de este negocio, por disposicin del
artculo 97 del Cdigo Judicial, para que se declare nula la resolucin emitida por
el Administrador de la Autoridad Martima de Panam, institucin que ejerce la
legitimacin pasiva.
El objeto de la presente demanda lo constituye la declaratoria de ilegalidad de la
Resolucin Administrativa N 186-2010 de 19 de enero de 2010, emitida por el
Administrador de la Autoridad Martima de Panam, que destituye del cargo que ocupaba,
como Jefe de Departamento de Servicios Generales de la Direccin Administrativa, al seor
Hugo Lozano. Igualmente se pretende la declaratoria de nulidad de sus actos
confirmatorios, el reintegro y pago de los salarios dejados de percibir.

Con base a los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar la

legalidad del acto demandado, con fundamento en los cargos presentados por la
parte actora, quien alega violacin a su estabilidad laboral, y la consecuente
infraccin al debido proceso, al dejarse sin efecto su nombramiento, sin que
mediara una causal de despido, lo que desconoce su calidad de funcionario de
carrera administrativa. Adems, alega que se ha aplicado ilegalmente de forma
retroactiva la ley 43 de 2009, en perjuicio de derechos adquiridos, ya que se le da
la condicin de funcionario de libre nombramiento y remocin.
Adentrndonos al examen de la legalidad, la parte actora seala que no es un
funcionario de libre nombramiento y remocin, sino un servidor pblico en
funciones, calidad que lo incorpora a la carrera administrativa, razn por la cual
ostenta el derecho a la estabilidad laboral.

Al respecto, la ley 9 de 1994, que regula la carrera administrativa, en su

artculo 2, defina el concepto de servidor pblico en funciones, dentro de las
categoras que se encontraban inmersas en la definicin de "servidores pblicos
que no son de carrera".
"....

Artculo 2. Servidores en funciones. Aquellos que al entrar en vigencia la

presente Ley y su Reglamento, ocupan un puesto pblico, definido como
permanente, hasta que adquieran mediante los procedimientos establecidos la
condicin de servidores pblicos de Carrera administrativa, o se les desvincule de
la funcin pblica.
....."
Con la entrada en vigencia de la ley 43 de 2009, que modifica la ley 9 de 1994,
desaparece la categora de servidores pblicos en funciones. El Artculo 1 de la norma en
comento, dispone lo siguiente:
"Artculo 1.Se modifican las definiciones de los trminos
servidores pblicos de Carrera Administrativa y servidores
pblicos que no son de Carrera y se elimina el trmino
servidores pblicos en funciones del glosario del artculo 2 del
Texto nico de la Ley 9 de 1994, as:
Artculo 2.Los siguientes trminos utilizados en esta Ley y sus
reglamentos, deben ser entendidos a la luz del presente
glosario:
...
Servidores pblicos de Carrera Administrativa. Son los
servidores pblicos que han ingresado a la Carrera
Administrativa segn las normas de la presente Ley, y que no
pertenecen a ninguna otra carrera ni estn expresamente
excluidos de la Carrera Administrativa por la Constitucin
Poltica o las leyes.
Servidores pblicos que no son de carrera. Son los servidores
pblicos no incluidos en las carreras pblicas establecidas en la
Constitucin Poltica o creadas por la ley, y en particular los
excluidos de las carreras pblicas por la Constitucin Poltica.
Los servidores pblicos que no son de carrera se denominan
as:
1. De eleccin popular.
2. De libre nombramiento y remocin.
3. De nombramiento regulado por la Constitucin Poltica.

4. De seleccin.
5. En periodo de prueba.
6. Eventuales.

..."
De lo expuesto se concluye que el seor Lozano no se encontraba
incorporado al rgimen de carrera administrativa, al momento de su destitucin,
motivo por el cual no le asiste el amparo del derecho a la estabilidad, de que
gozan los servidores pblicos de carrera o amparados por leyes especiales.
As las cosas, el cargo pblico quedaba a disposicin de la autoridad
nominadora, por lo que la Administracin puede ejercer la facultad de resolucin
"ad nutum", es decir, la facultad de revocar el acto de nombramiento
fundamentada en la voluntad de la Administracin y su discrecionalidad, segn la
conveniencia y la oportunidad. En este caso, la Administracin se encuentra
representada por la autoridad nominadora, quien est facultada para remover al
personal bajo su cargo, no requiriendo la realizacin de un procedimiento
disciplinario para ello, reiteramos, cuando el funcionario no se encuentra bajo el
amparo del derecho a la estabilidad.
As las cosas, no se encuentra probado el cargo de violacin del artculo 132
de la Resolucin 027-2007 de 8 de noviembre de 2007, que aprueba el
Reglamento Interno del Recurso Humano de la Autoridad Martima de Panam, y
que contiene el concepto de destitucin, ya que el acto administrativo no se emite
en omisin de esta disposicin, porque la ley prev la posibilidad de ejercer la
facultad de resolucin "ad nutum" en estos casos.
En este mismo orden de ideas, no puede prosperar el cargo de violacin del
artculo 159 de la ley 9 de 1994, que establece como causal de nulidad de todo lo
actuado, el incumplimiento del procedimiento para imponer la sancin de
destitucin, ya que el acto demandado no fue dictado como sancin sino en
ejercicio de la facultad discrecional de la Administracin.
Por otro lado, se observa que el sustento de la violacin del artculo 3 del Cdigo
Civil se centra en la adquisicin o prdida del estatus de servidor pblico de
carrera, situacin que no es objeto de esta demanda, sino la legalidad o no del
acto de destitucin. Por tanto, no est llamado a prosperar el cargo de violacin
alegado contra el artculo 3 del Cdigo Civil.
Toda vez que los cargos de violacin alegados por la parte actora no acreditan la
ilegalidad de la Resolucin Administrativa N 186-2010 de 19 de enero de 2010,

que se recurre, no es procedente declarar la nulidad del acto demandado ni

acceder a las consecuentes solicitudes.
En consecuencia, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la
Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad
de la Ley DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolucin Administrativa N
186-2010 de 19 de enero de 2010, emitida por el Administrador de la Autoridad
Martima de Panam, as como tampoco sus actos confirmatorios, y, por lo tanto,
NO ACCEDE a las pretensiones del demandante.
Notifquese,

ALEJANDRO MONCADA LUNA

VICTOR L. BENAVIDES P. -- OYDN ORTEGA DURN
KATIA ROSAS (Secretaria)

dtSearch 6.07 (6205)

(4 ocurrencias)

DEMANDA CONTENCIOSA
ADMINISTRATIVA DE PLENA
JURISDICCIN, INTERPUESTA
POR EL LICENCIADO ABEL DARO
MARTNEZ GONZLEZ, EN
REPRESENTACIN DE CARMEN
MARA SALAZAR JARAMILLO,
PARA QUE SE DECLARE NULO,
POR ILEGAL, EL DECRETO DE

PERSONAL NO.119 DEL 21 DE

SEPTIEMBRE DE 2009, EMITIDO
POR EL MINISTRO DE VIVIENDA,
EL ACTO CONFIRMATORIO Y
PARA QUE SE HAGAN OTRAS
DECLARACIONES. PONENTE:
VCTOR L. BENAVIDES P PANAM,
UNO (1) DE SEPTIEMBRE DE DOS
MIL CATORCE (2014).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panam
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Victor L. Benavides P.
Fecha: 01 de septiembre de 2014
Materia: Accin contenciosa administrativa
Plena Jurisdiccin
Expediente: 127-2010
VISTOS:

El licenciado Abel Daro Martnez Gonzlez, en representacin de

CARMEN MARA SALAZAR JARAMILLO, ha interpuesto ante la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia, demanda contenciosa administrativa de
plena jurisdiccin, para que se declare, nulo por ilegal, el Decreto de Personal
No.119 de 21 de septiembre de 2009, emitido por el Ministro de Vivienda, el acto
confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.
Tal como lo ordena el artculo 33 de la Ley 33 de 1946, mediante Resolucin de
once (11) de mayo de dos mil once (2011), se admite la demanda instaurada, y se

corri traslado a la Procuradura de la Administracin y a la entidad requerida,

para que rindiera el informe explicativo de conducta. (Cfr. foja 25).
Por medio del acto acusado se resuelve destituir a la seora CARMEN
MARA SALAZAR JARAMILLO, del cargo que ocupaba como Arquitecto II, Posicin No.2925043, planilla No.9 y salario de B/.500.00 dentro del Ministerio de Vivienda.

I.

ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO:

El acto administrativo impugnado lo es el contenido del Decreto de

Personal No.119 de 21 de septiembre de 2009, dictado por el Ministerio de
Vivienda y el acto confirmatorio y, para que se hagan otras declaraciones.
En oposicin al Decreto ut supra citado en el prrafo anterior, fue
interpuesto en tiempo oportuno, formal recurso de RECONSIDERACIN por la
parte actora en el presente proceso, tal como se desprende de la lectura de la
Resolucin No.484-09 de 26 de noviembre de 2009, por medio de la cual se
confirma en todas sus partes el aludido Decreto No.119 de 2009. (Cfr. expediente
administrativo de personal).
II. ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA:
El apoderado judicial de la demandante expone como nica pretensin y
por ende, reclama a travs de ste, y con audiencia del Procurador de la
Administracin, que esta instancia Colegiada declare Nulo por Ilegal el Decreto
No.119 de 2009, por medio del cual se le destituye de su cargo como Arquitecto
II.
III.

HECHOS QUE SUSTENTAN LA PRETENSIN:

A juicio del demandante, existe un nmero plural de fundamentos fcticos en los

que se sustenta su demanda, dentro de los cuales considera ocurridos, en primer trmino,
que su representada disconforme con la decisin adoptada interpuso recurso de
reconsideracin, en contra del acto hoy acusado de ilegal; sin embargo, la administracin
sostuvo que la demandante era una funcionaria de libre nombramiento y remocin que no
perteneca a la carrera administrativa, - opinin sta -, basada en un Fallo de la Sala Tercera
de la Corte Suprema de Justicia en el que indica que slo se amparar al funcionario que
haya ingresado mediante el concurso de mritos. De lo contrario su remocin estar sujeta a
la discrecionalidad de la entidad nominadora.
La parte actora alega que, contrario a lo expresado en la resolucin originaria como
en los posteriores actos confirmatorios, su representada gozaba de fuero y la proteccin de
la carrera administrativa y, que adquiri derechos que no le deben ser desconocidos bajo la
presunta inexistencia de amparo, - concluyendo en este punto - que la remocin no est
sujeta a la discrecionalidad, arbitrio y capricho de las personas que regentan la entidad
nominadora, en este caso el Ministerio de Vivienda.

Seala
tambin,
que
la
seora CARMEN
MARA
SALAZAR
JARAMILLO ingres a la carrera administrativa de conformidad con las normas vigentes
que regulan la materia y por ende, debe ser respetada en su condicin de funcionaria
pblica acreditada y amparada por los derechos que de ella se dimanan y que obligan al
cumplimiento estricto de sus presupuestos, sobre todo en lo que respecta a la destitucin o
remocin de los funcionarios que los ampara.
Concluye, que el Decreto de Personal no cumple con los presupuesto procesales que
dicta la Ley No.9 de 1994, reformada por la Ley No.24 de 2007, que a su sazn reza que
todo funcionario podr ser evaluado y si demuestra poseer los requisitos mnimos de
educacin y experiencia exigidos en el manual ocupacional vigente en cada institucin
sern incorporados en la carrera administrativa. - Agrega - que en el contenido del Decreto
de Personal, mediante el cual se ordena la remocin de su representada no se observa que
se haya invocado causal alguna para su remocin y se acude a la discrecionalidad del acto y
la necesidad que la falta de un concurso para su incorporacin, no obstante, el propio
artculo 67 de la Ley 24, establece que ello no es necesario, si la persona cumple con los
requisitos mnimos establecidos.

IV. NORMAS LEGALES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA

INFRACCIN:
Dentro de las disposiciones legales que el apoderado judicial de la
demandante manifiesta se han conculcado, estn las siguientes:
1. El artculo 151 y 152, de la Ley No.9 de 1994, por la cual se establece
la Carrera Administrativa.
2. El artculo 3 del Cdigo Civil.
Argumenta el apoderado judicial de la parte actora que las violaciones a
las que hace alusin en el libelo de la demanda se realizaron de la siguiente
manera:
El artculo 151, de la Ley No.9 de 1994, por la cual se aprueba la Carrera
Administrativa:
"Artculo 151. Debe recurrirse a la destitucin
cuando se ha hecho uso progresivo de las
sanciones establecidas en el rgimen
disciplinario, o de los recursos de orientacin y
capacitacin, segn los casos. Son causales de
destitucin, la reincidencia en el cumplimiento de
los deberes, en violacin de los derechos o las
prohibiciones contempladas en esta Ley".
CONCEPTO DE LA VIOLACIN

La disposicin transcrita ha sido vulnerada, en le

caso que os ocupa, en concepto de VIOLACIN
DIRECTA, por omisin.
La violacin a la que hacemos referencia es
porque la sancin que amerita la destitucin slo
aplica si se ha hecho uso progresivo de las
sanciones establecidas en el rgimen disciplinario
se ha incumplido con cada uno de sus
presupuestos al no sealarse taxativamente cual
de ellas fue aplicada para proceder a la
destitucin de nuestra representada"
Artculo 152 de la Ley No.9 de 1994, por la cual se aprueba la Carrera
Administrativa:
"Artculo 152.- Sin perjuicio de lo dispuesto por
el artculo anterior, las siguientes conductas
admiten destitucin directa: ...
CONCEPTO DE LA VIOLACIN
La violacin a la que hacemos referencia es
porque se ha incumplido con cada uno de los
presupuestos al no sealarse taxativamente cual
de ellas fue la aplicada para proceder a la
destitucin directa de nuestra representada. a.
Nuestra representada es un funcionario acreditado
en la carrera administrativa, por tanto, al adquirir
esa condicin slo podr ser destituida en estricta
observancia de los supuestos antes descritos.b. En
derecho contra el cual se ensaya el presente
recurso se alude a la discrecionalidad, no
obstante, dicho criterio no puede aplicar a nuestra
representada por tratarse de un funcionario de
carrera, al cual se le debe probar que ha incurrido
en alguna de las causales invocadas para que
proceda a su destitucin; procedimiento que no se
cumpli.
Artculo 3 del Cdigo Civil:
"Artculo 16. Principio de transparencia.

En cumplimiento de este principio, se observarn

las siguientes reglas:
1...
2. En los procesos de seleccin d contratistas, los
proponentes tendrn oportunidad de conocer los
informes, conceptos y decisiones que se rindan o
adopten, para lo cual se establecern etapas que
permitan el conocimiento de dichas actuaciones y
otorguen la posibilidad de expresar
observaciones, o controvertirlas cuando ello
legalmente proceda.
(El destacado es nuestro.)
CONCEPTO DE LA VIOLACIN
La disposicin transcrita ha sido vulnerada, en el
caso que nos ocupa, en concepto de VIOLACIN
DIRECTA, por omisin.
En efecto, de haber observado este precepto de
seguro no se hubiese procedido con la destitucin
directa de nuestra representada, porque
indistintamente que se haya promulgado un ley
que seala tener efecto retroactivo, de ninguna
manera se puede vulnerar los derechos adquiridos
bajo el imperio de la otra Ley.
V.

INFORME DE CONDUCTA:

A foja 27 del expediente principal, consta la Nota DM-1033-2011 de 27 de

mayo de 2011, por medio de la cual, la institucin demandada, a travs de su
titular rinde el informe explicativo de conducta requerido por esta Sala, al
tenor de lo establecido en el artculo 33 de la Ley 33 de 1946; la misma,
expuso en lo medular lo siguiente:
1.

La seora CARMEN MARA SALAZAR JARAMILLO

ingresa a laboral (sic) en el Ministerio de Vivienda el da 1 de
noviembre de 2004, en la posicin de SECRETARIA I,
nombrada mediante Resolucin N 83 de 22 de octubre de
2004, siendo una funcionaria de libre nombramiento y
remocin. (El subrayado es nuestro).

2.

Consta en el expediente de personal que la seora CARMEN

MARA SALAZAR JARAMILLO, es ascendida a la posicin
de AEQUITECTO II, mediante Decreto de Personal N 178 de

19 de octubre de 2005. Esto a un ao de haber iniciado labores

en la Institucin, y an siendo funcionaria de libre
nombramiento y remocin. (El subrayado es nuestro).

VI.

3.

Consta en el expediente de personal, la Resolucin No. 95 de

11 de abril de 2008, "Por la cual se notifica a los servidores
pblicos en funciones su ingreso a la Carrera Administrativa",
en virtud de la cual se le notifica a la servidora pblica en
funciones CARMEN MARA SALAZAR JARAMILLO que
su evaluacin cumple con criterios para su incorporacin a la
Carrera Administrativa, en la posicin de ASISTENTE DE
TRABAJO SOCIAL.

4.

Es importante resaltar, que el Decreto de Personal N 119 de

21 de septiembre de 2009, emitida (sic) por la Institucin,
destituye a la seora CARMEN MARA SALAZAR
JARAMILLO, de la posicin de ARQUITECTO II, y no de la
posicin que se le haba acreditado mediante Resolucin N 95
de 11 de abril de 2008, "Por la cual se notifica a los servidores
pblicos en funciones su ingreso a la Carrera Administrativa",
lo cual responde a que por mandato de la Ley No. 43 de 30 de
julio de 2009 "Que reforma la Ley 9 de 1994, que desarrolla la
Carrera Administrativa, y la Ley 12 de 1998, que desarrolla la
Carrera del Servicio Legislativo, y dicta otras disposiciones",
en el artculo 21 (transitorio) dispone: "En virtud de la entrada
en vigencia de la presente Ley, se deja sin efecto todos los
actos de incorporacin de servidores pblicos a al Carrera
Administrativa realizados, a partir de la aplicacin de la Ley 24
de 2007, en todas las instituciones pblicas".

DESCARGOS DE LA PROCURADURA DE LA
ADMINISTRACIN:

A foja 29 consta la Vista nmero 557 de 20 de julio de 2011, mediante la cual

el Procurador de la Administracin, solicita al Tribunal, que declare que NO
ES ILEGAL el Decreto No.119 de 21 de septiembre de 2009, emitido por el
rgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento
Territorial, ni su acto confirmatorio y, en consecuencia, pide se desestimen las
pretensiones de la parte actora.
En lo medular, el seor Procurador seala que: "... Contrario a lo indicado en
los prrafos precedentes, este Despacho observa que al momento de su
destitucin la demandante, CARMEN MARA SALAZAR JARAMILLO, no
ostentaba la condicin de servidora pblica de Carrera Administrativa, ya que
el artculo 21 de la ley 43 de 2009 resolvi dejar sin efecto todos los actos de

incorporacin a dicho rgimen laboral que se hubiesen materializado bajo el

amparo de la ley 24 de 2007; medida adoptada con efectos retroactivos al
tenor de lo establecido en el artculo 32 de la propia excerpta (sic).
De la interpretacin del sentido literal de estas normas, resulta claro que todos
los actos de acreditacin a la Carrera Administrativa realizados bajo el amparo
de la ley 24 de 2007 quedaron sin efecto, no slo por el mandato expreso que
en tal sentido hace el artculo 21 (transitorio), sino por el hecho que la ley de
la cual forma parte tal disposicin tiene efectos retroactivos, conforme lo
dispone el artculo 32 del propio instrumento legal, el cual resulta cnsono
con el artculo 46 del Estatuto Fundamental, de tal forma que situaciones
creadas bajo los efectos de una ley anterior, como ocurre en el caso de la
acreditacin como servidora pblica de CARMEN MARA SALAZAR
JARAMILLO, ahora constituyan actos administrativos carentes de eficacia
jurdica.
En otro orden de ideas, el actor alega la infraccin del artculo 3 del Cdigo
Civil, pues considera que la autoridad demandada desconoci la prohibicin
de irretroactividad que all se seala (cfr. foja 11 del expediente judicial).
Al respecto, este Despacho debe reiterar que por mandato de la ley 43 de 2009
se procedi a modifica la ley de Carrera Administrativa expresando que la
misma se haca con efectos retroactivos por tratarse de una medida de orden
pblico, lo que dej sin efectos todos los ingresos de servidores pblicos a
dicha carrera realizados al amparo de la ley 24 de 2007, situacin en la que se
encontraba la ahora recurrente; por tanto, su aplicacin resulta acorde con el
texto del artculo 46 de la Constitucin Poltica de la Repblica, por lo que
resulta infundada la alegada infraccin.
De lo anterior se desprende, que al entrar en vigencia la ley 24 de 2007 la
demandante adquiri el estatus de funcionaria de libre nombramiento y
remocin, por lo cual no le resultan aplicables lo dispuesto en los artculos
154 y 155 del texto nico de la ley 9 de 1994, ya que stos solamente pueden
ser invocados por los servidores pblicos adscritos a la Carrera
Administrativa, condicin que perdi la demandante. Por consiguiente, el
rgano Ejecutivo, actuando en esta ocasin a travs del Ministerio de
Vivienda y Ordenamiento Territorial, estaba plenamente facultado para
removerla del cargo que ocupaba en dicha entidad, recurriendo para tal efecto
a lo dispuesto en el numeral 18 del artculo 629 del Cdigo Administrativo,
norma que le atribuye al Presidente de la Repblica la potestad de remover a
los empleados de su eleccin, salvo que la Constitucin Poltica y la Ley
dispongan lo contrario.

Lo expuesto hasta aqu, nos permite afirmar que el rgano Ejecutivo,

fundamentado en el numeral 18 del artculo 629 del Cdigo Administrativo,
poda remover a la actora del cargo que desempeaba en el Ministerio de
Vivienda y Ordenamiento Territorial, de ah que no era necesario iniciar una
investigacin que diera lugar a un procedimiento disciplinario en su contra ni
invocar una causal especfica para justificar la medida adoptada. Por
consiguiente, le reiteramos que los cargos de infraccin que aduce la
recurrente con relacin a los artculos 151 y 152 del texto nico de la ley 9 de
20 de junio de 2004, carecen de sustento jurdico e, igualmente, deben ser
desestimados por esa Sala.
VII. DECISIN DE LA SALA TERCERA:
Cumplidos los trmites correspondientes, la Sala procede a resolver la presente controversia, previa las
siguientes consideraciones.

Previo al anlisis de rigor, importa subrayar que, con fundamento en lo que

dispone el artculo 206, numeral 2, de la Constitucin Poltica, en concordancia
con el texto del artculo 97, numeral 1 del Cdigo Judicial y el artculo 42b de la
Ley N.135 de 1943, conforme fue reformado por la Ley N.33 de 1946, la Sala
Tercera es competente para conocer de las acciones de plena jurisdiccin, tal
como la interpuesta.
Dentro del marco de referencia, esta Judicatura se pronunciar respecto a la
accin contencioso administrativa de plena jurisdiccin, interpuesta en contra del
Decreto No.119 de 21 de septiembre de 2009, emitido por el rgano Ejecutivo,
el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.
Como viene expuesto, la seora CARMEN MARA SALAZAR JARAMILLO, a
travs de su apoderado judicial, el licenciado ABEL DARO MARTNEZ
GONZLEZ, ha invocado la intervencin de la jurisdiccin contencioso
administrativa para que se declare nulo por ilegal el acto administrativo
contenido en el Decreto No.119 de 21 de septiembre de 2009, emitido por el
rgano Ejecutivo, a travs del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento
Territorial, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones,
resolvindose en el mismo lo siguiente:
"ARTCULO NICO: Se destituye seora
CARMEN MARA
SALAZAR
JARAMILLO, con
cdula No.8-338-774 y
seguro social No.2925043, del cargo de

Arquitecto II, Posicin

No. 90528
correspondiente a la
planilla No.9 y salario
de B/.500.00, con cargo
a la partida
Presupuestaria
0.14.0.2.001.02.03.001
"
Frente a la obligacin que se reclama, a la Sala le corresponde entonces
establecer, si le asiste el derecho o no a la recurrente, analizando objetivamente
su pretensin.
La seora CARMEN MARA SALAZAR JARAMILLO, debidamente
representada por su apoderado judicial, el licenciado ABEL DARO MARTNEZ
GONZLEZ, siente que le fue conculcado su derecho al expedirse el Decreto de
Personal No.119 de 21 de septiembre de 2009, por el cual se le destituye de su
cargo dentro del Ministerio de Vivienda; en consecuencia ha solicitado a este
Tribunal Colegiado, la declaratoria de ilegalidad del Decreto ut supra citado.
Los cargos de violacin giran en torno a las posibles conductas que
admiten la destitucin directa de la demandada y al uso progresivo de las
sanciones establecidas en el rgimen disciplinario, hechos stos que fueron
aplicados indebidamente a juicio de la seora CARMEN MARA SALAZAR
JARAMILLO. As las cosas, lo que procede ahora, es determinar primeramente
el status laboral de la funcionaria demandante, desde su primer ingreso a la
institucin, a fin de confirmar si efectivamente gozaba de estabilidad laboral al
momento de emitirse el acto hoy demandado.
Observa la Sala que la seora CARMEN MARA SALAZAR
JARAMILLO, ingres a laborar en el Ministerio de Vivienda como Asistente de
Trabajo Social, el 1 de noviembre de 2004 y el 13 de mayo de 2008, fue
acreditada como servidora pblica de Carrera Administrativa segn consta en el
Certificado que reposa en el expediente contentivo. (Cfr. foja 40).
No obstante lo anterior, tal como lo ha indicado el Procurador de la
Administracin, a foja 32 y siguientes de su Vista Nmero 557, de 20 de julio de
2011, la estabilidad laboral, as como los derechos y prerrogativas derivados de
una eventual condicin de servidor pblico de carrera administrativa reclamados
por la recurrente, no le pueden ser reconocidos, pues, la misma dej de formar

parte de la carrera administrativa, al ser excluida de la misma, por mandato de la

ley 43 de 2009. Veamos:
"Contrario a lo indicado en los prrafos
precedentes, este Despacho observa que al
momento de su destitucin, la seora CARMEN
MARA SALAZAR JARAMILLO, no ostentaba
la condicin de servidora pblica de Carrera
Administrativa, ya que el artculo 21 de la ley 43
de 2009 resolvi dejar sin efecto todos los actos
de incorporacin a dicho rgimen laboral que se
hubiesen materializado bajo el amparo de la ley
24 de 2007; medida adoptada con efectos
retroactivos al tenor de lo establecido en el
artculo 32 de la propia excerpta (sic). "
Siendo ello as, el acto acusado lejos de haber quebrantado las normas de la ley
de carrera administrativa antes indicadas y el artculo 21 de la ley 43 de 2009,
encuentra precisamente en esta ltima norma jurdica uno de los fundamentos
que sustentan la legalidad del mismo.
La anterior indicacin se hace sobre la base de que, dicho artculo resolvi dejar
sin efecto todos los actos de incorporacin de los servidores pblicos a la Carrera
Administrativa, realizados a partir de la aplicacin de la mencionada ley 24 de
2007, entre las cuales se encuentra la hoy recurrente. El artculo en cita es del
tenor siguiente:
"Artculo 21. (transitorio). En
virtud de la entrada en vigencia de
la presente Ley, se dejan sin
efecto todos los actos de
incorporacin de servidores
pblicos a la Carrera
Administrativa realizados, a partir
de la aplicacin de la Ley 24 de
2007, en todas las instituciones
pblicas".
Tal como se puede observar, el sentido de la norma antes descrita es
claro y es extensivo a todos los actos de acreditacin a la Carrera Administrativa
efectuados a partir de la aplicacin de la ley 24 de 2007, lo cual queda ratificado
en el artculo 32 de la citada ley 43 de 2009, que de forma categrica dispone
que dicha ley reviste el carcter de orden pblico y de aplicacin retroactiva
hasta el 2 de julio de 2007, tal como ocurri en la presente causa.

En virtud del cambio legislativo antes sealado y al encontrarse el ex

servidora pblica CARMEN MARA SALAZAR JARAMILLO dentro del
supuesto establecido en el texto legal transcrito, la mismo pas a adquirir
el estatus de funcionaria de libre nombramiento y remocin por parte de la
autoridad nominadora, tal como lo seala el Ministro de Vivienda y
Ordenamiento Territorial en su informe de conducta, visible a foja 28.
En vista de lo antes expuesto, debemos sealar, que la estabilidad laboral,
as como los derechos y prerrogativas derivados de una eventual condicin de
servidora pblica de carrera administrativa reclamados por la recurrente, no le
pueden ser reconocidos, pues, tal como hemos expuesto previamente, la misma
dej de formar parte de dicha carrera pblica, al ser excluida por mandato de la
ley 43 de 2009 y, en consecuencia, el acto acusado se encuentra plenamente
sustentado en el numeral 18 del artculo 629 del Cdigo Administrativo que
faculta al Presidente de la Repblica, para remover a los empleados de su
eleccin, salvo cuando la Constitucin Poltica o las leyes dispongan que stos no
son de libre nombramiento y remocin.
Establecido el estatus laboral que ostentaba la funcionaria CARMEN
MARA SALAZAR JARAMILLO, en el cargo al momento de expedido el acto
hoy demandado de ilegal, podemos indicar que la misma no se encontraba bajo el
amparo del rgimen de carrera administrativa y en consecuencia no gozaba del
derecho a la estabilidad en el cargo.
As las cosas, es importante aclarar que la seora CARMEN MARA
SALAZAR JARAMILLO no fue separada de la posicin que ocupaba como
Arquitecto II dentro del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, por
haber incurrido en alguna causal disciplinaria, sino en virtud de la potestad que
ostenta el Presidente de la Repblica, conjuntamente con el Ministro del ramo
respectivo, al tenor de lo establecido en el numeral 18 del artculo 629 del
Cdigo Administrativo.
Vemos as pues, que el fundamento medular de los argumentos de la parte
actora, se centran en la existencia de la categora de Carrera Administrativa, es
decir, que la seora CARMEN MARA SALAZAR JARAMILLO ostentaba dicha
calidad de funcionaria pblica al momento de su destitucin.

En reiteradas ocasiones, la Sala III de lo Contencioso Administrativo de la

Corte Suprema de Justicia ha sealado que, la Ley No.9 de 20 de julio de 1994,
es aquella por medio de la cual se establece y regula la Carrera Administrativa;
en trminos ms completos, es aquella que desarrolla los Captulos 1., 2o., 3o., y
4o., del Ttulo XI de la Constitucin de la Repblica de Panam; regula los
derechos y deberes de los servidores pblicos, especialmente los de carrera

administrativa en sus relaciones con la administracin pblica, y establece un

sistema de administracin de recursos humanos para estructurar, sobre la base de
mritos y eficiencia, los procedimientos y las normas aplicables a los servidores
pblicos.
En este sentido hemos expresado que la carrera administrativa es el
sistema de administracin de personal que tiene por objeto seleccionar el
personal que servir en la administracin publica, mediante la proporcin de
personal idneo; permanencia y estabilidad condicionada a la competencia,
lealtad y tica; evaluacin de rendimiento; aumento de eficiencia a travs de
capacitacin y desarrollo; sistema para manejo de agravios; elaborar el nivel y
dignidad del servicio pblico.
Una vez ms se hace necesario explicar el contenido del artculo 2 de la
Ley 9 de 1994 modificada por la Ley 43 de 30 de julio de 2009, a saber:
"Servidores pblicos de Carrera Administrativa. Son los
servidores pblicos que han ingresado a la Carrera
Administrativa segn las normas de la presente Ley, y
que no pertenecen a ninguna otra carrera ni estn
expresamente excluidos de la Carrera Administrativa
por la Constitucin Poltica o las leyes."

Se desprende con meridiana claridad de la norma transcrita que, los

funcionarios que hayan ingresado a la Carrera Administrativa conforme a las
normas establecidas y que no pertenezcan a ninguna otra de las carreras
establecidas o que no estn excluidos por la Constitucin o las leyes, gozarn de
esta categora. En ese sentido, tenemos que mediante el artculo 3 de la Ley 24 de
02 de julio de 2007, se modific el Procedimiento Especial de Ingreso a la
Carrera Administrativa contemplado en el artculo 67 de la Ley 9 de 1994. sta
modificacin permiti la entrada de funcionarios al sistema de carrera, sin
necesidad de concurso y requiriendo nicamente cumplir con los requisitos
mnimos de educacin para el correspondiente cargo.
Sin embargo como ya lo hemos explicado en otras ocasiones,
posteriormente, mediante la Ley No. 43 de 30 de julio de 2009, especficamente
en su artculo 21 (transitorio) se dej sin efecto TODOS los actos mediante los
cuales se incorporaron funcionarios pblicos al sistema de carrera administrativa
a travs de ste procedimiento excepcional.
En una correcta hermenutica jurdica, debemos entender por "dejar sin
efecto"; a revocar, anular o dejar falto de valor legal, todos aquellos actos
efectuados al amparo del artculo 3 de la Ley 24 de 02 de julio de 2007,
recordando que la Ley como norma jurdica comprende a todos aquellos que se

encuentran en las condiciones previstas por ella, sin excepciones de ninguna

clase.
Esto quiere decir, que la Resolucin No.95 de 11 de abril de 2008, por
medio de la cual se le confiri a la seora CARMEN MARA SALAZAR
JARAMILLO, su estatus de servidora pblica de Carrera Administrativa (Cfr.
foja 38 del expediente administrativo), fue anulada por aplicacin de la norma en
comento desde el da 31 de julio de 2009, en que se public en Gaceta Oficial
No.26336.
Al hacer ste anlisis, llegamos a la conclusin que los argumentos
esbozados por el licenciado Abel Daro Martnez Gonzlez, respecto a la
necesidad de un pronunciamiento por parte de la Corte Suprema de Justicia sobre
la anulacin del acto administrativo antes sealado quedan desvirtuados.
Sobre este mismo tema, mediante Sentencia de 21 de marzo de 2011, la
Corte sostuvo lo siguiente:
"Ahora bien, dicho lo anterior, debemos sealar
que - a groso modo - los servidores pblicos se
clasifican en:
A. de Carrera
Carrera Judicial
Carrera Docente
Carrera Diplomtica
Carrera Sanitaria

Carrera Policial
B.- de Carrera Administrativa
C.- que no son de Carrera.

De Eleccin Popular

De Libre Nombramiento y Remocin

De Nombramiento Regulado por la

Constitucin

De Seleccin

En Periodo de Prueba

En Funciones

Eventuales

Se entiende entonces y resulta de gran

importancia apuntar, que aquellos funcionarios
que no ostentan un cargo de carrera (ya sea
administrativa o cualquier otra especial), por
obvias razones, deben formar parte de alguna de
las sub clasificaciones de aquellos funcionarios
pblicos que no son de carrera.
Que conforme a lo antes expuesto,
podemos concluir que el seor ALFONSO
ABDIEL CHANG DE LA GUARDIA era
efectivamente, al momento de su destitucin, un
funcionario de libre nombramiento y remocin; y
en consecuencia, le era aplicable el artculo 794
del Cdigo Administrativo, el cual marca una
clara distincin entre los empleados pblicos
cuyas remociones son permitidas libremente y
aquellos que no pueden ser libremente removidos.
En otras palabras, la norma consagra la
facultad de resolucin unilateral de la
Administracin, es decir, la revocacin del acto
de nombramiento por la voluntad de la
Administracin, representada en este artculo por
la autoridad nominadora, quedando a discrecin
del mismo la adopcin de la medida,
considerando su conveniencia y oportunidad.
Esto se puede apreciar en la siguiente
jurisprudencia:
"En adicin a lo expuesto, debemos
sealar que ante la falta de estabilidad
en el cargo, el funcionario queda sujeto
a la remocin discrecional de la
autoridad nominadora, tal y como lo
prev el artculo 794 del Cdigo
Administrativo, que consagra la
facultad de resolucin "ad-nutum" de la
administracin. Tambin,
que
en
ejercicio de esta facultad la autoridad
nominadora
puede
declarar
la
insubsistencia del cargo de un
funcionario sin tener que motivar el

acto, slo basta que considere su

conveniencia
y
oportunidad
-reestructuracin, presupuesto, etc.
(Cfr. Sentencia de la Sala Tercera de 9
de Agosto de 2006)."
"Al efecto, de acuerdo a los
documentos que constan en autos, la
demandante ingres al cargo de
Presidente de la Junta de Conciliacin
N 13 en el Ministerio de Trabajo, por
la libre designacin o nombramiento de
la autoridad nominadora, y no a travs
de un proceso de seleccin o concurso
de
mritos.
Esto
trae
como
consecuencia, tal como lo ha reiterado
la Sala en numerosas ocasiones, que el
funcionario quede sujeto a la remocin
discrecional
de
la
autoridad
nominadora, segn lo previsto en el
artculo
794
del
Cdigo
Administrativo, que consagra la
facultad de resolucin ad-nutum de la
administracin, excepto que el servidor
pblico se encuentre amparado por una
Ley Especial o Rgimen de Carrera
Administrativa". (Cfr. Sentencia de la
Sala Tercera de 17 de febrero de
2006)."
En lo que respecta a las facultades del
Presidente de la Repblica para emitir el acto
administrativo de destitucin, debemos resaltar
que las mismas son de rango constitucional
(artculos 176 y 184), los cuales se complementan
con el contenido de los numerales 3 y 18 del
artculo 629 del Cdigo Administrativo.
Ms an, el artculo 186 de nuestra Carta
Magna hace
Lo que nos permite concluir, que el
Decreto de Personal No.428 de 28 de agosto de
2009 dictado por el Presidente de la Repblica y

refrendado por el Ministro de la Presidencia; y la

Resolucin No. 73 de 15 de octubre de 2009,
dictada por el Ministro de la Presidencia,
Demetrio Papadimitriu, han sido proferidas
conforme a las facultades legales y
constitucionales otorgadas a stos.
En cuanto al argumento del Licenciado
Sols, respecto a la violacin de los artculos 138,
156 y 157 de la Ley 9 de 20 de junio de 1994, es
preciso indicar que mal podran aplicarse stas
normas, si el seor CHANG no es servidor
pblico de carrera, es decir, que no cumple con la
cualidad o caracterstica sobre la cual van
dirigidas las normas.
En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso-Administrativa) de la Corte
Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la Repblica y por
autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL el Decreto de Personal
No.119 de 21 de septiembre de 2009, proferido por el Ministerio de Vivienda y
Ordenamiento Territorial, su acto confirmatorio y niega las otras declaraciones
solicitadas.
Notifquese.
VICTOR L. BENAVIDES P.
LUIS RAMN FBREGA SNCHEZ---ALEJANDRO MONCADA LUNA
KATIA ROSAS
Secretaria
dtSearch 6.07 (6205)

(4 ocurrencias)

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE

PLENA JURISDICCIN INTERPUESTA POR EL
LICENCIADO JOS LUIS RUBINO BETHANCOURT,
EN REPRESENTACIN DE LA SEORA YINETH
ANELY DE GRACIA DE BRAVO, PARA QUE SE
DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA RESOLUCIN
ADMINISTRATIVA NO.410-2009 DE 8 DE
SEPTIEMBRE DE 2009, EMITIDA POR EL
ADMINISTRADOR DE LA AUTORIDAD MARTIMA DE
PANAM, SUS ACTOS CONFIRMATORIOS Y PARA
QUE SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES.
PONENTE: ABEL AUGUSTO ZAMORANO PANAM,
DOCE (12) DE ENERO DE DOS MIL QUINCE (2015).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panam
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Abel Augusto Zamorano
Fecha: 12 de enero de 2015
Materia: Accin contenciosa administrativa
Plena Jurisdiccin
Expediente: 756-10
VISTOS:

El licenciado Jos Luis Rubino Bethancourt, actuando en nombre y

representacin de la seora Yineth Anely De Gracia de Bravo, ha promovido
demanda contencioso administrativa de plena jurisdiccin, para que se declare
nula, por ilegal, la Resolucin Administrativa No.410-2009 de 8 de septiembre de
2009, emitida por el Administrador de la Autoridad Martima de Panam.
I. ANTECEDENTES

Mediante Resolucin Administrativa No.410-2009 de 8 de septiembre de

2009, el Administrador de la Autoridad Martima de Panam, destituy a la
seora Yineth Anely De Gracia de Bravo, del cargo de Oficinista que ocupaba
segn la estructura de personal vigente, con funciones de Oficinista en el
Departamento de Operaciones Portuarias de la Direccin General de Puertos e
Industrias Martimas Auxiliares, en Puerto Mensab.
La referida resolucin, fue objeto de recurso de reconsideracin ante la
misma autoridad, siendo confirmada en todas sus partes, a travs de la
Resolucin ADM. RH No.053-2009 de 24 de noviembre de 2009.
Mediante Resolucin J.D. No.021-2010 de 8 de abril de 2010, la Junta
Directiva de la Autoridad Martima de Panam, al resolver el recurso de
apelacin interpuesto por la seora Yineth Anely De Gracia de Bravo, mantuvo
en todas sus partes la Resolucin Administrativa No.410-2009 de 8 de septiembre
de 2009, con lo cual se agot la va gubernativa.
II. PRETENSIN DE LA PARTE ACTORA

La pretensin de la parte actora, consiste en que, previa declaracin de

nulidad, por ilegal, de la Resolucin Administrativa No.410-2009 de 8 de
septiembre de 2009, emitida por el Administrador de la Autoridad Martima de
Panam y sus actos confirmatorios, se ordene a dicha entidad el reintegro de la
seora Yineth Anely De Gracia de Bravo, a la posicin que ocupaba cuando fue
destituida, y se haga efectivo el pago de los salarios dejados de percibir, por
gozar de estabilidad en el cargo a la fecha de su destitucin.
III. DISPOSICIONES QUE FIGURAN COMO INFRINGIDAS POR LA
RESOLUCIN DEMANDADA Y EL CONCEPTO DE SU INFRACCIN.
En el libelo de la demanda, se sealan como normas infringidas con la emisin del
acto administrativo demandado, el artculo 3 del Cdigo Civil, que establece la
irretroactividad de las leyes en perjuicio de derechos adquiridos; el artculo 132 del
Reglamento Interno del Recurso Humano de la Autoridad Martima de Panam, que define
la destitucin; y el artculo 156 de la Ley 9 de 20 de junio de 1994, que regula la Carrera
Administrativa, y que establece la nulidad de lo actuado, cuando la destitucin se haga con
incumplimiento del procedimiento establecido para ello.
Seala la actora, que dichas normas fueron violadas de forma directa por omisin,
ya que, tanto el Administrador de la Autoridad Martima de Panam como la Junta
Directiva de dicha entidad, sustentan la decisin de destituir a la seora Yineth Anely De

Gracia de Bravo, apoyndose en la Ley 43 de 2009, norma posterior, que aplicaron de

manera retroactiva, desconociendo la estabilidad de que gozaba por ser una servidora
pblica en funciones y por ende incorporada al rgimen de Carrera Administrativa, al
sealar que la misma es una funcionaria pblica de libre nombramiento y remocin, con lo
cual se violenta el artculo 3 del Cdigo Civil.
Con relacin al cargo de violacin de los artculos 156 de la Ley 9 de 20 de junio de
1994 y 132 del Reglamento Interno del Recurso Humano de la Autoridad Martima de
Panam, agreg, que al tratarse de una funcionaria incorporada al rgimen de carrera
administrativa, se violent el debido proceso al ser destituida sin causal alguna.

IV. INFORME DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA

Mediante resolucin calendada 16 de agosto de 2010, se corri traslado de
la demanda instaurada al Administrador de la Autoridad Martima de Panam,
para que rindiera un informe explicativo de su actuacin, lo cual hizo a travs de
la nota ADM No.2912-08-2010-OAL de 25 de agosto de 2010, donde expuso en
sntesis, que la decisin de destituir a la seora Yineth Anely De Gracia de Bravo
se fundament en la facultad del Administrador de la Autoridad Martima de
Panam de nombrar, trasladar, ascender, suspender, separar y remover al personal
subalterno, de conformidad con lo establecido en la Ley y el Reglamento Interno
de la Autoridad, y de conformidad con el artculo 21 de la Ley 43 de 30 de julio
de 2009, que dej sin efecto, todas aquellas incorporaciones de servidores
pblicos a la Carrera Administrativa, realizadas a partir de la aplicacin de la Ley
24 de 2007, en todas las instituciones pblicas.
V. OPININ DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIN.
Mediante Vista N 1321 de 25 de noviembre de 2010, el Procurador de la
Administracin, solicita a la Sala, que declare que no es ilegal la Resolucin Administrativa
No.410-2009 de 8 de septiembre de 2009, ni sus actos confirmatorios.
Seala, que "se aprecia en el expediente judicial que la demandante no formaba
parte del rgimen de carrera administrativa, puesto que no existe prueba documental alguna
que acredite su ingreso a la Autoridad Martima de Panam por medio del procedimiento de
seleccin previsto en la ley que regula dicho rgimen, lo que denota que su condicin
laboral en esa institucin estaba sujeta a la facultad de la autoridad nominadora de nombrar
y remover discrecionalmente a aquellos servidores pblicos que no estn amparados por
una ley especial que le garantice estabilidad laboral, conforme lo dispuesto en el artculo 27
del decreto ley 7 de 10 de febrero de 1998, "por el cual se crea la Autoridad Martima de
Panam, se verifican las distintas competencias martimas de la Administracin Pblica y
se dictan otras disposiciones" (sic).

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA SALA.

1. Competencia

Esta Sala de la Corte Suprema de Justicia, es competente para conocer de

la accin contencioso administrativa de plena jurisdiccin, promovida contra los
actos administrativos, con fundamento en lo dispuesto en el artculo 206 de la
Constitucin Poltica, en concordancia con el artculo 97 numeral 1 del Cdigo
Judicial.
2. Legitimacin activa y pasiva
En el presente caso, la parte demandante, la constituye la seora Yineth Anely De
Gracia de Bravo, quien recurre en defensa de sus derechos e intereses, contra la Resolucin
Administrativa No.410-2009 de 8 de septiembre de 2009, a travs de la cual fue destituida,
razn por la cual se encuentra legitimada para promover la accin examinada.

El acto demandado fue emitido por el Administrador de la Autoridad

Martima de Panam, con fundamento en el Decreto Ley 7 de 10 de febrero de
1998 y la Ley 57 de 6 de agosto de 2008, quien funge como sujeto pasivo en el
presente proceso contencioso-administrativo de plena jurisdiccin.
La Procuradura de la Administracin en la demanda de plena jurisdiccin,
por mandato del numeral 2 del artculo 5 de la Ley No.38 de 2000, acta en
inters y defensa de la Administracin.
3. Problema Jurdico a resolver en la presente controversia
De lo planteado por las partes del proceso, deducimos en el presente caso
como problema jurdico a resolver: Determinar si la entidad demandada al emitir
el acto administrativo objeto de la demanda, se enmarc en la normativa legal
vigente y aplicable al caso concreto, con base en los cargos de violacin
establecidos en la demanda que nos ocupa, a travs de los cuales se alega
violacin a la estabilidad laboral y faltas al debido proceso, corresponde a la Sala
determinar la legalidad del acto administrativo demandado.
Para resolver el fondo del cuestionamiento planteado, procedemos a
realizar un anlisis de la normativa vigente aplicable, confrontndola con los
hechos y constancias del proceso en examen.
A. Estatus laboral de la demandante
A fin de identificar si la actora gozaba del derecho a la estabilidad laboral
alegada en su demanda, esta Superioridad debe verificar inicialmente el estatus

laboral de la funcionaria demandante al momento en que fue destituida por la

Autoridad demandada.
En ese sentido, observa esta Sala, que la seora Yineth Anely De Gracia de
Bravo al momento de su destitucin, ocupaba el cargo de Oficinista, en el
Departamento de Operaciones Portuarias de la Direccin General de Puertos e
Industrias Martimas en Puerto Mensab, posicin No.0000700, con salario
mensual de seiscientos balboas (B/.600.00).
La seora Yineth Anely De Gracia de Bravo alega en su libelo de
demanda, que la entidad demandada desconoci que era "una servidora pblica
en funciones y por ende, incorporada al rgimen de carrera administrativa". Al
respecto esta Sala tiene a bien indicar, en primer lugar, que la denominacin de
servidores pblicos en funciones, es una sub-categora de servidores pblicos que
no son de carrera, conforme lo establece el artculo 2 de la Ley 9 de 1994, que al
ser eliminada por la Ley 43 de 2009, no afecta el estatus de la actora, puesto que
contina siendo una servidora pblica que no es de carrera, y en virtud de ello no
podemos hablar de una aplicacin retroactiva de dicha Ley en detrimento del
derecho a la estabilidad, si la funcionaria no gozaba del mismo, por lo que el
cargo de infraccin por omisin del artculo 3 del Cdigo Civil norma no esta
llamado a prosperar.
En cuanto a la incorporacin al rgimen de carrera administrativa, a foja 6
del antecedente que acompaa el cuaderno principal consta nicamente la
Resolucin de Personal No.005-2009 de 5 de enero de 2009, a travs de la cual la
Oficina Institucional de Recursos Humanos de la Autoridad Martima de Panam,
notifica a la servidora pblica Yineth Anely De Gracia de Bravo que cumple con
los criterios para su incorporacin a la Carrera Administrativa, a travs del
procedimiento especial de ingreso.
Respecto al procedimiento especial de ingreso al rgimen de Carrera
Administrativa, al que se ha hecho referencia ut supra, el artculo 67 de la Ley 9
de 1994, establece lo siguiente:
"Artculo 67. El procedimiento especial de ingreso
es un procedimiento excepcional, diseado para la

incorporacin de los servidores pblicos en

funciones al rgimen de carrera administrativa al
momento de entrar en vigor el Reglamento que
desarrolle esta Ley. El Reglamento regular los
mecanismos que le son propios para garantizar que
el servidor pblico en funciones que demuestre
poseer los requisitos mnimos del puesto, sea
incorporado automticamente a la carrera
administrativa".
La Resolucin No.005-209 de 5 de enero de 2009 (foja 6 del antecedente),
notifica a la funcionaria Yineth Anely De Gracia de Bravo, que cumpla con los
criterios para ingresar a la carrera administrativa, por medio del procedimiento
especial contenido en el artculo 67 de la Ley 9 de 1994; no obstante, la parte
actora no presenta el documento idneo para acreditar su ingreso a la carrera
administrativa, es decir, la debida certificacin expedida por la Direccin General
de Carrera Administrativa, autoridad competente para certificar su ingreso al
rgimen de carrera, conforme lo dispone el numeral 8 del artculo 9 de la Ley 9
de 1994.
Dentro de este contexto se concluye que, la funcionaria se encontraba en
proceso de ingreso a la carrera administrativa, y no se acredita en el expediente la
finalizacin del mismo, por lo que no puede considerarse que adquiri la
condicin de funcionaria de carrera administrativa. En consecuencia, el
demandante tena apenas una mera expectativa de ingresar a la carrera
administrativa, y por tanto, no gozaba del derecho a la estabilidad, inherente a los
funcionarios de carrera.
B. Estabilidad en el cargo que ocupaba
Con relacin a la estabilidad, la jurisprudencia reiterada de esta Sala, ha
sealado, que el derecho a la estabilidad del servidor pblico est comprendido
como un principio bsico inherente al funcionario investido por una carrera de la
funcin pblica, regulada por una ley formal de carrera, o se adquiere a travs de
una ley especial que consagre los requisitos de ingreso y ascenso dentro del
sistema, basado en mrito y competencia del recurso humano. Si no es as, la

disposicin del cargo pblico queda bajo la potestad discrecional de la

Administracin, y no est sujeto a un procedimiento administrativo sancionador.
Habindose determinado, que en este caso la funcionaria Yineth Anely De
Gracia de Bravo, no era una funcionaria pblica incorporada al rgimen de
carrera administrativa, la misma no gozaba del derecho a la estabilidad, inherente
a los funcionarios de carrera.
As las cosas, el cargo quedaba a disposicin de la autoridad nominadora,
pudiendo la Administracin ejercer la facultad de resolucin "ad nutum", es
decir, la facultad de revocar el acto de nombramiento fundamentada en la
voluntad de la Administracin y su discrecionalidad, segn la conveniencia y la
oportunidad.
En este caso, la Administracin se encuentra representada por el
Administrador de la Autoridad Martima de Panam como Autoridad
Nominadora, facultada para remover al personal bajo su inmediata dependencia,
de acuerdo al ordinal 9 del artculo 186 de la Ley 57 de 6 de agosto de 2008 que
lo faculta a nombrar, trasladar, ascender, suspender, separar y remover al personal
subalterno, no requiriendo la realizacin de un procedimiento disciplinario para
ello, cuando el funcionario no se encuentra bajo el amparo del derecho a la
estabilidad.
Por las razones expuestas, queda determinado que no es aplicable el
artculo 156 de la Ley 9 de 20 de junio de 1994 cuya violacin ha sido alegada
por la demandante, toda vez que, luego del anlisis realizado sobre su estatus y
determinado el hecho de que no gozaba del derecho a la estabilidad en el cargo al
momento de su destitucin, se advierte que la destitucin del cargo no se hace en
virtud de alguna causa disciplinaria, sino en el ejercicio de la facultad
discrecional de la autoridad nominadora, por lo que no procede el cargo de
violacin planteado.
Con relacin al cargo de violacin por omisin del artculo 132 del
Reglamento Interno del Recurso Humano de la Autoridad Martima de Panam,
esta Superioridad advierte, que la destitucin, tal como viene dada en la norma,
es una consecuencia del procedimiento administrativo disciplinario, conforme se

prev en la definicin contenida en el glosario de dicha excerta, en la cual se

establece que destitucin es "la desvinculacin definitiva y permanente de un
servidor pblico de carrera administrativa, por las causales establecidas en el
rgimen disciplinario, o por incapacidad o incompetencia en el desempeo del
cargo, de acuerdo a lo establecido en la Ley"; sin embargo, en este caso la
destitucin tuvo lugar en ejercicio de la facultad de resolucin "ad nutum", por lo
que la ilegalidad planteada basada en la infraccin del artculo 132, no est
llamado a prosperar toda vez que dicha norma no era aplicable al caso concreto.
De todo lo expuesto, esta Superioridad considera que los cargos de
violacin alegados por la parte actora no acreditan la ilegalidad de la Resolucin
Administrativa No.410-2009 de 8 de septiembre de 2009, por lo que no es
procedente declarar la nulidad del acto ni las consecuentes declaraciones
solicitadas.
VII. DECISIN DE LA SALA
En atencin a lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de lo
Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la Repblica y
por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolucin
Administrativa No.410-2009 de 8 de septiembre de 2009, expedido por el
Administrador de la Autoridad Martima de Panam, y niega el resto de las
pretensiones.
Notifquese,

ABEL AUGUSTO ZAMORANO

VICTOR L. BENAVIDES P. -- OYDN ORTEGA DURN
KATIA ROSAS (Secretaria)

dtSearch 6.07 (6205)

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE

PLENA JURISDICCIN, INTERPUESTA POR EL
LICENCIADO CARLOS AYALA EN REPRESENTACIN
DE OLIVIA ENEIDA RODRGUEZ GONZLEZ, PARA
QUE SE DECLARE NULO, POR ILEGAL, EL DECRETO
DE PERSONAL NO. 235 DE 12 DE FEBRERO DE 2010,
EMITIDO POR EL MINISTERIO DE TRABAJO Y
DESARROLLO LABORAL, EL ACTO CONFIRMATORIO
Y PARA QUE SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES.
PONENTE: ABEL AUGUSTO ZAMORANO PANAM,
PRIMERO (1) DE ABRIL DE DOS MIL QUINCE (2015)
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panam
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Abel Augusto Zamorano
Fecha: 01 de abril de 2015
Materia: Accin contenciosa administrativa
Plena Jurisdiccin
Expediente: 590-10
VISTOS:
El licenciado Carlos Ayala, quien acta en representacin Olivia Eneida Rodrguez
Gonzlez, ha interpuesto demanda contencioso-administrativa de plena jurisdiccin para
que se declare nulo, por ilegal, el Decreto de Personal No. 235 de 12 de febrero de 2010,
emitido por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral y su acto confirmatorio; y en
consecuencia, solicita se ordene el reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir.
I. ANTECEDENTES.
En los hechos presentados, el apoderado judicial de la accionante seala que la seora
Olivia Eneida Rodrguez Gonzlez laboraba en la Junta de Conciliacin y Decisin del
Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, desempendose con lealtad, moralidad y

competencia en el servicio, lo que le vali el respeto de sus compaeros y superiores;

debiendo ser suficiente para garantizar su estabilidad.
Sostiene que, fue acreditada a la carrera administrativa mediante la Resolucin
Administrativa No. 049 de 18 de febrero de 2008, por la Direccin General de Carrera
Administrativa, y le fue otorgado el certificado de incorporacin No. 21727.
Manifiesta que, en ningn momento se le notific de alguna exclusin de su
condicin de servidora de carrera administrativa, por lo que al momento de su destitucin,
debi considerarse como tal, y en consecuencia, haberle seguido procedimiento
disciplinario en base a una causa justificada prevista en la ley.
II. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIN. En
el libelo de la demanda se observa que, la declaratoria de ilegalidad se sustenta en la
violacin de las normas siguientes:
o

Texto nico de la Ley N 9 de 1994, que Regula la Carrera

Administrativa. artculo 138 (derecho a la estabilidad de los
servidores pblicos de carrera), en concepto de violacin directa por
omisin.artculo 154 (uso progresivo en la aplicacin de sanciones),
en concepto de violacin directa por omisin.artculo 155 (conductas
que admiten destitucin directa), en concepto de violacin directa
por omisin.artculo 158 (formalidades del documento de
destitucin), en concepto de violacin directa por omisin.

Ley 43 de 2009, que reforma la ley 9 de 1994, (rgimen de carrera

administrativa). artculo 21 (de carcter transitorio y que deja sin
efecto los actos de incorporacin de los servidores pblicos a la
carrera administrativa realizados por aplicacin de la ley 24 de
2007), en concepto de violacin por interpretacin errnea.

Ley 38 de 2000, que regula el procedimiento administrativo

general.artculo 62 (casos en los que se podr revocar o anular de
oficio una resolucin), en concepto de violacin directa por omisin.

Cdigo Administrativo. artculo 629, numeral 18 (facultad

discrecional de la autoridad nominadora), en concepto de violacin
por indebida aplicacin.

En lo medular los cargos de la violacin de estas normas fueron sustentados en los

puntos siguientes:

1. A juicio del recurrente, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral,

emite el acto administrativo, sin comprobar o fundamentarse en alguna
causal de destitucin prevista en la ley y sin individualizar la causal de
hecho.

2. Sostiene que la entidad demandada no hizo uso progresivo de las

sanciones establecidas en el rgimen disciplinario, la cual contempla como
ltima sancin la destitucin.
3. Manifiesta que, la seora Olivia Eneida Rodrguez Gonzlez no era una
funcionaria de libre nombramiento y remocin, sino una servidora de
carrera administrativa, con derecho a la estabilidad.
4. La desacreditacin de los que ingresaron a la carrera administrativa a
travs de la ley 24 de 2007, no puede darse de forma automtica al entrar
en vigencia la ley 43 de 2009, toda vez que se debi emitir una resolucin
en la que se anulara individualmente.
5. La parte actora indica que, el uso de la facultad discrecional del Director
de la institucin no es absoluta y esta supeditada a la ley, por lo que el acto
impugnado es arbitrario.
III. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO
DEMANDADO. Mediante Nota No. 1602-D.M.-2010 de 23 de diciembre de
2010, remite la Ministra de Trabajo y Desarrollo Laboral el informe explicativo
de conducta, en el que se detalla que la seora Olivia Eneida Rodrguez Gonzlez
inici labores en el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral el da 16 de mayo
de 2005, en el cargo de Agente de Seguridad II, nombrada por medio del Decreto
Ejecutivo N 14 de 19 de abril de 2005, ejerciendo funciones de Secretara en la
Junta de Conciliacin y Decisin; siendo ascendida a travs del Decreto de
Personal N 32 de 20 de mayo de 2008.
Seala que, mediante Resolucin 040 de 25 de marzo de 2008, se le confiere
certificado N 21727, que la acredita como servidora pblica de carrera
administrativa, por haber cumplido con los requisitos mnimos en el cargo de
secretaria.
Agrega que, mediante Provedo N 001-2009 de 4 de agosto de 2009, la
Direccin General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia,
ordena dejar sin efecto todos los actos de incorporacin de servidores pblicos de
carrera administrativa realizadas a partir de la entrada en vigencia de la ley 24 de
2007, y por lo tanto, ordena a todas las Oficinas Institucionales de Recursos

Humanos de las entidades pblicas proceder con la actualizacin de los registros

pertinentes.
Por ltimo, manifiesta que por medio del acto impugnado se declara cesante del
cargo de secretaria II, en virtud de la potestad que ostenta el Presidente de la
Repblica de nombrar y remover a sus funcionarios, consagrada en el numeral 18
del artculo 629 del Cdigo Administrativo.
IV. OPININ DE LA PROCURADURA DE LA ADMINISTRACIN.
La Procuradura de la Administracin, mediante Vista No. 185 de 23 de febrero de
2011 visible a fojas 38 a 44 del dossier, le solicita a los Magistrados que integran la Sala
Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que denieguen
las pretensiones formuladas por la recurrente, pues no le asiste el derecho invocado en este
caso. Sustenta su opinin en que si bien, las normas invocadas por la parte actora estn
dirigidas a sustentar el hecho que era una funcionaria de carrera administrativa, a partir del
mes de febrero de 2008, no obstante, con la entrada en vigencia de la ley 43 de 2009, que
modific la carrera administrativa, la misma pas a ser una funcionaria de libre
nombramiento y remocin, por lo que el acto impugnado obedece a la potestad que detenta
la autoridad nominadora de remover del cargo a aquellos funcionarios que carecen de
estabilidad.
En cuanto a la violacin alegada por la parte actora del artculo 62 de la ley 38 de 2000,
sobre la revocatoria de los actos administrativos, considera que la desacreditacin de todos
los funcionarios incorporados a la carrera administrativa bajo el amparo de la ley 24 de
2007, corresponde a un mandato expreso de la ley 43 de 2009.
Por lo anterior, sostiene que la tesis planteada por la recurrente, con respecto a la necesidad
de efectuar actos individuales de desacreditacin de los servidores pblicos afectados por la
aplicacin de la ley 43 de 2009, carece de sustento jurdico, puesto que no nos encontramos
frente a la figura de la revocatoria de los actos administrativos en firme, que contempla el
artculo 62 de la ley, sino ante un mandato expreso de una ley que obliga a su cumplimiento
sin necesidad de recurrir a los trmites a los que errneamente se refiere la demandante.
V. DECISIN DE LA SALA.

Evacuados los trmites procesales pertinentes, procede la Sala a realizar un

examen de rigor. La seora Olivia Eneida Rodrguez Gonzlez, que siente su
derecho afectado por el Decreto de Personal No. 235 de 12 de febrero de 2010,
de conformidad con el artculo 42 b de la Ley 135 de 1943, presenta demanda
contencioso administrativa de plena jurisdiccin ante esta Sala, Tribunal
competente para conocer de este negocio, por disposicin del artculo 97 del
Cdigo Judicial, para que se declare nula la resolucin emitida por el Ministerio

de Trabajo y Desarrollo Laboral, institucin que ejerce la legitimacin pasiva. En

razn de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar la legalidad del acto
impugnado, con fundamento en los cargos presentados por la parte actora, quien
alega: que no medio causa justa, debidamente comprobada para su destitucin;
no se cumpli con el principio de progresividad de la sancin que contempla
como ltima medida la destitucin; se le excluye de la carrera automticamente
con la entrada en vigencia de la ley 43 de 2009, sin que medie una
desacreditacin de la condicin que ostentaba como servidora pblica de carrera
administrativa; y en violacin a las normas sobre revocatoria de los actos
administrativos; el uso errado de la facultad discrecional del Director General y
el desconocimiento del derecho a la estabilidad, por estar adscrita a la carrera
administrativa.
Adentrndonos al examen de la legalidad, la parte actora seala que ostenta el
derecho a la estabilidad laboral, en virtud a su ingreso a la carrera administrativa,
debiendo determinarse inicialmente el status laboral de la funcionaria
demandante, a fin de verificar si efectivamente gozaba de este derecho.
A. Estatus Laboral de la Demandante:
De las constancias procesales se observa que, mediante la Resolucin No.
049 de 18 de febrero de 2008, la Oficina Institucional de Recursos Humanos del
Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral notific a la seora Olivia Eneida
Rodrguez Gonzlez, que la misma cumpla los requisitos mnimos para ingresar
a la carrera administrativa, a travs del procedimiento especial de ingreso, en el
cargo de secretaria, y posteriormente, tal como se desprende del informe
explicativo de conducta presentado por la entidad demandada, mediante la
Resolucin 40 de 25 de marzo de 2008, se le confiri certificado N 21727,
donde se acredita como servidora pblica de carrera administrativa, en virtud de
la ley 24 de 2007.
En este contexto, la ley 24 de 2 de julio de 2007 en su artculo 3, modifica el
procedimiento especial de ingreso para los servidores pblicos en funciones que
hayan cumplido con los requisitos mnimos para ingresar a la carrera
administrativa, sealando los siguientes:
"Artculo 3.El artculo 67 de la Ley 9 de 1994 queda as:

Artculo 67.El procedimiento especial de ingreso es un

procedimiento excepcional que regula la incorporacin al
Sistema de Carrera Administrativa de los servidores pblicos
en funciones que ocupen en forma permanente un cargo
definido como de Carrera Administrativa, antes de iniciar el
procedimiento ordinario de ingreso.
Los servidores pblicos en funciones que, al momento de ser
evaluados, demuestren poseer los requisitos mnimos de
educacin o experiencia exigidos en el Manual Institucional de
Clases Ocupacionales vigente en cada institucin sern
incorporados a la Carrera Administrativa sin necesidad de
concursar. La condicin de servidor pblico de Carrera
Administrativa no se perder en caso de movilidad laboral
horizontal.

Una vez culminado el procedimiento especial de ingreso, se ingresar a la

Administracin Pblica y se adquirir la condicin de servidor pblico de
Carrera Administrativa, obligatoriamente, a travs del procedimiento ordinario de
ingreso."
De lo anterior se colige que, al haber ingresado la recurrente a la carrera
administrativa, por medio del procedimiento especial de ingreso contenido en la norma
antes enunciada le es aplicable a su situacin lo dispuesto en el artculo 21 de la ley 43 de
30 de julio de 2009, que reforma la Ley 9 de 1994, que desarrolla la Carrera
Administrativa, que seala:
"artculo 21 (transitorio).En virtud de la entrada en vigencia de
la presente Ley, se dejan sin efecto todos los actos de
incorporacin de servidores pblicos a la Carrera
Administrativa realizados, a partir de la aplicacin de la Ley 24
de 2007, en todas las instituciones pblicas."

Por consiguiente, a partir del cambio legislativo, los ingresos a la carrera

administrativa en virtud del procedimiento especial, entre ellos el de la
recurrente, en aplicacin de la modificacin de la ley 24 de 2007 al artculo 67 de
la ley 9 de 1994, quedan sin sustento jurdico, perdiendo fuerza ejecutoria los
actos administrativos que acreditan tal condicin, extinguindose de pleno
derecho y por disposicin directa de la norma.
De igual forma, se observa en el expediente que, mediante Provedo N 001-2009
de 4 de agosto de 2009, emitido por la Direccin General de la Carrera
Administrativa, se ordena dejar sin efecto todos los actos de incorporacin de
servidores pblicos de carrera administrativa realizados a partir de la entrada en
vigencia de la ley 24 de 2007, de conformidad con lo dispuesto en la ley 43 de

2009, confirmndose de este modo la desacreditacin de funcionaria de carrera

de la seora Olivia Eneida Rodrguez Gonzlez, antes de su destitucin.
En consecuencia, al momento de la destitucin de la parte actora, no ostentaba la
condicin o estatus de servidor pblico de carrera administrativa.
B. Estabilidad en el cargo que ocupaba:
En cuanto al tema de la estabilidad, la jurisprudencia reiterada de la Sala,
expone que este derecho est comprendido como un principio bsico inherente al
servidor pblico investido por una carrera de la funcin pblica, regulada por una
ley formal de carrera o por una ley especial que consagre los requisitos de
ingreso y ascenso dentro del sistema, basado en mrito y competencia del recurso
humano. Si no es as, la disposicin del cargo queda bajo la potestad discrecional
de la Administracin, y no est sujeto a un procedimiento administrativo
sancionador. El sustento de lo anotado se encuentra en los artculos 300, 302 y
305 de la Constitucin Poltica, en los cuales dispone que el derecho a la
estabilidad debe ser regulado mediante una ley formal, que establezca una carrera
pblica o una situacin especial de adquisicin del derecho, y est condicionado
a los meritos al servidor pblico, a la competencia, lealtad, moralidad y
cumplimiento de deberes.
En este orden de ideas, la seora Olivia Eneida Rodrguez Gonzlez no se
encontraba bajo el amparo del rgimen de carrera administrativa, ni de cualquier
rgimen especial, y en consecuencia, no gozaba del derecho a la estabilidad.
Por lo antes expuesto, no resulta aplicable al caso el artculo 138 de la ley 9 de
1994, ya que la funcionaria no se encontraba amparada por el derecho a la
estabilidad.
Ante estas circunstancias, la Administracin puede ejercer la facultad de
resolucin "ad nutum", es decir, la facultad de revocar el acto de nombramiento
fundamentada en la voluntad de la Administracin y su discrecionalidad, segn la
conveniencia y la oportunidad.
C. Faltas del debido proceso alegadas: La parte alega que el debido proceso fue
vulnerado, por las siguientes razones: se omite expresar las razones de hecho y de
derecho que fundamentan la accin, en base a una causal de destitucin
debidamente comprobada; no se hizo un uso progresivo de las sanciones
establecidas en el rgimen disciplinario; no se desacredit el ingreso de la
funcionaria demandante mediante un acto administrativo emanado de la
autoridad competente para dicho fin; y se utiliz indebidamente la facultad

discrecional del Director de la institucin, la cual no es absoluta ya que est

supeditada a la ley, por lo que el acto impugnado es arbitrario.
Con respecto a la falta de motivacin al no establecer las razones de hecho y de
derecho que deben presidir los actos administrativos, se advierte que el Decreto
de Personal No. 235 de 12 de febrero de 2010, incumple con la garanta del
debido proceso establecida en el artculo 32 de la Constitucin Poltica de la
Repblica de Panam, el artculo 8 de la Convencin Americana de Derechos
Humanos y los artculos 31, 34, 155 y 201 de la Ley 38 de 2000, sobre
procedimiento administrativo, que sealan que las actuaciones administrativas de
todas las entidades pblicas deben efectuarse con arreglo al debido proceso y que
la motivacin del acto administrativo es de uno de los aspectos fundamentales
para el emisin de un acto administrativo, inclusive para cuando se trate de un
acto discrecional, tal como lo establece el captulo segundo, numeral 4 de la
Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del ciudadano en relacin con la
administracin pblica, en donde Panam es firmante y que seala que "el
principio de racionalidad se extiende a la motivacin y argumentacin que debe
caracterizar todas las actuaciones administrativas, especialmente en el marco de
las potestades discrecionales." (lo resaltado es de la Sala).
En ese sentido, as lo establece con claridad el artculo 155 de la Ley 38 de 2000,
que seala que sern motivados, con sucinta referencia a los hechos y
fundamentos de derecho los actos que afecten derechos subjetivos.
En ese contexto, el Doctor en Derecho Espaol Francisco Chamorro Bernal, en
su libro La Tutela Judicial Efectiva, ha sealado que la finalidad de la
motivacin, que en un Estado Democrtico de Derecho legitima la funcin
jurisdiccional, es mltiple ya que:
1.

Permite el control de la actividad jurisdiccional por parte de la

opinin pblica, cumpliendo as con el requisito de publicidad.

2.

Logra el convencimiento de las partes, eliminando la sensacin

de arbitrariedad y estableciendo su razonabilidad, al conocer el
por qu concreto de la resolucin.

3.

Permite la efectividad de los recursos.

4.

Pone de manifiesto la vinculacin de la autoridad a la Ley.

En cuanto a la motivacin de un acto administrativo, Ramn Parada en su obra

Derecho Administrativo I: Parte General, la conceptualiza de la siguiente manera:
"Se entiende que un acto administrativo se encuentra
motivado en el caso en que su parte dispositiva o
resolutiva establezca de forma clara, expositiva y

detallada los motivos, razones o fundamentos que

justifican que la Administracin Pblica adopte una
determinada decisin en base a lo contemplado
previamente en la Ley." (Parada, Ramn. Derecho
Administrativo I: Parte General, 17ava edicin,
Espaa, Editorial Marcial Pons, 136-137)."
Como bien apunta el Doctor Jaime Javier Jovan Burgos, en su obra Derecho
Administrativo, Tomo I, Principios Generales de DerechoAdministrativo, la
finalidad de la motivacin es:
"1. Servir de mecanismo de control del acto
administrativo, que es en la mayora de los casos en
las que ms se requiere. 2. Se precisa con mayor
certeza y exactitud el contenido propio de la voluntad
expresada por la Administracin Pblica. 3. Coadyuva
como elemento justificativo de la actividad
administrativa ante la opinin pblica en general".
(Jovan Burgos Jaime Javier, Principios Generales de
Derecho Administrativo, Tomo I, Cultural Portobelo,
Panam, 2001, pgina 215)
Las consideraciones anteriores, nos llevan a concluir que si bien, en el asunto
bajo estudio, la destitucin acusada fue concebida con fundamento en la facultad
discrecional de la autoridad nominadora. No menos cierto, es que esta adolece de
un elemento indispensable para la conformacin del acto administrativo, como lo
es la motivacin o explicacin razonada de los hechos y fundamentos jurdicos
que sustentan la decisin.
Resumido el recorrido procesal de la presente causa, revisado y analizado en
caudal probatorio aportado por las partes, esta Sala considera que el Decreto de
Personal No. 235 de 12 de febrero de 2010, ha desatendido la garanta de la
motivacin del acto administrado, infringindose as el debido proceso
administrativo. Esto es as en virtud de que la actuacin de la autoridad
demandada carece de toda explicacin o razonamiento, pues: 1. no hace aunque
sea brevemente una relacin sobre los hechos que dieron lugar a que el
funcionario se encontrara desprovisto de los derechos que otorga el rgimen de
Carrera Administrativa. 2) omite hacer una explicacin jurdica acerca de la
facultad que dispone la autoridad para ejercer la potestad discrecional en caso de
oportunidad y conveniencia; y 3) obvia sealar los motivos fcticos-jurdicos que
apoyan la decisin.
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, se encuentra probado nicamente el
cargo de violacin alegado por la parte actora y contenido en el artculo 158 de

Texto nico de la Ley 9 de 1994, ya que el acto impugnado no se encuentra

debidamente motivado con la causa de hecho que llevo a la Administracin a
tomar la decisin de destituir a la funcionaria.
Con relacin a los dems cargos de violacin invocados por la demandante, esta
Sala por economa procesal, y en virtud de estar probada la ilegalidad de la
medida de personal aplicada a la seora Olivia Eneida Rodrguez Gonzlez, no se
pronuncia al respecto.
Finalmente, con respecto a la solicitud del pago de los salarios dejados de
percibir por la seora Olivia Eneida Rodrguez Gonzlez, esta Corporacin de
Justicia no puede acceder a lo pedido puesto que la Sala Tercera de la Corte ha
reiterado en diversas ocasiones que en cumplimiento a lo dispuesto en el artculo
302 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Panam, los derechos de los
servidores pblicos para que puedan ser reconocidos, deben ser contemplados en
una ley formal, que los fije, determine y regule. En consecuencia, el pago de los
salarios cados para que pueda hacerse valer, debe ser reconocido a travs de
leyes con carcter general o especfico, que otorguen al servidor pblico tal
prerrogativa, por lo que la viabilidad de toda pretensin que en relacin a este
punto intente hacerse efectiva contra el Estado, slo prosperar en el caso que
exista una norma con rango de la ley formal aplicable de manera directa al caso,
que lo haya dispuesto de manera expresa.
En cuanto al tema de los salarios cados la sentencia de 19 de noviembre de 2004
seala lo siguiente:
"...Por ltimo, y en relacin a los salarios dejados de
percibir por el seor De Len, esta Sala estima que,
lamentablemente, los mismos no pueden ser retribuidos
en virtud de que para que esto sea viable, debe ser
dictaminado expresamente por la Ley. En este sentido,
el Reglamento de la Carrera s contempla el pago de
salarios cados dentro de un proceso disciplinario, pero
el caso en estudio no aplica a dicho supuesto, por lo que
la peticin debe ser denegada. As se seal en
sentencia de 27 de agosto de 2004:
"Acerca de la pretensin contenida en el libelo de
demanda sobre el pago de salarios cados, la Sala no
puede acceder a la misma, toda vez que ha sido el
criterio constante de que sin un basamento jurdico con
jerarqua de Ley, no es posible reconocer un derecho a

favor de un servidor del Estado, ya que los derechos y

obligaciones de stos de conformidad con el artculo
297 de la Constitucin, sern determinados en la Ley, y
en la Ley 20 de 1983 no existe disposicin alguna que
habilite el pago del sueldo dejado de percibir durante el
trmino en que ha permanecido removido de su puesto,
por destitucin, el respectivo servidor pblico, por ende,
como fue dicho, no es viable resolver favorablemente
esta peticin."
En virtud de lo anterior, la Sala Tercera de la Corte
Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre
de la Repblica y por autoridad de la Ley, DECLARA
QUE SON ILEGALES la Resolucin No. 2-07-34-2002
del 15 de enero de 2002 y su acto confirmatorio, dictada
por el Rector de la Universidad Tecnolgica de Panam,
ORDENA el reintegro del seor Gustabino De Len al
cargo de CONTADOR III SUPERVISOR en la
Extensin de Tocumen, Departamento de Contabilidad
de la Universidad Tecnolgica de Panam, con igual
salario al devengado hasta el da de su separacin y
NIEGA las dems pretensiones esgrimidas por el Lcdo.
Figueroa."
Del examen integro de todas las circunstancias y elementos que rodean el
negocio, la Sala Tercera debe sealar, en ejercicio de sus facultades legales, que
en este caso en particular se circunscribe a determinar el alcance correcto de un
acto de la administracin con el fin prioritario de proteger de manera preventiva
al principio de legalidad en los actos administrativos, que al no existir norma
legal alguna que permita el pago de los salarios dejados de percibir a
funcionarios del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral destituidos y luego
reintegrados a sus cargos, dicha institucin no est obligada al pago de los
salarios cados en esas circunstancias y en particular en el caso del acto
administrativo cuyo sentido y alcance se ha solicitado. Como hemos podido
observar en el presente caso no se cuenta con una ley que autorice este tipo de
situaciones, razn por la cual este Tribunal Colegiado no puede acceder al pago
de los salarios cados que solicita la parte actora.

En atencin de las consideraciones expuestas, lo procedente es declarar la

nulidad del acto demandado, y acceder a la pretensin de reintegro de la seora
Olivia Eneida Rodrguez Gonzlez, no obstante la pretensin de los salarios
dejados de percibir no resulta procedente.
Por consiguiente, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
administrando justicia, en nombre de la Repblica y por autoridad de la Ley,
DECLARA que es ilegal, el Decreto de Personal No. 235 de 12 de febrero de
2010 y su acto confirmatorio, ambos emitidos por el Ministerio de Trabajo y
Desarrollo Laboral y, ORDENA el reintegro de la seora OLIVIA ENEIDA
RODRGUEZ GONZLEZ, con cdula de identidad personal No. 8-707-1378,
en el cargo que desempeaba en el momento en que se hizo efectiva su
destitucin o a otro cargo de igual jerarqua y salario de acuerdo a la estructura de
la institucin; y NIEGA las dems pretensiones esgrimidas por la demandante.
Notifquese.

ABEL AUGUSTO ZAMORANO

VICTOR L. BENAVIDES P. -- LUIS RAMN FBREGA SNCHEZ (Con

Salvamento De Voto)

KATIA ROSAS (Secretaria)

SALVAMENTO DE VOTO MAGISTRADO LUIS RAMN FBREGA S.

Manifiesto mi desacuerdo con la resolucin que precede, en la que se
"DECLARA QUE ES ILEGAL, el Decreto de Personal No. 235 de 12 de febrero
de 2010 y su acto confirmatorio, ambos emitidos por el Ministerio de Trabajo y
Desarrollo Laboral y, ORDENA el reintegro de la seora OLIVIA ENEIDA
RODRGUEZ GONZLEZ, con cdula de identidad personal No. 8-707-1378,
en el cargo que desempeaba en el momento en que se hizo efectiva su
destitucin o a otro cargo de igual jerarqua y salario de acuerdo a la estructura de
la institucin; y NIEGA las dems pretensiones esgrimidas por la demandante".
Si bien, la parte demandante fue incorporada al Rgimen de Carrera
Administrativa, mediante el Procedimiento Especial de Ingreso (PEI) en el ao
2008, el artculo 21 transitorio de la Ley No. 43 de 30 de julio de 2009, que
reforma la Ley No. 9 de 1994 de Carrera Administrativa dej sin efecto todos los

actos de incorporacin de servidores pblicos de carrera administrativa realizados

a partir de la aplicacin de la Ley No. 24 de 2007, en todas las instituciones
pblicas. En consecuencia, por mandato legal, qued sin efecto el acto de
incorporacin de la demandante, como Servidora Pblica de Carrera
Administrativa, a partir de la entrada en vigencia de la Ley No. 43 de 2009.
En cuanto a la garanta de la motivacin del acto administrativo, partiendo de la
premisa que la demandante era servidora pblica de libre nombramiento y
remocin, esta Sala ha reiterado el criterio de que en el caso de los actos
administrativos de destitucin, como producto del ejercicio de la facultad
discrecional que se encuentra investida la autoridad nominadora para declarar sin
efecto el nombramiento de un funcionario pblico, puede ser declarada
libremente sin tener la necesidad de motivar la actuacin (Sentencia de la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia de 26 de agosto de 1996, 10 de
diciembre de 2004 y 7 de enero de 2005).
Obsrvese que el referido criterio jurisprudencial fue incorporado en un proyecto
en lectura, bajo la misma ponencia, en la que declaran que no es ilegal una
resolucin emitida por la Administracin General de la Autoridad Nacional de
Ambiente, para remover un servidor pblico que no posee estabilidad laboral en
el cargo, siendo funcionario de libre nombramiento y remocin, similar a la causa
en estudio. El proyecto que referimos consigna " ... Del criterio Jurisprudencial se
desprende que la motivacin del acto en los casos fundamentados en la facultad
discrecional de la entidad nominadora, no es un requisito esencial ni lo es
seguirle un procedimiento disciplinario previo, por tanto esta situacin no acarrea
la nulidad del acto impugnado".
Sobre el tema de los funcionarios de libre nombramiento y remocin, esta Sala
Tercera ha sido reiterativa en sus pronunciamientos al sealar que cuando
estamos frente a un funcionario de libre nombramiento y remocin, la autoridad
nominadora no requiere fundamentar la destitucin en una causa justificativa,
veamos:
" ... concluye esta Superioridad afirmando que "cuando un servidor del Estado no
es regido por un sistema de carrera administrativa o Ley Especial que le conceda
estabilidad, que consagre los requisitos de ingreso (generalmente por concurso) y
ascenso dentro del sistema, basado en el mrito y competencia del recurso
humano, la disposicin de su cargo es de libre nombramiento y remocin, por lo
que no est sujeto a un procedimiento administrativo sancionador que le prodigue
todos los derechos y garantas propias del debido proceso". (Resolucin de 31 de
julio de 2001). Teniendo as, la autoridad nominadora la facultad discrecional de
remover de su cargo a los servidores pblicos, indicando que ello es posible sin

que medie ninguna causa disciplinaria, siempre que se trate de funcionarios no

protegidos por un rgimen de estabilidad, como sucede en el presente caso, razn
por la cual no prosperan los restantes cargos de violacin enunciados por el
demandante. (Sentencia de 18 de febrero de 2004).
Por las razones antes sealadas, estimo que debe declararse que no es ilegal el
Decreto de Personal No. 235 de 12 de febrero de 2010, emitido por el Ministerio
de Trabajo y Desarrollo Laboral, como tambin su acto confirmatorio, Y
respetuosamente, SALVO MI VOTO.

LUIS RAMN FBREGA S.

KATIA ROSAS SECRETARIA
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(14 ocurrencias)

ACCIN DE AMPARO DE GARANTAS

CONSTITUCIONALES PRESENTADO POR EL LICDO.
LUIS R. GONZLEZ G. EN NOMBRE Y
REPRESENTACIN DE FERNANDO ALBERTO
TRISTN BULTRN EN CONTRA DEL RESUELTO DE
PERSONAL N 7826 DE FECHA 24 DE OCTUBRE DE
2013, EMITIDA POR LA MINISTRA DE EDUCACIN
PONENTE: OYDN ORTEGA DURN. PANAM,
VEINTINUEVE (29) DE ABRIL DE DOS MIL QUINCE
(2015).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panam
Sala: Pleno
Ponente: Oydn Ortega Durn
Fecha: 29 de abril de 2015

Materia: Amparo de Garantas Constitucionales

Primera instancia
Expediente: 1100-13
VISTOS:
Para conocimiento del Pleno de la Corte Suprema de Justicia ha ingresado la Accin
de Amparo de Garantas Constitucionales interpuesta por el licenciado Luis R. Gonzlez
G., en nombre y representacin de Fernando Alberto Tristn Bultrn, contra el Resuelto de
Personal N 7826 de veinticuatro (24) de octubre de dos mil trece (2013), emitido por el
Ministerio de Educacin.
ADMISIBILIDAD DE LA ACCIN CONSTITUCIONAL

Luego del sorteo y reparto correspondiente, el Magistrado Sustanciador mediante

Providencia de treinta (30) de diciembre de dos mil trece (2013) orden la
admisin de la presente Demanda de Amparo por cumplir con los presupuestos
procesales para su admisin, requiriendo a la Autoridad demandada un informe
acerca de los hechos materia de la Accin constitucional.
POSICIN DE LA AUTORIDAD DEMANDADA

La Autoridad Demandada mediante Nota N DM-0020-14 de fecha seis (06) de

enero de dos mil catorce (2014), en tiempo oportuno, remiti el informe
solicitado por el Magistrado Sustanciador, indicando que mediante Resuelto de
Personal N 1545 de veinte (20) de marzo de dos mil trece (2013), el Ministerio
de Educacin nombr al seor Fernando Ernesto Tristn Bultrn, con cdula de
identidad personal N 9-700-30, como Instructor Vocacional (Cdigo 1021011),
en el Centro de Educacin Premedia Multigrado de la Escuela La Concepcin,
con un salario de Setecientos Balboas (B/.700.00), asignado a la partida
presupuestaria N 007020010108002, en la posicin 61495. Seala la funcionaria
demandada que el seor Tristn Bultrn fue nombrado en razn de un programa
Educativo Especial que requera ser atendido por un personal transitorio, razn
por la cual a su criterio ste no forma parte de la carrera administrativa.
ALEGATOS DEL ACCIONANTE
El promotor de la Accin constitucional luego de una exposicin de los hechos
ms relevantes del Proceso enuncia la vulneracin de los artculos 17 y 32 de la
Constitucin Poltica.

El amparista expresa que el artculo 17 de nuestra Carta Magna ha sido vulnerado

de manera directa por omisin. As, destaca que dicha norma constitucional
contempla el principio de "favor libertatis" y que al ser acompaada de otras
normas de rango constitucional lo cual debe ser interpretado a favor del
amparista. Igualmente, sostiene el accionante que en el caso bajo estudio se
vulner el artculo 32 constitucional de forma directa por omisin, ya que no se
cumpli con el debido proceso. Explica que el artculo 188 de la Ley N 47 de
1994, Orgnica de Educacin establece de manera categrica que ningn
miembro del personal docente o administrativo podr ser removido de su puesto
de empleo si no se da cumplimiento al procedimiento establecido en la referida
Ley.
Agrega que la Autoridad administrativa al emitir el acto demandado no
contempl el derecho de defensa que tena su representado, ni mucho menos le
permiti que expusiera sus argumentos de defensa.
CONSIDERACIONES DEL PLENO:
Luego de la exposicin de los argumentos centrales del amparista y el
Informe rendido por la Autoridad Administrativa demandada, le corresponde a
este Tribunal Constitucional de Amparo verificar si en efecto, tal como indica
el letrado Gonzlez G., al emitirse el Resuelto de Personal N 7826 de veinticuatro (24)
de octubre de dos mil trece (2013), se vulneraron normas constitucionales,
especficamente, los artculos 17 y 32.
El Pleno de la Corte Suprema de Justicia a travs de la figura de la Accin
de Amparo de Garantas Constitucionales tutela de forma efectiva y eficaz, a la
luz de lo dispuesto en el artculo 17 de nuestra Carta Magna, los derechos
fundamentales que se estime conculcados. Asimismo, le corresponde asegurar el
estricto respeto de los derechos procesales que le asista a toda persona para el
desarrollo de un Proceso justo, es decir, garantizarle un debido proceso,
contenido en el artculo constitucional 32.
En el caso bajo estudio se advierte que el Acto atacado lo constituye como
se ha indicado, el Resuelto de Personal N 7826 de veinticuatro (24) de octubre
de dos mil trece (2013), dictado por el Ministerio de Educacin, mediante el cual
dicha Autoridad Administrativa dej sin efecto el nombramiento del seor
Fernando Alberto Tristn Bultrn, el cual funga como Instructor Vocacional, en
el Centro de Educacin Premedia Multigrado de la Escuela La Concepcin, con
un salario mensual de Setecientos Balboas (B/.700.00).

Se observa que el activador constitucional es del criterio que la destitucin

de su representado se emiti lesionndose derechos fundamentales de su
representado, as como la normativa legal vigente que regula esta materia, como
lo es, la Ley Orgnica de Educacin, especficamente, en lo referente a que el
personal docente y administrativo del Ramo de Educacin no pueden ser
trasladados, sancionados ni removidos de sus puestos de trabajo, sino a travs de
un Proceso Administrativo.
Se advierte que por su parte la Autoridad demandada, al rendir Informe de
su actuacin expres a esta Corporacin de Justicia que el seor Tristn Bultrn
al momento de ser despedido no se encontraba protegido por un rgimen de
estabilidad laboral, por lo que su puesto de trabajo era de libre nombramiento y
remocin y por tanto, el mismo estaba sujeto a la potestad discrecional de la
Autoridad nominadora.
As las cosas, esta Corporacin de Justicia debe indicar que de la
normativa jurdica que regula la materia que es objeto de Accin de Amparo de
Garantas Constitucionales que nos ocupa, se advierte que si bien el Decreto
Ejecutivo N 305 de 30 de abril de 2004 "Por el cual se aprueba el Texto nico
dela Ley N 47 de 1994, Orgnica de Educacin, con numeracin corrida y
sistematizada conforme fue dispuesto por el artculo 26 de la Ley N 50 de 1 de
noviembre de 2002", concede estabilidad laboral a miembros del personal
docente o administrativo del Ramo de la Educacin, inclusive a quienes presten
servicio de portera, como los porteros, aseadores, mensajeros, que haya sido
nombrados o que posteriormente se nombren, de acuerdo con las disposiciones
presentes a esta Ley; no obstante, en el caso que nos ocupa, se advierte que el
seor Tristn Bultrn no se encuentra amparado bajo tal normativa jurdica, dado
que el mismo fue nombrado como personal transitorio, tal cual consta a fojas 25
del cuadernillo de Amparo, en el que se aprecia copia autenticada del Resuelto de
Personal N 1547 de veinte (20) de marzo de dos mil trece (2013), a travs del
cual, el Ministerio de Educacin, considerando que adicional al personal docente
permanente que requieren en los Centros Educativos, se implementa una serie de
programas educativos especiales, los cuales deben ser atendidos
por personal transitorio, como lo son los instructores vocacionales,
procedindose al nombramiento de stos por un periodo mximo de doce (12)
meses mientras dure la vigencia fiscal correspondiente. De all, que esta
Superioridad estima que el seor Tristn Bultrn se encuentra ubicado en la
categora de personal transitorio, de acuerdo a la definicin contenida en el
artculo 245 de la Ley N 71 de 18 de octubre de 2012 "Que dicta el Presupuesto
General del Estado para la Vigencia Fiscal del 2013", por lo que no cuenta con la
estabilidad laboral argida por su apoderado legal.

El contenido de la norma antes citada es del contenido siguiente:

"Artculo
245. Personal transitorio y
contingente. Personal transitorio son los funcionarios
que ocupan cargos en programas o actividades,
debidamente incluidos en la estructura del persona,
cuyo perodo no ser mayor de doce meses y expirar
con la vigencia fiscal.
..."
As las cosas, dado que de las constancias procesales se advierte que la
Administracin cumpli con el procedimiento contemplado en las disposiciones
legales que regulan la materia y se ha comprobado que el demandante es
considerado personal transitorio, es que esta Corporacin de Justicia considera
que no le asiste la razn, en cuanto a que se vulner por omisin del artculo 32
de la Constitucin Poltica; de all que lo procedente es denegar la Accin de
Amparo de Garantas constitucionales y por tanto as se pronuncia.
En mrito de lo antes expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Pleno,
administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,
DENIEGA la Accin de Amparo de Garantas Constitucionales, promovida por
el licenciado Luis R. Gonzlez G., en nombre y representacin de Fernando
Alberto Tristn Bultrn, contra el Resuelto de Personal N 7826 de veinticuatro
(24) de octubre de dos mil trece (2013), emitido por el Ministerio de Educacin.
Notifquese.

OYDN ORTEGA DURN

JOS EDUARDO AYU PRADO CANALS -- VICTOR L. BENAVIDES P. -- HERNN A. DE LEN BATISTA -HARRY ALBERTO DAZ GONZLEZ -- LUIS RAMN FBREGA SNCHEZ -- JERNIMO MEJA E. -HARLEY J. MITCHELL D. -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO
YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)

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(12 ocurrencias)

DEMANDA CONTENCIOSO DE PLENA

JURISDICCIN, INTERPUESTA POR EL LICENCIADO
POR EL LICDO. FRANCISCO ESPINOSA CASTILLO
EN REPRESENTACIN DE DAMARIS G. APONTE V.,
PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA
RESOLUCIN NO.2020-BM DEL 17 DE AGOSTO DE
2009, EMITIDA POR EL MINISTRO DE SALUD, EL
ACTO CONFIRMATORIO Y PARA QUE SE HAGAN
OTRAS DECLARACIONES PONENTE: VCTOR L.
BENAVIDES P. PANAM, VEINTISIETE (27) DE
NOVIEMBRE DE DOS MIL TRECE (2013).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panam
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Victor L. Benavides P.
Fecha: 27 de Noviembre de 2013
Materia: Accin contenciosa administrativa
Plena Jurisdiccin
Expediente: 136-10
VISTOS:
El licenciado Francisco Espinosa Castillo, actuando en nombre y representacin
de Damaris G. Aponte V., ha interpuesto demanda contencioso administrativa de
plena jurisdiccin con la finalidad que se declare nula, por ilegal, la Resolucin
N 2020C-BM de 17 de agosto de 2009, emitida por el Ministerio de Salud, el
acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.
La demanda fue admitida por la Sala Tercera mediante Auto de cinco (05) de
febrero de 2010, en el que igualmente se orden correr traslado de la misma a las
partes involucradas.
LA PRETENSIN Y SU FUNDAMENTO.

En la demanda se formula una peticin dirigida a la Sala Tercera para que sta
declare la nulidad por ilegal de la Resolucin N 2020C-BM de 17 de agosto de
2009, emitida por el Ministerio de Salud, por medio de la cual se resuelve dejar
sin efecto el nombramiento de la seora Damaris Aponte, quien ejerca el cargo
de Asistente Administrativo I en la Unidad Coordinadora de Proyectos del
Ministerio de Salud.
Asimismo, solicita la parte demandante que se declare que es nulo por ilegal el acto
confirmatorio, y que como consecuencia, se declare que el Ministerio de Salud se
encuentra obligado a resarcir a la seora Aponte los daos y perjuicios ocasionados.
En cuanto a las normas que se estiman infringidas, sostiene la parte actora que el
acto impugnado ha vulnerado los artculos 70 numeral 3, 104 y 106 de la ley 56 de
27 de diciembre de 1995; y los artculos 985, 986, 990, 991, 1105, 1335 del Cdigo
Civil. Las normas que se alegan vulneradas son del siguiente tenor literal:
Ley 56 de 1995.
Artculo 70. Los medios para el cumplimiento del objeto contractual
Para el cumplimiento de los fines de la contratacin, la entidad contratante tendr
las siguientes potestades.
1. Ejercer la direccin general, la responsabilidad del control y la vigilancia de la
ejecucin del contrato, con el fin de evaluar la paralizacin o la afectacin grave
de los servicios pblicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada
prestacin.
2. Pactar las clusulas excepcionales al derecho comn de terminacin,
interpretacin y modificacin unilateral del contrato.
3. Resolver administrativamente el contrato por las causas establecidas en la ley,
observando las formalidades en ella previstas, referentes al reconocimiento y pago
de las compensaciones e indemnizaciones, a que tengan derecho las personas
objeto de tales medidas.
Artculo 104. Resolucin administrativa de contrato.
Como causales de resolucin administrativa, adems de las que se tengan por
convenientes pactar en el contrato, debern figurar las siguientes:
1. El incumplimiento de las clusulas pactadas.
2. La muerte del contratista, en los casos en que deba producir la extincin del
contrato conforme a las reglas del Cdigo Civil, si no se ha previsto que puede
continuar con los sucesores del contratista, cuando sea una persona natural.

3. La quiebra o el concurso de acreedores del contratista, o por

encontrarse ste en estado de suspensin o cesacin de pagos, sin que se
haya producido la declaratoria de quiebra correspondiente.
4. La incapacidad fsica permanente del contratista, certificado por mdico
idneo, que le imposibilite la realizacin de la obra, si fuera persona natural.
5. La disolucin del contratista, cuando se trate de persona jurdica, o de alguna de
las sociedades que integran un consorcio o asociacin accidental, salvo que los
dems miembros del consorcio o asociacin puedan cumplir el contrato.
PARGRAFO. Las causales de resolucin administrativa del contrato se
entienden incorporadas a ste por ministerio de esta Ley, aun cuando no se
hubiesen incluido expresamente en el contrato.
Artculo 106. Procedimiento de resolucin.
La resolucin administrativa del contrato se ajustar a lo establecido en el Artculo
105, con sujecin a las siguientes reglas:
1. Cuando exista alguna causal para la resolucin administrativa del contrato, la
entidad pblica adelantar las diligencias de investigacin y ordenar la
realizacin las actuaciones que conduzcan al esclarecimiento de los hechos, que
pudiesen comprobar o acreditar la causal correspondiente.
No obstante, cuando sea factible, la entidad contratante podr otorgarle al
contratista, un plazo para que corrija los hechos quedeterminaron el inicio del
procedimiento.
2. Si la entidad licitante considera resolver administrativamente el contrato, se lo
notificar personalmente al afectado o a su representante, sealndole las razones
de su decisin y concedindole un trmino de cinco (5) das hbiles, para que
conteste y, a la vez, presente las pruebas que considere pertinentes.
3. Recibida por el funcionario la contestacin, ste deber resolver haciendo una
exposicin de los hechos comprobados, de las pruebas relativas a la
responsabilidad de la parte, o de la exoneracin de responsabilidad en su caso, y
de las disposiciones legales infringidas, resolucin que deber ser comunicada
personalmente. Las resoluciones siempre sern motivadas.
4. Contra la resolucin administrativa, no cabr ningn recurso y agotar la va
gubernativa.
5. Las decisiones sern recurribles, en todo caso, ante la jurisdiccin contencioso administrativa, a instancia del afectado, de conformidad con las disposiciones de
la Ley 135 de 1943, modificada por la Ley 33 de 1946 y por el Cdigo Judicial.
6. La decisin que ordena la resolucin administrativa del contrato, slo podr
ejecutarse cuando se encuentre ejecutoriada.
7. Se remitir, a la Direccin de Proveedura y gastos del Ministerio de Hacienda
y Tesoro, copia autenticada de la resolucin administrativa del contrato, a los dos

(2) das calendario a partir de la fecha en que la resolucin se encuentre

ejecutoriada, para los defectos de lo que dispone la Ley.
8. Las lagunas que se presenten en este procedimiento se suplicarn con las
disposiciones pertinentes del procedimiento fiscal del Cdigo Fiscal o, en su
defecto, del procedimiento civil del Libro II del Cdigo Fiscal.
Cdigo Civil.

ARTCULO 985. Incurrirn en mora los obligados a entregar o hacer

alguna cosa desde que el acreedor les exija judicial o extrajudicialmente,
el cumplimiento de su obligacin.
No ser, sin embargo, necesaria la intimacin del acreedor para que la
mora exista:
1.cuando el deudor no ha cumplido la obligacin dentro del trmino
expresamente estipulado;
2.cuando la obligacin o la ley declaran expresamente que no es
necesaria la intimacin;
3.cuando de su naturaleza y circunstancias resulte que la designacin de
la poca en que haba de entregarse la cosa o hacerse el servicio, fue
motivo determinante para establecer la obligacin.
En las obligaciones recprocas ninguno de los obligados incurre en mora
si el otro no cumple o no se allana a cumplir debidamente lo que le
incumbe. Desde que uno de los obligados cumple su obligacin, empieza
la mora para el otro.
Artculo 986. Que quedan sujetos a la indemnizacin de los daos y perjuicios
causados los que en el cumplimiento de su obligaciones incurrieren en dolo,
negligencia o morosidad, y los que en cualquier modo contravinieren al tenor de
aqullas.
Artculo 990. Fuera de los casos expresamente mencionados en la ley, y de los en
que as lo declare la obligacin, nadie responder de aquellos sucesos que no
hubieran podido preverse, o que, previstos, fueran inevitables.
Artculo 99.: La indemnizacin de daos y perjuicios comprende, no slo el valor
de la prdida que haya sufrido, sino tambin el de la ganancia que haya dejado de
obtener el acreedor, salvo las disposiciones contenidas en los artculos anteriores.

Artculo 1105. Contrato o convenio es un acto por el cual una parte se

obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte
puede ser de una o muchas personas.
Artculo 1335. Puede contratarse esta clase de servicios sin tiempo fijo,
por cierto tiempo, o para una obre determinada. El arrendamiento hecho
por toda la vida es nulo.
Estima la parte demandante que se violent de manera directa por omisin el
artculo 70 de la Ley 56 de 1995, toda vez que el Ministerio de Salud "se apart de
las exigencias mnimas legales previstas para la emisin de la resolucin que se
impugna a travs de esta accin".
Igualmente, se supone la vulneracin de los artculos 104 y 106 de la misma excerta
legal en virtud de que la entidad estatal al emitir el acto administrativo no invoc
causal alguna, ni tampoco sigui el trmite y procedimiento legal de resolucin del
contrato.
Al decir del Recurrente, han sido infringidos los artculos 985, 986, 990, 991,
1105 y 1335 del Cdigo Civil, esencialmente porque el Ministerio de Salud
"resolvi el contrato sin causa legal real y muy a pesar de que el incumplimiento
contractual devino de su parte, violando tanto el perodo de duracin del mismo
como las clusulas referentes a las obligaciones contradas por las partes,
generando en consecuencia una serie de hechos y circunstancias que han
obligado a nuestra representada a incurrir en gastos y costos no contemplados en
la relacin contractual".
INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA
PROCURADURA DE LA ADMINISTRACIN.

VISTA

DE

LA

A travs de la Nota N 527-DMS/DAL de 24 de febrero de 2010, el Ministro de

Salud, present su informe explicativo de conducta, en donde seala que la
Institucin no ha incumplido el procedimiento legal, ni ha infringido ninguna
disposicin legal vigente a la fecha. En dicho documento acota lo siguiente:

Al estar contratada la seora Aponte, por razones de contingencia, se

entiende que era una servidora pblica de libre nombramiento y
remocin; es decir, que no forma parte de ninguna carrera y que por la
naturaleza de su funcin, est sujeta a que su nombramiento est fundado
en la confianza de sus superiores y a que la prdida de dicha confianza
acarree la remocin del puesto que ocupa, motivo por el cual se deja sin
efecto la Resolucin N 2000C-BM de 9 de diciembre de 2008, mediante
la Resolucin N 2020C-BM de 17 de agosto de 2009, y confirmada con
la Resolucin Administrativa 1037 de 23 de noviembre de 2009.
Por su parte, la Procuradura de la Administracin contest la demanda mediante
Vista N 668 de 16 de junio de 2010, y considera debe declararse que no es ilegal la
Resolucin N 2020C-BM de 17 de agosto de 2009 emitida por el Ministerio de
Salud, ni su acto confirmatorio y, en consecuencia, solicita que se desestimen las
pretensiones de la parte actora.
DECISIN DE LA SALA.
Verificados los trmites establecidos por Ley, la Sala Tercera de lo Contencioso
Administrativo procede a resolver la presente controversia.
Observa esta Superioridad, que mediante la Resolucin N 2000C-BM de 9 de
diciembre de 2008 se realiz el nombramiento de la seora Damaris Aponte con
carcter eventual en el Ministerio de Salud. Luego, con fundamento en dicha
resolucin, el da 22 de diciembre de 2008, el Ministerio de Salud y la seora
Aponte firman un contrato de servicios personales por razn de contingencia para
prestar sus servicios como asistente administrativo I en la Unidad Coordinadora
de Proyectos del Ministerio de Salud. Con posterioridad, se emite el acto
administrativo objeto de impugnacin, Resolucin N 2020C-BM de 17 de
agosto de 2009, por la cual se deja sin efecto el nombramiento
de personal transitorio en el Ministerio de Salud a partir del 18 de agosto de
2009.
Se percata este Tribunal Colegiado, que los argumentos de la parte actora se
centran en el incumplimiento de la normativa contenida en la Ley 56 de 27 de

diciembre de 1995 y aqulla comprendida en el Libro IV del Cdigo Civil, De las

obligaciones y de los contratos.
Primeramente, resulta importante sealar que Ley 69 de 4 de diciembre de 2008,
que dicta el presupuesto general del Estado para la vigencia fiscal de 2009, define
al personal transitorio y contingente de la siguiente manera:
Artculo 216. Personal transitorio y contingente. Personal transitorio son
los funcionarios que ocupan cargos en programas o actividades,
debidamente incluidos en la estructura de personal, cuyo perodo no ser
mayor de doce meses y expirar con la vigencia fiscal. Personal
contingente son los funcionarios que ocupan cargos en programas o
actividades con base en el detalle de la estructura de puestos, cuyo
perodo no ser mayor de seis meses y expirar con la vigencia fiscal.
...
Observa la Sala que el demandante solicita en el libelo de demanda, que se
declare que el Ministerio de Salud se encuentra obligado a resarcir a la seora
Aponte los daos y perjuicios ocasionados; no obstante, debemos advertir que
consta en el contrato suscrito entre el Ministerio de Salud y la seora Damaris
Aponte que no habr lugar a indemnizacin alguna por parte del Estado.
Esta Superioridad repara en que la parte actora firm el contrato de servicios
personales por razones de contingencia el da 22 de diciembre de 2008, contrato
este que entraba en vigencia por el perodo comprendido entre el 2 de enero de
2009 hasta el 31 de diciembre de 2009. Cabe sealar que la Ley 56 de 1995 no es
aplicable al caso en estudio, pues la misma trata sobre contrataciones de otro tipo
de servicios que no comprenden aquellos de personal transitorio en puestos
pblicos temporales; aunado a que para la fecha en que se suscribi dicho
contrato, la normativa legal que alega vulnerada, no estaba vigente.
Por otro lado, supone la parte demandante que a travs de la Resolucin N
2020C-BM de 17 de agosto de 2009, emitida por el Ministerio de Salud, se han
vulnerado los artculos 985, 986, 990, 991, 1105 y 1335 del Cdigo Civil. Al

respecto, apuntamos que no se ha producido la vulneracin de dicha normativa

por las siguientes consideraciones:
La Ley 9 de 1994, Texto nico, en su artculo segundo, define a los servidores
pblicos como aquellos nombrados temporal o permanentemente en cargos del
rgano Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de los municipios, entidades autnomas
o semiautnomas y, en general, la que perciba remuneracin del Estado. En la
clasificacin de servidores pblicos, se encuentran aquellos que no son de
carrera, dentro de los cuales encontramos la denominacin eventuales, que son
aquellos servidores pblicos que cumplen funciones en puestos pblicos
temporales, entindase posicin en la estructura de personal del Estado, creada
para cumplir funciones en periodos de tres a doce meses calendario.
Lo anterior nos permite colegir, que al tratarse de un nombramiento
de personal transitorio, la seora Damaris Aponte V. era una servidora pblica
que no es de carrera, especficamente, servidora pblica eventual, por lo que no
se encontraba amparada por la estabilidad en el cargo, derecho establecido
solamente para los servidores pblicos de carrera administrativa, conforme a lo
establecido en el artculo 138 de la Ley 9 de 1994, texto nico.
En ilacin, coincide este Tribunal con lo sealado por la Procuradura de la
Administracin, en cuanto al derecho que le asiste a la entidad demandada de
remover al personal que no goza de estabilidad, en virtud de la facultad que para
este fin le es concedida por lo establecido en el artculo 794 del Cdigo
Administrativo, que a la letra dice:
Artculo 794. La determinacin del perodo de duracin de un empleado
no coarta en nada la facultad del empleado que hizo el nombramiento
para removerlo, salvo expresa prohibicin de la Constitucin o de la Ley.
Sobre este particular, la Sala se ha pronunciado reiteradamente; as vemos por
ejemplo lo expresado en Sentencia de 9 de agosto de 2006:
En adicin a lo expuesto, debemos sealar que ante la falta de estabilidad
en el cargo, el funcionario queda sujeto a la remocin discrecional de la
autoridad nominadora, tal y como lo prev el artculo 794 del Cdigo
Administrativo, que consagra la facultad de resolucin "ad-nutum" de la
administracin. Tambin, que en ejercicio de esta facultad la autoridad

nominadora puede declarar la insubsistencia del cargo de un funcionario

sin tener que motivar el acto, slo basta que considere su conveniencia y
oportunidad -reestructuracin, presupuesto, etc.
En mrito de lo expuesto, juzga la Sala Tercera que la Resolucin N 2020C-BM de 17 de
agosto de 2009, emitida por el Ministerio de Salud y su acto confirmatorio , en nada vulneran las
normas que la parte demandante estima se han infringido.
En consecuencia, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, de la Corte
Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la Repblica y por
autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolucin N 2020CBM de 17 de agosto de 2009, emitida por el Ministerio de Salud; y por lo tanto,
niega las pretensiones de la recurrente.
Notifquese,

VICTOR L. BENAVIDES P.
LUIS RAMN FBREGA SNCHEZ -- ALEJANDRO MONCADA LUNA
KATIA ROSAS (Secretaria)

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(12 ocurrencias)

DEMANDA CONTENCIOSO DE PLENA

JURISDICCIN, INTERPUESTA POR EL LICENCIADO
POR EL LICDO. FRANCISCO ESPINOSA CASTILLO
EN REPRESENTACIN DE DAMARIS G. APONTE V.,
PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA
RESOLUCIN NO.2020-BM DEL 17 DE AGOSTO DE
2009, EMITIDA POR EL MINISTRO DE SALUD, EL
ACTO CONFIRMATORIO Y PARA QUE SE HAGAN
OTRAS DECLARACIONES PONENTE: VCTOR L.
BENAVIDES P. PANAM, VEINTISIETE (27) DE
NOVIEMBRE DE DOS MIL TRECE (2013).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panam
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Victor L. Benavides P.
Fecha: 27 de Noviembre de 2013
Materia: Accin contenciosa administrativa
Plena Jurisdiccin
Expediente: 136-10
VISTOS:
El licenciado Francisco Espinosa Castillo, actuando en nombre y representacin
de Damaris G. Aponte V., ha interpuesto demanda contencioso administrativa de
plena jurisdiccin con la finalidad que se declare nula, por ilegal, la Resolucin
N 2020C-BM de 17 de agosto de 2009, emitida por el Ministerio de Salud, el
acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.
La demanda fue admitida por la Sala Tercera mediante Auto de cinco (05) de
febrero de 2010, en el que igualmente se orden correr traslado de la misma a las
partes involucradas.
LA PRETENSIN Y SU FUNDAMENTO.

En la demanda se formula una peticin dirigida a la Sala Tercera para que sta
declare la nulidad por ilegal de la Resolucin N 2020C-BM de 17 de agosto de
2009, emitida por el Ministerio de Salud, por medio de la cual se resuelve dejar
sin efecto el nombramiento de la seora Damaris Aponte, quien ejerca el cargo
de Asistente Administrativo I en la Unidad Coordinadora de Proyectos del
Ministerio de Salud.
Asimismo, solicita la parte demandante que se declare que es nulo por ilegal el acto
confirmatorio, y que como consecuencia, se declare que el Ministerio de Salud se
encuentra obligado a resarcir a la seora Aponte los daos y perjuicios ocasionados.
En cuanto a las normas que se estiman infringidas, sostiene la parte actora que el
acto impugnado ha vulnerado los artculos 70 numeral 3, 104 y 106 de la ley 56 de
27 de diciembre de 1995; y los artculos 985, 986, 990, 991, 1105, 1335 del Cdigo
Civil. Las normas que se alegan vulneradas son del siguiente tenor literal:
Ley 56 de 1995.
Artculo 70. Los medios para el cumplimiento del objeto contractual
Para el cumplimiento de los fines de la contratacin, la entidad contratante tendr
las siguientes potestades.
1. Ejercer la direccin general, la responsabilidad del control y la vigilancia de la
ejecucin del contrato, con el fin de evaluar la paralizacin o la afectacin grave
de los servicios pblicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada
prestacin.
2. Pactar las clusulas excepcionales al derecho comn de terminacin,
interpretacin y modificacin unilateral del contrato.
3. Resolver administrativamente el contrato por las causas establecidas en la ley,
observando las formalidades en ella previstas, referentes al reconocimiento y pago
de las compensaciones e indemnizaciones, a que tengan derecho las personas
objeto de tales medidas.
Artculo 104. Resolucin administrativa de contrato.
Como causales de resolucin administrativa, adems de las que se tengan por
convenientes pactar en el contrato, debern figurar las siguientes:
1. El incumplimiento de las clusulas pactadas.
2. La muerte del contratista, en los casos en que deba producir la extincin del
contrato conforme a las reglas del Cdigo Civil, si no se ha previsto que puede
continuar con los sucesores del contratista, cuando sea una persona natural.

3. La quiebra o el concurso de acreedores del contratista, o por

encontrarse ste en estado de suspensin o cesacin de pagos, sin que se
haya producido la declaratoria de quiebra correspondiente.
4. La incapacidad fsica permanente del contratista, certificado por mdico
idneo, que le imposibilite la realizacin de la obra, si fuera persona natural.
5. La disolucin del contratista, cuando se trate de persona jurdica, o de alguna de
las sociedades que integran un consorcio o asociacin accidental, salvo que los
dems miembros del consorcio o asociacin puedan cumplir el contrato.
PARGRAFO. Las causales de resolucin administrativa del contrato se
entienden incorporadas a ste por ministerio de esta Ley, aun cuando no se
hubiesen incluido expresamente en el contrato.
Artculo 106. Procedimiento de resolucin.
La resolucin administrativa del contrato se ajustar a lo establecido en el Artculo
105, con sujecin a las siguientes reglas:
1. Cuando exista alguna causal para la resolucin administrativa del contrato, la
entidad pblica adelantar las diligencias de investigacin y ordenar la
realizacin las actuaciones que conduzcan al esclarecimiento de los hechos, que
pudiesen comprobar o acreditar la causal correspondiente.
No obstante, cuando sea factible, la entidad contratante podr otorgarle al
contratista, un plazo para que corrija los hechos quedeterminaron el inicio del
procedimiento.
2. Si la entidad licitante considera resolver administrativamente el contrato, se lo
notificar personalmente al afectado o a su representante, sealndole las razones
de su decisin y concedindole un trmino de cinco (5) das hbiles, para que
conteste y, a la vez, presente las pruebas que considere pertinentes.
3. Recibida por el funcionario la contestacin, ste deber resolver haciendo una
exposicin de los hechos comprobados, de las pruebas relativas a la
responsabilidad de la parte, o de la exoneracin de responsabilidad en su caso, y
de las disposiciones legales infringidas, resolucin que deber ser comunicada
personalmente. Las resoluciones siempre sern motivadas.
4. Contra la resolucin administrativa, no cabr ningn recurso y agotar la va
gubernativa.
5. Las decisiones sern recurribles, en todo caso, ante la jurisdiccin contencioso administrativa, a instancia del afectado, de conformidad con las disposiciones de
la Ley 135 de 1943, modificada por la Ley 33 de 1946 y por el Cdigo Judicial.
6. La decisin que ordena la resolucin administrativa del contrato, slo podr
ejecutarse cuando se encuentre ejecutoriada.
7. Se remitir, a la Direccin de Proveedura y gastos del Ministerio de Hacienda
y Tesoro, copia autenticada de la resolucin administrativa del contrato, a los dos

(2) das calendario a partir de la fecha en que la resolucin se encuentre

ejecutoriada, para los defectos de lo que dispone la Ley.
8. Las lagunas que se presenten en este procedimiento se suplicarn con las
disposiciones pertinentes del procedimiento fiscal del Cdigo Fiscal o, en su
defecto, del procedimiento civil del Libro II del Cdigo Fiscal.
Cdigo Civil.

ARTCULO 985. Incurrirn en mora los obligados a entregar o hacer

alguna cosa desde que el acreedor les exija judicial o extrajudicialmente,
el cumplimiento de su obligacin.
No ser, sin embargo, necesaria la intimacin del acreedor para que la
mora exista:
1.cuando el deudor no ha cumplido la obligacin dentro del trmino
expresamente estipulado;
2.cuando la obligacin o la ley declaran expresamente que no es
necesaria la intimacin;
3.cuando de su naturaleza y circunstancias resulte que la designacin de
la poca en que haba de entregarse la cosa o hacerse el servicio, fue
motivo determinante para establecer la obligacin.
En las obligaciones recprocas ninguno de los obligados incurre en mora
si el otro no cumple o no se allana a cumplir debidamente lo que le
incumbe. Desde que uno de los obligados cumple su obligacin, empieza
la mora para el otro.
Artculo 986. Que quedan sujetos a la indemnizacin de los daos y perjuicios
causados los que en el cumplimiento de su obligaciones incurrieren en dolo,
negligencia o morosidad, y los que en cualquier modo contravinieren al tenor de
aqullas.
Artculo 990. Fuera de los casos expresamente mencionados en la ley, y de los en
que as lo declare la obligacin, nadie responder de aquellos sucesos que no
hubieran podido preverse, o que, previstos, fueran inevitables.
Artculo 99.: La indemnizacin de daos y perjuicios comprende, no slo el valor
de la prdida que haya sufrido, sino tambin el de la ganancia que haya dejado de
obtener el acreedor, salvo las disposiciones contenidas en los artculos anteriores.

Artculo 1105. Contrato o convenio es un acto por el cual una parte se

obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte
puede ser de una o muchas personas.
Artculo 1335. Puede contratarse esta clase de servicios sin tiempo fijo,
por cierto tiempo, o para una obre determinada. El arrendamiento hecho
por toda la vida es nulo.
Estima la parte demandante que se violent de manera directa por omisin el
artculo 70 de la Ley 56 de 1995, toda vez que el Ministerio de Salud "se apart de
las exigencias mnimas legales previstas para la emisin de la resolucin que se
impugna a travs de esta accin".
Igualmente, se supone la vulneracin de los artculos 104 y 106 de la misma excerta
legal en virtud de que la entidad estatal al emitir el acto administrativo no invoc
causal alguna, ni tampoco sigui el trmite y procedimiento legal de resolucin del
contrato.
Al decir del Recurrente, han sido infringidos los artculos 985, 986, 990, 991,
1105 y 1335 del Cdigo Civil, esencialmente porque el Ministerio de Salud
"resolvi el contrato sin causa legal real y muy a pesar de que el incumplimiento
contractual devino de su parte, violando tanto el perodo de duracin del mismo
como las clusulas referentes a las obligaciones contradas por las partes,
generando en consecuencia una serie de hechos y circunstancias que han
obligado a nuestra representada a incurrir en gastos y costos no contemplados en
la relacin contractual".
INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA
PROCURADURA DE LA ADMINISTRACIN.

VISTA

DE

LA

A travs de la Nota N 527-DMS/DAL de 24 de febrero de 2010, el Ministro de

Salud, present su informe explicativo de conducta, en donde seala que la
Institucin no ha incumplido el procedimiento legal, ni ha infringido ninguna
disposicin legal vigente a la fecha. En dicho documento acota lo siguiente:

Al estar contratada la seora Aponte, por razones de contingencia, se

entiende que era una servidora pblica de libre nombramiento y
remocin; es decir, que no forma parte de ninguna carrera y que por la
naturaleza de su funcin, est sujeta a que su nombramiento est fundado
en la confianza de sus superiores y a que la prdida de dicha confianza
acarree la remocin del puesto que ocupa, motivo por el cual se deja sin
efecto la Resolucin N 2000C-BM de 9 de diciembre de 2008, mediante
la Resolucin N 2020C-BM de 17 de agosto de 2009, y confirmada con
la Resolucin Administrativa 1037 de 23 de noviembre de 2009.
Por su parte, la Procuradura de la Administracin contest la demanda mediante
Vista N 668 de 16 de junio de 2010, y considera debe declararse que no es ilegal la
Resolucin N 2020C-BM de 17 de agosto de 2009 emitida por el Ministerio de
Salud, ni su acto confirmatorio y, en consecuencia, solicita que se desestimen las
pretensiones de la parte actora.
DECISIN DE LA SALA.
Verificados los trmites establecidos por Ley, la Sala Tercera de lo Contencioso
Administrativo procede a resolver la presente controversia.
Observa esta Superioridad, que mediante la Resolucin N 2000C-BM de 9 de
diciembre de 2008 se realiz el nombramiento de la seora Damaris Aponte con
carcter eventual en el Ministerio de Salud. Luego, con fundamento en dicha
resolucin, el da 22 de diciembre de 2008, el Ministerio de Salud y la seora
Aponte firman un contrato de servicios personales por razn de contingencia para
prestar sus servicios como asistente administrativo I en la Unidad Coordinadora
de Proyectos del Ministerio de Salud. Con posterioridad, se emite el acto
administrativo objeto de impugnacin, Resolucin N 2020C-BM de 17 de
agosto de 2009, por la cual se deja sin efecto el nombramiento
de personal transitorio en el Ministerio de Salud a partir del 18 de agosto de
2009.
Se percata este Tribunal Colegiado, que los argumentos de la parte actora se
centran en el incumplimiento de la normativa contenida en la Ley 56 de 27 de

diciembre de 1995 y aqulla comprendida en el Libro IV del Cdigo Civil, De las

obligaciones y de los contratos.
Primeramente, resulta importante sealar que Ley 69 de 4 de diciembre de 2008,
que dicta el presupuesto general del Estado para la vigencia fiscal de 2009, define
al personal transitorio y contingente de la siguiente manera:
Artculo 216. Personal transitorio y contingente. Personal transitorio son
los funcionarios que ocupan cargos en programas o actividades,
debidamente incluidos en la estructura de personal, cuyo perodo no ser
mayor de doce meses y expirar con la vigencia fiscal. Personal
contingente son los funcionarios que ocupan cargos en programas o
actividades con base en el detalle de la estructura de puestos, cuyo
perodo no ser mayor de seis meses y expirar con la vigencia fiscal.
...
Observa la Sala que el demandante solicita en el libelo de demanda, que se
declare que el Ministerio de Salud se encuentra obligado a resarcir a la seora
Aponte los daos y perjuicios ocasionados; no obstante, debemos advertir que
consta en el contrato suscrito entre el Ministerio de Salud y la seora Damaris
Aponte que no habr lugar a indemnizacin alguna por parte del Estado.
Esta Superioridad repara en que la parte actora firm el contrato de servicios
personales por razones de contingencia el da 22 de diciembre de 2008, contrato
este que entraba en vigencia por el perodo comprendido entre el 2 de enero de
2009 hasta el 31 de diciembre de 2009. Cabe sealar que la Ley 56 de 1995 no es
aplicable al caso en estudio, pues la misma trata sobre contrataciones de otro tipo
de servicios que no comprenden aquellos de personal transitorio en puestos
pblicos temporales; aunado a que para la fecha en que se suscribi dicho
contrato, la normativa legal que alega vulnerada, no estaba vigente.
Por otro lado, supone la parte demandante que a travs de la Resolucin N
2020C-BM de 17 de agosto de 2009, emitida por el Ministerio de Salud, se han
vulnerado los artculos 985, 986, 990, 991, 1105 y 1335 del Cdigo Civil. Al

respecto, apuntamos que no se ha producido la vulneracin de dicha normativa

por las siguientes consideraciones:
La Ley 9 de 1994, Texto nico, en su artculo segundo, define a los servidores
pblicos como aquellos nombrados temporal o permanentemente en cargos del
rgano Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de los municipios, entidades autnomas
o semiautnomas y, en general, la que perciba remuneracin del Estado. En la
clasificacin de servidores pblicos, se encuentran aquellos que no son de
carrera, dentro de los cuales encontramos la denominacin eventuales, que son
aquellos servidores pblicos que cumplen funciones en puestos pblicos
temporales, entindase posicin en la estructura de personal del Estado, creada
para cumplir funciones en periodos de tres a doce meses calendario.
Lo anterior nos permite colegir, que al tratarse de un nombramiento
de personal transitorio, la seora Damaris Aponte V. era una servidora pblica
que no es de carrera, especficamente, servidora pblica eventual, por lo que no
se encontraba amparada por la estabilidad en el cargo, derecho establecido
solamente para los servidores pblicos de carrera administrativa, conforme a lo
establecido en el artculo 138 de la Ley 9 de 1994, texto nico.
En ilacin, coincide este Tribunal con lo sealado por la Procuradura de la
Administracin, en cuanto al derecho que le asiste a la entidad demandada de
remover al personal que no goza de estabilidad, en virtud de la facultad que para
este fin le es concedida por lo establecido en el artculo 794 del Cdigo
Administrativo, que a la letra dice:
Artculo 794. La determinacin del perodo de duracin de un empleado
no coarta en nada la facultad del empleado que hizo el nombramiento
para removerlo, salvo expresa prohibicin de la Constitucin o de la Ley.
Sobre este particular, la Sala se ha pronunciado reiteradamente; as vemos por
ejemplo lo expresado en Sentencia de 9 de agosto de 2006:
En adicin a lo expuesto, debemos sealar que ante la falta de estabilidad
en el cargo, el funcionario queda sujeto a la remocin discrecional de la
autoridad nominadora, tal y como lo prev el artculo 794 del Cdigo
Administrativo, que consagra la facultad de resolucin "ad-nutum" de la
administracin. Tambin, que en ejercicio de esta facultad la autoridad

nominadora puede declarar la insubsistencia del cargo de un funcionario

sin tener que motivar el acto, slo basta que considere su conveniencia y
oportunidad -reestructuracin, presupuesto, etc.
En mrito de lo expuesto, juzga la Sala Tercera que la Resolucin N 2020C-BM de 17 de
agosto de 2009, emitida por el Ministerio de Salud y su acto confirmatorio , en nada vulneran las
normas que la parte demandante estima se han infringido.
En consecuencia, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, de la Corte
Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la Repblica y por
autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolucin N 2020CBM de 17 de agosto de 2009, emitida por el Ministerio de Salud; y por lo tanto,
niega las pretensiones de la recurrente.
Notifquese,

VICTOR L. BENAVIDES P.
LUIS RAMN FBREGA SNCHEZ -- ALEJANDRO MONCADA LUNA
KATIA ROSAS (Secretaria)

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