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John Crabtree
RESUMEN
ABSTRACT
Una versin preliminar de este artculo ser publicada por El Colegio de Mxico.
98
el trmino neo-populismo surge en la literatura
para describir este fenmeno.
La utilidad del trmino populismo,
una vez ms, est siendo cuestionada 1 Este
trmino nunca ha tenido el peso terico de
otros conceptos en las ciencias politicas y ha
sido considerado como vago, impreciso y carente de rigor analtico. Adems, ha adquirido
connotaciones peyorativas que han contribuido
a crear desconfianza entre analistas rigurosos.
Sin embargo, proporciona contenido suficiente
para facilitar la comparacin entre distintos tipos de movimientos y regmenes politicos en
diferentes lugares. Nos ayuda tambin a hacer
comparaciones entre distintas coyunturas en el
mismo pas. Ciertamente, la historia de Amrica Latina no carece de ejemplos de regmenes
con caractersticas que podemos reconocer como populistas o con rasgos populistas.
En sntesis, en la bsqueda de un denominador comn, quizs la definicin de populismo ms fructfera sea: "el llamamiento al
pueblo sin intermediacion politica" 2 Fundamentalmente, regresamos a la nocin de una
identidad entre el lder o un movimiento poltico con el populus, aunque la popularidad de
los llamados populistas no es tan clara y a veces ha sido poco duradera. Postulamos que el
gobierno de Fujimori encaja con esta definicin. Ms an, es parte de una larga tradicin
histrica en el Per. Sobresale como ejemplo de
lo que O'Donnell denomina 'democracia delegativa', en la cual se renuncia a las normas de
la democracia liberal, se marginaliza a las instituciones democrticas y la mediacin poltica
consiste ms en una movilizacin 'desde arriba'
que en la articulacin de demandas 'desde
abajo 13
Para muchos observadores de la realidad peruana, el ao 1990 representa una lnea
divisoria en la poltica peruana, entre el caos y
desorden de los aos del Presidente Alan Garca y una nueva era de recuperacin y estabilidad bajo la presidencia de Alberto Fujimori. El
mismo Fujimori suele utilizar este contraste y
busca, de esta forma, legitimizar su gobierno.
As destaca sus logros, llamando la atencin en
los tiempos difciles previos a su mandato,
ARTCULOS
cuando, aparentemente, el Per no pudo estar
ms cerca de caer en el precipicio. En la esfera
econmica, las polticas de Fujimori contrastaron ntidamente con las del gobierno de Garca:
un proceso de liberalizacin reemplaz el intervencionismo; el objetivo fue el crecimiento
orientado hacia el mercado de exportaciones,
en lugar del basado en la sustitucin de importaciones; y la reconciliacin con la comunidad
financiera internacional puso fin a un perodo
de autarqua.
Sin embargo, estos contrastes no deben ocultar un sinnmero de continuidades
existentes entre ambos regmenes. Ambos gobiernos fueron presididos por lderes con inclinaciones autoritarias, dispuestos al ejercicio de
repentinos cambios en las reglas de juego
existentes cuando stas les convenan. Asimismo, fueron lderes que rehuyeron compartir el
poder con otros, evitando instituciones e intermediarios, pero dispuestos a legitimizarse a
travs de un contacto directo con el 'pueblo'.
Del mismo modo, fueron personalistas en su
estilo poltico, altamente preocupados de sus
ndices de popularidad y desdeosos de todo
sistema formal de rendicin de cuentas
(accountability).
No obstante, las diferencias entre los
regmenes de Garca y Fujimori nos proveen de
un buen paradigma para observar el contraste
entre el nuevo y viejo populismo. El primero se
asocia con un modelo de desarrollo centrado
en el Estado y sobre la base de un proyecto de
nacionalismo econmico. El segundo es una
nueva forma de populismo, elaborado sobre
supuestos econmicos totalmente diferentes,
como la privatizacin del sector estatal, la desregulacin de los mercados y la liberalizacin
de la economa en su conjunto. Los ganadores
y perdedores de cada fase son evidentemente
distintos, as como quienes proveen el sustento
politico. Sin embargo, la especificidad de las
circunstancias en que Fujimori lleg al poder,
facilit la adaptacin de mtodos politicos tradicionales para el logro de fines econmicos
muy distintos. As, este nuevo tipo de populismo es, en s, muy diferente. Por tanto, surge
la inquietud de si el populismo aparece o no
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a. Aunque en este perodo la migracin urbana empez a acelerarse, la mayora de la poblacin todava viva en el sector rural, donde
la participacin poltica se encontraba restringida por la continua dominacin del sistema de
hacienda y las limitadas perspectivas de la comunidad campesina. Slo cuando este patrn
se quebr, como consecuencia del proceso
acelerado de la reforma agraria de 1970,
emergi una poltica de masas5 Julio Cotler ha
enfatizado insistentemente en subrayar la importancia de esta falta de integracin y la permanencia, hasta el presente, de patrones de
clientelismo y patrimonialismo que han obstruido repetidos intentos de reorganizacin'.
El fracaso de los partidos polticos -populares para alcanzar una posicin poltica
dominante, retras el momento en el que el
poder de la oligarqua fue finalmente quebrado. Aunque durante este perodo aparecieron
nuevos partidos, no se observa el desarrollo de
un sistema de partidos estable, mediante el
cual los intereses de los grupos sociales emergentes pudieran obtener representacin poltica a nivel de gobierno.
A pesar del hecho que Per no tuvo
experiencias similares a las de otros pases y
que los sectores emergentes quedaron poco
integrados polticamente, el movimiento popular empez a tener influencia como actor poltico, incluso al margen del sistema poltico formalmente constituido. Durante este perodo
pueden encontrarse elementos de movilizacin
popular, as como intentos por parte de la an
lite dominante de dirigir o cooptar las incipentes presiones populares, debido entre otras
cosas a la urbanizacin, industrializacin y la
extensin de la educacin.
Hubieron perodos (algunos de ellos
breves) en los cuales el movimiento popular
ayud a dar forma a las polticas gubernamentales. Este es el caso, por ejemplo, del gobierno
del presidente Jos Luis Bustamente y Rivero
en la posguerra (1945-48). Apoyado por la
Alianza Popular Revolucionaria Americana
(APRA), se embarc (para luego abandonar) en
polticas de moderado intervencionismo estatal. As como, del gobierno del Presidente Ma-
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nuel Odra (1948-56), que vivi no slo el retomo de polticas ortodoxas en la esfera econmica sino tambin el intento de un liderazgo
nacional, de desarrollar una relacin personalista con los pobres de la ciudad 7 Despus de
1963, el Presidente Fernando Belande busc
movilizar el apoyo popular alrededor de una
ideologa semi-nacionalista ('Per' como doctrina), con un programa de reforma social moderada, promoviendo un culto de personalismo. Si bien no se contaba con un sistema de
partidos propiamente dicho, exista una historia de populismo, con polticos que muchas veces desempeaban el rol de 'salvadores'. No
exista una tradicin de democracia liberal con
la emergencia de instituciones polticas eficaces
y representativas.
Es hacia el APRA que debemos dirigimos si queremos encontrar la expresin ms
clara del populismo peruano en este perodoK.
Este partido fue fundado en 1924, por Vctor
Ral Haya de la Torre, y expresa mucho de los
rasgos populistas clsicos. De la misma forma
que otros movimientos de tipo populista, el
APRA sali a la escena poltica como respuesta
a un colapso poltico y econmico. La crisis
poltica se hizo evidente por el agotamiento del
rgimen autocrtico de Legua, el llamado 'oncenio'. La crisis fue consecuencia de la quiebra
econmica de 1929, que tuvo un impacto fuerte
en un economa vulnerable como la peruana.
Estimulado por el colapso econmico y la incapacidad de la lite de controlarlo, el APRA se
impuso por s misma en la escena poltica, desafiando seriamente el status qua tanto por su
actividad electoral como por otras formas de
poltica ms insurreccionales.
El programa del APRA contena algunas de las caractersticas clsicas del populismo
latinoamericano de la poca". La movilizacin
desde arriba implicaba una fuerte invocacin al
pueblo, buscando interpretar sus necesidades y
aspiraciones, y observando en 'lo popular' las
races de su legitimidad poltica. Busc establecerse como movimiento multiclasista, aglutinando a las clases medias, clase obrera y sectores del campesinado, en la bsqueda de una
agenda progresista y reformista. Se orient
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de libre mercado, recalcando que los mecanismos del mercado parecan empeorar, en lugar
de reducir, las desigualdades internas y las
divisiones sociales. Efectivamente, por lo menos al inicio, se busc utilizar polticas monetarias y fiscales para maximizar el crecimiento
e inducir un minimo de redistribucin. Al
mismo tiempo, sobre la base de una ideologa
nacionalista y la reactivacin econmica, Garca busc apelar polticamente a un amplio
abanico de intereses, incluyendo a la clase empresarial, la clase trabajadora organizada, el
sector informal urbano y hasta sectores del
campesinado (los dos ltimos representando a
los sectores sociales menos organizados). Por
ltimo, Garca trajo consigo una fuerte dosis d
personalismo y liderazgo autoritario, buscando
(tal como lo hizo Haya de la Torre con anterioridad) sobresalir con el propsito de desarrollar un contacto directo con 'el pueblo' y asegurar su propia popularidad. Usando la frase de
O'Donnell, busco ser el 'alfa y omega' de la
poltica 15
Sus crticos a veces tratan de retratar a
Garca como un megamaniaco, obsesionado
con las evidencias de su propia popularidad y
extasiado con el poder. Sin entrar en detalles
acerca de su situacin sicolgica, su actuacin
se bas en la conviccin que el Per era un
'volcn social' a punto de erupcionar, y que
slo una fuerte dirigencia en combinacin con
un Estado activista y polticas redistributivas
podan evitar dicha 'erupcin'. Por lo menos,
en el clima de 1985 existan evidencias para
mantener este punto de vista. El Per no slo
tena las tasas ms altas de pobreza en Amrica
Latina (acentuadas por las polticas de estabilizacin implementadas desde mediados de los
aos setenta), sino que engendraba al grupo
maoista en armas Sendero Luminoso, a una
izquierda marxista capaz de atraer a ms de la
cuarta parte del electorado. El culto de la personalidad de Garca pareca orientado parcialmente por la conviccin que su popularidad era su activo poltico ms importante, que
le provea de la autoridad para gobernar.
Como es bien conocido, el gobierno de
Garca termin empeorando y creando ms
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problemas de los que busc remediar. Al final
de los aos ochenta, el pas se encontr envuelto en dos 'tormentas': la hiperinflacin y la
ofensiva guerrillera que, en la opinin de algunos observadores, amenazaba con la destruccin del Estado peruano 1. Las enormes expectativas estimuladas por la retrica de Garca
dieron lugar a un pesimismo y desesperacin.
Esta experiencia revel la incapacidad del Estado, as como la intensificacin del problema
crnico de clientelismo y corrupcin. Despus
de revelar la insostenibilidad de sus polticas
iniciales frente a una crisis severa de la balanza
de pagos y frente a una derecha resurgente, el
gobierno del APRA finaliz en una crisis generalizada que sacudi a la sociedad peruana
y en la cual, la clase poltica de todas las tendencias mostr tambin su incapacidad de
cubrir las minimas necesidades humanas de
la poblacin.
No hay claridad respecto de si las
polticas alternativas auspiciadas por Garca
estaban destinadas al fracaso o si el problema
fue ms bien de mala gestin. El tema sigue
en debate. Sin embargo, la experiencia de
Garca termin sintetizando supuestamente
todos los males asociados con el populismo,
siendo difcil evitar la conclusin que el caso
peruano fue uno de los ejemplos claves de lo
que Dornbusch y Edwards denominan 'lamacroeconoma del populismo' 17 Fue un fuerte
aviso preventivo contra quienes estaran tentados a seguir el ejemplo de Garca y a desafiar los supuestos bsicos del 'Consenso de
Washington'.
Evidentemente, Garca fue en gran
medida la persona responsable de la debacle.
El xito o fracaso de sus polticas heterodoxas,
de haber sido implementadas con ms cautela,
es algo que debe analizarse. Sin embargo, no
queda duda que su decisin de declararse en
contra de la comunidad financiera internacional fue miope y riesgosa. La posicin peruana
contra la banca pas desapercibida por los
otros pases deudores y asegur que el pas no
fuera respaldado cuando se encontr en dificultades con la balanza de pagos. Es an discutible hasta qu punto las viejas polticas co-
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mo la sustitucin de importaciones no eran
apropiadas en el momento, cuando la mayora
de los otros pases latinoamericanos (por su
propia voluntad o porque no tenan otro remedio) se movan en la direccin opuesta. En
particular, la reafirmacin de la primaca econmica del Estado iba en contra del espritu de
la poca porque, debido a la crisis de la deuda,
la mayora de los pases latinoamericanos
(sobre todo el Per) enfrentaban serios desequilibrios fiscales que no eran fciles de financiar. El populismo del viejo orden pas de moda en los ochenta, en parte, porque los gobiernos tenan poco que redistribuir. La crisis
tambin puso en evidencia la debilidad de una
maquinaria burocrtica altamente centralizada,
inadecuada para asumir polticas intervencionistas. Finalmente, el estilo personalista y autoritario del presidente tena la gran desventaja
que cuando las cosas marchaban mal, no haba
otra persona a quien culpar.
Sin embargo, la experiencia de Garca
resalta la necesidad de crear polticas que tengan en cuenta las realidades en las cuales stas
emergen. La explicacin de estos impulsos populistas, condenados a fracasar o no, debe involucrar una consideracin de la lgica populista detrs de ellos, aunque esta lgica sea
prcticamente una de sobrevivencia diaria
(como ocurri durante la crisis de 1988-90). Tal
como Paul Drake argumenta, los impulsos no
son slo el resultado de una serie de ambiciones autodestructivas'". El anlisis exige una
consideracin seria de los dilemas (percibidos
o reales) y de las alternativas existentes en circunstancias determinadas. Aunque en restrospectiva pareciera dudoso de que 'el volcn social' pudo haber erupcionado de la manera que
Garca tema de haber continuado con las polticas sugeridas por el Fondo Monetario Internacional (FMI), esta no era una hiptesis tan
irracional.
4.
Fujimori y el neo-populismo
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ractersticas bien definidas e interrelacionadas.
Entre ellas sobresalen cuatro.
La primera fue la personalizacin del
poder poltico. Fujimori emerge como otro lder que quiso ser el 'alfa y omega' de la poltica, la cabeza de una cadena jerrquica de direccin y mando, comparndose frecuentemente con el gerente ejecutivo de una empresa.
Tal como Alan Garca anteriormente, Fujimori
se vio como el eje de la toma de decisiones, insistiendo en la lealtad absoluta y la subordinacin de los miembros de su gabinete, y resistiendo la delegacin de poder y autoridad a los
escalones ms bajos de gobierno. Esta actitud
se justificaba en el nombre de la 'eficiencia', un
trmino importante en la prdica del presidente 'gerente', quien quiso distinguirse de la ineficiencia y corrupcin tradicional del Estado
peruano. El gabinete se convirti bsicamente
en un mecanismo para la validacin de decisiones ya tomadas21 Este enfoque reforz, ms
an, el centralismo tradicional en la toma de
decisiones.
La segunda fue la omnipotencia del
poder Ejecutivo frente a las otras funciones.
Un poder Ejecutivo fuerte haba sido una de
las caratersticas de la Constitucin de 1979. En
los gobiernos posteriores de Belande y Garca,
el poder del Ejecutivo fue reforzado por el hecho que posean mayoras parlamentarias. En
ambos casos, el poder Legislativo y el Judicial
se manifestaron bastante 'dciles' a los mandatos del Ejecutivo. Durante los dos primeros
aos de Fujimori, Fredemo (la coalicion de derecha) apoy la mayora de las polticas econmicas del gobierno, aunque en el Congreso
mostr signos de resistencia para conceder
mayores poderes a las fuerzas armadas. El
autogolpe de Fujimori, en abril de 1992, mediante el cual clausur arbitrariamente el Congreso y despidi a la Corte Suprema, debe ser
analizado en este contexto. La Constitucin
de 1993, aprobada por el nuevo Congreso
donde Fujimori gozaba de una mayora absoluta, reforz an ms los poderes ejecutivos,
mostrndose el Congreso poco favorable a
cuestionar la legislacin impuesta por el gobierno. En 1992 y despus, Fujimori pudo ex-
ARTCULOS
plotar el profundo escepticismo popular que
exista hacia estas instituciones del Estado, las
cuales se asociaban a centros de 'politiquera' y
corrupcin.
En tercer lugar, Fujimori se mostr capaz de forjar un estrecho lazo con la mayora
del pueblo. Durante gran parte de su primera
administracin y en la segunda, mantuvo tasas
muy altas de popularidad en las encuestas de
opinin pblica. Efectivamente, el autogolpe
de 1992 fue cuidadosamente calculado para
promover el apoyo popular. Esta popularidad
se bas primordialmente en su logro de frenar
la inflacin y, posteriormente a partir de 1992,
en su xito en desarticular a Sendero Luminoso. Sin embargo, era una popularidad muy
personal, que no se tradujo fcilmente en apoyo para sus partidarios en Cambio 90. Como
Garca antes, Fujimori parece haber asumido
su popularidad como su ventaja comparativa
en la poltica, que le proporcionaba legitimidad para gobernar. En la construccin de este
respaldo popular, Fujimori se beneficiaba
mucho del colapso de los partidos polticos,
puesto que no se encontraba obligado a entrar
en alianzas con ellos para movilizar el apoyo.
De hecho, su rechazo a lo que denominaba la
'partidocracia' constituy una arma clave en
su ofensiva poltica. Y tal como l mismo expuso, como clara expresin de un punto de
vista netamente populista, "En el Per no
existen partidos ... El poder soy yo. Pero es un
poder que me fue dado por el pueblo. Yo lo
represento"".
Una cuarta caracterstica de su estilo
de gobierno fue el uso de los recursos del Estado para construir su base de apoyo, especialmente entre los ms pobres y marginados.
Esto es ms claro despus del referndum de
1993 para aprobar la nueva constitucin, demostrndose que a pesar de la popularidad del
presidente, la opinin pblica no avalaba totalmente sus polticas gubernamentales. Entre
1993 y 1995 y despus, Fujimori se concentraba
en movilizar recursos para el gasto social cuidadosamente priorizado, viajaba constantemente por el pas en bsqueda de apoyo poltico para su persona. Estos gastos (que ascendie-
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ron hasta el 40% del presupuesto en 1996) no por lo menos para las elecciones de 1995. En
fueron canalizados a travs de los ministerios los inicios de su segundo perodo de gobierno,
tradicionales, sino mayormente a travs del algunos observadores polticos especulaban si
Ministerio de la Presidencia, sobre el cual Fu- Fujimori aprovechara la oportunidad para
jimori ejerca un fuerte control personal.
cambiar de rumbo y hacer de la reconstruccin
Estos mtodos de gobierno han sido de las instituciones polticas una prioridad. A
criticados por constituir una especie de dicta- un ao del inicio de su segundo mandato, no
dura personal, carente de sistemas de fiscali- existe evidencia alguna que ste ha sido el cazacin para equilibrar el poder presidencial. mino seguido.
Varios adjetivos han sido utilizados para desMs an, tal como la experiencia de
cribir este tipo de rgimen: tanto como neo- Garca demostr, la popularidad puede ser un
populismo, tenemos en la literatura trminos recurso altamente voltil, que en algunas circomo 'movimientismo', 'democradura', Bona- cunstancias desaparece rpidamente. Es posipartismo, democracia delegativa, democracia ble que luego de las victorias de Fujimori sobre
plebiscitaria, etc. Cualquiera sea el trmino la inflacin y Sendero Luminoso, stas desapams usado, resulta claro que el rgimen es per- rezcan de la memoria colectiva del pueblo con
sonalista, clientelista, anti-institucional y en el surgimiento de nuevas controversias polticontra del desarrollo de una democracia ver- cas. Por este motivo, Fujimori necesita encondaderamente representativa. Al mismo tiempo, trar nuevas formas de alimentar su popularies tambin un agente legitimizador de un nue- dad para asegurar as su primaca. Una de las
vo orden econmico competitivo y orientado paradojas de los primeros cinco aos de gopor el mercado que, debido a la ausencia de bierno de Fujimori, que explica en parte su uso
alternativas claras, parece que empieza a con- de los mtodos populistas mencionados, fue el
solidarse en el pas.
alto apoyo que el rgimen reciba justo en moUn problema clave para un rgimen mentos en que la distribucin de los ingresos y
de este tipo es: cmo asegurar su permanen- recursos en la sociedad era cada vez ms desicia, dando lugar a un sistema poltico estable? gual y la pobreza ms extensa. Esto suceda
La concentracin del poder, la creacin de una mientras Fujimori logr generar un optimismo
pirmide social invertida, hace que todo el sis- extraordinario entre la gente del pueblo, asetema sea muy vulnerable. Ms an, su perma- gurando que el 'ajuste del cinturon' pagara
nencia se pone en peligro por el hecho que la dividendos futuros. Sin embargo, el momento
amplia mayora de la poblacin (a no ser que llegar cuando tales expectativas positivas
sea aliviada por la accin del Estado) recibe precisan de ser alcanzadas.
relativamente pocos beneficios, dado que la
Conclusiones
lgica del liberalismo es la de concentrar ms 5.
que distribuir el poder y los recursos. A pesar
de que Fujimori logr gobernar un segundo
Una lectura de la historia peruana en
perodo consecutivo gracias a su autogolpe y a los ltimos 60 aos, parece convalidar la idea
la nueva constitucin, existe una contradiccin que los momentos de mayor populismo co(que se encuentra muchas veces presente tanto rresponden hasta cierto punto con perodos de
en el Per como en otros pases latinoamerica- crisis econmica y poltica. La emergencia del
nos): el de la concentracin y personalizacin APRA, en los finales de 1920 e inicios de 1930,
del poder poltico, y la creacin de reglas para coincide con la ruptura a finales del 'oncenio'
asegurar una transferencia pacfica y tranquila de Legua, cuando las fuerzas populares
del poder y autoridad a otros. El tipo de go- emergieron para cuestionar los patrones tradibierno constituido por Fujimori crea problemas cionales de hacer poltica. En forma similar, la
serios de sucesin, los cuales se tradujeron en crisis econmica profunda de los ltimos aos
el autogolpe de 1992 para resolver la dificultad, de 1980 da lugar al resurgimiento de la poltica
<"
108
ARTCULOS
NOTAS
3.
l.
2.
4.
5.
6.
O'Donnell,
Guillermo,
"Delegative
Democracy", en fournal of Democracy, vol. 5, No.
1, Baltimore MD: enero de 1994.
Thorp, Rosemary y Geoffrey Bertram, Pem
1890-1977: Growth and Policy in an Open
Economy, London y Basingstoke: The Macmillan
Press Ltda., 1978.
La fuerza del APRA se concentraba en las
ms
desarrolladas
del
Per,
partes
especialmente entre los sectores medianos en el,
norte.
Cotler, Julio, Poltica y sociedad en el Pen: cambios
y continuidades, Lima: IEP, 1994.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
109
16. Algunos
estudiosos
visualizaron
la
desintegracin del pas, dando lugar a la nocin
de 'libanizacin'.
17. Dornbusch, Rudiger y Sebastian Edwards
(eds.), Tlze Macroeconomics of Populism,
Baltmore: Johns Hopkins Press.
18. Drake, Paul, "Comentario sobre el captulo de
Kaufman y Stallings", en Dornbusch, Rudiger y
Sebastian Edwards (eds.), op. cit.
19. Este aspecto est tomado y elaborado en
Roberts, Kenneth M., "Neoliberalism and the
Transformation of Populism in Latn America:
The Peruvian Case", en World Politics, vol. 48,
No. 1, Baltimore MD: John Hopkins University
Press, octubre de 1995.
20. Crabtree, John, The 1995 Elections in Pent: End of
the Road for the Party System?, London: Insttut
of Latn American Studies, University of
London, 1995.
21. Entrevista con Carlos Amat y Len, Ministro de
Agricultura durante el primer ao de gobierno
de Fujimori, Lima, mayo de 1995.
22. Citado en Panfichi, Aldo y Cynthia Sanborn,
"Democracia y neopopulismo en el Per
contemporneo", en Mrgenes, No. 13/14, Lima:
Sur, Casa de Estudios del Socialismo,
noviembre 1995, pp. 43-67.