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Resumen
En este ensayo se pretende hallar elementos fcticos y sistematizar lineamientos tericos que aporten
a la comprensin de la relacin consustancial entre el Estado con sus instituciones y la sociedad
civil, as como proporcionar algunas luces sobre el divorcio total que existe entre estos dos estamentos
en las dimensiones social y poltica. En particular, se busca sistematizar las principales polticas pblicas
que guardan estrecha relacin con el crecimiento econmico, identificar cules se ejercitan con
ineficiencia y cules con eficiencia en la asignacin de los recursos pblicos, resear algunas experiencias latinoamericanas de implantacin exitosa de polticas pblicas y delinear para nuestro pas polticas
nuevas que tengan por meta promover un esfuerzo social articulado en pos de la estructuracin de una
estrategia nacional de desarrollo productivo. Dado su alto impacto en lo social y en lo econmico,
estas nuevas polticas se convertiran en pivotes de las tradicionales (sectoriales y sociales).
Palabras clave: Estado, polticas pblicas, eficiencia, innovacin, desarrollo tecnolgico,
empresarialidad, afianzamiento institucional.
Abstract
The purpose of this study is finding factual elements and systematizing theoretical guidelines
which contribute to the understanding of the circumstantial relationship between the State with
its institutions and civil society, as well as shedding light on the total separation existing between
these two groups in social and political contexts. Particularly, we have tried to systematize the
principal public policies which have a close relationship with economic growth, identify which
work efficiently or not in allocating public resources, report on some Latin-American experiences
on the successful implementation of public policies and outline new policies for our country which
aim at promoting an articulated social approach for the structuring of a national strategy for
productive development. Given its high impact in both social and economic fronts, these new
policies shall become pivots for the traditional policies (sectorial and social).
Key words: State, public policies, efficiency, innovation, technological development, entrepreneurship, institutional strengthening.
*
Basado en la tesina del mismo ttulo presentada por el autor en octubre del 2005 para obtener el grado de
mster en Gerencia Pblica para Directivos Iberoamericanos, posgrado organizado para el Per por la
Fundacin Internacional para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP ), de Espaa,
en convenio con la Presidencia del Consejo de Ministros del Per y la Universidad ESAN, con apoyo
econmico de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional.
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El paradigma posburocrtico
1. Inters pblico.
2. Eficiencia.
2. Calidad y valor.
3. Administracin.
3. Produccin.
4. Control.
6. Justificacin de costos.
6. Valor de la prestacin.
7. Responsabilidad impuesta.
8. Reglas y procedimientos.
9. Sistemas administrativos.
Fuente: Brugue. Gestin pblica y democracia . Citado por Manuel Pinto en su material de clase: La modernizacin de las
administraciones pblicas; por un nuevo modelo de administracin pblica. ESAN, diciembre del 2004.
to de la libertad de empresa y de la necesidad de aplicar tcnicas universales de regulacin a los monopolios naturales originados por las olas privatizadoras. Este
rol regulador, sin embargo, no ha resultado ms que un esfuerzo renovado por
hacer lo mismo. Si bien se ejercen las polticas reguladoras con nueva ptica, esto
es, buscando impactos sobre la eficiencia, con ms transparencia y con un sistema institucional impecable por la profesionalidad de su burocracia, esta funcin
no deja de tener relacin con un conjunto
de polticas orientadas siempre a enfrentar los problemas econmicos, sociales
y polticos de corto plazo.
Como veremos enseguida, en el Per
persiste una situacin de crisis poltica y
de frgil institucionalidad que rodea las
polticas pblicas y obligar al Estado a
hacer un giro sustancial en su funcionalidad, mediante el ejercicio de nuevas polticas pblicas cuya trascendencia apunte
ms all del corto plazo. Ello exigir una
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definen como un curso de accin gubernativa a travs del cual los gobiernos hacen que la interaccin orgnica entre el
Estado y la sociedad se exprese y cumpla
con un propsito definido.
1.2.1. Las polticas pblicas y la
estructuracin de polticas pblicas
Sin embargo, segn el enfoque del rgimen poltico, las polticas pblicas adquieren una doble connotacin. Por una
parte, desde una perspectiva macro las
polticas pblicas se definen como el rasgo gubernativo de todo rgimen poltico,
es decir, se conciben como el recurso a
travs del cual la funcin gubernativa hace
que la interaccin orgnica entre el Estado, el rgimen poltico y el aparato estatal se exprese y cumpla dentro de un orden establecido. Por otra parte, desde una
perspectiva micro las polticas pblicas se
Las preocupaciones por las polticas pblicas se han enmarcado en dos grandes
vertientes interpretativas: en la accin y
en la racionalidad. En el primer caso, los
estudios, anlisis y diseos orientados a
la accin suponen que existe una plausible correlacin entre el conocimiento de
la accin y la mejora de las actuaciones
gubernamentales. De modo que se difunde la creencia de que los expertos tienen
la tarea de contribuir al funcionamiento
del sistema, no a su cuestionamiento ni a
un conocimiento que no sea prctico a
corto plazo. El segundo enfoque privilegia los problemas que surgen en torno al
mayor o menor grado de racionalidad que
existe en la formacin y trazado de las
polticas pblicas. Se desprende que estas polticas estn regidas por una construccin secuencial directa del tipo finesmedios-producto-impactos o bien que los
trazados de polticas se rigen por una actitud ms incrementalista, basada en una
relacin ensayo-error.
Conforme a Medelln Torres (1997:12), debemos apuntar que las experiencias
de reformas estructurales y de redimensionamiento del Estado en Amrica Latina:
han sido escenario para la incorporacin de nuevos contenidos en las polticas
pblicas: en su funcin estratgica, las
polticas pblicas definen los parmetros
y las modalidades de interaccin entre lo
pblico y lo privado; concretan las condi-
ciones para traducir los principios de flexibilidad y autonoma en ejes de una accin pblica selectiva, eficaz y eficiente;
definen cules son los asuntos que alcanzan el rango de inters pblico, para ser
incluidos en la agenda de gobierno; y describen los niveles de homogeneidad y armona que rigen la gestin integradora de
los mercados y las economas nacionales.
En su condicin institucional, las polticas pblicas no solo expresan la particular configuracin de las estructuras, funciones y procedimientos que rigen al Estado y a las organizaciones pblicas, sino
que tambin revelan la particular dinmica conflictiva en que se desenvuelve la
accin pblica. En su relacin con las estructuras polticas, las polticas pblicas
expresan tanto una particular movilidad de
las fuerzas polticas, con una dinmica especfica de incorporacin o exclusin (poltica, econmica y social) de los ciudadanos con respecto a los asuntos del Estado.
Y en su relacin con la sociedad civil, las
polticas pblicas se constituyen en un poderoso instrumento de comunicacin.
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Figura 1
El ciclo de la poltica pblica
1.
el llamado modelo cesto de la basura de Michael Cohen, James March y Johan Olsen
(1972), citados por Eugenio Lahera (2004).
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De otro lado, interesa destacar la innovacin como un proceso de aprendizaje dinmico que a partir de un nivel de
conocimiento inicial crea nuevo conocimiento y lo irradia a los productos y procesos productivos de la empresa; por lo
general, sobre la base del proceso learning
by doing, sugerido por Arrow (1962), o
learning by using, de Rosenberg (1979),
o learning by failing, desarrollado por
Maidique y Hayes (1984).
En general y de modo abreviado, podemos sealar que el proceso de innovacin tecnolgica tiene las siguientes caractersticas:
a) Es de naturaleza continua.
b) Est sujeto a condiciones histricas, es
decir, su evolucin depende de su trayectoria pasada (path dependency).
c) Es irreversible, en la medida en que
los mecanismos de retroalimentacin
fortalecen su vigencia en detrimento
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Sin embargo, la relacin estimada entre infraestructura y crecimiento no es lineal: el efecto positivo de las inversiones
en infraestructura sobre el crecimiento es
decreciente. Ello sugiere que las inversiones en ampliacin de redes de infraestructura deben acompaarse de otras medidas,
por lo que se desprende que existen condiciones necesarias distintas de las condiciones suficientes para que una mejora
en la infraestructura fsica apoye eficazmente el crecimiento econmico. Esta caracterstica es de singular importancia para
el diseo e implementacin de polticas
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g) Oportunidad poltica.
h) Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (qu es primero?, qu condiciona qu?).
i) Claridad de objetivos y funcionalidad
de los instrumentos.
j) Indicadores (costo unitario, economa,
eficacia, eficiencia).
Las polticas pblicas de excelencia
incluyen tanto el aspecto poltico como su
origen, objetivo, justificacin o explicacin pblica, y deben estar enmarcadas en
un amplio proceso de participacin, evitando el sesgo de los actores pblicos hacia la tecnocracia o el populismo.
An la excelencia formal de las polticas pblicas no es una garanta respecto
de la correccin de sus contenidos sustan-
En esta lnea de anlisis, podemos sostener que las polticas pblicas de este tipo
en el Per son escasas y la mayor parte se
concentran en las polticas econmicas
(fiscal, monetaria, cambiaria y crediticia),
que son las que mejor funcionan actualmente por la complejidad tcnica de estos
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41
42
Figura 3
Per: Indicadores de salud y educacin en relacin con otras naciones de Amrica Latina
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5.
gastos administrativos; por otro lado, encuentra que 826 mil beneficiarios de un total de 3
millones son infiltrados en los programas sociales. Un plan de lucha contra la pobreza extrema pasa por elaborar un padrn adecuado de
beneficiarios y, de persistir la ineficacia de los
gestores pblicos, por la tercerizacin de los programas.
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La balanza forestal del Per es deficitaria: importa 270 millones de dlares por
ao y exporta apenas 140 millones de dlares (el 100% de bosques tropicales). A
la fecha se ha deforestado 8,3 millones
de hectreas, de las cuales 4,7 millones
son reas libres y 3,6 millones son reas
ocupadas6.
Brasil cuenta con 5 millones de hectreas para productos procesados y materia prima para exportacin y exporta
6 600 millones de dlares por ao, de los
cuales 5 600 provienen de plantaciones
forestales. Chile cuenta con 2 millones
de hectrea para productos procesados y
materias primas de exportacin y alcanza a exportar 3 mil millones de dlares
al ao. Per, a pesar de contar con 10,5
millones de hectreas aptas para plantaciones, exporta 0 dlares. Esto quiere
decir que el Per no aprovecha los bosques de reforestacin o no hace uso del
esquema de produccin de madera en
base a plantaciones, como la gran mayo-
Chile
71,8
13,8
0,74
2,0
1,0
27,0
136
2 301
121
1 170
No
No
No
6.
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No podemos dejar de mencionar que, hace algunos aos, un consorcio privado suizo ofreci al gobierno peruano la posibilidad de desarrollar una inversin por 600 millones de dlares. La oportunidad se perdi y la inversin se
hizo en Chile. Recordemos que la naturaleza
no ha dotado a Chile con bosques tropicales,
pero este pas ha logrado desarrollar (con base
en plantaciones) una industria forestal generadora de alto valor agregado. Mientras en 1975
exportaba 18 millones de dlares, en el 2004
export ms de 3 mil millones de dlares, y esta
industria da ocupacin directa a ms de 400 mil
trabajadore (Mario Fuito, de la institucin Patrimonio Forestas). Igualmente, en el ao
2003 una comisin comercial italiana manifest
inters en la produccin maderera en el Per
con una propuesta global de inversin estimada en 600 millones de dlares, propuesta que
tampoco cristaliz.
cin de factores productivos (capital, trabajo y recursos naturales) y con la innovacin, entendida esta ltima como el proceso de incorporacin de los conocimientos a la produccin. Para los economistas, el tema no es nuevo. Desde los economistas clsicos hasta los ms modernos
han planteado este vnculo. Adam Smith
estableci un sistema relacional entre la
riqueza de una nacin, la divisin del trabajo y la productividad laboral (al que se
suman las condiciones adecuadas de mercado y de las instituciones); David Ricardo aport la teora de los rendimientos
decrecientes de las tierras; Carlos Marx
plante el concepto explicativo clave de
su ley del decrecimiento de la ganancia
en el largo plazo: el impacto de la mayor
composicin orgnica del capital; Joseph
Schumpeter sostuvo que la innovacin
determina el crecimiento a largo plazo
y se hizo conocido por sus teoras de la
destruccin creativa y de la acumulacin
creadora (ya explicadas en la primera
seccin). A esta tradicin analtica de la
innovacin aadimos la prolfica corriente de diseo de modelos de crecimiento
que incorporan el cambio tecnolgico
como variable endgena. En el documento Desarrollo productivo en economas
abiertas, la Cepal sostiene:
En la medida en que la tecnologa determina la productividad potencial del conjunto de los factores y, por lo tanto, la competitividad de las empresas, el ritmo de innovacin constituye el vehculo mediante
el cual el bienestar de un pas se aproxima
o se aparta del imperante en las reas ms
desarrolladas del planeta, que pueden considerarse en la frontera tecnolgica mundial o cercanas a ella (Cepal, 2004: 211).
47
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De otro lado, el sector empresarial corporativo en muchas naciones compromete generalmente entre el 10% y el 20% de
sus ingresos a actividades de investigacin
y desarrollo (I & D)8. En el Per, hay muy
pocos referentes de iniciativas de esta naturaleza, tanto del Estado como del sector empresarial; las escasas experiencias
se encuentran en las corporaciones extranjeras dedicadas a la explotacin de recursos naturales. Dada la poca informacin
disponible, est pendiente el estudio de
este tema en nuestro pas. Sin embargo, a
la luz de las experiencias exitosas de pases como Colombia, Chile y Costa Rica
por ejemplo, en materia de fomento de
la innovacin y el desarrollo tecnolgico,
podemos establecer algunas lneas de poltica para el Per.
A partir de los aos noventa, Chile y
Costa Rica se han constituido en principales referentes al pasar de un modelo de
oferta a un modelo de demanda, lo que
significa poner nfasis en los incentivos
del mercado y en la demanda del sector
productivo. Argentina emplea algunos
instrumentos para facilitar la prestacin
de servicios y el desarrollo tecnolgico
de las pymes. El instrumento ad hoc creado se denomina Fondo Tecnolgico Argentino (Fontar), que otorga aportes no
reembolsables, crditos y subsidios sobre la base de subastas pblicas. En Chile, el cambio ms importante proviene
del mecanismo de gestin de los fondos
para las pymes a travs de los Proyectos
de Fomento (Profo), el Fondo de Asistencia Tcnica ( FAT) y el Fondo de Fomento al Desarrollo Cientfico y Tecno8.
Exceptuando a Australia y Espaa, en los pases desarrollados las empresas invierten entre
200 y 700 dlares por habitante; y el Estado,
entre 150 y 250 dlares por habitante.
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una empresa marginal. No obstante, la incertidumbre introduce un sesgo en la distribucin de ganancias y crea una modesta posibilidad de que el emprendedor reciba un alto rendimiento.
3.2.3. El proceso dinmico de
emprendedores a corporaciones
En la representacin esquemtica de la
evolucin de las empresas emprendedoras a corporaciones, es decir, en el proceso de transformacin exitosa de las empresas promisorias (Figura 4) se puede
definir las siguientes variables asociadas
al tiempo:
a) La inversin inicial. Es el compromiso irreversible de fondos, tiempo, prestigio u otros recursos por parte del individuo o empresa ejecutora de la iniciativa con la intencin de obtener un
rendimiento.
b) La incertidumbre. C onforme a Frank
Knight, es un riesgo inconmensurable
e incuantificable. Los emprendedores
que acometen iniciativas inciertas enfrentan un espectro entre resultados
deseables e indeseables, pero no pueden cuantificar sus probabilidades ni
prever por completo los posibles resultados. La incertidumbre es irreductible en la medida en que no puede atenuarse mediante prueba o investigacin previas, sin la efectiva puesta en
prctica de la iniciativa13.
13. Segn Darcy Fuenzalida, director de la Escuela Internacional de Gestin Empresarial: Una
de las labores fundamentales del empresario es
saber adecuarse a las realidades que le impone
el medio; esto denota la capacidad de gestin
que l desarrolla. Siempre nos vamos a enfren-
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Figura 4
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14. Francisco Durand (2004) habla de la clase dominante y no de la clase dirigente, que es la
acepcin ms cercana a la caracterizacin de
un sector social vinculado a los procesos polticos.
15. Otros grupos empresariales emergentes que
han logrado consolidarse como empresas corporativas son el Grupo Anypsa (de la familia
Torvisco), Intradevco S.A. (de Rafael Arosemena) y Trading Fashion Line (Topy Top, de la
familia Flores) (ver Da_1, El Comercio. Lima,
set. 2004.
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Meta/ao
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Infraestructura
Innovacin
tecnolgica e
innovacin
empresarial
Poltica
econmica,
mercados
financieros y de
capitales
Educacin
Articulacin
empresarial
Fortalecimiento
institucional
Acciones
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Conclusiones y recomendaciones
1. Las polticas pblicas mantienen su
esquema tradicional de planeacin y
ejecucin con altos elementos de ineficiencia.
2. Las nuevas polticas de fomento de la
innovacin y del desarrollo tecnolgico, del desarrollo empresarial y de la
estructuracin de aglomeraciones de
cadenas productivas de alto valor no
16. No debemos dejar pasar por alto que el Acuerdo Nacional ha delineado claramente los elementos fundamentales de las polticas de Estado en materia de derecho y Estado de Derecho,
equidad y justicia social, competitividad del
pas y en cuanto a su transformacin en un Estado eficiente, transparente y descentralizado.
Sus 31 puntos de agenda son permanentemente evaluados por las organizaciones civiles organizadas (ver: Canadian Internacional Development Agency).
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Bibliografa
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