Faculdades de Campinas

Curso de Relações Internacionais

Tratado regulamentando a exploração do Aqüífero

Guarani pelos países do MERCOSUL

Jaqueline Ridolfi Carvalho

Campinas, 01 de dezembro de 2008

 ii

BANCA EXAMINADORA

Data da realização do Exame:

(_ _ / _ _ / _ _ _ _)

Horário:

(_ _ : _ _)

Local:
CERI - FACAMP

Componentes da Banca Examinadora

Professor Orientador: Rogério dos Passos

Professor Convidado: Lídia Peixoto

Professor representante da Coordenação de Monografia:

Daner Hornich
 iii

Jaqueline Ridolfi Carvalho

Tratado regulamentando a exploração do Aqüífero

Guarani pelos países do MERCOSUL

Monografia executada sob a orientação do Prof. Rogério dos Passos, como requisito
parcial para a conclusão do Curso de Relações Internacionais nas Faculdades de
Campinas – Facamp.

Campinas
2008
 iv

FICHA CATALOGRÁFICA
 v

Dedico este trabalho aos meus

amigos, professores e ao meu
companheiro que me
acompanharam durante esta
jornada e principalmente a meus
pais que me proporcionaram os
estudos...
vi
 vii

AGRADECIMENTOS

• A Deus, por ter cuidado de todos nós nesses quatro anos de faculdade, e por esta
oportunidade de estar concluindo a graduação.
• A minha mãe Suzana de S. L. Carvalho e meu pai Ivo Ridolfi Carvalho que
me proporcionaram os estudos para que eu pudesse estar hoje me graduando em
Relações Internacionais.
• Ao meu Orientador, Professor e Amigo Rogério dos Passos que se empenhou
em me ajudar a construir este trabalho.
• A todos os Professores, os quais me ensinaram muito nesses quatro anos de
faculdade.
• A todos os meus colegas da sala de Relações Internacionais, mas em especial,
meus amigos: Aline Tranchitella, Débora Oska, Fábio Marques, Juliana
Bicudo, Karen Pasqualini e Tatiane Krice
• A todos os meus amigos dos corredores da faculdade, e fora dela, e em especial,
meu companheiro Diego Costella que sempre me incentivou e apoiou.
• E aqueles que direta ou indiretamente contribuíram para a realização deste
trabalho fica registrado o meu Muito OBRIGADA.
viii
 ix

"Um dia, a Terra vai adoecer. Os pássaros

cairão do céu, os mares vão escurecer e os
peixes aparecerão mortos na correnteza dos
rios. Quando esse dia chegar, os índios
perderão o seu espírito. Mas vão recuperá-
lo para ensinar ao homem branco a
reverência pela sagrada terra. Aí, então,
todas as raças vão se unir sob o símbolo do
arco-íris para terminar com a destruição.
Será o tempo dos Guerreiros do Arco-Íris."

(Profecia feita há mais de 200 anos por

"Olhos de Fogo", uma velha índia Cree -
Greenpeace,2008).
x
 xi

Resumo
O trabalho irá determinar quais são os grandes problemas causados pela falta
de um tratado / acordo formal existente entre os países cujo Aqüífero Guarani abrange,
notadamente. Argentina Brasil, Paraguai e Uruguai, que não possuem uma
regulamentação para o uso da maior reserva de água doce do planeta em âmbito
internacional, não determinando assim, por exemplo, a quantidade de água que pode ser
extraída, além dos riscos que algumas atividades superficiais podem causar para uma
reserva do porte do aqüífero e das atividades agrícolas que fazem uso de agrotóxico, ou
outros produtos que podem prejudicar sua qualidade. A busca pelo estabelecimento de
um acordo regulamentando o uso, gestão e a proteção do Aqüífero Guarani é de
fundamental importância para a continuação das boas relações diplomáticas entre esses
países, já que eles compõem o MERCOSUL.

Palavras-Chave: Meio Ambiente. Aqüífero Guarani. Ausência de tratado formal.

Regulamentação. MERCOSUL.
 xii

Abstract
The work will determine what are the major problems caused by lack of a
treaty / formal agreement between the countries whose Guarani Aquifer covers.
Argentina Brazil, Paraguay and Uruguay, which do not have a regulation for the use of
the largest reserve of fresh water on the planet at the international level, not determining
until, for example, the amount of water that can be extracted, in addition to the risks that
some surface activities can lead to a reservation the size of the aquifer and agricultural
activities that make use of pesticide, or other products that may damage their quality.
The search for the establishment of an agreement regulating the use, management and
protection of the Guarani Aquifer is of fundamental importance for the continuation of
good diplomatic relations between these countries, since they make up the
MERCOSUR.

Key-Words: Environment. Guarani Aquifer. Lack of formal agreement. Regulations.

MERCOSUR.
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 xiv

Sumário

RESUMO....................................................................................................................................................XI
ABSTRACT..............................................................................................................................................XII
SUMÁRIO...............................................................................................................................................XIV
INTRODUÇÃO........................................................................................................................................XV
1. CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA.........................................................................................XVII
1.1 DA REVOLUÇÃO INDUSTRIAL A CONSCIENTIZAÇÃO AMBIENTAL..................................................................XVII
1.2 A ÁGUA E O DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL.................................................................................XXVII
2. AQÜÍFERO GUARANI................................................................................................................XXXV
2.1 ÁGUAS SUBTERRÂNEAS.......................................................................................................................XXXV
2.2 O GUARANI......................................................................................................................................XXXIX
3.MERCOSUL E O AQÜÍFERO GUARANI................................................................................XLVIII
3.1 DOS CONFLITOS AO MERCOSUL..........................................................................................................XLVIII
3.2 LEGISLAÇÕES........................................................................................................................................LIV
3.2.1 BRASIL.....................................................................................................................................lvii
3.2.2 ARGENTINA..............................................................................................................................lix
3.2.3 URUGUAI..................................................................................................................................lxi
3.2.4 PARAGUAI...............................................................................................................................lxii
3.3 PROJETO AQÜÍFERO GUARANI - PAG.....................................................................................................LXII
CONSIDERAÇÕES FINAIS..............................................................................................................LXVI
BIBLIOGRAFIA..................................................................................................................................LXIX
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Introdução
Com o passar dos anos, a consciência de que as atividades econômicas
desempenhadas com base na utilização do meio ambiente podem gerar danos
irreversíveis se tornou mais presente nos debates internacionais, pois o que se busca é
uma continuidade dessas práticas econômicas sem que estas prejudiquem as gerações
futuras. Logo uma utilização controlada e menos danosa dos recursos naturais deve ser
o pilar sustentador das relações internacionais no que concerne ao meio ambiente, já que
muitos países, quando ambicionados pela obtenção de vantagens e maiores lucros, não
promovem uma política de exploração, na qual a sustentação e preservação do meio
ambiente deveriam ser fundamentais. No entanto, quando os recursos naturais são
compartilhados por Estados, a responsabilidade de existir uma política de regulação
entre eles sobre o uso desse determinado recurso deve ser essencial para que não cause
possíveis conflitos, principalmente quando o recurso em questão é a água, o mais
essencial de todos para a vida humana no planeta.
O presente trabalho irá determinar quais são os grandes problemas causados
pela falta de um tratado/acordo formal existente entre os países cujo Aqüífero Guarani
abrange, notadamente Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, que não possuem uma
regulamentação para o uso da maior reserva de água doce do planeta em âmbito
internacional, não determinando assim, por exemplo, a quantidade de água que pode ser
extraída, bem como os riscos que algumas atividades superficiais podem causar para
uma reserva do porte do aqüífero, além de atividades agrícolas que fazem uso de
agrotóxico, ou outros produtos que podem prejudicar sua a qualidade. A busca pelo
estabelecimento de um acordo regulamentando o uso, gestão e a proteção do Aqüífero
Guarani é de fundamental importância para a continuação das boas relações
diplomáticas entre esses países, já que eles compõem o MERCOSUL.
O objetivo do trabalho é analisar as conseqüências e os possíveis conflitos
gerados pela ausência de um tratado/ acordo regulamentando a exploração do Aqüífero
Guarani, tido como a maior reserva de água subterrânea doce do mundo. As
conseqüências seriam tanto de ordem econômica, causando uma ocorrência de maior
utilização de um país em comparação a outro, quanto de ordem político-social,
causando desgaste das relações internacionais desses Estados que buscam uma maior
integração. Além da conseqüência da própria degradação ambiental que a falta de uma
regulamentação poderia gerar, já que não são claros os mecanismos de exploração.
 xvi

As propostas desenvolvidas pelos países abrangidos pelo Sistema Aqüífero

Guarani são analisadas para comprovar que a existência de um tratado regulamentando
o uso e gestão desse recurso natural seria o ideal para manter a integração entre os
países desse grupo, o que evitaria, por fim, a existência de um foco de conflito, como o
existente atual, o qual não permite que Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai decidam
em consentimento de todos sobre as medidas adotadas para a preservação desse
Aqüífero.
 xvii

1. Contextualização Histórica

1.1 Da Revolução Industrial a Conscientização Ambiental

Com o advento da Revolução Industrial na sociedade e, por conseguinte a

busca pelo desenvolvimento industrial e tecnológico dos países, na tentativa de
tornarem-se competitivos no mercado mundial emergente, a preocupação com o meio
ambiente foi deixada a margem das discussões. Esse modelo de industrialização
capitalista não é acessível a todos, já que não há como instituir no mundo um estilo de
vida baseado em um elevado consumo energético e material, e que precisa,
necessariamente, de sistemas energéticos e de transformações materiais eficientes, pois
não há montante de recursos naturais capaz de sustentar tal desenvolvimento numa
esfera global.
No entanto, muitos países em desenvolvimento, para financiarem seu
crescimento e parques tecnológicos, acreditavam que ao submeterem suas reservas
naturais a sobre-exploração alcançariam o nível de produção dos países desenvolvidos,
os quais necessitavam de uma gama imensa de matéria-prima e energia. Nessa busca
por desenvolvimento os recursos naturais foram usados sem medida e sem a devida
preocupação com sua existência futura. Assim o sistema industrial capitalista, como
nenhum outro sistema, se utiliza dos recursos naturais do planeta em uma dimensão
jamais vista, assim como enfatiza Altvater:

“Nestes termos, necessita de recursos naturais (energias e matérias-primas e

também cada vez mais das fontes genéticas localizadas, sobretudo no Sul) e
precisa de “recipientes” (locais de despejo onde os rejeitos gasosos, líquidos e
sólidos possam ser absorvidos ou depositados)” (ALTVATER, 1995, p.29).

Logo, conclui-se que o nível de produção industrial atual não somente faz uso
de matérias-primas e de energias, que assim como ressalta o referido autor são
principalmente extraídas do Hemisfério Sul, mas também necessitam de locais para
despejar os poluentes, ou seja, os resíduos que sobram do processo industrial e não
possuem utilidade. Dessa forma, observa-se que esse sistema pressupõe interferências
globais, mesmo porque ao desenvolver o parque industrial de determinado país, acaba
por modificar o meio ambiente dessa região e possivelmente de outra, no que condiz
importação de matérias-primas e energia (recursos naturais) e a “exportação” de
resíduos químicos e poluentes, os quais não respeitam fronteiras.
 xviii

“Resultado: qualquer estratégia de desenvolvimento, e, portanto de

industrialização, traz conseqüências para o desenvolvimento e para o meio
ambiente em todas as outras regiões do mundo. Desenvolvimento e meio
ambiente encontram-se em uma relação recíproca: atividades econômicas
transformam o meio ambiente e o ambiente alterado constitui uma restrição
externa para o desenvolvimento econômico e social” (ALTVATER, 1995, p.26).

Assim sendo, como já foi analisado por Marx, o homem metaboliza a matéria-
prima por processos particulares para transformá-la em mercadoria, pois no sistema
capitalista o indivíduo é obrigado a levar sua mercadoria para o mercado, e dessa forma
é fundamental a existência de reservatórios imensos de matéria-prima (recursos
naturais) para o contínuo processo de produção industrial capitalista. Por isso, Altvater
afirma que o meio ambiente atua ao mesmo tempo como um fator condicionante para o
desenvolvimento e um fator limitante (MARX, 1988, p. 64).
Desse modo, é visível que o meio ambiente tornou-se apenas uma ferramenta
para o desenvolvimento da sociedade capitalista, as preocupações com qualidade de
vida, níveis de poluição e degradação ambiental permaneceram por muito tempo longe
dos debates nacionais e internacionais. A exploração de uma reserva de matéria-prima,
com o objetivo de alimentar processos de produção industrial, ou o desmatamento de
florestas tropicais em níveis superiores às taxas de recuperação e o consumo de água
acima da cota de reposição – apenas para aumentar o consumo nos países
industrializados – tornaram-se comuns, assim como Chesnais (1996), que afirma que “o
uso da terra, bem como de todos os recursos naturais, renováveis ou não, foi submetido
ainda mais estreitamente às leis do mercado e do lucro capitalista” (CHESNAIS, 1996,
p. 42).
Porém esta sobre-exploração de recursos naturais acaba por ter como
conseqüência um ecossistema menos diversificado, freqüentemente prejudicado ou
destruído, já que assim como Altvater (1995) afirma, os recursos naturais que uma vez
foram utilizados no processo de desenvolvimento, não estarão disponíveis uma segunda
vez para as estratégias de desenvolvimento:
“O óleo queimado não pode por uma segunda vez impulsionar um motor ou
aquecer uma caldeira. As cotas de poluição já gastas no ar ou nas águas não
podem ser reutilizadas uma segunda vez. O suposto resultado é amargo: a
industrialização é um luxo exclusivo de parcelas da população mundial, mas não
para a ampla maioria dos seus 6,25 bilhões de habitantes na virada do milênio. É
impossível simplesmente dar continuidade às estratégias de desenvolvimento e
de industrialização das décadas passadas. Não só elas fracassaram em extensas
regiões do Hemisfério Sul, como estavam condenadas ao fracasso por causas das
contradições que contêm. É uma ilusão, e por isto uma desonestidade, alimentar
 xix

e difundir a idéia de que todo o mundo poderia atingir um nível industrial

equivalente ao da Europa Ocidental, da América do Norte do Japão, bastando
para isto que as sociedades menos desenvolvidas “aprendam com a Europa”. A
industrialização constitui um bem oligárquico: nem um sequer dos habitantes da
Terra pode gozar as benesses da sociedade industrial afluente, sem que todos os
homens sejam colocados numa situação pior do que aquelas em que se
encontravam antes”. (ALTVATER, 1995, p. 28)

Altvater, nesse trecho afirma a tese de que o capitalismo é excludente, e que

além de passar uma idéia errônea de que todos podem atingir o desenvolvimento,
influencia os países em desenvolvimento a buscarem por ele sem se preocupar com o
meio ambiente. Pois vale ressaltar que os poluentes emitidos, a degradação realizada e
os recursos naturais utilizados no passado atuam como restrições para o presente, e a
transformação de matéria prima em mercadoria citada por Marx, tem uma capacidade
cada vez mais decrescente, no sentido que desenvolvimento também é desenvolvimento
acentuado da apropriação da natureza (MARX, 1988, p.65).
A partir do final do século XIX a preocupação ambiental passou a fazer parte
das discussões, no entanto, somente no que condiz com o direito interno de cada país.
Até então, o positivismo seguia sendo a ideologia da época – a tecnologia seria capaz de
prover a sobrevivência do homem –. Entretanto, percebe-se que a sociedade industrial,
ou seja, a sociedade de massas, não poderia somente ser gerida pela tecnologia e por
este modelo de desenvolvimento, pois as cidades estavam inchadas devido ao êxodo
rural, deflagrado pela Revolução Industrial e por problemas de outras ordens que
começaram a surgir. A saúde pública é um deles, já que o Estado não reconhecendo a
sociedade de massas, não dava suporte ao crescimento das cidades, não estruturava o
saneamento básico e não dava destino correto ao esgoto, sem falar da poluição, que já
alcançava um nível alarmante para a saúde humana.
A demanda por grupos de diálogo entre a sociedade civil e o Estado acaba ser
sanada com a criação de sindicatos e partidos de esquerda que passam a lutar pela
regulação das relações de trabalho, pela instalação e gestão de saneamento básico, cuja
deficiência era a responsável pelas grandes epidemias de doenças, conquistando
também uma melhora nas condições de saúde pública. O meio ambiente também passa a
fazer parte das preocupações da sociedade civil, principalmente dos empresários, já que
existia a ameaça da extinção das fontes de matérias-primas que tinham sido sobre-
exploradas nas décadas anteriores, tal qual Altvater (1995) nos coloca que

“Uma economia mundial capitalista fordista precisa da regulação do dinheiro no

plano nacional e também no plano internacional, e é preciso garantir os fluxos
 xx

energéticos e materiais para o funcionamento dos sistemas industriais de

transformação. Em face da sua importância estratégica para os processos
econômicos, estes fluxos não podem ser abandonados à mera atuação das
forças de mercado [grifo meu], mas necessitam de garantias institucionais.
Nestes termos, contudo, não é suficiente apreender e configurar os processos
políticos sociais e econômicos por intermédio da racionalidade do mercado”
(ALTVATER, 1995, p. 209).

Assim, passa-se a empregar o termo “conservação” no Direito Ambiental que

surge e que ganha escopo internacional, devido à importância dos recursos naturais para
a economia. Observe-se que em face do fim da I Guerra Mundial, houve o drástico
aumento do acúmulo de substâncias impróprias no meio ambiente em decorrência da
disseminação de armas químicas e biológicas, além da expansão do uso de produtos
químicos em geral. A conservação é caracterizada pelo desejo de dar continuidade ao
elemento da natureza com a idéia de garantir o seu uso na economia futuramente.
Outro passo fundamental para o reconhecimento do meio ambiente no escopo
internacional ocorreu com um famoso caso ocorrido em 1935 entre Estados Unidos e
Canadá, chamado Caso da Fundição Trail (Trail Smelter Case). A empresa canadense
localizada em território de seu país, cuja atividade de fundição de zinco e chumbo
estava causando poluição no ar em parte do estado de Washington, nos Estados Unidos,
saiu derrotada numa decisão de procedimento arbitral. O acordo de arbitragem
reconheceu que “o Estado tem sempre o dever de proteger outros Estados contra atos
injuriosos praticados por indivíduos dentro de sua jurisdição”, assim o Direito
Internacional reconheceu que a ação de um Estado vizinho pode prejudicar o seu meio
ambiente e, assim, “estabeleceu-se o princípio da prevenção do dano ambiental
transfronteriço” (SILVA, 2006, p.1).
Posteriormente, a Declaração de Estocolmo das Nações Unidas, adotou essa
medida como um dos seus princípios, dando liberdade para a utilização pelos Estados
de seus recursos naturais de acordo com suas políticas de meio ambiente desde que não
prejudique o meio ambiente de outros, no que é definido no Princípio 21 do referido
documento:

“Princípio 21 - De acordo com a Carta das Nações Unidas e com os princípios do

direito internacional, os Estados têm o direito soberano de explorar seus próprios
recursos, de acordo com a sua política ambiental, desde que as atividades levadas
a efeito, dentro da jurisdição ou sob seu controle, não prejudiquem o meio
ambiente de outros Estados ou de zonas situadas fora de toda a jurisdição
nacional” (Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente Humano – Declaração de Estocolmo, Princípio 21).
 xxi

Após a resolução desse caso em 1941, o Direito Ambiental Internacional evolui

minimamente com a criação da própria Organização das Nações Unidas (ONU) em
1945, embora na sua respectiva Carta nada tenha sido mencionado em relação ao meio
ambiente. No entanto, em 1946, foi criada a UNESCO (Organização das Nações Unidas
para a Educação, a Ciência e a Cultura) – enquanto agência especializada –, que tinha
como um dos objetivos a promoção de atividades culturais e educativas com o intuito de
salvaguardar o patrimônio natural. Atuando na área de ciência e tecnologia, promoveu
pesquisas para orientar uma exploração mais consciente dos recursos naturais1, onde
vale salientar que a criação desse órgão não objetivava, de fato, a proteção total dos
recursos naturais, representando, porém, um avanço no tocante da criação de uma
consciência voltada para a preservação ecológica no cenário internacional, e apesar de
não agirem ativamente, esses elementos serviram de pressão política e coerção moral
(ROESSING, 2006, p.1).
Observe-se que a degradação ambiental continuava em ritmo acelerado, em
decorrência da poluição industrial do sistema capitalista. A preocupação com o meio
ambiente cresce e torna-se um assunto inserido constantemente nos debates
internacionais e na sociedade civil. O aumento da incidência de chuvas ácidas e
desequilíbrios e poluição eletromagnéticas como causa de câncer contribuem para isso.
E, finalmente, em 1972 surge o principal debate multilateral sobre o meio ambiente, a
Conferência de Estocolmo, no que é diagnosticado por Altvater:

“No ano de 1972 realizou-se em Estocolmo a primeira Conferência da ONU

sobre o Meio Ambiente (United Nations Conference on the Human
Environment). Acabara de ser publicado o relatório do Clube de Roma acerca
dos limites da utilização industrial das reservas naturais, mas a primeira crise do
petróleo ainda estava distante” (ALTVATER, 1995, p. 11).

Altvater (1995) faz referência do Clube de Roma, o qual foi um grupo de

intelectuais que previram catastróficas conseqüências em relação a situação energética,
da saúde, do meio ambiente (poluição), relacionando-os com tecnologia e crescimento
populacional. Em si, esse relatório, e mais tarde a publicação de um livro sobre ele, fez
1
Since its inception, UNESCO has developed several international programmes to better assess and
manage the Earth’s resources. The Organization also helps reinforce the capacities of developing
countries in the sciences, engineering and technology. UNESCO’s priorities in the field of Natural
Sciences: Water and associated eco-systems. Oceans. Capacity-building in the basic and engineering
sciences, the formulation of science policies and the promotion of a culture of maintenance. Promoting
the application of science, engineering and appropriate technologies for sustainable development, natural
resource use and management, disaster preparedness and alleviation and renewable sources of energy.
(UNESCO. Disponível em: <http://portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=6406&URL_DO=DO_
TOPIC&URL_SECTION=201.html> Acesso em: 05 outubro 2008.
 xxii

com que a sociedade se conscientizasse da importância do ambiente para a saúde do

homem.
A Conferência de Estocolmo foi a primeira iniciativa das Nações Unidas sobre
o Meio Ambiente Humano. Realizada em 1972, reuniu cerca de 113 representantes de
países, 19 agências multilaterais e mais de 400 organizações não governamentais. Ela
tem como embasamento a preservação e melhoria do meio ambiente, pois o coloca
como direito fundamental a vida com qualidade, ou seja, que o meio ambiente saudável
é essencial para o bem estar e para o gozo dos direitos humanos fundamentais, até
mesmo direito à própria vida (DECLARAÇÃO da Conferência das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente Humano – Declaração de Estocolmo, 1972. §1).
Vale ressaltar que esta Declaração estabelece uma relação direta entre meio
ambiente e o homem, enfatizando a sua qualidade de vida, assim como apontado no
Princípio 1, da devida Declaração:

“O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de

condições de vida adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe
permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar e é portador solene de
obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente, para as gerações presentes e
futuras. A esse respeito, as políticas que promovem ou perpetuam o “apartheid”,
a segregação racial, a discriminação, a opressão colonial e outras formas de
opressão e de dominação estrangeira permanecem condenadas e devem ser
eliminadas” (DECLARAÇÃO da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente Humano – Declaração de Estocolmo, 1972. §1).

Faz parte da natureza do homem buscar por uma qualidade de vida que seja
digna e sadia, assim torna-se indispensável a defesa e a proteção do meio ambiente. E
aos poucos a busca desse meio ambiente saudável passou a fazer parte das discussões,
ganhando as ruas, e a sociedade passou a pressionar os Estados assim, de maneira que o
assunto passou definitivamente a fazer parte da pauta interna de todos os países,
inclusive dos em desenvolvimento. E sobre isso D’Ávila e Tabet (2004) concluem que

“A sociedade começou, muito timidamente, a perceber a importância de se

proteger o ambiente, apenas no início do século passado, já na segunda fase da
Revolução Industrial. O crescimento desenfreado das atividades industriais,
associado à busca de um desenvolvimento a qualquer preço, não levou em
consideração os desequilíbrios que poderiam resultar da ação antrópica na
Natureza. Vão, assim, aqui e ali, surgindo as primeiras manifestações em prol do
ambiente, e aparecem as primeiras normas internacionais com reflexos no campo
ambiental, preparando as bases para o que hoje se considera como Direito
Ambiental Internacional” (D’ÁVILA; TABET, 2004, p. 219)
 xxiii

A partir de Estocolmo, 1972, outros encontros envolvendo o meio ambiente

foram realizados pelo mundo, todos visando delimitar a atuação dos Estados no sentido
de abranger a proteção e conservação dos recursos naturais. No entanto, os anos que se
seguiram foram repletos de problemas estruturais dentro dos Estados; a falta de
combustível barato para os países industrializados nos postos de abastecimento dos
países da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP), constituíram mais
um entrave para a industrialização. A queda do sistema de Bretton Woods, e a perda da
hegemonia do dólar foram desestabilizantes para a economia internacional. Mas o pior
ainda estava por vir: a retomada da hegemonia americana foi ainda mais sintomática,
tantos os países desenvolvidos quanto os em desenvolvimento sofreram com a
imposição de altas taxas de juros, e muitos entraram numa forte recessão, tal como
Tavares (1998) nos afirma;

“Os desdobramentos da política econômica interna e externa dos EUA, de 1979

para cá, foram no sentido de reverter estas tendências [perda da hegemonia da
moeda americana] e retomar o controle financeiro internacional através da
chamada diplomacia do dólar forte. Esta, como se verá, apesar de mergulhar o
mundo numa recessão generalizada deu aos EUA a capacidade de retomar a
iniciativa. Assim, os destinos da economia mundial encontram-se hoje, mais do
que nunca, na dependência das ações da potência hegemônica” (TAVARES,
1998, p. 30).

Assim, com a crise no cenário mundial, a pobreza, a fome, assim, como os

próprios desastres ambientais, agravam ainda mais as condições internas de cada país,
principalmente os que estão em desenvolvimento. Os Estados e as organizações
internacionais percebem a gravidade da situação e passam a agir efetivamente,
avaliando as condições do clima, dos recursos hídricos, da fauna e flora, além de propor
medidas para fiscalizar mais eficientemente as empresas multinacionais com relação aos
danos ambientais.
No ano de 1983, pouco mais de uma década após Estocolmo, é criada uma
comissão para analisar as conseqüências das políticas de desenvolvimento dos países
industrializados, as quais foram copiadas pelos países em desenvolvimento em matéria
ambiental, ressaltando a sustentabilidade dos recursos naturais e capacidade de absorção
dos ecossistemas em face da poluição industrial. Após três anos de estudo, os
pesquisadores liderados pela norueguesa Gro Harlem Brundtland, publicaram um
relatório chamado “Nosso Futuro Comum”, ou mais conhecido como Relatório
Bruntland.
 xxiv

Através do Relatório Brundtland o conceito de desenvolvimento sustentável foi

introduzido nos debates contemporâneos sobre meio ambiente e desenvolvimento,
sendo caracterizado pelo “desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente,
sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias
necessidades”. Esta definição está disposta no segundo parágrafo do preâmbulo do
Relatório:

“Believing that sustainable development, which implies meeting the needs of the
present without compromising the ability of future generations to meet their own
needs, should become a central guiding principle of the United Nations,
Governments and private institutions, organizations and enterprises” (Report of
the World Commission on Environment and Development – Report "Our
Common Future"/ Brundtland, General Assembly, 1987).

Além dessa definição, o relatório ainda apresenta uma lista de medidas que os
Estados nacionais, instituições privadas nacionais e internacionais e organizações não
governamentais devem tomar, tais quais: diminuição do crescimento populacional,
garantia de satisfação de necessidades básicas a longo prazo, preservação do meio
ambiente, diminuição do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias que
admitem o uso de fontes energéticas renováveis e aumento da produção industrial em
países em desenvolvimento à base de tecnologias ecologicamente adaptadas. Já no
âmbito internacional, o Relatório incentiva as organizações de desenvolvimento a adotar
estratégias condizentes com o desenvolvimento sustentável e incita os Estados e outras
organizações a prover a proteção de ecossistemas supranacionais como a Antártica, os
oceanos e o espaço.
No entanto, vale ressaltar que o foco da preocupação com o meio ambiente
muda no Relatório Brundtland em relação a Conferência de Estocolmo. Na declaração
de Estocolmo, o meio ambiente está diretamente relacionado com a qualidade de vida
do homem, e todas as medidas a serem realizadas levam em primeira instância o meio
ambiente e sua preservação, assim como exposto no Princípio 18:

“Princípio 18 - Como parte de sua contribuição ao desenvolvimento econômico e

social, devem ser utilizadas a ciência e a tecnologia para descobrir, evitar e
combater os riscos que ameaçam o meio ambiente, para solucionar os problemas
ambientais e para o bem comum da humanidade” (DECLARAÇÃO da
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano – Declaração
de Estocolmo, 1972. Princípio 18.)
 xxv

Esse princípio defende que tecnologias criadas a partir do desenvolvimento

econômico e social devem ser utilizadas para prover um meio ambiente mais saudável,
diminuir os riscos do próprio processo de industrialização bem como solucionar os
problemas ambientais existentes. Já no Relatório de Brundtland, o meio ambiente está
condicionado ao desenvolvimento industrial e não mais a qualidade de vida do homem,
inclusive apontando os órgãos internacionais financeiros e os próprios países
desenvolvidos que devem auxiliar no financiamento de desenvolvimento dos países que
ainda não tinham sido industrializados e também no que versa sobre a incorporação de
tecnologias voltadas para a preservação do meio ambiente. O Relatório Brundtland
ainda reafirma que as políticas de desenvolvimento de cada país devem ser respeitadas,
não existindo formalmente uma pressão no sentido de fazer os países adequarem-se a
modelos de desenvolvimento mais limpos e que não degradem significativamente o
meio ambiente2.
Após o Relatório Brundtland, outros encontros foram realizados,
principalmente com relação às mudanças climáticas – visando o aquecimento global,
por exemplo – e destruição da camada de ozônio, temas que até então não participavam
dos grandes fóruns de discussões internacionais. Um deles foi o Protocolo de Montreal
sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio realizado em dezembro de 1989,
e que em 2001 já possuía 182 Estados partes, onde se exigia que anualmente os países
signatários entregassem relatórios anuais sobres taxas percentuais de produção de
substâncias que destroem a camada de ozônio. Devido a grande adesão do protocolo, ele
foi revisto e ampliado em 1990 (Londres), 1992 (Copenhague), 1997 (Montreal) e 1999
(Beijing).
A partir da década de 1990, a sociedade civil torna-se mais cônscia de que os
danos ambientais podem afetar drasticamente as condições da vida humana, com o
aumento da pressão sobre os Estados, de maneira que estes foram obrigados a buscar
soluções, e o modo encontrado foi estabelecer acordos internacionais para a recuperação
de áreas degradadas e a proteção dos recursos que ainda estavam saudáveis e que

2
“14. Reaffirms the need for additional financial resources from donor countries and organizations to
assist developing countries in identifying, analysing, monitoring, preventing and managing environmental
problems in accordance with their national development plans, priorities and objectives; 15. Reaffirms
the need for developed countries and appropriate organs and organizations of the United Nations system
to strengthen technical co-operation with the developing countries to enable them to develop and enhance
their capacity for identifying, analysing, monitoring, preventing and managing environmental problems in
accordance with their national development plans, priorities and objectives;” (Report of the World
Commission on Environment and Development – Report "Our Common Future"/ Brundtland, General
Assembly, December 1987).
 xxvi

corriam riscos. Vale ressaltar que o meio ambiente é um sistema fechado e limitado, e o
dano em determinados ecossistemas gera conseqüências não menos graves em outras
regiões do globo. Os países do Hemisfério Sul também foram fortemente pressionados
pela opinião pública, pois na busca pelo desenvolvimento destruíram partes de seus
recursos naturais. Assim foi estabelecido que em 1990 que haveria na Noruega uma
preparação para uma Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento.
Essa conferência foi nomeada como Cúpula da Terra, ou popularmente como
Rio-92, e foi sediada na cidade do Rio de Janeiro, Brasil, em junho de 1992. Dessa
forma, houve uma tentativa de aproximação entre o Hemisfério Sul e o Norte, já que até
então existia o preconceito de o Sul ser o grande responsável pelo aumento da
degradação ambiental. A conferência não somente atraiu milhares de pessoas da
sociedade civil e centenas de organizações econômicas, mas também chefes de Estado,
que até então não tinham participado maciçamente desse tipo de reunião.

“A chamada "mãe de todas as cúpulas" teve números impressionantes: 178

países representados, 115 chefes de Estado ou de Governo, 7 mil delegados e
aproximadamente 9000 jornalistas, o que a tornou, segundo o Departamento de
Informação Pública das Nações Unidas, o evento com a maior cobertura da
história. Além disso, participaram da Conferência mais de 1400 Organizações
Não Governamentais, as ONGs, que se reuniram num fórum paralelo, chamado
Fórum Global” (BRASIL, Ministério do Meio Ambiente, 2008).

A Declaração de Rio-92 defendeu sumariamente todos os princípios que foram

postos na Convenção de Estocolmo: “os seres humanos estão no centro das
preocupações com o desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida saudável e
produtiva, em harmonia com a natureza”. Ou seja: além de fazer referência a qualidade
de vida do ser humano com uma ambiente saudável, estabelece relações com o
desenvolvimento sustentável, já que é nessa década que este termo torna-se comum nos
debates regionais, nacionais e internacionais (DECLARAÇÃO do Rio sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, 1992, Princípio 1).
A Conferência Rio-92 aprovou uma série de instrumentos normativos
importantes no âmbito ambiental, tal qual a Declaração do Rio de Janeiro, a Agenda 21,
a Convenção sobre Biodiversidade, a Convenção sobre Mudanças Climáticas e a
Declaração sobre Florestas, assim como afirma D’Ávila e Tabet. Todos esses
documentos tiveram intensos incentivos tanto dos Estados partes quanto da sociedade
civil e foram fundamentados relacionando desenvolvimento sustentável (termo definido
 xxvii

pelo Relatório de Brundtland em 1986) e meio ambiente (D’ÁVILA; TABET, 2004, p.

219).
Após Rio 92, outros encontros foram realizados como, por exemplo, a
Convenção das Nações Unidas de Combate a Desertificação em 1994 e a adoção em
1997 do Protocolo de Quioto e, nesse mesmo ano, a avaliação da Cúpula Rio +5 sobre a
implementação da Agenda 21, que não havia apresentado progressos satisfatórios. Em
2002, outra Conferência Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável foi realizada em
Johanesburgo, África do Sul, ela foi chamada de Rio +10 e teve foco principal em cinco
áreas: Água e Saneamento, Agricultura, Energia, Saúde e Biodiversidade. Nesse
encontro os países em desenvolvimento tinha a intenção de garantir os meios de
implementação da Agenda 21, que consistia, basicamente, em financiamento,
transferência de tecnologias e capacitação, no entanto somente metas específicas nas
áreas de saneamento e biodiversidade foram adotadas (BRASIL, Ministério do Meio
Ambiente, 2008).
As relações internacionais, assim, caminham para um único movimento; a
percepção mundial das conseqüências das ações antrópicas. No entanto até que todos se
conscientizem que devem preservar o meio ambiente, é preciso tempo. Muitos
realmente não estão fragilizados com as atuais condições do planeta Terra, o qual,
claramente, apresenta sinais de esgotamento. Águas poluídas, florestas devastadas,
número cada vez maior de espécies de animais entrando em extinção (e muitas já
ameaçadas); o ar em muitas cidades de grande porte encontra-se difícil de respirar, além
de outras implicações, são alguns dos resultados obtidos com a introdução em escala
global do sistema de industrialização capitalista, com o qual há ganhos imensos, porém,
com danos ainda não de todo calculáveis.

1.2 A Água e o Direito Ambiental Internacional

Após analisarmos como se deu o início da preocupação com o meio ambiente,

vale fazer um breve exame a respeito somente dos recursos hídricos para então
prosseguir para o próximo capítulo que contará com a análise do Aqüífero Guarani,
ressaltando sua importância estratégica para os países que o englobam, destacando-o
como fator de desenvolvimento econômico.
Até meados da década de 1940, muitas pessoas não davam a devida
importância a esse recurso natural, pois existia uma idéia falaciosa de que a água é
 xxviii

abundante. Vale ressaltar, entretanto, que apenas uma parcela da água existente no
planeta é potável, e que pelo uso desmedido e sem cuidados com agentes poluidores,
vem fazendo com que o recurso – já ínfimo – diminua progressivamente. Nesse esteio,
as pessoas foram conscientizando-se que sem a água não há como existir uma
população saudável e desenvolvida, uma vez que esse recurso é fundamental para a
agricultura e também para o desenvolvimento da indústria.
Em 1949, com o fim da II Guerra Mundial é realizada a Conferência Científica
das Nações Unidas sobre Conservação e Utilização dos Recursos Naturais. Nesse
encontro é discutida a questão da pilhagem de rios e mares e a poluição industrial
depositada nos mesmos. Foi o primeiro passo para o estabelecimento de Tratados
específicos na área de recursos hídricos. Em 1961, outro avanço representativo das
relações internacionais na questão ambiental se deu através da entrada em vigor do
Tratado Antártico, o qual foi negociado em 1959 em Washington. Nele fica expresso,
segundo o Ministério do Meio Ambiente, que seu objetivo primordial é “assegurar que a
Antártida seja usada para fins pacíficos, para cooperação internacional na pesquisa
científica, e não se torne cenário ou objeto de discórdia internacional”. Dessa forma, é
instituído, através da cooperação internacional, que a área antártica é livre para
pesquisas científicas, á proibida para testes nucleares e para despejos de resíduos
radioativos (TRATADO Antártico, 1959).
Os recursos hídricos continuaram progressivamente a fazer parte das
discussões internacionais de forma mais entusiástica. Em 1958 e 1960, ocorre a
Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar e em 1982, entrou em vigor a
Convenção sobre o Direto do Mar, no intuito de fazer uma convenção que abrangesse os
interesses gerais dos países, procurando estabelecer “uma ordem econômica
internacional justa e equitativa que tenha em conta os interesses e as necessidades da
humanidade em geral e, em particular, os interesses e as necessidades especiais dos
países em desenvolvimento, quer costeiros quer sem litoral” (CONVENÇÃO das
Nações Unidas sobre Direito do Mar, 1982.).
Vale fazer referência do primeiro tratado assinado pelo Brasil, Argentina,
Uruguai, Bolívia e Paraguai em 1969, o qual previa um programa de gestão conjunta
para o desenvolvimento harmônico e a integração física da Bacia do Prata, promovendo
a identificação de áreas de interesse comum e a realização de estudos, programas e
obras que visem assegurar sua preservação para as gerações futuras através da utilização
 xxix

racional dos aludidos recursos. Guimarães (2007) discorre sobre esse tratado do
seguinte modo:

“Em relação a Bacia do Prata, foi assinado o Tratado da Bacia do Prata, em

1969, entre Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai e Bolívia, referente à
navegação, utilização da água, preservação e conhecimento integral da Bacia do
Prata. Nesse espaço, está um complexo ambiental com os mais significativos
pólos industriais e grande concentração humana, além dos aproveitamentos
hidrelétricos mais importantes da América do Sul (incluindo Itaipu). Esse
Tratado instituiu normas regionais e mecanismos de gestão em comum dos
recursos hídricos, criando um sistema de cooperação internacional para a
utilização dessa reserva de água.” (GUIMARÃES, 2007, p. 85)

Nesse sentido, com a aparente evolução do Direito Internacional Ambiental no

que condiz a recursos hídricos, outro passo fundamental foi dado em 1970 com a
elaboração do Tratado de Itaipu assinado entre Brasil e Paraguai. Esse Tratado ainda é
considerado um dos marcos jurídicos internacional, que apesar de estar sob a influência
de duas nações soberanas de regime militar, os conflitos político-ideológicos não foram
considerados, uma vez que se dedica somente aos aspectos econômicos de produção e
distribuição de energia elétrica (GUIMARÃES, 2007, p.85).
Em 1972, ocorre como já mencionado anteriormente a Conferência de
Estocolmo, um marco para o direito ambiental, mas no que condiz a água muito pouco
foi discutido, apenas havendo menção do recurso natural em dois princípios:

“Princípio 2: Os recursos naturais, incluindo-se o ar, a água, a terra, a flora, a

fauna e, especialmente amostras representativas dos ecossistemas naturais,
devem ser salvaguardados em benefício das gerações atuais e das futuras, por
meio do cuidadoso planejamento ou administração, conforme o caso. (...)
Princípio 7: Os Estados deverão tomar todas as medidas possíveis para evitar a
poluição dos mares por substâncias capazes de por em perigo a saúde do homem,
causar danos aos recursos biológicos marinhos, prejudicar os meios naturais de
recreio ou interferir em outros usos legítimos do mar” (DECLARAÇÃO da
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano – Declaração
de Estocolmo, 1972, Princípio 2 e 7).

No princípio 2, refere-se a água de um modo geral, incitando sua preservação

através de uma gestão planejada capaz de prover seu uso presente e uso das gerações
futuras. E no princípio 7, a Declaração de Estocolmo avalia a poluição dos mares, que
deve ser evitada, relacionando-a com a saúde do homem.
Mas de um todo, a sociedade ainda não havia percebido a importância
fundamental que a água exerce na vida humana. Dessa forma somente em 1977 foi
 xxx

realizada a I Conferência das Nações Unidas sobre a Água, em Mar Del Plata, com uma
abordagem nova sobre o tema; sua declaração chamada de Plano de Ação de Mar del
Plata previa e reconhecia que a água deve ser considerada uma das bases para o
desenvolvimento sócio-econômico da sociedade, além de defender que “todos os povos,
quaisquer que sejam seu estágio de desenvolvimento e suas condições sociais e
econômicas, têm direito ao acesso à água potável em quantidade e qualidade à altura de
suas necessidades básicas". Assim, foi declarado que a década de 1980 seria
considerada a Década Internacional do Fornecimento da Água Potável e do Saneamento
(RELATÓRIO da Conferência das Nações Unidas sobre a Água, Cap. I. Resolução II).
Sobre a importância da água Guimarães (2007) afirma que todos os recursos
naturais são primordiais para o equilíbrio dos ecossistemas, e que a alteração ou
destruição do um desses ecossistemas pode alterar de forma danosa o sistema como um
todo. No entanto pra ele, a água é um recurso que merece uma atenção especial, pois
além de dois terços do corpo humano ser formado por água, uma pessoa não pode
passar mais de cinco dias sem esse líquido sem que corra risco de morte. Para esse
mesmo autor, “além do valor essencial ao ser humano a água possui reflexos nos
campos cultural, religioso e, também, econômico, com conseqüências políticas e
estratégicas” (GUIMARÃES, 2007, p.14).
A década da água instituída pela ONU, não apresenta resultados efetivos. A
degradação do meio ambiente ocorre de modo cada vez mais acelerado, juntamente com
o aumento populacional, e o crescimento da miséria mudam sutilmente a abordagem
desse tema, que até então tinha seu enfoque centrado em instrumentos econômicos
(água e sua função no desenvolvimento econômico). Oficialmente em 1990, foi
realizado um encontro em Nova Déli, Índia, para analisar as resultantes de uma década
toda de incentivo a preservação e gestão planejada dos recursos hídricos. Para tanto
Lúcia Chayb Diretora da ECO - 213, faz referência aos resultados obtidos:

“Doenças endêmicas de veiculação hídrica foram minimizadas no quadro geral

da saúde e ficou comprovado que, na década, a cobertura dos serviços mundiais
de abastecimento de água e de coleta de esgotos se manteve no mesmo nível que
o crescimento demográfico, o que significou, em alguns países, uma grande
conquista em face à falta geral de recursos. O número de pessoas que continuam
sem esses serviços diminuiu substancialmente nas zonas rurais, mas aumentou
nos grandes centros urbanos” (CHAYB, 2008).

3
Revista mensal de distribuição nacional com a temática política ambiental e responsabilidade sócio
ambiental destinada ao terceiro setor e aos profissionais da educação, saúde, turismo, transporte, energia,
biologia, saneamento, entre outras.
 xxxi

Em janeiro de 1992, foi realizada a Segunda Conferência sobre Água e Meio

Ambiente em Dublin, Irlanda. Essa conferência também foi uma preparação para
Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92,
realizada no Rio de Janeiro em junho do mesmo ano, a qual foi um marco para o Direito
Ambiental sobre os recursos hídricos, já que um dos seus resultados mais efetivos foi a
criação da Agenda 21, cujo relatório apresenta um capítulo específico sobre a água. Tal
qual afirma Salomé que “todo o capítulo 18 da Agenda 21 foi dedicado ao tema,
evidenciando a necessidade de se implementar um gerenciamento integrado dos
recursos subterrâneos e superficiais ao nível das bacias hidrográficas” (SALOMÉ, 2008,
p.5).
Em síntese, o capítulo 18 sob o título de “Proteção da Qualidade e do
Abastecimento dos Recursos Hídricos: Aplicação de Critérios Integrados no
Desenvolvimento, Manejo e Uso dos Recursos Hídricos”, se tinha por objetivo o
desenvolvimento e manejo integrado dos recursos hídricos, a avaliação e a proteção dos
mesmos, a busca pela qualidade da água e dos ecossistemas aquáticos; a busca pelo
abastecimento de água potável e saneamento, a ponderação sobre água e
desenvolvimento urbano sustentável; e a análise dos impactos da mudança do clima
sobre os recursos hídricos. Com isso cabe ressaltar uma parte do texto, que evidencia de
forma concreta as disposições acima apresentadas:

“(...)18.2 A água é necessária em todos os aspectos da vida. O objetivo geral é

assegurar que se mantenha uma oferta adequada de água de boa qualidade para toda a
população do planeta, ao mesmo tempo em que se preserve as funções hidrológicas,
biológicas e químicas dos ecossistemas, adaptando as atividades humanas aos limites da
capacidade da natureza e combatendo vetores de moléstias relacionadas com a água.
Tecnologias inovadoras, inclusive o aperfeiçoamento de tecnologias nativas, são
necessárias para aproveitar plenamente os recursos hídricos limitados e protegê-los da
poluição. 18.3 A escassez generalizada, a destruição gradual e o agravamento da poluição
dos recursos hídricos em muitas regiões do mundo, ao lado da implantação progressiva de
atividades incompatíveis, exigem o planejamento e manejo integrados desses recursos. Essa
integração deve cobrir todos os tipos de massas inter-relacionadas de água doce, incluindo
tanto águas de superfície como subterrâneas, e levar devidamente em consideração os
aspectos quantitativos e qualitativos. Deve-se reconhecer o caráter multissetorial do
desenvolvimento dos recursos hídricos no contexto do desenvolvimento sócio-econômico,
bem como os interesses múltiplos na utilização desses recursos para o abastecimento de
água potável e saneamento, agricultura, indústria, desenvolvimento urbano, geração de
energia hidroelétrica, pesqueiros de águas interiores, transporte, recreação, manejo de terras
baixas e planícies e outras atividades. Os planos racionais de utilização da água para o
desenvolvimento de fontes de suprimento de água subterrâneas ou de superfície e de outras
fontes potenciais têm de contar com o apoio de medidas concomitantes de conservação e
minimização do desperdício” (DOCUMENTO Agenda 21 da Conferência das Nações
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Cap. 18 - Proteção da Qualidade e do
 xxxii

Abastecimento dos Recursos Hídricos: Aplicação de Critérios Integrados no

Desenvolvimento, Manejo e Uso dos Recursos Hídricos, § 2 e 3).

Desse modo, os países passam a enfocar a busca da sustentabilidade no uso dos

recursos hídricos, garantindo a necessidade de realizar-se um planejamento participativo
e integrado para melhor aproveitar esse recurso de forma a manter os ecossistemas
saudáveis.
Meses antes da Rio-92, em março do mesmo ano, um documento fundamental
para a elaboração de tratados relacionados à água foi criado, justamente com a
Convenção sobre a Proteção e Utilização de Cursos d’Água Transfronteriços e Lagos
Internacionais, surgindo no Direito Ambiental Internacional o conceito de “águas
transfronteriças”. Destacando que essas águas que perpassam mais de um território
soberano devem ser regidas de acordo com os princípios de direito ambiental
internacional, dentre as disposições do documento, destacam-se os princípios da
prevenção, da precaução, da informação e notificação ambiental, e da cooperação
internacional.
Os princípios da prevenção e precaução são muito semelhantes, no sentido que
ambos atuam para evitar o acontecimento de um dano ambiental. Em síntese o princípio
da prevenção é regido pelo pensamento de que muitos dos danos ambientais que podem
ocorrer não possuem reparação; desse modo a melhor decisão é preveni-lo. Assim sendo
se um Estado pretende colocar em prática alguma ação que pode modificar o meio
ambiente de outro, essa ação deve ser rigorosamente analisada. Já o princípio da
precaução aplica-se como complemento da prevenção, se a ação de um Estado apresenta
algum risco, por menor que seja, e se não existe comprovação científica do mesmo o
empreendimento deve ser proibido. O princípio da precaução não necessita de
comprovação científica para ser usado, ele é fundamentado na cautela e na prudência
(D’ÁVILA; TABET, 2004, p. 225).
O princípio da informação e notificação ambiental corresponde ao dever do
Estado em avisar a população civil, bem como dos Estados vizinhos, de possíveis danos
ambientais. A importância desse princípio se dá através da idéia que a água é um dos
mais importantes recursos naturais, uma vez que é usada por todos os seres vivos, e
qualquer que seja o nível de sua poluição, as conseqüências podem ser graves.
O princípio da cooperação internacional também é fundamental para o meio
ambiente, já que os ecossistemas não estão condicionados a fronteiras nacionais
territoriais. As questões ambientais podem ser solucionas mais eficazmente se houver a
 xxxiii

cooperação entre Estados, e para que esse princípio traga resultados expressivos
D’Ávila e Tabet salientam que alguns pressupostos devem ser seguidos:

“(i) os países têm o dever de proibir a transferência, para outros países, de

produtos ou atividades que resultem em danos ambientais; (ii) os países têm o
dever de informar a implantação de uma atividade que possa acarretar efeitos
danosos a Estados vizinhos; e (iii) os países devem prestar auxílio nas hipóteses
de danos ambientais importantes ocorridos em outros países, sendo que estes
devem, de imediato, prestar a informação da catástrofe ecológica” (D’ÁVILA;
TABET, 2004, p. 227).

Após ter analisado alguns princípios do direito internacional que mais

interferem sobre a preservação e a gestão dos recursos hídricos, vale destacar que a
partir de meados da década de 1990 a água ganhou um escopo maior nas discussões
internacionais. Em 1997 foi realizado o I Fórum Mundial da Água em Marrakesh,
Marrocos, e ficou determinado que a cada período de três anos eles deveriam reunir-se
novamente. Em 2000, o II Fórum da Água ocorreu em Haia, Holanda, e em 2003 foi a
vez de Kyoto, Shiga e Osaka, no Japão, sediar o III Fórum da Água. Em 2006, o IV
Fórum da Água ocorreu na Cidade do México, México, e o V Fórum está programado
para ocorrer em 2009, na cidade de Istambul, Turquia.
Esses fóruns têm por objetivo discutir e analisar as políticas públicas de gestão
e preservação dos recursos hídricos, além de buscar soluções possíveis e acessíveis para
toda a comunidade internacional garantindo melhores condições de vida relacionando-a
com um uso mais responsável dentro de uma preocupação ecológica consciente para
assim, atingir as metas impostas pela Declaração do Milênio (de setembro de 2000,
Nova Iorque)4 e pela Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (de setembro
de 2002, Johanesburgo)5.
4
“Artigo 23: Decidimos, portanto, adotar em todas as nossas medidas ambientais uma nova ética de
conservação e de salvaguarda e começar por adotar as seguintes medidas: Pôr fim à exploração
insustentável dos recursos hídricos, formulando estratégias de gestão nos planos regional, nacional e
local, capazes de promover um acesso equitativo e um abastecimento adequado. Intensificar a cooperação
para reduzir o número e os efeitos das catástrofes naturais e das catástrofes provocadas por seres
humanos.” (DECLARAÇÃO do Milênio – 55ª Sessão das Nações Unidas, Nova Iorque Setembro de
2000. Artigo 23).
5
“18.Acolhemos o foco da Cúpula de Johanesburgo na indivisibilidade da dignidade humana e estamos
resolvidos, por meio de decisões sobre metas, prazos e parcerias, a ampliar rapidamente o acesso às
necessidades básicas como a água potável, o saneamento, habitação adequada, energia, assistência
médica, segurança alimentar e a proteção da biodiversidade. Ao mesmo tempo, trabalharemos juntos para
nos ajudar mutuamente a ter acesso a recursos financeiros e aos benefícios da abertura de mercados,
assegurar a capacitação e usar tecnologia moderna em prol do desenvolvimento, e assegurar que haja
transferência de tecnologia, desenvolvimento de recursos humanos, educação e treinamento para banir
para sempre o subdesenvolvimento”. (DECLARAÇÃO de Johanesburgo sobre Desenvolvimento
 xxxiv

Durante o período de realização desses fóruns outros eventos internacionais

relacionados à água estavam acontecendo, como por exemplo, o IV Diálogo Inter-
americano de Recursos Hídricos, realizado em Foz do Iguaçu em 2000; observe-se que
o ano de 2003 foi declarado como ano Internacional da Água Doce pela Assembléia
Geral da ONU, e em 2005 foi estabelecido o Segundo Decênio Internacional da Água
com a finalidade principal de reduzir pela metade a porcentagem de pessoas que não
possuem acesso a água potável e ao saneamento básico.
Nesse sentido conclui-se que a água tem se tornado objeto constante de estudos
e provisões, já que com o grande aumento populacional, expansão industrial e agrícola
juntamente com o descaso dado a esse recurso durante muitos anos, se gerou um déficit
de água doce potável em muitas regiões do globo. Como conseqüência para escassez
mundial é prevista para o cenário internacional, grandes conflitos internacionais com
base na necessidade desse recurso, tanto para a sobrevivência da população, quanto para
o desenvolvimento econômico social de um Estado.
Existem apenas 2,5% de água doce na Terra, e apenas 0,3% desse montante
representa a quantidade existente em rio e lagos, de fácil acesso. A água subterrânea
corresponde a 29,9% da quantidade de água doce e o restante localiza-se em lugares de
difícil acesso, nas calotas polares e geleiras (GUIMARÃES, 2007, p. 16). Com isso
torna-se evidente que a preocupação não deve ser somente com a água superficial,
menos disponível na natureza, mas também com a água subterrânea. Tendo isso em
mente e visando eliminar possibilidades de conflito entre os Estados, os próximos
capítulos seguirão com o intuito de estudar e analisar as características ambientais e
econômicas de um aqüífero específico, o Aqüífero Guarani, bem como propor que um
plano de gestão integrado entre os países abrangidos por ele, além de gerar maior
cooperação internacional, desencadeando em um movimento positivo para o
MERCOSUL (já que todos os países abrangidos pelo aqüífero em questão fazem parte
desse bloco), o que geraria um benefício sem precedentes para o meio ambiente e para a
economia dos países, já que esse plano de gestão teria como base a busca de um limite
para a exploração da água, com o intuito de promover um uso responsável em equilíbrio
com os ecossistemas, e ainda de acordo com as potencialidades econômicas de cada

Sustentável – Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, Nova Iorque Setembro de 2002. §18).
 xxxv

região (BOSCARDIN BORGHETTI; BORGHETTI; ROSA FILHO6 apud

GUIMARÃES, 2007, p. 16).

2. Aqüífero Guarani

2.1 Águas Subterrâneas

Atualmente a crescente demanda por água, fez com que a preocupação com
relação a esse recurso expandisse, já que com as alterações no modo de viver da
população mundial em crescimento, atreladas às formas insustentáveis de produzir e
consumir também crescentes, bem como a dinâmica da economia globalizada,
configuram-se em um cenário crítico para a gestão das águas no mundo.
Conforme dados da Food and Agriculture Organization of the United Nations
(FAO), a América do Sul ocupa a segunda posição na disponibilidade geral de água por
continente, tendo 35.808 m3 por habitante por ano, perdendo somente para a Oceania
que possui uma disponibilidade de 55.110 m3 por habitante por ano, assim como
descrito na tabela abaixo. No entanto, vale ressaltar que embora a disponibilidade de
água na América do Sul seja elevada, a distribuição dela no território é irregular, desse

6
BOSCARDIN BORGHETTI, Nádia Rita; BORGHETTI, José Roberto; ROSA FILHO, Ernani
Francisco da. Aqüífero Guarani: a Verdadeira Integração dos países do Mercosul. Curitiba, 2004.
 xxxvi

modo há regiões que apresentam baixas disponibilidades enquanto outras, altas em um

mesmo país (FAO, 2004).

Tabela 1: Disponibilidade de água por continente

Continente Disponibilidade de água
(m3/hab./ano)
Ásia 3.196
África 4.979
Europa 8.989
América Central 10.579
América do Norte 18.089
América do Sul 35.808
Oceania 55.110
Fonte: elaborado a partir de FAO, 2004.

Como referência para as condições críticas do cenário futuro para a água,

partindo da relação estreita existente entre o saneamento básico e a questão dos recursos
hídricos, cerca de um quinto da população mundial – mais de um bilhão de pessoas –
não dispõe de água potável e quase o dobro disso não tem acesso a saneamento básico.
Com isso, segundo dados da Organização Mundial de Saúde (OMS) ocorrem cinco
milhões de mortes por falta de higiene ou má qualidade de água, e nesse sentido de
acordo com relatório da agência especializada da ONU, 90% da água utilizada nos
países em desenvolvimento é devolvida a natureza sem tratamento (PES, 2005, p.22-
23).
O Brasil apresenta um potencial hídrico incomparável, sendo um dos países
mais privilegiados possuindo pouco mais de 15% da água doce do planeta. Entretanto,
assim como citado acima o território nacional depara-se com a irregular disponibilidade
desse recurso, tendo regiões altamente carentes de água, como o semi-árido, além de
possuir núcleos populacionais com problemas crescentes de abastecimento apesar de
estarem junto a caudalosas fontes de águas (PES, 2005, p. 23).
Vale ressaltar que o Brasil possui abundância hídrica tanto no que condiz a
águas superficiais quanto a águas subterrâneas. Para Celso Fiorillo, as águas são
classificadas de acordo com sua localização, assim as águas subterrâneas são definidas
como lençóis freáticos localizados a certa profundidade do subsolo, enquanto as águas
superficiais são as que se mostram na superfície (FIORILLO apud PES, 2005, p. 24).

“Água subterrânea é toda água que se encontra abaixo da superfície da terra,

preenchendo os poros ou vazios intergranulares, ou fraturas e falhas e fissuras as
rochas compactas e é submetida a duas forças (de adesão e de gravidade) e
 xxxvii

desempenha um papel essencial na manutenção da umidade do solo, do fluxo dos

rios, lagos e brejos. As águas subterrâneas cumprem uma fase do ciclo
hidrológico, uma vez que constituem uma parcela da água precipitada”
(BOSCARDIN BORGHETTI; BORGHETTI; ROSA FILHO7 apud
GUIMARÃES, 2007, p. 24).

A água subterrânea faz parte do ciclo hidrológico, já que é constituído pela

água da chuva que penetra nos terrenos que são capazes de armazená-la (áreas de
recarga) e por onde esta se encontra em constante movimento. A água subterrânea após
acumulada escoa e atinge áreas de descarregamento, aflorando a superfície e
alimentando rios, lagos e zonas úmidas – águas superficiais (SAG – Sistema Aqüífero
Guarani, 2008).
Assim como descrito acima, a água da chuva escoa alimentando os aqüíferos,
e eles, por sua vez, em suas zonas de descarga alimentam os rios. Os volumes dos
fluxos de água subterrâneos que são descarregados nos rios seguem os valores da tabela
abaixo, estando em destaque a América do Sul já que é a que mais contribui para os rios
e lagos superficiais com águas subterrâneas.

Tabela 2: Contribuição dos fluxos subterrâneos à descarga dos rios (km3/ano)

Continentes/ Europa Ásia Áfric A. do A. do Austrália/ Ex- Total
Recursos a Norte Sul Oceania URSS Mundo
Escoamento 1.476 7.606 2.720 4.723 6.641 1.528 3.330 27.984
Superficial
Contribuição 845 2.879 1.464 2.222 3.736 483 1.020 12.689
Subterrânea
Descarga
total média 2.321 10.48 3.808 6.945 10.37 2.011 4.350 40.673
dos rios 5 7
Fonte: World Resources Institute, 1991

Com o passar dos anos, as águas subterrâneas foram sendo valorizadas, pois
com o aumento da população mundial, o atual desenvolvimento das áreas
agriculturáveis e da produção industrial fez com que a demanda por novos espaços de
exploração de recursos hídricos fossem cogitados. Como resultado do crescimento
populacional, incorporado com outros efeitos danosos ao meio ambiente causados pelo
desenvolvimento, as águas superficiais dos rios e lagos tornaram-se insuficientes e
degradadas, assim a procura por água subterrânea aumentou.

7
BOSCARDIN BORGHETTI, Nádia Rita; BORGHETTI, José Roberto; ROSA FILHO, Ernani
Francisco da. Aqüífero Guarani: a Verdadeira Integração dos países do Mercosul. Curitiba, 2004.
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Estudos já provam que na maioria dos casos a água subterrânea apresenta

melhor qualidade que a água superficial, já que ela passa por um processo natural de
purificação até chegar à zona na qual ela será armazenada, e entre os benefícios
mencionados acima, ela constitui ainda, uma importante reserva estratégica para locais
que estão sob condições de escassez ou de limitações de água. As águas subterrâneas
possuem vantagens em relação às águas superficiais, além de serem facilmente
acessível, não ocupa espaço na superfície, sofrendo menor influência das variações
climáticas, são passíveis de extração próxima da área de uso, possuindo maior
quantidade de reservas e maior barreira parcial contra agentes poluidores e os poços de
extração, que são construídos à medida que se necessita de mais água.
O Brasil possui em seu subsolo um volume estimado em 112.00 km 3 de água,
e dessa quantia cerca de 2.400 km3 são descarregados nos rios brasileiros, sendo por
esse motivo que, em épocas de seca, muitos rios são perenes. Com isso, deve fazer parte
da política nacional de recursos hídricos um programa destinado à gestão e proteção das
águas subterrâneas integrado com a política já existente de gestão e preservação de
águas superficiais. Vale assim, ressaltar que dezenas de países do globo utilizam-se das
águas subterrâneas para satisfazer suas necessidades, dentre eles cabe citar que
Alemanha, Áustria, Bélgica, França, Holanda, Hungria, Itália, Marrocos, Rússia e Suíça
atendem de 70 a 90% da demanda para o abastecimento público de água, e ainda que a
Dinamarca, Arábia Saudita e Malta utilizam água subterrânea para o abastecimento total
(BOSCARDIN BORGHETTI; BORGHETTI; ROSA FILHO8 apud GUIMARÃES,
2007 p. 26).
O incentivo pela procura de águas subterrâneas motivou pesquisadores
patrocinados pela UNESCO, em seu Programa Hidrológico Internacional (PIH), a
verificar o potencial hídrico dos aqüíferos da América do Sul, e foi nesse relatório que o
Aqüífero Guarani, antes conhecido como Sistema Botucatu ou Gigante do
MERCOSUL, foi identificado e reconhecido pela sua amplitude e dimensão. Na
definição de Rebouças, os aqüíferos são definidos como meios armazenadores e
condutores, em quantidade apreciáveis, de água subterrânea, além de se comportarem
como um sistema, com zona de recarga ou de entradas de água, zona de descarga ou de
saídas água (REBOUÇAS, 2006, p.116.).
É importante notar, que segundo estudiosos da área, as zonas de recarga de um
aqüífero são as regiões que mais apresentam vulnerabilidade para a manutenção da
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BOSCARDIN BORGHETTI, Nádia Rita; BORGHETTI, José Roberto; ROSA FILHO, Ernani
Francisco da. Aqüífero Guarani: a Verdadeira Integração dos países do Mercosul. Curitiba, 2004.
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qualidade da água subterrânea, já que é o local no qual a água da chuva penetra até
atingir o armazenamento, e se esse local for contaminado ou poluído, a reserva poderá
ser comprometida. Além disso, uma super-exploração dessas zonas pode ter como
conseqüência a diminuição do nível do lençol freático, já que sua recarga não seria
suficiente para cobrir sua evasão, podendo gerar danos irreversíveis em nascentes e rios
superficiais. Dependendo do nível do impacto, o aqüífero pode ser prejudicado como
um todo, já que em muitos casos as águas circulam de uma região a outra, não
respeitando fronteiras estaduais e nacionais.
As águas de aqüíferos estão sendo mais utilizadas no Brasil devido a um
aumento da demanda por água, principalmente, no campo agrícola, o qual exige uma
imensa quantidade de água para a irrigação, e no campo industrial, cujo crescimento se
intensificou na última década. A exploração de aqüíferos tem sido preferência devido à
independência de redes de distribuição pública que essa utilização tem por
característica, já que pode configurar seu uso no local da extração. Alguns condomínios
verticais e horizontais, assim como também alguns núcleos urbanos também optaram
por esse tipo de extração, pelas mesmas razões acima citadas.
O Aqüífero Guarani foi batizado com esse nome por sugestão de Danilo
Anton, geólogo uruguaio, o qual o propôs como homenagem a população indígena
guarani que habitava a região de abrangência dessa reserva. O Aqüífero Guarani
abrange Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, sendo um dos maiores reservatórios de
água subterrânea doce do mundo, tendo 1,3 milhões de km 2. Ele perde apenas para o
Arenito Núbia (Líbia, Egito, Chade e Sudão) com 2 milhões de km2, e para a Grande
Bacia Artesiana (Austrália) com 1,7 milhos de km2, conforme dados de Boscardin
Borghetti expostos na tabela abaixo.
Tabela 3: Principais Aqüíferos
Aqüífero Local Extensão
Arenito Núbia Líbia, Egito, Chade, 2 milhões de km2
Sudão
Grande Bacia Artesiana Austrália 1,7 milhões de km2
Guarani Argentina, Brasil, 1,2 milhões de km2
Uruguai, Paraguai
Bacia Murray Austrália 297 mil km2
Kalahari/Karoo Namíbia, Botsuana, 135 mil km2
África do Sul
Digitalwaterway vechte Alemanha, Holanda 7,5 mil km2
Fonte: elaborado a partir de Boscardin Borghetti, 2004.

2.2 O Guarani
 xl

O Aqüífero Guarani é distribuído entre os quatro países dessa forma: Brasil

com 840 mil km2;, Argentina com 225 mil km2, Paraguai com 71,7 mil km2 e Uruguai
com 58,5 mil km2. Essa reserva é de grande importância, já que nenhum aqüífero até
hoje encontrado, tendo as mesmas características geológicas, possui água, de fato,
própria para o consumo, pois, todas com exceção do Aqüífero Guarani apresentam altas
taxas de salinidade (PES, 2005, p.83).
O Aqüífero Guarani tem grande importância no Brasil, já que suas águas
ocupam 10% do território nacional e 69% do total do aqüífero localiza-se em subsolo
brasileiro. É uma fonte hídrica de alta qualidade para suprimento de cidades, para a
utilização na indústria, para irrigação na agricultura e também para estâncias
hidrotermais, pois a predominância da temperatura da água fica em torno de 30ºC.
Seguindo essas características, 21% do aqüífero localizam-se na Argentina, 6% no
Paraguai e 4% no Uruguai. Outra característica importante são os locais de afloramento,
ou seja, são as zonas nas quais as águas subterrâneas afloram a superfície, nessas
regiões o risco de contaminação é maior, já que há um contato com o solo e se este
estiver contaminado a qualidade das águas do aqüífero pode ser prejudicada. 67,8% das
zonas de afloramento do Aqüífero Guarani estão no Brasil; 30,1% estão no Paraguai;
2,1% no Uruguai; vale destacar que não foi identificado áreas de afloramento na
Argentina (GUIMARÃES, 2007, p.29).
No mapa abaixo estão indicadas as áreas de recarga indireta caracterizadas
pela cor amarela e as áreas de recarga direta com a cor verde, que são as áreas por onde
a água penetra no Aqüífero; e as áreas de potenciais descargas, por onde a água aflora,
estão na cor laranja. Reafirmando que os limites do Aqüífero Guarani ainda não foram
definidos por completo na Argentina e no Paraguai.

Mapa Esquemático do Sistema Aqüífero Guarani

 xli

Fonte: SAG – Sistema Aqüífero Guarani, 2008.

O aqüífero armazena um volume de água estimado em 40 mil km2, quantidade

suficiente para manter a população brasileira por 3.500 anos se seu uso for feito de
forma sustentável. Por isso é de suma importância que a gestão desse recurso deva ser
feita em conjunto com os países abrangidos por ele, uma ação que gere um impacto
negativo pode representar um grande risco pra todos os outros países, mesmo porque
 xlii

todos eles têm o direito de usufruir desse recurso da melhor forma possível (PES, 2005,
p.33).
As águas subterrâneas, apesar de serem de mais difícil contaminação, estão
sendo cada vez mais prejudicadas em sua qualidade e isso se deve principalmente aos
postos de gasolina mal instalados, aos cemitérios mal utilizados, aos depósitos de lixo,
as usinas de açúcar, aos curtumes, aos frigoríficos, às fossas sépticas, aos agrotóxicos e
aos poços rasos e profundos que são construídos, operados e abandonados sem
tecnologia adequada.
De acordo com estudos feitos, provou-se que as águas do Guarani são em sua
maioria próprias para o consumo humano, para a utilização em indústrias e para a
irrigação na agricultura, e também em várias regiões, devido a temperatura ser em
média 30ºC, como já mencionado, sendo a água utilizada inclusive em balneários. Cerca
de 70% da reserva de água encontra-se a 500 metros da superfície, não apresentando
dificuldades para sua extração e, ainda, há possibilidade dos poços serem jorrantes
(REBOUÇAS, 2006, p.129).
Essas características comprovam que o Aqüífero Guarani constitui um incrível
potencial econômico a ser explorado, embora, sua exploração já tenha começado há
alguns anos. De forma tímida, não existe nenhuma forma de regulamentação e
planejamento para tal atividade, e o que aparentemente existe hoje, é uma reserva
imensa que pode ser destruída em poucos anos se seu uso não for feito de modo
consciente sob a proteção dos governos, garantindo sua sustentabilidade.
A água do Aqüífero Guarani é em algumas partes, um montante de água
confinada a milhares de anos, e em outras, da penetração da água da chuva. Dessa forma
seu uso não significa diretamente que ele pode um dia chegar a se esgotar, mas para
tanto existe um limite de exploração. Esse limite de extração é considerado o volume
estimado anual de recarga do aqüífero. No entanto, isso não significa que esse montante
possa ser explorado apenas de uma região, já que cada área apresenta características
específicas, por exemplo, pode se verificar na recarga de uma área, que pode ser mais
lenta que outra, com vulnerabilidade muito maior. Por isso, a atenção a todas as regiões
é essencial para a preservação do Aqüífero, além de ser necessário um estudo atento
para identificar cada área de risco.
A recarga do Sistema Aqüífero Guarani é feita através de partes da água da
chuva que se infiltra pelo solo, ou por rios, arroios e lagos, contribuindo para um
aumento da reserva. Estima-se que por ano o volume de recarga seja 166 km 3, ou seja,
 xliii

166 trilhões de litros de água por ano. Sendo assim, o limite para a exploração das águas
subterrâneas dessa reserva considerando os perigos de cada região e as variações de
precipitações sem que apresente riscos para ela é de 40 km3/ano (40 trilhões de litros de
água por ano) (GUIMARÃES, 2007, p.31).
No Paraguai, a região do solo, no qual se localiza o Guarani, ocorre
predominantemente a agricultura, já na Argentina e Uruguai, além da atividade agrícola
há também a pecuária. No Brasil, além da agropecuária, ocorre atividade industrial, e
também são regiões que alocam grandes concentrações populacionais. No que diz
respeito à utilização de suas águas, o Guarani é diversificado nesses países. O uso
principal na Argentina é de atividade balneária hidrotermal turística e com fortes
perspectivas para o uso na área industrial. No Paraguai, a maioria da exploração ocorre
para abastecimento público da população, enquanto no Uruguai é mais ampla,
dividindo-se em recreação hidrotermal, tal como na Argentina, irrigação e indústria. No
Brasil, cerca de 70% da água explorada é destinada para abastecimento da população, a
quantidade remanescente é utilizada para turismo hidrotermal, irrigação, extração de
água mineral, e na área industrial. Boscardin Borghetti faz referência aos diversos usos
do aqüífero e suas potencialidades.

“A região de ocorrência do Guarani caracteriza-se por terras férteis e solos com

altos índices de produtividade, associados principalmente à decomposição das
rochas basálticas sobrepostas da Formação da Serra Geral, onde são
desenvolvidas as culturas de soja, milho, trigo, cevada, sucro-alcooleira, etc., e
com excelente potencial de desenvolvimento da pecuária de corte de grande
diversidade de raças, além de uma indústria bastante diversificada, destacando-se
a automobilística e a de beneficiamento de produtos agropecuários (agroindústria
– frigoríficos laticínios)” (BOSCARDIN BORGHETTI; BORGHETTI; ROSA
FILHO apud GUIMARÃES, 2007, p.32).

A exploração das águas do aqüífero aumenta na medida em que a sociedade

percebe que a sua extração tem custo menor comparado com outras formas de captação.
Rebouças salienta essa informação em seus estudos garantindo que a captação de água
subterrânea é a alternativa tecnológica mais barata para atender determinada demanda, e
para tanto, expõe uma tabela reproduzida logo abaixo (REBOUÇAS, 2006, p. 138-139).
Na tabela, exceto os valores do custo da água subterrânea, o montante
apresenta uma grande margem de variação, alguns chegando a custar quase dez vezes
mais que o valor despendido para a extração da água subterrânea. Vale destacar que a
destilação da água salgada é a que apresenta maior custo, seguido pelo congelamento e
eletrodiálise, embora haja outro método para a dessalinização da água salgada: a osmose
 xliv

reversa, que é mais barata. A captação da água de rio também não apresenta valores
altos, no entanto, nessa abordagem não está contabilizado o transporte dessa água e nem
os custos de encanamento e afins, já que muitas vezes a água de rios é utilizada
quilômetros de distância de sua extração, ao contrário da água subterrânea que pode ser
extraída no local de sua demanda.

Tabela 4: Custos internacionais da água pelas diferentes

tecnologias disponíveis (não incluem transporte)
Tecnologias Custos
(US$ por mil m3)
Captação de rio $ 123- $ 246
(só armazenamento)
Destilação $ 645 - $ 1.085
Congelamento $ 368 - $ 633
Eletrodiálise $ 276 - $ 537
(STD* 2.000 e 5.000 mg/l)
Reuso de esgoto $ 200 - $ 485
doméstico (AWT)**
Reuso de esgoto $ 77 - $ 128
(tratamento secundário***)
Osmose reversa $ 120 - $ 397
(água salobra)
Captação água subterrânea $ 118 - $ 138
artificialmente recarregada
Captação de água subterrânea $ 88
naturalmente recarregada
FONTE: ROGERS9 apud REBOUÇAS, 2006, p. 139
* STD – sólidos totais dissolvidos.
** AWT – American Water Treatment
*** Redução de nitrogênio, fósforo, filtração e adsorção por carvão ativado

A perspectiva da formalização de um tratado de cooperação não é com o

intuito de promover uma ocupação militar nas áreas de localização do Aqüífero, assim
como a imaginação popular pressupõe, mas sim proteger a região de uma super-
exploração que prejudique parcial ou totalmente os usos futuros de suas águas. O
principal objetivo seria proteger esse recurso da utilização de empresas que buscam
somente o lucro, e não pensam no bem estar da população, pois segundo a legislação
brasileira a água é de domínio público e deve ser garantida como um direito a todos.
Logo é de responsabilidade do Estado garantir a provisão de água saudável para as
pessoas, e nada melhor que garantir através de um planejamento, no qual as águas

9
ROGERS, P. Assessment of Water Resources: Technology for Supply. Resources and World
Development. 1987, p.611-623.
 xlv

subterrâneas dessa reserva sejam utilizadas por diversas formas de modo sustentável por
todos, em todos os quatro países de sua ocorrência (GUIMARÃES, 2007, p. 33).
As águas do Guarani para a utilização em abastecimento público são
consideradas muito viáveis, já que, além de serem próprias para o consumo, os custos
de sua produção são 50 vezes mais baixos em comparação com a captação de rios e
lagos (considerando também valores de instalação de encanamento e redes de
distribuição). A tecnologia avançou no sentido da produção de bombas desenvolvidas
para extração em grandes profundidades aumentando a facilidade do processo. Vale
enfatizar, que é de suprema necessidade existir uma rede de distribuição de água
saudável juntamente com um sistema de tratamento de esgoto confiável e eficiente para
que não haja devolução para a natureza sem o devido tratamento, ação que beneficiaria
a proteção do Sistema Aqüífero Guarani (ANA, 2005 apud GUIMARÃES, 2007, p.32.).
Outro uso possível das águas do Guarani é na indústria de água engarrafada.
Esse mercado está em constante crescimento, e há probabilidade alta de tornar-se um
dos maiores setores da economia. Cada vez mais os reservatórios de água doce estão
sendo poluídos ou acabam se esgotando. Dessa forma, ascende um setor capaz de suprir
a necessidade por esse líquido tão precioso e que, juntamente, beneficiaria a indústria
brasileira através da exploração consciente e sustentável das águas do Aqüífero Guarani.
A melhoria na qualidade de vida da população está diretamente relacionada ao
aumento de consumo de água mineral, e mesmo porque existe a noção que a água
mineral possui melhor qualidade do que a água distribuída pela rede pública;
concomitante a isso o mercado consumidor desse produto aumenta sua exigência. Em
países cujos índices de consumo são elevados o mercado de água mineral engarrafada
representa alguns bilhões de dólares, tal qual EUA que atingiu US$ 5,6 bilhões em
2001. No Brasil, a receita desse mercado gira em torno de US$ 400 milhões por ano,
logo está evidente que esse mercado pode aumentar significativamente se houver um
investimento no setor (GUIMARÃES, 2007, p.37).
Outra atividade capaz de se realizar com uso das águas subterrâneas é a
agricultura, isso se deve a qualidade do solo localizado sobre o Guarani. Essa qualidade
aumenta nas proximidades das áreas de afloramento, caracterizada pela terra roxa uma
das mais produtivas e com maior valor de mercado. Não suficiente o aumento da
produção, os custos com a irrigação também são baixos, já que como mencionado acima
não necessitam de grandes instalações ou redes, pois podem ser retiradas no local do
uso.
 xlvi

É através da agricultura que a exportação de água é consolidada, pois em um

contexto de escassez mundial de terras férteis e de oferta de recursos hídricos, alguns
países exportam cada vez mais grãos, e isso se deve ao fato de que para a produção
desses bens utiliza-se uma quantidade imensa de água. Não somente a produção de
grãos é que se percebe o uso acentuado de água, mas também na produção de carne e
verduras assim como indicado na tabela.

Tabela 5: Estimativas de consumo de água para produção de alimentos

Para produzir Quantidade de litros de
água necessários
1 kg PÃO 150
1 kg BATATA 150
1 kg VERDURA 1.000
1 kg CEREAL 1.500
1 kg TRIGO 1.500
1 kg SOJA 1.650
1 kg ARROZ 4.500
1 kg CARNE DE VACA 20.000
FONTE: SILVA; ORSI; CHINELATO, 2008, p. 30.

Segundo dados dispostos no Plano Nacional de Recursos Hídricos,

aproximadamente 40% do consumo de água destinado à agricultura é utilizado na
irrigação, esses números assustam já que há um aumento exponencial dos campos
cultiváveis devido ao aumento da demanda do mercado. Por um lado, representa que a
agricultura brasileira está expandindo e ganhando novos mercado, e por outro, significa
que o aumento do consumo da água pode futuramente gerar um déficit de água para o
Brasil e também para os outros integrantes do MERCOSUL. Não obstante a isso a
indústria também está aumentando seu gasto de água na produção assim como citado
abaixo.

“Os produtos industrializados também são formas de exportação de água. A

maioria deles necessita de água em sua produção. Uma vez agregada à água ao
produto industrializado, ela passa a ter um valor muito maior do que a agregada à
agricultura. Uma tonelada de água na indústria tem um rendimento 70 vezes
maior do que uma tonelada de água usada na agricultura. Para se produzir um
litro de gasolina, são necessários 10 litros de água; para 1 quilograma de aço, são
necessários 95 litros de água, e para se produzir um quilograma de papel são
necessários 324 litros de água” (CLARK; KING apud GUIMARÃES, 2007, p.
39). , 2005

Olhando para esse consumo, a FAO elaborou uma estatística com relação à
utilização da água por setor e país de abrangência do Aqüífero Guarani. Através dele
 xlvii

conclui-se que o maior consumo de água está destinado à agricultura em todos os quatro
países, seguido pelo consumo doméstico e, por último, a indústria. No Uruguai 96,2% é
utilizada na agricultura; 1,3%, na indústria; 2,5%, doméstico. Na Argentina 74% é
usada na agricultura; 9,5%, na indústria; e 16% doméstico; esses valores são
semelhantes no Paraguai sendo 71% na agricultura; 9% na indústria e 20% de uso
doméstico. Já no Brasil, 62% utilizada na agricultura; 18% na indústria e 20% de uso
doméstico (FAO, 2004).
Embora a água seja essencial para o consumo humano, tanto na vertente
doméstica, quanto na agricultura e na indústria, é importante destacar que com o passar
dos anos ela tem se tornado mais escassa e seu uso deve ser ponderado de forma a
continuar sua utilização para o desenvolvimento social de cada região, mas também
planejar para que os reservatórios não sejam excessivamente explorados, ainda mais
uma reserva tão importante como o Aqüífero Guarani, que simboliza ainda mais
estreitamente a união dos países do MERCOSUL. Por esse motivo os governos devem
unir-se em cooperação para implantarem um programa de preservação do Guarani, já
que a água por não possuir um valor alto estimula um consumo desenfreado motivado
por um aumento na produção. Já ocorre casos no mundo todo de super-exploração de
fontes de água por empresas transnacionais, Guimarães ressalva esse fato citando:

“As indústrias de bebidas, como se sabe, também necessitam de muita água de

boa qualidade para seus produtos, sendo um sério risco para a água subterrânea.
Para se ter uma idéia, em dezembro de 2003, a engarrafadora Coca-Cola, na
aldeia de Plachimada, na Índia, foi condenada a parar de extrair água, pois os
poços da região estavam secando e está fechada até hoje, dependendo da decisão
da Suprema Corte do país. O nível dos rios na região chegou a abaixar 10 metros
em cinco anos. Uma fábrica é capaz de captar até um milhão de litros de água
por dia. O mesmo problema de apropriação de recursos hídricos pela Coca-Cola
ocorre na Colômbia e no México” (CASSOL apud GUIMARÃES, 2007, p. 40).

Evidencia assim, que os Estados devem tomar frente no processo de

apropriação da água conduzindo seu uso para melhor atender as demandas privadas e
sociais com o intuito de manter o meio ambiente equilibrado e saudável, para que
futuramente as pessoas não paguem o preço de um uso desproporcional que poderá
gerar um amplo déficit de recursos naturais, inclusive de recursos hídricos.
 xlviii

3.MERCOSUL e o Aqüífero Guarani

3.1 Dos Conflitos Ao Mercosul

Os recursos hídricos como qualquer outro recurso são razões para relações de
poder e de conflito no mundo todo, pois as relações conflituosas que advêm da
utilização da água são inúmeras e observáveis em grande escala. Essas contendas tanto
podem ocorrer internamente a um Estado, como por exemplo, zonas irrigadas que são
submetidas a determinadas repartições,e ainda, quando há disputa para qual empresa
prestará o serviço de distribuição de água caso ele seja privado, ou podem existir
conflitos quando duas nações disputam entre si uma pequena bacia hidrográfica. Dessa
forma, a América do Sul não escapará de possíveis conflitos políticos de poder ou de
ordem econômica com relação ao Sistema Aqüífero Guarani, vista sua importância e
extensão, interessando a Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai (VIANNA, 2002, p.1).
Desse modo, cabe aos países acordar regulamentar, proteger e fazer uma
utilização sustentável os recursos hídricos da reserva citada acima, já que os riscos
futuros são crescentes. Esses riscos já são constatáveis em inúmeros exemplos na
América Latina, entre eles casos de devastações de florestas, assoreamento de rios e
barragens e, inclusive a poluição de aqüíferos são os mais presentes.
Assim como analisado no item anterior, muitos são os usos possíveis da água,
principalmente de uma reserva tão importante quanto a do Aqüífero Guarani. Com isso
conjugam-se também muitas as razões para haverem discórdia conforme o tratamento
dado a essa água armazenada, mesmo por que, além dela abranger vários estados
brasileiros, cada um com sua legislação, ela também abrange outros países soberanos
entre si, configurando-se uma reserva de água transfronteriça.
Vale destacar que a região do Aqüífero Guarani (Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai), no passado apresentou uma série conflitos e alguns até mesmo relacionados
com os recursos hídricos. Embora a maioria dessas contendas não cause reflexos nas
políticas externas atuais, cabe ressaltar que a água é capaz de gerar desentendimentos
em âmbitos internacionais, mesmo em uma região com pouca possibilidade de casos de
“stress” hídrico como na América do Sul.

“O passado da Bacia do Prata, seus conflitos desde a era colonial, e mais

recentemente os incidentes em torno da instalação de Itaipu, as disputas pelas cotas
para a barragem argentina de Corpus, e as polêmicas em torno da construção
paraguaia - argentina de Yacirreta, a par de um conhecimento incipiente das
 xlix

principais características dos aqüíferos e da região, demonstram a necessidade de

estudos que forneçam suporte técnico, político e social a acordos visando seu uso
múltiplo e comunitário. Entre os diversos motivos para a guerra entre Paraguai e a
Tríplice Aliança formada por Brasil, Argentina e Uruguai, estava o direito de
navegação nos rios fronteiriços” (MENEZES, 1998 apud VIANNA, 2002, p.4).

A questão da Guerra do Paraguai citada acima não se resume somente nos

conflitos existentes pela disputa pelo direito de navegação da Bacia do Prata, já que
outros interesses configuraram o cenário da época, mas é importante frisar que as
estratégias de uso da água já foi mencionado como um dos motivos para conflitos na
região. É evidente que além do interesse político nos recursos hídricos há também,
necessariamente, o interesse econômico, dessa forma, as águas do Guarani por serem de
fácil acesso, apresentar em sua maioria boa qualidade para o consumo e possibilitar uma
gama abrangente de usos está mais suscetível a esses tipos de conflito, situação que se
agrava ainda mais por não existir nenhum ato regulamentando a sua extração.
Após a independência no início do século XIX, muitas disputas pela partilha da
Bacia do Prata ocorreram entra Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai, no entanto elas
não derivam de questões étnicas, religiosas, lingüísticas, ou culturais no geral, mas sim
de um nacionalismo territorial focado na busca de conquistar mais territórios
(VIANNA, 2002, p.10).
O Brasil e a Argentina foram os principais focos de tensão geopolítica durante
o período imediato após a independência. Essa disputa consistia em um sistema
maniqueísta para todos os países da região: se o Chile era contra medidas da Argentina,
era automaticamente aliado do Brasil; o Peru que temia o Chile mantinha boas relações
com a Argentina e, conseqüentemente, más, com o Brasil. Essa disputa era em primeiro
lugar pelo controle do Rio da Prata e pelo controle de seus afluentes, que era a principal
desembocadura fluvial da região. Essa ambição pelo controle da Bacia do Prata
consistia no fato de que controlá-la significa controlar os fluxos econômicos da época, o
Brasil tentou muitas vezes dominar a rede fluvial para inverter o fluxo de comércio a
seu favor, já que a condição natural da Bacia favorece à Argentina (VIANNA, 2002,
p.10 - 12).
Para amenizar os conflitos existentes devido ao uso da Bacia do Prata a
diplomacia brasileira investiu todos o seu potencial para a criação de um arcabouço
jurídico que abrangesse de forma clara e objetiva as determinações para um tratado que
promovesse uma cooperação continuada e mantivesse ausente os conflitos com os
países fronteiriços.
 l

“Para o Brasil, a temática da gestão da água é estratégica, seja por estar relacionada
ao tema do desenvolvimento, seja porque a maior parte das fronteiras do país é
definida por rios. A ativa participação do Brasil no cenário internacional tem
contribuído para avançar na gestão integrada dos recursos hídricos e nas questões
das águas fronteiriças e transfronteiriças, em particular. Entretanto, há outras
questões que se revelam sensíveis na agenda internacional no que se refere à água,
assim, o assunto extrapola a dimensão técnica, constituindo matéria de interesse da
própria política externa do país” (BRASIL, Ministério do Meio Ambiente – síntese
executiva, 2008 p.45).

Outros conflitos decorrentes de diversos usos das águas sul americanas

ocorreram, como a utilização dela para o ciclo de produção hidroelétrica, que embora
não tenha gerado guerras, como a navegação gerou, deu origem a muitas questões
diplomáticas entre os países, entre empresas nacionais e binacionais, tal qual foi os
recentes incidentes acerca das instalações de Itaipu, cuja obra foi foco de tensões.
A disponibilidade hídrica da América do Sul, principalmente dos países
abrangidos pelo Aqüífero Guarani, é muito alta; segundo dados do Ministério do Meio
Ambiente, todos ocupam uma posição de confortável a excelente apresentando apenas
algumas regiões na qual a disponibilidade em relação à demanda é crítica, de acordo
com o índice utilizado pela ONU para medir o volume de água suficiente para a vida em
comunidade. Com todo esse potencial hídrico de consumo Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai não apresentam, ainda, interesses divergentes e conflitantes com relação à
necessidade hídrica, dessa forma seus objetivos na criação do Projeto Aqüífero Guarani
consiste em uma antecipação aos acontecimentos futuros, já que alguns cenários
prevêem um futuro desastroso para os recursos naturais, principalmente para a água
(BRASIL, Ministério do Meio Ambiente, 2008).
Vale ressaltar que conflitos, e até alguns casos de guerra pela água só ocorrem
em regiões que apresentam uma disponibilidade hídrica muito baixa, nas quais as
principais fontes de água localizam-se nas fronteiras territoriais, e juntamente a isso,
verifica-se também a ocorrência de outras razões de conflitos, como por exemplo,
conflitos étnicos, religiosos, culturais, entre outros:

“Verifica-se que, os casos anunciados de “guerra por água” geralmente ocorrem em

países onde já existe uma forte tensão por outros motivos, como o caso de Israel e os
países fronteiriços. Coincidentemente, a região do Oriente Médio possui baixa
disponibilidade hídrica e constantes atritos, sendo a ausência de água mais um
motivo para as disputas e guerras” (GUIMARÃES, 2007, p.74).
 li

Como já citado acima, a região abrangida pelo Aqüífero Guarani não apresenta
conflitos étnicos- religiosos, ou de outra ordem, que possam desencadear em um
conflito armado. Dessa forma, o Tratado entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai
tem como objetivo diminuir futuramente os conflitos que poderão ser estimulados em
um cenário de carência de água, além de regulamentar o uso dessa reserva tão
importante para as instituições privadas, permitindo uma maior harmonização
legislativa entre os quatro países e possibilitando uma fiscalização mais assídua e
eficiente, e conseqüentemente preservando de forma mais palpável a reserva.
Nesse sentido, com a preocupação cada vez mais direcionada para a
preservação do Guarani, nada mais conveniente do que submeter as questões ambientais
dessa região ao quadro institucional do Mercosul, acordo entre os próprios países
abrangidos pela reserva. Os pontos mais importantes a serem analisados são as políticas
de gestão dos recursos hídricos confrontados na realidade de cada Estado e em um
segundo momento dentro do próprio Mercosul.
Na década de 1980, todos os conflitos existentes na América do Sul foram
minimizados em suas proporções devido a intensa crise econômica que a maioria dos
países estavam passando, dessa forma, Brasil e Argentina, uniram esforços para a
superação das disputas antigas, e criaram uma comissão bilateral para gerir acordos
bilaterais entre eles na área comercial, esse comissão foi estabelecida pela Declaração
de Iguaçu.

“A data da assinatura da Ata de Foz do Iguaçu em 30/11/1985 parece marcar a

substituição do nacionalismo e do desenvolvimento nacional pela via da cooperação
econômica regional, o que sem dúvidas reduziu as tensões existentes nos anos 60 e
70, onde o militarismo era um fator incentivador de conflitos” (VIANNA, 2002,
p.17).

Após essa iniciativa, outras foram tomadas durante o final da década de 80

culminando no Tratado de Assunção, firmado pela República Federativa do Brasil,
República da Argentina, República do Paraguai e República Oriental do Uruguai, em 26
de março de 1991 criando o Mercado Comum do Sul (Mercosul), e em 4 de julho de
2006, na cidade de Caracas, a adesão da República Bolivariana da Venezuela como
membro efetivo.

“A partir de 1991, a assinatura do Tratado de Assunção, que criou o Mercado

Comum do Sul (Mercosul), deu origem a um novo ambiente de integração entre a
Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai, efetivando-se assim o princípio
constitucional brasileiro no sentido de se buscar a integração econômica, política,
 lii

social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma

comunidade latino-americana de nações. Entre os instrumentos negociados no
âmbito do Mercosul, está o Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente, aprovado em
2001. A questão dos recursos hídricos está entre as áreas temáticas, sendo
atualmente implementado um Protocolo Adicional ao Acordo-Quadro em matéria de
gestão integral dos recursos hídricos no âmbito do Mercosul” (BRASIL, Ministério
do Meio Ambiente – síntese executiva, 2008 p.48/49).

Em 1994 o protocolo de Ouro Preto amplia o Tratado e, assim, cria estruturas

econômicas e comerciais para arbitrar conflitos entre seus membros, desse modo, a
América do Sul passa a ter uma organização regional, a qual dispõe de estruturas
próprias como: Conselho do Mercado Comum, Grupo do Mercado Comum, Comissão
de Comércio, Comissão Parlamentar, Fórum Consultivo e Secretariado Administrativo.

“A configuração atual do Mercosul encontra seu marco institucional no Protocolo de

Ouro Preto, assinado pelos quatro países em dezembro de 1994. O Protocolo
reconhece a personalidade jurídica de Direito Internacional do bloco, atribuindo-lhe,
assim, competência para negociar, em nome próprio, acordos com terceiros países,
grupos de países organismos internacionais” (GUIMARÃES, 2007, p.88).

Os Estados-Partes do Mercosul concordaram em incorporar as normas dessa

organização nas suas legislações nacionais por meio do Poder Executivo ou pelos seus
Parlamentos, no entanto esse processo possui um tempo diferente em cada país. Além
disso, conforme transcrito do preâmbulo do Tratado de Assunção um dos principais
objetivos do Mercosul, desde sua formação, é o aproveitamento mais eficaz dos
recursos ambientais e a preservação dos mesmos, disponíveis em cada Estado,
considerando a riqueza natural de cada um.

Considerando que a ampliação das atuais dimensões de seus mercados nacionais,

através da integração, constitui condição fundamental para acelerar seus processos
de desenvolvimento econômico com justiça social; Entendendo que esse objetivo
deve ser alcançado mediante o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis,
a preservação do meio ambiente, o melhoramento das interconexões físicas, a
coordenação de políticas macroeconômicas da complementação dos diferentes
setores da economia, com base nos princípios de gradualidade, flexibilidade e
equilíbrio (BRASIL, Ministério do Meio Ambiente, 2008, Tratado de Assunção);

Como foi demonstrado o Mercosul está pautado também na proteção do meio

ambiente, além de ser fundamentado no conceito de desenvolvimento sustentável, o que
se inclui o Aqüífero Guarani e sua preservação; logo esse tema deveria aparecer de
forma mais imperativa nas negociações entre os Estados-Partes. Essa organização
também tem como base a manutenção da democracia nos países, assim como seus
progressos sociais e suas capacidades de integrar os mais desfavoráveis.
 liii

“Os quatro Estados Partes do MERCOSUL compartilham uma comunhão de valores

que encontra expressão nas sociedades democráticas, pluralistas, defensoras das
liberdades fundamentais, dos direitos humanos, da proteção do meio ambiente e do
desenvolvimento sustentável, incluindo seu compromisso com a consolidação da
democracia, a segurança jurídica, o combate à pobreza e o desenvolvimento
econômico e social com eqüidade” (BRASIL, Secretaria do Mercosul, 2008)

Em 1992, o Conselho do Mercado Comum (CMC), composto pelos Ministros

de Relações Exteriores e de Economia dos Estados-Partes, estabeleceu a Decisão
n.01/92 que o Sub-Grupo de Trabalho (SGT) n.8 teria a incumbência, entre outras, de
harmonizar as legislações nacionais sobre o meio ambiente. Nesse sentido a SGT n.7
pela resolução do Grupo do Mercado Comum n. 05/93, órgão decisório executivo
(responsável por fixar os programas de trabalho e negociar acordos com terceiros em
nome do Mercosul), criou a Comissão de Meio Ambiente.

“Os trabalhos da Comissão incluíram a elaboração de uma matriz comparativa das

legislações nacionais. (...) Pela Resolução GMC n.22/92, foi criada a Reunião
Especializada de Meio ambiente (REMA), com o objetivo de analisar as legislações
relativas às proteções vigentes nos Estados-Partes e propor ações com o objetivo de
proteger o meio ambiente” (GUIMARÃES, 2007, p.90)

A REMA foi criada com o intuito de unificar a temática ambiental em um

único órgão, pois ela era tratada em diversos fóruns dentro do Mercosul, assim poderia
ocorrer uma harmonização para as posições sobre a matéria. Após essa decisão, foi
estabelecido pela Resolução n.20/95 a criação do SGT n.6 com o nome de “Meio
Ambiente”; os objetivos do SGT n.6 consiste em formular e propor estratégias e
diretrizes que garantam a proteção e a integridade do meio ambiente nos Estados-Partes
em um contexto de livre comércio e consolidação da união aduaneira, além de promover
medidas ambientais efetivas e economicamente eficientes.
Seguindo essa vertente voltada para a preocupação com o meio ambiente, em
junho de 2001 foi adotada na XX Reunião da CMC, a Decisão n.02/01 que aprova o
“Acordo - Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul”, no qual os Estados-Partes
reafirmaram o compromisso com os princípios enunciados na Declaração do Rio de
Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, e ainda estabelece que eles
devem cooperar para o cumprimento dos acordos internacionais que abranjam a
temática ambiental dos quais sejam parte10.
10
“Considerando: A importância da temática ambiental na agenda de consolidação e
aprofundamento do Mercosul; Que é fundamental possibilitar o desenvolvimento sustentável mediante a
cooperação entre os Estados Partes do Mercosul com vistas à melhoria da qualidade ambiental na região;
A necessidade de contar com um marco jurídico para regulamentar as ações de proteção do meio
 liv

Observa-se que a cooperação ambiental toma uma amplitude maior no

Mercosul a partir do Acordo Quadro sobre Meio Ambiente, ele ainda propõe que seja
feita uma implementação do intercâmbio de informações entre os países com relação ao
meio ambiente, além de propor o intercâmbio de informações sobre leis, regulamentos,
procedimentos, políticas e práticas ambientais que sejam mais eficientes na para os
Estados no que condiz com a utilização dos recursos naturais de modo a garantir sua
preservação.
A partir do final da década de 1990 foram realizados encontros para a
estruturação de um projeto que teria como finalidade a regulação da exploração e
proteção do Aqüífero Guarani, o esboço do projeto foi incentivado pelos quatro países
abrangidos por ele e, mais, pela Organização dos Estados Americanos (OEA) e pelo
Banco Mundial. Mas somente a partir de janeiro de 2000, em uma reunião, na qual os
quatro países e algumas agências internacionais apresentaram uma proposta formal, é
que, assim, foi criada a Carta de Foz do Iguaçu 11 em 2004, para organizar uma proposta
de gestão para o Sistema Aqüífero Guarani entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.
No entanto antes de analisar o Projeto Aqüífero Guarani e sua situação atual
vale perpassar em primeira instância as legislações ambientais dos países do Mercosul
abrangidos pelo aqüífero em questão, dessa forma, poderá ser feita uma avaliação do
que pode ser feito no sentido da harmonização das leis e regulamentos, principalmente
no que condiz com a gestão de recursos hídricos e o que ainda falta fazer para que o
acordo seja completo e não apresente brechas que poderão induzir a conflitos futuros.

3.2 Legislações

O uso do Aqüífero Guarani muitas vezes é feito de forma ilícita; logo, por não
seguir as leis exigidas de cada país, esses usuários podem prejudicar a fonte desse

ambiente e conservação dos recursos naturais do Mercosul. (...) Art.5º Os Estados Partes cooperarão no
cumprimento dos Acordos Internacionais que contemplem matéria ambiental dos quais sejam parte. Esta
cooperação poderá incluir, quando se julgar conveniente, a adoção de políticas comuns para a proteção do
meio ambiente, a conservação dos recursos naturais, a promoção do desenvolvimento sustentável, a
apresentação de comunicações conjuntas sobre temas de interesse comum e o intercâmbio de informações
sobre posições nacionais em foros ambientais internacionais” (ACORDO – Quadro sobre Meio Ambiente
do Mercosul, 2001).
11
“A certeza de que a conservação e o manejo adequado do Aqüífero Guarani poderão propiciar aos
povos dos países afetados ao reservatório condições permanentes de abastecimento de água potável. A
necessidade de incluir os temas de conservação e de manejo sustentável dos recursos naturais,
principalmente quanto aos aspectos da troca de informações, na agenda da integração do Mercosul. A
importância de mecanismos de gestão pública e controle social dos mananciais subterrâneos de água”
(CARTA de Foz de Iguaçu, 2004 apud Câmara dos Deputados, 2008).
 lv

recurso como um todo. Ou quando a forma de exploração é permitida por lei, muitas
vezes o volume extraído de água é maior do que a capacidade de recarga, não
promovendo assim, um uso sustentável. Nesse ínterim verifica-se a necessidade de
harmonizar as regulamentações voltadas para a gestão da água subterrânea nos quatro
países de sua abrangência, mesmo porque antes da formulação do tratado em si, deve
ser estudado as condições atuais do aqüífero e suas características em cada região, para
com isso determinarem as diretrizes que serão obedecidas.
Sabe-se que as questões ambientais podem levar tanto ao conflito quanto à
cooperação entre os Estados, no entanto, os conflitos podem gerar maiores problemas
ambientais em determinados ecossistemas, desse modo, a cooperação deve ser o pilar
sustentador das negociações e soluções dos problemas entre os países. Desde a
Declaração de Estocolmo os Estados têm uma liberdade limitada, ou relativa para a
exploração dos recursos hídricos, já que ela estabelece que os Estados são soberanos e
possuem o direito de explorar os recursos naturais de acordo com sua políticas públicas,
mas estão condicionados a supervisionar que as atividades praticadas dentro de sua
jurisdição não causem prejuízos ao meio ambiente de outros Estados. Nesse ponto fica
acordado que a soberania cria para os Estados obrigações que são corolário de seus
próprios direitos (MACHADO, 2006, p.1029).
Assim, como previsto pela Declaração de Canela/92, os acordos multilaterais
de meio ambiente devem respeitar a soberania de cada Estado no âmbito do Direito
Internacional, e através disso, possibilitar um quadro de regulamentos que seja uma
realidade de interdependência garantindo benefícios iguais a todos os integrantes12.
Logo a cooperação não se choca com a soberania dos Estados, pois, ela é a autoridade
superior para aprovar e fazer cumprir as leis dentro dos territórios, pressupondo a
independência em relação à autoridade de qualquer outra nação e a igualdade em
relação às mesmas nos termos do direito internacional (SANT’ANNA; RIBEIRO, 2007,
p.2).
Cabe aos Estados Partes do Mercosul promover uma harmonização de suas
legislações pertinentes a água, principalmente a águas subterrânea, já que o Aqüífero
Guarani é uma reserva de água a nível internacional e que cada país abrangido por ele
adota um tipo de legislação referente a esse assunto, embora no ordenamento jurídico

12
Para atingir plenamente seus objetivos, os programas ambientais multilaterais têm de definir
adequadamente as responsabilidades, respeitar as soberanias nacionais no quadro do Direito Internacional
e tornar realidade uma interdependência que garanta benefícios equitativos às partes (DECLARAÇÃO de
Canela dos presidentes dos Países do Cone Sul com vistas à Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, 1992).
 lvi

tanto do Brasil quanto da Argentina, Paraguai e Uruguai exista a preocupação de manter

um meio ambiente saudável, equilibrado com a promoção de sua preservação.
A República da Argentina estabeleceu através da reforma constitucional de
1994 no art. 41, que: “Todos los habitantes gozan del derecho a um ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas
satisfagan la necessidades presentes sin comprometar las de las generaciones futuras; y
tienem el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la
obrigación de recomponer, segundo lo establece la ley” (MACHADO, 2006, p.1030).
Ou seja, além de relacionar desenvolvimento humano com as condições do meio
ambiente, ainda ressalva que as atividades econômicas devem ser permeadas pelo
conceito de desenvolvimento sustentável, criado no Relatório Brundtland em 1987.
A República Federativa do Brasil estabelece em sua Constituição Federal de
1988, art. 225, caput, que: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida, impondo-
se ao Poder Público e á coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações”. Tal qual a República do Paraguai que prevê na sua
Constituição de 1992, art. 7 que: “Toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente
saludable y ecológicamene equilibrado. Constituyen objetivos prioritários de interés
social la preservación, la conservación, la recomposición y mejoramiento del ambiente,
así como su conciliación con el desarrollo humano integral. Estos propósitos orientarán
la legislación y política gubernamental” (MACHADO, 2006, p.1030). Ambos colocam
o meio ambiente relacionado à qualidade de vida e, tal como a Argentina, ao
desenvolvimento humano.
A República Oriental do Uruguai estabelece na sua Reforma Constitucional,
art. 47: “La protección del médio ambiente es de interés general. Las persona deberán
abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves
al médio ambiente. La ley reglamentará esta disposición y podre prever sanciones para
los transgressores” (MACHADO, 2006, p.1030). Assim, fica imposto que a proteção do
meio ambiente está relacionada com a ação de todos os cidadãos uruguaios, e que
aquele que praticar alguma ação que prejudique o meio ambiente de alguma forma, está
sujeito a sanções determinadas por lei.
Logo todos estão convencidos de que o meio ambiente representa um bem
inestimável e que deve ser preservado, mesmo porque, quando protegido ele representa
maior qualidade de vida para as pessoas. No entanto no que condiz com a gestão dos
 lvii

recursos hídricos os países da América do Sul estão quase todos na mesma situação:
com crise nos aparelhos de Estados e multiplicação de conflitos entre setores usuários e
gestores. Em nenhum Estado, sequer, o sistema de gestão é integrado, participativo e
descentralizado estando plenamente em funcionamento, pois todos se dividem entre
privatizações seletivas, concessões estaduais, e até mesmo gestão por municípios; o que
dificulta ainda mais as ações propostas no âmbito do Mercosul para uma harmonização
legislativa com relação ao Guarani. Logo para que seja possibilitado compartir recursos
como a água, dentro do Mercosul, será necessária a formulação de diretrizes de uma
política comunitária no setor (VIANNA, 2002, p. 47).

3.2.1 BRASIL
No Brasil, o primeiro texto referente à água, foi o Código das Águas de 1934, o
qual dava a responsabilidades e atribuições ao Ministério da Agricultura, devido a
prioridade desse setor na economia. Já em 1960, a competência é passada para o
Ministério das Minas e Energia, pois o setor elétrico passa a ser o maior consumidor dos
recursos hídricos. Embora se tenha criado a Secretaria Especial do Meio Ambiente em
1975, o setor só passou a dar importância para a água em 1995, no momento em que o
Ministério do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (MMA) fora criado. Em síntese,
houve no Brasil dois períodos da legislação brasileira referente às águas: um a partir de
1934 até 1997, período, no qual o Código das Águas foi o principal texto legal; e o
período após 1997, com a Lei Federal 9.433 que cria bases para uma política e um
sistema de gerenciamento de recursos hídricos, no entanto, o Código das Águas não foi
totalmente revogado, já que ele consiste em um documento detalhado sobre as relações
da sociedade e do cidadão com as águas (PES, 2005, p.56-57).
Dessa forma fica evidente que somente após a criação da MMA em 1995, e
com a criação de Lei 9.433 de 1997 é que o Estado brasileiro passou a formular uma
“Política Nacional de Recursos Hídricos”. As águas subterrâneas, no entanto não
possuíam uma titularidade completamente definida até a emenda Nº 43/2000, na qual
define que as águas subterrâneas comuns aos estados e que ultrapassam limites das
fronteiras como bens da União13. Assim, fica estabelecida a titularidade das águas
subterrâneas, e conseqüentemente as do Guarani, a qual representa um dos principais

13
“Art. 1º O inciso III do art. 200 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação: “Art.
20. São bens da União:...”. III – os lagos, rios e quaisquer correntes de águas, superficiais ou
subterrâneas, inclusive os aqüíferos, em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um estados,
sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem
como os terrenos marginais e as praias fluviais”; (SENADO, 2000 apud VIANNA, 2002, p.60).
 lviii

focos de disputa, já que a titularidade significa poder de outorga e cobrança sobre seu
uso significando recursos financeiros elevados. Essa disputa também já é percebida no
cenário internacional, pois tanto o Banco Mundial (BM) quanto a Organização dos
Estados Americanos se propuseram em financiar os estudos e as pesquisas do Projeto do
Aqüífero Guarani.
Em 2000 foi criada a Agência Nacional de Águas (ANA), caracterizada como
um organismo federal com certo grau de autonomia com relação aos governos, e em
2001 foram criados organismos de gestão estadual da água, no entanto depois de
promulgada a lei federal, muitos estados brasileiro promulgam suas leis estaduais
diferente de outros estados desencadeando conflitos entre eles:

“Um ponto preocupante, no que diz respeito às legislações estaduais é que, do ponto
de vista territorial, podem aparecer vantagens comparativas entre estados brasileiros
na oferta de recursos hídricos, o que certamente influência na alocação de
investimentos nos campos: industrial, lazer, agro-industrial e agrícola, entre outros”
(VIANNA, 2002, p.61).

Vale ressaltar que a Constituição Estadual do Rio Grande do Sul, só se refere à

água subterrânea na temática de infrações e penalidades, no entanto, sua utilização do
Guarani é de extrema importância, pois ela é feita nas áreas de afloramento para
abastecimento público e irrigação de arroz, estima-se que existam 80 poços nesta região.
A Constituição Estadual do Paraná, apesar de apresentar um capítulo todo sobre as
águas subterrâneas, a importância das mesmas são negligenciadas, dentro do Sistema
Aqüífero Guarani, esse estado possui cerca de 90 poços, dos quais em torno de 70 na
borda da bacia, e 20, no interior da bacia. O estado de São Paulo é o que está mais
avançado em relação à legislação de águas subterrâneas, e é o que mais utiliza água do
Guarani; o número de poços registrados é de apenas 243, mas o órgão que opera os
dados quantitativos de águas subterrâneas acredita que os números estejam em torno de
500 poços. Minas Gerais passa a ter uma legislação específica sobre as águas
subterrâneas a partir de 2000, essa lei prevê a administração, a proteção e a conservação
dessas águas, no entanto são somente três os poços cadastrados que utilizam a água do
Guarani. A Constituição Estadual de Goiás, também possui uma lei sobre as águas
subterrâneas, e prevê um cadastro especial para poços, e fiscalizações e sanções
específicas; nesse estado brasileiro há um cadastro com 10.000 poços sendo menos de
5% os que usam água do Aqüífero em questão. A Constituição do Mato Grosso é ainda
incipiente nesse setor, apenas reconhece que os recursos hídricos devem ser
 lix

principalmente para o abastecimento humano e que as águas subterrâneas devem ser

tratadas como reservas estratégicas; somente três poços dos 3.000 registrados são de
águas do Guarani. Já o estado do Mato Grosso do Sul possui um capítulo exclusivo
dedicado aos recursos hídricos, neles estão indicadas as prioridades para abastecimento
público, um tratamento especial para as águas subterrâneas e a cobrança pelo uso da
água (VIANNA, 2002 p.57-76).

3.2.2 ARGENTINA
Na República Federativa da Argentina, os recursos naturais são propriedade
pública das 23 províncias e da cidade de Buenos Aires. O que se torna a principal razão
para não existir uma lei nacional que garanta conformidade para a gestão das águas; a
descentralização e a dispersão são as principais características da gestão dos recursos
hídricos no país, razão pela qual existe uma série de organizações com o intuito de gerir
esse assunto. Com relação às águas subterrâneas das dezenas de organizações existentes
para recursos hídricos apenas uma trata do tema, o Centro de Águas Subterrâneas,
dentro do Instituto Nacional da Água (INA). Vale ressaltar que até 1968 as águas
subterrâneas eram tidas como bens privados, a partir desse ano elas passaram a ser de
domínio público, gerando muitos conflitos dentro do país, pois algumas províncias
ainda estabelecem que elas são de domínio privado (PES, 2005, p. 64).
A primeira Lei Provincial foi elaborada em 1884, no entanto, as províncias
sempre apresentaram dificuldades para a gestão dos recursos hídricos, tendo por
conseqüência a falta de prioridade com relação a esse tema no país, por isso dentre os
quatro Estados abrangidos pelo Guarani, a Argentina é o que menos possui dados sobre
a reserva. Isso se deve também a ausência de registros sistematizados, pois apenas
algumas províncias guardam dados e informações sobre poços de extração de água
subterrânea (VIANNA, 2002, p. 77).
Na Argentina, o Aqüífero Guarani abrange as províncias de Santa Fé, Entre
Rios, Corrientes, Chaco, Formosa e Missiones. Como mencionado acima as províncias
apresentam certo grau de autonomia no que concerne ao meio ambiente, dessa forma as
disparidades entre as legislações sobre gestão dos recursos hídricos são elevadas; assim,
cabe verificar as características gerais do ordenamento jurídico de cada umas das
províncias (PAG, 2008).
Em Entre Rios a legislação ressalva a importância das águas subterrâneas e
principalmente com as águas termais advindas do subsolo. Desde 1953 existe um
mecanismo de outorga para as águas subterrâneas, ou seja, uma permissão para a
 lx

perfuração de poços. Assim a Lei 9064 de 14/02/97 e um decreto após essa data
declaram que as águas termais, em especial as do Aqüífero Guarani, devem ser
protegidas; em 1998, com a Lei Provincial de Águas 9.172 é que foi criada uma série de
mecanismos de gestão, embora ainda em estágio embrionário; não existe um sistema de
cadastros de usuários, e as informações existentes sobre as águas subterrâneas são
dispersas e dependem dos proprietários dos poços. Entretanto, está sendo elaborado um
Plano Provincial de Recursos Hídricos com o intuito de angariar informações sobre os
recursos hídricos, e monitorá-los de forma mais consistente (VIANNA, 2002, p. 81).
Em Corrientes, existe um Código de Águas, embora a Constituição Provincial
não aborde o tema, a outorga de direito de uso é feita na forma de permissões e
concessões que estabelecem as prioridades de usos da água. A água subterrânea é
considerada como direito privado, apesar de também estabelecer prioridades para caso
de uso comum. As concessões são feitas pelo Instituto Correntino de Água (ICA), e este
vem incentivando a criação de Comitês de Bacias que podem abranger produtores
rurais, indústrias, empresas usuárias de água em geral e municípios (VIANNA, 2002,
p.82).
A Constituição da Província de Misiones estabelece que os recursos naturais
são públicos, assim como a água subterrânea, e apenas a Lei 1.838/88, define como
deve ser feito o aproveitamento, o uso, a conservação e a preservação, e, ainda, garante
que as fiscalizações deverão ser feitas pela SubSecretaria de Obras Hidroelétricas. Em
1997, a Província de Formosa reestruturou o seu Código das Águas de 1978, e inclui
temas como as águas subterrâneas e determinando como órgão gestor a Dirección
Provincial de Recursos Hidricos (DPRH), divididos em quatro setores: obras, estudos e
projetos, hidrologia e geologia e legislação de água; as águas dessa província são
consideradas públicas, e poucas outorgas são concedidas, não há controle de registro de
permissão e concessões, inviabilizando a formação de um cadastro de usuários
(VIANNA, 2002, p. 82-83).
Na província de Chaco, o Código de Águas determina que a água é de domínio
público, trata especificadamente das águas subterrâneas, especifica a necessidade da
outorga na forma de permissões e concessões e prevê diversos tipos de cadastros e
registros. No entanto, não existe um Plano Diretor dos Recursos Hídricos, nem Planos
de Bacias, e embora incipiente há um programa para a implantação de um sistema de
informações sobre os recursos hídricos (VIANNA, 2002, p. 83-84).
 lxi

Na província de Santa Fé as leis referentes a água até 1998 consistia em

autorizar concessões para obras hidráulicas, além de concessões a empresas privadas,
nos 48 municípios da região. Por não existir um Plano de Recursos Hídricos, ou de
Planos de Bacias, não foi possível confirmar a existência de redes de informações, e os
dados existentes sobre os aqüíferos são dispersos e incompletos (VIANNA, 2002, p.
85/86).

3.2.3 URUGUAI
A República Uruguaia é unificada em sua legislação, não existem legislações
de caráter regional ou local. O Código de Águas de 1978 rege o regime jurídico
nacional, sendo o único voltado para esse tema no país, este código determina ser
necessária uma permissão ou concessão para a exploração de qualquer tipo de água. As
regras são específicas quanto a navegabilidade, mas genéricas quando se trata de sua
gestão, uso, cobrança e regulação (PAG, 2008)
As águas no Uruguai podem ser públicas ou privadas, mas seus usos devem ser
registrados, e os usuários devem informar mensalmente os volumes utilizados; este
mecanismo serve para todos os tipos de águas. As águas em terrenos privados são
classificadas como privadas desde que tenham autorização do Ministério, e águas
encontradas em terrenos públicos é propriedade do Estado. Tendo em vista essa
característica o governo criou através de um Decreto Presidencial o “Marco de Gestão
para o Aqüífero Guarani no Uruguai”, já que as águas do Guarani podem ter dois tipos
distintos de regime de propriedade, o que dificultaria sua gestão. Ainda em relação às
águas de domínio público, o Estado garante que as normas de direito internacional
poderão estar acima do Código de Águas do Uruguai (VIANNA, 2002, p.89).

“Os perfurados estão obrigados a requerer autorização para executarem obras de

captação e a fornecer os dados referentes à perfuração de poços, especificadamente
as informações sobre as formações geológicas que contiverem água. (...) Desta
forma o poder público uruguaio tenta, através de instrumentos, legais manter um
controle sobre as informações referentes às águas subterrâneas em seu território”
(VIANNA, 2002, p.89).

Desse modo a fiscalização uruguaia é uma das mais eficientes, pois além de ter
um sistema de gestão integrado, possui mecanismos de controle de poços e de volume
de extração de água. Além disso, foi criado um fundo gerido pelo Instituto Geológico
del Uruguai que controla as perfurações e tem por objetivo incentivar o uso das águas
subterrâneas no meio rural.
 lxii

3.2.4 PARAGUAI
O primeiro texto que decorria sobre o tema água foi o Código Rural de 1906,
tratava da água como uso agropecuário, a qual vinculava a propriedade da água à
propriedade de terra. Ele também estabelece que o direito tanto das águas superficiais
quanto subterrâneas é privado, e é o poder municipal quem gerencia a água, autorizando
concessões e permissões. O limite de exploração também era legalizado, sendo
permitida a retirada de 50% da vazão média (VIANNA, 2002, p. 91).
Em 1972 foi criado um organismo que teria como função se dedicar ao
saneamento básico rural, o “Servicio Nacional de Saneamento Ambiental”, as
comunidades atingidas por esse serviço alcançou 80% da população paraguaia. Seu
ordenamento jurídico tal qual o da Argentina é disperso com relação aos recursos
hídricos, e os princípios da Constituição Paraguaia de 1992 salientam que o objetivo é a
descentralização e minimização do Poder Público, incrementando assim maior
participação da esfera privada nos serviços públicos (VIANNA, 2002, p.92).

“Assim como no Brasil, a Lei Nº 1.561/2000 que criou o Sistema Nacional de Meio
Ambiente e a SEAM (Secretaria de Meio Ambiente), com status de ministério,
trouxe as questões relativas á águas e recursos hídricos para a esfera ambiental. O
texto define como objetivos da SEAM organizar e consolidar um Sistema Nacional
de Gestão Ambiental e de Manejo Autosustentáveis dos Recursos Naturais. Entre
suas nove áreas de atuação desde ordenamento territorial e gestão ambiental até
fiscalização e monitoramento ambiental, uma é dedicada à Proteção dos Recursos
Hídricos” (VIANNA, 2002, p.92).

Assim ficou estabelecido que a SEAM que também foi instaurada pelo
Paraguai seria o órgão estruturador das iniciativas do aparato legislativo de regulação,
no entanto não será o organismo gestor dos recursos hídricos, logo o Paraguai ainda não
possui um órgão responsável para tal função. Mesmo porque a gestão por bacia
hidrográfica no Paraguai só foi feita em duas ocasiões – internacionais: Comitê do Rio
do Prata (com Brasil, Uruguai, Argentina e Bolívia) e a Bacia do Pilcomayo (com
Bolívia e Argentina) (VIANNA, 2002, p.93).

3.3 Projeto Aqüífero Guarani - PAG

Com a criação do Programa de Águas Subterrâneas pelo Ministério do Meio

Ambiente em 2001, o Brasil tem por objetivo integrar sua gestão sobre os recursos
hídricos, com ênfase nas águas subterrâneas, esse programa incentivou a criação de
muitos outros, inclusive alguns na esfera internacional; como por exemplo, o Programa
 lxiii

Internacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos Subterrâneos Transfronteriços

conhecido como “ISARM (International Shared Aquifer Resources Management
Programme)”, e o Projeto de Proteção Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do
Sistema Aqüífero Guarani, o PAG (BRASIL, Ministério do Meio Ambiente, 2008).
O principal objetivo do ISARM é de garantir suporte para a cooperação
internacional estimulando desenvolvimento do conhecimento científico nas reservas de
águas subterrânea eliminando conflitos em potencial, principalmente nos locais em que
há diferenças entre e os ecossistemas, característica que pode gerar conflito
(GUIMARÃES, 2007, p.66).
O Projeto Sistema Aqüífero Guarani tem por objetivo estabelecer as diretrizes
gerais para a gestão e o uso sustentável do Sistema Aqüífero Guarani (SAG). Através do
projeto se busca apoiar os quatro países na elaboração e implementação de um sistema
institucional, legal como o intuito de gerir e preservar o SAG. Esse projeto apresenta
sete componentes, sendo eles: I. Expansão e consolidação da base atual do
conhecimento científico e técnico sobre o SAG; II. Desenvolvimento e instrumentação
conjunta de um marco de gestão para o SAG baseado em um programa estratégico de
ação ajustado pelas partes; III. Promoção da participação pública e dos agentes
interessados, da comunicação social e da educação ambiental; IV. Avaliação e
acompanhamento do projeto e divulgação dos resultados; V. Tomada de providências
para a gestão das águas subterrâneas e para a mitigação de prejuízos, conforme as
características da região, em áreas críticas, “hot spots”; VI. Consideração do potencial
para a utilização da energia geotérmica “limpa” do SAG; VII. coordenação e gestão do
Projeto. (PAG, 2008).

“(...) o Projeto Sistema Aqüífero Guarani (PAG) tem por objetivo, por meio de
financiamento estrangeiro, mapear e melhorar o conhecimento sobre o Guarani. Essa
necessidade fez com que os governos dos países onde está situado o Sistema
Aqüífero Guarani buscassem apoio junto ao Global Environment Facility ou Fundo
para o Meio Ambiente Mundial (GEF ou FMAM) para prepararem o Projeto de
Proteção Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Sistema Aqüífero Guarani.
O apoio foi concretizado por intermédio do Banco Mundial, como agência
implementadora dos recursos, e da Organização dos Estados Americanos (OEA),
como agência executora internacional. Há, ainda, como agências cooperantes a
Agência Internacional de energia Atômica e o Instituto Federal de Geociências e
Recursos Naturais da Alemanha” (GUIMARÃES, 2008, p. 67).

Verifica-se, assim, que muitos são os interessados na proteção e regulação dos

usos dessa reserva, além dos países abrangidos por ele. O que até o fim da década de
1990 era negligenciado ganhou a atenção internacional de muitas organizações e
 lxiv

instituições, todos os países abrangidos por ele mostram-se interessados na finalização

do projeto, já que além de diminuir as “sombras” de conflito, pode promover
internamente em cada país uma revolução no sistema legislativo concernente aos
recursos hídricos. Pois, como foi visto a legislação dos quatro países são dispersas e
apresentam grandes lacunas a respeito desse tema.
O PAG passou por quatro fases; de maio de 1999 a maio de 2000 foi o período
de sua Concepção, fase, na qual foi elaborada sua proposta, nessa fase os recursos
utilizados foram provenientes dos países abrangidos pelo Aqüífero. A segunda fase foi a
Preparação, do período de junho de 2000 a dezembro de 2001, que consistiu na
elaboração e aprovação do projeto pelos países e pelo GEF; nessa etapa ocorreu a
primeira doação dessa instituição e foi coordenada pela Secretaria dos Recursos
Hídricos do Brasil. A Terceira fase foi a da Negociação, feita entre o período de outubro
de 2001 a fevereiro de 2003, quando a elaboração foi concluída e foi celebrado um
acordo base para a execução do projeto, nessa fase o Banco Mundial e a OEA
participaram do acordo e contribuíram para o financiamento do mesmo. A quarta e
última fase é a da Execução, essa fase consiste na elaboração de um modelo de gestão
para a conservação e preservação do Aqüífero Guarani, assim como a execução das
principais ações com relação ao projeto já implementado; essa etapa ainda está em
processo desde março de 2003 e com previsão para finalização em fevereiro de 2009
(GUIMARÃES, 2007, p.68).

“(...) provavelmente o Sistema Aqüífero Guarani possui áreas diversificadas, com

qualidade de águas diferentes, o que gera uma gama variada de possibilidades de sua
exploração. As informações levantadas pelo PAG ou por qualquer outro projeto que
está estudando o sistema poderão indicar o ponto exato onde deverá ser exercido
determinado tipo de atividade econômica. Aquele que tiver acesso primeiro às
informações e possibilidades financeiras de explorar o Aqüífero levará vantagem.
Certamente, também, os dados servirão ao sistema de inteligência de governos
estrangeiros que têm preocupação com a água subterrânea, como reserva estratégica
de água em um ambiente de escassez hídrica” (GUIMARÃES, 2007, p.68).

Esse projeto visa planejar como se dará a utilização das águas do Aqüífero,
assim, como promover uma gestão coordenada de suas águas, para dessa forma alcançar
a proteção ambiental integral do sistema como um todo. O projeto identificará e aplicará
políticas, mecanismos e instrumentos capazes de promover uma gestão ordenada do
sistema guarani entre todos os países envolvidos; mesmo porque esse estudo – que
antecipa o projeto – tem como função avaliar as áreas de ocorrência do aqüífero e
recomendar para quais usos a água deve se destinar. Como dito anteriormente cada
 lxv

região possui sua especificidade e, dessa forma, se faz necessário um sistema de

informação que garanta que todas as áreas de riscos serão asseguradas de um uso
excessivo. Amenizados os riscos, as questões de conflito entre os estados e os países
abrangidos pela reserva diminuem, evitando desgastes das relações dos mesmos no
âmbito do Mercosul (PAG, 2008).
Além disso, o projeto também contribuiu para alargar o conhecimento dos
países sobre seus próprios recursos naturais, mesmo por que com as pesquisas feitas
para o Guarani, e todo o aparato constitucional criado para esse acordo específico
poderá ser utilizado no empreendimento de novos acordos de aqüíferos transfronteriços
que existem na América do Sul. As legislações também foram atualizadas, mesmo
porque, como exposto no item anterior, os países do Mercosul não tinham desenvolvido
um sistema de gerenciamento integrado e unificado dos recursos hídricos.
 lxvi

Considerações finais
Os recursos hídricos transnacionais, que ultrapassam as fronteiras dos Estados,
podem causar situações de conflitos entre as partes abrangidas pela reserva, no entanto,
também podem levar a cooperação entre os países pela sua utilização. No caso do
Aqüífero Guarani, compartilhado por quatro países, todos integrantes do Mercosul, já
existe um projeto com o intuito de formular soluções para os problemas comuns através
da cooperação; o Projeto de Proteção do Sistema Aqüífero Guarani coordenado pelo
Mercosul com financiamento da GEF, da OEA e do Banco Mundial busca unir esforços
para promover uma gestão integrada dessa reserva tida como uma das maiores do
mundo.
Essa preferência pela cooperação se deu através de duras penas. A
conscientização de que o processo de desenvolvimento capitalista causava impactos
desastrosos no meio ambiente só foi realizada após muitos ecossistemas estarem
completamente, ou quase completamente destruídos. A cooperação passou a fazer parte
das agendas internacionais dos Estados na realização de acordos, tratados, convenções,
reuniões e encontros internacionais sobre o meio ambiente. Ficou estabelecido que as
ações antrópicas deveriam ser permeadas pela ótica da exploração responsável,
inicialmente, e após o Relatório Brundtland, pela ótica do desenvolvimento sustentável.
A introdução em escala global do processo de industrialização capitalista ameaça
todos os ecossistemas do planeta, já que o meio ambiente é por um todo conectado, e
ações em determinada região causam reações em outras. Os recursos hídricos também
foram alvos de discussões sobre as conseqüências das ações antrópicas, já que por se
conjugar um recurso finito, cada vez mais, sofre com a falta de políticas específicas para
a sua gestão e preservação. Nesse cenário, o Aqüífero Guarani desponta como uma das
reservas mais importante de água subterrânea do mundo, por sua extensão e volume e
por seu caráter transnacional, envolvendo Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.
A gestão compartilhada desse recurso esbarra em questões burocráticas dentro dos
quatro países do Mercosul, pois a cooperação é conhecida como um processo lento, mas
com o tempo tem alcançado resultados positivos, principalmente no que diz respeito ao
meio ambiente. Com a crescente tendência de limitação do acesso a água, o Aqüífero
Guarani representa uma reserva estratégica para a região, e para que nas próximas
décadas todos desfrutem de seus recursos, suas águas devem ser preservadas para não se
esgotarem ou não serem poluídas, através de um acordo de cooperação entre os países
abrangidos por ele, o qual já está em andamento.
 lxvii

O desenvolvimento de estudos sobre as características exatas do aqüífero estão

sendo feitos no âmbito do projeto. Essa análise da dimensão, quantidade, qualidade de
suas águas, além dos pontos que apresentam maior vulnerabilidade, pois em algumas
regiões o aqüífero não possui zonas de recarga, sendo assim, uma área insustentável
para a exploração e passível de esgotamento, torna-se indispensável para ter uma gestão
que atenda aos anseios ambientais e para que desenvolva uma legislação específica que
aproveite as potencialidades de cada região.
O aqüífero possui uma grande quantidade de água de excelente qualidade, e em
determinados pontos sua temperatura é ideal para várias atividades econômicas. Seus
recursos são de suma importância para, principalmente, o abastecimento público,
setores agroindustriais e turísticos e para envasamento de água mineral. E em caso de
escassez a água, em sua maior parte, encontra-se disponível para o consumo humano,
desde que sua utilização atual seja feita de forma responsável.
Esses setores estão em amplo crescimento devido ao crescimento do mercado
consumidor. As cidades cada vez mais dependem das águas do aqüífero para o
abastecimento público; umas das terras mais férteis brasileiras localizam-se nos pontos
de afloramento, e são uma das mais procuradas e que apresentam maior valorização; as
águas também são utilizadas para a irrigação e para complexos termais; alguns ramos da
indústria também dependem de grande quantidade de água para o processo produtivo,
nos quais as águas do guarani são usadas dadas suas altas temperaturas em determinadas
regiões. O mercado de água mineral está em constante crescimento em conseqüência da
opinião da sociedade que o uso desse tipo de produto representa melhor qualidade de
vida.
O projeto e, por conseguinte o acordo de gestão e preservação do aqüífero pelos
Estados deve considerar a realidade de cada região e adequar sua utilização as
características da reserva. A legislação, a qual será harmonizada no escopo do
Mercosul, deve conter precondições de proteger o Guarani de uma exploração
econômica desenfreada, por meio de mecanismos de gestão com severas punições para
os que causarem algum dano a reserva. Desse modo, se faz necessário um instrumento
de fiscalização para que essas regras sejam cumpridas em âmbito internacional, além de
um sistema de troca de informação para que haja, de fato, uma gestão compartilhada
entre os integrantes do acordo.
Nesse sistema de informação, que já está em construção, deve/ deveria conter um
mapeamento detalhado de todo o sistema Guarani, com suas zonas de maior
 lxviii

vulnerabilidade, assim, como as que podem ser exploradas (determinando também a

característica e forma da exploração que não apresenta riscos), pois com isso, seriam
criadas condições específicas para sua gestão, com normas próprias que atenda suas
características exclusivas, visando mantê-lo como fonte sustentável de água. Nesse
contexto, a participação da sociedade é primordial para que a preservação seja
alcançada, desde a adoção de práticas que serão estabelecidas pelo projeto, como a
pressão política que deverá ser exercida.
As instituições de políticas nacionais de recursos hídricos, os planos nacionais de
gestão e os programas de águas subterrâneas de todos os países envolvidos conjugam-se
importantes instrumentos para que o acordo atinja ao sucesso aspirado, pois através
delas podem ser realizados os monitoramentos e as fiscalizações de como os usos do
Aqüífero estão sendo feitos. Já que, um cenário de possível falha do tratado consiste na
falta de aplicação das regras que serão determinadas, com a falta de pessoal
especializado, e até, de alguns casos de corrupção crescente de alguns órgãos públicos
gerando uma sensação de impunidade devido ao abrandamento de multas e penas
seguindo interesses de determinados grupos que possuem vantagens em detrimento de
outros.
O Mercosul possui mecanismos capazes de gerir um projeto dessa magnitude,
aproveitando sua estrutura existente, com tribunais e ferramentas para a solução de
controvérsias. Desse modo a harmonização legislativa a partir desse bloco seria
facilitada e agilizada, pois assim que o projeto estiver completo as medidas para
alcançar os objetivos propostos são mais simples. Mas para isso, é necessário, como
dito acima, um estudo detalhado propondo mecanismos eficientes para a preservação,
evitando que a exploração da reserva por determinado país prejudique a exploração de
outro, ou que a poluição acabe impossibilitando seu uso.
Cabe, verificar se as propostas que estão sendo desenvolvidas pelos resultados das
pesquisas serão aplicadas nos acordos internacionais do bloco e na legislação nacional
de todos os abrangidos pelo Sistema Aqüífero Guarani. Além de verificar se a
exploração seguirá a vertente sustentável, com imposição de penas sobre o mau uso,
com uma fiscalização igualitária sem que um grupo seja favorecido, e sem que o poder
econômico e que a busca pelo lucro em detrimento do meio ambiente e da qualidade de
vida soem mais alto.
 lxix

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