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Marcos Histricos na
Reforma da Educao
Belo Horizonte
2012
M276
Marcos histricos na reforma da educao / Nigel Brooke (organizador). - 1.ed. Belo Horizonte, MG : Fino Trao, 2012.
520p.
(Edvcere ; 19)
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-8054-054-3
1. Educao - Histria. 2. Educao comparada. 3. Educao - Aspectos polticos. 4.
Reforma do ensino. I. Brooke, Nigel. II. Srie.
12-3564.
CDD: 370.9
CDU: 37(09)
29.05.12 11.06.12
conselho editorial
Coleo EDVCERE
035959
Sumrio
Introduo........................................................................................................11
Seo 1: Reformas curriculares da Guerra Fria......................................21
Leitura 1 Do Sputnik Era de Ouro, 1957-1968
Fundao Nacional de Cincias.......................................................................26
Leitura 2 O programa de aperfeioamento do contedo do ensino
Fundao Nacional de Cincias.......................................................................29
Leitura 3 Manifesto dos educadores democratas em defesa do Ensino Pblico (1959)
Manifesto ao Povo e ao Governo....................................................................32
Leitura 4 Cincia, educao e sociedade: o caso do Instituto Brasileiro de Educao,
Cincia e cultura (IBECC) e da Fundao Brasileira de Ensino de Cincias (FUNBEC)
Antonio Carlos Souza de Abrantes..........................................................................35
Leitura 5 Aumentado a escala das boas prticas educacionais
Richard Elmore............................................................................................41
Leitura 6 As mudanas de dentro para fora e de fora para dentro: lies
dos paradigmas de aperfeioamento escolar do passado e do presente (1a parte)
Emily Calhoun e Bruce Joyce............................................................................45
Referncias Bibliogrficas (Seo 1)...................................................................51
Seo 2: O Impacto da Teoria do Capital Humano........................................55
Leitura 1 Investimento em Capital Humano
Theodore W. Schultz......................................................................................61
Leitura 2 A revoluo do Capital Humano no Desenvolvimento Econmico: sua
histria e status atual
Irvin Sobel..................................................................................................68
Leitura 3 Documento de trabalho do setor educacional
Banco Mundial............................................................................................77
Leitura 4 Trabalho, educao e desenvolvimento
Manuel Zymelman.......................................................................................85
Leitura 5 Diversificao do Ensino Mdio na Amrica Latina: o caso do Brasil
Nigel Brooke......................................................................................................89
Leitura 6 A falcia da escola profissionalizante no planejamento do desenvolvimento
Philip J. Foster............................................................................................101
Introduo
O presente livro um estudo em educao comparada, com nfase em poltica educacional. Adota tambm uma dimenso histrica, o que permite traar
a evoluo das principais ideias por trs das reformas educacionais das ltimas
cinco ou seis dcadas que mudaram a forma de pensar a educao, incluindo no
nosso continente. Para essa finalidade, as diferentes sees do livro tentam captar
a essncia dessas reformas nas suas formulaes originais, assim como os formatos
adotados ao serem implementadas fora dos seus lugares de origem.
O estudo das mesmas polticas em contextos ou pases diferentes no representa nenhuma novidade propriamente dita. H muito tempo que os estudiosos
da educao comparada examinam a transferncia de polticas de um contexto
para outro atravs das correntes globalizadas da moda educacional e tentam medir
os efeitos dessas mesmas polticas nos diferentes contextos em que se instalam
(McNeely, 1995). Ou seja, as formas e mecanismos da transferncia so temas
recorrentes no campo da pesquisa comparada e diversas das leituras que compem o livro mencionaro as principais instituies envolvidas nesse processo e
as agendas por elas perseguidas.
Talvez menos comum pelos cnones da educao comparada, seja a dimenso
histrica deste estudo que coloca a nfase nas ideias e suas origens, e a vontade de
entender como elas permeiam o nosso debate educacional sem que se saiba, muitas
vezes, qual foi a sua procedncia ou as condies precisas de sua formulao. As
nossas instituies so produtos da histria e o sistema educacional, talvez at mais
do que outros, contm a memria dessa herana multinacional. No faz mal tentar
identificar os recantos do sistema que, como os resqucios de uma arquitetura j
superada, ainda nos conduzem por certos caminhos e no por outros.
Ao mesmo tempo, a histria tem sua prpria justificativa. Cada perodo de
reforma educacional tem sua razo e, para os que gostam, h uma satisfao na
identificao das razes e dos interesses que colaboraram na formulao das polticas que deram sua identidade reforma. Nesse caso, no so as consequncias
das reformas nem suas trajetrias internacionais que justificam sua incluso, mas
sim a sua importncia como ponto de virada na histria geral do pensamento
educacional.
Da a necessidade de definir o que queremos dizer com reforma educacional. O problema que o termo reforma educacional pode ser empregado para
organizar quase tudo o que j se escreveu sobre a histria da educao. Quando
entendido no sentido de uma mudana na poltica educacional para corrigir rumos
ou abrir alternativas, observa-se uma multiplicidade to grande de enfoques e de
casos que no haveria como criar uma organizao que desse conta de tal variedade. O que se chama de reforma nesses casos determinado pela percepo do
11
40 anos atrs. Nesse olhar sob o tempo, percebemos o quanto o sistema se modificou quase por conta prpria, s vezes sem a interferncia direta do legislador ou
do gestor pblico. Essa sucesso de adaptaes reflete muito mais as mudanas
na sociedade como um todo. Quem em 1970, em plena ditadura, teria previsto
o grau de incluso e diversificao da escola de hoje, o grau de sindicalizao e
a frequncia da ao sindical dos professores, a perda de relevncia do diploma
de ensino mdio, o grau de violncia e a necessidade da escola de se proteger de
invasores? Se for verdade que muitas dessas mudanas podem ter sido facilitadas
ou apressadas pela ao do legislador depois de tudo, a funo do legislador
interpretar o seu tempo no se configuram como uma reforma por no terem
sido planejadas no seu conjunto e no corresponderem a uma lgica que justifica
a soma das partes em determinado momento histrico.
Em resumo, a reforma educacional uma ao planejada em escala sistmica,
mas cujo contedo depender das circunstncias histricas e locais. Muitas vezes
a reforma se concentra na organizao do sistema e nos seus procedimentos administrativos, como nas reformas da descentralizao da gesto e do financiamento
da educao. Nesses casos, podemos antever um processo de implementao mais
rpido e previsvel, j que muitas das mudanas seguem os caminhos da legislao
e dos controles da hierarquia educacional. No caso de reformas curriculares, que
acima de tudo objetivam mudar as prticas de ensino, os caminhos so outros.
Como essas reformas dependem de mudanas as vezes at radicais no comportamento dos professores, entram em cena mltiplos fatores subjetivos, incluindo
a cultura da profisso e da escola e a estrutura dos incentivos institucionais. Essa
distino ser objeto de discusso mais aprofundada, sobretudo na seo final,
que foca a pesquisa sobre os condicionantes da adoo e implementao das
reformas educacionais.
Tambm verdade que muitas reformas tm uma dimenso doutrinria,
que espelha uma viso sobre o papel do Estado na promoo de um novo tipo
de formao, para uma nova conjuntura social e econmica, que vai muito alm
da mera reorganizao administrativa. Nesses casos, alguns pesquisadores so
levados a procurar as razes das reformas fora dos escritos dos idelogos reformadores, atravs de anlises que atribuem os fenmenos educacionais ao momento
de fortalecimento ou de crise do sistema capitalista. Eu resisto a essa orientao,
no somente porque essas anlises raramente tocam nas questes mais prticas
da gesto da reforma educacional, mas principalmente porque elas raramente
permitem enxergar as escolhas especficas assumidas pela poltica educacional
quando colocada em ao. Se as reformas de determinada poca fossem todas
expresso das mesmas foras econmicas subjacentes, porque elas assumiriam
configuraes diferentes? Como entender a nfase no currculo nacional durante
a reforma conservadora da Margaret Thatcher na Inglaterra quando esse componente ausente de outras reformas contemporneas? Mais razovel nesse caso
a explicao da reforma nos seus prprios termos, como fruto da conjugao de
foras locais, muitas vezes conflitantes, que acabam conduzindo os polticos em
13
Consideraes Prticas
Com essas definies incompletas, talvez o leitor no encontre explicao
cabal para a incluso de algumas ideias reformistas e a excluso de outras. Alm
de certa dose de idiossincrasia, a escolha das leituras tambm obedece a outros
critrios, que tm a ver com os propsitos prticos deste livro e que precisam ser
esclarecidos.
Em primeiro lugar, o livro fundamentalmente uma estratgia para tornar
disponvel ao aluno universitrio brasileiro um apanhado de textos aos quais normalmente no teria acesso, seja pela dificuldade de encontrar os livros ou revistas
acadmicas originais, seja pela barreira da linguagem. Isso no diminui a responsabilidade do organizador em fazer opes razoveis, nem desculpa a incluso de
textos que no so representativos, mas obriga uma seleo que pode iluminar
aspectos da histria e o funcionamento do sistema educacional brasileiro. Ou seja,
h por trs da escolha, o interesse em desvendar aquelas ideias que receberam
abrigo no Brasil e, atravs das suas formulaes locais, influenciaram a forma de
fazer educao no pas. Em quase todas as sees do livro o leitor encontrar primeiro os textos que explicitam as insatisfaes que levaram s expresses originais
das reformas, e depois os textos que identificam as especificidades das reformas
brasileiras que exprimem verses dessas mesmas propostas.
Com esse critrio de relevncia no haveria porque incluir exemplos de
reforma educacional que, por mais abrangentes e significativos nas suas origens,
no tenham uma contrapartida brasileira. No entanto, fao uma exceo a essa
regra com a Seo 3, que trata de reformas educacionais revolucionrias, na
sua maioria, socialistas. Pela sua importncia na nossa regio e no iderio dos
educadores progressistas das dcadas de 1960 e 1970, achei legtimo prestar homenagem a uma corrente de reformas que, mesmo sem correspondncia efetiva em
solo brasileiro, ocupou um lugar importante no imaginrio dos nossos educadores.
primeira vista, essa organizao parece propor que para cada mudana significativa no sistema educacional brasileiro houve necessariamente um antecedente
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As Sees
As nove sees no seguem uma cronologia rgida, mas, ao tentar captar as
origens de cada reforma, houve um esforo em encontrar os documentos originais
que melhor exprimem o clima e as preocupaes educacionais da poca. Na rea
da educao, como em todas as outras, somos sujeitos do nosso tempo e contexto,
e, portanto, propensos a filtrar a nossa viso do passado atravs dos conceitos e
consideraes do momento. O resultado o processo quase imperceptvel da reescrita da histria. Como antdoto, procurei documentos at anteriores a algumas
das reformas do sculo passado, na tentativa de caracterizar o caldo do qual os
reformadores extraram suas ideias. Como exemplos, posso citar os Black Papers,
anteriores, mas fundamentais para a explicao do contedo das reformas do
currculo na Inglaterra, e tambm o trabalho de Milton Friedman como inspirao
para a formulao de polticas de school choice e outras reformas baseados em
um pensamento de livre-mercado.
Segundo Fullan (1992), o estudo sistemtico dos processos de mudana
educacional tem histria bastante recente. Somente a partir da dcada de 1960
que se comeou a discutir como as transformaes educacionais acontecem na
prtica. Essa evoluo do estudo e da prtica das transformaes educacionais
planejadas datam do perodo ps-Sputnik e das inovaes curriculares implantadas
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naquela poca. Nada mais razovel, portanto, que iniciar o nosso estudo com as
reformas provocadas pela Guerra Fria e o susto que os americanos levaram com
o lanamento do satlite russo. O componente brasileiro desta seo um trecho
de uma tese de doutorado que nos fornece uma srie de informaes sobre como
as grandes reformas curriculares nos Estados Unidos, engendradas pelo desejo
de recuperar a dianteira cientfica e tecnolgica, chegaram at ns na forma de
projetos patrocinados por fundaes americanas como a Fundao Ford.
A seo seguinte procura mostrar o impacto da teoria do capital humano,
principalmente nos pases em desenvolvimento, e os instrumentos de planejamento
educacional que surgiram a partir da consolidao da convico na relao virtuosa entre o investimento em educao e o desenvolvimento econmico. Alm
da expanso em ritmo acelerado de todos os sistemas educacionais do mundo,
observaram-se mudanas tambm na orientao dos currculos e na reformulao
do ensino mdio para colocar a educao a servio do crescimento de novos setores da economia. Os bancos multilaterais fazem sua entrada como as agncias
de divulgao das teses desenvolvimentistas.
Como j mencionado, a Seo 3 trata de exemplos de reformas revolucionrias e as suas influncias. Logo a seguir, numa guinada ideolgica acentuada,
voltamos aos Estados Unidos e ao famoso relatrio Uma Nao em Risco, lanado
como um alerta nacional sobre o declnio na qualidade da educao nos Estados
Unidos. Essa seo trata do incio da avaliao externa como instrumento da
reforma educacional, da discusso de padres curriculares e da utilizao dos
resultados dos alunos como medida da eficcia da escola e dos professores no
cumprimento das suas tarefas.
primeira vista, a Seo 5 parece uma coletnea de reformas sem muita
conexo entre si. O que estabelece a conexo, e explica a incluso de cada leitura, so os conceitos e critrios retirados da esfera da economia e aplicados pelos
reformadores ao prprio modo de organizar a educao. No se trata, portanto,
de novos exemplos da importncia da educao para o crescimento da economia,
mas de como conceitos como eficincia, produtividade, relaes de mercado,
clientelas, preferncias dos consumidores, e outros, comearam a criar novas
regras para o funcionamento do sistema educacional e para diminuir a distncia
entre o pblico e o privado. Nos casos mais extremos dessa tendncia, observam-se processos de privatizao que questionam a prpria legitimidade do modelo
do governo de bem estar social.
A seo seguinte aprofunda essa discusso mediante o estudo da reforma da
educao na Inglaterra, primeiro com o governo conservador da Margaret Thatcher e depois sob o controle dos trabalhistas. As origens das reformas iniciadas
ao final da dcada de 1980 se encontram na discordncia dos conservadores com
as mudanas institudas no sistema de ensino mdio a partir da dcada de 1960.
Ao mesmo tempo, a reforma procurou incorporar critrios de mercado para livrar
as escolas de controles burocrticos tradicionais e estabelecer novos sistemas de
avaliao e de accountability. Na volta ao poder do governo trabalhista, as reformas
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Referncias Bibliogrficas
BROADFOOT, Patricia. Editorial: educational policy in comparative perspective. Comparative Education, v.38, n.2, p.133135, 2002.
ELMORE, Richard. Getting To Scale With Good Educational Practice. Harvard
Educational Review, v.66, n.1, primavera de 1996.
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Seo 1
Reformas curriculares da Guerra Fria
Introduo
Em outubro de 1957, a Unio Sovitica enviou o satlite Sputnik para o espao e deixou os americanos em estado de choque. O lanamento bem-sucedido
de um mssil intercontinental e, pela primeira vez, a colocao em rbita terrestre
de um objeto fabricado pelo homem sacudiu a crena dos americanos na sua superioridade cientfica e deixou patente a vantagem dos russos na corrida espacial.
O impacto profundo do Sputnik na psique americana se tornou evidente menos
de um ano depois, quando, em setembro de 1958, o Congresso dos EUA aprovou
a Lei de Educao e Defesa Nacional. Da mesma maneira que a populao em
geral, os congressistas culpavam o sistema educacional pela perda da superioridade tecnolgica americana e votaram aumentos substanciais tanto nos gastos do
ensino de cincias quanto na formao de novos profissionais para as diversas
atividades da segurana nacional. Em algumas ocasies, a escola norte-americana
foi criticada por sua falta de criatividade; outras vezes, por ter se deixado fascinar
pela teoria da educao para ajustar-se vida, proposta por educadores progressistas como John Dewey. Como disse o ento Presidente Eisenhower, em um
artigo publicado logo aps a assinatura da nova lei: Educadores, pais e alunos
nunca devem perder de vista os defeitos do nosso sistema educacional. Eles devem
ser induzidos a abandonar o caminho educacional que esto seguindo um tanto
cegamente, sob a influncia dos ensinamentos de John Dewey (Life, 1959:104).
A oposio ao movimento progressista atingira seu auge na dcada anterior.
Com frequncia, a imprensa retratava esse movimento com base nas suas manifestaes mais extremas a falta de exigncia em relao aos contedos e o
foco no bem-estar psicolgico e na autoexpresso da criana, em detrimento da
aprendizagem (Elmore, 1996). Com esse acmulo de insatisfaes com a educao
e sob a sombra de uma ameaa externa, no fica difcil entender como a nova lei
de educao foi apreciada e aprovada em espao to curto de tempo.
Durante a prxima dcada, a qualidade da educao norte-americana se
tornou o foco de vrios programas federais e o ensino de cincias foi guindado
a um lugar de destaque em todas as escolas de ensino mdio do pas. A escola
se tornou um lugar bem mais exigente, ao mesmo tempo em que se abriram novas oportunidades para estudos superiores. Milhes de dlares foram gastos na
formao de toda uma gerao de professores de cincias, matemtica e lnguas
estrangeiras e na expanso de programas de ensino superior em cincia e enge21
nharia, bem como outros cursos associados defesa nacional. Na dcada de 1960,
a matrcula no ensino superior mais que duplicou, passando de 3,6 milhes para
7,5 milhes, o que correspondia a 40% dos jovens na faixa etria adequada para
o ingresso nesse nvel de ensino.
Mas acima de tudo, a Lei de Educao e Defesa Nacional tratou da reforma
do currculo. Pode-se citar o curso de fsica de nvel mdio desenvolvido pelo
Comit de Ensino das Cincias Fsicas (PSSC) composto de 56 filmes, livros e
experimentos inditos de sala de aula; o Estudo Curricular de Cincias Biolgicas (BSCS); o ambicioso currculo para as cincias sociais - Homem: Um Curso
de Estudo; novos mtodos para o ensino da qumica; o desenvolvimento de uma
nova matemtica atravs da teoria dos conjuntos e muitas outras inovaes. Atrs
desse movimento, residia a convico de que era possvel reformar a escola por
meio da reforma curricular.
Este sentimento, de que a chave da reforma educacional residia na orientao dada ao currculo e aos instrumentos curriculares depositados nas mos dos
professores, no foi exclusividade dos americanos. Tampouco se restringia aos
embates da Guerra Fria a nova f nas cincias e na engenharia como os dnamos
do desenvolvimento. Por exemplo, a educao cientfica para o trabalho e para
o desenvolvimento j era um tema que havia sido encampado pela Organizao
das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura (UNESCO) em 1954.
Na reunio de Montevidu naquele ano, os membros da UNESCO autorizaram
o Diretor Geral da entidade a estimular a expanso e a melhoria do ensino de
cincias, especialmente nos ensinos fundamental e mdio, atravs da modernizao
do currculo dos cursos de formao de professores e da promoo de mtodos
laboratoriais, guias para professores, elaborao de equipamentos de laboratrio,
catlogos de equipamentos de ensino, livros-texto, manuais e sugestes de materiais
de improviso1. O pressuposto bsico dessa e de outras polticas do perodo era o
de que a melhoria na formao dos professores de cincias era fundamental tanto
para o bem-estar das pessoas quanto para o progresso humano em uma poca em
que as prprias condies de vida mudavam, devido influncia de tantas novas
aplicaes da cincia.
Essa certeza tambm era compartilhada pelos educadores brasileiros que
lanaram seu manifesto em defesa do ensino pblico ao final da dcada de 1950.
Havia f nos benefcios da cincia tanto para efeitos militares quanto para o desenvolvimento econmico, e as aspiraes dos reformadores eram as de alterar a
prtica dos professores mediante o fornecimento de materiais de alta qualidade
que exprimissem a urgncia da tarefa que os docentes tinham em mos.
As primeiras duas leituras desta seo dedicam-se ao efeito galvanizador
do Sputnik nas reformas curriculares das dcadas de 1950 e 1960. So trechos
de documentos internos da Fundao Nacional de Cincias, uma das principais
parceiras do governo federal dos Estados Unidos em seus esforos de tornar
1
Para os Educadores Democratas, a educao pblica tinha que ser reestruturada de modo a contribuir para o progresso cientfico e tcnico que a modernidade
demandava. Ou seja, a escola tinha que reformar seus objetivos em conformidade
com a revoluo industrial pela qual o pas ento passava e contribuir para o
trabalho produtivo e o desenvolvimento econmico.
O texto deixa claro que para garantir a modernidade imposta pela sociedade
industrial, as escolas precisavam ser prticas nas suas preocupaes, mais voltadas
para as questes profissionais da cincia aplicada e menos para a cincia pura.
De toda forma, a cincia representava o caminho a seguir e, nisso, os Educadores
refletiam a confiana da sua poca e a esperana no desenvolvimento econmico
e social calcado na aprendizagem tcnica e cientfica. No havia nenhuma ameaa
externa, como o Sputnik para os EUA, porm era real o risco do Brasil continuar
s margens do processo mundial de desenvolvimento cientfico.
Os instrumentos mais prticos dessa orientao so descritos na leitura seguinte. Colhida de uma tese de doutoramento na rea da histria das cincias,
esta leitura recapitula o processo pelo qual o Brasil se tornou beneficirio dos
investimentos norte-americanos no desenvolvimento de materiais curriculares
23
A ltima leitura desta seo avalia uma explicao do aparente fracasso das
reformas curriculares das dcadas de 1950 e 1960. Em sua essncia, os esforos
de reforma curricular em larga escala seguiram um modelo que os autores Calhoun
e Joyce chamam de pesquisa e desenvolvimento P&D. Mediante a contratao
de especialistas, concentrados, maiormente, nas universidades e centros de pesquisa, os idealizadores das reformas curriculares entendiam que o essencial era
a produo de materiais didticos de alta qualidade, e no o processo de adoo
e uso desses pelos professores. A concluso de muitos autores que esse modelo
deve ter sido o responsvel pelo fracasso, por violar uma[s] das condies da vida
profissional na educao, o envolvimento do professor no processo de elaborao
e a produo de seus prprios materiais. No entanto, Calhoun e Joyce no esto
inteiramente convencidos de que seja impossvel implementar reformas a partir
de fora da escola e deixam no ar uma questo que se repetiria com frequncia
nas outras sees do livro.
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Leitura 1
Do Sputnik Era de Ouro, 1957-1968
Fundao Nacional de Cincias (1994)2
O Sputnik foi um acontecimento que serviu para, uma vez mais, fazer a palavra competio assumir grande importncia tanto no discurso das autoridades
governamentais quanto do povo norte-americano. O Sputnik foi uma ameaa ao
interesse nacional dos Estados Unidos, em um grau ainda maior que havia sido a
quebra, em 1949, pela Unio Sovitica, do monoplio atmico norte-americano.
Ele, com certeza, conseguiu abalar o prprio sistema de defesa dos Estados Unidos,
visto que a capacidade russa de colocar um satlite em rbita significava que os
soviticos agora tambm podiam construir foguetes com potncia suficiente para
transportar ogivas de bombas H na ponta de msseis balsticos intercontinentais.
Entretanto, algo talvez ainda mais importante foi que o Sputnik forou os
Estados Unidos a fazer uma autoavaliao que questionou o seu sistema educacional, o seu poderio cientfico, tcnico e industrial, e mesmo a sua fibra como
nao. Afinal, o que deu errado?, perguntavam-se tanto as autoridades quanto
os cidados nas ruas. Na viso dos norte-americanos, a tradio que seu pas
tinha de ser o nmero um estava, ento, enfrentando o seu mais srio desafio,
particularmente nas reas de cincia e tecnologia e de educao em cincias.
Com os elos que possua com as universidades dedicadas pesquisa em todo
o pas, a Fundao Nacional de Cincias tornou-se, ento, um agente crucial nos
eventos que se desenrolaram durante esses tempos difceis. Uma indicao disso
foi o grande aumento das verbas por ela recebidas, tanto para financiar programas
j em andamento como para iniciar novos. No ano fiscal de 1958, o ano anterior
ao Sputnik, as verbas destinadas Fundao encontravam-se em um patamar
estvel de 40 milhes de dlares. J no ano fiscal de 1959, elas mais do que
triplicaram, chegando a 134 milhes de dlares e, em 1968, o seu oramento
atingiu aproximadamente 500 milhes de dlares. Entretanto, no possvel
descontextualizar os eventos destacados que ocorreram nessa fase da histria da
Fundao, devendo-se, antes, situ-los no contexto mais abrangente dos acontecimentos polticos ento observados nos Estados Unidos.
O Congresso norte-americano reagiu ao Sputnik aprovando leis importantes
e promovendo uma reorganizao interna de suas prprias comisses. Toda essa
Extrado de: The National Science Foundation. A Brief History. 1994. (Captulo III, From
Sputnik through the golden age, 1957-1968). Disponvel em http://www.nsf.gov/pubs/stis1994/
nsf8816/nsf8816.txt Acesso: 25/11/09.
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Leitura 2
O programa de aperfeioamento do contedo do ensino5
Fundao Nacional de Cincias (1961)6
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Ensino Fundamental7
Sob os auspcios da Associao Americana para o Progresso da Cincia
(American Association for the Advancement of Science), cerca de 200 cientistas,
professores e administradores escolares participaram de um estudo sobre a
viabilidade do ensino de cincias entre o jardim da infncia e a nona srie do
ensino fundamental. Esse grupo de estudos concluiu que as cincias devem ser
includas na grade curricular de todas essas sries, e recomendou enfaticamente
a necessidade de empreender um esforo consistente no desenvolvimento dos
materiais necessrios, investigar as bases psicolgicas da aprendizagem de cincias
e fornecer um melhor preparo cientfico para os professores do ensino elementar,
tanto na sua formao preparatria quanto durante o seu trabalho nas escolas.
Espera-se que um programa de maior envergadura seja iniciado nessa rea durante o prximo ano. Um trabalho altamente interessante j est em andamento
por meio de projetos-piloto realizados por cientistas e professores na Universidade
da Califrnia em Berkeley e na Universidade de Illinois.
No original ingls, elementary and junior high schools, o que corresponde aproximadamente
aos nove primeiros anos de escolarizao formal, equivalente, portanto, ao ensino fundamental
brasileiro. (N.T.)
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Ensino Mdio
Projetos de vulto relacionados ao ensino mdio j esto obtendo progressos
importantes. No outono de 1960, o Comit de Ensino das Cincias Fsicas (Physical Science Study Committee) disponibilizou, atravs de distribuidoras comerciais,
um livro-texto, um manual e materiais de laboratrio, um guia do professor,
monografias e testes de um curso de fsica, tendo esse material sido oferecido
a 50.000 alunos de todo o pas no ano escolar de 1960-61. Entre os trabalhos
que esto sendo atualmente desenvolvidos, incluem-se filmes adicionais; textos
suplementares, experimentos e filmes prprios para uma verso universitria do
curso; a preparao de filmes mais longos, concebidos para serem utilizados em
situaes onde no h disponibilidade de professores muito qualificados; e um
armazenamento contnuo de feedback com o objetivo de orientar futuras revises
do projeto. Em outros pases na Europa Ocidental, Israel, Nova Zelndia e
Amrica do Sul tm sido realizados seminrios de professores e estudos sobre
a adaptao desse mtodo a outros contextos.
Em qumica, verses preliminares dos cursos de ensino mdio desenvolvidas
pelo Projeto Metodolgico Ligao Qumica (Chemical Bond Approach Project) e
pelo Estudo dos Materiais para o Ensino de Qumica (Chemical Education Material
Study) foram experimentadas em vrios milhares de estudantes, tendo tambm j
se iniciado um trabalho sobre verses substancialmente revistas e que passaro por
exaustivas experincias ao longo do prximo ano. Edies definitivas dos testes,
dos manuais de laboratrios, filmes e outros materiais esto com uma distribuio
prevista para o ano escolar de 1963-64.
Por sua vez, o Estudo Curricular de Cincias Biolgicas (Biological Sciences
Curriculum Study BSCS) desenvolveu e testou em 13.000 alunos, trs diferentes
mtodos de ensino de biologia nas escolas secundrias, juntamente com projetos
sequenciais de laboratrio, que proporcionam vrias semanas de estudos aprofundados sobre tpicos especficos, projetos de pesquisa para estudantes superdotados
e outros recursos. Essa experincia possibilitou ao BSCS preparar, durante o vero
de 1961, verses posteriores substancialmente aperfeioadas para serem utilizadas
experimentalmente em mais de 360 escolas no ano escolar seguinte. Todas essas
experincias sero ento consideradas em uma reviso final, e os materiais estaro
disponveis para todas as escolas interessadas no outono de 1963.
A preparao de um livro de consulta sobre cincias da terra para professores
do ensino elementar e mdio foi levada a cabo pelo Projeto de Desenvolvimento
de Recursos Didticos (Teaching Resources Development Project) do Instituto Americano de Geologia (American Geological Institute), devendo esse documento ser
publicado no incio de 1962. Essa atividade tambm j resultou na produo de
filmes e monografias sobre meteorologia, patrocinados pela Sociedade Americana
de Meteorologia (American Meteorological Society). Tambm j comearam a fazer
discusses sobre projetos de desenvolvimento de cursos completos de cincias da
terra e sobre a preparao de um livro de consulta de antropologia.
31
Leitura 3
Manifesto dos educadores democratas em defesa
do Ensino Pblico (1959)
Mais uma vez convocados
Manifesto ao Povo e ao Governo8
[...]
Educao para o trabalho e para o desenvolvimento econmico
No ignoramos que a Nao uma realidade moral; mas, se a educao
no pode, por isso mesmo, desconhecer nenhum dos aspectos morais, espirituais
e religiosos dessa realidade, rica de tradies e lembranas histricas, ela deve
igualmente fazer apelo a todas as foras criadoras para p-las a servio dos interesses coletivos do povo e da cultura nacional. A educao pblica tem de ser,
pois, reestruturada para contribuir tambm, como lhe compete, para o progresso
cientfico e tcnico, para o trabalho produtivo e o desenvolvimento econmico.
reivindicao universal da melhoria das condies de vida, com todas as suas
implicaes econmicas, sociais e polticas, no pode permanecer insensvel nem
indiferente a educao de todos os graus. Se nesse ou naquele setor, como o ensino de grau mdio e, especialmente, o tcnico, a precria situao em que ainda
se encontra a educao est ligada ao estgio de desenvolvimento econmico e
industrial, ou, por outras palavras, se deste dependem os seus progressos, legtimo indagar em que sentido e medida a educao, em geral, e, em particular,
a preparao cientfica e tcnica, pode ou deve concorrer para a emancipao
econmica do Pas. Os povos vm demonstrando que o seu poder e sua riqueza
dependem cada vez mais de sua preparao para alcan-los. No h um que
desconhea e no proclame a importncia e a eficcia do papel da educao,
restaurada em bases novas, na reviso de valores e de mentalidade, na criao
de novos estilos de vida, como na participao do prprio progresso material. Se
insistimos nesse ponto e lhe damos maior nfase, no somente pelas concluses
Extrado de documento elaborado quando da tramitao da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (Lei n 4.024) no Congresso Nacional, em julho de 1959. Revista Brasileira
de Estudos Pedaggicos. Braslia, v.75, No. 179/180/181, 1994: 273-300. Reproduzido com
permisso do INEP. (Disponvel em: www.rbep.inep.gov.br.)
8
32
a que nos leva a anlise da civilizao atual e de suas condies especiais, como
tambm por ser esse, exatamente, em nosso sistema de ensino, um dos aspectos
mais descurados. A educao de todos os nveis deve, pois, como j se indicou
em congressos internacionais, tornar a mocidade consciente de que o trabalho
fonte de todas as conquistas materiais e culturais de toda a sociedade humana;
incutir-lhe o respeito e a estima para com o trabalho e o trabalhador e ensin-la
a utilizar de maneira ativa, para o bem-estar do povo, as realizaes da cincia e
da tcnica, que, entre ns, comearam a ser socialmente consideradas como de
importncia capital. A revoluo industrial, de base cientfica e tecnolgica, que
se expande por toda parte, em graus variveis de intensidade; as reivindicaes
econmicas ou a ascenso progressiva das massas e a luta para melhorar suas
condies de vida (pois a riqueza est evidentemente mal distribuda e, como tantas
vezes j se lembrou, no devemos pensar que podemos impunemente continuar a
enriquecer enquanto o resto da populao empobrece) e, finalmente, a expanso
do nacionalismo pelo mundo inteiro so fatos sumamente importantes a que no
nos arriscamos a fechar os olhos, e cujas repercusses, no plano educacional, se
vo tornando cada vez mais largas e profundas. O nosso aparelhamento educacional ter tambm de submeter-se a essas influncias para ajustar-se s novas
condies, e s o Estado, pela amplitude de seus recursos e pela largueza de seu
mbito de ao, poder fazer frente a tais problemas e dar-lhe solues adequadas, instituindo, mantendo e ampliando cada vez mais o sistema de ensino pblico
e estimulando, por todos os meios, as iniciativas de entidades e particulares. A
inteligncia racional e o esprito e mtodos cientficos, que no obtiveram os seus
primeiros e grandes triunfos seno no sculo XIX, denunciam a sua difuso, por
igual, nas sociedades capitalistas e socialistas, pela aplicao crescente das novas
tcnicas em todos os domnios, pelas crises e rupturas de organizao econmica e
social que provocaram, modificando profundamente os modos de vida e os estilos
de pensamento. Alm de intelectuais e estudiosos, cada vez mais competentes,
espritos criadores, nos domnios da filosofia, das cincias, das letras e das artes,
temos que preparar (observou com razo um de ns) a grande massa de jovens
para as tarefas comuns da vida, tornadas tcnicas, seno difceis, pelo tipo de
civilizao que se desenvolveu, em consequncia de nosso progresso em conhecimento, e para os quadros vastos, complexos e diversificados das profisses e
prticas, em que se expandiu o trabalho especializado. Mudaram, pois, os alunos
hoje todos e no apenas alguns; mudaram os mestres hoje numerosos e nem
todos especialmente chamados pela paixo do saber; e mudaram os objetivos da
escola, hoje prticos, variados e mais profissionais e de cincia aplicada do que
de cincia pura e desinteressada. o que mais ou menos j propugnava Rui
Barbosa no alvorecer deste sculo, quando mostrava a necessidade de limitar
as superabundncias da teoria, de robustecer cientfica e profissionalmente a um
tempo o ensino, saturando-o de prtica, de trabalhos investigativos, de hbitos
experimentais.
33
34
Leitura 4
Cincia, educao e sociedade: o caso do Instituto Brasileiro de
Educao, Cincia e cultura (IBECC) e da Fundao Brasileira
de Ensino de Cincias (FUNBEC)
Antnio Carlos Souza de Abrantes (2008)9
[...]
A produo de material didtico de origem norte-americana
A experincia do IBECC/SP, seja na produo de material didtico ou no
treinamento de professores, dentro de uma perspectiva didtica de renovao do
ensino de cincias e nfase na experimentao, converge no mesmo sentido de
outros movimentos observados no plano internacional. No incio dos anos 1960,
no setor de ensino de cincias, a ao da UNESCO, que antes era pautada por
objetivos humanitrios e civilizatrios, passa a estabelecer uma relao direta com
a questo do desenvolvimento econmico dos pases. Nessa nova perspectiva, a
UNESCO procurou difundir mtodos modernos no ensino de cincias puras e
aplicadas, estimulando a fabricao e a utilizao de material cientfico de baixo
custo para o ensino elementar e mdio, bem como a qualificao de professores.
Dessa forma, as propostas do IBECC esto em conformidade com as diretrizes
da UNESCO para a promoo de atividades cientficas e culturais, especificamente
com relao Resoluo IV.1.2.311 da UNESCO (que trata da disseminao da
cincia atravs de exposies de cincias itinerantes e promovendo atividades fora
da escola) e Resoluo IV.1.2.321 (que trata do estmulo ao aperfeioamento
no ensino de cincias, particularmente na educao fundamental e nas escolas
primrias e secundrias) de 1955. Albert Baez, diretor da Diviso de Ensino de
Cincias da UNESCO (1961 a 1967) destaca que o esprito crtico cientfico deve
ser estimulado nos jovens alunos (Baez, 1976:53), sendo este o mesmo princpio
que se encontra presente nos ideais do IBECC/SP.
Extrado de: ABRANTES, Antnio Carlos Souza. Cincia, Educao e Sociedade: O Caso do
Instituto Brasileiro de Educao, Cincia e Cultura (IBECC) e da Fundao Brasileira de Ensino
de Cincias (FUNBEC). Tese (Doutorado em Histria das Cincias e da Sade) Fundao
Oswaldo Cruz. Casa de Oswaldo Cruz, 2008: 179-200. Reproduzido com permisso do autor.
9
35
Segundo Albert Baez, os eventos da Segunda Guerra despertaram em muitos cientistas dos pases centrais a responsabilidade de uma ao mais ativa no
ensino de cincias e no papel que a cincia teria no bem-estar da humanidade
(Baez, 1976:31; 2006:176). Os anos de guerra fria e a necessidade de se vencer
a corrida espacial estimularam investimentos macios em educao em cincias
em fins dos anos 1950, por parte do governo norte-americano (Krasilchik, 2000).
Nos Estados Unidos e Inglaterra, intensificou-se a necessidade de investimentos no ensino de cincias de nvel mdio, em face da aparente superioridade dos
soviticos nas cincias (Barra & Lorenz, 1986:1972). Os projetos de reforma de
ensino mdio norte-americano (High School), iniciados nos Estados Unidos em
fins dos anos 1950, entre os quais o Physical Sciences Study Committee (PSSC), o
Biological Sciences Curriculum Study (BSCS), o Chemical Bond Approach (CBA),
o School Mathematics Study Group (SMSG), financiados pela National Science
Foundation (NSF), exerceram um efeito cataltico sobre diversos outros pases,
entre os quais o Brasil.10
Nos Estados Unidos, um grande incentivador dos projetos da NSF junto ao
governo John Kennedy foi Jerrold Zacharias, professor do Departamento de Fsica
do Massachussetts Institute of Technology (MIT), que participou das pesquisas
para o desenvolvimento do relgio atmico de csio e que foi um dos diretores do
projeto Manhattan.11 O PSCC teve origem nos Estados Unidos, em 1956, com uma
doao da NSF, que financiou a maior parte do projeto, e que tambm recebeu
aporte de recursos da Fundao Ford e da Fundao Alfred Sloan. O curso de
fsica do PSSC o resultado das pesquisas de centenas de colaboradores, entre
os quais: Jerrold Zacharias, Philip Morrison e Francis Friedman do MIT. Nos
Estados Unidos, o projeto iniciado no ano letivo de 1957-1958 envolveu apenas
oito escolas e 300 estudantes, elevando-se, no ano letivo de 1959-1960, para
quase 600 escolas e 25 mil alunos, o que permitiu a reviso do curso luz dessa
experincia (Killian Jr., 1964:422). A proposta original de que os prprios alunos montassem os kits de experimentao foi abandonada e foi adotado o uso de
kits de preo acessvel (Haber-Schaim, 2006:6). A primeira edio comercial do
PSSC Physics surgiria em 1960. A adeso ao projeto cresceu exponencialmente,
atingindo, no ano letivo de 1963-1964, cerca de 4 mil escolas e 160 mil alunos.
Cerca de 20% dos alunos de escolas de nvel secundrio norte-americanas cursando fsica utilizavam-se do material PSSC (Gevertz, 1962:30).
Na Inglaterra, a Fundao Nuffield tambm financiou projetos de ensino de qumica, fsica
e biologia (Barra & Lorenz, 1986:1973). O projeto, iniciado em 1962, voltado a alunos de
14 a 16 anos de idade, visava criar instrumentos que ajudassem os professores a apresentar
a cincia de forma viva, agradvel e compreensvel, encorajando uma atitude de curiosidade
e investigao. Em 1965, a mesma Fundao Nuffield formou outro grupo para estruturar
o curso de biologia em nvel avanado para alunos de 16 a 18 anos de idade. Embora os
sistemas escolares ingls e norte americano sejam diferentes, fundamentalmente os objetivos
dos dois projetos so os mesmos (Krasilchik, 1972:5).
11
Ver: http://www.answers.com/topic/jerrold-zacharias.
10
36
[...]
No perodo de 1952 a 1960, a NSF investiu cerca de US$ 13,5 milhes nos
projetos, alcanando a cifra de US$ 16 milhes no ano de 1966. Cerca de 200
mil alunos nos Estados Unidos utilizaram o material do PSSC (fsica), que comeou
a ser distribudo em 1960; 580 mil alunos, o material do BSCS (biologia); que
comeou a ser distribudo em 1963; 210 mil alunos, o CHEMS (qumica), que
comeou a ser distribudo em 1963; e cerca de um milho e 350 mil alunos, o
projeto SMSG (matemtica), que teve sua distribuio iniciada em 1960 (Baez,
1976). Entre as principais caractersticas de tais projetos, destacam-se:
(i) cientistas de renome, inclusive detentores de prmios Nobel, estiveram
envolvidos nos projetos;
(ii) os projetos eram orientados pelo contedo, ou seja, os cientistas definiam
os temas a serem cobertos pelos projetos;
(iii) os projetos eram centrados em disciplinas, mantendo as divises tradicionais entre fsica, qumica, biologia, etc.;
(iv) havia uma tentativa de apresentar os temas como abertos investigao e
ao questionamento, e no como um corpo definido de conhecimento;
(v) havia uma grande nfase em prticas laboratoriais e experimentais;
(vi) envolviam o desenvolvimento de novos materiais de ensino e de laboratrio;
(vii) incluam treinamento de professores;
(viii) eram voltados para o aluno do ensino de segundo grau.
No Brasil, o padro rgido da LDB na poca em vigor estabelecia um programa
de ensino uniforme para todas as escolas do Pas (Raw, 2005b: 22) e tornava a
adoo de tais projetos da NSF no Brasil de difcil aplicao. Entretanto, com a
nova LDB, Lei 4024, de 21 de dezembro de 1961, ampliou-se bastante a participao das cincias (fsica, qumica e biologia) no currculo escolar, que passaram
a figurar desde o 1 ano do curso ginasial. Com a lei recm-aprovada, garantiu-se
a equivalncia de todos os cursos de nvel mdio (Cunha, L. A., 2003:171) e
abriram-se novas oportunidades para a descentralizao na elaborao de currculos, at ento inteiramente de competncia do MEC (Bertero, 1979:63; Nunes,
C., 2000:56). Com a nova LDB, revogam-se a obrigatoriedade de adoo dos
programas oficiais, possibilitando mais liberdade s escolas na escolha dos contedos a serem desenvolvidos e assim tornando possvel ao IBECC/SP promover a
adaptao dos projetos da NSF com o suporte da Fundao Ford (Nardi, 2005:5;
Barra & Lorenz, 1986:1973).
Em 1956, Isaas Raw entrou em contato com os primeiros projetos da NSF
em Indiana, nos Estados Unidos, ao visitar Francis Freedman, do Educational
Service Inc. uma entidade sem fins lucrativos que emergiu do projeto PSSC (Raw
2005b:23; 1965: 19). Freedman havia sido destacado para vir a So Paulo em
misso da Fundao Ford, porm, algum tempo antes adoeceu e veio a falecer
(Raw, 1970:51). Em julho de 1959, uma comisso liderada por Alfred Wolf em
visita ao Brasil mostrou-se impressionada com o ritmo de desenvolvimento industrial
37
do Brasil, e a existncia de problemas na rea educacional e de recursos humanos necessrios para a modernizao e reorganizao das instituies polticas e
administrativas, manifestando o interesse de montar um programa de assistncia
tcnica Amrica Latina (Herz, 1989:104). Os contatos de Isaas Raw com a
Fundao Rockefeller nos Estados Unidos levaram-no a conhecer Alfred Wolf,
em Nova York, ao qual informou as atividades do IBECC/SP (Raw, 1970:33). A
Fundao Ford decide, ento, enviar os cientistas americanos Arthur Rose, da
American Chemical Society e da National Science Foundation (Raw, 1965:9) e
Paul Singe da Indiana University para conhecer projetos na rea de educao no
Brasil. Aps visitarem a XII Conferncia da SBPC em Piracicaba, em julho de
1960, eles conheceram as atividades do IBECC/SP. Ao visitarem escolas de diversas cidades brasileiras, os representantes da Fundao Ford puderam observar
a penetrao dos materiais produzidos pelo IBECC/SP. A estratgia da Fundao
Ford era a de estabelecer contatos com instituies, ao invs de trabalhar com
rgos governamentais (Miceli, 1995:349). Em 1961, viria o apoio de US$125
mil para o IBECC/SP (Raw, 1965), para projetos de distribuio dos kits, por
meio de rgo estatais, e a venda ao pblico, treinamento de professores de cincias e a distribuio de material didtico elaborado nos Estados Unidos (Barra
& Lorenz, 1986:1973).
O projeto PSSC constava de um livro texto ricamente ilustrado, uma srie progressiva de livros intitulada Science Studies Series, manual de experincias, manual
do professor e material de apoio. Os objetivos do curso incluam: (i) apresentar
a fsica, no como um conjunto de fatos, mas como um processo contnuo, pelo
qual se tem procurado compreender e explicar a natureza do mundo fsico; (ii) dar
nfase s ideias fundamentais da fsica, possibilitando ao estudante acompanhar o
nascimento, o amadurecimento dessas ideias e, por vezes, a sua invalidao; (iii)
proporcionar ao aluno participar da redescoberta desse conhecimento cientfico;
(iv) estimular os alunos especialmente dotados a desenvolver por iniciativa prpria
pesquisas interessantes; e (v) apresentar um projeto-guia, elaborado pensando no
professor que vai execut-lo (Gevertz, 1962:30). A tarefa de implantao do PSSC
envolvia a preparao, adaptao e traduo dos livros-textos, preparao do material de laboratrio para realizao dos experimentos e treinamento de professores.
O projeto PSSC foi lanado em 1962, sob a coordenao de Antnio Teixeira
Jnior e Anita Berardinelli. Os textos do PSSC eram traduzidos por equipes de
professores universitrios como Pierre Lucie, Rachel Gevertz, Rodolpho Caniato,
Antonio Navarro e Anita Berardinelli (Nardi, 2005) e publicados pela Editora
Universidade de Braslia. O projeto contou com o apoio da Unio Pan-americana,
precursora da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e da Fundao Ford
(Raw, 1965:20; 1970:53). Sob a coordenao de Antnio Teixeira Jnior, o PSSC
foi utilizado no curso de treinamento de professores da USP, ao passo que, no
Rio de Janeiro, Pierre Lucie introduziu os materiais nos cursos da Universidade
Catlica (Raw, 1965:21). O guia do professor foi traduzido e adaptado pelas
equipes do IBECC/SP e do Centro de Treinamento de Professores de Cincias de
38
So Paulo (CECISP) (Barra & Lorenz, 1986:1974). Entre 1964 e 1971, foram
publicados no Brasil mais de 400 mil exemplares dos quatro volumes do PSSC
(Barra & Lorenz, 1986:1974).
Na biologia, foi adotado o projeto BSCS, verses verde (ecologia) e azul (bioqumica), sob a coordenao de Myriam Krasilchik. A origem do BSCS data de
1959, na Universidade do Colorado, em Boulder, nos Estados Unidos, quando
foi realizada uma primeira reunio, sob o patrocnio do American Institute of Biological Societies, para a reforma e a constante renovao do ensino de biologia,
com financiamento da NSF (Bertero, 1979). Segundo o geneticista Bentley Glass,
presidente da Comisso Diretora do BSCS, uma deficincia do ensino de biologia
tradicional era consider-la um corpo de conhecimentos imutveis, sem observar
as limitaes e o carter dinmico da cincia, e que, somente palmilhando o caminho da pesquisa, pode um estudante tornar-se capaz de discernir a verdadeira
diferena entre um experimento seguro, que produz evidncia fidedigna, e um
malabarismo tcnico, feito com instrumental complexo que no conduz a nada;
entre os fatos e a autoridade; entre a cincia e a magia (Glass, 1964:361). Para
Bentley Glass, uma reforma no ensino deveria tomar a cincia como o miolo do
currculo moderno, infundindo o mtodo cientfico nas demais matrias, sem,
contudo, se exclurem os demais campos do conhecimento: o miolo da ma
certamente no a ma inteira. Todavia ele d sentido ao resto da ma nele
esto as sementes sem as quais em estado de natureza no haveria mais macieiras
e no haveria mais mas (apud Reis, J., 1968:178). Para Oswaldo Frota-Pessoa,
o que fez do BSCS um movimento absolutamente nico na histria da educao
foi a amplitude de sua frente de combate, sua confiana no mtodo cooperativo de
trabalho e sua produo macia de material didtico do melhor nvel, testado e retestado em classes reais antes de sua adoo definitiva (Frota-Pessoa, 1964:426).
Albert Baez aponta que o BSCS foi o projeto que mais propiciou a participao
de professores de outros pases fora dos Estados Unidos, envolvendo mais de 50
pases, resultando na produo de 45 verses nacionais do BSCS. Isso explica
por que, de todos os projetos (fsica, qumica, matemtica, etc.), a biologia era
o tema mais propenso necessidade de adaptaes em cada pas, para que se
adequasse fauna e flora locais e conseguisse algum tipo de penetrao no meio
escolar (Baez, 1976). Em 1961, o IBECC/SP decidiu incorporar a adaptao
do projeto BSCS. De incio, foi decidido elaborar trs verses de um curso de
biologia para alunos de 2 grau, as quais foram chamadas de verso azul, que
analisava a biologia do ponto de vista da bioqumica; verso verde, do ponto de
vista ecolgico, e verso amarela, do ponto de vista dos organismos. O projeto
da verso azul foi preparado em dois volumes: o primeiro, publicado em 1965
e o segundo, em 1966 (Krasilchik, 1972:13). No perodo de 1965 a 1972, aproximadamente 209 mil exemplares do volume I do BSCS verso azul e 115 mil
exemplares do volume II foram tambm publicados no Brasil (Barra & Lorenz,
1986:1974). Um estudo de 1969 mostra que aproximadamente de 50% a 60%
39
Leitura 5
Aumentado a escala das boas prticas educacionais
Richard Elmore (1996)12
[...]
Projetos de Desenvolvimento Curricular em Larga Escala
Outro corpo de evidncias mais recente sobre esses temas vem das reformas
curriculares em larga escala que se realizaram nas dcadas de 1950 e 1960 nos
Estados Unidos, e que foram patrocinadas pela Fundao Nacional de Cincias
(National Science Foundation, NSF). Em sua estrutura fundamental, essas reformas
foram bastante similares s reformas progressistas, embora as reformas curriculares
tenham se concentrado muito mais firmemente no contedo. A ideia central das
reformas curriculares era a de que a aprendizagem na escola deve ser parecida,
muito mais do que atualmente, com os processos reais pelos quais os indivduos
vm a compreender o seu ambiente, a sua cultura e as situaes sociais. Ou seja, se
os alunos esto estudando Matemtica, Cincias Naturais ou Cincias Sociais, eles
devem, de fato, engajar-se em atividades semelhantes quelas das quais se ocupam
os profissionais que realmente se dedicam a essas disciplinas e, nesse processo,
os alunos devem atingir no somente o conhecimento da matria, mas tambm
descobrir os processos de pensamento e os mtodos de inquirio pelos quais se
constri esse conhecimento. Essa viso sugeriu que as novas grades curriculares
fossem elaboradas de modo que os melhores pesquisadores das diversas reas do
saber se unissem aos professores, utilizando-se assim do conhecimento de ambos
esses grupos para propor novas concepes de contedo e novas estratgias de
ensino. Nos Estados Unidos, o primeiro desses projetos foi o da grade curricular
da Fsica de Ensino Mdio, que comeou em 1956, realizado pela Comisso de
Estudos de Cincias Fsicas (Physical Sciences Study Committee - PSSC). Outro
exemplo o Estudo Curricular de Cincias Biolgicas (Biological Sciences Curriculum Study - BSCS), iniciado em 1958. Um terceiro foi o O Homem: um Curso de
Estudo (Man: A Course of Study - MACOS), um ambicioso projeto de desenvolvimento curricular das Cincias Sociais, que comeou em 1959, mas que somente
Extrado de: Richard Elmore. Getting to Scale with Good Educational Practice. Harvard
Education Review. Vol. 66, No. 1 Spring 1996: 1-27. Reproduzido com permisso da Harvard
Education Publishing Group.
12
41
duzir trs verses distintas de uma grade curricular de Biologia do Ensino Mdio
(Bioqumica, Ecologia e Citologia), de modo que as escolas dos professores participantes podiam escolher qual mtodo adotar. O processo de desenvolvimento
foi dividido em trs equipes distintas, cada qual composta de um nmero igual
de acadmicos e tambm de professores de Biologia de Ensino Mdio. As lies
ou unidades foram desenvolvidas por duplas compostas de um acadmico e de
um professor do Ensino Mdio, sendo que cada uma dessas unidades foi revisada
e criticada por uma outra equipe de mesma constituio. Aps as novas grades
curriculares terem sido desenvolvidas, os professores que participaram de sua
elaborao foram convocados a organizar grupos de estudos constitudos de outros
professores, que se incumbiram de utilizar as novas unidades curriculares em
suas aulas durante o ano escolar, e de repassar os resultados dessa utilizao na
forma de novos insumos para o projeto. Entretanto, interessante observar que,
depois que os materiais curriculares foram desenvolvidos, a NSF interrompeu o
financiamento dos grupos de estudos de professores, sob a justificativa de que estes
j haviam cumprido a sua tarefa no desenvolvimento do projeto. No obstante, tal
corte efetivamente acabou com os grupos de estudos dos professores, os quais se
constituam, potencialmente, no mecanismo mais poderoso de alterar as prticas
de ensino (Elmore, 1993; Grobman, 1969).
As avaliaes dos projetos de desenvolvimento curricular financiados pela NSF
geralmente concluram que seus efeitos foram amplos, porm pouco profundos.
Centenas de milhares de professores e de especialistas em currculo foram treinados em cursos de vero. Dezenas de milhares de unidades curriculares foram
disseminadas. Milhes de alunos foram expostos a, pelo menos, algum produto
ou subproduto desses diversos projetos. Em algumas escolas e sistemas escolares,
professores e administradores encadearam esforos para transformar os currculos
e o ensino de acordo com essas novas ideias. Entretanto, na maior parte dos casos,
os resultados se pareceram com os constatados por Cuban (1984) em seu estudo
sobre as prticas de ensino progressistas. Uma forma fraca, diluda e hbrida
emergia de algumas situaes nas quais os novos currculos eram forosamente
impostos sobre as velhas prticas e, na maior parte das salas de aula do Ensino
Mdio, os materiais curriculares no exerceram qualquer impacto sobre o ensino
e a aprendizagem. Apesar do fato de que os projetos de desenvolvimento curricular produziram materiais valiosos, que ainda hoje servem de recurso para muitos
professores e que moldaram as concepes existentes sobre as possibilidades do
currculo cientfico no Ensino Mdio, seu impacto tangvel sobre o cerne da escolarizao norte-americana foi insignificante (Elmore, 1993; Stake & Easely, 1978).
A maioria dos crticos acadmicos concorda que, nesses projetos de desenvolvimento curricular, havia um modelo ingnuo, desacreditado e mal-concebido de
como influenciar a prtica docente. O modelo, se que havia algum, era o de que
um bom currculo e uma boa prtica docente eram autoexplicativos e autoimplementveis. Se os professores e os administradores escolares reconhecessem a clara
superioridade das ideias embutidas nesses novos currculos, eles simplesmente
43
44
Leitura 6
As mudanas de dentro para fora e de fora para dentro:
lies dos paradigmas de aperfeioamento escolar
do passado e do presente (1a parte)
Emily Calhoun e Bruce Joyce (2005)13
[...]
O Clssico Mtodo P & D (Pesquisar/Desenvolver/Implementar/Disseminar)
Durante muitos anos, o mtodo mais visvel de melhoramento escolar era a
gerao de programas curriculares por centros de pesquisa e desenvolvimento
situados alm da esfera dos distritos escolares, seguida, ento, pela implementao desses programas nas escolas. O financiamento de tais programas tambm
era feito por agncias externas s escolas e aos distritos escolares. Usualmente,
o mtodo P & D inclua:
a participao, na elaborao dos programas, de pesquisadores e especialistas de uma determinada rea curricular ou campo de estudo;
a utilizao de profissionais das escolas para analisar e criticar os materiais,
e tambm para experimentar, na prtica, os documentos, procedimentos, estratgias especficas e o programa como um todo, sem, entretanto, conceder-se a esses
profissionais a condio de principais elaboradores do programa;
a elaborao de currculos aprofundados e meticulosamente explicados;
o estudo de bases de conhecimento tanto internas quanto externas ao
contexto educacional para a produo de informaes, de estratgias de ensino e
de materiais capazes de facilitar as interaes entre os alunos e esses currculos;
a manuteno de um elevado nvel de qualidade dos materiais dos programas, com uma nfase na preciso dos contedos e nas estratgias de ensino
que levassem os alunos a engajar-se com os currculos como se fossem jovens
acadmicos das reas em questo;
Extrado de: CALHOUN, Emily and JOYCE, Bruce. Inside-Out and Outside-In: Learning
from Past and Present School Improvement Paradigms. Em HOPKINS, D. (org.) The Practice
and Theory of School Improvement. Amsterdam. Springer, 2005: 253-256. Reproduzido com
gentil permisso da Springer Science and Business Media.
13
45
ambiental tanto para alunos da pr-escola quanto de sries subsequentes. O governo federal norte-americano tratou de estabelecer vinte Centros de pesquisa
e desenvolvimento, alm de vinte Laboratrios para disseminar as informaes
e apoiar o seu uso. Vale dizer que a separao entre os centros e os laboratrios
tornou-se indistinta.
O paradigma de P & D evoluiu da forma observada por duas razes principais. Uma delas que o tempo necessrio para a pesquisa e o desenvolvimento
curricular no era alocado aos professores e administradores escolares; portanto,
acreditava-se ser necessrio formar grupos especiais de desenvolvimento, que
deveriam ser altamente qualificados para tratar especificamente das questes de
currculo, ensino e tecnologia. Tambm se considerava que, para se atingir um
elevado nvel de desenvolvimento e reflexo sobre o currculo, necessitava-se de
um conhecimento tcnico no comumente encontrado nos distritos escolares. Embora coubessem ao pessoal da escola papis importantes, tais papis no eram
os nicos a serem desempenhados. Os esforos empreendidos tentaram envolver
os nveis mais avanados de reflexo sobre as questes acadmicas e, com esse
propsito, arrebanharam pesquisadores que no estavam habitualmente envolvidos
com o desenvolvimento de currculos.
No paradigma P & D, os encarregados da elaborao dos currculos e dos
programas geralmente eram combinaes de acadmicos e de especialistas em
matemtica, cincias, linguagem e desenvolvimento de programas, trabalhando
fora do mbito dos distritos escolares. Entretanto, isso no impedia que professores
e os gestores escolares participassem, tambm, dessas aes. Nos dias de hoje,
pouco conhecido e reconhecido o fato de que os principais projetos do Movimento de Reforma Educacional envolveram um grande nmero de professores que
ajudaram a elaborar os materiais, testaram-nos em suas salas de aula e realizaram
conjuntamente estudos de campo sobre eles.
Na concepo desses programas, invariavelmente estavam presentes as principais questes de currculo e de ensino: que tipo de conhecimento/processo mais
adequado para uma determinada rea de estudo, e quais estratgias/interaes
faro os alunos utilizarem esse conhecimento na escola e tambm no futuro, ao
mesmo tempo em que sero capazes de lhes fornecer um desenvolvimento intelectual geral. possvel, portanto, perceber-se por todos os projetos/programas,
uma nfase generalizada no currculo, com o propsito especfico de conceber
materiais capazes de possibilitar aos alunos aprender a fazer investigaes de uma
maneira bastante parecida com a dos pesquisadores das disciplinas em questo.
Uma vez desenvolvido, testado, revisado, retestado e sido comprovadamente capaz
de produzir resultados positivos nos alunos, o pacote curricular ento passava
disseminao, por meio de publicidade e treinamento.
Para avaliar a eficincia do mtodo de aperfeioamento educacional P & D,
preciso considerar separadamente os resultados de dois componentes: de um
lado, a pesquisa e o desenvolvimento e, do outro, a disseminao/implementao.
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53
Seo 2
O Impacto da Teoria do Capital Humano
Introduo
impossvel subestimar o impacto global da Teoria do Capital Humano. A
noo relativamente simples de que o ritmo do crescimento econmico e social dos
pases se deve, em grande medida, ao nvel de escolarizao de sua populao e,
portanto, que os gastos com educao no so de consumo, mas de investimento,
se espalhou por todo o mundo e deu incio a uma nova era de otimismo e de
expanso dos sistemas educacionais, sobretudo nos pases em desenvolvimento.
Os arautos dessa revoluo foram as agncias de desenvolvimento e os bancos
multilaterais que, juntos, criaram uma nova indstria de planejamento educacional
comandada pelos economistas, alm de uma gama de assessores e de especialistas
que se tornaram os agentes dessa nova ortodoxia. Em curto espao de tempo, a
forma de conceber o papel da educao na sociedade foi alterada em face das
evidncias de que havia uma estreita relao entre educao, produtividade e
desenvolvimento econmico.
Todos reconhecem a contribuio primordial do prmio Nobel em Cincias
Econmicas, Theodore Schultz, formulao e ao desenvolvimento dessa nova
teoria. Com base nas suas observaes sobre a recuperao da Alemanha e do
Japo no ps-guerra e o papel da agricultura no desenvolvimento econmico dos
pases do Terceiro Mundo, Schultz foi o primeiro a consagrar a importncia das
decises educacionais do indivduo e da sociedade, ao incorpor-los explicitamente
teoria microeconmica. Por esse motivo, seu famoso pronunciamento de 1960
perante a Associao Americana de Economia, geralmente entendida como o
ponto de partida da sua obra sobre esse tema, ser tambm nossa primeira leitura.
A primeira preocupao de Schultz foi a de tentar superar o preconceito contra
a aplicao da noo de capital ao ser humano. A ideia do homem como um bem
de produo, semelhana do valor de mercado que, sculos atrs, se atribua
aos escravos, era ofensiva para muitos. Entretanto, do ponto de vista das novas
oportunidades que o homem adquire atravs do investimento em conhecimentos
e habilidades, era legtimo interpretar seu valor econmico como uma forma de
liberao, e no como uma condenao. Ainda faltava resolver se era possvel
medir o impacto desse investimento na renda do indivduo e da sociedade. Foi essa
questo que impulsionou o campo da economia da educao e que gerou diversos
estudos sobre as taxas de retorno dos diferentes nveis, modalidades e instituies
educacionais. Grosso modo, esses estudos confirmaram a hiptese de que os inves55
58
60
Leitura 1
Investimento em Capital Humano
Theodore W. Schultz (1961)2
61
consumo dos estudantes pelo resto de suas vidas. Se fosse alocada uma poro
substancial dos custos totais dessa educao para o consumo, digamos, a metade,
isso iria dobrar a taxa de retorno, supondo que isso corresponderia ao componente
do investimento em educao que melhora a produtividade do homem.
Felizmente, o problema de alocar os custos da educao da fora de trabalho
entre consumo e investimento no nos aflige quando olhamos a contribuio que
a educao traz para os salrios e para a renda nacional, j que uma mudana
na alocao apenas alteraria a taxa de retorno, nunca o retorno total. J observei,
no incio, que os aumentos inexplicveis na renda nacional dos Estados Unidos
tm sido particularmente altos nas dcadas recentes. De acordo com certos pressupostos, a parte inexplicvel chega a quase trs quintos do aumento total entre
1929 e 1956. Quanto desse aumento inexplicvel na renda representa um retorno
gerado pela educao da fora de trabalho? Um limite mais baixo sugere que so
cerca de trs dcimos dele, e um limite mais alto no exclui que mais da metade
vem dessa fonte. Essas estimativas tambm implicam que entre 36% e 70% do
aumento no explicado at agora nos ganhos do trabalho explicado pelos retornos
gerados pela educao adicional dos trabalhadores.
67
Leitura 2
A revoluo do Capital Humano no Desenvolvimento Econmico:
sua histria e status atual
Irvin Sobel (1978)3
Quando, em 1960, T. W. Schultz proferiu seu discurso presidencial na Associao Econmica Americana, intitulado Investimento em Capital Humano,
ele introduziu o que sua colega Mary Jean Bowman, mais tarde, chamaria de
revoluo do investimento humano no pensamento econmico. O que Schultz e
seus contemporneos proclamaram ter conseguido foi a incorporao das decises
educacionais de indivduos e sociedades ao ncleo da teoria microeconmica. O
departamento de economia da Universidade de Chicago, que Schultz coordenou
desde o incio da dcada de 1940, j era considerado h um bom tempo como
o maior proponente da teoria microeconmica neoclssica. Em grande medida,
a teoria do capital humano, nas palavras do prprio Schultz, foi projetada para
expandir a teoria microeconmica, resolvendo alguns importantes paradoxos ou
enigmas, que at ento tinham sido explicados apenas caso a caso.
Enquanto isso, uma revoluo menos dramtica, mas igualmente importante, que relacionava o desenvolvimento de recursos humanos com o crescimento
econmico, vinha ocorrendo no pensamento macroeconmico. A obra As fontes
do crescimento econmico nos Estados Unidos e as alternativas diante de ns,
de Edward Denison, que foi lanada em janeiro de 1962, teve um impacto quase
igual quele da obra de Schultz. Denison foi capaz de incorporar melhorias na
qualidade dos recursos humanos, alcanadas por meio de instruo e avanos
no conhecimento, ligadas a indivduos instrudos e treinados, em uma funo
de produo agregada, que ele tinha formulado para explicar as origens do crescimento econmico.
Esses dois trabalhos pioneiros vinham sendo produzidos h quase uma
dcada, j tinham sido ao menos parcialmente publicados de forma preliminar
pelos autores, e discutidos e criticados por diversos colegas e estudantes. Ambos
os trabalhos foram baseados em trabalhos antecipatrios e pioneiros dos anos
1950 e, em grande medida, amalgamavam as contribuies analticas de outros
em snteses nicas.
Extrado de: Irvin Sobel. The Human Capital Revolution in Economic Development. Comparative Education Review. June 1978: 278-293. Reproduzido com permisso da University
of Chicago Press.
3
68
chance para a formulao de polticas eficazes, uma vez que as taxas podiam ser
ostensivamente utilizadas como critrio para as decises de alocao de investimentos entre (a) capital humano e fsico, (b) os vrios nveis de educao, (c)
vrios programas de treinamento formal e (d) programas informais oferecidos no
local de trabalho.
A influncia de Schultz foi sentida em outro aspecto. Sua distino entre
os componentes de consumo e investimento em despesas com educao, e sua
observao de que se algum alocasse para o consumo uma poro substancial,
digamos, a metade, dos custos totais da educao, isso certamente poderia dobrar
a taxa de retorno foi interpretada por muitos, especialmente quando tomada em
conjunto com o trabalho de Dewitt, como um incentivo, nos pases em desenvolvimento, para a concentrao das despesas na educao tcnica e profissionalizante.
Seria impossvel resumir e comparar todos esses estudos dentro dos limites deste breve ensaio. As taxas de retorno, conforme calculadas nesses diversos estudos,
so, na maioria dos casos, incomparveis, visto que tais anlises frequentemente
se basearam em diferentes pressupostos e em condies diversas de fatores, tais
como habilidade e renda parental. A maioria dos estudos utilizou diferentes tipos
de dados, diferentes tamanhos amostrais e diversos tipos de fontes de dados. As
limitaes de dados em muitos pases em desenvolvimento demandavam suposies
heroicas para se calcular as taxas de retorno. Portanto, os resultados dos pases
em desenvolvimento so ainda mais experimentais e sua interpretao requer mais
cautela do que aqueles obtidos para os pases mais desenvolvidos. No obstante
tais limitaes e impossibilidades de comparaes, algumas generalizaes amplas
puderam ser feitas, especialmente a partir do trabalho de Psacharopoulos, que
resumiu estudos englobando 32 pases desenvolvidos e subdesenvolvidos de todas
as regies do mundo. Essas generalizaes so:
1. A educao compensa tanto nos pases desenvolvidos como nos subdesenvolvidos, e essa compensao substancialmente mais alta nos pases menos
desenvolvidos do que nos mais avanados. Por exemplo, as taxas sociais de retorno
da educao secundria tiveram uma mdia de 9,5% nos pases desenvolvidos e de
15,2% nos pases em desenvolvimento da amostra; as taxas sociais correspondentes
para a educao superior foram de 9,4% e 12,4%, respectivamente. A diferena
entre as taxas privadas e as taxas sociais de retorno consideravelmente mais
alta nos pases em desenvolvimento, especialmente no caso da educao superior.
2. O nvel educacional mais lucrativo, sob o ponto de vista dos retornos, o
primrio. Psacharopoulos, portanto, sugere que argumentos em favor da educao
primria universal, com base nos direitos humanos e na igualdade, tambm sejam
fortemente sustentados pelo critrio econmico.
3. Os retornos dos investimentos no capital humano esto bastante acima dos
retornos do capital fsico nos pases menos desenvolvidos. Por outro lado, no nvel
da educao superior, as taxas tm uma mdia apenas levemente mais alta para
as economias mais avanadas.
72
4. A educao superior muito cara em relao aos demais nveis de educao, particularmente nos pases menos desenvolvidos. Isso explica os diferenciais
relativamente menores nas taxas de retorno entre os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, na educao superior. As taxas de retorno eram as mais baixas em
sociedades como a de Israel, que estavam na parte mais inferior da curva de renda
na categoria de desenvolvidos, mas que mantinham altas aspiraes culturais e
educacionais, alm de sofisticados estabelecimentos educacionais de nvel superior.
5. Taxas de retorno privadas para aqueles que podem migrar de economias
menos desenvolvidas para as desenvolvidas, particularmente, para os Estados
Unidos, no so muito mais altas que as obtidas pelos que permanecem em seus
lugares de origem, embora se situem em um nvel de 50 a 60%. Psacharopoulos
sugere que essas altas taxas cruzadas explicam a fuga de talentos das regies
menos para as mais desenvolvidas.
Essas anlises produzem outras inferncias baseadas em evidncias ainda
mais escassas, dado o nmero limitado de estudos comparativos que lidam especificamente com as questes particulares envolvidas. As taxas de retorno para
escolas profissionalizantes de nvel mdio foram substancialmente mais baixas
do que as obtidas com escolas de nvel mdio convencionais, em dois dos trs
pases especficos estudados. No nvel da graduao, os dados sugerem (quatro
pases) que as taxas de retorno so bem mais baixas para os dois primeiros anos
de faculdade, e melhoram de alguma forma no terceiro ano, registrando um ganho
substancial (16% nos Estados Unidos) no quarto ano. Saltos descontnuos similares
so registrados no quarto ano da educao secundria em outros pases, sugerindo
a existncia de um valor significativo para o cumprimento formal de determinado
nvel de escolaridade. Esse fenmeno chamado de efeito de credenciamento
ou de seleo social. As taxas de retorno da ps-graduao so, em mdia,
mais baixas do que as do nvel de bacharelado (6,5% e 7,5%, respectivamente,
nos Estados Unidos). Isso se deve principalmente s taxas de retorno muito mais
baixas do nvel de mestrado.
As taxas de retorno por rea profissional variam de pas para pas, mas, em
geral, as taxas mais altas so encontradas em odontologia, medicina, engenharia,
administrao de empresas e economia. Na extremidade inferior desse continuum,
esto o ensino primrio e o secundrio, agronomia, arquitetura e as cincias
humanas, com o direito e as cincias sociais alcanando a mdia em termos de
taxas de retorno. Essas duas ltimas reas exibem grande variao entre os pases.
[...]
76
Leitura 3
Documento de trabalho do setor educacional
Banco Mundial (1971)5
[...]
Tendncias no Desenvolvimento da Educao
[...]
Problemas de qualidade: a eficincia e produtividade dos sistemas educacionais.
Nos sistemas educacionais, medida que o nmero de matrculas vem se
expandindo, tem sido difcil, e frequentemente impossvel, manter os nveis de
qualidade e eficincia da poca pr-expanso. As instalaes salas de aula,
equipamentos e material didtico no tm acompanhado o nmero crescente
de alunos. O treinamento de professores no tem mantido o ritmo, e tem-se experimentado uma diminuio tanto da qualificao quanto da experincia do corpo
docente. A defasagem mais sria, afetando todo o resto, refere-se habilidade
gerencial de organizao, planejamento, avaliao e superviso necessria
para fazer frente ao desafio da expanso.
O resultado de todos esses fatores se reflete nas taxas de evaso e repetncia.
Em talvez a metade dos pases em desenvolvimento, menos da metade dos alunos
que iniciam o ensino fundamental completam este ciclo. A ineficincia da resultante
pode ser vista em alguns estudos de casos, obtidos da anlise de avaliaes de
projetos pelo Banco. Na Costa do Marfim necessrio, em mdia, 12,5 anos de
escola para que um estudante complete o ensino fundamental, que composto de
6 anos de estudo, e 21% do total da verba para o ensino fundamental so gastos
com alunos que abandonam os estudos entre a primeira e a terceira srie. Em El
Salvador, esses valores so, respectivamente, de 15 anos e 37%; na Etipia, de
14 anos e 32%.
De igual importncia tem sido a persistncia de formas institucionais, estruturas
do sistema escolar, mtodos de ensino e currculos fortemente baseados em prticas
europeias de outras pocas, em grande medida irrelevantes para as necessidades
contemporneas. De maneira diferente, mas com resultados similares, tanto as
Extrado de: World Bank. Education Sector Working Paper. Setembro de 1971. (Trends in
Education Development, pp.5-13; Review of World Bank Policies and Operations, pp.13-19).
5
77
SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje (Colombia); INACAP: Instituto Nacional de Capacitacin Profesional (Chile).
6
80
81
Operaes
At 30 de junho de 1971, o Grupo do Banco Mundial aprovou o financiamento
de 57 emprstimos educacionais para 42 pases, com recursos totais somando US$
431 milhes. A frica, incluindo a frica setentrional, recebeu 27 emprstimos,
correspondentes a 44% do volume emprestado; a Amrica Latina, 15 emprstimos, correspondentes a 22%; a sia, 12, correspondentes a 25% e a Europa, 3
emprstimos, correspondentes a 9%.
No comeo, a maioria dos projetos de educao eram financiados atravs de
crditos da IDA, e apenas 10% deles, entre os anos fiscais de 1963 e 1967, eram
de pases com renda per capita anual superior a US$ 200. Aps esse perodo,
a faixa de renda dos pases tomadores de emprstimo aumentou e, em 1970 e
1971, aproximadamente 56% do financiamento se destinava a pases com renda
per capita superior a US$ 200. A tendncia de incluir pases com uma economia
mais desenvolvida levou a projetos educacionais de crescente complexidade,
destinados a atender a demanda de um mercado de trabalho diversificado, com
um setor monetarizado maior, e frequentemente envolveu grandes reformas e
inovaes para a modernizao de sistemas obsoletos.
At o momento, 72% dos financiamentos do Banco para a educao foram
dirigidos ao ensino mdio. Aproximadamente 23% foram para as universidades
e para a educao ps-secundria e 4% para cursos profissionalizantes destinados a adultos, enquanto que o ensino fundamental recebeu diretamente (e no
indiretamente atravs de treinamento de professores) pouco mais de 1% dos
recursos (ver a Tabela 1 em anexo). O componente relativo ao ensino superior
no universitrio recentemente cresceu de 8% para 13% do total. Em termos
curriculares, a educao geral, incluindo as opes pr-profissionalizantes, corresponde parcela mais importante dos projetos, tanto em relao ao nmero de
vagas oferecidas quanto ao destino dos recursos (ver a Tabela 1 em anexo). A
demanda pelo ensino mdio generalista atingiu, contudo, um nvel de saturao
em alguns pases em desenvolvimento durante os ltimos anos, ao mesmo tempo
em que persistem importantes demandas por professores, tcnicos e engenheiros.
Consequentemente, a educao tcnica e o treinamento de professores receberam
48% das vagas para estudantes oferecidas via projetos do Banco em 1970 e 1971,
quando comparados a uma mdia de 28% nos anos anteriores. Simultaneamente,
o nmero de vagas para a educao geral foi significativamente reduzido, de 64%
para 45%. A oferta de vagas para a educao agrcola permaneceu em torno de
7-8%, a maioria das quais em institutos agrcolas de nvel mdio que tiveram
poucas matrculas, e, portanto, poucos formandos. A maioria dos graduados est
sendo empregada em servios de extenso do governo, e uma das razes para o
82
Tabela 1
Por Nvel
US$ (milho)
Primrio
Secundrio
Ps-secundrio
Universidade
Treinamento de Adultos
4,90
309,65
56,08
43,24
17,58
1,1
71,8
13,0
10,0
4,1
Total
431,45
100,0
Geral
Tcnico
Agrcola
Formao de Professores
190,77
126,48
63,03
51,17
44,1
29,3
14,7
11,9
Total
431,45
100,0
Construo
Equipamentos
Assistncia Tcnica
262,17
148,16
21,12
60,8
34,3
4,9
Total
431,45
100,0
Por Currculo
Por Tipo
84
Leitura 4
Trabalho, educao e desenvolvimento
Manuel Zymelman (1971)8
85
para alm do que oferecido atualmente. Ela ter que incluir elementos de educao ocupacional. A educao formal ter que ir alm de seus limites acadmicos
e adotar algumas funes externas ao seu prprio contexto. Ela ter que oferecer
uma variedade de alternativas para aqueles cujas habilidades intelectuais, interesses, background e oportunidades de trabalho no podem se beneficiar de uma
educao geral prolongada.
Porm, somente a incluso do currculo profissionalizante na escola geral
no uma soluo para o problema. Com a mudana contnua das exigncias do
mercado de trabalho, decorrente do acelerado ritmo de progresso tecnolgico ao
qual as naes em desenvolvimento tm que se adaptar, existe a necessidade de se
modificar o contedo do currculo profissionalizante existente, com o propsito de
aumentar o conhecimento terico e a flexibilidade intelectual, para, assim, adaptar-se s mudanas imprevisveis e transferncia de habilidades dos estudantes.
O maior benefcio de todos que as sociedades deveriam comear a pensar
na educao em termos mais amplos. As formas antigas de educao primria,
secundria e superior, e a dicotomia tradicional entre o mundo do trabalho e o
mundo da escola exigem um exame crtico cuidadoso.
Os planejadores que pensam na educao em termos de escolas e nos locais
de trabalho em termos de produo, na suposio de que o conhecimento terico
melhor transmitido nas escolas formais, e que pensam tambm que os hbitos
de trabalho, o comportamento industrial e a familiaridade com as mquinas e
suas tarefas especficas so melhor transmitidos nos locais de trabalho, podem
achar til combinar estes dois conceitos separados. Devemos pensar no local de
trabalho como uma instituio educacional, e considerar a escolaridade formal
parcialmente como um instrumento profissionalizante para preparar pessoas para
o exerccio de ocupaes produtivas.
Este casamento no fcil. Os empregadores no querem nem tm a capacidade de transformar suas unidades produtivas de forma a incluir funes educacionais. Por sua vez, os educadores esto defendendo zelosamente seu papel de
nicos provedores do conhecimento. Apesar desse estado de coisas, certamente
vale a pena pensar em termos de novas estruturas, a despeito dos riscos polticos
envolvidos e dos interesses pessoais existentes. No podemos perpetuar sucessos
limitados ou fracassos j conhecidos.
Que tipo de instituio pode combinar efetivamente unidades produtivas com
educao, e que efeito essa instituio pode exercer no tecido social da sociedade
e no padro geral de desenvolvimento, so perguntas cujas respostas somente podem ser deixadas para a imaginao. Apesar disto, os possveis benefcios sociais
e econmicos de novas abordagens nessa rea, se obtiverem sucesso, so grandes
demais para serem ignorados. Nos pases em desenvolvimento, onde o ritmo da
mudana est acima da habilidade das instituies existentes de se adaptar a novas
realidades, parece haver pouca escolha.
88
Leitura 5
Diversificao do Ensino Mdio na Amrica Latina:
o caso do Brasil
Nigel Brooke (1985)9
Introduo
No perodo de quatro anos entre 1969 e 1972, pelo menos cinco pases da
Amrica Latina se envolveram no processo de reforma do ensino mdio. Seu propsito declarado era o de oferecer aos estudantes um ensino tcnico-profissionalizante
e, simultaneamente, colocar os vrios tipos do ensino mdio em p de igualdade
em relao ao ingresso na universidade. Os dois elementos bsicos dessas reformas
foram a criao de um ciclo de ensino fundamental de sete a nove anos, que juntava a educao primria com o ensino mdio ginasial, e a diversificao da parte
remanescente do ensino mdio. Assim sendo, a Venezuela, o Peru, a Colmbia,
El Salvador e o Brasil 10 propuseram adiar a escolha da profisso para depois
da oitava ou nona srie e, ao mesmo tempo, reduzir o dualismo social evidente
no sistema do ensino mdio, dividido entre cursos tcnicos e acadmicos. Com a
criao de novas escolas profissionalizantes de nvel mdio, tais como os Institutos
de Educao Diversificada de Ensino Mdio (INEM) na Colmbia e as Escolas
Superiores de Educao Profissional (ESEP) no Peru, ou atravs da reformulao
das prioridades curriculares, esses cinco pases tomaram por meta direcionar a
maioria de seus alunos para estudos tcnico-profissionalizantes, como parte de
sua poltica de desenvolvimento social e econmica.
O objetivo deste estudo refletir sobre a teoria dessas reformas, as feies que
assumiram na prtica e o efeito dessa prtica sobre as reformulaes posteriores.
Extrado de: BROOKE, Nigel. The Diversification of Secondary Education in Latin America:
The case of Brazil. In Brock, Colin & Lawlor, Hugh (Orgs.) Education in Latin America. Beckenham, Croom Helm: 1985. Reproduzido com permisso do autor.
10
As datas das reformas so as seguintes: Venezuela (1969), Peru (1972), Colmbia (1969),
El Salvador (1969), Brasil (1971). Fontes importantes sobre estas reformas, no citadas neste
texto so as seguintes: sobre a Venezuela, Trocone, Pablo A. (1971); sobre o Peru, Churchill,
Stacy (1976); sobre a Colmbia, Ben-Jumes, Fernando Galvis (1981) e Ministrio de Educacin
Nacional (1980); sobre El Salvador, Werthein, Jorge (1978) e Mayo, John K. et al. (1975).
9
89
90
93
94
95
Matrcula
ndice
1960
93.2
100.0
1961
98.9
106.1
1962
107.3
115.1
1963
124.2
133.3
1964
142.4
152.8
1965
155.8
167.1
1966
180.1
193.2
1967
212.9
228.4
1968
278.3
298.6
1969
346.8
372.1
1970
430.5
461.9
1971
557.0
597.6
97
Implementao
Recusar abertamente a implementar a reforma no era uma opo vivel.
Apesar das crticas severas e dos srios problemas de equipar os novos cursos
com os recursos materiais e humanos necessrios, a legislao autoritria e a falta de qualquer oposio poltica autntica ao governo no permitiu espao para
reaes desafiadoras. As Secretarias de Educao dos estados se viam obrigadas
a realizar o impossvel para garantir o repasse de recursos federais. As escolas
particulares, contudo, adotaram um subterfgio que representou quase uma recusa
implementao. Ao escolherem cursos tcnicos que, com alguma facilidade,
podiam servir de fachada para a adoo do tradicional currculo de cincias, ou
por darem to pouca importncia ao contedo profissionalizante, muitas dessas
escolas, com uma clientela de classe mdia, podiam continuar a garantir a seus
alunos algum sucesso nos exames de ingresso na universidade.
Nas escolas estaduais, a falta de verba e de professores contribuiu para que
as opes profissionalizantes mais simples, como a contabilidade e o magistrio,
tambm se proliferassem e, desse modo, alterassem consideravelmente o tipo de
implementao inicialmente prevista. No Estado de Minas Gerais, por exemplo,
o nmero de cursos profissionalizantes aprovados para o setor de servios, como
turismo, secretariado e contabilidade, representou 78,5% do total em 1979, com
cursos relacionados indstria responsveis por somente 19,3%, e com os 2,2%
restantes se relacionando agricultura.25
[...]
Resultados
Mesmo antes da reforma ser introduzida, estudos tinham indicado que o mercado de trabalho para tcnicos treinados pela escola de ensino mdio era menor
do que se imaginava. Em 1970, um estudo de Pastore e Bianchi (1976) mostrou
que, de 17.625 trabalhadores classificados como de nvel mdio, de acordo com
a funo que exerciam em 705 firmas no estado de So Paulo, somente um tero
tinha recebido alguma espcie de treinamento de nvel mdio. As dificuldades
No texto original, esses quatro aspectos so discutidos em detalhe. Neste texto so discutidos
a implementao e os resultados. (N. T.)
25
Dados da Secretaria da Educao do Estado de Minas Gerais.
24
98
Concluses
As tenses geradas pela tentativa de perseguir simultaneamente dois objetivos
essencialmente contraditrios a saber, profissionalizar o currculo da escola de
ensino mdio e promover a homogeneizao de resultados entre os grupos sociais
parecem ter alterado o processo de identificao e discriminao do aluno da
classe trabalhadora. Enquanto antes isso acontecia regularmente entre escolas de
diferentes tipos, com a nova legislao, tal fato passou a ocorrer entre escolas de
um mesmo tipo, ou entre escolas particulares e aquelas mantidas pelo Estado.
Embora os dados permitam somente uma primeira aproximao ao processo de
estratificao qualitativa desencadeado pela reforma, pode parecer que a concluso voluntria dos estudos pelo aluno da escola de ensino mdio tenha sido
alcanada, mas no como um resultado do treinamento tcnico-profissionalizante
recebido. Parece que a maioria dos alunos que no chega universidade no consegue faz-lo porque recebe uma educao cuja qualidade veda qualquer avano.
As aspiraes pelo emprego de nvel mdio no constituem um fator significativo
para a ausncia desses alunos no ensino superior.
99
100
Leitura 6
A falcia da escola profissionalizante no planejamento
do desenvolvimento
Philip J. Foster (1965)26
101
variveis cruciais que precisam ser consideradas a fim de que qualquer proposta
realista para o estmulo ao crescimento da economia venha a emergir.
[...]
importante dizer, desde o incio, que no h desacordo com duas das
alegaes de Balogh. Primeiro, parece claro que o desenvolvimento agrcola e
um aumento rpido na renda rural devem definitivamente ser considerados como
prioridades em todos os projetos de desenvolvimento. Alm da probabilidade de
que tal crescimento deva preceder at o desenvolvimento industrial mais modesto,
h a questo imediata de melhorar as condies de subsistncia em que muitos
agricultores africanos se veem forados a existir. Segundo, provvel que tais
programas dependam em parte da oferta de educao tcnica e agrcola, como
uma condio necessria, mas de modo algum suficiente para o crescimento.
Entretanto, apesar dessa vaga concordncia geral acerca do carter desejvel de tais programas, virtualmente inexistem resolues explcitas a respeito de
sua natureza. Por exemplo, qual seria um projeto educacional adequado para as
necessidades desenvolvimentistas? Que papel teriam as escolas em tal programa?
Em que estgio da educao formal as disciplinas profissionalizantes deveriam
comear e como as escolas tcnicas e agrcolas seriam integradas ao sistema geral?
H tambm o problema do contedo dos estudos; os currculos profissionalizantes
so mal planejados para servir s necessidades de economias em desenvolvimento.
Concordar com a necessidade de desenvolvimento agrcola no leva diretamente
a quaisquer especificaes particulares sobre o contedo ou a organizao educacional. Ainda que assumssemos a existncia de prescries bem validadas,
igualmente certo que elas iriam variar consideravelmente conforme o grau de
controle centralizado efetivamente exercido pelos governos. Este ltimo fator parece ser raramente considerado pelos planejadores educacionais, ainda que ele
seja provavelmente a varivel mais crucial na determinao da efetividade de um
programa agrcola ou tcnico.
Consideradas essas ressalvas, nosso principal desacordo com Balogh reside
na estratgia que ele prope e no grau de confiana que ele deposita nas instituies de educao formal para implementar essas mudanas. Em segundo lugar,
Balogh tende a ver a educao profissionalizante e geral como substitutas uma
da outra, mais do que v-las como essencialmente complementares e dificilmente
substituveis.
H talvez uma tendncia geral de conferir s escolas uma posio central
nas estratgias projetadas para facilitar o desenvolvimento econmico. De certa
forma, isso reflete uma avaliao da relativa falta de instituies alternativas que
possam ser utilizadas, mas tambm decorre parcialmente da noo de que escolas so instituies facilmente moldveis. Acredita-se, de modo geral, que as
escolas podem ser facilmente modificadas para atenderem a novas necessidades
econmicas e, mais particularmente, para conformarem com as intenes de planejadores sociais e econmicos. Devo argumentar, ao contrrio, que as escolas so
102
103
104
Leitura 7
A anlise da demanda por fora de trabalho
George Psacharopoulos e Maureen Woodhall (1985)28
[...]
105
107
MAFRA, Alvaro Luis. Occupational Status and Aspirations for Higher Education: A Brazilian Case Study. 1979. Tese (Ps-doutorado) - University of Pittsburgh.
MARSHALL, Alfred. Principles of Economics. 8. ed. London, 1930.
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110
111
Seo 3
Reformas revolucionrias
Introduo
Um livro sobre os grandes movimentos de reforma educacional dos ltimos
cinquenta anos estaria decididamente incompleto, sobretudo no nosso continente, se no tratasse das revolues polticas de inspirao socialista, nem das
vises educacionais que as acompanharam. Por mais anacrnicas que possam
parecer hoje num mundo educacional dominado por relaes de mercado,
as reformas radicais, geralmente socialistas, inspiraram geraes inteiras ao
criarem a promessa de um mundo melhor atravs de mudanas profundas na
forma e no contedo da educao das massas.
O debate educacional brasileiro da dcada de 1960 foi fortemente influenciado pela revoluo cubana. Um exemplo disso foi a afinidade de ideias
entre as propostas terceiro-mundistas, como a da Pedagogia do Oprimido de
Paulo Freire (2009), e os propsitos iniciais da reforma cubana em termos
da conscientizao e incluso da populao rural. O que mais inspirava os
educadores brasileiros foi a grande mobilizao da populao cubana a favor
da democratizao da educao e a incorporao das camadas mais pobres.
A Campanha Nacional de Alfabetizao em Cuba foi o smbolo maior desse
processo. Em 26 de setembro de 1960, Fidel Castro se comprometeu a erradicar o analfabetismo que, nas reas rurais, chegava a 42% da populao. No
que se constituiu como uma verdadeira epopeia popular, foram mobilizadas
mais de 300 mil pessoas, principalmente estudantes universitrios, e, ao final
daquele ano, aps mais de 700 mil pessoas terem aprendido a ler, o pas foi
declarado um territrio livre do analfabetismo.
Na primeira leitura, extrada de livro de Martin Carnoy e Joel Samoff,
percebemos que a transformao educacional tambm foi de grande significado para a prpria revoluo cubana, ao ponto da reforma educacional e da
revoluo terem se tornado smbolos um do outro. Tambm percebemos que
a transformao educacional no foi s uma. Na realidade, foram vrias, correspondendo s mudanas nas prioridades da revoluo e tambm ao processo
de aprendizagem dos prprios dirigentes. medida que a revoluo definia
seus objetivos econmicos, primeiro a favor da indstria aucareira, depois
em prol da industrializao e finalmente a favor do aumento da produtividade
e da expanso do trabalho tcnico, as prioridades educacionais tambm foram mudando. O perodo de expanso e mobilizao cedeu lugar a uma fase
113
114
Ver, por exemplo, Miranda, Emilio Morillo. Reformas Educativas en el Per del Siglo XX.
Revista Iberoamericana de Educacin, Verso Digital. 10/01/2002. (Disponvel em http://www.
rieoei.org/deloslectores/233Morillo.PDF. Acesso: 14/09/10.)
1
115
116
Carnoy tambm admite a influncia de alguns elementos mais revolucionrios, ao indicar o nvel de desempenho acadmico e cultural dos professores
como uma influncia positiva. Sem dvida, esse nvel cultural fruto tanto da
elevao do nvel de escolaridade da populao quanto do prestgio da profisso de magistrio em Cuba, advindo do seu papel revolucionrio e de uma
poltica salarial que efetivamente equipara os salrios dos profissionais. O fato
de a escola estar bem organizada, independentemente da clientela para poder
oferecer o mesmo currculo com o mesmo profissionalismo a todos os alunos,
tambm diz respeito a um sistema que no discrimina nem admite variaes
na distribuio de recursos ou na qualidade dos docentes. Essas condies so
asseguradas quando o estado controla a formao docente com maior rigor e
impe uma uniformidade de atuao e pensamento aos membros da equipe
escolar. O preo a pagar em termos de falta de autonomia e de liberdade poltica e profissional no tem relevncia em uma sociedade que h muito abriu
mo dos direitos individuais a favor do bem coletivo.
O importante que a reforma socialista da educao cubana vingou em funo
da consolidao do novo regime poltico e da transformao do sistema econmico
do pas. As outras reformas revolucionrias apresentadas, do Peru e da Nicargua,
com propsitos e estratgias bastante similares, no tiveram a mesma sorte. Em
poucos anos, ambas as reformas j tinham sido abandonadas, seja pela falta de
representao poltica dos grupos beneficiados, seja pela falta de racionalidade
econmica dos mtodos de formao para o trabalho, ou mesmo pela prpria
derrota das ideologias que sustentavam o processo de reforma.
117
Leitura 1
Educao e transio social no terceiro mundo
Martin Carnoy e Joel Samoff (1990)3
[...]
Expanso e reforma educacional no perodo revolucionrio cubano
Antes de 1959, ano da Revoluo em Cuba, o sistema educacional daquele
pas encontrava-se estagnado, mantendo uma bem definida estrutura de classes,
e fornecendo apenas a um percentual relativamente pequeno de cidados acesso
ao setor econmico dinmico de controle estrangeiro. A reforma educacional foi
empreendida com o intuito de converter os cubanos em uma fora de trabalho
qualificada, bem como de criar uma conscincia socialista generalizada. Na Cuba
revolucionria, a educao e a reforma educacional tornaram-se um smbolo da
prpria revoluo; a educao em massa transformou-se em um meio de disseminar
a participao econmica e a mobilizao da populao. Ambos esses processos
constituam a prpria essncia da revoluo e associavam-se intimamente com a
reforma educacional. Se, antes de 1959, as escolas haviam permanecido inalteradas ao longo de toda uma gerao, a revoluo transformou o sistema educacional
numa instituio de constantes mudanas e experimentaes.
Quando se pretende analisar as reformas educacionais, importante observar
a cronologia das polticas estatais, especialmente para os seguintes perodos:
1959-1960 (reforma econmica e social), que coincidiu com uma expanso
simples da escolarizao formal (reforma liberal);
1961-1963, no qual as lideranas cubanas tentaram fazer com que o pas
passasse da produo de acar para uma industrializao do tipo stalinista, e que
tambm foi um perodo de mobilizao em massa, coincidindo com uma campanha
de alfabetizao e de rpida expanso da educao rural e adulta;
1964-1970, que experimentou, primeiro parcial, depois totalmente, a economia dirigida por Che Guevara, e que se caracterizou por incentivos morais e
Extrado de: Martin Carnoy e Joel Samoff. Education and Social Transition in the Third
World. (Com a colaborao de Mary Ann Burris, Anton Johnston e Carlos Alberto Torres).
Princeton, N.J. , Princeton University Press, 1990. (Captulo 6: Educational Reform and Social
Transformation in Cuba, 1959-1989). Reproduzido com a permisso dos autores.
3
118
121
123
Leitura 2
A reforma educacional peruana
Judithe Bizot (1975)5
[...]
A Reforma Educacional
Durante sculos no Peru, as administraes governamentais haviam aceitado as divises geogrficas, tnicas e lingusticas do pas como parte da ordem
natural das coisas, ou seja, como fenmenos que no podiam ser alterados,
ainda que se quisesse faz-lo. Por sua vez, segundo o pensamento da elite dominante, as diversas formas de dominao do povo haviam sido consideradas
como fenmenos que, embora pudessem ser alterados, com certeza no convinham s-lo. A constatao da completa inadequao do sistema educacional
peruano para fazer frente aos problemas socioeconmicos derivados desses
diferentes fenmenos e de sua completa inadequao, mesmo para desempenhar seu papel educacional bsico, parece ter sido aceita com naturalidade,
se nos basearmos naquilo que de fato foi feito (ou melhor, naquilo que no foi
feito) para aperfeioar tal sistema.
O governo que se estabeleceu com a revoluo6 foi, de fato, revolucionrio ao salientar no somente que a educao tinha uma parte essencial a
desempenhar em toda a vida nacional, mas tambm ao insistir que a reforma
educacional que isso implicava s poderia ser plenamente eficaz caso fosse
orientada para as reformas que igualmente se faziam necessrias em todos os
demais setores da sociedade peruana. Esse caminho foi vislumbrado em 1969
pelo Ministro de Educao peruano, que observou: Estamos convencidos de
Texto extrado de: Judithe Bizot. Educational Reform in Peru. Experiments and innovations
in education, No. 16, Paris, Unesco, 1975. (Captulo II, The educational reform:16-27.)
UNESCO. Reproduzido com permisso da UNESCO.
6
A autora se refere ao golpe de estado de 1968 no Peru, conhecido como a Revoluo das
Foras Armadas, pelo qual os militares destituram o Presidente Fernando Belaunde Terry e
instauraram um regime reformista de carter anti-imperialista e antiamericano, que se props
a realizar reformas profundas no pas, inclusive no setor educacional. O novo regime, porm,
no recebeu o apoio esperado e, em meados da dcada de 1970, cedeu lugar ao retorno
democracia. (N. T.)
5
124
que existe uma enorme disparidade entre o nosso atual sistema educacional
e as necessidades decorrentes da situao social no Peru. Por esse motivo, a
reforma precisa ser total, ou seja, deve haver mudanas na educao desde o
seu alicerce at seus aspectos operacionais, como infraestrutura, currculos,
metodologia e formao de professores (Ministrio de Educacin, 1970a).
Similarmente, em uma mensagem proferida nao em 28 de julho de 1970,
o Presidente da Repblica enfatizou que se no houver, no Peru, uma transformao duradoura, generalizada e eficaz da educao, tampouco haver
garantia do sucesso e da continuidade das outras reformas estruturais da
revoluo. Portanto, a reforma educacional, que a mais complexa e talvez
a mais importante de todas, uma necessidade vital para o desenvolvimento
peruano, e um dos principais objetivos de nossa revoluo (Ministrio de
Educacin, 1970a).
Como primeiro passo para atingir esse objetivo, o governo revolucionrio
estabeleceu uma Comisso de Reforma Educacional. Em 1970, essa comisso
publicou seu Relatrio Geral, um documento bastante abrangente, que continha uma detalhada anlise das deficincias inerentes do antigo sistema, uma
declarao dos princpios filosficos que deveriam guiar as alternativas para
o sistema educacional e uma descrio da forma que esse padro alternativo
deveria assumir.
Filosofia e propsitos
A Comisso tinha a ambiciosa premissa de que o objetivo ltimo de qualquer sistema educacional no pas deveria ser a criao de um novo homem
peruano em uma nova sociedade peruana. Para atingir esse objetivo, comentava-se que seria necessrio haver uma transformao radical nas atitudes e
nos valores, transformao essa que somente poderia se produzir atravs de
uma conscientizao, a qual, na subsequente Lei Geral da Educao, foi
definida como um processo educacional pelo qual os indivduos e os grupos
sociais adquirem uma conscincia crtica do mundo histrico e cultural onde
vivem, assumem suas responsabilidades e empreendem as aes necessrias
para transform-lo (Ministrio de Educacin, 1972). No entender da comisso, um produto lgico e at inevitvel dessa conscientizao seria uma participao genuna, tanto individual quanto coletiva, eventualmente em todos os
setores da vida nacional, e mais imediatamente no setor-chave da educao.
Portanto, a manipulao daria lugar colaborao, ao mesmo tempo em que
a aprendizagem se tornaria uma prxis dinmica e criativa, ao invs de ser
uma absoro passiva de conceitos abstratos.
Nessa nova viso da educao, a conscientizao, juntamente com a
participao, produziria cidados que estariam aptos no apenas para assumir
125
suas responsabilidades, mas tambm para zelar pelos seus direitos, passando a
ser, dessa forma, indivduos conscientes de sua prpria identidade cultural, ao
mesmo tempo em que imbudos de um respeito que lhes permitisse valorizar
as demais culturas do pas, comprometer-se em preservar sua herana tnica
e lingustica particular, no obstante sua integrao nao como um todo, e
ver seu prprio trabalho, no como um fardo colocado sobre eles por foras
opressivas, mas como um enriquecimento para si mesmos e uma contribuio
para o bem-estar geral da comunidade.
Portanto, do mesmo modo que a nova sociedade peruana deveria criar um
novo homem peruano atravs de uma transformao do sistema educacional,
esse novo homem, por sua vez, tambm deveria agir de forma a moldar a nova
sociedade. O estranhamento entre o indivduo e o seu ambiente social que
corresponde ao moderno e endmico fenmeno da alienao daria ento
lugar a um genuno intercmbio, pelo qual cada parte estimularia e fortaleceria
a outra. A autoafirmao e a independncia do indivduo, bem como a ateno
para a comunidade e as subculturas no pas, seriam partes de um processo que
culminaria com a eliminao da marginalizao interna que havia grassado na
sociedade peruana desde muito tempo. O senso individual de pertencimento a
uma entidade nacional coesa representaria uma barreira contra a dominao
externa; sua aceitao do trabalho como o exerccio, em um esprito de unidade, da capacidade de realizar o potencial individual na produo de bens e
de servios sociais para o bem comum, possibilitaria construir uma sociedade
de trabalhadores inclumes alienao, homens e mulheres livres, evitando,
assim, que se crie meramente uma fora de trabalho que seja usada para
propsitos quaisquer e que corresponda a um mero suprimento de recursos
humanos explorveis ou a uma simples adio de capital humano, para usar
uma expresso equivocada (Ministrio de Educacin, 1972).
No fim das contas, a grande preocupao da comisso passava longe de se
limitar quilo que geralmente se entende pela expresso reforma educacional.
Seu objetivo no era, com efeito, reformar a educao, mas sim revolucion-la. E, ao mesmo tempo, essa revoluo no seria feita em um vcuo, mas,
antes, existiria como um elemento, vital para a vida peruana como um todo. A
sequncia que estava implcita no relatrio geral da comisso era to simples
quanto radical: dever-se-ia passar da conscientizao para a participao,
da participao para a humanizao, e da humanizao para uma autntica
libertao, que correspondesse ao desenvolvimento de uma nova dimenso
em todas as relaes, seja entre professores e alunos, seja entre o indivduo e
a comunidade, seja entre a nao e o resto do mundo. Tal processo precisava
ser dialtico, funcionando, portanto, como um catalisador e tambm como um
mecanismo de apoio s transformaes socioeconmicas.
O processo educacional, segundo as palavras de Salazar Bondy, Presidente da Comisso, em um seminrio em 1973, inseparvel da promoo
de mudanas sociais de longo alcance e, como consequncia, a educao e a
126
de quatro, duas e trs sries, respectivamente) correspondem educao necessria para que os alunos se desincumbam, em geral, de suas responsabilidades
adultas. O terceiro ciclo ser o que tem a orientao prtica mais acentuada,
mas o novo currculo ainda no foi desenvolvido (como tambm ocorre com o
segundo ciclo e, em parte, com o primeiro). Atualmente, portanto, o primeiro
ciclo associa elementos do sistema reformado a programas adaptados, que
representam uma transio entre o antigo modelo e o novo; o segundo ciclo
consiste integralmente de programas adaptados; e o terceiro, de uma combinao de programas adaptados e de elementos do sistema tradicional.
De modo anlogo, a vertente EBL compreende trs ciclos (compostos de
duas, trs e quatro sries) e utiliza tanto prdios de escolas regulares quanto
instalaes especiais para fornecer a adultos um curso bsico de alfabetizao,
alm de cursos de nvel primrio e secundrio. Seu pblico-alvo so os homens
e mulheres que abandonaram o sistema formal de escolarizao ou que, por
qualquer motivo, nunca chegaram a frequentar a escola. Em termos gerais, os
contedos ministrados na EBL so iguais aos da EBR (cincias sociais, cincias
naturais, lnguas, matemtica, educao artstica, educao religiosa e educao
psicomotora), embora haja, necessariamente, uma diferena metodolgica,
sendo que, na EBL, d-se uma nfase maior s habilidades tcnicas e prticas
(como mecnica de automveis, construo, carpintaria, serralheria, tecelagem,
eletrotcnica, comrcio, agricultura, silvicultura, etc.). Portanto, o propsito
da EBL oferecer aos alunos tanto um ensino profissionalizante como uma
preparao para o ingresso na educao superior.
[...]
A legislao do novo regime tambm prev outras modalidades educacionais no menos importantes do que os trs nveis j citados da educao
inicial, bsica e superior. Uma dessas modalidades um tipo de treinamento
profissionalizante informal para adultos e adolescentes cujo acesso, [...], independe da concluso da educao bsica. H tambm cursos de trabalhos
manuais, reproduo animal, agricultura, silvicultura, economia domstica,
construo rural, etc., organizados pelos Ministrios da Agricultura, do Trabalho e do Comrcio, entre outros, e coordenados (porm, no controlados) pelo
Ministrio da Educao. Altamente flexveis em termos de conceito, durao
e metodologia, esses cursos so orientados para as necessidades especficas
de distritos particulares, e so oferecidos atravs de Centros Educacionais
de Qualificao Profissional Excepcional (Centros educativos de calificacin
profesional extraordinaria - CECAPEs), que fornecem alojamento tanto para
os instrutores quanto para os estudantes, bem como os equipamentos e as
oficinas necessrias.
Com o propsito de apoiar a reforma peruana em seu conjunto, com
base em uma conscincia crtica pautada por uma conscientizao e por um
compromisso participativo com uma radical transformao socioeconmica,
129
Sierra, ou La Sierra, a regio interiorana do Peru, dominada pela Cordilheira dos Andes. (N. T.)
130
A Diretoria Regional de Cuzco tambm organizou o primeiro encontro multissetorial, que cobriu as reas de educao, sade, agricultura, pesca, minerao,
indstria e comrcio, e concebeu o estabelecimento de uma cooperao entre essas
diversas reas, englobando diversos nveis: regies, zonas e ncleos, conforme
posteriormente se descrever.
No mbito das regies, cada uma das diversas zonas possui um escritrio que
est, necessariamente, em estreito contato com as dificuldades concretas surgidas
da reforma, e mais diretamente envolvido em sua implementao prtica. Esses
escritrios zonais, no que diz respeito sua estrutura e obrigaes, so contrapartes
menores das Diretorias Regionais, da mesma forma que estas ltimas so contrapartes do Ministrio da Educao. Como as Diretorias Regionais, os escritrios
organizam cursos de treinamento (em seu caso, na forma de minicursos) para a
disseminao de informaes (embora numa escala reduzida) e a execuo de
procedimentos de avaliao (cobrindo, entretanto, reas mais restritas).
Aos escritrios zonais, vinculam-se os treinadores (entrenadores), selecionados
por meio de concursos de provas entre professores formados, e que recebem um
intenso treinamento especializado. Trabalhando principalmente nas reas rurais
carentes e em favelas, sua clientela so seus colegas professores para os quais, em
certos casos, eles podem constituir a nica fonte de informaes sobre as complexidades da reforma. A funo desses treinadores colaborar com as operaes
de avaliao e o acompanhamento dos nveis inicial e bsico, observar o trabalho
feito em sala de aula e assessorar a administrao das dificuldades da transio
do antigo sistema para o novo. Trata-se, portanto, dos missionrios da reforma.
Uma das atividades dos escritrios zonais que est longe de ser a menos importante o seu trabalho em conexo com o ALFIN, o programa integral de alfabetizao. Conforme diz Salazar Bondy, a alfabetizao promovida pela Reforma
integral porque articula vrios elementos educacionais que representam diferentes
aspectos do treinamento em alfabetizao. As pessoas tm que aprender a ler e a
escrever, e a praticar as habilidades que adquiriram, de modo a se habituarem a
manipular a linguagem escrita. Um propsito adicional e muito importante promover uma apreciao crtica da situao pessoal, social e histrica do aprendiz,
e a encorajar a sua participao no processo de mudana. Tambm so movidos
esforos para relacionar a vida trabalhadora ao desenvolvimento nos nveis local,
regional e nacional, bem como para se chegar a um treinamento bsico que seja
adequado s caractersticas especiais do grupo em questo no que diz respeito
linguagem, s tradies, ao modo de produo e a outros fatores culturais e
socioeconmicos. (...) Com base nas pesquisas educacionais de Paulo Freire, (...)
a doutrina peruana centraliza esse processo como um grupo que reflete sobre a
sua prpria existncia, e como uma comunidade no sentido mais amplo da vida
nacional. O que uma pessoa experimenta em sua vida, o que ela sente e espera,
o que percebe da realidade, quais so os valores positivos e negativos sobre os
quais ela age, tudo isso se reflete no seu modo oral de se expressar (Ministrio
de Educacin,1975).
132
Com uma nfase na aprendizagem das lnguas indgenas, no desenvolvimento de uma conscincia do contexto scio-histrico da comunidade e em uma
participao ativa em prol das transformaes, evidente que os voluntrios da
ALFIN devem ser recrutados dentro das prprias comunidades em que atuaro.
responsabilidade dos escritrios zonais recrutar os indivduos apropriados,
dot-los de uma compreenso das implicaes ideolgicas e polticas da reforma
e instru-los nos mtodos especficos de ensino necessrios p. ex., as tcnicas
de decodificar a linguagem local, de modo a construir um vocabulrio das palavras que so mais reais para a populao e que, quando utilizadas no ensino
da leitura e da escrita, tornam o processo de letramento mais real.
A longo prazo, entretanto, a chave da descentralizao e, de fato, a chave
da reforma educacional peruana como um todo, reside nos ncleos educacionais
comunitrios (nucleos educativos comunales) ou NEC, que formam o chamado
sistema nuclear, o qual incorpora todos os servios educacionais da comunidade
e fornece o instrumental pelo qual a comunidade pode assumir seu papel legtimo
no processo educacional.
[...]
133
Leitura 3
A educao como um campo de disputa na Nicargua
Robert F. Arnove (1995)8
Entre 1979 e 1990, o sistema poltico nicaraguense passou por mudanas radicais. Paralelamente, ocorreram profundas alteraes em sua poltica educacional
devido ao uso da educao, primeiro, por um regime revolucionrio para criar uma
nova ordem social e, posteriormente, pelo governo conservador subsequente, com
o propsito de restaurar elementos do status quo anterior. Em resumo, a educao
tornou-se um campo de batalha entre foras sociais e projetos histricos oponentes: um que objetivava colocar o pas num rumo socialista de desenvolvimento; e
outro, que desejava reintegrar a Nicargua ao mundo de economia capitalista. Este
artigo documenta a reciprocidade de aes entre o regime poltico e as mudanas
educacionais, durante um perodo crtico de transformao social no pas.
O Contexto
Em 1979, uma ampla frente revolucionria derrubou a ditadura dinstica e
sua guarda pretoriana que haviam controlado o poder da Nicargua durante mais
de quatro dcadas. Essa revoluo, liderada pela Frente Sandinista de Libertao
Nacional (FSLN), lanou a Nicargua para o centro das discusses mundiais. Embora haja controvrsias sobre a natureza precisa da revoluo e, em particular,
sobre as intenes socialistas da FSLN, a maioria dos observadores concorda com
o fato de que se tratava de um movimento nacionalista, populista e anti-imperialista
(Harris, 1993). Algumas das caractersticas especficas do regime revolucionrio
nicaraguense eram o comprometimento com uma economia mista, o pluralismo
poltico e uma poltica exterior de no alinhamento. Entre os principais compromissos e realizaes do governo sandinista, estavam a concesso de terras e o
oferecimento de sistemas de sade e educao para a grande maioria da populao.
Com o triunfo da FSLN em julho de 1979, a educao foi convocada para
desempenhar um papel-chave na promoo de uma mudana social na Nicargua. Para que o sistema educacional atingisse esse objetivo, esperava-se que ele
Extrado de Arnove, Robert F. Education as Contested Terrain. Comparative Education Review, Vol. 39, No. 1, 1995: 28-30. 1995 by the Comparative and International Education
Society. Reproduzido com permisso do autor e da editora, a Universidade de Chicago.
8
134
136
O Governo de Salvao Nacional foi liderado pela nova presidente, Violeta Chamorro. (N. T.)
137
Leitura 4
A vantagem acadmica de Cuba
Martin Carnoy (2009)10
138
assegurar um alto padro de ensino do currculo nacional nas salas de aula cubanas. O Brasil e o Chile tambm poderiam adotar o sistema de manter a mesma
coorte de alunos com um nico professor da primeira a quarta sries. Quando os
estudantes realizassem a prova SIMCE12 da quarta srie, o resultado seria o efeito
cumulativo do trabalho de um nico professor, aumentando a responsabilidade
do professor e da escola (como em Cuba) e garantindo que cada professor oferea
um ensino de qualidade.
Como uma reflexo final, gostaramos de lembrar ao leitor o possvel conflito,
nas sociedades democrticas, entre a liberdade individual na maioria dos aspectos
da vida humana e a liberdade individual na vida escolar, que est longe de ser
democrtica. Poucas crianas alm da terceira srie escolheriam voluntariamente
passar 30 ou mais horas por semana, durante 40 semanas por ano, sentadas em
salas de aula, mas elas so obrigadas a fazer isso. Como parte das liberdades
individuais garantidas pelas sociedades democrticas, os pais muitas vezes demandam o direito de escolher as escolas para seus filhos ou de escolher mandar seus
filhos para o trabalho, e os professores demandam diversos direitos, incluindo
o direito da autonomia profissional nas suas salas de aula. Essa autonomia tem a
inteno de proteger os professores da interferncia inadequada dos gestores na
maneira como conduzem seu ensino, assim como a de proteg-los dos juzos de
base ideolgica a respeito do que seja o um bom ensino.
O sistema educacional cubano no enfrenta essas contradies. Ademais,
como o Estado cubano est genuinamente interessado na transmisso de habilidades acadmicas bsicas de qualidade, o sistema capaz de invocar interesses
coletivos, pressionando as famlias e os professores a se adaptarem aos padres
de aprendizagem dos alunos. Assim, o Estado assume a responsabilidade final
pela educao das crianas, incluindo a responsabilidade de assegurar que os
pais, que coincidentemente tambm so funcionrios do Estado, faam sua parte,
garantindo que as crianas alcancem nveis elevados de desempenho acadmico.
Nas sociedades democrticas, isso somente possvel quando o setor pblico o
Estado possui a confiana implcita da sociedade civil. Os pais devem ter a plena
confiana de que o Estado capaz de proporcionar servios de qualidade e que
os funcionrios pblicos (como os professores) esto totalmente comprometidos
com essa tarefa.
No encontramos essas condies nem no Brasil nem no Chile, por boas razes. No Brasil, historicamente, o Estado nunca se comprometeu a oferecer uma
educao de qualidade para a maioria da populao brasileira. No Chile, como
no Brasil, a educao pblica de boa qualidade existiu no passado para uma elite
de classe mdia alta, mas no para as massas. Em consequncia, assim que os
vales-educao (vouchers) se tornaram disponveis no Chile, houve uma rpida fuga
para o ensino privado. Mesmo o ensino privado de baixa qualidade era prefervel
Abreviatura de Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de Aprendizaje, do Ministrio
da Educao do Chile. (N. T.)
12
140
ao ensino pblico. Sob essas circunstncias, o papel central do Estado como fiador
dos servios de qualidade perde seu sentido e o indivduo competitivo, que luta
para ganhar vantagens sobre os outros, reina supremo. A noo de cooperao
professores, gestores, pais e estudantes para melhorar a aprendizagem das
crianas se degenera, colocando no em seu lugar os valores mximos das opes
individuais e dos direitos individuais dos pais e dos professores, na premissa de
que, se os adultos utilizarem esses direitos com sabedoria, as crianas chegaro
na frente.
O sistema cubano possui defeitos graves evidentes, principalmente a falta de
liberdade poltica e os limites opo individual. O alto nvel de autodisciplina
e de comportamento cooperativo, que fazem as salas de aula cubanas funcionar
sem percalos no nvel fundamental, importante para o desenvolvimento das
atividades bsicas e da proficincia na soluo de problemas. No entanto, nos nveis
superiores da educao (segundo ciclo do ensino fundamental e ensino mdio),
a rebelio e a discordncia criativas caractersticas que florescem ao extremo
em sociedades como a dos Estados Unidos so, em geral, suprimidas em Cuba.
O caminho para uma melhor educao nas sociedades democrticas no
precisa ser uma volta ao autoritarismo. As lies que extramos da experincia
cubana indicam, no entanto, que o Estado tem de ser muito mais que um fiador
da educao de qualidade para todos: o Estado deve assumir a responsabilidade
pblica pelo sucesso das crianas. O Estado tem de ser um ativista eficaz na
transformao da gesto escolar, rumo a um maior controle sobre o que acontece
na escola. Ele precisa assumir plena responsabilidade pela melhoria do ensino,
mesmo s custas de reduzir a autonomia acadmica e administrativa das escolas
de Educao que fazem responsveis pela formao inicial dos professores, e de
reduzir a autonomia dos professores em sala de aula, quando esses no apresentam demonstram possuir a criatividade e a competncia para atuar em alto nvel.
O Estado deve garantir que todos os professores sejam eficazes na produo da
aprendizagem dos alunos, avaliando seu desempenho com regularidade, desde a
certificao inicial at a superviso do seu trabalho nas salas de aula. Ao definir
altos padres para as escolas e para os professores, e fiscalizar seu cumprimento,
o Estado diminui a necessidade dos pais de se afligirem sobre a escola para a qual
devem mandar enviar seus filhos, pois quase todas as escolas ofereceriam uma
educao de qualidade razovel e de modo semelhante. Isso o que a sociedade
deseja em um Estado democrtico, e isso o que a sociedade deveria obter.
141
142
Seo 4
Uma nao em risco
Introduo
Em 1983, foi lanado o relatrio final da comisso nacional criada pelo
governo de Ronald Reagan para estudar a situao da educao nos Estados
Unidos. Chamado Uma Nao em Risco, o relatrio causou furor ao fazer
uma srie de previses sombrias sobre o prprio futuro daquele pas devido
baixa qualidade do ensino das suas escolas. Os primeiros impactos foram
quase imediatos em termos de iniciativas governamentais de estmulo reforma educacional nos estados, mas os tremores secundrios continuam sendo
sentidos at hoje. Como ser mostrado nesta seo, a maioria das polticas
educacionais voltadas para a melhoria dos resultados das escolas dos ltimos
27 anos nos EUA tm sua origem nesse relatrio e nos temores que to habilmente ele soube expressar.
Refiro-me, principalmente, ao uso da avaliao externa como instrumento da reforma educacional, tanto no monitoramento dos avanos quanto no
sentido de ser o meio principal para a divulgao e a execuo das mudanas
desejadas. Uma Nao em Risco deu crdito ideia da reforma baseada em
padres e marcou o princpio da era de accountability (responsabilizao).
Na sua essncia, essa mudana colocou o desempenho dos alunos no centro
das atenes, como objetivo primordial do trabalho da escola, e legitimou o
uso das avaliaes externas para medir a eficcia da escola e dos professores
no cumprimento dessa tarefa. As consequncias que foram sendo associadas
aos resultados dos alunos de determinada escola ou professor, incluindo o
pagamento ou no de incentivos, sinalizam a transferncia do nus pelos
esforos de melhoria em direo escola e do o sentido cabal da palavra
responsabilizao.
O relatrio publicado em 1983 caiu em terreno frtil porque a queda
contnua das notas dos alunos no Teste de Aptido Acadmica (Scholastic
Aptitude Test SAT)1 desde a dcada de 1960 j havia disparado os sinais
de alerta. Alguns diziam que essa queda havia simplesmente ocorrido porque
mais alunos estavam prestando o SAT, o que era um sinal de progresso, mas
outros mostraram que esse fator no poderia justificar a maior parte do declnio.
O SAT, criado pelo Conselho de Universidades no princpio do sculo XX, usado no
processo de seleo de candidatos ao ensino superior e, at o final da dcada de 1960, era
o nico teste de abrangncia nacional nos EUA.
1
143
Para tirar a dvida, o governo federal criou um novo teste no final dos anos
60, a Avaliao Nacional do Progresso Educacional (National Assessment of
Educational Progress NAEP), que seria aplicado a uma amostra aleatria de
estudantes aos nove, treze e dezessete anos de idade. Ao testar uma amostra
de todos os estudantes nessas idades, esperava-se que os resultados do NAEP
fornecessem informaes mais completas e mais otimistas. Infelizmente, o
NAEP revelou mais perdas do que ganhos no desempenho dos alunos e apenas
confirmou o que o SAT j vinha sugerindo. Entre 1970 e 1982, o desempenho
dos estudantes de 17 anos na prova de cincias caiu 0,4 desvios-padro. Em
matemtica, a queda foi de 0,2 desvios-padro. Apenas as notas de leitura
aumentaram embora muito pouco.
A preocupao aumentou ainda mais quando, no final da dcada de 1970,
pesquisas comparativas internacionais comearam a mostrar que os Estados
Unidos ficaram para trs de muitos dos pases que eles pensavam j ter ultrapassado. A situao dos estudantes americanos piorava conforme permaneciam
mais tempo na escola. Entre os estudantes de nove anos, os americanos tiveram
os melhores desempenhos em matemtica e cincias em comparao com as
outras naes. Na idade de 13 anos, os alunos americanos tinham cado abaixo
da mdia internacional nessas disciplinas, e com 17 anos, eles estavam atrs
de quase todos os outros pases industrializados do mundo.
Ao dar destaque ao relatrio Uma Nao em Risco e fazer da reforma da
educao uma prioridade poltica, o governo Reagan encampou a tese de que a
qualidade das escolas da Amrica estava deixando o pas merc da competio
estrangeira. Tambm concordou com o diagnstico de que a educao estava
sendo tomada por uma onda crescente de mediocridade e que precisava exigir
mais dos alunos, professores e escolas. Em termos prticos, isso significava que os
estudantes precisavam receber tarefas mais desafiantes; os professores precisavam
ser mais bem remunerados e mais bem treinados na disciplina que ensinavam; os
estados precisavam estender o dia e o ano letivo; os pais precisavam demandar
mais de seus filhos; e um compromisso com a qualidade precisava ser firmado
por todos aqueles responsveis por instruir os jovens.
O relatrio provocou uma onda de crticas, muitas delas advindas dos educadores, que se sentiram pessoalmente atingidos. Foi atacado pela Associao Nacional
de Educao, o maior dos sindicatos de professores, e vrias outras associaes de
superintendentes distritais de educao, diretores de escola e conselhos escolares.
No obstante, desde 1983, em ateno nfase das recomendaes do relatrio
sobre a melhoria do ensino mdio, todos os estados norte-americanos tm elevado
seus requisitos para a concluso dessa etapa de escolarizao e, aps a criao
de padres estaduais de aprendizagem, uma proporo cada vez maior de alunos
tem sado da escola com o nvel de habilidades necessrio para o ingresso na
educao superior.
O relatrio um pouco grande demais para inclu-lo aqui por inteiro. No
entanto, a parte importante reproduzida na primeira leitura desta seo d uma
144
ideia clara da linguagem apocalptica empregada e do esprito intensamente competitivo por trs das recomendaes. H um sentimento de que os manufaturados
americanos no esto mais na dianteira, que o pas est perdendo a competio
global por empregos e que, ao entrar na era da informao, a necessidade
que os EUA tm de recuperar sua fora intelectual perdida se torna ainda mais
premente. As evidncias da perda de status educacional listadas pela Comisso
Nacional de Excelncia em Educao parecem irrefutveis e criam uma atmosfera
propcia para a chamada s armas que vem a seguir.
Os membros da Comisso acreditavam firmemente na necessidade de elevar
os padres das escolas, para que os estudantes trabalhem no limite de suas capacidades, mas estavam cientes da necessidade de manter o compromisso de um
tratamento equitativo para toda a populao. Apesar da firmeza dos sentimentos,
e da convico de que no havia conflito insupervel na procura simultnea da
excelncia e da igualdade, o relatrio antev as dificuldades que sero encontradas
pelas autoridades estaduais ao desencadearem os novos padres.
Os objetivos paralelos de igualdade e ensino de alta qualidade possuem um significado profundo e prtico para nossa economia e sociedade, e no podemos
permitir que um ceda espao ao outro, nem em termos tericos, nem prticos.
Fazer isso seria negar nossa populao jovem a chance de aprender e viver de
acordo com suas aspiraes e capacidades. Tambm levaria, por um lado, a uma
acomodao geral na mediocridade ou, por outro, criao de um elitismo antidemocrtico. (National Commission, 1983)
O texto tambm apoia o uso das avaliaes para medir a eficcia dos professores. No entanto, mais uma vez, os autores condicionam o sucesso dos sistemas
de avaliao de professores existncia prvia de padres de contedo adequados e criao de materiais curriculares alinhados. A reestruturao de escolas,
a medida mais drstica do sistema de responsabilizao, em que a escola pode
ser fechada ou a equipe escolar inteira trocada se ela no mostrar o progresso
esperado, o ltimo tpico abordado.
Seguindo o modelo de outras sees, a ltima leitura mostra a interpretao
da poltica de responsabilizao em solo brasileiro. O texto, bastante recente,
mostra no s que essa poltica j chegou ao Brasil, mas que, em pouco tempo,
j assume algumas feies bastante sofisticadas. Os sistemas de responsabilizao dos estados de So Paulo e Pernambuco, que propem procedimentos para
o pagamento de bonificaes aos professores de acordo com os resultados dos
alunos, incorporam metodologias interessantes que pretendem eliminar algumas
das dificuldades associadas ao clculo do desempenho do professor.
No caso de So Paulo, so estabelecidas metas para cada escola que levam
em considerao a distribuio dos alunos em diferentes faixas de desempenho.
Ao mesmo tempo em que as metas servem para explicitar o objetivo primordial de
cada escola e para monitorar o seu progresso, o cumprimento delas tambm serve
para o clculo de um bnus salarial. Em Pernambuco, as metas so calculadas de
forma diferente, com base na mdia de desempenho dos alunos. Tambm h diferenas na forma de definir as escolas que recebem o bnus, em quais propores
essa bonificao concedida e qual o valor efetivamente pago aos professores.
A incluso desse texto brasileiro, escrito pelo economista Cludio Ferraz,
para sinalizar que, em certos aspectos, a reforma brasileira da responsabilizao
baseada em testes padronizados avanou bastante. A utilizao de testes como
um instrumento da poltica educacional pelos estados parece ter se tornado uma
atitude normal, o que significa que a prpria definio de qualidade em termos
do desempenho dos alunos em testes externos tambm adquiriu aceitao. O que
chama a ateno, no entanto, a separao entre a responsabilizao e aquilo
que foi sua origem a criao de padres mais exigentes. O propsito original dos
testes foi de certificar se os alunos estavam conseguindo atingir os padres novos
e de responsabilizar as escolas pela execuo de um currculo voltado para essa
tarefa. Na ausncia de padres curriculares, as metas brasileiras so estabelecidas
a partir dos prprios instrumentos de avaliao e carecem de significado em termos
de conhecimentos e habilidades, a no ser para aqueles poucos que procuram
entender as matrizes de referncia dos testes de seus alunos.
148
Leitura 1
Uma nao em risco: o imperativo de uma reforma educacional
Relatrio Nao e ao secretrio do Departamento de Educao
dos Estados Unidos
Comisso Nacional para a Excelncia em Educao (1983)2
[...]
Todos, sem distino de raa, classe social ou econmica, tm direito a chances justas e aos instrumentos necessrios para o desenvolvimento mximo de sua
capacidade mental e espiritual. Essa promessa significa que todas as crianas, por
virtude de seus prprios esforos e guiadas de forma competente, podem esperar
conseguir o discernimento maduro e informado necessrio para garantir um bom
emprego e a administrao de suas vidas, servindo, dessa forma, no apenas aos
seus prprios interesses, mas tambm ao progresso da sociedade.
Nossa nao est em risco. Nossa antes incontestvel supremacia no comrcio,
indstria, cincia e inovao tecnolgica est sendo superada por competidores em
todo o mundo. Este relatrio est preocupado com apenas uma dentre as muitas
causas e dimenses do problema, embora esta causa seja, precisamente, a que
alicera a prosperidade, a segurana e a civilidade americanas. Informamos ao
povo americano que, ainda que possamos justificadamente nos sentir orgulhosos
pelas realizaes histricas de nossas escolas e faculdades e pelas suas contribuies para os Estados Unidos e para o bem-estar de seu povo, as fundaes
educacionais de nossa sociedade esto atualmente sendo erodidas por uma onda
crescente de mediocridade, que ameaa nosso prprio futuro como uma nao e
como um povo. O que era inimaginvel h uma gerao, j est acontecendo
outros esto alcanando e superando nossas realizaes educacionais.
Se uma potncia estrangeira inimiga tivesse tentado impor sobre a Amrica o
desempenho educacional medocre que existe hoje, ns provavelmente teramos
interpretado isso como um ato de guerra. No entanto, permitimos que isso acontecesse conosco. Desperdiamos at mesmo os ganhos em desempenho acadmico
provocados pelo desafio do Sputnik. Ademais, desmembramos sistemas de suporte
Texto extrado de: The National Commission on Excellence in Education. A Nation at Risk.
The Imperative for Educational Reform. U.S. Government Printing Office. Washington, D.C.
Abril de 1983. (Disponvel em: http://www2.ed.gov/pubs/NatAtRisk/index.html Acesso em:
02 mai 2011.)
2
149
O Risco
A histria no sorri para os preguiosos. J se foi o tempo em que o destino
americano era garantido apenas pela abundncia de recursos naturais, por um
entusiasmo humano inexaurvel e por nosso isolamento relativo dos problemas
perversos de civilizaes mais antigas. O mundo mesmo uma aldeia global.
Vivemos entre competidores determinados, bem educados e fortemente motivados. Competimos com eles por posio internacional e mercado, no apenas com
produtos, mas tambm com ideias de nossos laboratrios e pequenas fbricas. A
posio americana no mundo pode ter sido razoavelmente segura um dia, em que
havia apenas alguns poucos homens e mulheres excepcionalmente bem treinados.
Mas no mais assim.
O risco no apenas o fato de que os japoneses fazem automveis de forma
mais eficiente que os americanos e possuem subsdios do governo para desenvolvimento e exportao. No apenas o caso dos sul-coreanos terem recentemente
construdo a siderrgica mais eficiente do mundo, ou das mquinas americanas,
antes o orgulho do mundo, estarem sendo substitudas por produtos alemes.
150
Parte do que est em risco a promessa feita pela primeira vez neste continente: todos, sem distino de raa, classe social ou econmica, tm direito a
chances justas e aos instrumentos necessrios para o desenvolvimento mximo
de sua capacidade mental e espiritual. Essa promessa significa que todas as
crianas, por virtude de seus prprios esforos e guiadas de forma competente,
podem esperar conseguir o discernimento maduro e informado necessrio para
garantir um bom emprego e a administrao de suas vidas, dessa forma servindo
no apenas aos seus prprios interesses, mas tambm ao progresso da sociedade.
151
Indicadores do Risco
As dimenses educacionais do risco diante de ns tm sido amplamente documentadas em depoimentos recebidos pela Comisso. Por exemplo:
Comparaes internacionais de aproveitamento escolar, finalizadas h uma
dcada, revelaram que em 19 testes acadmicos, estudantes americanos nunca
figuraram nos primeiros ou segundos lugares e, em comparao com outras naes
industrializadas, ficaram em ltimo lugar sete vezes.
Cerca de 23 milhes de adultos americanos so analfabetos funcionais,
segundo averiguado pelos mais simples testes cotidianos de leitura, escrita e
compreenso.
Cerca de 13% de todas as pessoas de 17 anos nos Estados Unidos podem
ser consideradas analfabetas funcionais. O analfabetismo funcional entre jovens
de grupos minoritrios pode chegar a 40%.
O aproveitamento mdio dos alunos de ensino mdio nos testes padronizados
menor que h 26 anos, quando o Sputnik foi lanado.
A habilidade testada de mais da metade da populao de alunos de capacidade excepcional no corresponde ao aproveitamento escolar dos mesmos.
Os Testes de Aptido Acadmica (SAT Scholastic Aptitude Test) do Conselho de Universidades apresenta uma queda ininterrupta de 1963 a 1980. As
notas mdias de gramtica caram mais de 50 pontos e as notas de Matemtica
caram quase 40 pontos.
Os testes de desempenho do Conselho de Universidades tambm revelam
uma queda consistente nos anos recentes em matrias como Fsica e Ingls.
Tanto o nmero quanto a proporo de alunos que apresentaram um desempenho superior nos SATs (isto , aqueles com notas 650 ou maiores) tambm
caiu dramaticamente.
Muitos dos alunos de 17 anos no possuem as qualificaes intelectuais
superiores que deveramos esperar deles. Quase 40% no conseguem fazer
inferncias a partir de materiais escritos; apenas um quinto consegue escrever
uma redao convincente; e apenas um tero consegue resolver um problema de
matemtica que demande vrios passos.
Houve um declnio constante nas notas de desempenho em cincias dos
americanos de 17 anos, de acordo com medidas da avaliao nacional de cincias
realizadas em 1969, 1973 e 1977.
Entre 1975 e 1980, cursos de recuperao de matemtica em faculdades
pblicas de quatro anos aumentaram em 72% e agora constituem um quarto de
todos os cursos de matemtica ensinados nessas instituies.
O desempenho mdio testado de estudantes se formando na faculdade
tambm sofreu um declnio.
Lderes militares e empresariais reclamam que precisam gastar milhes
de dlares em caros programas de recuperao e treinamento para qualificaes
152
Excelncia na Educao
Definimos excelncia como uma srie de propriedades inter-relacionadas.
No nvel do aprendiz individual, significa atuar no limite de sua prpria capacidade,
em modos que testam e expandem seus limites pessoais, na escola e no trabalho.
A excelncia uma caracterstica de escolas e de faculdades que estabelecem
altas expectativas e objetivos para todos os seus alunos, e ento tentam, de todas as formas possveis, ajudar os discentes a atingi-los. A excelncia tambm
caracteriza as sociedades que adotam essas polticas, visto que elas ento estaro
preparadas, atravs da educao e das capacidades de seu povo, para responder
aos desafios de um mundo em acelerada transformao. O povo de nossa nao
e suas escolas e faculdades devem estar comprometidos a atingir a excelncia em
todos esses sentidos.
No acreditamos que um compromisso pblico com a excelncia e com a
reforma educacional tenha que ser realizado s custas de um forte compromisso
pblico com o tratamento equitativo que possa vir a ser dado nossa populao diversa. Os objetivos paralelos de igualdade e de ensino de alta qualidade
possuem um significado profundo e prtico para nossa economia e sociedade, e
no podemos permitir que um ceda espao ao outro, seja em termos tericos ou
prticos. Fazer isso seria negar nossa populao jovem a chance de aprender
e viver de acordo com suas aspiraes e capacidades. Tambm levaria, por um
lado, a uma acomodao geral na mediocridade ou, por outro, criao de um
elitismo antidemocrtico.
Nosso objetivo deve ser desenvolver ao mximo o talento de todos. Alcanar
esse objetivo requer que esperemos que todos os estudantes trabalhem no limite de
suas capacidades, e que os ajudemos a faz-lo. Deveramos esperar que as escolas
tivessem padres genuinamente altos, e no mnimos, e que os pais apoiassem
e encorajassem seus filhos a explorarem ao mximo seus talentos e habilidades.
154
A busca por solues para nossos problemas educacionais tambm deve incluir
um comprometimento com o aprendizado contnuo. A tarefa de reconstruir nosso
sistema de ensino enorme e deve ser corretamente compreendida e levada a
srio: apesar de um milho e meio de novos trabalhadores adentrarem a economia
a cada ano, advindos de nossas escolas e faculdades, os adultos que atualmente
trabalham ainda comporo cerca de 75% da fora de trabalho no ano 2000. Esses
trabalhadores, e os novos participantes do mercado de trabalho, precisaro de
educao e de treinamento adicionais se eles e ns enquanto nao quisermos
obter sucesso e prosperar.
[...]
Implementando as Recomendaes
As notas devem ser indicadores de aproveitamento acadmico para que possam
servir como evidncia da preparao de um estudante para prosseguir seus estudos.
Faculdades e universidades com cursos de quatro anos devem aumentar
seus requisitos de admisso e informar os potenciais candidatos dos padres para
admisso, em termos de cursos especficos necessrios, do desempenho nessas
reas e dos nveis de aproveitamento em testes de desempenho padronizados nas
cinco reas bsicas, alm de, quando for aplicvel, em lnguas estrangeiras.
Testes padronizados de desempenho (que no devem ser confundidos com
testes de aptido) devem ser aplicados em importantes pontos de transio de um
nvel de ensino para outro e, particularmente, do ensino mdio para a faculdade ou
trabalho. Os propsitos desses testes seriam: (a) a certificao do estudante; (b) a
necessidade de interveno corretiva; e (c) a oportunidade de trabalho avanado ou
acelerado. Os testes devem ser administrados como parte de um sistema nacional
(mas no federal) de testes padronizados estaduais e locais. Esse sistema deve
incluir outros procedimentos de diagnstico que auxiliem professores e estudantes
a avaliar o progresso discente.
Livros didticos e outras ferramentas de aprendizado e ensino devem ser
aperfeioados e atualizados a fim de garantir um contedo mais rigoroso. Convo155
camos cientistas de universidades, acadmicos e membros de sociedades profissionais para que, em colaborao com professores seniores, ajudem nessa tarefa,
tal como se fez na era ps-Sputnik. Eles devem auxiliar convencendo editoras a
desenvolver produtos ou publicar os seus prprios como uma alternativa para as
inadequaes persistentes.
Ao considerarem livros didticos para adoo, os estados e os distritos escolares devem: (a) examinar os textos e outros materiais quanto sua capacidade
de apresentar claramente contedos rigorosos e desafiadores; e (b) requisitar das
editoras dados de avaliao da efetividade do material.
Uma vez que nenhum livro didtico, em nenhuma matria, consegue suprir as
necessidades de todos os estudantes, devem-se disponibilizar fundos para o apoio
ao desenvolvimento de textos em reas de mercados pequenos, como para estudantes desfavorecidos, com necessidades especiais e de capacidade excepcional.
A fim de garantir a qualidade, todas as editoras devem fornecer evidncias
sobre a qualidade e adequabilidade de seus livros didticos, baseadas em resultados de testes de campo e em avaliaes confiveis. Tendo em vista o enorme
nmero e variabilidade dos textos disponveis, faz-se extremamente necessrio
disseminar os servios de informao ao consumidor.
Novos materiais educativos devem refletir as mais atuais aplicaes da tecnologia nas reas curriculares apropriadas, o melhor conhecimento em cada disciplina
e a pesquisa em ensino e aprendizagem.
[...]
156
Leitura 2
A primeira onda de responsabilizao
Thomas S. Dee (2008)3
[...]
A Primeira Onda de Reforma Educacional
A origem de muito do interesse atual na reforma da educao pblica pode
ser encontrada nas evidncias amplamente discutidas em meados da dcada de
1970 de que as notas das avaliaes dos estudantes e a qualidade do ensino
pblico estavam em declnio.4 O que os crticos daquele perodo enfatizavam
especialmente era que um diploma de ensino mdio, que j fora uma conquista
pessoal suada, tinha sido rebaixado atravs dos abusos da promoo social e
da tolerncia para com os baixos padres acadmicos (Popham, 1981). Os
polticos estaduais se mostraram altamente sensveis a essas preocupaes
e comearam a decretar uma srie de novos padres e regulamentos, agora
conhecidos como a primeira onda de reforma educacional.5
A primeira manifestao dessas reformas centralizadas foi a ampla adoo de um padro de desempenho baseado em testes: o teste de competncia
mnima (Minimum Competency Test MCT). A partir de 1975, quase todos
Texto extrado de: Dee, Thomas S., The First Wave of Accountability. In Peterson, Paul E.
e West, Martin R. (org.). No Child Left Behind? The Politics and Practice of School Accountability. Washington, D.C., Brookings Institution Press, 2008: 217-236. Reproduzido com
permisso da editora.
4
Antes disso, as discusses pblicas mais extensas sobre a reforma educacional foram causadas
pelo lanamento do Sputnik, em 1957.
5
Essas reformas verticais, de cima para baixo, consistiam em padres de nvel estadual e
regulamentos que influenciavam os professores (por exemplo, por meio de certificaes e
salrios) e escolas (por exemplo, atravs de requisitos para a concluso de cursos). Por outro
lado, a segunda onda de reforma que sobreveio enfatizava melhorias descentralizadas, como
a administrao de cada escola, o profissionalismo do professor e as escolhas especficas das
escolas. Ver, por exemplo, Ahmet Saban, Emerging Themes of National Educational Reform,
International Journal of Educational Reform, vol. 6, n.3 1997:349-356. As
reformas da segunda onda so vistas s vezes como responsveis pelo fracasso da primeira onda. Ver, por
exemplo, John Chubb e Terry Moe, Politics, Markets, and Americas Schools (Brookings, 1990).
3
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158
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161
162
Leitura 3
A poltica e a prtica da responsabilizao
Martin R. West e Paul E. Peterson (2003)7
[]
O relatrio Uma Nao em Risco fez os Estados Unidos se aproximarem mais
da responsabilizao, ao elevar a importncia da questo educacional nas agendas
polticas estaduais. Em muitos estados, especialmente no sul, os governadores
vislumbraram um lucro poltico em fazer da reforma escolar um programa chave
em suas respectivas plataformas de governo. A legislao referente ao direito de
voto tinha tornado os afroamericanos um bloco significativo no eleitorado do sul,
forando os candidatos a governador a encontrar maneiras de reunir apoio tanto
de eleitores brancos quanto de negros. O aumento das despesas com a educao,
juntamente com certos requisitos de responsabilizao, se mostrou til nesse
aspecto. Os governadores passaram a poder solicitar mais gastos em educao
para a melhoria das escolas predominantemente negras. Ao mesmo tempo, eles
passaram a ter condies de equilibrar suas propostas mais liberais e favorveis
aos gastos, com uma posio mais conservadora, que estipulava que exigncias
rigorosas acompanhassem as novas verbas, assegurando assim o apoio das lideranas empresariais preocupadas com a qualidade da fora de trabalho. Alguns
esforos pioneiros foram iniciados pelos governadores do Tennessee (com o futuro secretrio de educao republicano Lamar Alexander), da Carolina do Sul
(com o futuro secretrio de educao democrata Richard W. Riley), do Arkansas
(com Bill Clinton) e, de forma mais completa, da Carolina do Norte (com outro
presidencivel democrata, James B. Hunt Jr.). O fato desses governadores terem
encontrado na responsabilizao um assunto capaz de al-los ao cenrio nacional
no passou desapercebido pelos seus colegas de outros estados.
A histria mais significativa se desenrolou no Texas. O empresrio e futuro
candidato presidncia H. Ross Perot, como chefe de uma comisso estadual
de educao, estabeleceu rgidos requisitos de responsabilizao para as escolas
e os alunos. Perot chamou a ateno nacional ao exigir que os estudantes atletas
obtivessem, no mnimo, um conceito C em suas disciplinas, para se tornarem
qualificados para jogar em times universitrios. Mais importante, em 1993, a
Texto extrado de: Martin R. West & Paul E. Peterson. The Politics and Practice of School
Accountability In: Peterson, Paul E. & Martin R. West (ed.). No Child Left Behind? The
Politics and Practice of School Accountability. Washington:The Brookings Institution, 2003.
Reproduzido com permisso da editora.
7
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Leitura 4
Os testes high-stakes10 podem alavancar melhorias educacionais?
Perspectivas a partir da ltima dcada de reformas usando
testes e responsabilizao
Jonathan Supowitz (2009)11
[...]
Tendncias das avaliaes high-stakes ao longo da ltima dcada
Os movimentos da dcada de 1980 e comeo da dcada de 1990 prepararam
o terreno para as formulaes atuais da poltica de responsabilizao baseada em
testes. O contexto da dcada de 1980 foi de uma mudana nacional, do monitoramento de insumos educacionais (por exemplo, gastos por aluno, salrios de
professores, tamanho de turmas, cursos exigidos e tempo em sala de aula) como
indicadores do desempenho educacional, em direo a uma nfase crescente em
avaliaes como o meio de tornar a escola responsvel pelos resultados educacionais. Essa nova responsabilizao se concentrou nos resultados de testes
padronizados como indicadores do desempenho das escolas e estudantes. Havia
consequncias para desempenhos excelentes e fracos, tais como relatrios pblicos, recompensas monetrias e no-monetrias e uma gama de intervenes para
escolas de baixo desempenho, como, por exemplo, assistncia tcnica, interveno
e at mesmo reconstituio de seus quadros profissionais (Elmore et al., 1996;
Fuhrman & Elmore, 2004).
O perodo entre o comeo da dcada de 1990 e meados da dcada seguinte
presenciou duas grandes correntes de reformas focadas em avaliaes e na responsabilizao. O primeiro grupo de reformas compreendeu esforos para ampliar
as formas de avaliao para alm de testes padronizados de mltipla escolha,
High-stakes, literalmente apostas altas, sinaliza a importncia das consequncias das
avaliaes, diferentemente dos testes low-stakes em que as consequncias para os alunos
ou professores no so significativas. (N. T.)
11
Texto extrado de: Supowitz, Jonathan. Can high stakes testing leverage educational improvement? Prospects from the last decade of testing and accountability reform. Journal of
Educational Change (2009) 10: 211-227. Reproduzido com a gentil permisso da Springer
Science and Business Media.
166
o contedo das atividades de avaliao provocava vieses de gnero. Essas descobertas sugeriram que, enquanto a forma dos testes desempenhava um pequeno
papel na desigualdade do desempenho, as diferenas de raa e gnero estavam
mais relacionadas a desigualdades sociais fortemente enraizadas do que a vieses
dos testes em si.
Percebeu-se, tambm, que as avaliaes alternativas tinham um custo proibitivo. Stecher e Klein (1997), por exemplo, analisaram os custos de avaliaes
em grande escala de cincias na Califrnia e constataram que eles eram de 20 a
60 vezes mais elevados que os das avaliaes padronizadas de mltipla escolha,
para notas igualmente confiveis.
Esse conjunto das pesquisas minou as esperanas de que as avaliaes alternativas pudessem se tornar um meio vivel de lidar com o problema inerente
s avaliaes high-stakes padronizadas de mltipla escolha. No entanto, alguns
elementos das avaliaes alternativas foram, em seguida, incorporados a esses
testes. Questes abertas e at mesmo a execuo de tarefas vieram a se tornar
componentes regulares dos exames high-stakes.
169
Gallup, 2006), realizada anualmente desde 2000, mostrou que, pela primeira vez,
mais entrevistados sentiam que havia testes demais nas escolas pblicas (39%) em
relao queles que achavam que havia o nmero correto de testes (33%). Dois
teros dos entrevistados responderam que os testes encorajavam os professores a
darem aulas voltadas para os testes, sendo que 75% dos entrevistados achavam
que isso era algo negativo.
Duas outras tendncias nos esforos para utilizar dados de avaliaes high stakes
na ltima dcada devem ser destacadas. A primeira envolve o desenvolvimento
de modelos de valor agregado para avaliar a eficcia dos professores. Sanders
e Rivers (1996) e Mendro et al. (1998) despertaram um enorme interesse em
relao aos modelos de valor agregado ao mostrar que os efeitos cumulativos
de uma srie de professores acima da mdia resultaram em um extraordinrio
crescimento para os estudantes quando comparado a professores abaixo da mdia
ou de qualidade desigual. No entanto, McCaffrey et al. (2003) previnem contra o
uso dessas tcnicas para produzir informaes para a avaliao de salas de aula
especficas. Analisando esses estudos e outros atravs de uma srie de cuidadosas
simulaes, eles perceberam que os resultados de modelos de valor agregado
so sensveis abordagem estatstica, a dados faltantes, efeitos que confundem,
variveis omitidas e aos prprios testes.
Em segundo lugar, alguns sistemas tentaram trocar os testes de desempenho
geral pelos exames de final de perodo. Estes ltimos possuem a vantagem de
gerar uma maior vinculao ao currculo do que os exames high-stakes. Muitos
estados esto utilizando exames de fim de curso no ensino mdio ao invs de
testes genricos de disciplinas (Chudowsky et al., 2002). H pouqussima evidncia sobre o impacto dos exames de concluso de curso em comparao com
os exames high-stakes, menos especficos em termos de currculo. Bishop et al.
(2001) analisaram essa questo do ponto de vista internacional e perceberam que
os pases que utilizam exames de concluso de curso superam em desempenho
aqueles que no o fazem, e estados como Nova York, que utilizam o exame de
concluso de curso, apresentam um desempenho relativamente melhor em relao
a outros estados comparveis.
Finalmente, nos ltimos cinco anos, tem ocorrido um saudvel debate sobre
os resultados obtidos pelo NCLB e se houve melhorias ou no em relao ao
desempenho dos estudantes. H algumas evidncias que sugerem ter havido
melhorias no desempenho nacional associadas responsabilizao baseada em
testes. Hanushek e Raymond (2004) analisaram a Avaliao Nacional do Progresso
Escolar (National Assessment Of Educational Progress NAEP) e perceberam que
o desempenho dos estudantes melhorou no fim da dcada de 1990 e comeo
da dcada de 2000, perodo em que os estados expandiram seus sistemas de
responsabilizao. Mudanas nas diferenas de desempenho entre estudantes de
grupos majoritrios e minoritrios tiveram resultados ambguos nesse perodo, j
que a diferena entre os resultados obtidos por brancos e negros no diminuiu,
enquanto que, para hispnicos e brancos, isso ocorreu. Um relatrio do Centro
172
O que pode ser aprendido das experincias passadas dos Estados Unidos com
os sistemas de responsabilizao baseados em testes?
Na ltima dcada de experimentao com polticas de reformas de avaliao
e responsabilizao, vivenciamos partes de dois importantes ciclos de reformas.
Primeiro, vimos uma disseminao de experimentaes com diversas formas de
avaliaes alternativas, como provas abertas, portflios e execues de tarefas.
Segundo, vivenciamos um aumento dos testes anuais e uma maior nfase no
desempenho dos testes estaduais como um indicador determinante da qualidade
das escolas e dos distritos.
Tomando por base essas experincias, e guiados pelas teorias sobre a influncia
da responsabilizao, o que aprendemos sobre a possibilidade da responsabilizao high-stakes se tornar uma fora construtiva para a melhoria da educao nos
Estados Unidos?
Herman, 2004; McGill-Franzen & Allington, 1993; Stecher & Barron, 1999).
Na melhor das hipteses, os testes high-stakes fizeram o ensino concentrar-se nas
habilidades importantes e apropriadas ao desenvolvimento das competncias de
leitura e matemtica. Mas isso tambm resultou em uma experincia curricular
mais restrita para as crianas e em uma rotina mais constante de atividades de
preparao para testes, que tiram a ateno dos objetivos maiores de ensinar aos
alunos habilidades e hbitos mais complexos para competir em uma economia
global e em uma sociedade democrtica mais sofisticada.
174
A responsabilizao baseada nos testes uma poltica estratgica e atraente que efetivamente produz responsabilizao pblica
Os testes high-stakes so um dos meios mais claros para os polticos demonstrarem que eles podem influenciar o que acontece na sala de aula em ciclos
eleitorais curtos, de dois a quatro anos (McDonnell, 2005). Uma pesquisa realizada por Linn (2000) mostrou que a introduo de um novo teste pode causar
quedas e aumentos previsveis nos escores de desempenho em poucos anos. Seus
resultados indicam um efeito do teste que independe do conhecimento do aluno
apresentado no teste. Ademais, a popularidade contnua dos testes high-stakes,
apesar das histrias persistentes de seu mau uso e de suas deficincias (Hart &
Teeter, 2004), sugere que h uma real necessidade, por parte dos sistemas de
educao, de demonstrar abertamente que o dinheiro pblico est sendo gasto
criteriosamente. Dessa forma, a responsabilizao baseada nos testes serve a um
propsito relevante, na medida em que demonstra responsabilizao pblica. No
entanto, esse uso dos testes high-stakes amplamente simblico e nada diz sobre
o estmulo a melhorias reais em nosso sistema educacional.
175
Leitura 5
Cumprindo a promessa da reforma baseada em padres
The Hunt Institute (2009)13
[...]
Durante as duas ltimas dcadas, os estados norte-americanos adotaram uma
abordagem educacional baseada em padres. Contudo, conforme demonstrou um
estudo do Conselho Nacional de Pesquisa (National Research Council), financiado
pelo Instituto Hunt (Hunt Institute), tal abordagem no conseguiu fazer jus a seus
altos e admirveis objetivos. Raramente se encontra nos estados um sistema abrangente e integrado de padres, avaliaes, currculos, materiais didticos, dados,
desenvolvimento de professores e diretores e apoio a estudantes. No entanto, cada
um desses elementos um componente fundamental para a produtividade e o sucesso de uma empreitada educacional. Os lderes estaduais devem, portanto, lidar
com essas limitaes; caso contrrio, um nmero expressivo de seus estudantes
continuar no tendo sucesso em sua vida escolar.
[...]
As orientaes contidas neste documento visam auxiliar os lderes estaduais
a identificar os pontos de alavancagem para as mudanas, e a considerar os diversos esforos e recursos cruciais que esto sua disposio. A Coalizo para o
Desempenho dos Estudantes (Coalition for Student Achievement) um grupo de
mais de 50 organizaes comprometidas em assegurar que os fundos do ARRA14
sejam utilizados para efetivamente orientar a reforma educacional uma dessas
fontes. O presente documento menciona e sintetiza os esforos e as publicaes,
tanto da Coalizo quanto de outras fontes, empreendidos nesse sentido.
[...]
Texto extrado de: The Hunt Institutes Blueprint for Education Leadership, n. 3, jun. 2009.
(Disponvel em: http://www.hunt-institute.org/knowledge-library/articles/2009-6-18/blueprint-number-3-june-2009/ Acesso em: 28/09/2010.) Segundo informaes disponibilizadas nesse
mesmo site, o Instituto James B. Hunt Jr. de Liderana e Poltica Educacional (James B.
Hunt, Jr. Institute for Educational Leadership and Policy) tem como objetivo trabalhar com
lideranas com o propsito de garantir o futuro dos Estados Unidos atravs da promoo de
uma educao de qualidade. (N. T.)
14
Criado em 2009 como um pacote de estmulo econmico, o American Recovery and Reinvestment Act ARRA (Lei Estadunidense de Recuperao e Re-investimento) previu um
volume considervel de recursos para o setor educacional, a ser distribudo atravs de processos competitivos. (N. T.)
13
176
177
Standards) (The Council of Chief State School Officers & The National Governors
Association Center for Best Practices, 2009).
Os padres de contedo so essenciais, mas o currculo que prov a base
para a instruo. Os padres de contedo se concretizam atravs dos currculos.
Um currculo eficaz deve estar alinhado aos padres, prover objetivos educacionais
claramente definidos e incorporar o conhecimento atualizado sobre a cognio e
a aprendizagem. O envolvimento dos professores na construo de currculos que
cumpram os padres uma fantstica experincia de desenvolvimento profissional,
que lhes d a oportunidade de tomar posse dos padres, traduzir esses padres
em aplicaes em sala de aula, aplicar sua experincia e conhecimento especializado e compartilhar seu conhecimento com os colegas. Conforme a Coalizo pelo
Desempenho dos Estudantes assinala em seu recm-publicado guia, intitulado
Opes Inteligentes: investindo os Fundos de Recuperao para o sucesso, (Smart
options: investing the Recovery Funds for success), uma reclamao comum que
se v em quase todos os distritos escolares do pas que os padres no chegam
s salas de aula. H evidncias fortssimas de que a existncia de padres de
contedo excessivos e malsequenciados impede a elaborao de materiais curriculares eficazes. A adoo de padres menos numerosos e mais claros deixar
os instrutores livres para se concentrarem nos aspectos essenciais da instruo
e desenvolver materiais curriculares melhor alinhados com a preparao para o
trabalho e a faculdade. O esforo dos Padres Bsicos Comuns permitir aos estados obter economias de escala, na medida em que compartilharo recursos para
o desenvolvimento de currculos, a seleo de livros didticos e a identificao de
materiais e estratgias educacionais.
179
180
No obstante, sem uma conexo entre os dados dos professores e dos alunos,
poucos estados tm o mecanismo para avaliar a eficcia dos professores, quanto
menos para mensurar a eficcia de cursos de formao de professores ou de
desenvolvimento profissional especficos. Apesar de ser possvel obter alguma
informao mediante o estudo das prticas de outros pases, simplesmente
no temos dados suficientes para identificar as caractersticas do que seriam
os cursos de formao e de desenvolvimento profissional eficazes para nossos
docentes.
Opes Inteligentes (Smart Options) um programa que encoraja os estados
a desenvolverem avaliaes justas, precisas e teis da eficcia dos professores.
Para que uma avaliao seja til e justa, imperativo que o estado fornea
aos professores i) padres de contedo menos numerosos, mais claros, mais
rigorosos e baseados em evidncias; ii) avaliaes alinhadas com esses padres
e que proporcionem uma medida significativa do progresso dos alunos; e iii)
materiais curriculares desenvolvidos em torno dos padres de contedo e com a
participao dos professores. Esses elementos do sistema devem estar presentes
para que se avalie, com preciso, a eficcia, a formao e o desenvolvimento
profissional dos professores.
Um sistema bem-sucedido de avaliao de docentes permitir que os
pesquisadores e elaboradores de polticas analisem se a formao e o desenvolvimento profissional dos professores aumentam, de fato, o aprendizado
dos alunos. O estado de Louisiana est agora desenvolvendo um sistema de
responsabilizao para medir o valor agregado de cursos de formao de
professores, baseado no desempenho dos alunos ensinados por professores
novos. A Louisiana pioneira na implementao de um modelo desse tipo
abrangendo todo o estado. Os lderes estaduais identificaram dois componentes essenciais nesses esforos: um sistema de dados abrangente que permita
conectar informaes sobre alunos, professores e o ensino superior, e uma
relao cooperativa entre os ensinos fundamental e mdio e o ensino superior
(Noell & Burns, 2007).
[...]
A Reestruturao de Escolas de Baixo Desempenho
Sob o NCLB, considera-se que 6.000 das 95.000 escolas da nao precisam
de aes corretivas ou de reestruturao. Essas escolas atendem a propores
mais altas de estudantes pertencentes a minorias, pobres e de ensino ginasial19 se
No sistema educacional americano, middle-school corresponde antiga escola ginasial no
sistema brasileiro anterior reforma de 1967, ocupando um nvel intermedirio entre a escola
fundamental e a de ensino mdio. (N. T.)
181
comparadas a outras escolas de Ttulo 1 20. Muitas escolas informam que o desempenho acadmico dos estudantes est sendo prejudicado por fatores externos,
como violncia nos bairros e mobilidade estudantil (Government Accountability
Office, 2007).
Escolas com desempenho cronicamente baixo precisam de intervenes
dramticas e abrangentes para assegurar as oportunidades educacionais de seus
alunos. Sob a orientao da Lei do Ensino Fundamental e Mdio (Elementary and
Secondary Education Act ESEA) e do ARRA, os estados devem desempenhar
aes corretivas para reestruturar ou reerguer as escolas que estejam fracassando21. Contudo, os esforos para ajudar essas escolas a melhorar tm, em grande
medida, falhado. Uma pesquisa realizada em alguns estados em 2008 pelo American Institutes for Research, encontrou uma tendncia comum: aps fazerem uma
avaliao de suas necessidades e escolherem uma estratgia de reestruturao,
relativamente poucos estados proveem o apoio necessrio para as suas escolas
durante o processo de implementao das mudanas (Le Floch, Boyle & Therriault, 2008). Adicionalmente, muitos esforos de reformas englobando a escola
inteira concentram-se em melhorar os programas e o pessoal, mas negligenciam
a necessidade de alterar as condies e os incentivos. Sem o suporte intenso e
continuado dos lderes escolares, distritais e estaduais, poucas das escolas de desempenho cronicamente baixo podero quebrar seu ciclo de baixo desempenho.
Por toda a nao, h exemplos notveis de escolas que esto ajudando seus
alunos a superar os obstculos significativos aprendizagem colocados pelo seu
meio, produzindo assim resultados importantes e contrrios s expectativas. Pesquisando tais escolas de alto desempenho e de grande pobreza, o Mass Insight
Education & Research Institute identificou fatores que levaram ao sucesso dessas
escolas e incorporou esses resultados em uma ferramenta de planejamento para
os elaboradores de polticas. O modelo do Desafio da Reviravolta (Turnaround
Challenge) prov um quadro para ajudar os estados e distritos a enfrentar condies de operao, capacitarem-se e estabelecerem grupos de escolas para apoio
mtuo (Mass Insight Education & Research Institute, 2007).
A Associao Nacional de Governadores recentemente anunciou uma iniciativa
plurianual junto ao Mass Insight para desenvolver polticas e prticas de reestruturao em quatro estados (Colorado, Massachusetts, Maryland e Mississippi)
(National Governors Association, 2009). Esses estados geraro exemplos dos benefcios e desafios que adviro com os esforos intensivos de reestruturao. Outros
O Title 1 (Ttulo ou Captulo 1) da Lei de Educao Fundamental e Mdia dos Estados
Unidos, aprovada em 1965, estabelece um conjunto de programas do Departamento de Educao para a distribuio de recursos federais para escolas e distritos escolares com alunos de
famlias de baixa renda. A escola geralmente se qualifica para recursos do Ttulo 1 quando
40% ou mais dos alunos so de baixa renda. (N. T.)
21
O ARRA requer que os estados garantam o cumprimento dos requisitos das sees 1116(a)
(7)(C)(iv) e 1116(a)(8)(B) da Lei do Ensino Fundamental e Mdio (Elementary and Secondary
Education Act, ESEA).
20
182
Concluses
O declnio do status educacional dos Estados Unidos no cenrio mundial tem
produzido anos de preocupao quanto nossa capacidade de manter um padro
de vida confortvel para as geraes futuras. A constatao da existncia de persistentes diferenas de desempenho dentro de nossa nao tem demonstrado que
a raa, o local de residncia e a condio socioeconmica continuam sendo fortes
determinantes das oportunidades educacionais dos estudantes do pas.
Apesar da persistncia dessas ms notcias, temos fortes razes para acreditar
que podemos alcanar uma educao de primeira linha para todos os estudantes.
Conforme apontado em um recente estudo sobre as diferenas educacionais, realizado por McKinsey & Company, muitos professores e escolas por todo o pas
esto provando que raa e pobreza no so um fatalismo. Os autores concluem
que, a despeito da existncia de poderosos fatores de desigualdade exteriores s
escolas, o desempenho dos estudantes pode ser dramaticamente afetado por
uma educao de alta qualidade (McKinsey & Company, 2009).
O ARRA apresenta aos estados uma oportunidade sem precedentes de
investir em componentes cruciais do sistema educacional, e os resultados que
forem alcanados com esses fundos afetaro a disposio do pblico de investir
em futuros melhoramentos educacionais. preciso haver fortes lideranas nos
estados para informar sobre a importncia e a inter-relao de elementos centrais
do sistema educacional, bem como para garantir que os investimentos do ARRA
sejam usados com eficcia. E tambm possvel, para os lderes estaduais, olhar
para os estados vizinhos na procura de ideias e parcerias para construir elementos
de um sistema educacional mais robusto.
[...]
183
Leitura 6
Sistemas educacionais baseados em desempenho, metas
de qualidade e a remunerao de professores: os casos de
Pernambuco e So Paulo
Cludio Ferraz (2009)22
[...]
O Programa Qualidade na Escola de So Paulo
O Programa Qualidade na Escola foi lanado em 2008 pela Secretaria de
Educao de So Paulo. Ele consiste num conjunto de metas de qualidade a serem
alcanadas pelas escolas e, atrelado a essas metas, um sistema de remunerao
por desempenho para seus funcionrios. As metas so baseadas num ndice de
qualidade denominado ndice de Desenvolvimento da Educao do Estado de So
Paulo (IDESP), que composto por dois critrios: as notas dos alunos em provas
de proficincia e um indicador de fluxo escolar.23
As proficincias so medidas na 4 e 8 sries do ensino fundamental (EF) e
no 3 ano do ensino mdio atravs do Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (SARESP). O SARESP existe dede 1996 e avalia os
alunos do ensino fundamental (2, 4, 6 e 8 sries) e do ensino mdio (3 srie)
das escolas urbanas e rurais da rede estadual. A partir de 2007, os resultados do
SARESP em Lngua Portuguesa e Matemtica passaram a estar na mesma escola
de desempenho do SAEB, o que permite a comparao dos resultados do SARESP
para a 4 e a 8 sries do ensino fundamental e a 3 srie. Na edio de 2008,
Extrado de: Ferraz, Claudio, do captulo de mesmo nome. In: Educao Bsica no Brasil:
Construindo o Pas do Futuro. Fernando Veloso; Samuel Pessa; Ricardo Henriques; Fbio
Giambiagi (org.). Rio de Janeiro, Elsevier, 2009. Reproduzido com permisso da editora.
Devido a estas caractersticas, o IDESP se assemelha, portanto, ao IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica criado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (INEP), e utilizado pelo Ministrio da Educao para monitorar
a qualidade da educao em escolas, municpios e estados. O IDESP baseado no IDEB,
criado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP),
e utilizado pelo Ministrio da Educao para monitorar a qualidade da educao em escolas,
municpios e estados.
184
4 srie EF
8 srie EF
3 srie EM
Lngua Portuguesa
Abaixo do Bsico
Bsico
Adequado
Avanado
<150
Entre 150 e 200
Entre 200 e 250
>250
< 200
Entre 200 e 275
Entre 275 e 325
>325
<250
Entre 250 e 300
Entre 300 e 375
>375
Matemtica
Abaixo do Bsico
Bsico
Adequado
Avanado
<175
Entre 175 e 225
Entre 225 e 275
>275
<225
Entre 225 e 300
Entre 300 e 350
>350
<275
Entre 275 e 350
Entre 350 e 400
>400
Para mais detalhes, ver Secretaria de Educao de So Paulo (2009) para o clculo do IDESP.
186
12 salrios mensais, ou seja, a 2,4 salrios mensais a mais por ano. Para escolas
que atingirem somente 50% da meta, seus funcionrios recebem 50% do bnus,
ou o equivale a 1,2 salrio mensal. Alm disso, escolas que cumprirem mais do
que a meta tambm so remuneradas. Ao passar de 100%, os funcionrios tm
um acrscimo no bnus no percentual em que foi superada a meta. Por exemplo,
escolas que passarem 20% de sua meta tm 20% a mais de bnus total, respeitando um teto de 20% de acrscimo.
Apesar de o bnus ser comum para todos os funcionrios da escola, dependendo do desempenho do IDESP, o pagamento individual depende da frequncia
dos professores. Para receberem o bnus, os funcionrios devem ter atuado, no
mnimo, em dois teros dos dias letivos do ano (ou 244 dias). Assim, funcionrios
que tenham faltado mais do que um tero dos dias letivos no recebem nada.
Caso o funcionrio tenha faltado, porm o nmero de faltas seja inferior a um
tero dos dias letivos, o valor pago ao funcionrio ajustado de forma a descontar
proporcionalmente os dias faltados.
187
188
Para determinar a proporo da meta que foi atingida pela escola, fazemos
o clculo em duas etapas. Primeiro, calculamos um ndice que representa quanto
a escola deveria melhorar para cumprir a meta o ndice de Cumprimento (IC ).
Esse ndice compara a meta que deveria ser alcanada em 2008 com o IDEPE
inicial em 2005 para cada disciplina. Depois, calculamos a mdia entre Portugus
e Matemtica e ponderamos essas notas pela proporo de alunos na escola em
cada ciclo. Para estimarmos quanto a escola efetivamente progrediu, calculamos o
ndice de Progresso (IP), que compara o IDEPE 2008 com o IDEPE 2005 para
cada disciplina e depois calcula uma mdia entre as disciplinas. Essa mdia para
cada srie ponderada pela proporo de alunos em cada ciclo. Finalmente, a
proporo da meta global atingida pela escola calculada pela diviso do que
a escola efetivamente atingiu o (IP) pelo ndice de cumprimento das metas (IC).
A remunerao por desempenho ser paga somente para aquelas escolas em
que o ndice de cumprimento global seja pelo menos de 50%. Todas as escolas
que tiveram um ndice global abaixo de 50% no recebero o bnus. Para as
escolas com cumprimento acima de 50%, o bnus ser proporcional ao cumprimento, at um valor mximo de 100%. Por exemplo, se a escola atingiu 30% de
sua meta geral, ela no tem direito ao bnus. Se ela atingiu 50%, tem direito a
50%, se atingiu 80%, tem direito a 80% e, se atingiu 120%, tem direito a 100%.
Uma implicao importante da forma como so calculadas as metas que mesmo
professores de sries que no atinjam um mnimo de 50% da meta podem ganhar
o bnus, caso o desempenho global da escola supere 50% da meta.
Uma das principais diferenas do bnus aos professores de Pernambuco em
relao aos de So Paulo que o montante mximo que um professor pode ganhar
no est definido a priori. O governo do estado de Pernambuco destinou R$38
milhes para o pagamento do bnus de 2008 (a ser pago em 2009).28 Porm,
esse montante ser distribudo somente aos funcionrios das escolas que atingirem
pelo menos 50% de suas metas. Se todas as escolas atingirem pelo menos 100%
de suas metas, o bnus ser de aproximadamente um salrio mensal para cada
funcionrio. Porm, essa situao pouco provvel. Assim, o valor pago pelo
bnus pode chegar a ser substancial.
189
Matemtica). Uma das principais crticas feitas a esse tipo de sistema que os
professores respondero aos incentivos colocando mais esforos em ensinar nas
sries e matrias testadas. Assim, as outras sries e disciplinas sero deixadas
de lado e prevalecer o teaching to the test29. No caso brasileiro, ser importante
analisar se mudanas de comportamento e esforo iro acontecer. A avaliao
do SARESP da 6 srie nos permitir comparar o desempenho relativo de uma
srie que foi avaliada, mas que no conta para o pagamento do bnus, com outras
sries avaliadas.
Um problema complementar gerado pelo fato de o pagamento depender somente do desempenho de algumas sries a possibilidade de professores de sries
e/ou disciplinas no avaliadas se tornarem caronistas (free-riders). Esse problema
tender a ser maior quanto menor for o grau de cooperao entre os professores
das escolas. Para investigar se o nvel inicial de cooperao afeta o esforo colocado por professores, as Secretarias de Educao incluram nos questionrios de
professores do SARESP e SAEPE 2008 perguntas que medem o grau de confiana
e cooperao entre os professores das escolas. Essa medida servir para testar
como o esforo colocado para atingir as metas varia com o grau de cooperao.30
Alm de basear o sistema de remunerao varivel somente em algumas sries
e disciplinas, as metas utilizaram unicamente informaes de ndices de qualidade
de um ano base. Essas medidas contm um componente significativo de rudo,
seja pela variao de qualidade das coortes de estudantes ao longo do tempo, seja
por choques temporrios que afetam os estudantes no dia da prova. Isso pode
gerar metas de longo prazo que so estritas ou frouxas demais. Como todas as
metas anuais so definidas em funo do ndice inicial (2005 para Pernambuco
e 2007 para So Paulo), esses erros podem gerar ineficincias de longo prazo.31
Alm desses aspectos comuns aos dois sistemas, os programas de bnus de
Pernambuco e So Paulo tm diferenas fundamentais. A primeira delas a metodologia usada para definir as metas. Enquanto o sistema de So Paulo d peso
a melhorias ao longo de toda a distribuio de notas, o sistema de Pernambuco
leva em conta somente a nota mdia do IDEPE. O desempenho acompanhado
em So Paulo pode ser benfico se incentivar os professores a colocarem esforo
para melhorar o rendimento de todos os estudantes, uma vez que a melhora do
desempenho, no critrio paulista, no depende somente da mdia. Entretanto,
pode tambm criar incentivos negativos, j que, na margem, os professores podem preferir dar ateno somente queles estudantes mais prximos das notas de
corte, deixando de lado os estudantes mais fracos e mais fortes. H evidncias de
que escolas respondem a esse tipo de desenho institucional. Neal e Scanzenbach
Lit. ing.: ensinar para a prova. (N. T.)
As perguntas inseridas seguem o padro do World Value Survey Americano. Ver Glaeser
et al. (2000).
31
Ver Kane e Staiger (2003), que argumentam contra o uso de uma nota para sistemas de
responsabilizao escolar. Ver Chay et al. (2005) para o caso do Chile.
29
30
190
191
entre esse tipo de torneio e o sistema de Pernambuco que, neste ltimo, apesar
de a concorrncia influenciar o valor do bnus, ela no afeta a probabilidade de
uma escola ser beneficiada, j que isso depende somente do fato de uma dada
escola superar a meta de 50%. Dessa forma, o sistema de Pernambuco pode ser
mais efetivo em criar incentivos para escolas de baixa qualidade, j que o nmero
de possveis ganhadores no est predeterminado.
Uma ltima diferena entre os dois programas est no tratamento dado ao
absentesmo dos professores. Enquanto o programa de Pernambuco no utiliza
faltas no seu critrio de remunerao, So Paulo ajusta as metas alcanadas e cria
uma remunerao individual para os professores que corrige a remunerao da
escola pela proporo de falta dos docentes. No caso extremo em que um professor
falte mais do que um tero dos dias letivos, esse professor no far jus ao bnus.
Esse ajuste importante, se se considerar que as faltas so uma possvel forma
de um professor pegar carona no esforo de outros.
Comentrios Finais
A introduo da remunerao por desempenho dos funcionrios de escolas
promete criar incentivos para que os professores se esforcem mais no aprendizado
dos alunos. Porm, evidncias de outros pases mostram que os impactos dependem
da maneira como esse tipo de programa desenhado e implementado. Este captulo apresentou as caractersticas de dois programas que foram introduzidos pelos
estados de So Paulo e Pernambuco em 2008, e comparou suas especificidades.
Alm das caractersticas de cada programa j apresentadas, dois aspectos
fundamentais para o bom funcionamento de um programa de remunerao baseada em desempenho so a transparncia do sistema e a credibilidade das regras.
Primeiro, os professores precisam entender claramente como as metas so calculadas e como seu esforo pode afetar seu desempenho. Eles tambm precisam
saber a evoluo do desempenho de sua escola em relao a outras. Segundo,
eles precisam estar seguros de que, ao realizarem esse esforo, sua compensao
estar garantida. Num clima de volatilidade poltica, essa garantia importante,
j que a credibilidade do sistema atravs da estabilidade das regras garante que
o investimento feito pelo professor ter seu retorno garantido. Nesse sentido, o
uso de ajustes discricionrios ex post que busquem garantir a satisfao de grupos
individuais das escolas podem comprometer a credibilidade do sistema no longo
prazo.
Avaliaes futuras iro nos responder se esses programas funcionam e quais
sero seus efeitos sobre a qualidade da educao nas escolas de So Paulo e
Pernambuco. At l, nos resta torcer para que outros estados tambm introduzam
inovaes nos seus sistemas educacionais que busquem a melhoria da qualidade
educacional de que o Brasil tanto precisa.
192
portal/site/nga/menuitem.6c9a8a9ebc6ae07eee28aca9501010a0/?vgnextoid=
0fac4f5e2e5cf110VgnVCM1000005e00100aRCRD&vgnextchannel=6d4c8a
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Seo 5
Racionalidade econmica
Introduo
As questes econmicas nunca esto longe dos objetivos e elementos que
constituem as reformas educacionais. J vimos na Seo 2, sobre a teoria do
capital humano, que a comprovao da conexo entre o investimento em educao e o crescimento econmico desatou uma gigantesca onda de expanso e de
experimentao com modalidades novas para a formao da fora de trabalho.
As sees 1 e 4, que tratam de diferentes momentos da reforma educacional
norte-americana, tambm tm como pano de fundo uma preocupao com a competitividade econmica e com a capacidade da educao de garantir a vantagem
industrial e comercial almejada pelos Estados Unidos.
Em todas as declaraes sobre as finalidades bsicas dos sistemas de educao, encontra-se o objetivo de possibilitar a insero produtiva do indivduo na
economia, seja capitalista ou socialista, e dificilmente haveria tanta preocupao
por parte dos alunos na hora de escolher e terminar seus cursos se no existisse
uma relao clara entre o tipo de formao, o tipo de trabalho disponvel e o
nvel de renda ao longo da vida. Portanto, deve parecer uma redundncia criar
mais uma seo sobre a influncia da economia. Se todos os sistemas e todas as
reformas se referendam na economia e nas oportunidades de emprego, qual seria
a necessidade de destac-los de novo?
A diferena entre esta e as sees anteriores reside na discusso das reformas
educacionais que, alm de promover a inevitvel aproximao entre a educao
e o mundo de trabalho, tambm aplicam os conceitos e critrios da economia ao
prprio modo de organizar a educao. Observa-se que, ao longo das ltimas dcadas, houve uma variedade de reformas educacionais que, atravs da aplicao
de conceitos como eficincia, produtividade, relaes de mercado, clientelas,
preferncias dos consumidores e outros, comearam a aproximar os modelos de
oferta educacional do funcionamento da prpria economia, e a diluir as distines
entre o pblico e o privado. Nos casos mais extremos dessa tendncia, observam-se
processos de privatizao que questionam a legitimidade do modelo do governo de
bem-estar social e contesta a necessidade do estado deter o monoplio da oferta
e o controle da educao pblica.
nesse sentido que eu uso o termo racionalidade econmica, para congregar
uma srie de reformas que, independentemente de quaisquer outros objetivos
prprios, demonstram tambm o desejo de encontrar formas novas e mais eficien201
tambm resolveria a queixa de quem manda o filho para a escola privada de que
est pagando duas vezes pelo mesmo servio uma vez atravs dos impostos e
outra das mensalidades.
Friedman termina especulando sobre as razes pela criao do modelo de uma
oferta pblica exclusivamente governamental. Chega concluso de que tal ideia
se deve provavelmente falta de capacidade do governo no passado de fiscalizar
um complexo sistema de distribuio de vales e comprovantes, o que o leva a
achar que, com todas as facilidades atuais, essa dificuldade j estaria superada.
No foi nos Estados Unidos que a ideia do vale-educao encontrou seu primeiro teste, mas sim no Chile, durante o perodo da ditadura. Por esse motivo, as
duas leituras seguintes tentam resgatar a histria da reforma da educao chilena,
sobretudo no que diz respeito a essa questo da oferta da educao pblica atravs
de instituies no estatais, e avaliar sua relevncia para o debate atual sobre o
direito do indivduo de escolher a escola de seus filhos. A primeira dessas leituras
de Cristian Cox, respeitado educador e funcionrio de carreira do Ministrio da
Educao do Chile, que conta a histria de como o governo militar transformou
o modelo de financiamento e gesto do sistema escolar no princpio da dcada
de 1980. Com a fora de um regime autoritrio de poderes extraordinrios, a
gesto de todas as escolas pblicas foi descentralizada para o nvel municipal; os
professores foram desvinculados do governo central; introduziram-se instrumentos
de financiamento baseados na ideia de subveno, ou seja, de uma distribuio
de verbas de acordo com o nmero de alunos matriculados; e conceberam-se
instrumentos legais e incentivos de mercado para impulsionar a criao de escolas
privadas com financiamento pblico.
A segunda leitura chilena, de Patrick McEwan, deixa ainda mais claro que
o mecanismo fundamental da revoluo no financiamento da educao pblica
foi o voucher, o vale-educao aventado por Friedman vinte e cinco anos antes e
implantado no Chile por alunos seus, economistas consultores do governo militar:
os chamados Chicago boys. Dessa forma, o Chile foi o pioneiro na aplicao do
pensamento neoliberal, que, s uma dcada depois, seria novamente empregado
nas reformas da Margaret Thatcher no Reino Unido.
Mesmo breve, a resenha escrita por McEwan deixa claro que o modelo do
livre mercado educacional implantado no Chile estava longe de satisfazer os critrios neoliberais de seus idealizadores. Mesmo aps a descentralizao, o governo
central continuava a interferir; os municpios resolviam seus problemas de perda
de financiamento, no atravs do fechamento de escolas, mas pelas vias polticas
de pedidos de verbas extras ao governo de Santiago; e os professores que foram
descentralizados junto com as escolas continuaram a ser controlados, no pelos
mercados locais, mas pelo Ministrio. Talvez por essas razes, e pela amenizao
dos radicalismos da teoria do livre mercado, essas reformas foram mantidas aps
a redemocratizao do pas e a ascenso ao poder da Coalizo de Partidos pela
Democracia em 1990.
203
207
208
Leitura 1
O papel do governo na educao
Milton Friedman (1955)3
[...]
209
a nossa viso de famlia como a unidade social bsica, nem com a nossa crena
na liberdade do indivduo.
Contudo, ainda assim, se o peso financeiro imposto por esse mnimo educacional pudesse ser, de imediato, assumido pela grande maioria das famlias na
comunidade, poderia se tornar possvel e simultaneamente desejvel que os pais
se responsabilizassem diretamente pelos gastos. Os casos extremos poderiam ser
sanados por recursos especiais, a exemplo do que se faz hoje para a aquisio de
casas e automveis. Uma analogia ainda mais aproximada pode ser encontrada
nos arranjos atuais para crianas maltratadas pelos pais. A vantagem de impor os
custos aos pais que isso teria o efeito de equiparar os custos sociais e privados
de ter crianas, e de poder assim promover uma melhor distribuio no tamanho
das famlias.4
As diferenas de recursos e de nmero de filhos de cada famlia que so ao
mesmo tempo uma justificativa e o resultado da poltica diferente que vem sendo
adotada , acrescidas da imposio de um padro de educao que implica em
custos bastante elevados tm, contudo, inviabilizado essa poltica alternativa. Em
vez disso, o governo assumiu os custos financeiros de oferecer a educao. Dessa
forma, ele paga no somente pelo mnimo da educao obrigatria para todos,
mas tambm pela educao adicional de nvel superior oferecida aos jovens, mas
que no lhes exigida a exemplo das faculdades e das universidades estaduais
e municipais. Ambas essas medidas podem ser justificadas pelo efeito vizinhana acima mencionado o pagamento dos custos como o nico meio possvel de
impor um requisito mnimo; e o financiamento da educao adicional, no pressuposto de que outras pessoas se beneficiam da educao oferecida queles de
maior capacidade e interesse, por ser essa uma forma de se produzirem melhores
lideranas sociais e polticas.
A subveno governamental para apenas certos tipos de educao pode ser
justificada segundo esses pontos de vista. Antecipando o que ser detalhado posteriormente, eles no justificam a subveno da educao puramente profissionalizante, que aumenta a produtividade econmica do estudante, mas no o treina
para o exerccio da cidadania, nem da liderana. Est claro que extremamente
difcil traar uma linha divisria entre esses dois tipos de educao. A educao
geral, em grande parte, agrega valor econmico ao estudante na verdade,
apenas na atualidade e em alguns poucos pases que a capacidade de ler deixou
de ter valor de mercado. Ao mesmo tempo, muito da educao profissionalizante
amplia a viso do aluno. Ainda assim, fica igualmente evidente que essa distino
significativa. Por exemplo, a subveno do treinamento de veterinrios, esteticistas, dentistas, e de todo um elenco de habilidades especficas da forma como se
No to improvvel quanto parece que tal procedimento teria um impacto no tamanho das
famlias. Por exemplo, uma explicao pela taxa de fecundidade menor entre famlias de nvel
socioeconmico mais alto pode ser a de que as crianas so relativamente mais caras, devido aos
nveis mais altos de educao que atingem e aos custos com que suas famlias precisam arcar.
4
210
dial. Cada veterano que se enquadrava no programa recebia uma quantia anual
em dinheiro para gastar em qualquer instituio de sua escolha, desde que ela
respeitasse os padres mnimos. Um exemplo mais restrito a ajuda que autoridades locais britnicas fornecem para custear as mensalidades escolares de alguns
estudantes que frequentam escolas no administradas pelo governo (as chamadas
escolas pblicas 5). Outro exemplo o acordo que existe na Frana, mediante
o qual o governo paga parte dos custos para os alunos que frequentam escolas
no governamentais.
Um dos argumentos decorrentes do efeito vizinhana e a favor da estatizao da educao que, sem essa, seria impossvel oferecer um elenco comum de
valores tidos como requisitos para a estabilidade social. A imposio de padres
mnimos em escolas privadas, como sugerida, pode no ser suficiente para alcanar o resultado desejado. Essa questo pode ser ilustrada de forma concreta nas
escolas administradas por grupos religiosos. Pode-se argumentar que as escolas
sob a administrao de diferentes grupos religiosos instilam uma srie de valores
que so diferentes entre si e diferentes das outras escolas; desse modo, tornam a
educao um fora divisora, ao invs de unificadora.
Se levado ao extremo, esse raciocnio demandaria exclusivamente escolas
administradas pelo governo e tambm tornaria a frequncia nelas compulsria.
Os arranjos nos Estados Unidos e em grande parte dos outros pases do Ocidente
representam um meio termo entre essas posies. Escolas administradas pelo
governo so disponibilizadas, mas no so obrigatrias. Contudo, o vnculo entre
financiamento e administrao da educao coloca outras escolas em situao de
desvantagem. Elas recebem pouca ou nenhuma verba governamental destinada
educao uma situao que suscita muita discusso poltica, principalmente,
claro, na Frana. A eliminao dessa desvantagem poderia, teme-se, fortalecer
enormemente as escolas paroquiais e tornar ainda mais difcil o problema de se
conseguir uma base comum de valores.
Esse raciocnio tem bastante peso. Mas, no fica nada claro se vlido ou
se a desestatizao da educao teria os efeitos sugeridos. Por uma questo de
princpio, ele conflita com a prpria preservao da liberdade; de fato, esse conflito constituiu um fator de atraso para o desenvolvimento da educao pblica
na Inglaterra. Como traar uma linha divisria entre a oferta de valores sociais
comuns prprios de uma sociedade estvel de um lado, e o ensino que cerceia a
liberdade de pensamento e a crena do outro? Aqui se encontra mais um desses
limites imprecisos, que so mais fceis de mencionar do que de definir.
Em termos de seus efeitos, a desestatizao da educao ampliaria a gama
de escolha disponvel aos pais. Considerando que, no momento, os pais podem
enviar seus filhos para escolas governamentais sem qualquer nus, poucos deles
podem ou vo querer envi-los s outras escolas, a menos que elas tambm sejam
subsidiadas. As escolas paroquiais esto em situao de desvantagem pelo fato
5
213
214
216
Leitura 2
A Reforma da Educao chilena:
contexto, contedos, implantao
Cristian Cox (1997)7
[...]
Descentralizao e financiamento por meio da subveno por aluno: a herana
das mudanas dos anos 80.
Em termos organizacionais, o sistema escolar do Chile herdeiro de um
modelo altamente centralizado de proviso estatal de educao que remonta a
meados do sculo XIX, interrompido por uma profunda reforma descentralizadora
e privatizante aplicada pelo regime militar ao longo da dcada de 80, e que no
foi revertida pelo governo democrtico que assumiu em 1990, ainda que tenha
introduzido novos princpios de ao do Estado no setor.
A reforma da administrao e do financiamento do sistema escolar do incio
da dcada de 1980 consistiu em trs medidas principais:
Em primeiro lugar, transferiu a administrao do conjunto dos estabelecimentos escolares, at ento subordinado ao Ministrio da Educao, aos 325
municpios do pas (hoje 334), que passaram a manejar seu pessoal, com poder
de contratar e despedir professores e administrar sua infraestrutura, enquanto o
Ministrio da Educao mantinha funes normativas, de definio do currculo
e dos livros textos, de superviso e de avaliao.
Em segundo lugar, mudou a forma de alocao de recursos, de uma modalidade baseada nos oramentos histricos de gastos dos estabelecimentos para
uma modalidade baseada no pagamento de uma subveno por aluno atendido.
Alm disso, essa subveno por aluno foi calculada de modo a agir como incentivo econmico para o ingresso de gestores privados dispostos a implantar novos
estabelecimentos de ensino bsico e mdio.
Por ltimo, a reforma transferiu a administrao de um nmero de estabelecimentos pblicos de ensino profissionalizante (nvel mdio) do Ministrio da
Educao para corporaes constitudas pelas principais associaes empresariais
com essa finalidade precpua.
Texto extrado de: Cristian Cox. A Reforma da Educao Chilena: contexto, contedos,
implantao. PREAL. PREAL Documentos, No. 8, Agosto, 1997. (Disponvel em: http://
www.preal.org/Biblioteca.asp?Id_Carpeta=64&Camino=63|PrealPublicaciones/64|PREAL
Documentos. Acesso em: 11/10/10.)
7
217
Os propsitos governamentais explcitos e implcitos com as polticas descentralizadoras e privatizantes dos anos 80 foram: conseguir maior eficincia na
utilizao dos recursos atravs da concorrncia entre os estabelecimentos pelas
matrculas; transferir funes do Ministrio da Educao e sua burocracia central
para os poderes locais representados no municpio, bem como reduzir o poder
de negociao do sindicato dos professores; obter maior participao do setor
privado no fornecimento da educao, o que lanaria as bases para uma maior
concorrncia entre os estabelecimentos e mais opes para os consumidores e,
por ltimo, promover maior aproximao entre a educao tcnico-profissional
mdia e os crculos econmicos da produo e dos servios.
Em termos de organizao institucional e administrativa, ao iniciar-se o
governo da transio, em 1990, o sistema escolar apresentava traos mistos. As
escolas primrias e os estabelecimentos secundrios municipalizados estavam
sujeitos a uma dupla subordinao: aos municpios nos aspectos administrativos
e ao Ministrio da Educao com relao a currculo, pedagogia e avaliao. Os
estabelecimentos privados tanto aqueles com financiamento pblico como os
pagos estavam igualmente sujeitos aos ordenamentos curriculares e de avaliao fixadas nacionalmente pelo Ministrio da Educao. Como j foi dito, essa
organizao mista, fruto da ao reformadora do regime militar sobre a matriz
historicamente centralizada da educao chilena, foi aceita pelos governos do
Acordo, ainda que com contrapesos importantes, em termos do papel do Ministrio
da Educao, em suas polticas de interveno direta atravs de programas de
melhoria da qualidade e de discriminao positiva com respeito s inequidades
na distribuio social dos resultados do sistema.
218
Leitura 3
Escolha da escola no Chile: duas dcadas de reforma educacional
Patrick J. McEwan (2000)8
Texto extrado da resenha escrita por Patrick J. McEwan, publicada na Comparative Education Review, Vol. 44, No. 2, maio de 2000, do livro: School Choice in Chile, Two Decades
of Educational Reform por Varun Gauri. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1998.
Reproduzido com permisso de Taylor & Francis.
8
219
Um breve captulo final tenta tirar lies para o debate mais amplo sobre a
escolha de escolas. O tom geral de ceticismo com relao a polticas que propem solues rpidas, como essa. Algumas dessas lies no so inteiramente
embasadas nos captulos anteriores; por exemplo, ainda que o crescimento da
estratificao seja uma preocupao central em planos baseados na escolha, no
estou inteiramente convencido de que algum tenha empiricamente demonstrado
que a estratificao de fato cresceu no Chile. A despeito dessas controvrsias
pontuais, Gauri produziu um livro iluminador e bem fundamentado em pesquisas.
Por no ter simplesmente tomado o modelo chileno por pressuposto, ele pde
revelar grandes complexidades e contradies. Espera-se que pesquisas empricas
futuras e debates sobre polticas sejam enriquecidos por este trabalho.
221
Leitura 4
Escolas charter:
aprendendo com o passado, planejando para o futuro
Lea Hubbard e Rucheeta Kulkarni (2009)9
222
Viso geral
Da maneira como so projetadas, as escolas charter visam a combinar uma
maior autonomia acadmica do que a normalmente associada s escolas pblicas
tradicionais e com maior responsabilizao, objetivando, assim, gerar resultados
educacionais positivos (Wells, 2002; ver tambm Wohlstetter et al., 1995). As
escolas charter deliberadamente se distanciam das regras e dos regulamentos dos
sindicatos, tendo, portanto, uma maior liberdade para contratar e despedir professores. Como o prprio nome indica, as escolas operam sobre uma concesso
ou contrato11 com um agente autorizador. Esse agente varia bastante: pode ser
um distrito escolar, o conselho de educao de um estado, uma universidade ou
uma organizao com ou sem fins lucrativos. Cabe ao agente autorizador supervisionar e responsabilizar a escola charter, e os contratos geralmente precisam ser
renovados com uma periodicidade de trs a cinco anos.
As escolas charter se diferenciam em um nmero surpreendentemente grande
de aspectos (Lake & Hill, 2006). H, por exemplo, diferenas na estrutura organizacional h escolas charter iniciais, escolas charter convertidas (escolas
pblicas convencionais que requisitaram e receberam a condio de charter), e,
especialmente ao longo dos ltimos cinco a dez anos, escolas afiliadas a organizaes gestoras de escolas charter (OGCs) com ou sem fins lucrativos (Lake, 2007).
Alm disso, diferentes tipos de escolas charter atendem a diferentes populaes
de estudantes, apresentam melhor ou pior sade financeira, e enfrentam desafios
tanto similares quanto diferentes que terminam por afetar o trabalho que podem
realizar. Tais variaes dificultam bastante a tarefa de fazer generalizaes sobre
a eficcia das escolas charter como uma iniciativa de reforma educacional. A despeito da existncia de nveis geralmente altos de satisfao por parte de pais que
escolheram matricular seus filhos em escolas charter (Teske & Schneider, 2001),
h um persistente debate entre educadores, pesquisadores e elaboradores de polticas, revelando a existncia de importantes preocupaes polticas e educacionais.
As perguntas seguintes esto entre as mais relevantes:
11
Em ingls, Charter significa, literalmente, um contrato ou decreto. No contexto educacional
significa um contrato especificando as condies e objetivos para a gesto privada de uma
escola pblica. (N. T.)
223
As escolas charter esto cumprindo a sua promessa de melhorar o desempenho acadmico dos estudantes?
As escolas charter esto sendo responsabilizadas suficientemente?
As escolas esto melhorando a educao de todas as crianas, ou estariam
contribuindo para uma nova segregao da educao pblica?
As escolas charter so realmente inovadoras (ao expandir as opes de
acordo com as necessidades diversas dos estudantes), ou seriam similares em
muitos aspectos s escolas pblicas convencionais?
As escolas charter tm os requisitos necessrios em termos de liderana,
equipe de professores e governana para realizarem sua misso educacional?
E, por fim, as escolas charter so sustentveis como uma alternativa permanente s escolas pblicas convencionais?
O restante deste artigo trata sequencialmente de cada uma dessas questes.
Sempre que possvel, utilizamos a pesquisa disponvel mais recente de modo a
fornecer uma compreenso precisa de at que ponto as escolas charter esto cumprindo (ou no) sua promessa de serem tanto inovadoras como responsabilizveis.
As escolas charter esto cumprindo sua promessa de melhorar o desempenho
acadmico dos estudantes?
A resposta direta para a questo das escolas charter estarem ou no melhorando o desempenho acadmico dos estudantes que ainda no se sabe. Ao longo
da ltima dcada e por toda a nao, estudos sobre o desempenho das escolas
charter apresentarem resultados diversos. Um estudo no-partidrio publicado
em 2001 encontrou significativas diferenas inter e intraestaduais (Rand, 2001).
No Arizona, por exemplo, as escolas charter parecem se sair melhor do que as
pblicas em leitura, e possivelmente em matemtica; em Michigan, os estudantes
da stima srie nas escolas charter recentemente abertas no apresentaram diferenas nos resultados das avaliaes se comparados a seus colegas de escolas
pblicas convencionais, enquanto que os estudantes da quarta srie de escolas
tradicionais obtiveram resultados superiores aos das escolas charter. No Texas,
as escolas charter que se concentraram especificamente em estudantes com risco
de baixo desempenho acadmico demonstraram um desempenho superior ao das
escolas pblicas convencionais, mas as outras escolas charter do estado obtiveram
resultados ligeiramente piores do que as escolas pblicas convencionais.
Outros estudos encontraram resultados mais positivos. Zimmer et al. (2003)
conduziram uma investigao sobre as escolas charter da Califrnia e chegaram ao
resultado de que, quando as escolas charter proviam toda sua instruo dentro da
sala de aula (ao contrrio de prover parte dela fora da sala de aula), os estudantes se
saam melhor do que os das escolas pblicas. Algumas pesquisas bastante recentes
sobre duas escolas charter iniciais na Califrnia mostraram que os estudantes de
minorias ou de baixa renda obtinham melhores resultados acadmicos que seus
pares de escolas pblicas no que diz respeito ao ingresso na faculdade (Alvarez
& Mehan, 2006; McLure et al., 2005).
224
Os crticos das escolas charter, por outro lado, enfatizam evidncias que
indicam que essas no esto se saindo bem se comparadas s no charter. Um
exemplo a anlise dos dados da Avaliao Nacional do Progresso Educacional (National Assessment of Educational Progress NAEP) feita pela Federao
Americana de Professores (American Federation of Teachers AFT) (Nelson et
al., 2004), que mostra que os resultados dos testes de alunos das escolas charter
estavam situados meio ano abaixo dos resultados dos alunos de escolas pblicas.
A anlise tambm mostrou que, enquanto alunos negros de escolas charter tiveram
um desempenho igual ao dos negros de escolas pblicas, os estudantes de bairros
pobres e os beneficirios de merenda escolar tiveram resultados piores. Um relatrio de 2005 do Centro Nacional de Estatsticas Educacionais (National Center
for Education Statistics NCES), uma agncia governamental norte-americana,
confirmou os resultados da AFT. Comparados a seus pares de escolas no charter,
os alunos de baixa renda de escolas charter obtiveram resultados piores em leitura
e em matemtica, passaram por professores com menos anos de experincia e
por uma maior proporo de docentes sem certificao. Outros estudos repetem
esses resultados desalentadores, no encontrando diferenas significativas entre o
desempenho em avaliaes dos alunos de escolas fundamentais charter e aqueles
do ensino pblico tradicional (Loveless, 2003; Rogosa, 2003).
Os resultados variveis encontrados para o desempenho dos alunos de escolas charter foram interpretados de diferentes maneiras. Alguns partidrios das
escolas charter questionam o formato e/ou a metodologia das pesquisas utilizadas
para avaliar o seu desempenho, argumentando que os resultados do NAEP so
enganosos, j que os efeitos da pobreza e de outros fatores de formao dos alunos que frequentam as escolas charter impactam negativamente os resultados dos
testes. Braun et al. (2006), por exemplo, defendem a necessidade de uma anlise
quantitativa mais sofisticada usando modelagem linear hierrquica para permitir
o estudo das mltiplas caractersticas das escolas e dos alunos. Contudo, quando
Braun e seus colegas aplicaram o modelo estatstico proposto, tambm chegaram a
resultados desanimadores quanto ao desempenho escolar. As notas dos alunos de
escolas charter em leitura e matemtica foram, em mdia, menores que aquelas de
alunos de escolas pblicas no charter. Hoxby (2004), uma defensora das escolas
charter, relatou resultados positivos em sua comparao entre os resultados de
alunos de escolas pblicas e charter em leitura e matemtica, aps controlar pela
pobreza e outros fatores pessoais. Uma nova anlise pelo Instituto de Polticas
Econmicas (Economic Policy Institute), no entanto, concluiu que Hoxby no havia
estabelecido controles estatsticos adequados para a composio racial ou para
a condio de baixa renda. Os autores concluram pelos dados de Hoxby que
quando feito o controle, tanto pela composio racial, quando pela condio
de baixa renda, os efeitos positivos de frequentar escolas charter desaparecem
tanto na matemtica quando na leitura (p. 2). A pesquisa de Hoxby tambm foi
duramente criticada por outros autores (veja Carnoy et al., 2005).
225
A questo temporal pode tambm ter influenciado a variabilidade dos resultados do desempenho acadmico. Alguns pesquisadores perceberam que, geralmente, os dados de desempenho analisados foram coletados quando as escolas
charter estavam em seus estgios iniciais de crescimento. Alm disso, devido ao
fato de as escolas charter por vezes experimentarem novas abordagens educacionais e coletarem dados de resultados de testes colhidos ao longo do tempo para
uma dada srie , sem levarem em conta que uma escola tem estudantes diferentes
naquela mesma srie em anos escolares diferentes, os resultados dos estudos
so frequentemente problemticos (Betts & Tang, 2008). Outros pesquisadores,
percebendo que a avaliao do desempenho acadmico uma empreitada complexa, sugerem o uso de diferentes tipos de avaliao e clamam para que os estudos
sejam realizados durante um longo perodo de tempo (Bulkley & Fisler, 2003).
Ao longo da ltima dcada, a avaliao das escolas charter se manteve como
um tema recorrente entre os educadores, elaboradores de polticas e pais. Contudo,
muito recentemente foi sugerida uma mudana significativa na abordagem referente
questo da avaliao. Betts e Tang (2008) defenderam uma abordagem de valor
agregado. Eles usam essa metodologia, juntamente com a escolha aleatria, em
sua investigao do desempenho das escolas charter. Em que pese a considervel
variao observvel entre essas escolas, as evidncias em geral apontam que as
escolas charter superaram suas contrapartidas pblicas tradicionais. Betts e Tang
reconhecem que os resultados de seu estudo so preliminares, e notam que, no
nvel do ensino mdio, encontram indicaes bastante desanimadoras. Ainda
assim, argumentam que os resultados para o ensino fundamental do razes para
o otimismo.
Uma hiptese comum que o mercado guiar a responsabilizao, mas parece no haver qualquer responsabilizao acadmica adicional para as escolas
charter (Wells, 2002). Os defensores continuam sustentando a tese de que as
escolas charter que no forem capazes de fornecer educao de qualidade simplesmente fecharo suas portas, j que os pais iro retirar seus filhos das escolas
ruins. Pesquisas quanto a esse assunto, contudo, revelam que essa hiptese pode
no ser correta.
[...]
227
Leitura 5
As escolas charter esto fazendo a diferena?
Um estudo do desempenho dos estudantes em oito Estados
Rand Education (2009)12
228
230
Leitura 6
A melhoria da educao na Amrica Latina:
e agora, para onde vamos?
Martin Carnoy e Claudio de Moura Castro (1997)13
[...]
As Lies da Descentralizao
Nos anos 80 e incio dos 90, o tipo mais comum de reforma na regio foi tentar
reduzir os gastos do governo central com educao, atravs da descentralizao do
processo decisrio (administrao), e, em menor grau, do financiamento da educao. Esse tipo de reforma foi implementado em vrios pases latino-americanos nos
anos 70 e 80 (com mais vigor na Argentina e no Chile, mas tambm na Colmbia
em 1989), e agora est se estendendo a outros pases (por exemplo, El Salvador,
Mxico, Nicargua e Peru). O Brasil no precisou descentralizar a educao,
porque, salvo algumas excees, seus sistemas de ensino bsico e mdio sempre
estiveram a cargo de estados e municpios.14
Texto extrado de: Martin Carnoy e Claudio de Moura Castro. A melhoria da educao
na Amrica Latina: e agora, para onde vamos? In: Claudio e Moura Castro e Martin Carnoy
(orgs.), Como anda a reforma da educao na Amrica Latina? Rio de Janeiro, Fundao
Getlio Vargas, 1997. Reproduzido com permisso dos autores.
O ensino bsico e mdio brasileiro sempre foi bastante descentralizado para estados e municpios. Mas parcela importante dos recursos nacionais destinados melhoria da qualidade do
ensino gerida pelo governo federal. Esses recursos eram repassados a estados e municpios
tomando por base mais interesses polticos do que necessidades educacionais. Essa mescla
peculiar de administrao financeira descentralizada/centralizada talvez explique em parte a
baixa qualidade e a falta de equidade dos sistemas educacionais brasileiros. Porm, no clima
atual favorvel reforma do ensino, e no caso especfico do Brasil, pode ser mais fcil implementar reformas educacionais em uma estrutura institucional descentralizada. A condio
necessria seria ter, frente do governo de estados e municpios, polticos comprometidos
com a melhoria da educao. Ainda que o processo de reforma no pudesse ser no mbito
nacional, um ou outro caso teria forte efeito na regio e no pas em geral. [...] O mesmo se
aplica ao governo central. O fato de os rgos centrais no serem diretamente responsveis
pela administrao do sistema educacional lhes permite redefinir melhor seu papel e rever os
critrios de alocao dos recursos federais, como j vem acontecendo.
13
231
Como j sintetizamos, a maioria das reformas que visavam a descentralizao tentou reduzir as dimenses da burocracia educacional do governo central
e transferir a administrao da educao para estados e municpios. Na prtica,
as reformas pareciam ser motivadas por objetivos polticos e de outra natureza,
como cercear o poder dos sindicatos de professores. Alguns dos objetivos menos
explcitos da descentralizao podem ter sido, de fato, incompatveis com medidas
de enxugamento. Em certos pases, a descentralizao incrementou o emprego em
pocas de recesso, criando novas estruturas regionais e locais, at mesmo no caso
do Chile. No Brasil, a municipalizao parcial do ensino bsico gerou estruturas
duplas (nos nveis estadual e municipal) e, nas mdias e grandes cidades, uma
burocracia talvez desnecessria s novas responsabilidades da educao municipal.
Por isso, torna-se praticamente impossvel concluir, com os dados disponveis,
que a descentralizao tenha realmente reduzido os recursos financeiros centrais
destinados educao. Nos anos 80, embora os gastos com educao tenham
diminudo em termos absolutos em alguns pases, na verdade, aumentaram como
parcela do PIB. Na maioria deles, a burocracia na rea aumentou mais do que as
matrculas no 1 e 2 graus.
A experincia indica que, quando a descentralizao no conta com o apoio
financeiro e tcnico dos governos centrais, a qualidade do ensino pode diminuir,
particularmente no caso dos pobres. Pases como Argentina e Chile esto agora
estudando se ou no necessrio fortalecer o papel do governo central na avaliao, no monitoramento e no lanamento de programas dirigidos a autoridades
locais e escolas mais carentes. No caso do Chile, certas iniciativas de melhoria da
educao esto sendo descentralizadas, como veremos mais adiante. Na Argentina, a lei federal de Educao de 1993 redefiniu o papel dos governos federal e
provncias e determinou que os recursos financeiros da educao a serem repassados s provncias tivessem aumentos anuais. Firmou-se um Pacto Federal da
Educao entre o ministro e as autoridades provinciais da educao para que se
definissem os programas e atividades nos quais esses recursos seriam aplicados.
Em breve, o governo federal por em prtica uma avaliao nacional dos alunos e
dos sistemas de informao, e proporcionar s provncias: a) assistncia tcnica
nas avaliaes dos estudantes; b) maior capacidade institucional e tcnica, a fim
de que os sistemas de informao das provncias se integrem rede federal de
estatsticas e informaes sobre educao; c) diretrizes nacionais para os currculos
escolares; d) uma rede nacional para o treinamento de professores no servio; e)
programas nacionais dirigidos s regies e escolas mais pobres, com fornecimento
de livros, computadores e treinamento especfico para professores, e recuperao
de escolas. Mais recentemente, no Brasil, o governo federal estabeleceu critrios
para o repasse de verbas da administrao federal, a fim de garantir que essas
cheguem s escolas, e aprimorou os sistemas de informao e de avaliao de alunos. O Congresso Nacional j est discutindo uma nova lei federal para arrecadar
mais recursos, a fim de aumentar os salrios dos professores de 1 e 2 graus.
232
A descentralizao vem sendo considerada uma reforma voltada para a competitividade j que aumenta a produtividade na educao e, por conseguinte,
contribui significativamente para a melhoria da qualidade dos recursos humanos
de uma nao , em grande parte porque aproxima o processo decisrio das necessidades dos pais e confere s autoridades locais mais autonomia nas decises.
Supe-se que, se as comunidades locais e os prprios professores e diretores de
escolas tiverem maior controle sobre o currculo e os mtodos de ensino, haver
maior adequao entre os mtodos pedaggicos e a clientela atendida, assim
como maior responsabilidade pelos resultados na rea da educao. Segundo os
reformadores, se as autoridades educacionais locais se considerarem, e forem
consideradas, responsveis pela educao, a qualidade do ensino melhorar. Os
dados disponveis nos Estados Unidos no confirmam esse raciocnio.15
Mas algumas das reformas de descentralizao efetuadas na Amrica Latina
nos anos 80 seguiram uma viso do modelo financeiro. Descentralizou-se o
controle das escolas para o nvel provincial ou municipal, transferindo recursos
para as autoridades locais, mas aumentou-se a presso sobre elas para que levantassem verbas localmente, na medida em que se cortaram recursos do governo
central. Na Argentina e no Chile, dois pases que empreenderam grandes reformas
de descentralizao nos anos 70 e 80, os gastos reais e totais do governo central
com educao a princpio caram. No caso chileno, os gastos pblicos por aluno
com ensino bsico subiram e s declinaram na segunda metade da dcada (World
Bank, 1993: 90). No caso da Argentina, o processo teve duas etapas. Na primeira
(1976-83), a educao primria foi descentralizada, mas os recursos no foram
transferidos para as provncias. Em contraposio, a partir de 1991, quando a
educao secundria e ps-secundria comeou a ser descentralizada, tambm
foram feitas expressivas transferncias de dinheiro para as provncias.
A experincia na Amrica Latina e no Caribe indica que a verso financeira
de descentralizao pode proporcionar a melhoria da educao no nvel local,
mas seus efeitos positivos desaparecem quando os gastos com a educao e o
know-how tcnico do governo central so reduzidos (ou, como no caso brasileiro,
suprimidos). Os resultados podem tambm se tornar mais dspares (no Brasil, essa
disparidade continua elevada), porque os municpios pobres dispem de menos
recursos financeiros, tcnicos e humanos prprios para investir em educao do
que as regies mais afluentes. Para que a descentralizao melhore a qualidade e
reduza as disparidades, o processo de descentralizao ainda requer a presena
A descentralizao da administrao e do financiamento de sistemas educacionais centralizados e altamente burocrticos deveria proporcionar uma prestao de servios mais inovadora
e eficaz nessa rea, e uma melhor aferio de resultados por parte dos pais, mas h poucos
indcios de que a descentralizao em si melhore a qualidade do ensino. Nos estados Unidos,
onde tem havido um esforo conjunto para transferir o controle das decises na rea educacional para os estabelecimentos de ensino, constatou-se, aps uma ampla avaliao, que a
autonomia escolar no produziu melhorias significativas no desempenho dos alunos (Malem,
Ogawa & Krantz, 1989; Hannaway & Carnoy, 1993).
15
233
234
tinuava ainda em grande parte centralizado, mas o controle dos recursos passava
aos municpios, no caso das escolas pblicas, e s prprias autoridades escolares,
no caso das particulares. As decises sobre questes pedaggicas tambm foram
transferidas, em sua maioria, aos municpios e s escolas.
No Chile, a reforma visando descentralizao foi imposta de cima, pelo
regime militar, a fim de privatizar o mximo possvel a administrao da
educao. Mesmo assim, a descentralizao se deu por etapas. Antes da reforma educacional de 1980, a burocracia governamental chilena fora delegada,
na dcada de 70, s provncias e aos municpios administrados por prefeitos e
conselhos municipais nomeados. O sindicato dos professores tambm fora extinto. Na reforma propriamente dita, a privatizao foi organizada em torno de um
plano de subvenes e da privatizao dos contratos de trabalho dos professores,
passando esses funcionrios pblicos a empregados do setor privado sem representao sindical. Tanto as escolas municipais quanto as escolas subvencionadas
administradas pela iniciativa privada recebiam igual financiamento por aluno, e
o currculo foi desregulamentado.
A reforma chilena conseguiu de fato descentralizar as decises para as comunidades e as escolas locais (no caso das escolas particulares). Tambm teve
xito no tocante subveno das escolas particulares. Em 1993, 40% dos alunos
do primrio e 50% dos alunos do secundrio frequentavam escolas geridas pelo
setor privado (Comit Tcnico, 1994: 26). Mas discutvel o xito financeiro da
reforma. Os gastos do governo com educao a princpio aumentaram. Alm disso,
os gastos administrativos outra meta financeira da descentralizao subiram
medida que a estrutura regional descentralizada do MOE precisou ser fortalecida
com a contratao de mais pessoal. A contribuio financeira do governo central
para a educao diminuiu de 3,5% do PIB em 1980 para 2,5% em 1990, mais
em funo da crise financeira generalizada do que de ganhos em eficincia.
Em termos de qualidade, porm, a reforma teve pouco ou nenhum xito nos
anos 80, e os alunos das camadas socioeconmicas mais desfavorecidas provavelmente perderam terreno. No geral, o desempenho estudantil no melhorou, apesar
da alegada maior eficincia das escolas particulares. O fluxo de novos recursos dos
setores privado e pblico locais para os ensinos mdio e superior no compensou
os cortes efetuados nos gastos do governo central, originando uma crise de acesso
para os estudantes de renda mais baixa e uma crise de qualidade para todos, com
exceo dos grupos socioeconmicos mais abastados. Os municpios mais pobres
tambm no conseguiram administrar muito bem as escolas, porque o governo
no se preocupou com a criao de capacidade gestora como parte da reforma. A
reforma no promoveu programas inovadores de ensino tcnico, particularmente
para os 8% de alunos matriculados por associaes de funcionrios, mas o restante
do sistema ainda se saiu pior.
Quando se estabeleceu a democracia em 1990, essas falhas foram oficialmente
reconhecidas. Alm disso, vieram luz as tenses e conflitos entre professores e
governo, muito embora o novo regime se mostrasse disposto a conceder grandes
235
O governo democrtico est empenhado em dar continuidade ao processo de descentralizao. As recomendaes mais recentes so no sentido de que a administrao dos recursos
financeiros destinados s escolas municipais passe para a competncia das prprias escolas,
uma vez que os professores e pais supostamente teriam uma ideia mais clara do que os municpios de como distribuir os recursos para obter um ensino mais eficaz (Comit Tecnico, 1994).
Essa tese baseia-se na eficincia supostamente maior das escolas particulares subsidiadas, que
realmente administram as finanas no nvel escolar. Mas, em 1990, apenas uma entre quatro
crianas matriculadas em escolas particulares subsidiadas provinha de famlias do quintil de
renda mais baixa. E h evidncias de que as crianas desse nvel socioeconmico no se saem
to bem quanto nas escolas municipais (Parry, 1994). Isso indica que transferir o processo
decisrio para o nvel mais descentralizado no produz necessariamente os melhores resultados
no caso daquelas crianas que necessitam mais da inovao e do conhecimento tcnico para
melhorar sua aprendizagem.
236
A Descentralizao/Recentralizao Colombiana
A descentralizao do sistema educacional obviamente vantajosa quando
a capacidade no nvel local adequada tarefa de produzir um ensino de alta
qualidade e quando se dispe de recursos suficientes do governo central, da
jurisdio local, ou de ambos. Mas quando a Argentina numa primeira etapa
, o Chile e o Mxico implementaram suas reformas de descentralizao, esses
requisitos para o xito do empreendimento tinham menos importncia do que
transferir a responsabilidade financeira da autoridade central s autoridades
provinciais, departamentais ou municipais. Para os partidrios da reforma, a
prpria descentralizao considerada essencial melhoria do ensino; os que
se opem a ela (em geral, sindicatos de professores, como na Argentina, Chile,
Mxico e Nicargua, e autoridades locais como no Mxico) usam como argumento
interesses financeiros e, no caso dos sindicatos de professores, os contratos de
trabalho. Embora os partidrios da descentralizao classifiquem tal oposio
como obviamente prejudicial melhoria da educao, quando a descentralizao
basicamente motivada por questes de ordem financeira (e no para aumentar
a produtividade na educao), os compromissos polticos a que se chega atravs
da oposio entre autoridade local e professores podem propiciar o aumento dos
recursos da educao destinados aos salrios.
A histria da recente reforma colombiana instrutiva nesse aspecto. A Colmbia j havia realizado uma importante inovao na rea educacional, com a
criao das Escuelas Nuevas que gozam de grande autonomia em meados
da dcada de 70. Mas a reforma colombiana para a descentralizao, iniciada
em 1989, pretendia ser sistmica, e no resolver problemas especficos como o
acesso educao e a qualidade do ensino. A descentralizao colombiana se deu
num contexto democrtico, em condies polticas bem diferentes das vigentes no
Chile em 1981, e por isso assumiu uma configurao diferente da reforma inicial
chilena. Assim como no Chile, as presses pela descentralizao da educao
faziam parte de uma presso maior pela descentralizao poltica. Em 1985, o
Congresso colombiano aprovou a eleio popular para prefeitos, o que fez aumentar
imediatamente as expectativas de que servios sociais como educao e sade
passassem a ser administrados pelos municpios.
Em 1989, foi sancionada uma lei que ampliou o papel dos municpios na
administrao da educao, atribuindo-lhes, efetivamente, a responsabilidade pela
contratao de professores e por certas decises atinentes alocao de recursos
para a educao, permanecendo o governo central com a incumbncia de pagar os
professores e outros (Montenegro, 1995). Mas, em 1991/92, como parte de uma
medida mais gil de reestruturao da economia colombiana, o governo props
passar aos municpios o controle administrativo das escolas locais, sendo o dinheiro
fornecido por subvenes em bloco do governo central; mas essas subvenes
implicaram cortes nos gastos do governo central. Ainda nos termos dessa mesma
proposta, os departamentos ficariam responsveis pela assistncia tcnica e pelo
237
238
relao a uma reforma que vise a reduzir ainda mais o seu poder de barganha.
Na Colmbia, como em outros pases, as lideranas sindicais dos professores
so frequentemente intolerantes s vezes distantes da maioria dos professores
, quase sempre resistentes a reformas que visem a aumentar a produtividade
docente, em geral extremamente preocupadas com apenas uma questo o salrio do professor e muito inflexveis quando se trata de mudar escalas salariais
baseadas em tempo de servio e ttulos. A principal questo a negociar com os
sindicatos de professores que os recursos adicionais no sejam destinados apenas
ao pagamento dos salrios dos professores, mas tambm a materiais escolares,
livros escolares gratuitos para os alunos, e melhoria dos prdios escolares para
crianas de famlias de baixa renda.
O compromisso a que se chegou na reforma colombiana de certa maneira
incorporou, no incio do processo, algumas das lies aprendidas com a experincia chilena. Embora as escolas colombianas no venham a ter a autonomia das
escolas chilenas e a burocracia do sistema colombiano continue maior, os problemas enfrentados no Chile pelos municpios mais pobres e com menos capacidade
tcnica no sero encontrados na Colmbia, onde a descentralizao para os
departamentos permitir que esses detenham grande parte da responsabilidade
pelas decises educacionais em relao a esses municpios.
impossvel, porm, fazer comparaes quanto qualidade. Na reforma
chilena, os pais puderam optar entre escolas particulares e municipais, mas, em
mdia, os ndices de aproveitamento das crianas de baixa renda no subiram nos
anos 80, durante a primeira etapa da reforma. Na Colmbia, alguns municpios
talvez tenham obtido menos autonomia devido interveno do sindicato dos
professores, mas, no geral, os municpios receberam mais recursos, e famlias de
baixa renda receberam vales-educao para o curso secundrio. Para as famlias
que vivem em municpios de baixa renda, o compromisso talvez tenha produzido
resultados mais positivos do que a reforma propunha originalmente. Seria interessante comparar os progressos dos alunos colombianos com os dos alunos chilenos
para se chegar a uma concluso mais concreta quanto qualidade.
240
Leitura 7
Os efeitos da descentralizao do sistema educacional sobre a
qualidade da educao na Amrica Latina
Donald R. Winkler e Alec Ian Gershberg (2000)19
[]
A descentralizao do governo tornou-se uma prtica comum na Amrica
Latina durante a ltima dcada. A educao no constitui exceo, observando-se
um rpido aumento no nmero de pases que esto desenvolvendo importantes
reformas de descentralizao nesse setor. Ao mesmo tempo, generalizou-se mundialmente a tendncia para dar s escolas maior autonomia, visando melhorar
seus desempenhos e cobrar uma maior responsabilidade pelos resultados. Sistemas escolares to diversos quanto os de Victoria, na Austrlia, de Memphis, no
Tennessee, e de Minas Gerais, no Brasil, delegaram autoridade aos diretores de
escolas e, em seguida, atravs de uma variada gama de mecanismos, fizeram-nos
responsveis pelo desempenho das escolas.
Os dois tipos de descentralizao da educao transferncia para os nveis
inferiores de governo e delegao para as prprias escolas tm origens e objetivos muito distintos. A transferncia para os nveis inferiores de governo ocorreu,
quase sem exceo, no contexto de uma descentralizao mais geral do governo
cujas causas podem ser muito diversas. A delegao para as prprias escolas, ao
contrrio, foi geralmente motivada pela preocupao diante de seus desempenhos
deficientes. Ambos esses tipos de descentralizao da educao esto bem representados na Amrica Latina e, neste trabalho, analisamos seus diversos efeitos
sobre o ensino nas escolas at o momento.
A literatura sobre a descentralizao da educao cada vez mais abundante,
mas continua sendo de natureza essencialmente descritiva. As tentativas de avaliao de seus efeitos enfrentaram srios obstculos devidos escassez de dados
de referncia e deficincia no desenho das pesquisas, esta, por sua vez, tambm
devida principalmente insuficincia de dados. As deficincias das avaliaes no
se limitam, nem aos pases latino-americanos, nem aos pases em desenvolvimento.
Summers e Johnson (1991), por exemplo, revisaram mais de 600 avaliaes da
Texto extrado de: Donald R. Winkler e Alec Ian Gershberg. Os Efeitos da Descentralizao
do Sistema Educacional Sobre a Qualidade da Educao na Amrica Latina. PREAL. Preal
Debates, n. 17. Novembro 2000. (Disponvel em: http://www.oei.es/reformaseducativas/efectos_descentralizacion_sistema_educacional_AL_winkler_gershberg_portugues.pdf Acesso
em:12/10/10.)
19
241
gesto no nvel das escolas nos Estados Unidos e s encontraram dois casos com
um desenho adequado de pesquisa.
O presente relatrio baseia-se em diversos estudos e avaliaes recentes do
ensino bsico e secundrio, tanto na Amrica Latina, como em outras regies.
Entre eles, trs sries merecem destaque: os estudos sobre a descentralizao da
educao no mundo (Fiske, 1996; Gaynor, 1998) patrocinados pelo Banco Mundial, as pesquisas sobre a educao no Brasil, no Chile e na Venezuela (Savedoff,
1998), desenvolvidas sob os auspcios do Banco Interamericano de Desenvolvimento; e o trabalho da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) em
conjunto com pesquisadores de cinco pases (Bolvia, Brasil, Colmbia, Mxico e
Nicargua) para a avaliao das estratgias de descentralizao da educao (Di
Gropello, 1998). Alm desses estudos, foram consideradas diversas avaliaes
especficas de pases da Amrica Latina e algumas revises selecionadas de outros
locais fora da regio.
O melhoramento da eficincia tcnica o outro fundamento da descentralizao da educao. Nesse caso, o argumento tem diversos elementos. Em primeiro lugar, na medida em que os preos e os processos de produo variam nos
diferentes locais, h eficincias bvias resultantes do fato de se permitir que as
autoridades locais definam os oramentos para os diversos insumos. Em segundo
lugar, em situaes nas quais a capacidade dos ministrios do governo central de
monitorar e supervisionar as escolas locais tem sido baixa, a delegao dessas responsabilidades aos eleitores/consumidores locais pode aumentar a responsabilidade
das escolas por seu prprio desempenho. O interesse dos eleitores/consumidores
locais pode ser maior se tambm estiverem aportando recursos financeiros ou
no financeiros escola.
Um ltimo argumento a favor da descentralizao que o fato de haver
muitos provedores, em vez de um s, provavelmente implicar em uma maior
diversidade de experincias e inovaes. Com meios adequados para comunicar
e trocar informaes sobre essas experincias, um sistema descentralizado poderia
resultar em inovaes e mudanas mais aceleradas que um sistema centralizado.
possvel encontrar evidncias em favor desse argumento no caso do Brasil (Xavier,
Sobrinho e Marra).
[...]
Nvel de descentralizao
O nvel de descentralizao da educao varia muito na Amrica Latina. Na
Argentina, o ensino bsico e secundrio e as escolas normais foram transferidos
do governo central para os governos provinciais (em 1976 e 1991, respectivamente) e, hoje, a maior parte das decises continua concentrada nas secretarias
(ministrios) provinciais de educao. No que tange concentrao da autoridade
243
Poder de deciso
O que significa a descentralizao da educao em termos dos nveis envolvidos? Como j foi observado no caso dos pases da OCDE, algumas decises
educacionais, como a escolha dos textos de estudo, a seleo dos mtodos pedaggicos e a responsabilidade pela implantao de planos de melhoria escolar
tendem a ficar localizadas no nvel da escola, independentemente do nvel de
descentralizao. Outras, como a definio do currculo bsico, ou a administrao
e informao dos resultados de provas de rendimento, tendem a ficar no nvel
nacional, independentemente do nvel de descentralizao. No Quadro 1 ilustra-se o nvel em que se localizam as principais decises educacionais em diversos
pases da Amrica Latina.
Quadro 1
Decises
Arg.
MG
Chile
El Salv.
Mx.
Nic.
Estabelecimento das
provas de rendimento
Implantao do plano de
melhoria escolar
Nvel de descentralizao
Organizao
Pessoal
Seleo/contratao dos
professores
Definio ou aumento da
remunerao dos prof.
Planejamento
245
N
E
Recursos
Distribuio do oramento
de pessoal
Distribuio do oramento
no relacionado a pessoal
N, L
N, E
A descentralizao se caracteriza, principalmente, pelo nvel em que se localizam as decises relativas a pessoal e aos oramentos. A maior concordncia
encontra-se nas decises relativas seleo e contratao do pessoal docente e dos
diretores das escolas e elaborao do oramento para gastos no relacionados
com pessoal. Na Argentina e no Mxico, essas decises esto localizadas em nvel
regional (provincial), no Chile, no nvel local (municipal), e em El Salvador e Nicargua, no nvel da escola. As decises referentes remunerao dos professores
continuam, em alguns casos, nos nveis superiores de governo (como ocorre em
Minas Gerais, El Salvador e Mxico) e, na maioria dos casos, veem-se fortemente
influenciadas pela poltica nacional que estabelece as condies quanto ao salrio
mnimo (Chile, por exemplo), ou as decises nacionais referentes ao financiamento
da educao (Minas Gerais, por exemplo).
[...]
Avaliao da Descentralizao
Ainda que as razes para a descentralizao da educao na Amrica Latina
sejam de natureza poltica ou fiscal, em uma perspectiva educacional, h a expectativa de que a descentralizao melhore os resultados da escolaridade. Esses
resultados podem ser definidos de diversas maneiras, mas envolvem, no mnimo,
medidas do nvel e da distribuio do aprendizado e os anos de escolaridade
alcanados pelos alunos.
difcil aferir essas medidas para avaliar a descentralizao da educao por
trs motivos: em primeiro lugar, poucas vezes encontramos sries cronolgicas
dessas medidas; em segundo, a resposta, em termos de resultados escolares, a
qualquer tipo de interveno educacional, inclusive a descentralizao, geralmente lenta; e, finalmente, muito difcil controlar as crises externas, que vo
desde os desastres naturais e crises fiscais at greves de professores e mudanas
dos dirigentes da educao no nvel nacional, coisas que tambm podem influir
nos resultados de escolaridade.
Devido dificuldade de isolar os efeitos da descentralizao sobre o aprendizado e os resultados acadmicos, nosso enfoque considerar de que maneira
a descentralizao muda fatores que sabidamente esto relacionados com o
246
aprendizado. Em primeiro lugar, perguntamo-nos qual o conhecimento recebido com relao s caractersticas das escolas eficazes e de alto desempenho. Em
segundo, perguntamo-nos de que maneira essas caractersticas se refletem no
ambiente escolar e, em terceiro, de que maneira a descentralizao afeta, direta
ou indiretamente, qualquer desses fatores.
[...]
Resumo
[...]
difcil avaliar as reformas de descentralizao devido (1) carncia de dados
de referncia, (2) implantao incompleta de muitos elementos das reformas e
(3) s defasagens entre a implantao e as mudanas em fatores tais como o comportamento e a atribuio de recursos, fatores esses que afetam o aprendizado.
A dificuldade de avaliar as reformas aconselha precauo na interpretao dos
resultados. A escassez de avaliaes rigorosas da experincia da Amrica Latina
nos levou a basear nossas concluses gerais, em certa medida, em avaliaes
slidas de iniciativas de descentralizao empreendidas em outras regies.
A existncia de poucas avaliaes do impacto da descentralizao sobre os
resultados em termos de aprendizagem tambm nos levou a aplicar um enfoque
alternativo, para inferir os efeitos, a partir do grau de correspondncia entre as
caractersticas das reformas de descentralizao e as das escolas de alto desempenho. O fato de que as reformas escolares norte-americanas de sucesso e bem
avaliadas de Chicago e de Memphis terem compartilhado as caractersticas
da descentralizao associadas pelos educadores profissionais s escolas pblicas
eficazes, valida este enfoque. interessante considerar que muitas das recomendaes feitas pelos educadores para criar escolas eficazes coincidem com as
provveis prescries dos economistas.
[...]
Duas das reformas latino-americanas analisadas neste relatrio as do Chile
e de Minas Gerais abarcam um grande nmero dos elementos que, segundo
as pesquisas feitas, do origem s caractersticas das escolas eficazes. Apesar de
nenhuma dessas reformas ter sido submetida a uma avaliao rigorosa, a evidncia
disponvel positiva. Outras duas reformas latino-americanas de alcance mais
limitado que as do Chile e de Minas Gerais foram avaliadas em termos de seus
efeitos, obtendo-se resultados mais contraditrios. O programa EDUCO de El
Salvador ainda no demonstrou efeitos positivos sobre o aprendizado, coisa que
j ocorreu no caso das escolas autnomas da Nicargua. A reforma nicaraguense
delegou considervel autoridade aos diretores das escolas, um aspecto que, se-
247
248
Leitura 8
Financiamento da educao: gesto democrtica dos recursos
financeiros pblicos em educao
Jos Carlos de Arajo Melchior (1991)20
[...]
249
250
c) um representante da Secretaria da Educao do Estado, que ser o delegado de ensino, no caso do municpio ser a sede da Delegacia de Ensino, ou um
supervisor de ensino, por aquele indicado, nos demais casos;
d) um representante dos diretores de escolas, eleito por seus pares;
e) um representante dos professores, eleito por seus pares;
f) um secretrio de escola, eleito pelos funcionrios da escola;
g) um representante dos pais, eleito pelas Associaes de Pais e Mestres (APMs).
A parte varivel da composio das Comisses de Educao dos Municpios ter
um mnimo de trs e um mximo de cinco representantes de segmentos atuantes
da sociedade local. Os representantes desses segmentos sero apontados pelos
componentes da representao fixa da Comisso de Educao do Municpio.
Deu-se um prazo de sessenta dias, a contar da data da assinatura do convnio,
para o municpio providenciar a criao, a constituio e a instalao da Comisso de Educao do Municpio, a qual dever ter Regimento prprio, e enviar,
trimestralmente, relatrio de suas atividades, dando destaque avaliao e aos
problemas de execuo do convnio.
O Programa de Municipalizao do Ensino est em desenvolvimento, tendo
atingido trs aes prioritrias: construo de salas de aulas, reforma e ampliao
de prdios escolares e fornecimento de material didtico de apoio s atividades
escolares, principalmente aparelhos audiovisuais.
Alm de dar incio a um processo integrado e ordenado de aes descentralizadas, em regime de colaborao entre Estado e municpio, o programa, ao criar
as Comisses de Educao do Municpio, procurou equacionar uma questo vital
para os educadores: a questo da representao da comunidade uma questo
vital para os educadores, os polticos, os partidos, e para a populao, bem como
para o funcionamento da democracia participativa, que no se circunscreve somente participao delegada mediante a eleio dos representantes dos Poderes
Executivo e Legislativo. Aos poucos, foi se desenvolvendo a ideia de que uma
nao compe-se de governo e sociedade civil, no bastando somente a participao, por delegao, do governo nas decises referentes ao destino do Pas. Ao
contrrio, foi se desenvolvendo a ideia de que, mais importante que o governo,
a organizao da sociedade civil, seja participando dos rgos governamentais,
seja criando suas associaes prprias, ou participando de situaes mistas, nas
quais governo e sociedade estejam representados. Nas democracias, os controles
internos desenvolvidos pelo governo e sua burocracia devem ser complementados pelos controles externos, compostos pela representao popular delegada e
pela sociedade civil. desta ltima que nasce o controle social da aplicao dos
recursos financeiros pblicos.
De modo simples, mas eficaz, a Comisso de Educao do Municpio que
passa a ser o instrumento fundamental do controle social dos recursos financeiros
aplicados educao pelo Estado e pelo municpio. As CEMs funcionam ao lado
da burocracia, colaborando na agilizao da identificao e na soluo dos problemas das redes estadual e municipal de ensino. Seus componentes envolvem os
251
252
Leitura 9
A municipalizao cumpriu suas promessas de democratizao
da gesto educacional? Um balano crtico
Romualdo Portela de Oliveira (2003)21
[...]
Introduo
Uma das questes recorrentes no debate educacional brasileiro diz respeito ao
papel que o municpio deve cumprir no atendimento demanda, particularmente
do ensino fundamental, ou, de outra maneira, refere-se ao grau de descentralizao
desejvel22, questo que remonta Constituio Imperial de 1824 e a legislao
que se lhe seguiu, como a lei de 1827 e o Ato Adicional de 1834 (Oliveira, 1999;
Sucupira, 2001).
A onda mais recente desse debate ocorreu por ocasio da Constituinte de
1987-88, quando diversos setores propugnaram a municipalizao do ensino como
operacionalizao de uma proposta mais descentralizada de gesto da educao.
Nesse contexto, tal proposta apareceu como proposio democrtica, sentido
praticamente ausente no debate anterior. Isso se deveu, a meu ver, influncia
do setor progressista do catolicismo brasileiro, alinhado, mesmo que de forma
difusa, com as proposies da Teologia da Libertao23.
O objetivo deste breve texto avaliar a poltica de municipalizao a partir
da anlise de um dos argumentos mais significativos esgrimidos por seus defensores, o de que a municipalizao do ensino possibilitaria maior controle social
sobre as polticas educacionais, dada a proximidade entre o usurio dos servios
educacionais e os gestores e decisores encarregados da mesma. (Gadotti; Romo,
Texto extrado de: Romualdo Portela de Oliveira. A municipalizao cumpriu suas promessas
de democratizao da gesto educacional? Um balano crtico. Gesto em Ao, Salvador, V.6,
n.2, jul-dez 2003: 99-106. Texto reproduzido com permisso do autor.
22
Neste texto, entendo por descentralizao a transferncia de responsabilidade entre diferentes
esferas da administrao pblica e por desconcentrao a transferncia de poder decisrio e
de execuo no interior de uma mesma esfera (Oliveira, 1999: 14-16).
23
Para uma anlise da trajetria desse movimento, ver Bruneau, 1974. Para uma crtica de
seus limites, ver Romano, 1979.
21
253
254
A expresso municipalizao do ensino, quando utilizada para o ensino fundamental, pode ser entendida de duas maneiras diferentes, a saber:
Como a iniciativa, no mbito do Poder Municipal, de expandir suas redes de
ensino, ampliando o nvel de atendimento por parte desta esfera da administrao pblica;
Como o processo de transferncia de rede de ensino de um nvel da Administrao Pblica para outro, geralmente do estadual, para o municpio.
255
Total
Federal
Estadual
Municipal
1975
19.549.249
122.471
0,6
10.956.560
56
5.948.119
30,4
1980
22.598.254
169.336
0,7
11.928.315
52,8
7.602.527
33,6
1985
24.769.359
116.848
0,5
14.178.371
57,2
7.480.433
30,2
1989
27.557.542
140.983
0,5
15.755.120
57,2
8.218.455
29,8
1991
29.203.724
95.536
0,3
16.716.816
57,2
8.773.360
30
1996
33.131.270
33.564
0,1
18.468.772
55,7
10.921.037
33
1997
34.229.388
30569
0,1
18.098.544
52,9
12.436.528
36,3
1998
35.792.554
29.181
0,1
17.266.355
48,2
15.113.669
42,2
1999
36.059.742
28.571
0,1
16.589.455
46,4
16.164.369
44,5
2000
35.717.948
27810
0,1
15.806.726
44,3
16.694.171
46,7
2001
35.298.089
27.416
0,1
14.917.534
42,3
17.144.853
48,6
2002
35.150.362
26.422
0,1
14.236.020
40,5
17.653.143
50,2
Entre os inmeros exemplos que ilustram esta assertiva, cita-se o relato de uma Diretoria
da Escola Estadual em uma cidade do interior paulista que, na vacncia do cargo de Vice-Diretor, poderia indicar, provisoriamente, um substituto. Rapidamente, recebeu a visita do
Prefeito Municipal sugerindo-lhe a indicao de determinada pessoa, caso contrrio, a partir
de ento ela no contaria mais com qualquer colaborao por parte da Prefeitura Municipal.
26
256
Particular
Pop. 7-14
anos
Mb
1975
2.522.099
12,9
1980
2.898.074
12,8
22.981.805
98
1985
2.989.266
12,1
24.251.162
102
1989
3.442.984
12,5
27.509.374
100
1991
3.618.012
12,4
27.611.580
105
1996
3.707.897
11,2
28.525.815
116
1997
3.663.747
10,7
29.108.003
116
1998
3.383.349
9,5
26.400.307
135
1999
3.377.347
25.105.782
143
2000
3.189.241
8,9
27.124.709
131
2001
3.208.286
9,1
26.820.818
132
2002
3.234.777
9,2
27.040.644
130
Fonte: MEC-INEP/SEEC e IBGE. No dispomos de dados da PNAD para o ano, pois em 1975
foi realizada em seu lugar o Estado Nacional da Despesa Familiar (ENDEF).
257
258
tude de suas atribuies, quer seja pelo pouco tempo de existncia, eles no tm
representado, de fato, organismos por meio dos quais se exera a vontade popular.
No que diz respeito sua consolidao, as funes a eles atribudas referem-se
mais a normatizar o sistema de ensino e menos a geri-lo. Alm disso, boa parte das
regulamentaes dos CMEs a que tive acesso incluem-no na estrutura de poder
da administrao, em funo subalterna ao secretrio municipal de educao, ou
seja, mesmo quando se lhe atribuem funes normativas, suas decises dependem
da chancela do Poder Executivo.
Sem apoiar-me em estudo sistemtico, que urge realizar, no creio estar
incorrendo em equvoco ao afirmar que o processo de municipalizao do ensino
no apresentou uma ampliao da participao e do controle social da poltica
educacional e da administrao dos sistemas de ensino por parte da populao.
Ao contrrio, segundo as informaes, ainda dispersas que coletei, parece-me que
em geral representou um processo de diminuio dessa participao, concentrando
mais poder no executivo.
Isso se d, a meu ver, porque a democratizao da gesto da educao no
se resolve pela alterao do ente federado encarregado da oferta, mas pela existncia de organismos de gesto que, de fato, tenham poder de deciso e sejam
representativos.
Dessas consideraes, concluo com os seguintes pontos, evidentemente sujeitos
o posterior desdobramento e aprofundamento.
A proposta de municipalizao no Brasil ancorou-se em pressupostos ideolgicos, articulados com a viso de mundo catlica e/ou (neo)liberal que prescindiram
de estudos empricos, pr e ps sua implantao.
O argumento da democratizao, que sustentou uma das principais correntes
que defenderam tal proposio, no alterado pela municipalizao. Continuamos
sem democratizao nos sistemas de ensino.
Permanece, pois, o desafio de democratizar os nossos sistemas de ensino.
Para tal, entendo que devemos retomar a reflexo acerca do que seja democratizar um sistema de ensino e aqui, como alhures, indico que a experincia
recente na poltica educacional que buscou dar o salto de qualidade mais consequente nessa direo foi a dos CRECES, na gesto Erundina frente da prefeitura
de So Paulo (Adrio-Pepe, 1995).
Encerro, pois, retomando a feliz formulao de Jos Marcelino de Rezende
Pinto: democratizar preciso, municipalizar no preciso.
259
261
262
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264
265
Seo 6
Crise cultural
Introduo
Em 1944, um ano antes do trmino da 2 Guerra Mundial, a estrutura do
ensino mdio na Gr-Bretanha sofreu uma mudana profunda atravs da Lei de
Reforma patrocinada pelo poltico conservador1 R. A. Butler. Tornou-se um sistema gratuito e aberto a todos mediante a criao de trs tipos diferentes de escola
e um exame de seleo para determinar a qual dos diferentes tipos de escola os
alunos seriam encaminhados. Essa reforma tripartite, como foi chamada, nasceu
das esperanas de reforma social provocadas pela guerra e pela convico na capacidade da educao de promover o crescimento econmico (Richmond, 1978).
Essas crenas foram duramente contestadas pelo Partido Trabalhista, que
assumiu o governo em 1964 e logo comeou a desmontar os elementos estruturadores da obra educacional de Butler. Imbudo do esprito libertador da sua
dcada, que combatia as diferenas de classe e promovia a viso de uma sociedade
sem privilgios, o governo trabalhista iniciou mais uma reforma do ensino mdio
ao abolir o sistema seletivo da reforma de 1944. Baseado em testes aplicados a
todos os alunos de 11 anos, para definir o tipo de escola em que ingressariam no
ano seguinte, esse sistema classificava os alunos em mais ou menos talentosos e
os encaminhava s escolas correspondentes: ou s escolas Grammar, para aqueles
com maiores aptides acadmicas e maiores chances de ir para a universidade,
ou s escolas Secondary Modern e Escolas Tcnicas, para os demais.
Em nome de uma reduo na estratificao social que caracterizava esse
sistema, os trabalhistas eliminaram o exame dos 11 anos e fundiram a grande
maioria das escolas Grammar e Secondary Modern. O resultado dessa fuso foi a
escola multipropsito e academicamente diversificada chamada compreensiva
(comprehensive). No princpio da dcada de 1970, s sobravam algumas poucas
escolas Grammar, junto com algumas escolas de Subveno Direta (Direct Grant),
que eram escolas privadas que recebiam subvenes das autoridades educacionais
locais para matricular alunos pblicos com chances e capacidade de prosseguir
seus estudos em nvel superior.
Simultaneamente, foi sendo eliminada das escolas secundrias a prtica
seletiva chamada de streaming, que envolvia a enturmao dos alunos de acordo
At recentemente, o sistema poltico britnico estava dominado por somente dois partidos,
o Conservador e o Trabalhista. As reformas educacionais tratadas nesta seo refletem as
diferenas que existiam no pensamento desses dois partidos.
1
267
268
fazer uma seleo entre alunos e instituies e direcionar esforos e recursos para
a preservao dos padres de qualidade.
O texto tambm nos introduz a uma das fontes mais importantes para o pensamento conservador, os famosos Documentos Negros Sobre a Educao (Black
Papers on Education)2. Publicados entre os anos 1969 e 1977 em vrios volumes
de textos, os primeiros desses documentos causaram um grande impacto por
representarem um ataque frontal ao consenso progressista que predominava nos
crculos educacionais durante o governo trabalhista. Quando apareceu o primeiro
volume dos Documentos Negros, o Ministro da Educao chamou a publicao
de um dos dias mais negros da histria da educao dos ltimos 100 anos.
De to virulentos, e to confessamente conservadores, os primeiros Documentos
Negros foram vistos por muitos como retrgrados demais para serem levados a
srio e irrelevantes para o debate nacional a respeito da qualidade da educao.
No entanto, a relevncia dos Documentos Negros se tornou bastante evidente
a partir da vitria do Partido Conservador nas eleies parlamentares de 1979, e
as reformas educacionais implantadas ao longo da dcada seguinte sob a batuta
da primeira ministra Margaret Thatcher. Ao descortinar suas ideias para uma
nova lgica do sistema de ensino, os conservadores mostraram que comungavam
de muitas das mesmas premissas presentes nos Documentos Negros: eles tambm
desconfiavam dos progressistas e queriam reduzir o grau de autonomia curricular
e didtica alcanado pelos professores durante os anos trabalhistas. Ou seja, as
opinies que, no final da dcada de 1960 e princpio da dcada de 1970, foram
caracterizadas como reacionrias prprias de um bando de autores de extrema
direita, se tornaram uma inspirao para o governo conservador da Margaret
Thatcher a partir de 1979.
Como mostra Jones, os elementos da contrarreforma conservadora estavam
todos presentes de uma forma ou de outra ao longo dos diferentes documentos
negros: a necessidade de dar liberdade aos pais para escolherem a escola dos
filhos; um currculo bsico nacional; um freio nas atividades dos progressistas; a
recuperao da seletividade; a necessidade de testar o desempenho dos alunos em
vrios momentos da sua trajetria escolar e publicar os resultados; e um sistema
de vales-educao (vouchers), alm de outros elementos, para dar ao sistema uma
eficincia de funcionamento comparvel ao setor produtivo. Neste ltimo elemento,
Jones sinaliza a influncia do setor privado e a incorporao do pensamento de
livre mercado pelos idelogos conservadores. Haver uma necessidade de voltar
a esse tema mais frente, junto com a discusso das formas encontradas pelos
conservadores para responsabilizar a burocracia educacional.
O significado do nome vem do fato dos documentos governamentais que expem opinies
oficiais a respeito de determinado assunto se chamarem Documentos Brancos (White Papers).
Ao cham-los de Documentos Negros os autores queriam mostrar sua inconformidade com
as opinies do governo.
2
269
Porm, antes disso, acho importante colocar as mos em pelo menos alguns
dos textos originais que compuseram os Documentos Negros. Alm de sentir a
fora das ideias e a importncia dos apelos para um retorno aos valores consagrados, uma olhada nesses textos nos permitir resgatar os fundamentos das crticas
dirigidas ao establishment educacional das dcadas de 1960 e 1970 e esclarecer
melhor a ideologia por trs do pensamento conservador uma dcada depois. Para
esse propsito, escolhi duas leituras das fases iniciais dos Documentos Negros que
expressam opinies sobre os excessos dos professores progressistas e justificam
o combate criao da escola compreensiva.
A primeira das duas leituras dessa fonte deixa clara a essncia da crtica
escola compreensiva a incapacidade de manter os padres acadmicos de
qualidade associados s antigas escolas Grammar. Os autores so radicalmente a
favor da preservao de algumas escolas seletivas para permitir que os alunos de
talento tenham condies para desenvolver suas habilidades. O texto favorvel,
portanto, manuteno das escolas Grammar que ainda sobreviviam no princpio
da dcada de 1970, continuidade do sistema de escolas de Subveno Direta e
contra a compreensivizaco completa do sistema de ensino mdio. O argumento
fundamental por trs dessa posio foi a ideia de que, sem escolas seletivas para
alunos de talento, seria impossvel o sistema manter um padro de excelncia.
De certa forma, essa tambm era a crtica aos mtodos progressistas. Estes,
ao deixarem os alunos seguirem suas inclinaes naturais em brincadeiras anrquicas, no permitiam que os professores cultivassem as noes de empenho e
disciplina, nem representassem as grandes conquistas da civilizao passada.
Mas a crtica s escolas compreensivas ia alm. A abolio das escolas Grammar
era vista no s como uma ameaa manuteno dos padres de excelncia, mas
tambm s chances de sucesso de muitos dos alunos de origem social humilde e
cujos talentos eram cruciais para o futuro do pas.
Conforme esse argumento, a escola compreensiva seria incapaz de dar o
necessrio estmulo e atendimento acadmico aos seus alunos mais talentosos em
funo de seu tamanho. Somente quando os mais talentosos esto concentrados na
mesma escola que a essa opera na escala necessria para ofertar um currculo
diversificado de acordo com os talentos de seus alunos. Na escola compreensiva, por outro lado, onde se misturam todos os alunos, o nmero de alunos em
condies de se beneficiar do currculo exigente que leva universidade muito
menor, o que dificulta a diversificao curricular necessria ao desenvolvimento
das diversas habilidades dos alunos3. O outro argumento que a escola que se
especializa na educao dos academicamente mais capazes inevitavelmente cria
um ambiente mais propcio aprendizagem e manuteno dos melhores padres.
Confessamente elitistas e a favor de processos seletivos, os autores desenvolvem mais um argumento a favor da vida acadmica mais apurada das escolas
O ensino mdio na Gr Bretanha favorece a especializao em determinadas reas curriculares
a partir dos 16 anos, o que permite que os alunos do mesmo ano cursem matrias diferentes.
3
270
O descrdito dos educadores era patente quando o pacote do currculo nacional foi revelado. Alm das falhas mencionadas por Lawton e Chitty referentes
sua organizao por matrias, falta de interdisciplinaridade e ausncia das
diferentes reas de conhecimento necessrias ao desenvolvimento do cidado
moderno, a sua estrutura disciplinar ultrapassada era mais evidente ainda. Esse
o tema da segunda leitura sobre o assunto do currculo nacional, de Richard
Aldrich. Para esse observador, ficou bvio que a grande inspirao do novo currculo foi aquele implantado quando da criao das primeiras escolas secundrias
pblicas em 1904. Os conservadores sempre falavam da importncia de resgatar
os valores acadmicos do passado, mas ningum suspeitava que eles voltassem
83 anos para achar a fonte do novo currculo nacional!
A explicao fornecida por Aldrich de que a lista de disciplinas obrigatrias
foi criada de olho no sistema de avaliao a ser implantado para medir e publicar o
desempenho dos alunos nos anos finais de cada etapa-chave do currculo. Aldrich
tambm comenta as desvantagens da estrutura fortemente disciplinar do currculo
e a ausncia de reas de estudo mais modernas, e chega a trs concluses: que
o exerccio incorreto e impositivo do controle central do currculo podia levar
a prejuzos para o desenvolvimento dos alunos; que um sistema primitivo de
exames nacionais podia tambm acarretar perdas em vez de estimular a melhoria
contnua nos resultados; e que uma autoridade educacional central com poder
suficiente para controlar todo o sistema poderia se tornar uma tirania.
Essa observao fornece uma ligao para a prxima leitura que enfoca justamente a recentralizao pelo governo britnico de diversos poderes que anteriormente estavam nas mos das autoridades educacionais locais LEAs4. O propsito
dessa vertente das reformas conservadoras na Gr-Bretanha foi o de diminuir o
poder das autoridades locais, muitas das quais administradas por representantes
do Partido Trabalhista e opositores das polticas educacionais conservadoras. O
outro motivo foi de reduzir as relaes entre as escolas e as LEAs, para tornar as
escolas mais susceptveis aos desejos dos pais e mais dependentes do financiamento
direto do governo central. Havia tambm o propsito de estabelecer mecanismos
de responsabilizao e de inserir uma mentalidade de mercado nas relaes entre
a escola e seus usurios.
Observa-se certa dose de ceticismo e at resistncia por parte do autor, Stewart
Ranson, mas o texto nos fornece um dado de extrema importncia: a real continuidade das polticas dos conservadores aps a volta do Partido Trabalhista ao
poder em 1997. Como previa o autor da primeira leitura, Ken Jones, ao escrever
sobre a chegada dos conservadores na dcada de 80, a poltica conservadora no
poderia ser encarada como um espasmo reacionrio irracional e um interldio
de vida curta. Pela sua profundidade e abrangncia, a reforma estava fadada e
se perpetuar e os trabalhistas logo abandonaram qualquer ideia de retornar ao
estado ex ante facto. Pelo contrrio, pelo texto e por outras observaes, pode-se
4
confirmar que os trabalhistas at aprofundaram as reformas de mercado institudas pelos conservadores, alm de contriburem para um novo modelo neoliberal
de governana escolar que adota estilos de gesto do setor privado em que so
especificados, com clareza cada vez maior, todos os objetivos, tarefas e condies
de fornecimento dos servios. Esse estilo vai alm da mera responsabilizao
da escola pelos resultados dos alunos e estimula novas conexes entre escolas,
outros fornecedores de servios educacionais, organizaes no governamentais,
empregadores e outros setores num modelo chamado de corporativo que acaba
excluindo o controle governamental. Esse modelo assume as regulamentaes
corporativas que funcionam na base de aferies constantes, em um regime que
o autor chama de performatividade.
Se a leitura de Ranson se concentra no novo modelo de gesto, iniciado pelos
conservadores e aprofundado pelos trabalhistas, a ltima leitura desta seo se
concentra na vertente da reforma britnica que mais chama a ateno. Refiro-me
s mudanas que se costuma chamar de privatizao da educao mediante a
incorporao de instituies ou prticas privadas ao sistema de educao pblica, tipicamente via competio pelos alunos e os vouchers discutidos por Milton
Friedman, ou atravs da gradual terceirizao dos servios de apoio s escolas
que eram fornecidos originalmente pelo governo e suas agncias.
O autor, Stephen Ball, faz uma distino importante entre essas duas definies, chamando a primeira de privatizao endgena, em que as escolas pblicas
comeam a agir como instituies do setor privado, e a segunda de privatizao
exgena, em que os servios educacionais de apoio se tornam parte de um setor
comercial regido por critrios empresariais. A distino importante na medida em
que o autor mostra que, mesmo na presena de uma discusso intensa e acalorada
sobre o financiamento per capita das escolas, a aparente liberdade para os pais
escolherem a escola de seus filhos, a divulgao mercadolgica dos resultados da
escola e outros elementos de um modelo tipicamente privado de ensino, o avano
da privatizao exgena tem sido pequeno. O mercado educacional no opera
conforme as regras dos economistas as escolas melhores no procuram mais
alunos e as piores no vo bancarrota. Na prtica, a compatibilizao da escolha
dos pais e a oferta de vagas das escolas extremamente difcil de administrar. Por
exemplo, o sistema de vouchers nem chegou a ser experimentado, a no ser por
um caso piloto e de pouca durao com o ensino pr-escolar. Em compensao,
o autor observa uma mudana de atitudes por parte dos profissionais do setor
educacional a partir da incorporao dos critrios de mercado nas relaes entre
as escolas e identifica o que chama de comportamentos oportunistas dentro de
um novo ambiente tico.
A privatizao exgena, por outro lado, parece estar em expanso exponencial.
A partir das iniciativas modestas dos funcionrios deslocados pela reduo nas
responsabilidades das autoridades educacionais locais, a indstria dos servios
educacionais tem crescido enormemente e hoje abrange uma diversidade de
atividades que incluem at o servio de inspeo escolar. A motivao mais ideo274
275
Leitura 1
A virada direita: a revoluo conservadora na educao
Ken Jones (1989)5
Esquemas e histrias
A poltica educacional do Partido Conservador, ambivalente, funde o arcaico
e o moderno, mistura nostalgia com tecnologia, evoca a comunidade e promove o
empreendedorismo. Seu sistema de contrastes combinados, de polaridades associadas e tenses contnuas , complexo, e a maior parte deste livro destina-se
a descrev-lo. Logo no princpio j possvel, contudo, fazer uma afirmao clara:
o conforto de ver a poltica conservadora como um espasmo reacionrio irracional
e, consequentemente, como um breve interldio no caminho do progresso, deve
ser abandonado.
Com muita frequncia, a poltica educacional conservadora descrita como
um regresso: um passo atrs; a restaurao de um privilgio; um retorno seleo.
De fato, muito fcil pensar a poltica e suas implicaes de tal modo. A nostalgia
um de seus componentes e, entre as promessas que faz, esto a restaurao e
certo restabelecimento da continuidade. Mas perceber somente esses aspectos
significa obter apenas a compreenso mais parcial possvel. Em seu carter centralizador, a Lei de Reforma da Educao de 1988 (1988 Education Reform Act)
pode muito bem ter reproduzido caractersticas da legislao conservadora de
1902 [...]. Igualmente, as concepes de contedo curricular do Departamento
de Educao e Cincia (Department of Education and Science DES) e de muitos ministros refletem uma tradio acadmica e seletiva. Mais importante que
esses ecos ou repeties, contudo, so as novidades da poltica conservadora. At
mesmo a aparentemente mais arcaica de suas formulaes serve uma espcie de
propsito contemporneo, e muito de seu programa tem intenes de modernizao
explcitas. Tradicionais ou tecnolgicas em sua retrica, suas diversas formas esto
centradas em pelo menos um urgente propsito comum: eliminar as principais
tendncias que dominaram a poltica educacional do ps-guerra, substituindo-as
por uma ordem de prioridades bastante diferente.
Texto extrado de: Ken Jones. Right Turn: The Conservative Revolution in Education.
Hutchinson Radius, London, 1989: 1-49 (Captulo 1, Outlines and histories).
5
276
A primeira dessas tendncias diz respeito relao entre educao e economia. Com cada vez mais certeza, impulsionados pelas afirmaes do lobby dos
negcios e com a autoridade conferida por estudos acadmicos apaixonados e
bem-documentados, como os de Correlli Barnett, alguns polticos conservadores
identificaram a secular fraqueza da educao inglesa: seu distanciamento ou
hostilidade com relao poltica industrial. Eles argumentam que o treinamento
industrial sempre foi rudimentar; a educao superior negligenciou as necessidades
de pesquisa da indstria; as escolas no se interessaram por tecnologia; e, o que
talvez o mais devastador, a intelligentsia inglesa desenvolveu um ethos profundamente anti-industrial. Cultivando interesses literrios, histricos ou religiosos
em detrimento de uma cultura baseada em torno da engenharia e da cincia, e
priorizando a integrao social acima do crescimento econmico, ela ajudou a
criar uma disposio que, conquanto favorvel a custosos projetos de reforma
social, demonstra repdio, ignorncia ou medo em relao s necessidades do
desenvolvimento tecnolgico. Nas escolas, tais interesses refletiram-se no prestgio
e na influncia de certas matrias, na seleo de prioridades dentro de uma rea
do conhecimento e em uma generalizada disposio no competitiva.
Uma prioridade do programa educacional conservador reverter tudo isso.
A cincia e a tecnologia se tornaro centrais no currculo nacional. Novas escolas
com vultosas verbas se especializaro em estudos tcnicos. O esprito do empreendedorismo, o desenvolvimento de compreenso da economia e uma motivao para o trabalho sero encorajados em todos os tipos de escolas. Tampouco
isso constitui meramente uma mudana no nvel das polticas, simples ideias no
papel. Provocada por presso do governo, uma nova forma de ensino emergiu,
incorporando alguns aspectos da educao progressista ao mesmo tempo em que
abandonou seus supostamente excntricos compromissos sociais. Essa pedagogia
centrada no estudante, baseada em atividades e orgulhosa de sua relevncia.
Ela se contrape ao carter acadmico e baseado em livros-texto dos modelos
tradicionais, adicionando evidncias afirmao de que um rompimento com o
passado finalmente foi realizado.
Dessa forma, e com essa ateno aos detalhes, dito que o vis de um sculo
est sendo corrigido.
Mas o que h de novo ou de precisamente conservador nisso? Educao para
o mundo do trabalho era, afinal de contas, um dos slogans favoritos do ltimo
governo trabalhista; foi James Callaghan6 que criticou as escolas por sua nfase
no social ao invs do econmico. Mesmo agora, esses temas so um elemento
padro nos discursos sobre educao do Partido Trabalhista. Ento no seriam
eles um sinal dos tempos, ao invs da propriedade de um partido ou de outro?
Se ignorarmos o especial fervor com o qual os conservadores promovem o ideal
de empreendedorismo, e deixando de lado a presteza com a qual promoveram
mudanas nas instituies e nos sistemas de controle, a resposta pode ser sim.
6
Mas, mesmo assim, haveria uma segunda tendncia a se perceber, uma segunda
vertente do projeto Tory7 de demolio e reconstruo, que de to entremeada
com a nfase no tecnolgico, forma com ela um forte emaranhado conectivo.
A doutrina subjacente reforma do ps-guerra sustentava que o progresso
econmico dependia da proviso mais generalizada de educao de maior qualidade, bem como de igualar as oportunidades disponveis aos estudantes de
diferentes classes sociais. A esse argumento econmico em favor da igualdade
de oportunidades, foi adicionado um segundo: que os interesses da justia social
demandavam um aumento das oportunidades e uma expanso da educao. Esses
argumentos se combinaram em uma arguio em favor de reformas que associava
justia e eficincia, interesse individual e necessidades econmicas. Ainda que
agora saibamos que no foram os mais desprivilegiados de nossa sociedade os que
mais se beneficiaram das oportunidades oferecidas, essa maneira de compreender
a reforma teve efeitos reais. Ela sugeriu que as necessidades da economia poderiam ser atendidas mediante uma expanso indiferenciada da educao uma
expanso que no fosse formal e deliberadamente direcionada s necessidades
de fora de trabalho e de grupos sociais especficos.
essa posio que os conservadores ora desmontam. Eles rejeitam a ideia
de que uma expanso universal da educao seja necessria para atender s
necessidades por eles identificadas. Privilegiam, ao invs disso, um grau muito
mais alto de direcionamento e seleo: seleo dentro das escolas, de modo a
manter tendncias acadmicas e desenvolver tendncias tcnicas, e seleo entre
escolas, para constituir centros de excelncia acadmica ou institutos de tecnologia. Em cada caso, est implcito que h grupos que no sero alvo de tratamento
favorvel, para os quais nveis mais baixos de educao e diferentes concepes
de relevncia so propostas.
A segunda tendncia da poltica conservadora, ento, sua explcita seletividade. Ela rompeu com as polticas anteriores que diziam dar passos em direo
universalizao do ensino de qualidade. A seletividade, juntamente com a nfase
na tecnologizao das escolas, configura um novo desenvolvimento na educao
inglesa: um projeto de modernizao de colorao direitista.
[...]
278
foi seu impacto ideolgico. Ao dar ateno a algumas das dificuldades reais da
reforma, e ao medo corriqueiro com relao ao que se passava em um sistema
educacional que repentinamente se tornara estranho, eles questionaram algumas
das hipteses prevalecentes sobre os benefcios da mudana, substituindo-as por
um sentimento de crise. O fim da seleo e o declnio dos padres punham em risco
a capacidade da sociedade de transmitir os valores herdados do passado. Longe
de unir a sociedade em torno de nveis mais altos de desempenho, a reforma, ao
reduzir a autoridade e erodir o coletivo de significaes culturais, estava criando
uma crise de ordem que tinha como um de seus primeiros sinais a militncia
estudantil que se seguiu expanso universitria.
Os Documentos Negros surgiram, sem dvida, da experincia da abolio
parcial da Grammar School e das ansiedades da classe-mdia da advindas
mas sempre havia, dentro deste argumento, espao para uma nfase especial na
frustrao das habilidades dos estudantes da classe trabalhadora, para os quais a
Grammar School oferecera uma oportunidade para o progresso individual muito
maior do que a escola compreensiva jamais poderia. Foi esse argumento que
deu aos primeiros Documentos Negros uma fora especial. Apesar de, no mundo
educacional, suas vises terem sido tratadas com uma tola superioridade, como se
fossem irrelevantes para a experincia da reforma, elas tinham, de fato, identificado
frustraes e desapontamentos que eram endmicos no novo sistema. O amanhecer do sistema compreensivo no havia trazido consigo uma ampla reavaliao
da educao, que era necessria em uma escola no-seletiva. O ensino mdio era
uma mistura de experimentos corajosos e ocasionais, de reformas dispersas e da
simples manuteno de mtodos mais antigos, derivados das escolas seletivas.
Alm do mais, o ensino mdio havia desenvolvido procedimentos e hbitos que
pareciam tornar plausvel a acusao dos Documentos Negros de que ele parecia se
vangloriar de sua ausncia de responsabilizao. Podiam alegar que a educao se
tornara um vasto grupo de interesse, no qual as preocupaes dos educadores,
administradores e polticos tinham desenvolvido sua prpria dinmica, que seguia
atropelando as experincias e vises dos estudantes, professores e pais. Foi essa
incoerncia curricular e aparente falta de responsabilizao que deu relevncia
s certezas mais antigas dos Documentos Negros. Pela primeira vez em dcadas,
era possvel para a direita falar sobre a educao estatal com autoridade e vigor
e unir a preocupao para com o ensino estatal a uma crtica do direcionamento
e das consequncias da reforma. E, assim, teve considervel recepo: os dois
primeiros Documentos Negros venderam 80.000 cpias, tornando-se a primeira
crtica popular e eficaz do estado do bem-estar social do ps-guerra.
O sucesso dos Documentos Negros no foi simplesmente uma questo do poder
de convencimento de um argumento e muito menos de sua preciso. Muitas
de suas afirmaes especficas sobre o declnio dos padres foram refutadas, em
livros como Progresso na educao (Progress in Education) de Nigel Wright. Mas
essas proposies nunca foram essenciais para o impacto popular dos Documentos Negros: seu sucesso baseava-se em achar uma linguagem na qual a mudana
280
281
meio a uma turbulncia mais ampla que, como vimos, muito alarmou e estimulou
a direita que ressurgia.
Nesse contexto, os Documentos Negros bandearam-se para a direita, abandonando toda a esperana por uma moderao das polticas do Partido Trabalhista
e repensando de maneira mais detalhada seu prprio programa, aps a inrcia
e os desapontamentos da era Heath. Em 1975 o poltico conservador Rhodes
Boyson se tornou coeditor, junto a Brian Cox. No mesmo ano, em seu livro Crise
na Educao (Crisis in Education), Boyson formulou a ideia, antes de outros conservadores, de como a escolha dos pais poderia ser transformada de um princpio
geral para a prpria base da organizao do sistema escolar, e tambm lanou
a ideia de um currculo nacional. Sob sua coeditoria, uma segunda gerao de
colaboradores apareceu Caroline Cox, Edward Norman, Stuart Sexton que
estavam, ou vieram a ficar, mais diretamente envolvidos com a ala direita da
elaborao de polticas dos conservadores. Correspondentemente, houve uma
marcada mudana na identificao das razes da crise e das foras e programas
que poderiam resolv-la. O ltimo Documento Negro, de 1977, defendia que a
crise do ensino era generalizada, e no meramente localizada. Havia um colapso no ensino e era hora do Sindicato Nacional de Professores parar de fingir
que no. A deteriorao no mais se limitava ao nvel poltico e administrativo,
mas havia se espalhado por todas as partes: os devotos fanticos da educao
progressista detinham poder demais nas escolas e colgios.
Uma vez que no se podia mais confiar nos professores, era hora de desenvolver um programa mais elaborado para a educao. Do programa inicial dos Documentos Negros, apenas a nfase na seleo se mantinha. Limitar o dano causado
pelo extremismo do Partido Trabalhista no constitua mais a principal ambio. Ao
invs disso, um conjunto mais confiante e abrangente de alternativas foi proposto,
que de muitas formas prefigurou as polticas conservadoras da dcada de 1980.
As crianas deveriam ser testadas aos 7, 11 e 14 anos. Os resultados deveriam
ser publicados. Deveria haver um currculo bsico de leitura e matemtica, e
um conjunto de conhecimentos que se espera que todos os cidados adquiram.
Mtodos educacionais progressistas deveriam se restringir a um pequeno nmero
de escolas experimentais. Deveria haver um modelo de treinamento de professores como aprendizes, para reduzir a influncia de teorias que estavam na moda
no meio acadmico, porm eram inteis ou prejudiciais escola. Um sistema de
voucher (vale-educao) ou algum outro mtodo deveria ser introduzido, para
que a escolha dos pais pudesse moldar o sistema educacional. As Grammar Schools
de financiamento direto (semi-independentes) seriam reabsorvidas pelo sistema
estatal e utilizadas como escolas acadmicas superseletivas, de modo a se manter
a excelncia viva e mostrar os padres possveis com crianas talentosas. Analogamente, escolas que poucos gostariam de frequentar, deveriam ser fechadas.
Nessa ideias, desenvolvidas a partir de conferncias organizadas pelo Conselho
Nacional de Padres Educacionais (National Council for Educational Standards)
e divulgadas a uma audincia mais ampla por Stuart Sexton, os Documentos
282
285
Leitura 2
Os documentos negros sobre a educao: introduo
C.B. Cox e A.E. Dyson (1971)13
[...]
A Educao Progressista
As opinies contidas nos Documentos Negros sobre a educao progressista
so, em grande parte, atribudas ao Professor Bantock e reaparecem publicadas
aqui. A primeira pgina do Documento Negro N 1 coloca o seguinte:
Aps a guerra, mudanas revolucionrias aconteceram na rea da Educao Inglesa a introduo de mtodos ldicos livres nas escolas primrias, esquemas
compreensivos, a expanso da educao universitria, os cursos experimentais nas
universidades novas. Essas mudanas receberam forte apoio, mas, ao longo dos
dois ltimos anos, muitos so os que se manifestaram descontentes com relao a
determinados aspectos de sua filosofia geral. A anarquia est se tornando moda
e os que escrevem em jornais como o The Guardian e o New Statesman parecem
aceitar como natural a ideia de que mudanas fundamentais no relacionamento
professor/aluno so inevitveis. O professor no mais considerado representante
das grandes conquistas da civilizao passada; seu trabalho de decodificar a
crtica radical dos jovens (segundo as palavras do professor universitrio Roger Poole, no Guardian de 15 de Outubro de 1968). Os polticos e dirigentes
tm adotado essa moda, e os elevados padres tradicionais da educao inglesa
correm o risco de desaparecer. Na escola primria, alguns professores chegam
ao extremo de acreditar que no se deve mandar nas crianas e que elas devem
descobrir seu caminho sozinhas. Para o perodo posterior idade de onze anos,
o empenho que seja abolido o streaming14, e as noes de disciplina e empenho
cultivadas pela Grammar School15 so vistas com descaso. Nas universidades, os
Texto extrado de: C.B. Cox e A.E. Dyson. Introduction. In: C.B. Cox e A.E. Dyson (orgs.),
The Black Papers on Education. London: Davis-Poynter, 1971.
14
Palavra que descreve a prtica de enturmar os alunos por nvel de habilidade e organizar
o currculo de acordo com o nvel ou stream da turma. Chamado de tracking nos Estados
Unidos. (N.T.)
15
Escola para alunos de habilidade acadmica mais alta, eliminada com a criao da escola
compreensiva nas dcadas de 1960 e 1970. (N.T.)
13
286
alunos reivindicam o direito de formular currculos, de abolir as provas e at mesmo de escolher seus prprios professores. Em uma recente manifestao em uma
nova universidade, os alunos reclamaram de ter que estudar Histria, Literatura
e Cincia e pediram que se lhes fosse ensinada a VIDA. H um sentimento de
que a excelncia em educao algo esnobe e antidemocrtico e que, a ttulo de
exemplo, deveramos abolir as diferentes categorias nos diplomas universitrios.
Grande parte dessa agitao podia ser tachada como sendo um absurdo extremista, no fossem as importantes decises administrativas oriundas dessas posies
chamadas liberais. A nova moda da anarquia contrria natureza humana,
pois ela leva a crer que crianas e estudantes devem trabalhar segundo sua inclinao natural ao invs de serem motivados pelo desejo da recompensa. Assim
como outras formas de anarquismo, ela tambm tem a tendncia de ser mais
autoritria do que o sistema que ela procura substituir. Pais, crianas, alunos e
professores so forados a aceitar as novas mudanas, gostem ou no.
[...]
No Documento N 3, tentamos resumir as falcias bsicas da educao progressista:
Da mesma forma que as faces da educao compreensiva esto atualmente
polarizadas entre tradicionalistas e os que se opem ao streaming, os educadores
progressistas esto subdivididos segundo sua postura em relao aprendizaNome da Presidente da comisso criada em 1966 para avaliar a situao da educao na
Inglaterra, e que, no relatrio final (O Relatrio Plowden), deu seu aval s mudanas progressistas em curso na poca. (N.T.)
287
A Educao Compreensiva17
O lobby a favor da escola compreensiva sustentou repetidas vezes que os
padres iriam melhorar assim que essa poltica fosse implementada. Em um
excelente e polmico artigo do Documento Negro N 1, R. R. Pedley [...] aponta
quais so os principais problemas da escola compreensiva:
Uma das maiores e mais grotescas ironias de nossa poca ver que o Partido
Trabalhista, que alega ter interesse especial pelas necessidades dos pobres e dos
menos favorecidos e preocupao em manter os altos padres nacionais de trabalho e vida, tenha determinado uma poltica para a educao do ensino mdio que,
sem sombra de dvida, reduzir a qualidade dos padres, bem como as oportunidades para as crianas capazes independentemente de sua origem social. Minha
principal preocupao aqui com essa minoria capaz, visto que o progresso do
pas depende, sobretudo, de talento. A melhor forma de ajudar o aluno menos
As escolas Comprehensive so escolas pblicas britnicas de ensino mdio que no selecionam
seus alunos. Foram criadas nas dcadas de 1960 e 1970 a partir da fuso das escolas Grammar
(seletivas) e das escolas Secondary Modern (no-seletivas) e correspondem High School nos
Estados Unidos e Gesamtschule na Alemanha (N.T.)
17
288
289
290
mas no ter concedido privilgios exclusivos aos seus alunos. As escolas Grammar e as subvencionadas apenas reconhecero e incentivaro habilidade e determinao qualidades que nenhuma sociedade vigorosa e competitiva, na verdade, nenhuma sociedade avessa decadncia, pode se dar ao luxo de suprimir.
Contudo, o aspecto mais importante que as escolas Grammar e as subvencionadas, ao lado das melhores escolas independentes, preservaro os valores morais e
culturais da civilizao europeia, e no permitiro que o intelecto, por se divorciar
desses valores, forme uma meritocracia parte. Nunca bastante enfatizar que o
principal perigo para as escolas compreensivas venha, neste momento da histria,
de tericos progressistas extremos, que gostariam de derrubar nossos valores culturais tradicionais atravs dos mtodos que j discutimos.
No temos dvida de que o novo sistema estabelecer o padro para um futuro melhor, principalmente se aquela outra grande prioridade a educao de
crianas e de crianas em seus primeiros anos de vida, oriundas de reas menos
privilegiadas for tambm levada adiante.
291
ambiente se torna maior e sua adaptao posterior aos cursos mais disciplinados
e acadmicos ser mais difcil.
J h escolas onde poucos so os professores que conseguem manter a ordem e onde a rotatividade de professores interrompe a instaurao da tradio; e
tambm tem crescido o absentesmo de alunos nas reas urbanas.
Alm disso, a reorganizao compreensiva suscita dois problemas prticos
que podem ser insolveis. O aspecto geral da diviso social criado pelas escolas
de bairro foi estudado por Tibor Szamuely [..]. Conforme j salientamos repetidas
vezes, as grandes oportunidades anteriormente colocadas disposio das crianas
inteligentes de classe operria pelas escolas Grammar e pelas vagas garantidas
atravs de bolsas conquistadas por merecimento nas escolas subvencionadas e
independentes esto sendo eliminadas pelos igualitrios dogmticos e substitudas
pela loteria geogrfica da escola de bairro. Para qualquer pessoa capaz de pensar
com bom senso sobre a questo, esse um movimento escandaloso em direo
desigualdade de oportunidades e faz das crianas de pais de classe trabalhadora suas maiores vtimas. Cada vez mais as pessoas descobrem, por experincia
prpria, qual a natureza real da situao, mas o dano j feito no poder ser
revertido facilmente.
Argumenta-se que o mais srio defeito do sistema compreensivo de bairro
o fracasso, em muitos lugares, da 6 e ltima srie do ensino mdio.23 A causa do
problema foi analisada por Mr. R. R. Pedley, o primeiro a chamar a ateno para
esse perigo h vrios anos. Resumimos essa posio nos segundos Documentos
Negros e nenhuma tentativa sria de contestao foi esboada pelos oponentes
desses textos:
Em uma escola de bairro com uma clientela mista e de habilidades diversas,
necessrio manter um nmero bem maior de estudantes do que a maioria desse
tipo de escola para que o ltimo ano do segundo grau se torne academicamente
vivel. Em decorrncia disso, estamos agora presenciando, em muitas reas, o
desenvolvimento de uma educao terciria um sistema em que os alunos deixam a escola compreensiva com a idade aproximada de 16 anos e concluem seus
estudos em um Colgio de Sexta Srie24 ou uma Escola Tcnica. O ex-Ministro da
Educao, Sr. Short, aprovava essa soluo e vrios rgos educacionais, incluindo a Autoridade Educacional para o Centro de Londres, a esto levando a srio.
Do ponto de vista da escola compreensiva, os resultados sero desastrosos, visto
que ela vai acabar perdendo a maioria de seus melhores professores, os quais certamente preferiro lecionar no Colgio de Sexta Srie, saindo, por consequncia,
da escola de ensino mdio. Ela tambm perder todos os seus alunos mais velhos
todos aqueles que contribuem para o desenvolvimento das tradies de uma
escola e que definem sua identidade. Decapitada dessa forma, ela pode decair
No sistema de ensino mdio britnico, para alunos de 13 a 18 anos, a sexta srie representa
a fase final no-obrigatria (a partir dos 16 anos), preparatria para a universidade. (N.T.)
24
Escola que oferece a ltima etapa do ensino mdio exclusivamente para alunos de 16 a 18
anos com pretenses de ir para a universidade. (N.T)
23
292
293
Leitura 3
A ameaa igualitria
Angus Maude (1971)25
Olhando de forma integral, devemos concluir que o maior perigo que a Gr-Bretanha enfrenta a ameaa que paira sobre a qualidade da educao em todos
os nveis. A razo de ser dessa ameaa a ideologia do igualitarismo.
Essa a fora motriz que inspira quase todas as pessoas que buscam reformar a educao sua organizao, suas instituies, seus currculos e mtodos
de ensino. O elemento de inveja, consciente ou reprimido, pode, na maior parte,
ser ignorado. Os reformistas que reverenciam os ideais mais elevados, que esto
emocionalmente comprometidos com o conceito de igualdade so os mais perigosos.
Em nome da equidade e da justia social, o sentimentalismo chegou ao ponto de
enfraquecer o carter essencial de firmeza do qual a qualidade depende.
Na teoria, aquele que abraa o igualitarismo deseja apenas que todas as
crianas tenham oportunidades iguais de acesso a uma boa educao. Na prtica,
suas emoes o levam bem mais adiante. Ele, instintivamente, rejeita qualquer
processo que possibilite que algumas crianas se sobressaiam das demais. Pelo
fato de ser difcil disfarar esse sentimento em algo que, na prtica, no seja um
receiturio de desastres, ele se v obrigado a racionalizar seus preconceitos de
diferentes formas.
Em nome da igualdade de oportunidades, o igualitrio procura destruir ou
transformar aquelas escolas que se empenham em trazer tona o que as crianas talentosas tm de melhor. longa, demorada e cara a jornada de elevar os
padres de qualidade de todas as instituies para lev-las altura das melhores;
em funo de sua impacincia, o igualitrio envereda pelo caminho alternativo
de nivelar por baixo os padres mais altos de qualidade, fazendo-os descer aos
nveis de uma uniformizao medocre. J que injusto dar a duas crianas com
igual capacidade uma escolaridade de qualidade desigual, ele procura a forma
mais fcil de tentar impedir que os pais paguem mais por um ensino melhor para
seus filhos do que os contribuintes esto dispostos a pagar pela manuteno do
sistema. Como isso resultaria em ter alguns meninos e meninas com pior educao
que a atual, realiza-se, de fato, uma receita de injustia social.
O igualitrio, contudo, no para por ai. Ele se queixa amargamente da excessiva competitividade do sistema convencional, e sustenta que suas reformas
Texto extrado de: Angus Maude. The Egalitarian Threat. In: C.B. Cox e A.E. Dyson (orgs.),
The Black Papers on Education. London: Davis-Poynter, 1971: 37-40.
25
294
eliminariam o estresse que as crianas alegam sentir. Ele no apenas discorda das
notas atribudas em aula e dos exames competitivos, mas tem horror a qualquer
prova em que o aluno possa se sair mal. Isso o leva a negar a importncia dos
padres acadmicos e da disciplina e at da prpria aprendizagem. Ele advoga
a favor dos novos mtodos de ensino, que, na realidade, livram a todos da responsabilidade de ensinar e de ter que aprender.
O igualitrio racionaliza sua rejeio pelas disciplinas acadmicas ao falar
de educao em prol da vida social. Ele prefere essa aprendizagem verdadeira, porque impossvel que qualquer elite surja dessa situao to nebulosa e
imensurvel. A ideia de retirar do processo educacional qualquer coisa que
demande esforo e que motive a criana a se aprimorar. Algumas crianas devem
ser seguradas, para evitar desencorajar as outras.
Nenhum sistema de educao baseado nessa filosofia de preconceito emocional
tem a possibilidade de dar uma preparao adequada para a vida da forma que
ela realmente vivida. Quando o adolescente que resguardado dessa maneira
finalmente tem que encarar a realidade da vida, ele ficar propenso a desapontamento, frustraes e ressentimentos mais graves do que aqueles que os reformadores educacionais alegam t-lo poupado na escola. Talvez a pretenso mais
ridcula seja a alegao fortemente proclamada pelo reitor do Kings College,
Cambridge, em suas famosas Conferncias Reith26 de 1967 que a eliminao
da competio na educao levar a uma sociedade menos competitiva. E se fosse
mesmo possvel extrair todas as dificuldades e desafios da vida, seria a vida digna
de ser vivida?
claro que nenhum sistema de educao que pretenda tratar todas as crianas
da mesma forma tem condies de desempenhar suas funes essenciais. Ou ele
fracassa em trazer tona o melhor de seus alunos mais inteligentes, ou ele acaba
por desencorajar aqueles que so menos talentosos.
Com o devido respeito aos igualitrios, o objetivo do exerccio no dar
a toda criana uma oportunidade igual; , sim, de dar a toda criana a melhor
chance possvel para desenvolver e fazer o melhor com suas prprias aptides. Se
realizarmos isso, at mesmo com a criana mais lenta, ento, s mesmo algum
completamente irracional poderia se queixar se algumas crianas se sobressaem no
seu desempenho. Que Deus tenha piedade de ns se elas no conseguissem isso.
A qualidade legtima, tanto na aprendizagem quanto em qualquer outra
coisa, no pode ser alcanada se sempre recorrermos aos atalhos. necessrio
esforar-se, empenhar-se com determinao, para conquistar essa qualidade.
Alm do mais, quando ela alcanada, ela deve ser reconhecida, respeitada
e recompensada. A valorizao da qualidade que a educao deveria incutir
como seu objetivo prioritrio requer uma razovel dose de humildade por parte
do observador. E se o sistema educacional deve incutir respeito pela qualidade,
Uma srie anual de palestras na radio BBC sobre assuntos contemporneos significativos,
dadas por intelectuais de destaque. (N.T.)
26
295
aqueles que so responsveis pela educao devem ter o respeito apropriado pela
qualidade na educao.
Todas as formas de educao no so, segundo a crena do igualitrio, de
igual valor e importncia, e desastroso atribuir igual status a todos os tipos de
instituio educacional. Independentemente da forma em que for rotulada uma
escola tcnica ainda que nela se instale um departamento de cincias sociais ela
no a mesma coisa que uma universidade. Nem tampouco um curso profissionalizante, que idealizado a funcionar como um passaporte para o trabalho tem
o mesmo valor de uma graduao que visa a ampliar o alcance da razo e aguar
a percepo. (Embora seja claro que um curso estruturado em cincia pura e tecnologia, feito em profundidade, possa ter mais valor educativo do que um curso
multidisciplinar que aborde superficialmente artes liberais ou cincias sociais).
A igualdade de oportunidades um ideal louvvel, mas no h mtodo capaz
de alcan-la rapidamente que no acarrete outras injustias e prejuzos para a
qualidade total de nossa sociedade. Um sculo atrs, Bagehot escreveu a respeito
da ameaa de filantropos que tinham herdado de seus antepassados brbaros um
gosto irracional pela ao instantnea. A ameaa ainda est conosco e os filantropos igualitrios so os piores. Se esses tm liberdade de ao, eles iro produzir
uma sociedade ainda mais ineficiente do que a que temos agora. Pior ainda, iro
destruir a cultura, com a alegao de que o intelecto e seu refinamento no so
importantes.
A tentativa de impor uniformidade pela eliminao dos efeitos do acidente
acabar por fracassar, mas pode causar grandes danos antes que alguma reao
seja esboada. apenas mediante a variedade que o progresso pode ser alcanado. A busca pela qualidade far com que alguns se sobressaiam e caso, eles
no o faam, no haver excelncia. Coibir o surgimento de uma elite gera mais
frustrao do que evita, e produz uma mediocridade de pensamento ainda mais
perigosa do que a mediocridade de desempenho. H certos padres de qualidade
que so essenciais sobrevivncia da civilizao e no podem ser alcanados e
preservados se no for pela aplicao de um esforo rigoroso. Um alto nvel de
exigncia necessrio em pelo menos uma parte do sistema educacional para que
os padres sejam mantidos.
Nenhuma sociedade pode abandonar todo o rigor no seu sistema educacional
sem o risco, ao final, dela mesma se tornar relaxada. E se ela relaxar, ela no
consegue sobreviver. No h esperana para um povo que no tenha sido ensinado
adequadamente a solucionar problemas ou a refletir sobre eles com rigor de modo
a perceb-los em sua essncia.
O pndulo j chegou longe demais com o seu balano. Agora necessrio
endurecer com os igualitrios, que aboliriam ou reduziriam os padres de qualidade em funo de sua compaixo com aqueles que no conseguem se igualar a
eles. Precisamos rejeitar o sonho da igualdade e proclamar o ideal da qualidade.
Os igualitrios, cujos ideais de justia social so receitas de mediocridade e anarquia, devem ser impedidos de exercer qualquer controle sobre a educao dos
296
297
Leitura 4
O currculo nacional
Denis Lawton e Clyde Chitty (1988)27
Introduo
Entrevistado por Matthew Parris no programa Weekend World da ITV no incio
de dezembro de 1986, Kenneth Baker, Secretrio da Educao da Gr-Bretanha,
anunciou que uma terceira administrao de Thatcher introduziria uma medida
legislativa importante relativa educao para criar um currculo bsico nacional
com objetivos definidos. Seriam estabelecidos padres para um grande nmero
de matrias nas idades de nove, onze e quatorze anos (posteriormente modificadas para sete, onze, quatorze e dezesseis anos). Embora no houvesse qualquer
inteno de congelar e destruir a inventividade dos professores, o Sr. Baker
deixou claro que teria de haver mais direcionamento central no que concerne
ao currculo. O currculo nacional proposto deveria ser visto como parte de
um movimento no sentido de maior controle central, visando aos interesses dos
estudantes. Na viso do Sr. Baker, o sistema compreensivo28 estava seriamente
defeituoso. Somente um currculo nacional, imposto pelo centro, poderia garantir
melhorias generalizadas nos padres de ensino, particularmente no ensino mdio.
O Secretrio da Educao desenvolveu esse argumento em um discurso
proferido durante a Conferncia de Educao do Norte da Inglaterra (North of
England Conference on Education) no incio de 1987. Ele descreveu o sistema
educacional ingls como uma desordem, uma dessas desordens institucionalizadas
que se tornaram uma particularidade dos ingleses. O sistema poderia, ademais,
ser comparado negativamente aos de outros lugares da Europa:
Na Inglaterra, somos excntricos com relao nossa educao, como em diversas outras reas. Por pelo menos um sculo, nosso sistema educacional tem sido
Texto extrado de: Denis Lawton e Clyde Chitty. Introduction. In: Denis Lawton e Clyde
Chitty (orgs.), The National Curriculum. Bedford Way Papers 33, The Institute of Education,
University of London, 1988.
Reproduzido com permisso do Institute of Education Publications, Institute of Education, London: www.ioe.ac.uk.
28
Refere-se ao sistema de escolas compreensivas, no-seletivas, criadas a partir da dcada
de 1960. (N.T.)
27
298
bem diferente daquele adotado pela maioria de nossos vizinhos europeus. Eles
tenderam a centralizar e padronizar. Ns optamos pela difuso e variedade. Particularmente, as funes do Estado foram em larga medida descentralizadas para
instncias locais eleitas, e o currculo escolar tem sido deixado em grande parte a
cargo das escolas e professores individuais. (DES, 1987a)
Tudo isso deve mudar como parte de uma campanha para atingir padres
mais elevados. Devemos tanto preservar os atributos positivos de nossos arranjos
presentes quanto nos desfazer dos ruins atravs da definio de um currculo
nacional que funcione por meio de critrios nacionais para cada rea do conhecimento do currculo (ibid.).
Um sentimento de urgncia foi transmitido pelo Secretrio da Educao em
um segundo discurso em janeiro de 1987, esse proferido para a Conferncia da
Sociedade de Dirigentes da Educao (Society of Education Officers Conference).
Baker deixou claro que no seria desviado do caminho escolhido pelas posies
dos educadores profissionais:
(...) eu acredito que, pelo menos no que concerne Inglaterra, deveramos rapidamente transitar para um currculo nacional ... eu entendo que as mudanas
que almejo so radicais e abrangentes e podem, portanto, ser mal recebidas por
aqueles que prezam pelo que tradicional e conhecido e que frequentemente funcionou bem no passado. Mas acredito profundamente que os educadores
profissionais faro um desservio causa da educao, bem como nao, caso
se entrincheirem na defesa do status quo. Um nmero crescente de pessoas tem
passado a considerar que nosso currculo no to bom quanto poderia e tem
que ser, e que precisamos transitar para algo mais prximo dos programas que
tm funcionado a contento em outros pases europeus, sem com isso sacrificar os
atributos de nossa abordagem tradicional que continuam a demonstrar seu valor.
(DES, 1987b)
fundamental garantir que todos os estudantes entre cinco e dezesseis anos estudem um conjunto bsico de matrias incluindo matemtica, ingls e cincias.
Em cada uma dessas matrias bsicas, publicar-se-o ementas e definir-se-o
nveis de desempenho para que o progresso dos estudantes possa ser avaliado
aproximadamente s idades de sete, onze e quatorze anos e em preparao para
o Certificado Geral de Ensino Mdio aos dezesseis anos. Pais, professores e estudantes ento sabero quo bem cada criana est indo. Ns faremos amplas
consultas aos interessados para a definio desse currculo. (Conservative Party,
1987: 18)
300
301
Leitura 5
O Currculo Nacional: uma perspectiva histrica
Richard Aldrich (1988)30
[...]
Para um historiador, a mais impressionante caracterstica do currculo nacional
recm-proposto que ele data de pelo menos 83 anos atrs. Escolas secundrias pblicas foram criadas atravs do Ato de 1902 e, em 1904, o Conselho de
Educao emitiu regulamentos que determinavam o programa de estudos para os
alunos at as idades de dezesseis ou dezessete anos em tais escolas.
O Curso deve fornecer instruo em lngua inglesa e literatura, pelo menos uma
lngua que no seja o ingls, geografia, histria, matemtica, cincias e desenho,
alm de programa para trabalhos manuais e exerccios fsicos, e, em escolas para
meninas, prendas domsticas. (Gordon & Lawton, 1978:22-23)
1987
Ingls
Ingls
Matemtica
Matemtica
Cincias
Cincias
Histria
Histria
Geografia
Geografia
Lngua estrangeira
Desenho
Artes
Exerccio fsico
Educao Fsica
Tecnologia
Msica
Existe uma semelhana to impressionante entre essas duas listas que parece
que uma foi simplesmente copiada da outra, embora o termo lngua estrangeira
Texto extrado de: Robert Aldrich. The national curriculum: a historical perspective. In:
Denis Lawton e Clyde Chitty (orgs.), The National Curriculum. Bedford Way Papers 33, The
Institute of Education, University of London, 1988. Reproduzido com permisso do Institute
of Education Publications, Institute of Education, London: www.ioe.ac.uk.
30
302
303
mento da deciso, os objetivos claros sobre o que os alunos devem ser capazes
de saber, fazer e entender sero definidos em termos de disciplinas (DES, 1987:
9). No restam muitas possibilidades, ento, de como interpretar o Relatrio de
Hadow de 1931 que recomendava que o currculo deve ser pensado em termos
de atividades e experincias, e no de conhecimento a ser adquirido e fatos a
serem armazenados (Board of Education, 1931: 93). Nenhuma ateno parece
ter sido dada s formas de conhecimento de Paul Hirst, s principais reas
de conhecimento de Denis Lawton, nem mesmo s reas de experincia dos
Inspetores de Sua Majestade, os quais buscaram redefinir o currculo escolar em
outros termos que no fossem disciplinas.
Alm de nenhuma ateno ter sido dada s abordagens no disciplinares, a
prpria lista de disciplinas praticamente a mesma de 1904. Ser que no houve
nenhum acrscimo ao conhecimento desde ento? Ser que matrias como economia, estudos de negcios, habilidades comerciais, estudos sociais, educao para
a sade, programas de educao pessoal e social, programas de habilidades para
a vida como aqueles desenvolvidos pelo Conselho de Exames Associados (Associated Examining Board), e uma srie de outras devem ser espremidas em apenas
10% do tempo? Ser que as crianas sero obrigadas a continuar aprendendo
uma lngua estrangeira, por exemplo, aos dezesseis anos, em detrimento de outros
estudos nos quais elas, alm de serem competentes, tambm esto interessadas e
que tm relevncia imediata para o trabalho? Algum levou em considerao os
interesses dos pais e alunos na formulao do currculo? Em 1968, o Inqurito
N 1 do Conselho de Escolas (Schools Council) descreveu a evidente incompatibilidade que existia entre os objetivos da escola secundria, do ponto de vista dos
jovens que estavam terminando seus estudos e seus pais por um lado, e diretores
e professores nessas escolas por outro (Schools Council, 1968: 31-45). Ser que
essas dificuldades sero resolvidas atravs da imposio ou reimposio de um
currculo acadmico baseado em matrias?
[...]
305
Leitura 6
A mudana na governana da educao
Stewart Ranson (2008)35
Introduo
O Ato de Reforma da Educao (Education Reform Act), de 1988, instituiu a
reformulao mais radical da governana da educao desde a Segunda Guerra
Mundial. O Ato redefiniu as relaes entre o governo central e local de modo
a fortalecer o controle de Whitehall36 sobre o currculo, reduzir os poderes administrativos das Autoridades Educacionais Locais (LEAs) e tornar as escolas e
colgios mais sensveis aos desejos de pais e empregadores. Atravs dessas mudanas, o Ato criou um mercado administrado que aumentou a escolha pblica
de duas maneiras. Em primeiro lugar, pelo fortalecimento da participao ativa
dos consumidores mediante a proviso de informaes aos pais, pela incluso
do direito de escolher, recorrer e registrar reclamaes e pela oportunidade de
desempenhar um papel central na criao e gerenciamento de um novo modelo
de escola, financiada diretamente pelo governo central. Em segundo lugar, pela
desregulao do governo local da educao e fortalecimento das escolas, com a
delegao das finanas e outros controles, tornando-as instituies autogovernadas. Um quase-mercado de escolas crescentemente diferenciadas e autnomas
estimularia a competio e, acreditava-se, portanto, que o desempenho melhoraria
ao mesmo tempo em que os servios ficariam mais responsabilizveis, na medida
em que deveriam responder diretamente s escolhas de consumidores individuais.
Como em outras formas de troca no mercado, os produtos s se mantm se tiverem
o apoio dos consumidores. Essas reformas visavam no somente melhorar um
servio, mas tambm reestruturar uma poltica social democrata supostamente
atrasada, moldada pela autoridade do conhecimento profissional. Uma nova ordem
poltica de escolha pblica neoliberal foi constituda com base em princpios de
Texto extrado de: Ranson, Stewart. The Changing Governance of Education. Educational
Management Administration & Leadership, Vol. 36 (2), 2008: 201-202, 205-207. Reproduzido
com a permisso de SAGE Publications Ltd., London, Los Angeles, New Delhi, Singapore
and Washington DC.
36
Nome de rua de Londres onde se situam diversos Ministrios que se tornou sinnimo de
governo. (N.T.)
35
306
307
308
boa sociedade deveria ser fornecida por especialistas capazes. Um pblico passivo
seria o cliente do conhecimento universal da burocracia profissional.
309
para capturar o interesse e responsabilizao dessa entidade organizacional e financeira separada. Uma segunda dimenso da corporativizao do fornecimento
da educao revelada na reconstruo e renovao de escolas atravs do uso
do capital privado. Tal financiamento pode permitir que os patronos corporativos
obtenham uma influncia controladora sobre as prticas de uma escola (Whitfield,
2001; McFadyean & Rowland, 2002). Portanto, o setor educacional corporativo
definido diretamente pelos interesses exgenos e por formas de responsabilizao
que so trazidas para a esfera pblica. Esse fortalecimento dos interesses corporativos reforado indiretamente pela derrocada da autoridade local de educao
e, logo, pela necessidade desta ser responsabilizada perante um governo local e
democraticamente responsabilizvel.
Esse regime neoliberal de escolha do consumidor e controle corporativo foi
desenvolvido, supostamente, para restaurar a confiana pblica ao tornar os servios responsabilizveis e sensveis escolha pblica, sendo essa concebida como a
preferncia dos consumidores. Disponibilizar para os consumidores relatrios de
desempenho e qualidade do servio levou ao surgimento de um regime de performatividade que funciona de fora para dentro, atravs de regulamentaes, controles
e presses, mas tambm de dentro para fora, colonizando vidas e produzindo
novas subjetividades. Tal performatividade, vivida como um regime de controles
externamente imposto, gera identidades disciplinadas por metas, indicadores e
registros de desempenho (Lyotard, 1997; Ball, 2001). Argumenta-se (Ranson,
1994, 2003) que tal regime no pode cumprir seus propsitos de melhorar o
desempenho institucional ou aumentar a confiana pblica. O desempenho se desenvolve a partir da disposio interna da motivao para melhorar (que advm do
reconhecimento e deliberao conjunta do propsito), e no da imposio externa
de metas quantificveis. Igualmente, a confiana pblica no pode emergir das
foras neoliberais da competio, que no fazem mais que criar uma hierarquia
de privilgios de classe que transformam a oportunidade educacional em uma
hierarquia de privilgios. Diferentes concepes dos propsitos, de quem somos
e do que podemos nos tornar, so excludas por tal regime. A confiana pblica
s pode emergir quando comunidade mais ampla de cidados dada a possibilidade de participar e deliberar a respeito dos bens comuns de uma comunidade
(Ranson & Stewart; 1994, 1998; Leys, 2001; Ranson, 2003; Marquand, 2004).
[...]
311
Leitura 7
O legado da Lei de Reforma da Educao
(Education Reform Act ERA): a privatizao do ensino e a
poltica de efeito catraca
Stephen J. Ball (2008)39
Este artigo tem por objetivo tratar de algumas das maneiras pelas quais o
mpeto neoliberal de privatizao do ensino pblico ingls, evidenciado na Lei
de Reforma da Educao (Education Reform Act - ERA), implantou-se no sistema
educacional britnico atravs de uma diversidade de mudanas polticas, instrumentos, programas e iniciativas que surgiram depois dessa nova lei, e que a ela
se relacionam. Quatro pontos principais sero apresentados. O primeiro deles
que, em relao privatizao do ensino, a importncia intrnseca do ERA no
foi to grande em termos de substncia, porm foi muito significativa em termos
de estratgia. O ERA fez com que a privatizao passasse, pela primeira vez, a ser
vista como aceitvel como opo de poltica pblica para a educao, e introduziu
uma forma bsica de mercado (ver Ball, 1990). Em segundo lugar, quando se
rastreia a sequncia de privatizaes no Reino Unido desde a entrada em vigor do
ERA, pode-se observar uma poltica de efeito catraca, que correspondeu a uma
srie de mudanas pequenas e incrementais, e que permitiu que a privatizao
se disseminasse, sedimentasse e passasse a ser considerada como algo natural no
mbito do setor pblico britnico. Em terceiro lugar, ao mesmo tempo em que
se observa que a privatizao foi assumida e executada muito mais intensamente pelo Novo Trabalhismo (New Labour40) do que havia sido antes pelo Partido
Conservador, tambm se percebem diferenas entre essas duas administraes
quanto ao papel da privatizao na poltica educacional e no papel do Estado.
Em quarto lugar, o fato de que, com a nova lei, o planejamento e a prestao de
servios pblicos educacionais passaram a ser tambm realizados por instituies
particulares de ensino, fez com que estas ltimas passassem a ocupar o centro
das polticas educacionais. Comentaremos aqui tanto a privatizao endgena
Texto extrado de: Stephen J. Ball. The Legacy of ERA, Privatization and the Policy Ratchet.
Educational Management Administration and Leadership. Sage Publications, Vol. 36 (2), 2008:
185-189. Reproduzido com permisso de SAGE Publications Ltd., London, Los Angeles,
New Delhi, Singapore and Washington DC.
40
O partido Trabalhista (Labour) passou por modificaes programticas na dcada de 1990,
e sua nova plataforma poltica passou a se chamar Novo Trabalhismo. (N.T.)
39
312
quanto a exgena, embora nossa nfase seja dada principalmente a esta ltima. Em certos pontos do artigo, nos basearemos em entrevistas realizadas com
representantes de instituies particulares de ensino (ver detalhes em Ball, 2007).
A importncia do ERA na histria da educao inglesa inegvel. Essa lei
representou tanto uma ruptura decisiva com a timidez do curto experimento com
a escola compreensiva, quanto uma reinveno, na educao pblica britnica, de
temas e de padres originrios do sculo XIX. Neste artigo, entretanto, desejamos
nos concentrar naquilo que o ERA no fez ou, mais precisamente, naquilo que
o ERA, embora no tenha feito, tornou possvel que acontecesse. No mbito da
legislao, da poltica e do discurso, o ERA abriu caminho para um conjunto de
alteraes profundas e inter-relacionadas no paradigma da poltica educacional
inglesa. Especificamente, o ERA e outras leis correlatas tornaram possvel, no
mbito das polticas pblicas no Reino Unido, considerar a participao do setor
privado na formulao e oferta de servios educacionais que estavam a cargo do
Estado. Entretanto, so os governos trabalhistas ps-1997 que tm levado muito
mais a srio e mais longe a conduo dessas polticas.
As privatizaes ocasionadas pelo ERA foram de dois tipos: o endgeno e o
exgeno, segundo a denominao de Hatcher e Hirtt (1999). O tipo endgeno
refere-se criao de relaes mercadolgicas dentro das prprias instituies
pblicas de ensino e tambm entre elas, de modo que o setor educacional pblico
passou a agir como o setor privado e, assim, a se parecer com ele. Na educao,
isso se deu por meio de uma combinao de liberdade para os pais escolherem
a escola de seus filhos, devolues de verbas para as instituies de ensino e
outras formas de autonomia institucional, financiamento per capita, divulgao
mercadolgica de informaes sobre testes e sobre o desempenho dos alunos em
exames, publicadas desde 1992 na forma de tabelas de classificao das escolas,
e um grande nmero de inovaes (como os City Technology Colleges CTCs41,
as Grant-Maintained Schools GM42, paralelamente preservao das Grammar
Schools43), o que aumentou o leque de opes dos pais e dos alunos pelas escolas
disponveis. Todos esses temas foram tratados pelo ERA, que estabeleceu, para
isso, uma forma de centralizao fragmentada, pela qual tirou das escolas pblicas algumas autonomias que j lhes haviam sido concedidas (sobre as grades
curriculares e as avaliaes), ao mesmo tempo em que lhes outorgava novas autonoOs City Technology Colleges (CTCs) so escolas pblicas tecnolgicas de nvel secundrio que,
independentes das administraes escolares locais, esto submetidas diretamente ao governo
central e que contam tambm com a participao de financiadores do setor privado. (N. T.)
42
Grant-Maintained [GM] Schools: escolas pblicas britnicas que optaram por se desvincular
das autoridades locais que as controlavam, passando a depender diretamente de verbas (grants)
do governo central. (N. T.)
43
Grammar Schools: escolas pblicas seletivas, de nvel secundrio, conhecidas por seus
elevados padres acadmicos, que na maioria foram abolidas nas dcadas de 1960 e 1970
a partir da criao da escola compreensiva, no seletiva. (N. T.)
41
313
314
315
As Privatizaes Exgenas
A longo prazo, a significncia de todas essas transformaes iniciais, com
a exceo dos vales-educao e do Programa Nacional de Vales-creche, que foi
abolido pelo Novo Trabalhismo, o fato de que este ltimo adotou e ampliou
Ofsted: abreviatura de Office for Standards in Education, Childrens Services and Skills (Escritrio para Padres em Educao, Servios Infncia e Ensino Profissionalizante), rgo do
governo britnico responsvel pela regulao e inspeo de escolas, centros de atendimento
a crianas e instituies de ensino profissionalizante. (N. T.)
50
A Private Finance Initiative, ou Iniciativa de Financiamento Privado, , no Reino Unido, uma
forma de financiamento de projetos que combinam infraestrutura pblica com financiamento
privado, sendo largamente aplicada na rea de sade. (N. T.)
Keith Joseph (1918-1994), poltico do Partido Conservador britnico, foi uma das principais
figuras do gabinete da primeira-ministra Margaret Thatcher, que governou o Reino Unido entre
1979 e 1990. Kenneth Baker (n. 1934), tambm do Partido Conservador britnico, foi Ministro
da Educao (Secretary of State for Education) do Reino Unido entre 1986 e 1989. Kenneth
Clarke (n. 1940) um dos mais conhecidos polticos do Reino Unido, tendo participado dos
gabinetes conservadores de Margaret Thatcher e John Major. (N. T.)
49
316
Terceirizao
A terceirizao na educao assume diversas formas, das quais duas delas
sero discutidas neste artigo, a saber: a contratao de servios de administrao
organizacional (escolas, Servios de Crianas e as autoridades locais de educao),
e as contrataes para a conduo dos programas de abrangncia nacional (como
as Estratgias Nacionais, a orientao vocacional, etc.).
A terceirizao dos servios educacionais no Reino Unido um negcio cujo
valor se estima ser de, pelo menos, 1,5 bilhes de libras por ano. Mais ateno
317
318
escolas terceirizadas nos EUA, com uma clientela de 132.000 alunos em vinte
estados o que, por outro lado, representa uma pequena proporo do sistema
educacional norte-americano. Na Inglaterra, os principais fatores inibidores de
um avano desse modelo so a falta de interesse, tanto por parte das autoridades
educacionais locais, quanto por parte das empresas particulares, que enxergam
pouca oportunidade de lucro e de economia de eficincia na administrao de
escolas isoladas.
[...]
Produtos de Aperfeioamento
A autogesto das escolas, como j se observou anteriormente, tanto serviu
para fazer das escolas consumidoras de servios, como tambm foi um fator de
grande importncia no desmantelamento dos servios que as autoridades locais
prestavam s escolas. Atualmente, existe um mercado varejista para a venda de
servios especficos, ou de pacotes de servios destinados a escolas individuais
ou autoridades locais, que abrange desde servios hard de escritrio, finanas
e infraestrutura at servios soft de aperfeioamento escolar e de certificao
em processamento de dados, bem como o que a Tribal chama de servios de
recuperao, destinados a apoiar instituies de fraco desempenho ou com um
histrico de fracasso. As empresas prestadoras de servios tambm atuam
no sentido de ajudar as escolas a se prepararem para as inspees do Ofsted,
fornecendo-lhes tambm os servios de monitoramento e treinamento das equipes
que iro assumir as funes administrativas, alm de fornecer tambm servios
de administrao interina.
Uma parte significativa desse trabalho soft refere-se s respostas das escolas
s alteraes nas iniciativas e polticas governamentais acerca dos requisitos curriculares e outras demandas conexas. O setor privado preenche, assim, o espao
deixado pela reduo do financiamento e capacidade das autoridades locais de
educao de interpretar e mediar a poltica destinada s escolas. Dessa forma, por
exemplo, os negcios educacionais da HBS correspondem, em 95% dos casos,
s atividades curriculares de mbito nacional, enquanto que 5% se relacionam a
questes administrativas das escolas. (...) Nosso principal objetivo , portanto, o
aperfeioamento escolar e a promoo de mudanas nas escolas (Peter Dunne).
Esse trabalho mais leve, correspondente administrao da mudana, um
nicho de mercado para empresas privadas de servio educacionais de menor porte,
como a Edunova, a Edison e a Cocentra.
Para os fornecedores particulares de servios, as reformas e as polticas
educacionais do Novo Trabalhismo constituem-se em duas oportunidades especficas de lucro. Primeiro, as polticas que anunciam uma tolerncia zero com o
mau desempenho e a prtica de intervenes nas escolas com resultados fracos
319
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323
Seo 7
A reforma educacional no mundo globalizado
Introduo
Todo estudante de educao comparada na dcada de 1990 tinha conscincia
das mudanas mltiplas e simultneas que ocorriam nas diversas regies do mundo.
Parecia que tinha chegado a hora e a vez da educao, e os planos de reforma
se propagavam entre os pases como um incndio florestal. Mas o processo no
foi aleatrio nem descontrolado, como um evento da natureza. As grandes semelhanas entre as reformas educacionais dos diferentes pases, como se estivessem
seguindo um receiturio de polticas educacionais, denunciavam algum tipo de
orquestrao ou, no mnimo, uma histria de origens comuns.
O propsito desta seo no debater o receiturio. Nem todas as ideias da
dcada de 1990 por trs das reformas mencionadas nesta seo so novas. Muitas
j foram tratadas nas discusses das mudanas educacionais nos Estados Unidos
e na Gr-Bretanha. O propsito mais o de procurar as origens da avalanche e
de compreender o processo de internacionalizao das reformas educacionais
da poca. Estamos interessados em entender de que forma se estabeleceu um
consenso mundial a favor de novos esforos na rea educacional, e em traar a
dinmica da sua distribuio. No nvel pragmtico, isso significa uma discusso
dos eventos que galvanizaram os formuladores das polticas educacionais, como a
Conferncia de Jomtien de 1990, e o papel dos bancos de desenvolvimento, das
agncias de assistncia bilateral e at de ONGs internacionais na disseminao
mundial das propostas de reforma. Em nvel mais conceitual, isso significa uma
anlise da lgica da globalizao e uma avaliao da sua relevncia para a compreenso dos fenmenos educacionais.
preciso avisar que estamos entrando em terreno contestado. O discurso oficial procura manter o debate das polticas de reforma em termos dos beneficirios
imediatos e das estratgias a serem seguidas para a promoo de melhorias. Os
tericos, por outro lado, procuram esclarecer as novas polticas educacionais em
termos de mudanas estruturais, muitas vezes da prpria organizao do estado
ou do funcionamento do sistema econmico. Em alguns casos, as explicaes
encontradas atribuem ao gestor motivaes alheias aos objetivos da poltica educacional oficial, como se estivesse a servio de outros interesses. No mnimo, o
gestor visto como um ingnuo, incapaz de ver que as polticas sero contraproducentes e, a longo prazo, prejudiciais em relao profisso docente e prpria
democratizao da educao. No embate que segue, o dilogo pode se tornar uma
325
conversa de surdos, a menos que haja uma explicitao dos supostos, distintos
entre si, por trs dos dois discursos.
Usando a regio da Amrica Latina como um exemplo, a primeira leitura d a
medida do volume da onda de reformas deslanchada durante a dcada de 1990.
Olhando primeiro para os objetivos, encontramos uma semelhana notvel de
propsitos entre as reformas. Na maioria dos pases, so especificados os objetivos
gerais de descentralizar a gesto, melhorar a qualidade, equidade e eficincia dos
sistemas, dar maior autonomia e tambm de cobrar maior responsabilidade da
escola, investir mais e melhor na formao do professor e conectar a escola s
demandas da sociedade.
Quando as reformas educacionais dos diferentes pases so categorizadas de
acordo com seus objetivos mais especficos, podemos ver claramente o quanto as
reformas seguiram os mesmos rumos ao longo do continente. Em todas as categorias, h, no mnimo, sete pases diferentes embarcados na mesma proposta de
reforma. No entanto, no caso da implantao de novos sistemas de avaliao
padronizada que a verdadeira uniformidade das propostas educacionais se revela. Nesse caso, observa-se que nada menos que 13 pases da regio adotaram
sistemas de avaliao entre 1990 e 1998. No quadro da autora que identifica o
ano de implantao desses sistemas, as nicas excees so o Chile, que, como
vimos, criou o SIMCE no final da dcada anterior, e Cuba, um caso parte, que
j tinha um sistema prprio desde a dcada de 1970.
De acordo com a autora, devemos procurar a explicao das semelhanas e
simultaneidade das reformas em dois nveis. Num primeiro momento, h que se
reconhecer o efeito das mltiplas reunies multilaterais e ministeriais e o esforo
das agncias de desenvolvimento em forjar o novo consenso de levar a educao ao
topo da agenda. Entre esses grandes encontros internacionais, caberia falar aqui
da Conferncia Mundial sobre Educao, da UNESCO, em Jomtien, Tailndia,
que, no princpio da dcada de 1990, reuniu delegados de 155 pases para fixar
diretrizes para a transformao dos sistemas educacionais. Os delegados fizeram
histria, ao adotarem a Declarao Mundial da Educao para Todos (Education
for All EFA), que estabelece a educao como um direito humano fundamental
e define como obrigao de todo sistema satisfazer s necessidades bsicas de
aprendizagem de toda a sua populao. Alm da chamada principal de universalizar o ensino fundamental at o final da dcada, foram tomadas decises de
privilegiar as questes da equidade, da nfase nos resultados da aprendizagem, de
criar ambientes voltados para a aprendizagem e tornar a educao um instrumento
de desenvolvimento econmico e social.
Incentivados por esse novo consenso, e ativados pelas inmeras demandas dos
pases em desenvolvimento, os bancos internacionais se tornaram os financiadores
da reforma educacional na maioria dos pases da regio. O Banco Mundial adotou
as declaraes de Jomtien e moldou uma srie de estratgias consideradas eficazes
na realizao desses objetivos, incluindo o fortalecimento da autonomia das escolas
326
cada anterior, Nora Krawczyk encontra outras explicaes. Ela vai logo atribuindo
a reforma aos desafios da nova ordem econmica mundial e interpretao desses
desafios por parte de organismos internacionais, especificamente da UNESCO e
do Banco Mundial. Ou seja, a reforma educacional dos anos 90 assumiu as suas
feies pela traduo que os organismos internacionais fizeram da sua poca, ao
converter as supostas demandas da nova ordem econmica em necessidades de
mudana no funcionamento dos sistemas de educao.
Os elementos dessa traduo que merecem destaque so conceitos como competitividade, desempenho e descentralizao, e expresses como novo modelo de
organizao e gesto da educao pblica. Para a autora, essa interpretao
neoliberal trouxe profundas mudanas na organizao do trabalho docente por
conta, principalmente, do efeito homogeneizante das reformas, forjadas em molde nico, mas aplicadas em contextos culturais diversos. Mas, a quais mudanas
estamos nos referindo e quais aspectos da nova ordem econmica mundial que
puderam levar a essas mudanas?
Na prxima leitura, tambm do final da dcada de 90, encontramos o
emprego do termo mundializao para expressar justamente o processo de interligao e mudana das economias mundiais, e como esse movimento estava
impactando a educao. Hoje, o autor Martin Carnoy provavelmente usaria o
termo globalizao, mas so as caractersticas do processo, descritas na mesma
poca das reformas, que nos interessam. Para Carnoy, no havia dvida de que
a circulao macia e quase instantnea de informao era o que estava alterando
para sempre a natureza do trabalho, e que esse processo j estava criando novas
demandas para a educao. Ao detalhar essas demandas, o autor enfatiza quatro
delas: a necessidade de o trabalhador ser flexvel e polivalente para se adaptar s
constantes mudanas do novo sistema de trabalho; a necessidade de um aumento
nos gastos com a educao, mesmo em casos de reduo nos gastos pblicos; a
importncia crucial da qualidade da formao, o que torna indispensvel a avaliao e o monitoramento da qualidade da educao; e a assimilao de valores
comerciais na nova cultura global.
Mesmo aceitando a tese da globalizao econmica em termos de mudanas
na economia a favor de atividades e produtos de alta tecnologia, difcil enxergar
o receiturio das reformas da dcada de 90 nessa descrio do processo e dos seus
supostos impactos na educao. Estaria o Banco Mundial operando com base em
outra anlise das demandas da economia globalizada, ou os motivos das reformas,
na realidade, seriam outros? O prximo texto, de Davies e Guppy, escrito durante
a dcada de 1990, nos ajuda a desvendar esse mistrio.
Antes, porm, h de se fazer algumas observaes. Os autores da prxima
leitura dedicaram-se a escrever sobre o processo de disseminao de reformas
educacionais entre vrios pases de lngua inglesa que tinha se iniciado um pouco
antes das reformas da Amrica Latina. No entanto, a natureza das reformas e
suas justificativas em termos da modernizao dos sistemas educacionais para
competir no mundo globalizado eram as mesmas. Os autores mostram que a troca
329
facilitada mais por uma convergncia competitiva no plano ideolgico do que por
mudanas no sistema produtivo global.
Todos os autores atribuem uma importncia especial aos organismos internacionais no processo de globalizao da reforma educacional. Entretanto, faz
falta, nesse ponto, especular mais a respeito do papel desses organismos e avaliar
seu trabalho. O primeiro dos dois textos includos com esse propsito um artigo
escrito em 1995 por Connie McNeely. Nesse trabalho, a autora confirma o processo de convergncia de ideologias e prticas educacionais mencionado na leitura
anterior e estabelece as bases para uma pesquisa sobre as fontes de transmisso e
difuso dos princpios educacionais mundiais. As concluses no trazem surpresas. A autora mostra como o Banco Mundial e outros organismos disseminam, de
fato, uma teoria de desenvolvimento que um pacote ideolgico completo para
a compreenso dos fenmenos econmicos e sociais. Por fora desse conjunto,
as polticas educacionais dos Estados-nao podem ser vistas como expresses
concretas de princpios e ideologias gerados em contextos supranacionais:
A adoo, por parte dos pases, de polticas comuns em conformidade com as
prescries das organizaes internacionais indicaria um papel saliente desempenhado por essas organizaes no processo global de institucionalizao educacional. (McNeely, 1995: 485)
332
Leitura 1
Reformas educativas na Amrica Latina:
balano de uma dcada
Marcela Gajardo (2000)1
[...]
Os Fatos
A dcada de noventa caracterizou-se pela dedicao de tempo, talento e
recursos importantes s tarefas de modernizar a gesto dos sistemas de educao
pblica, oferecer a todos iguais oportunidades de acesso a uma educao de
qualidade, fortalecer a profisso docente, aumentar o investimento educacional e
abrir os sistemas de educao e ensino s demandas da sociedade.
[...]
Os pases da regio esto integrando-se gradualmente a uma nova ordem
econmica mundial baseada em um modelo de economias nacionais abertas
concorrncia internacional, ao investimento estrangeiro e inovao tecnolgica.
Em matria de poltica, a reinstalao de governos democrticos imps a redefinio
das funes do Estado, abrindo caminho aplicao de estilos descentralizados
de gesto, ao consenso em torno dos esforos sociais e promoo de uma maior
participao de outros atores nos esforos pelo desenvolvimento nacional.
Afirma-se hoje que esse novo cenrio implica necessariamente a gerao de
capacidades e competncias indispensveis competitividade internacional, o aumento do potencial cientfico-tecnolgico da regio, bem como o desenvolvimento
de estratgias que propiciem a formao de uma moderna cidadania vinculada
competitividade dos pases, democracia e equidade. Por isso mesmo, a
educao adquiriu uma centralidade renovada. Dela se espera, de um lado, que
prepare as novas geraes para o trabalho no marco de economias modernas
e competitivas e, de outro, que promova a equidade e a mobilidade social sem
descurar da formao para uma participao cidad e integrao vida nacional.
[...]
Texto extrado de: Marcela Gajardo. Reformas Educativas na Amrica Latina. Balano de
Uma Dcada. Documentos PREAL, No. 15, Maro. 2000. (Disponvel em: www.preal.cl)
1
333
Estratgias/Programas
Gesto
Equidade e Qualidade
335
Aperfeioamento dos
Professores
Financiamento
Subsdio demanda
Financiamento compartilhado
Mobilizao de recursos do setor privado
Redistribuio/impostos x educao
Uso efetivo de recursos existentes (racionalizao)
Nota: os eixos de poltica esto organizados segundo as quatro grandes reas de reforma e as
orientaes polticas predominantes na dcada dos noventa.
336
Quadro 2
Reformas curriculares
[...]
materna e matemticas. O SIMCE, que foi aplicado pela primeira vez em 1988,
tambm mediu os resultados de aprendizado em 10% dos alunos nas matrias
de cincias naturais, histria e geografia e pesquisou aspectos relacionados com
o desenvolvimento pessoal das crianas, a relao escola comunidade e a eficincia escolar medida com base em estatsticas de matrculas, repetncia, atraso e
desero. Dez anos depois de implantado o sistema, seus resultados so usados
para desenhar polticas focalizadas nas escolas mais pobres e de pior rendimento
do pas. Seus resultados so divulgados publicamente e sua base est sendo revisada para incluir variveis de condio das famlias e ambiente domstico que
no foram consideradas no incio e sobre os quais trabalham outros pases, como
o Uruguai, que s iniciaram esse tipo de aferio quando a dcada de noventa
j ia adiantada.
L. Wolff (1997), em seu trabalho sobre avaliaes educacionais na Amrica
Latina, menciona tambm como pioneiros o Mxico e a Costa Rica. O Mxico,
contudo, at meados da dcada de noventa trabalhou somente com amostras e
apenas em 1994 aplicou seus instrumentos em nvel nacional. A Costa Rica iniciou
suas avaliaes no nvel do ensino superior. V. Arancibia (1996), em um estudo
similar, menciona o caso de Cuba, que teria comeado experincias no campo das
avaliaes do aprendizado em meados dos anos setenta (Ver Quadro 3).
Quadro 3
Argentina (SINEC)
1993
Bolvia (SIMECAL)
1996
Brasil (SAEB)
1993
Chile (SIMCE)
1988
Colmbia
1991
Costa Rica
1995
Cuba
1975
Honduras
1990
Mxico
1994
Nicargua (SINED)
1998
Paraguai
1996
Repblica Dominicana
1992
El Salvador
1993
Uruguai
1996
Venezuela
1995
Leitura 2
Reformas da educao pblica:
democratizao, modernizao, neoliberalismo
Licnio C. Lima e Almerindo Janela Afonso (2002)2
[...]
339
Para uma anlise desta problemtica, veja-se Richard Whitey (1992), The Social Construction
of Organizations and Markets: The Comparative Analysis of Business Recipes.
4
Para um esclarecimento desta expresso e respectivas anlises, veja-se o importante texto de
J.A.Correia, A.D. Stoleroff e S.R. Stoer, A Ideologia da Modernizao no Sistema Educativo
Portugus (1993) e tambm o interessante livro de Celestino Alves da Silva Junior, A Escola
Pblica como Local de Trabalho (1990).
3
340
por isso mesmo de ignorar e de equacionar fora do quadro dos grandes desafios
consensualmente definidos5.
As perspectivas neotaylorianas encontram o seu caminho aberto, ressurgindo
na educao as teorias organizacionais de tipo neocientfico6, numa complexa e
sofisticada combinao de elementos das relaes humanas, da teoria da contingncia, do desenvolvimento organizacional, etc., que passa facilmente por um novo
corpo de ideias e de propostas modernas, produzindo frequentemente situaes
de um certo encantamento e de uma certa adeso, mesmo em setores polticos e
sociais de oposio7.
A escola uma empresa, uma empresa educativa, como se afirma em
documentos da UNESC08, ou como argumentava o ministro francs Jean-Pierre
Chevenement (1985: 203), e uma indstria de mo de obra, como se refere em
textos da OCDE (1984a). preciso, portanto, geri-la enquanto tal. A administrao
escolar sobretudo, e acima de tudo, administrao, e muito menos escolar,
conforme denuncia Celestino Silva Junior9 . As ideologias gestionrias informam o
novo discurso e as novas polticas de modernizao, com as palavras-chave empresa, capacidade, competncia, partenariado, cabea (Duke, 1992);
essencial o crescimento do sistema com menores despesas, aumentar a qualidade
(questo que se sucede ao problema do acesso) com menores investimentos,
imperioso aumentar a produtividade, quantificar os recursos e os resultados obtidos, aferir a qualidade. Em suma, torna-se indispensvel racionalizar e otimizar,
garantir a eficcia e a eficincia.
Ao transformar em determinismos econmicos as opes societais subjacentes s medidas
implementadas, o discurso da modernizao tende a instituir uma grelha de leitura da realidade que, impondo-se aos indivduos e grupos sociais, tambm oculta a conflitualidade dos
interesses dos grupos intervenientes na definio da poltica educativa (Correia, Stoleroff &
Stoer, 1993: 28).
6
J na dcada de setenta, Thomas Sergiovanni registava esta tendncia no seu trabalho The
Odisseyof Organizational Theory and Implications for Humanizing Education (1977); significativamente, o autor prope como ttulo alternativo do seu artigo The not so Glorious Evolution of Organizational Theory in Education, or, for the Humanist, Going from Bad to Worst.
7
Oposio assume, aqui, um sentido lato, conforme esclarece Johan P. Olsen (1991:
127):Those against reform are easily labeled old-fashioned, outmoded, obsolescent, obstructive, irrational or reactionary. Entre ns, o Ministro da Educao tem-se referido aos mestres
da suspeita e da descrena (cf., por exemplo, discurso proferido no Acto de Tomada de
Posse do Conselho Coordenador da Formao Contnua e do Conselho de Acompanhamento
do Sistema de Gesto Escolar, Lisboa, 16 de Dezembro de 1992 - Ministrio da Educao,
1992: 8).
8
Cf. UNESCO, As Funes da Administrao da Educao. Planeamento e Administrao da
Educao e Equipamentos Educativos (1988: 30); entre ns encontramos afirmaes do mesmo gnero (ver, a ttulo de exemplo, Ministrio da Educao, Exame dos Polticos Educativos
Nacionais. OCUE. Relatrio Nacional de Portugal, 1984: 281).
9
[...] ou seja, o fato administrativo apresenta-se como substantivo e o fato pedaggico, apenas
como contingente (Silva Junior, 1990: 69).
5
341
A democratizao, a participao e a autonomia, a ideia de projeto educativo e de comunidade educativa so ideias que no desaparecem pura e
simplesmente; pelo contrrio, ressurgem com maior intensidade e frequncia,
mas concentrando novos significados que decorrem das orientaes acima referidas. A compreenso desse elaborado processo de reconceitualizao torna-se
consideravelmente mais difcil, como mais problemtica se afigura a tentativa de
desocultao das lgicas profundas que esto na sua base. E nesse sentido que
a hiptese de trabalho que assenta na emergncia de perspectivas neotaylorianas
na organizao e administrao da educao pode ter a vantagem de remeter a
anlise para o prprio terreno das ideologias e dos conceitos de tipo organizacional, convocando a histria, reconstruindo a genealogia dos conceitos usados e
identificando as suas matrizes.
342
portugueses paguem cada vez mais impostos para alimentar esta mquina gigantesca, que
ainda por cima tem grandes desperdcios, seja em insucesso, ou em abandono.... Tambm
no recentemente publicado Roteiro da Reforma do Sistema Educativo. Guia para Pais e Professores. 1986-1996 (cf. Ministrio da Educao, 1992b), afirmou-se que A qualidade na
educao ser a prioridade da dcada de noventa (p. 18), referindo-se ainda exigncia
de qualidade, eficcia e eficincia no funcionamento da escola e reduo do desperdcio
escolar (p. 29), elementos integrados norma orientao poltica mais geral que o Ministro da
Educao (em prefcio, p. 3) exprime assim: A educao e o ensino so um bem precioso
para sustentar a modernizao do Pas.
O que a sociedade portuguesa pressente desde h muito, aquilo que de todos os lados se
sugere, Pedro da Cunha (1989a), Relao Pedaggica Baseada na Autonomia, comunicao
proferida no 2 Seminrio de Formao de Professores, Ftima.
343
344
Observa-se, ainda, que os discursos relativos qualidade tomam essencialmente por referncia padres empresariais, no quadro dos quais o controle de qualidade (e a normalizao)
e a garantia de qualidade correspondem j a propostas consideradas ultrapassadas. No
ser, porm, surpreendente se os novos conceitos de qualidade total, marketing global,
cultura de qualidade, etc., vierem proximamente a emergir nos discursos de politica educativa, do que h j indcios.
16
346
Leitura 3
A construo social das polticas educacionais no
Brasil e na Amrica Latina
Nora Krawczyk (2000)17
[...]
H cerca de uma dcada, iniciou-se um movimento internacional de reforma
da educao que alegadamente daria condies aos sistemas educacionais de cada
um dos pases para enfrentar os desafios de uma nova ordem econmica mundial.
No caso da Amrica Latina, indicava-se tambm a necessidade de conciliar os
desafios da modernidade sem aumento da excluso, como reao aos problemas
estruturais que apresenta o desenvolvimento capitalista.
Uma das expresses mais importantes dessa postura foi a CEPAL/OREALC.
As proposies desse organismo vinculavam as reivindicaes histricas de democratizao da educao expanso, equidade e integrao aos princpios
de competitividade, desempenho e descentralizao. Essas duas dimenses eram
encaradas como desafios internos e externos, respectivamente, que os pases latino-americanos deveriam enfrentar antes da passagem para o sculo XXI (CEPAL/
UNESCO, 1992).
Esse tema est presente, durante as ltimas dcadas, na corrente hegemnica
do debate educacional nacional e internacional, no marco das mudanas estruturais do Estado. Em particular no que diz respeito a polticas de compensao
social e regulao, redefinio do papel da sociedade civil e dos parmetros de
representao poltica.
As reformas nos diferentes pases iniciaram-se no quadro dos compromissos
assumidos por seus governos e pelos organismos internacionais na Conferncia
Mundial sobre Educao para Todos, realizada em Jomtien, Tailndia, em 1990.
A partir desse encontro, pode-se dizer, a educao voltou a fazer parte das agendas
nacionais e internacionais como tema central das reformas polticas e econmicas.
Ainda que impulsionadas por esses movimentos, as polticas educacionais
acabaram sendo de fato fortemente direcionadas, tanto na definio de suas prioridades quanto de suas estratgias, pelas orientaes dos organismos internacionais
Texto extrado de: Krawczyk, Nora. A Construo Social das Polticas Educacionais no
Brasil e na Amrica Latina. In: O cenrio educacional latino americano no limiar do sculo
XXI. Campinas: Editora Autores Associados, 2000. Reproduzido com permisso da editora:
www.autoresassociados.com.br
17
347
348
exigncias do desenvolvimento econmico. De forma anloga, a reforma educacional dos anos de 1990 um elemento importante da mudana do carter regulador
do Estado e contm tenses e lutas que emergem dessas mudanas. Alm disso,
as prticas da Reforma em cada contexto socioeconmico e poltico particular
organizam e conferem valor a certos tipos de relaes sociais e no a outras.
As reformas educacionais tiveram um carter homogeneizante tanto na leitura das realidades nacionais quanto nas suas propostas, pretendendo impor uma
padronizao de aes para a regio. Entretanto, ao se refletir sobre aspectos
das condies de desenvolvimento dos pases, observa-se que essas reformas
se processam em sociedade com diferentes culturas polticas e associativas que,
seguramente, intervm na concretizao das mudanas.
A ausncia dessa preocupao nos estudos oficiais reitera o carter homogeneizante da Reforma e anula a possibilidade de definir polticas que tenham como
ponto de partida a sua realidade especfica. E a neutralizao do contexto histrico
nas anlises crticas tem produzido, como disse Bourdieu, uma universalizao
aparente que duplica o trabalho de teorizao (Bourdieu et al., 1998), obscurece
a capacidade de discernimento do processo de regulao das subjetividades e os
matizes que ressignificam os temas da educao (Krawczyk et al., 1999).
[...]
349
Leitura 4
Mundializao e reforma na educao:
o que os planejadores devem saber
Martin Carnoy (1999)20
Introduo
[...]
A economia globalizada no a economia mundial que, alis, um fenmeno existente, pelo menos, desde o sculo XVI (Braudel, 1979), mas, antes,
uma economia cujas atividades estratgicas, fundamentais como a inovao,
os capitais, e a gesto da empresa , funcionam na escala planetria em tempo
real (Carnoy et al., 1993; Castells, 1996).21 E, recentemente, essa globalidade
tornou-se possvel, graas aos recursos tecnolgicos proporcionados pelas telecomunicaes, sistemas informticos, microeletrnica e redes informatizadas. Nos
dias de hoje, at mesmo por oposio ao que se passava h vinte anos, tudo se
globaliza: capital, tecnologia, gesto, informao e mercados internos.
A mundializao, associada s novas tecnologias da informao e aos mecanismos inovadores suscitados por elas, est em vias de implicar uma revoluo na
organizao do trabalho, na produo de bens e servios, nas relaes internacionais e, inclusive, na cultura local. Nenhuma populao est isenta dos efeitos
de tal revoluo que transforma o prprio principio das relaes humanas e da
vida social.
Dois dos fundamentos essenciais da mundializao so a informao e a inovao que, por sua vez, exigem uma elevada porcentagem de matria cinzenta.
As indstrias da informao, internacionalizadas e com acentuado crescimento,
produzem bens e servios cognitivos. A circulao macia de capitais, atualmente
operantes, se baseia na informao, comunicao e saber relativamente aos mercados mundiais. E como o saber altamente transfervel, presta-se facilmente
mundializao.
Texto extrado de: Martin Carnoy, Mundializao e Reforma na Educao: O Que os Planejadores Devem Saber. UNESCO, 1999. Reproduzido com permisso da Editora.
21
Na linguagem do espetculo, o tempo real ao vivo: isso significa que a difuso das
informaes simultnea sua produo.
350
351
Apoiando-nos sobre essa amplssima interpretao, constatamos que a mundializao tem, verdadeiramente, uma profunda incidncia sobre a educao de
cinco maneiras diferentes:
A mundializao exerce, por toda parte, um real impacto sobre a organizao do trabalho e a atividade profissional. A progresso fulgurante da demanda
atinge os produtos, cuja fabricao exige um elevado grau de qualificao. Nesse
sentido, o trabalho acaba por se organizar em torno da noo de flexibilidade;
no decorrer de sua vida profissional, os trabalhadores trocam, vrias vezes, de
atividade e tm tendncia a serem cada vez mais polivalentes. Tal situao se
traduz por uma presso no sentido de elevar o nvel mdio de instruo da populao economicamente ativa e permitir que, mais facilmente, os adultos retornem
a escola para adquirirem novas competncias. Por toda parte, so cada vez mais
avultados os crditos alocados ao ensino superior em decorrncia das novas
orientaes da produo econmica voltada, daqui em diante, para produtos e
procedimentos que exigem um maior volume de saber, mas tambm porque os
poderes polticos adotam, s vezes, uma poltica que favorece a desigualdade das
rendas. Por outro lado, a elevao da renda dos funcionrios mais qualificados
suscita o aumento do nmero de pessoas interessadas em ingressar na universidade, incitando os Governos a desenvolver o ensino superior, ao mesmo tempo em
que cresce o nmero de diplomados do segundo grau que esto preparados para
entrar na universidade. Nos pases que, anteriormente, eram reticentes na oferta
s moas da igualdade de acesso educao, a necessidade de uma mo de obra
mais qualificada e pouco dispendiosa propende a aumentar as possibilidades de
instruo da populao feminina.
Assim, os Governos dos pases em desenvolvimento so obrigados a aumentar
os gastos com a educao para se dotarem de uma populao ativa mais instruda.
Um sistema educacional bem estruturado e trabalhadores mais qualificados podem
contribuir para atrair capitais de financiamento globalizados que desempenham um
papel cada vez mais importante na economia mundial. No entanto, esses capitais
tm, igualmente, interesses econmicos a curto prazo que incitam a restringir a
funo do setor pblico; alm disso, tendem a favorecer o setor privado. O corpo
dessa ideologia estimulada pela circulao de capitais globais obriga os Governos
no s a frear o alimento dos gastos pblicos com a educao, mas tambm a
procurar outras fontes de financiamento para garantirem o desenvolvimento de
seu sistema educacional. Esse projeto mais amplo de restrio dos gastos pblicos
com a educao corre o risco de impedir os Estados de escolher os meios mais
eficazes de desenvolver e aprimorar o ensino no mbito da nova economia mundial.
A qualidade dos sistemas educacionais de cada pas levada, inapelavelmente, a comparar-se dos outros pases: as matrias mais conhecidas so as
disciplinas cientficas e a matemtica, assim como o ingls como primeira lngua
estrangeira e as tecnologias da comunicao. Os testes e as normas participam de
um esforo de responsabilizao que consiste em computar a produo de matria
cinzenta e utilizar tais dados para avaliar o desempenho dos gestores da educao
352
353
Leitura 5
Globalizao e reformas educacionais em
democracias anglo-americanas
Scott Davies e Neil Guppy (1997)22
Na dcada passada, muitas reformas educacionais cruzaram fronteiras nacionais entre o Canad, Estados Unidos, Austrlia, Reino Unido e Nova Zelndia23.
Essas reformas incluram mudanas no currculo, padronizao e centralizao de
avaliaes, educao multicultural e gesto escolar.24 Reformas sob essas amplas
rubricas, enquanto nunca idnticas em contedo, foram adotadas simultaneamente
mediante uma rajada de mudanas nas polticas de governos localizados em todo
o espectro poltico do social democrtico ao conservador que esto tomando
emprestados modelos de reforma uns dos outros.
354
do debate (por exemplo, pais, lderes sindicais, polticos e a comunidade pr-negcios), frases como aumentar a competio global, comrcio internacional, e
intercmbio transnacional dominam. Lderes nacionais frequentemente atribuem
as recesses econmicas em parte aos jovens trabalhadores, que eles declaram
estar mal preparados pela escola para a nova economia global (U.S. Government
Printing Office, 1983). Lderes corporativos e polticos normalmente descrevem a
educao pblica como atrasada e fora da realidade. O assunto globalizao
parece contagioso e movimentos de reforma nessas naes compartilham muitos
objetivos. Tendo o Canad como nosso foco central, mas no nico, sugerimos
que essas reformas possam ser compreendidas atravs das lentes conceituais da
globalizao.
Em seu nvel mais amplo, a globalizao se refere descrio e explicao de
processos sociais que transcendem barreiras nacionais. Por um lado, a globalizao
econmica enfatiza os imperativos da competio de mercado e do capital global
atravs da promoo da convergncia de medidas institucionais entre as principais
naes e, consequentemente, entre sistemas educacionais. Operando em escala
global, companhias transnacionais cada vez mais ditam os termos e condies da
prtica econmica. Estados-nao tm que reagir mais e mais a essas presses
e batalhar constantemente para melhorar sua vantagem comparativa que leva a
uma proposio-chave: a teia em constante expanso de relaes de mercado
promove uma padronizao de sistemas de conhecimento em todos os principais
Estados-nao industrializados. Como os Estados-nao organizam e distribuem
conhecimento atravs da educao formal, essa lgica implica uma tendncia de
convergncia dos sistemas escolares dessas naes desenvolvidas.
Por outro lado, a racionalizao global, mesmo relacionada aos imperativos
econmicos, enfatiza a ideia de um sistema cultural unitrio. Nessa viso, o modelo Estado-nao de organizao social difunde processos de racionalizao e
padronizao. Essa nfase weberiana em racionalidade, cristalizada principalmente
pelo clculo dos meios e fins da burocracia moderna, ilustra uma segunda fora
abrangente em direo convergncia em sociedades modernas. Essa perspectiva,
apesar de no sugerir que todas as naes estejam se movendo em direo a uma
estrutura monoltica de educao mundial, prope que sistemas escolares adotem
formas geralmente similares, devido crescente racionalidade global.
Neste artigo, examinamos se e como esses dois conceitos amplos de globalizao explicam a natureza coincidente de reformas recentes no Canad, Reino
Unido, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia. Nossa inteno no fornecer descries e explicaes exaustivas para todas as reformas que discutimos,
nem apoiar alguma reforma em particular. Ao invs de procurar fazer um teste
definitivo de teorias de globalizao, queremos construir hipteses sugestivas
e oferecer algumas concluses provisrias. Na verdade, j que a inteno das
teorias de globalizao capturar processos internacionais que ainda esto se
iniciando, neste momento, no seria possvel obter um teste definitivo.
355
Nosso mtodo comparativo e qualitativo. J que no possvel compreender adequadamente a dinmica das reformas coincidentes com o estudo
de caso de uma s nao, destacamos processos comuns entre cinco naes.
Construmos o nosso argumento resumindo a literatura de pesquisa, suplementada no caso canadense, por entrevistas feitas com funcionrios do governo e
da educao, grupos de reformas, pais, professores, e lderes de sindicato e
de negcios e anlises de documentos oficiais de cada grupo.25 Nosso mtodo
difere da anlise de grandes conjuntos de dados quantitativos usados por alguns pesquisadores neoinstucionais e estudiosos da teoria do sistema-mundo.26
Embora nossas comparaes sejam menos sistemticas devido ao fato de somente cinco naes estarem sendo estudadas, nossos procedimentos mostram
grandes detalhes de cada nao, permitindo uma comparao mais focada em
processos-chave, motivos, retrica e atores. A maior profundidade e a riqueza
de informaes complementam, assim, a pesquisa quantitativa.
Com referncia capacidade de generalizao dos resultados, suspeitamos
que os processos amplos a que nos referimos e as reaes locais a eles so
similares entre a maioria das naes industrializadas. Entretanto, os pases
anglo-americanos possuem certos interesses comuns que fazem seu caso diferente. Primeiramente, eles compartilham a mesma lngua e tm estruturas de
governana democrtica similares, o que facilita uma difuso mais rpida de
ideias educacionais. Em segundo lugar, a proeminncia de aspectos multiculturalistas nesses pases se deriva de seus padres similares de imigrao que
esto enraizados em seus laos de Commonwealth.27 Alm do mais, todas as
naes, com exceo do Reino Unido, eram colnias nas quais povos nativos
foram oprimidos, e uma maior ateno s questes dos aborgenes na educao
tem combinado com presses multiculturalistas contemporneas. Em terceiro
lugar, essas naes compartilham caractersticas que as fazem susceptveis s
presses da globalizao econmica. O tema da globalizao est presente na
maioria de seus discursos pblicos, e cada uma dessas naes possui uma
economia de mercado relativamente aberta. Todas so importantes membros
dos novos blocos de comrcio tidos como as origens da globalizao econmica: Canad e Estados Unidos fazem parte do Tratado de Livre Comrcio
do Atlntico Norte (NAFTA) e de acordos do Pacific Rim; Austrlia e Nova
Entrevistamos, por telefone ou pessoalmente, 70 pessoas em trs provncias (Ontrio, Alberta e Colmbia Britnica). Essas entrevistas se concentraram em reas-chave da reforma,
nas foras motrizes e presses por trs das reformas, nos indivduos ou grupos que resistem
s reformas, no ritmo de mudana, na distncia entre retrica e implementao, formao de
coalizes e processos de consulta pblica.
26
Para uma descrio de abordagens mais quantitativas, ver Francisco Ramrez, The
Nation-State, Citizenship, and Educational Change: Institutionalization and Globalization,
em Handbook of Development and Education: Past and Future, ed. Cummings e Noel McGinn
New York: Garland, in press.
27
Uma associao de pases principalmente de ex-membros do Imprio Britnico (N.T.).
25
356
escolas. Alm do mais, a globalizao est conduzindo a uma nova era de exigncia de conhecimento. Currculos focados em relaes com o consumidor,
soluo de problemas, empreendedorismo e multi-habilidades interculturais
so centrais para essa transformao econmica. Empregadores iro recrutar
pessoas com educao abrangente e complet-la com treinamento intensivo
no trabalho.
Neomarxistas contestaram essa viso com veemncia, considerando-a um
ataque infundado educao, que tenta profissionalizar ainda mais o ensino
pblico e aumentar as desigualdades educacionais (Barlow & Robertson, 1994;
Apple, 1990). Segundo o ponto de vista neomarxista, grandes empresas esto
liderando ataques educao em um esforo de desviar a culpa da estagnao econmica para as escolas e para longe da indstria, e simultaneamente
permitindo que interesses de empresas reestruturem a educao de acordo
com os seus prprios propsitos. Os neomarxistas afirmam que a globalizao
cria presses para diminuir ainda mais as habilidades e que o resultado final
ser de trabalhadores com um nvel educacional muito superior ao exigido em
trabalhos de baixa qualificao. Em resumo, a reforma educacional procura
incutir ainda mais valores comerciais e de mercado nos estudantes, ao invs
de atualizar a fora de trabalho. Apesar dessas diferenas, as interpretaes
neoliberais e neomarxistas dos efeitos econmicos da globalizao compartilham
duas proposies empricas chaves. Ambas interpretaes veem as foras de
mercado por trs dessas reformas, e ambas consideram que os atores de classe corporaes, executivos, empresas multinacionais e seus representantes
polticos so os principais agentes responsveis pelas mudanas.
Racionalizao global
Outros so cticos em relao declarao de que o capitalismo o motor
principal da mudana educacional no mundo. Apesar de muitos crticos considerarem fatores econmicos como importantes, alguns afirmam que outras
dinmicas institucionais no podem ser ignoradas. Uma fonte-chave para essa
viso o trabalho de John Meyer, Francisco Ramrez e seus colaboradores
(Meyer, 1980; Thomas, Meyer, Ramrez & Boli, 1987; Fuller & Robinson,
1992). Eles afirmam que as ideias de Weber de racionalizao inflexvel particularmente na forma institucional da burocracia e do estado moderno tm
frequentemente sido tratadas como secundrias, com perspectivas econmicas
falhando em relao ao crescente isomorfismo do modelo do Estado-nao.
Mesmo nas naes perifricas, instituies modernas mostram nveis incrivelmente similares de autoridade centralizada, previdncia organizada, servio
militar e sistemas educacionais. Independentemente de seus nveis de desen-
359
362
Avaliao padronizada
Quase invariavelmente, os reformadores desencantados com a educao
progressista apontam resultados relativamente fracos em resultados de testes
internacionais como uma evidncia clara de que as escolas esto fracassando. Na
Inglaterra e nos Estados Unidos, os governos de Thatcher e Reagan usaram tais
resultados para justificar as reformas. Na verdade, os Estados Unidos declararam
formalmente, pela primeira vez, metas educacionais nacionais, prometendo que os
estudantes americanos conseguiriam alcanar o primeiro lugar em testes internacionais de cincias e matemtica at o ano 2000. No Canad, os fracos resultados
obtidos pelos estudantes de Ontrio no Second International Mathematics Study
(Segundo Estudo Internacional de Matemtica) foram enfatizados no relatrio do
torno do treinamento de habilidades, o programa do YTS no Reino Unido cada vez mais
visto como uma tentativa de administrar problemas de desemprego de jovens, mesmo quando
esse frequentemente encoberto pela linguagem de treinamento para a nova economia global.
Ver Mike Hickox e Robert Moore Education and Post-Fordism: A New Correspondence? em
Brown e Lauder, eds. (n.8 acima):95-116. O registro norte americano defasado em termos
de iniciativas de treinamento de habilidades reflete parcialmente os papis limitados que o
governo nacional/federal tem na educao, j que a educao l se encontra principalmente
sob a jurisdio estadual e regional. Ver George Male, New Development in Educational
Policy in England and the United States, in the Socio-cultural Foundations of Education and
the Evolution of Education Policies in the United States, ed. J. Van Patten (Lewiston, N.Y.:
Edwin Mellon Press, 1991: 103-32). As provncias canadenses esto sempre alertas quanto
a incurses federais em seu territrio educacional e, como resultado, nenhum programa
de treinamento nacional contnuo foi implementado. Talvez o exemplo mais claro seja o de
1982-85 da McDonald Commission the Royal Commission on the Economic Union and
Development Prospects for Canada em que somente trs pginas entre as 2.000 do relatrio
tratavam da educao primria e secundria. O treinamento foi deixado em sua grande parte
aos caprichos da indstria e do sistema de community colleges, os quais possuam nveis desiguais de desenvolvimento. Nos Estados Unidos, apesar de um grande descontentamento e de
muitas promessas grandiosas, nem a administrao de Bush (o autoproclamado Presidente
da Educao), nem a de Clinton fizeram grandes reformas educacionais.
363
Ontario Premiers Council de 1988. O conselho pressionou por reformas educacionais como parte de uma estratgia para a provncia reter sua vantagem competitiva
no comrcio. Mais recentemente, o governo social democrata de Ontrio (o New
Democratic Party) reinstitucionalizou os testes padronizados, apesar da grande
oposio por parte dos educadores progressistas. Como em outros lugares, a retrica da competio econmica foi usada para justificar demandas por mudanas
fundamentais na educao. Repetindo esse tema, o Partido Liberal Federal (Federal
Liberal Party) argumenta que os resultados dos testes mostram que, apesar do alto
gasto com a educao, existe uma crescente preocupao entre os canadenses
de que o nosso sistema educacional medocre, e est fora das metas (Liberal
Party of Canada, 1993). Demandas de toda a parte por mais e melhores testes
educacionais esto repletas do imaginrio da globalizao econmica.
Entretanto, esse , precisamente, o tipo de racionalidade global discutido
por Meyer e seus colegas: naes utilizando padres internacionais para criar
polticas com o objetivo de alcanar o que naes de sucesso esto alcanando.
Na verdade, a mera existncia de pesquisa internacional, dados, e padres de
sucesso educacional deve muito a processos institucionais personificados na lgica
da racionalizao global de Meyer.
A utilizao de testes padronizados internacionais cria presso para uma
convergncia e centralizao educacional, dentro e entre as naes. Tais testes
promovem a uniformizao de currculos atravs de objetivos, metas e padres
comuns. Alm disso, devido ao fato de que a aplicao de testes padronizados
requer uma autoridade central para fornecer liderana e ao, ela prov um
mecanismo para a superviso de escolas que permite aos estados justificar sua
influncia compreensiva, tanto nos nveis regionais quanto nacionais ou at mesmo internacionais. Essas reformas tm o efeito de centralizar a administrao da
educao, homogeneizando a educao nas regies e naes.
364
Leitura 6
Prescrevendo as polticas nacionais de educao:
o papel das organizaes internacionais
Connie L. McNeely (1995)29,30
A educao tem se constitudo em um tema central s concepes de desenvolvimento e construo de uma nao, e criao de uma cidadania nacional.
Alm disso, considerada como um direito humano primordial, a educao tem
sido retratada como necessria satisfao das necessidades humanas bsicas.
Essa imagem fundamental vem inspirando diversos estudos educacionais comparativos entre pases, bem como a difuso mundial de ideais, prticas e ideias
relacionadas a esse tema. Atualmente, grande parte do trabalho realizado apresenta
uma perspectiva institucionalista pela qual se sustenta que muitos dos ideais e
prticas nacionais de educao refletem e respondem aos temas e aos imperativos
internacionais, culturais e organizacionais. Isso se expressa como um processo de
institucionalizao, relacionado tanto ao estabelecimento de princpios consistentes
quanto tendncia de que tais princpios orientem o comportamento. Com efeito,
em todo o cenrio internacional, estudos comparativos vm demonstrando amplamente o carter isomrfico e convergente da educao, bem como das ideologias
e prticas que a apoiam (Thomas et al., 1987; Fuller & Robinson, 1992; Meyer
& Hannan, 1979).
O que agora se necessita de uma agenda de pesquisa mais geral sobre a
formulao e a transmisso dos ideais mundiais da educao, e tambm sobre
as prescries educacionais no nvel dos pases individuais. Por exemplo, quo
precisamente o sistema educacional atua para determinar nacionalmente a ideologia, a estrutura e a prtica educacionais? Quais so as fontes de transmisso e
difuso dos princpios educacionais mundiais? Em que medida tais princpios so,
de fato, adotados pelos estados-membros da comunidade internacional, e quais
so os processos pelos quais isso ocorre? Sugiro que examinar as interaes e
as prticas educacionais entre as organizaes governamentais internacionais e
os Estados-nao pode ser uma estratgia de pesquisa a um s tempo instrutiva
e tambm construtiva para responder a essas questes, bem como para elaborar
Extrado do texto: Connie L. McNeely. Prescribing National Education Policies: The Role
of International Organizations. University of Chicago. Comparative Education Review, Vol. 39,
No. 4, Nov., 1995: 483-507. Reproduzido com permisso da University of Chicago Press.
30
A autora agradece a William T. Bielby, John W. Meyer, Francisco O. Ramrez e aos revisores
annimos deste artigo por seus valiosos comentrios.
29
365
366
Pesquisas Relacionadas
Desde o fim da Segunda Guerra Mundial, tem havido uma extraordinria expanso dos sistemas educacionais nacionais, sendo que tais sistemas
apresentam uma notvel convergncia, tanto em termos de ideologia quando
de estrutura organizacional (Ramrez & Boli, 1993). Alm disso, uma grande
quantidade de trabalhos acadmicos sugere que as atividades de diversas organizaes internacionais (como, por exemplo, a UNESCO e a World Federation
of Educational Associations) contriburam para promover a institucionalizao
educacional.34
As recomendaes adotadas pelas Conferncias Internacionais sobre Educao fornecem exemplos marcantes de maneiras pelas quais as organizaes
internacionais prescrevem a uniformidade nas ideologias educacionais. Tais
orientaes constituem um tipo de carta ou cdigo internacional da educao
pblica, um corpo de doutrinas educacionais de escopo e importncia muito
Veja em McNeely e Cha, (1994), Worldwide Convergence through International Organizations, uma discusso desse trabalho em termos dos mecanismos de influncia das organizaes
internacionais.
34
368
gentes para que cada Estado siga de modo a alinhar seu sistema educacional
nacional conforme as diretrizes expressas pelas organizaes. Em 1983, pelo
menos cinco anos de educao eram obrigatrios em 171 pases, e somente
28 pases ainda no haviam institudo a obrigatoriedade de, ao menos, algum
perodo de educao (UNESCO, 1985).
O trabalho realizado por J. K. Gordon tambm indica que as atividades
das organizaes internacionais tm tido o efeito de estabelecer cdigos de
conduta para os estados. As novas nfases dos programas de apoio educacional
propostas pela UNESCO, OIT e OMS, tm engendrado mudanas significativas
nas polticas educacionais dos pases em desenvolvimento. Essas mudanas
correspondem a uma diretriz rumo cultura emergente de um mundo que
(...) est se tornando uma nica comunidade (Gordon, 1980). R. Fiala e A.
G. Lanford examinaram dados sobre a ideologia educacional em 125 pases
entre 1950 e 1970, revelando a existncia e a intensificao de ideologias
educacionais consistentes com o desenvolvimento e o progresso de nvel mundial. A anlise por eles feita, e que se baseou em noes de institucionalizao,
apontou para a existncia de uma adoo generalizada de metas educacionais
conforme expressas nas polticas das organizaes internacionais. Alm disso,
a UNESCO, de fato, chegou a elaborar as polticas educacionais de vrios dos
pases pesquisados (Fiala & Lanford, 1987; Meyer et al., 1979).
Em outro estudo, C. L. McNeely e Y. K. Cha (1994) examinaram a resposta
dos Estados-nao influncia exgena das organizaes internacionais. Eles
examinaram 108 relatrios nacionais submetidos 39 Seo da Conferncia
Internacional sobre Educao (CIE), realizada em 1986 em Genebra, para
determinar se os pases haviam individualmente declarado ter empreendido
aes relevantes (por exemplo, medidas polticas ou legislativas) com respeito
a quatro recomendaes adotadas em conferncias anteriores.35 Dos pases
respondentes, a maioria havia empreendido alguma ao nacional especificamente em resposta s recomendaes, sendo que alguns deles tambm haviam
complementado polticas relevantes j existentes. No apenas individualmente
os pases estavam conscientes de um ambiente cultural e organizacional mais
amplo, mas tambm e o que era mais interessante estavam, de fato, respondendo a esse ambiente cultural e organizacional mais amplo, representado
pelas organizaes internacionais.
[...]
As quatro recomendaes da CIE so a de nmero 69 (1975), sobre a transformao
do papel do professor e a influncia desse novo papel na preparao para a profisso e no
treinamento dos docentes j atuantes; a de nmero 71 (1977), a respeito do problema da
informao, tanto no nvel nacional quanto no internacional, que surge do aperfeioamento
dos sistemas internacionais; a de nmero 72 (1979), sobre o aperfeioamento da organizao
e administrao dos sistemas educacionais como um meio de elevar a eficincia educacional,
estendendo, assim, o direito educao; e a de nmero 73 (1981), que trata da interao
entre a educao e o trabalho produtivo.
370
Leitura 7
As polticas do Banco Mundial:
se correr, o bicho pega, se ficar, o bicho come
Cludio de Moura Castro (2002)36
Resumo
Para alguns, o Banco Mundial o brao todo-poderoso do imperialismo.
Outros lamentam que, sem poder, ele incapaz de influenciar as polticas
dos pases com os quais trabalha. Este artigo discute este assunto do ponto de
vista do autor, um ex-empregado tanto do Banco Mundial quanto do Banco
Interamericano de Desenvolvimento e tambm um servidor pblico e consultor
ao lado dos que recebem os emprstimos.
[...]
Os bancos so capazes de impor reformas?
Na opinio do autor, essa a questo crucial a respeito do papel dos bancos
de desenvolvimento. Todas as discusses sobre as condies dos emprstimos
perdem a importncia na hora da efetiva implementao dos projetos. Na fase de
discusso dos documentos dos projetos, os bancos costumam usar toda sua influncia, no sendo incomuns manifestaes de arrogncia. Os representantes dos
bancos defendem seus planos de reforma e h embates formidveis entre eles e os
negociadores do pas em questo. s vezes, as negociaes empacam, quando se
faz necessrio estender as consultas a instncias mais elevadas, no raro sob forte
presso para o cumprimento dos cronogramas. No fim das contas, no entanto, o
histrico da capacidade dos bancos de fazer cumprir as condies dos contratos
desolador. No curso de projetos orados em centenas de milhes de dlares,
e em meio a rgidos cronogramas e licitaes, a vontade dos representantes dos
Texto extrado de: Cludio de Moura Castro. The World Bank Policies: damned if you do,
damned if you dont. Comparative Education. Vol. 38, No. 4, 2002. Pp387-399. Reproduzido
com permisso da editora: Taylor & Francis Ltd, http://www.informaworld.com
36
371
374
a educao fundamental, o que , cabe dizer, uma das orientaes polticas mais
fortemente preconizadas pelo Banco nos ltimos anos. Esses autores salientam,
corretamente, a falta de poder do Banco Mundial para alterar as polticas locais
e para se impor sobre as camadas intermedirias da burocracia. Portanto, as
evidncias empricas cuidadosamente apresentadas pelos autores desmentem em
um grau significativo as acusaes de grande Sat que se fazem aos bancos
quando esses impem polticas a seus clientes.
Essa falta de poder para, de fato, impor polticas que dependem de lentas
mquinas administrativas bem conhecida pelos agentes e gerentes dos bancos
multilaterais. De fato, a dcada de 1980 foi de crise e de aprendizagem para o
Banco Mundial, que, desde ento, tem diminudo seu furor reformista, e percebido
que preciso compreender mais os pases com os quais se relaciona. Por outro
lado, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que foi muito conservador na dcada de 1980, tem se tornado mais ambicioso, exigente e engajado
com as reformas. Contudo, sua composio regional permitiu-lhe conservar elos
mais prximos com as culturas e estruturas locais, o que levou, em muitos casos,
a apreciaes mais realistas sobre o que possvel implementar no mundo real.
375
Entretanto, quando nos detivemos na implementao dos programas, a resposta foi exatamente o contrrio. Os instrumentos de implementao no parecem se
aperfeioar. O que no funcionou antes reaparece no projeto seguinte. Os mesmos
equvocos vo sendo continuamente repetidos. Os projetos empacam exatamente
nos mesmos obstculos (falta de fundos que deveriam ser proporcionados por
contrapartes, gerenciamento deficiente, falta de liderana, entraves burocrticos e
muitas outras causas recorrentes). Por exemplo, a oferta de programas de treinamento em gesto ingenuamente considerada como uma reforma ou uma melhoria
administrativa. Os procedimentos de controle local so excessivamente complicados. O temor de corrupo traumatiza os pequenos burocratas, que preferem
parar um programa a correr os riscos do surgimento de pequenas irregularidades.
A superviso ocorre sob um ponto de vista puramente contbil, falhando em observar erros bvios de julgamento ao longo do processo. E, o pior de tudo, esses
pontos fracos no geram quaisquer foras capazes de contrabalanar e consertar
o sistema. Os bancos no so organizaes que aprendem do ponto de vista da
implementao. Eles se encontram emperrados por procedimentos disfuncionais,
no conseguem detectar problemas e tampouco criar qualquer motivao significativa que lhes permita aprender, bem como utilizar essa aprendizagem, com
vistas a se aperfeioar.
[...]
376
Leitura 8
Currculos escolares e suas orientaes sobre histria, sociedade
e poltica: significados para a coeso social na Amrica Latina
Cristian Cox, Robinson Lira e Renato Gazmuri (2010)38
Introduo
O tema da coeso social tem a educao como um de seus mbitos fundamentais. Independentemente de como seja definida, a coeso social se baseia nas
competncias dos indivduos, caractersticas das redes e instituies que constroem
suas relaes sociais e representaes do comum que, em seu conjunto, integram
simbolicamente uma sociedade. A partir dos trs pontos de vista, a sequncia
de formao de 6, 10 ou 12 anos da escolaridade obrigatria tem importncia
decisiva: a de formar e distribuir socialmente competncias e disposies que
facilitam ou dificultam a cooperao; inculcam um imaginrio e valores comuns
em que o conjunto dos grupos, classes, etnias e territrios se reconhecem e aos
quais atribuem valor normativo ou os ignoram e rompem.
A ltima dcada e meia foi incomparvel em funo de ativismo pblico e
privado na educao latino-americana. Os resultados foram a expanso radical
da cobertura e do nmero de anos de educao alcanados pelas novas geraes,
os processos de descentralizao e os critrios de focalizao, que impactaram
o modo de atuao do Estado no mbito educacional, alm da onipresena das
reformas curriculares, que buscam modificar a experincia de aprendizagem das
maiorias, adequando-as quilo que se entende como requisitos da globalizao
e da sociedade do conhecimento. Esse conjunto de mudanas j foi questionado
em relao aos critrios de qualidade (ou relevncia) e equidade, mas no do
ponto de vista da coeso social (Gajardo, 1999; PreaL, 2006; Carnoy, 2007;
Schwartzman, 2007).
A indagao sobre coeso diferente da questo da equidade ou da incluso.
Enquanto esta tem como foco as relaes de desigualdade entre grupos em relao
Texto extrado de: Cristian Cox, Robinson Lira e Renato Gazmuri. Currculos Escolares e
Suas Orientaes Sobre Histria, Sociedade e Poltica: Significados para a Coeso Social na
Amrica Latina In: Polticas Educacionais e Coeso Social: Uma Agenda Latino-americana.
Elsevier, 2010. Reproduzido com permisso da editora.
38
377
Estes foram os pases estudados pelo projeto Coeso Social na Amrica Latina. Neles,
aplicou-se a pesquisa ECosociAl, 2007. Uma anlise detalhada dos resultados se encontra
em Valenzuela et al.(2008). Ver tambm http://www.ecosocialsurvey.org.
39
378
379
currculos que enfatizam uma memria comum, cuja base se encontra no passado
histrico e que se referem nao como princpio identitrio, no polo oposto se
situam os currculos que comunicam uma viso critica tanto do passado quanto do
presente, e que baseiam o referencial identitrio mais em uma expectativa futura
ou em um projeto de sociedade do que em sua trajetria.
Como dito, os eixos e seus polos geram um espao de posies que permite
distinguir entre os currculos dos pases e considerar, a partir das respectivas
localizaes, as perguntas sobre o significado de cada um para as oportunidades
de aprendizagem funcionais para a coeso social de suas respectivas sociedades.
No Grfico 1, ordenam-se os currculos dos diferentes pases segundo sua posio
em relao aos dois eixos mencionados.44
O Mxico (currculo do ensino fundamental, 1993), que se situa no quadrante superior-esquerdo, est na posio mais prxima do polo Afirmao da
nao experincia histrica, no eixo identidade, e Cidadania poltica, no eixo
relacional. Como visto, seu currculo destaca explicitamente a nao como princpio identitrio, e determina uma disciplina especial para a cidadania (poltica),
praticamente com ausncia de objetivos e contedos sobre civismo e convivncia.
Ao mesmo tempo, deve-se levar em conta que h uma marcada diferena entre
o currculo vigente em 2008 para o ensino fundamental gerado por uma das
ltimas administraes do PRI h 16 anos e o do ensino mdio, definido em
2005 pela administrao do presidente Fox, aberto ao multiculturalismo e a uma
viso de identidade menos unitria e primordial45 da nao.
Argentina e Chile se situam no eixo vertical em uma posio mais prxima ao
polo Cidadania-poltica, embora suas definies abordem ambas as dimenses
do aspecto relacional. No eixo horizontal, situam-se tambm no centro, embora
mais perto do polo Afirmao da nao experincia histrica, porque, em seus
currculos, o passado tratado como definidor da identidade, mas com uma viso
mais crtica que a do currculo mexicano, ao tratar expressamente dos perodos
autoritrios e das violaes dos direitos humanos, mas claramente valorizadores de
uma experincia histrica mais longa, que os distancia nitidamente dos currculos
do Peru, da Guatemala e da Colmbia. Tambm tem algo de projeto e aspirao
em suas definies sobre equidade, justia e desenvolvimento.
380
Grfico 1
Mxico
Chile
Afirmao da
Nao e experincia
histrica
Argentina
Peru
Guatemala
Valores universais,
expectativas de
sociedade
Brasil
Colmbia
Civismo, convivncia
Parafraseando Koselleck, dir-se-ia que se trata de currculos que entre os dois modos de
ser a lembrana e a esperana cuja trama constitui a histria, centram-se quase completamente no segundo (Koselleck, 1993).
46
381
382
383
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386
387
389
390
391
Seo 8
Equidade
Introduo
Ao incorporar os direitos educacionais em uma definio expandida dos
direitos humanos, a ONU contribuiu enormemente para estabelecer a educao
como elemento estruturador da vida humana. Foram vrios os passos, comeando
com a Declarao Universal dos Direitos Humanos em 1948, a Conveno contra
a Discriminao em Educao em 1960, a Conveno dos Direitos da Criana em
1989 e a Conferncia Mundial in 1990. Atravs desses eventos, a ONU trabalhou
com sucesso para estabelecer o direito de todas as crianas, independentemente de
suas caractersticas pessoais ou origens socioeconmicas, de ter o mesmo acesso
escola e de receber a mesma educao bsica de qualidade. Essas formulaes
enfatizam claramente a responsabilidade de todos os pases, inclusive dos mais
pobres, de desenvolverem polticas que promovam a igualdade de oportunidades e
a igualdade de tratamento para todas as crianas. Inerente a essa exigncia, reside
a tese de que a justia, a liberdade, a cidadania e o autodesenvolvimento dependem da capacidade do indivduo e da sua sociedade de se expressarem atravs
da lngua escrita, o que gera a equao entre o direito educao e a democracia.
Mas h outras razes para os pases se preocuparem com a distribuio
igualitria de oportunidades. Ficou cada vez mais evidente que fornecer as habilidades para que todos possam se empregar produtivamente essencial ao bem
estar individual e social e ao desenvolvimento econmico dos pases. Em outras
palavras, se a educao fornecida para todos em quantidade e qualidade que
permitam uma insero produtiva na economia, a sociedade s tem a ganhar, por
meio do crescimento da renda individual, da reduo da pobreza e da eliminao
gradual das desigualdades que tanto dificultam a integrao social.
Esses movimentos explicam porque o conceito da igualdade de oportunidades
educacionais nunca esteve longe das preocupaes das reformas educacionais
dos ltimos 50 anos e porque todas as agncias internacionais, mesmo aquelas
dedicadas primordialmente ao desenvolvimento econmico nos pases mais pobres, tm atribudo equidade uma importncia igual da expanso ou melhoria
da qualidade do ensino. Nos documentos do Banco Mundial a partir da dcada
de 1980, nota-se uma insistncia cada vez maior no uso de mtodos tanto equalizadores quanto compensatrios para a distribuio de recursos como forma de
amenizar as desigualdades do passado e estabelecer polticas de equidade para
o futuro. E, em quase todos os exemplos de reforma educacional pelo mundo
393
que criou as cotas para negros nas universidades brasileiras, inverter a lgica
da estrutura de oportunidades.
O argumento das autoras que o Banco Mundial favorece a definio tipo (a)
e que, por trs dessa preferncia pelo desenvolvimento social desigual, mas sem
distines, existe uma resistncia distribuio de oportunidades de acordo com
as condies de raa, casta, gnero e caractersticas socioeconmicas dos grupos
desfavorecidos. Aos olhos das autoras, a poltica do Banco fruto da sua viso
neoliberal sobre a necessidade do indivduo ser produtivo e um bom consumidor, e de propiciar a competio e a melhoria na qualidade dos produtos. Nesse
cenrio, cabe ao estado subsidiar a educao e propiciar uma aparente igualdade
de oportunidades de aprendizagem, fazendo com que as desigualdades sociais
preexistentes permaneam inalteradas.
Uma leitura mais atenta dos escritos do Banco e das agncias multilaterais
mostra que a tipologia da Lima e Rodrguez j ganhou outra nomenclatura, e
que h um consenso cada vez maior a respeito da necessidade dos governos de
promoverem tanto a equidade horizontal quanto a equidade vertical (Sherman &
Poirier, 2007). Em se tratando de equidade horizontal, o princpio em jogo que
no deveriam existir diferenas no tratamento de diferentes grupos de alunos e
nem nos resultados dos mesmos. O esforo deveria ser de reduzir as disparidades
de modo que as diferenas nos resultados reflitam somente as diferenas na capacidade de aprendizagem do aluno. Como h o pressuposto de que a capacidade
de aprender e de aproveitar a educao seja distribuda de forma aleatria entre,
por exemplo, os diferentes grupos sociais, isso significa a reduo, na medida do
possvel, de todas as diferenas derivadas da condio socioeconmica do aluno.
A situao de equidade seria alcanada quando a interferncia da classe social
no desempenho do aluno deixasse de existir. O problema est na conexo entre
classe social e as condies prvias de desenvolvimento do aluno, da sua motivao
e a sua capacidade de aprendizagem fora da escola. Por esse critrio, se aceita,
portanto, que certas diferenas nos resultados da escola no sejam passveis de
eliminao completa.
O mesmo raciocnio pode ser aplicado a outros grupos cujos membros no tm
qualquer desvantagem a priori e cujos resultados seriam iguais ou similares aos de
outros alunos se no houvesse diferena no tratamento recebido pela escola. Podem
ser includos, aqui, os grupos de gnero e tambm os grupos raciais/tnicos. H
necessidade de monitorar os resultados desses grupos para verificar a existncia ou
no de tratamentos diferenciados que podem se refletir nos resultados alcanados.
A equidade vertical reconhece que, na vida real, os alunos no comeam
todos iguais, e que o ponto de partida de um aluno em relao a outro deve ser
levado em considerao em uma anlise da equidade. Ou seja, mesmo aps a
equalizao das condies ou das oportunidades de estudo, os alunos no comeam do mesmo lugar por conta de diferenas anteriores escola. Nesse caso,
alocar diferentes nveis de recursos para crianas em situaes diferentes pode ser
considerado justo. Com isso, um sistema de educao se torna mais justo porque
395
396
A leitura seguinte de Semeghini ns traz o exemplo da Fundef e sua contribuio incontestvel no combate s desigualdades da educao brasileira.
Trata-se de uma poltica bem-sucedida de equidade horizontal que veio romper
com dcadas de desigualdades cristalizadas entre as regies e as redes de ensino
pblico atravs de um mecanismo novo de financiamento educacional. O autor
oferece uma boa descrio das origens e funcionamento do Fundef e mostra sua
essncia como um mecanismo redistributivo e equalizador. Ao mesmo tempo, a
leitura deixa claro que o Fundef significou um acrscimo considervel no volume
de recursos disponveis. O valor aluno/ano aumentou at 117,5% no Nordeste,
sendo os municpios mais pobres os mais beneficiados. O crescimento da matrcula
registrado entre 1997 e 2000 tambm pode ser atribudo ao Fundef, o que mostra
que uma poltica de equidade, fundamentada no direito de todos a uma educao
de qualidade igual, pode ter efeitos colaterais positivos na prpria distribuio do
acesso e permanncia dos alunos na escola.
O segundo exemplo brasileiro de poltica de equidade, a partir da reforma da
Escola Plural implantada na rede municipal de Belo Horizonte na dcada de 1990,
preferiu usar o termo incluso social para descrever o processo de discriminao
positiva a favor dos alunos mais pobres. No texto da ngela Dalben, encontra-se a descrio dessa poltica de equidade voltada para os alunos com menor
rendimento e maior probabilidade de evaso em funo das suas caractersticas
socioeconmicas. Na sua essncia, essa reforma, chamada de Escola Plural por
tratar a diversidade como uma caracterstica inerente escola, foi uma tentativa
de promover o desempenho e permanncia dos alunos com mais dificuldades de
aprendizagem. Criando uma organizao e uma pedagogia que favoreciam os que
tinham mais chance de serem excludos, a Escola Plural marcou poca como um
dos primeiros exemplos da poltica de progresso automtica.
Pela descrio das propostas, mesmo um tanto vagas, percebe-se que a Escola Plural estava voltada para a tarefa de no permitir que o aluno evadisse e
de assegurar-lhe nove anos de escolarizao. Por estar focado no aluno de baixa
renda, o resultado desejado foi de uma reduo na desigualdade de resultados
e, portanto, no aumento da equidade tanto vertical quanto horizontal. A autora
tambm descreve as resistncias que foram se aprofundando ao longo da dcada
seguinte at a gradual eliminao da Escola Plural dos pronunciamentos oficiais.
O desempenho inferior da rede municipal em comparao com a rede estadual
do municpio de Belo Horizonte e a falta de evidncias concretas sobre o impacto
da Escola Plural em indicadores de equidade tambm contriburam para a perda
gradual de apoio para a reforma.
A ltima leitura desta seo permite voltar reforma da educao na Inglaterra
e analis-la desde o ponto de vista da equidade. Em que medida o governo do
Novo Trabalhismo, ideologicamente mais esquerda do que os conservadores,
conseguiu introduzir suas preocupaes em relao equidade quando assumiu
a conduo da reforma em 1997? O Novo Trabalhismo conseguiu implantar
397
polticas para diminuir as diferenas sociais nos resultados dos alunos, mesmo
em um sistema estruturado por Margaret Thatcher para promover a competio?
Apesar das contradies, o autor Geoff Whitty reconhece os avanos do Novo
Trabalhismo em direo reduo nas diferenas nos resultados de alunos de
origens socioeconmica diferentes. Esse resultado a favor da equidade foi fruto de
um conjunto de aes, incluindo a eliminao da poltica conservadora de compra
de vagas em escolas privadas, o investimento na reduo da relao professor/
aluno, a alocao de recursos adicionais a regies do pas com maiores ndices de
excluso social e aes para melhorar a qualidade de escolas que tradicionalmente
atendiam a clientelas de baixa renda, como o programa Excelncia nas Cidades.
O autor tambm menciona uma variedade de programas para dar assistncia a
escolas e alunos com maiores necessidades, para aumentar os contatos entre a
escola e a comunidade e outros tantos cuja estratgia sempre de diminuir as
diferenas nos resultados dos alunos. Pela lista apresentada, fica evidente que a
poltica de equidade do governo trabalhista no foi um programa isolado, seno
um conjunto complexo de iniciativas que, aos poucos, aumentou a prioridade dos
mecanismos de equidade horizontal e vertical.
Porm, o autor avalia que nem todos os programas surtem os efeitos desejados.
Na opinio de Whitty, o governo consegue reduzir mais as diferenas entre alunos
de grupos sociais diferentes quando admite a importncia de questes estruturais
e culturais e reduz a insistncia nos fatores da escola como responsveis pelas
diferenas de rendimento. O argumento do autor que, para diminuir as diferenas, no o suficiente igualar as condies de funcionamento das escolas. Para
reverter a condio dos alunos menos privilegiados, preciso chegar ao nvel do
aluno e criar sistemas de apoio especiais. Com isso, o autor oferece um insight
importante sobre os limites das polticas de equidade vertical. Mesmo focadas nos
alunos menos privilegiados e baseadas em processos de financiamento compensatrio, as polticas que atribuem s escolas a capacidade de igualar os resultados
dos alunos nunca apresentaro os resultados desejados.
398
Leitura 1
A guerra johnsoniana contra a pobreza: programas federais em
favor dos pobres nos anos 60
Francesco Cordasco (1973)1
399
400
Eplogo
Os Estados Unidos da Amrica celebram seu bicentenrio em 1976. Quase
desde a gnese de sua histria nacional, os americanos tm lutado com os problemas de implementao dos ideais dos fundadores da nao.
nas escolas que a sociedade tem procurado laboriosamente a emancipao
de seus cidados; e os programas que vm sendo articulados pela sociedade a
partir da Guerra contra a Pobreza tm se comprometido (apesar de inadequadamente) com a erradicao do racismo, com o estmulo ao orgulho tnico e com
a autenticidade de oportunidades educacionais iguais para todas as crianas. A
conscincia advinda do Movimento pelos Direitos Civis, o desmantelamento legal
dos sistemas de escolas segregados, e os programas intervencionistas em favor
dos pobres nos anos 60 atestam a maturidade da sociedade americana, o que
um bom augrio para o futuro:
A promessa de uma educao compensatria era substancialmente para reparar
desigualdades existentes entre a educao de ricos e a de pobres, mas seu fracasso at agora se faz evidente a partir das experincias da dcada passada. Por
qu? Por que nossa nao no podia ou no queria cumprir esse compromisso?
A educao efetiva de crianas desfavorecidas um objetivo genuinamente prezado por uma grande proporo do povo americano, embora seja patente que
muitos dos nossos cidados so indiferentes ou se opem sua realizao. De
Ver Edward L. McDill, et. al.. Strategies for Success in Compensatory Education: An Appraisal
of Evaluation Research. Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1969. Sobre o Ttulo I (ESEA),
ver Education of the Disadvantaged: An Evaluative Report on Title I, Elementary and Secondary
Education Act of 1965. Fiscal Year 1968. Washington: Government Printing Office, 1970.
Sobre o Headstart, ver Victor G. Cicirelli, et al., The Impact of Headstart on Childrens Cognitive and Affective Development. Westinghouse Learning Corporation and Ohio University, 1969.
Observa-se tambm um aumento da literatura em relao ao controverso trabalho de James
Coleman, et al., Equality of Educational Opportunity. Washington: Government Printing Office,
1966, sobre o qual recomenda-se ver um artigo especial da Harvard Educational Review, v.
38 (Winter, 1968). O Resumo do Coleman Report foi reproduzido por F. Cordasco, et
al., The School in the Social Order. Scranton: International Textbook, 1970.
6
401
402
Leitura 2
Polticas educacionais e equidade: revendo conceitos
Silvia Peixoto de Lima e Margarita Victoria Rodrguez (2008)7
[...]
Mltiplos significados
[...]
Nota-se que, ora o conceito [de equidade] entendido como em tratar de forma
igual os desiguais (igualdade de oportunidade, por exemplo), ora em tratar de forma
desigual os desiguais (dar mais a quem tem menos). Atente-se que no se trata de
um jogo de palavras, mas de conceitos que orientam as polticas pblicas que se
implementam referenciadas nessas concepes. A aplicao prtica de tratar de
forma igual os desiguais produz resultados diferentes de tratar de forma desigual
os desiguais, e esse o conceito de equidade que consideramos correto, pois, de
alguma forma, isso pode contribuir para resultados mais igualitrios.
Nas sociedades capitalistas, no obstante o risco de arbitrariedade, polticas
de cunho equitativo podem ser uma forma de buscar igualdade. Observemos,
por exemplo, o caso da poltica de cotas para negros nas universidades. Essa,
embora no esteja regulamentada, tem sido utilizada por algumas Instituies
de Ensino Superior (IES) como aes afirmativas. Bittar e Almeida (2006), em
artigo sobre pesquisa realizada na Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul
(UEMS), referente poltica de cotas adotada por essa IES, explicam que, apesar
de sermos a segunda maior populao negra do mundo, apenas 2,8% de alunos
negros concluem o ensino superior. As autoras chamam ateno para a situao
de desigualdade existente tambm no Estado de Mato Grosso do Sul e para o fato
da Assembleia Legislativa Estadual, aps reivindicao dos movimentos sociais,
aprovar por unanimidade a proposta de implantao de cotas na UEMS. Citam
como justificativa para tal proposio o fato da desigualdade entre negros e brancos
estar relacionada a fatores de discriminao e estruturais como o educacional,
acarretando oportunidades de menor prestgio no mercado de trabalho para os
Texto extrado de: Silvia Peixoto de Lima e Margarita Victoria Rodriguez. Polticas Educacionais e Equidade: revendo conceitos. Contraponto, Vol. 8 No.1 p53-69, Itaja, jan/abr 2008.
Reproduzido com permisso das autoras.
7
403
negros. Nesse sentido, preciso que o Estado invista em polticas pblicas afirmativas, invertendo a lgica da estrutura de oportunidades, que est profundamente
marcada por prticas violadoras de direitos e de discriminaes baseadas na raa
(Lei n 2.605, 2003 apud Bittar; Almeida, 2006: 194).
[...]
Essas polticas representam a tentativa de romper com uma situao de desigualdade entre negros e brancos e so feitas dentro do princpio da equidade,
entendida aqui como tratar de forma desigual os desiguais, e no como igualdade
de oportunidades (tratar de forma igual os desiguais), considerando que isso s
possvel aps o ingresso no meio acadmico. Tratamento desigual, pois o processo
de classificao particularizado entre aqueles que se identificam como negros,
e no universalizado (vestibular para todos), viabilizando o acesso desses ao meio
acadmico. importante lembrar que o processo seletivo se d da seguinte forma:
Os candidatos que aspiram a uma dessas vagas submetem-se s mesmas provas
dos candidatos s vagas gerais e so avaliados da mesma forma e com os mesmos
critrios de nota. Assim, o argumento de que a universidade receber desqualificados e despreparados torna-se frgil. A diferena consiste no fato da inscrio;
ao se corrigirem as provas, eles sero classificados separadamente e, os que obtiverem notas necessrias para aprovao, ocuparo as vagas. (Bittar; Almeida,
2006: 198, grifo nosso)
Terminado o curso, poderamos dizer, ainda que teoricamente, que o profissional teria oportunidades iguais de ingresso no mercado de trabalho. evidente
que isso no suficiente para criar condies de igualdade substantiva em nossa
sociedade e nem poderia ser, j que este no o objetivo do modelo econmico
vigente. , contudo, uma forma de reduzir desigualdades, uma vez que o mercado globalizado exige cada vez mais qualificao profissional e formao contnua
para manter-se inserido no trabalho, sobretudo naqueles de melhor remunerao.
Posto isso, passamos a analisar a forma como o conceito de equidade utilizado pelo Banco Mundial, influenciando a elaborao da maioria das polticas
educacionais no Brasil.
Sob essa tica, para o Banco, romper com o crculo da desigualdade exige
o investimento nos recursos humanos, reforando a concepo defendida pela
teoria do capital humano, na qual a educao deve potencializar a capacidade de
trabalho do indivduo para atender o mercado. Alm disso, o acesso informao
deve ser incentivado, mantendo os trabalhadores em constante formao e, claro,
empregveis. Dessa feita, o homem tende a buscar o bem-estar que, para essa
corrente, significa capacidade de consumo, a qual s pode se realizar por meio do
mercado. E ele que dever garantir a prestao dos servios pblicos, cabendo s
pessoas escolherem livremente de acordo com suas possibilidades, onde consumir.
Consequentemente, no parecer dos neoliberais, haver mais competio, gerando
405
406
Leitura 3
O Programa das 900 Escolas e as escolas crticas no Chile: duas
experincias de discriminao positiva8
Juan Eduardo Garca-Huidobro S. (2006)9,10
407
Propsito
O Programa se props a melhorar a aprendizagem de meninos e meninas que
frequentavam as escolas gratuitas do ensino bsico, localizadas em reas rurais
ou em reas urbanas de extrema pobreza nas 13 regies do pas. O programa
concentrou suas aes nos 10% dos estabelecimentos que apresentavam um maior
risco educacional: as escolas com os piores resultados na prova do SIMCE13, que
se aplica aos quartos anos dos ciclos bsicos a cada dois anos14. Seu objetivo
era o de aperfeioar a aprendizagem das crianas da primeira quarta srie nas
reas de leitura, escrita e matemtica, que constituem a base fundamental para as
demais aprendizagens. Para isso, desenvolveram-se aes com as crianas e com
seus professores, distriburam-se materiais educacionais e efetuaram-se reparos
nos estabelecimentos em pior estado de conservao.
O programa baseou-se em um diagnstico claro e em uma viso compartilhada
sobre as novas metas da educao chilena: a qualidade (entendida como nvel
de aprendizagem) e a equidade (entendida como uma igualdade real de oportunidades, o que supe uma discriminao positiva a favor daqueles que se encontram
em situao mais frgil)15. Esse critrio de focalizao se deu em quatro nveis no
P-900: ele selecionou os 10% das escolas mais necessitadas, concentrou-se no
primeiro ciclo da educao bsica (do primeiro ao quarto ano), apoiou a aprendizagem das habilidades culturais bsicas leitura, escrita e introduo matemtica
e, por ltimo, proporcionou um reforo especial aos meninos e meninas que,
por ocasio do terceiro e do quarto anos, apresentavam atrasos de aprendizagem.
[...]
408
Principais linhas de ao
1. Oficinas de Professores. O centro da estratgia do Programa das 900
Escolas foram as Oficinas de Professores, entendidas como uma instncia de
aperfeioamento em servio (formao continuada) dos docentes do primeiro ao
quarto ano bsico das escolas beneficiadas. A funo bsica dessas oficinas era
elevar a capacidade tcnica dos professores a fim de que se alcanasse tambm
uma aprendizagem efetiva por parte dos estudantes. Esse aperfeioamento abordou a metodologia de ensino de leitura, escrita e matemtica nos primeiros anos
da escola e ofereceu enfoques e metodologias para favorecer a compreenso do
entorno cultural dos alunos e propiciar as relaes escola-comunidade.
Essas oficinas realizavam-se semanalmente, abrindo um espao habitual para
um trabalho tcnico participativo e autnomo dos docentes. Nelas, professoras e
professores refletiam sobre seu trabalho, analisavam as dificuldades encontradas
no processo de ensino-aprendizagem e buscavam ferramentas adequadas sua
superao. As oficinas permitiram aos docentes apropriarem-se de sua prtica
pedaggica, como um domnio no qual podiam ser inovadores, e sobre cujos
resultados tinham uma responsabilidade profissional.
2. Oficinas de Aprendizagem. Originalmente, as Oficinas de Aprendizagem
foram uma experincia de educao comunitria realizada no Chile desde o incio da dcada de 1980 e que, com o P-900, foi incorporada s escolas16. Nelas,
atendiam-se crianas do terceiro e do quarto anos bsicos que apresentavam atraso
escolar. Trabalhava-se com grupos de 15 a 20 crianas, conduzidos por jovens
monitores da comunidade17. Funcionavam no horrio adicional ao da escola duas
vezes por semana.
As atividades das oficinas procuravam reforar o ensino escolar, alm de,
sobretudo, elevar a autoestima e a criatividade das crianas, atravs de uma metodologia ativo-participativa que incorpora o jogo como elemento educacional18.
Uma caracterstica do P-900 foi uma interpretao do ganho de aprendizagens e
do fracasso escolar que incorporava no somente aspectos pedaggicos e didticos,
mas tambm aspectos sociais e psico-scio-afetivos. Essa viso esteve particularTrata-se de uma experincia educacional surgida durante os anos da ditadura, como parte
de uma tradio distinta da escolar a educao popular , e apoiada por uma instituio
no-estatal, o Programa Interdisciplinar de Pesquisas em Educao (PIIE Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educacin) (Vaccaro et al., 1989 e Vaccaro, 2006).
17
Os monitores eram jovens de 18 a 22 anos, selecionados pelo(a) diretor(a) e pelos docentes
da escola, e capacitados pelos supervisores e tcnicos do Ministrio da Educao chileno. Os
monitores recebiam uma bolsa durante os seis meses do ano em que funcionavam as Oficinas
de Aprendizagem, num valor correspondente a cerca de US$100 mensais.
Alm disso, para realizarem trabalhos escolares, as crianas recebiam cadernos especiais,
com os quais podiam exercitar, em casa, aquilo que haviam aprendido na escola. Os monitores dedicavam parte de seu tempo para visitar as famlias das crianas e incentivar os pais a
ficarem atentos s realizaes de seus filhos na escola.
409
mente presente nas oficinas de aprendizagem, que, em seu apoio aos meninos e
meninas que haviam experimentado o fracasso escolar, recorreram a atividades
mais ldicas e centradas em aspectos distintos da aprendizagem escolar, como
nas artes e nas habilidades fsicas. Geraram, assim, espaos alternativos, nos
quais aqueles que haviam antes fracassado em atividades estritamente acadmicas
puderam experimentar o sucesso. Alm disso, ao substiturem os professores por
jovens, as oficinas ofereceram aos meninos e meninas uma relao pedaggica
distinta daquela em que eles haviam fracassado, e abriram, s crianas com
problemas na escola, a oportunidade de viver experincias oriundas de outras
relaes bem-sucedidas, as quais interrompiam seu quadro de fracasso escolar e
permitiam-lhes superar sua baixa autoestima19.
3. Apoio aos professores-diretores. Elaboraram-se materiais educacionais para
que os diretores das escolas trabalhassem com seu respectivo corpo docente a
concepo e a implementao de um projeto de melhoramento da escola, que integrasse as diversas linhas do Programa e facilitasse a participao de professores,
pais e alunos20. Alm disso, desenvolveu-se uma linha de capacitao de diretores
em Gesto Educacional. Essas atividades orientadas para os diretores, juntamente
com as Oficinas de Professores, buscaram criar as condies para que, nas escolas
participantes, se constitusse uma equipe docente capaz de agir com um sentido
de compartilhamento e de conduzir o aperfeioamento educacional (um lema que
s vezes se repetia era: Nesta escola, todas as crianas aprendem).
4. Material didtico. Cada uma das atividades do programa fez-se acompanhar de materiais de apoio21. Assegurou-se a todos os alunos do primeiro ao
quarto ano bsico os textos necessrios prtica dos exerccios fundamentais22.
Cada sala dos dois primeiros anos bsicos recebeu uma biblioteca de aula com
40 livros infantis. As escolas tambm receberam materiais didticos de apoio ao
ensino de linguagem e de matemtica. Alm disso, todas as escolas igualmente
Esta orientao se expressou tambm nas Oficinas de Professores, que tentaram contextualizar
as didticas da linguagem e da matemtica no entorno cultural dessas escolas, e propuseram
aos docentes uma reviso de suas atitudes acerca da pobreza e da cultura popular.
20
Esses materiais educacionais abordavam os seguintes temas: Vocao e Identidade da Escola,
Qualidade da Educao, Avaliao Participativa, Responsveis e Alunos.
21
As oficinas de professores contaram com manuais de trabalho sobre linguagem e matemtica, e as oficinas de aprendizagem com manuais para os monitores, alm de materiais de
trabalho para as crianas.
Entre as vrias aes do P-900, pode-se citar: melhoramentos na infraestrutura das escolas,
fornecimento de textos escolares, de bibliotecas de aula e de material didtico para o ensino
de linguagem e matemtica. Essas aes se incorporaram em 1992 ao programa MECE Bsica
(Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin bsica) e se expandiram
a todas as escolas gratuitas do pas; entretanto, as escolas do P-900 continuaram recebendo
materiais adicionais em conexo com as temticas tratadas nas Oficinas de Professores.
19
410
A Gesto do Programa
O Programa das 900 Escolas foi uma atividade do Ministrio da Educao
do Chile, realizada atravs de seu sistema de superviso tcnico-pedaggica, como
uma ao de assessoria e apoio s escolas. Em seu incio (binio 1990-1991),
o P-900 foi visto como um programa transitrio e emergencial, possvel graas
a doaes internacionais, e destinado a apoiar de imediato as escolas em maior
situao de risco, enquanto no se implementavam polticas mais globais. No
obstante, pouco a pouco, o prprio P-900 passou a fazer parte dessas polticas.
Inicialmente (1990-1992), a conduo do programa esteve a cargo de uma
equipe tcnica nacional, com trs profissionais encarregados da gesto, trs especialistas na rea de ensino da linguagem e trs outros no ensino da matemtica.
Adicionalmente, contou-se com o apoio de profissionais de outras reparties do
Ministrio. A gesto das oficinas de aprendizagem realizou-se por meio de uma
equipe de profissionais do PIIE (Programa Interdisciplinario de Investigaciones en
Educacin Programa Interdisciplinar de Pesquisas em Educao)24 e a avaliao do programa esteve a cargo do CIDE (Centro de Investigacin y Desarollo de
la Educacin Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Educao). Em cada
uma das 13 regies do pas, as Secretarias Regionais do Ministrio da Educao
nomearam um Coordenador Regional do Programa que o gerenciou em sua
respectiva regio. Foram os supervisores tcnico-pedaggicos das 40 Diretorias
Provinciais existentes no pas que levaram semanalmente o programa s escolas
selecionadas. Esses supervisores foram capacitados de forma intensiva pela equipe
tcnica durante os primeiros anos do programa.
O critrio para selecionar as escolas foi seu resultado de 1988 na prova do
SIMCE no quarto ano do ciclo bsico; entretanto, alm disso, fizeram-se reunies
com os supervisores de cada Departamento Provincial, para corrigir a lista inicial
por meio do conhecimento direto que esses profissionais possuam das escolas25.
fundamental para as crianas de camadas populares vivenciarem a funcionalidade do
aprender a ler; um procedimento simples gravar contos, de modo que a criana possa olhar
para o livro e escutar o conto. Tambm importante para o estabelecimento de um elo entre a
cultura oral da criana e de seu ambiente com a cultura letrada da escola, a possibilidade
de que as crianas contem contos, que esses sejam gravados e que depois se transformem em
textos, para uso das crianas.
24
Com efeito, essa equipe de profissionais do PIIE criou as Oficinas de Aprendizagem no
comeo da dcada de 1980, implementou-as em diversos lugares no pas, como parte de
processos de educao popular e elaborou os materiais que vieram a se adaptar ao P-900
(ver Vaccaro, L., 1989).
25
Na seleo dos estabelecimentos, excluram-se aqueles muito pequenos (com quatro professores ou menos), os quais foram atendidos por um programa especial, o Programa de Educao
Bsica Rural, iniciado em 1991.
23
411
O Desenvolvimento do Programa
Abrangncia
O programa procurou atender aos que dele mais necessitavam, e com uma
intensidade tal que esse apoio assegurasse um melhoramento das escolas por
ele atendidas. Dada a capacidade limitada do sistema de superviso, bem como
suas outras responsabilidades, achou-se prudente restringir a ateno a uma
quantidade prxima de 900 escolas por ano (Quadro 1)26. As escolas saam do
programa medida que superavam as mdias regionais do SIMCE, dando, assim,
lugar a outras, de modo a satisfazer o critrio inicial (que era pertencer aos 10%
de estabelecimentos de mais alto risco em sua respectiva regio). Desde o seu
incio at o ano de 2000, o Programa das 900 Escolas apoiou cerca de 2500
estabelecimentos27. A metade deles era rural; no obstante, 74% das matrculas
atendidas eram da rea urbana.
Quadro 1
1991
1992
1993
1994
1995
969
1.278
1.123
1.097
1.060
988
Professores 1 a 4
5.237
7.129
6.494
5.406
5.626
5.135
Professores 5 a 8
Alunos 1 a 4
160.182
219.594
191.451
170.214
165.758
152.326
Alunos 5 a 8
Monitores
2.086
2.800
2.500
2.350
2.300
2.186
34.000
50.000
40.000
38.000
35.000
32.900
Escolas
Este nmero, somado s 3350 escolas com menos de quatro professores atendidas pelo
Programa de Educao Bsica Rural, correspondia a 50% das escolas e a 15% das matrculas.
27
No trinio 2001-2003, a cobertura do programa aumentou, variando entre 1300 e 1450
escolas (aproximadamente 16% das escolas subvencionadas).
26
412
Quadro 1 (continuao)
Escolas
Professores 1 a 4
1996
1997
1998
1999
2000
900
862
893
913
909
4.806
4.414
4.720
4.833
4.838
Professores 5 a 8
Alunos 1 a 4
5.442
5.575
5.577
141.316
137.689
141.463
145.389
145.920
Alunos 5 a 8
119.672
123.264
123.720
Monitores
1.802
1.745
1.800
1.826
1.818
28.000
26.000
36.000
36.520
36.369
Resultados do Programa
Ser analisado/dimensionado, agora, o impacto do Programa das 900 Escolas, com base nos resultados dos alunos das escolas participantes nas avaliaes de
aprendizagem e tambm nas contribuies dadas pelo programa ao melhoramento
das escolas e ao financiamento do sistema educacional.
Melhoramento da aprendizagem
Um estudo de avaliao finalizado no ano 200029 mostrou que o Programa
das 900 Escolas contribui para a equidade do sistema, no sentido em que os
alunos das escolas participantes do programa aumentam mais suas pontuaes
Entre 1990 e 1999, passaram pelo P-900 aproximadamente 12.000 monitores, a metade
dos quais permaneceu durante mais de um ano no programa.
29
O documento intitulado Evaluacin del Programa de Mejoramento de la Calidad de las Escuelas de Sectores Pobres P-900 (Avaliao do Programa de Melhoria da Qualidade das Escolas de
Setores Pobres P-900) foi resultado de uma pesquisa realizada em 1999-2000 pela Santiago
Consultores y Asesoras para el Desarollo e publicado pelo Ministrio da Educao em 2000
(Santiago Consultores et al., 2000). Houve vrias avaliaes anteriores (ver a Bibliografia);
de modo que esta ltima beneficiou-se de ter podido considerar as pesquisas anteriores, e
tambm de ter sido a mais global.
28
413
no SIMCE da quarta srie do ensino bsico, comparado com os alunos de caractersticas similares estudando em escolas que no participaram do programa.
Essa anlise foi feita para cinco subperodos de permanncia no programa: 1990,
1991-92, 1993-94, 1995-96, 1997-99 (Quadro 2).
Quadro 2
1990
1991 e
1992
1993 e
1994
1995 e
1996
1997 a
1999 *
Geral
0,8
3,56
-0,89
-0,43
0,22
< 50
0,82
5,12
1,38
0,06
50 - 59,99
0,3
2,64
-0,1
0,01
1,61 **
60 - 69,99
n/d
0,77
-2,52
-0,86
-0,62
70 - 79,99
n/d
-2,72
-4,36
-1,3
-2,45
Mun.
0,9
3,58
-1,02
-0,33
0,17
Part. Subv.
0,26
3,43
-0,2
-0,87
0,42
< 100
-1,48
3,41
-1,72
-1,7
0,2
100 - 299
1,09
3,28
-0,66
0,01
0,55
300 ou mais
0,8
3,88
-1,04
-0,71
-0,18
Pontuao inicial
Dependncia
Matrcula
Fonte: Evaluacin del Programa de 900 Escuelas (Santiago Consultores et al., 2000).
* Variao na pontuao do SIMCE 1999 e seu equivalente para 1996. Lembre-se de
que a pontuao da escala 1996-99 no totalmente comparvel com a dos perodos anteriores.
** Corresponde classe de pontuao inicial <60 pontos no SIMCE.
30
414
se dedicava quase que exclusivamente ao Programa das 900 Escolas, algo que
se traduziu em uma perda de perfil do P-900. O impacto volta a ser positivo em
1996-99, o que foi produto de uma reorganizao do conjunto de aes voltadas
para o ensino de nvel bsico.31
Um programa bem-sucedido
Observado tanto do ponto de vista geral quanto de cada um de seus componentes, pode-se considerar que o P-900 um programa bem-sucedido, e que
se apresenta como uma linha de ao poltica que vale a pena explorar no caso
de programas de discriminao positiva voltados para conjuntos de escolas que
estejam colocando em risco a aprendizagem de seus alunos. Em seus dois momentos de maior xito, o bom resultado se associa claridade de propsitos (foco
e focalizao) e disponibilidade de um pessoal dedicado de modo especializado
realizao do programa.
Uma avaliao referente aos anos seguintes (2001-2003) e realizada por uma equipe da
Universidade Catlica do Chile, constata que o funcionamento do Programa, segundo a opinio
dos beneficirios (professores e diretores) continuou melhorando. (Martinic et al., 2005).
31
415
Leitura 4
Como anda a Reforma da Educao na Amrica Latina?
Claudio de Moura Castro e Martin Carnoy (1997)32
[...]
416
417
Leitura 5
FUNDEF: corrigindo distores histricas
Ulysses Cidade Semeghini (2001)33
Introduo
O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef) vem sendo reconhecido como um vetor de
autntica revoluo nas condies de oferta do ensino fundamental no Brasil.
Derivado de uma ideia extremamente simples, seu grande mrito, enquanto
poltica pblica, a universalidade. Pela primeira vez em dcadas, concebeu-se
um instrumento capaz de induzir transformaes onde esto de fato os alunos e
professores, na totalidade das redes de ensino, e no apenas em alguns pretensos
polos de excelncia no interior de cada rede. Suas razes devem ser buscadas na
Constituio de 1988 e no carter descentralizado dessas redes de ensino nacionais, historicamente muito desiguais.
A vinculao de 25% das receitas de Estados e municpios e 18% das receitas da Unio educao, estabelecida pela Constituio, contemplou antiga
reivindicao dos professores e profissionais da rea. Mas essa vinculao no foi
suficiente, como se desejava, para garantir o financiamento adequado ao ensino
obrigatrio, tampouco para trazer maior transparncia e equidade ao gasto pblico
correspondente. Ao mesmo tempo em que faltava a muitos Estados e municpios
um planejamento estratgico para o gasto desses recursos, inexistiam, no Pas,
mecanismos eficientes de controle e fiscalizao dos dispndios com a educao
pblica. Apesar de a Carta Magna ter aberto aos municpios a possibilidade de
organizar seus prprios sistemas de ensino, sem a orientao da Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional (LDB), aprovada em 1996, os gestores desses
recursos podiam aplic-los com grande flexibilidade: podiam gastar tudo com
educao infantil, financiar bolsas de estudos para alunos estudarem na rede
particular ou adquirirem formao sindical, ou ainda transportar estudantes do
Extrado de: Ulysses Cidade Semeghini. Fundef: Corrigindo Distores Histricas. Em Aberto,
Braslia, v.18, n.74, 2001: 43-57. Reproduzido com permisso da editora. (Disponvel em:
http://www.rbep.inep.gov.br/index.php/emaberto/article/viewFile/1127/1026.)
33
418
ensino superior, por exemplo, bem como respaldar despesas que nada tinham a
ver com a rea de educao.
Como cada escola est sujeita capacidade de arrecadao da instncia de
governo qual est subordinada, cristalizaram-se os contrastes regionais e as
diferenas entre redes estaduais e municipais de ensino. Essa distoro se tornou
ainda maior com o processo de descentralizao desencadeado a partir da dcada
de 80 e representava um obstculo para a municipalizao do ensino fundamental. Se, por um lado, os municpios mais ricos deixavam de aplicar 25% de suas
receitas no ensino fundamental, nos municpios mais pobres os recursos no eram
suficientes para garantir uma educao com condies mnimas de qualidade.
Em 1995, ainda prevalecia um quadro de acentuados dficits de cobertura e
condies muito diferenciadas na oferta do ensino fundamental. Apenas 89% dos
brasileiros de 7 a 14 anos estavam na escola. Embora em declnio, as taxas de
evaso e repetncia e a distoro idade/srie mantinham-se em patamares elevados.
Colocava-se, portanto, uma demanda prioritria a ser equacionada e atendida.
Nesse contexto, tornava-se necessria uma frmula capaz de garantir o
oferecimento do ensino fundamental a 100% dessa populao, com qualidade.
Desde a dcada de 50, buscava-se um mecanismo capaz de assegurar essa oferta,
de forma gil e com equidade. A realizao anual do Censo Escolar a partir de
1996, iniciativa pioneira, foi o primeiro passo, pois tornou confivel o dado do
nmero de alunos do ensino fundamental pblico, bem como o de onde esto
matriculados. As informaes sobre as matrculas so levantadas pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) do Ministrio da Educao
(MEC), junto s Secretarias de Educao dos Estados e municpios, a partir do
final do ms de maro de cada ano (entre janeiro e maro, desenvolve-se a fase
preparatria do Censo). Consolidados os nmeros preliminares de cada Estado,
no ms de outubro, o resultado publicado no Dirio Oficial da Unio, para que
Estados e municpios, num prazo de 30 dias, possam apresentar recursos com
vistas retificao de dados eventualmente incorretos.
Esses levantamentos anuais convergiram com a ideia de criao de um Fundo
de natureza contbil, no mbito de cada Estado, cuja distribuio de recursos fosse
automtica, de acordo com o nmero de alunos matriculados em cada rede de
ensino fundamental. Com base nos dados consolidados do Censo do ano anterior,
passaram a ser definidos os coeficientes de distribuio dos recursos do Fundef
para cada Estado e suas municipalidades. Calculadas as quotas correspondentes,
o valor devido redirecionado para contas prprias e especficas do Fundef.
Esse sistema automtico de repasses constitui o principal mecanismo de defesa dos recursos do ensino fundamental, protegendo-os de ingerncias polticas
e burocrticas. Graas a ele, os crditos conta do Fundo operados pelo Banco
do Brasil, que ocorrem toda semana, para todos os Estados e municpios no
atrasaram um s dia, desde janeiro de 1998.
419
1998
1999
2000
Fundef
Part. %
Fundef
Part. %
Fundef
Part. %
FPM
1.838,3
13,8
2.042
13,4
2.238,7
12,7
FPE
1.638,1
12,3
1.819,9
12
2.149,8
12,2
420
Tabela 1 (continuao)
ICMS
8.758,8
66
9.834,2
64,7
11.924,7
67,6
IPI-EXP
238
1,8
239,7
1,6
264,6
1,5
LC 87/96
314
2,4
684,6
4,5
565,6
3,2
Subtotal
12.787,2
96,3
14.620,4
96,2
17.143,4
97,1
Complem. da Unio
486,6 *
3,7
579,9
3,8
505,6
2,9
13.273,8
100
15.200,3
100
17.649
100
Total do Fundef
Fonte: STN/MF
(*) Inclusive R$65,2 de acerto de contas realizado em 1999.
Sem o Fundef, e com o mesmo aumento de matrculas, o crescimento teria sido de 6%. As
transferncias estaduais explicam a diferena.
35
Todos os municpios brasileiros, bem como os Estados, tm 15% de suas receitas de FPM,
ICMS e IPlexp bloqueadas automaticamente quando dos crditos. Imediatamente, o montante
assim constitudo no mbito de cada unidade da Federao redistribudo para o Estado
e cada municpio proporcionalmente ao respectivo nmero de alunos. Por isso, o municpio
pode estar transferindo recursos (se tiver poucos alunos) ou recebendo.
421
63,1
42,7
69,4
71,4
57,3
59,3
NE
CO (*)
SE
SE
BR
335
407
602
370
170
22,7
18,4
-8,6
0,3
88,8
47,0
(B/A)
Var. %
50,8
55,0
61,5
65,0
36,0
49,3
Estadual
49,2
45,0
38,5
35,0
64,0
50,7
Municipal
334
499
563
413
164
220
(C)
Sem o
Fundef
411
482
550
371
321
369
(B)
(A)
251
Com o
Fundef
Sem o
Fundef
484
630
666
493
348
408
1a a 4a
srie
508
662
699
518
365
428
5a a 8a
srie
496
646
683
505
357
418
(D)
Com o Fundef
% Matr. 1997
40,7
42,7
28,6
30,6
57,3
36,9
% Matr. 1997
UF/
Regio
2000
1998
Tabela 2
48,5
29,4
21,3
22,4
117,5
90,1
(D/C)
Var. %
Tabela 3
Rede Municipal
No de alunos/1997
No de Municpios
Valor
(R$ milhes)
885.547
307
160,9
NE
5.050.908
1.557
931,1
CO (***)
497.582
120
66,5
SE
2.324.957
253
628,8
SE
1.310.950
466
236,6
Total
10.069.944
2.703
2.023,9
12.436.528
5.506
5.075,5
81,0
49,1
39,9
Part % (***)
Tabela 3 (continuao)
2000
UF/Regio
No de Municpios
Valor
(R$ milhes)
1.482.551
365
344,8
NE
6.787.139
1.657
1.423,9
CO (***)
625.202
142
106,8
SE
3.618.310
733
927,3
SE
1.502.699
517
297,8
Total
14.015.901
3.408
3.100,6
16.162.649
5.506
7.544,5
86,7
61,9
41,1
Part % (***)
que o montante adicional de R$3,1 bilhes representa uma vez e meia o montante
do Fundo de Participao dos Municpios creditado conta do Fundef em 2000
para a totalidade dos municpios36.
A Tabela 4 destaca o efeito do Fundef sobre os municpios mais pobres. Ela
mostra, em primeiro lugar, que, sem o Fundef, um total de 2.564 municpios teria
menos de R$350.00 por aluno, em 2000. Nesse caso, estariam disponveis para
cada um dos 11,4 milhes de estudantes matriculados nessas redes municipais
apenas R$180,00 em mdia. Com o Fundef, essa mdia sobe para R$382,50,
um incremento de 112,6%. E, para as 1.602 localidades que compem os trs
primeiros estratos, cujo valor anual por aluno situava-se aqum de R$200,00, a
receita adicional transferida graas ao Fundo superou R$2 bilhes.
Tabela 4
Ano R$1,00
At 100
Municpios
Alunos/1999
Valor por
Aluno/Ano (R$)
(A)
(B)
Receita
Adicional
Bruta
(R$ Milhes)
Sem o Com o
Fundef Fundef
Variao
Valor por
Aluno
(B-A)
(B/A)
477
8,7
3.253.351
20,1
78,1
341,1
862,1
263,0
336,7
680
12,4
2.793.728
17,2
123,7
350,2
644,8
226,5
183,1
445
8,1
2.147.289
13,3
173,0
376,9
618,5
203,9
117,9
330
6,0
1.212.123
7,5
223,4
401,8
243,2
178,4
79,9
632
11,5
2.059.099
12,7
301,6
442,7
324,6
141,1
46,8
Total
2.564
46,6
11.465.590 70,8
180,0
382,5
2693,3
202,6
112,6
Outros Munic.
2.942
53,4
4.731.037
29,2
100
Total Geral
Outro aspecto relevante do Fundef diz respeito a seus impactos sobre os municpios constituintes das regies metropolitanas (exceto capitais), onde, sabidamente,
concentra-se boa parte da pobreza e das carncias sociais do pas. A Tabela 5
resume esses impactos, revelando, em primeiro lugar, que, se, em 1998, apenas
Os municpios das Regies Norte e Nordeste, que tiveram uma receita adicional de pouco
mais de R$1 bilho em 1998, puderam contar com R$1,7 bilho em 2000. Portanto, juntos,
esses municpios absorveram 50% do acrscimo.
424
Contribuio ao
Fundef
Belm
1998
1999
2000
Regies
Metropolitanas
(*)
Curitiba
Fortaleza
Natal
Receita Originria do
Fundef
Acrscimo %
(A)
(B)
(C=B/A)
5,0
5,7
14,0
5,3
7,7
45,8
5,3
7,6
42,3
1998
24,5
41,2
68,2
1999
34,0
57,1
67,9
2000
33,4
57,0
70,8
1998
15,6
29,3
87,8
1999
17,5
35,4
101,5
2000
17,0
39,8
133,6
1998
3,6
9,8
172,2
1999
6,4
14,2
123,8
2000
6,5
14,9
131,1
A liminar que excluiu Recife do Fundef foi impetrada pelo prefeito Roberto Magalhes, no
reeleito. Se no houver deciso diferente na administrao atual, os municpios pernambucanos
prejudicados tero de aguardar deciso judicial. Nos quatro casos similares (de um total de
11) apreciados at agora, a Unio obteve ganho de causa, com a consequente reincluso dos
recalcitrantes ao Fundef.
38
As duas maiores capitais, So Paulo e Rio de Janeiro, que detm extensas redes de ensino
fundamental, so as principais beneficirias isoladas das transferncias devidas ao Fundef no
Pas, com recursos adicionais previstos para 2001 da ordem de R$190,2 milhes e de 326,3
milhes, respectivamente. Nas demais, apenas sete (Macei, Salvador, So Luis. Belm, Natal,
Boa Vista e Porto Alegre) devem registrar saldos negativos: em todas elas, o maior atendimento
aos alunos ainda de responsabilidade das redes estaduais.
37
425
Tabela 5 (continuao)
Porto Alegre
Recife (1)
Rio de Janeiro
Vitria
Belo Horizonte
Salvador
So Paulo
1998
53,0
100,0
88,7
1999
58,4
111,1
90,4
2000
60,4
116,5
92,7
1998
31,5
37,4
18,7
1999
39,2
39,6
1,0
2000
51,3
48,4
-5,7
1998
66,8
159,0
138,0
1999
76,0
186,5
145,5
2000
77,6
192,9
148,7
1998
20,5
34,9
70,2
1999
19,0
31,5
65,9
2000
22,2
40,5
82,1
1998
52,6
23,5
-17,3
1999
62,1
68,3
10,0
2000
62,7
73,2
16,8
1998
38,3
30,8
-19,5
1999
37,0
41,1
11,1
2000
38,1
45,6
19,9
1998
203,9
57,3
-146,6
1999
224,0
76,4
-147,6
2000
203,4
113,7
89,7
426
Tabela 6
UF/Regio
Estadual
N de Part
alunos
%
(A)
(A/C)
1997
Municipal
Total de
N de
Part
alunos
alunos
%
(B)
(B/C) (C=A+B)
Estadual
N de Part
alunos
%
(D)
(D/F)
2000*
Municipal
N de
Part
alunos
%
(E)
(E/F)
Total de
alunos
(F=D+E)
1.789.065
63,1
1.045.998
36,9
2.835.063
1.412.606
45,1
1.722.308
54,9
3.134.914
NE 4.233.478
42,7
5.678.516
57,3
9.911.994
3.980.681
34,5
7.564.948
65,5
11.545.629
CO 1.546.716
69,4
680.443
30,6
2.227.159
1.483.103
62,8
879.583
37,2
2.362.686
SE
8.170.569
71,4
3.271.646
28,6
11.442.215 6.778.573
59,1
4.692.467
40,9
11.471.040
SE
2.358.716
57,3
1.759.925
42,7
4.118.641
2.208.177
54,2
1.869.479
45,8
4.077.656
BR 18.098.544 59,3
12.436.528
40,7
30535072
15863140
48,7 16.728.785
51,3
32.591.925
Com isso, em 2001, estima-se que 97% das crianas na faixa etria de 7 a
14 estaro na escola. Esse crescimento concentrou-se, sobretudo, nas Regies
Nordeste (crescimento de 16,5%) e Norte (mais 10,5%). Essas duas regies responderam por 1,9 milho de novas matrculas. Tambm o Centro-Oeste registrou
um aumento de 6%. Por outro lado, o Sul e Sudeste mantiveram praticamente
seus efetivos39.
Ao mesmo tempo, registrou-se uma intensa municipalizao. O contingente
matriculado no ensino fundamental das redes municipais passou de 12,4 milhes
de alunos em 1997 para 16,7 milhes em 2000 (acrscimo de 34,5%). Enquanto
isso, as redes estaduais, que detinham 18 milhes de alunos em 1997, chegaram
a 2000 com um contingente de 15,8 milhes. O balano desses dois movimentos
indica que as redes municipais absorveram, no perodo, 4,3 milhes de novos
alunos, tendo as estaduais perdido 2,2 milhes. Em outras palavras, no global,
as redes municipais cresceram, absorvendo as matrculas novas (2 milhes) e
matrculas estaduais (2,2 milhes).
Com isso, e pela primeira vez, em 2000 as redes municipais superaram as
estaduais em contingente de alunos do ensino fundamental, com 51,3% do total.
Regionalmente, a mais intensa municipalizao ocorreu no Sudeste, onde sempre
Embora tambm nessas regies aumentassem as matrculas iniciais, as sadas intensificaram-se mais, com a diminuio das taxas de distoro srie/idade.
39
427
foi maior o peso relativo das redes estaduais: com 71,4% das matrculas em 1997,
em 2000 sua participao caiu para 59,1%40.
Em sntese, o conjunto de dados exibidos nas Tabelas de 1 a 6 atesta que os
objetivos redistributivos do Fundef vm sendo atingidos: os maiores beneficirios
foram os municpios das regies mais pobres (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) e os
grandes municpios metropolitanos. Ademais, como efeito do aumento de receitas
e da municipalizao das matrculas, nos trs anos, um nmero crescente passou
a contabilizar saldos positivos, de forma que esse conjunto representou cerca de
dois teros do total em 2000, quando tambm o montante global adicional foi
65% maior do que aquele de 1998.41
Essa realocao de recursos conduziu maior conquista propiciada pelo
Fundo nesses primeiros anos: o aumento da cobertura nas matrculas do ensino
fundamental, propiciando o acesso escola das crianas das camadas mais pobres da populao. Como sublinha o ministro Paulo Renato, o Fundef constitui,
com certeza, a mais bem-sucedida poltica brasileira de incluso social. Em trs
anos, com ele, foi possvel conseguir resultados que trs dcadas de acelerada
massificao das matrculas no haviam logrado.
[...]
Adicionalmente, convm assinalar que, para os prximos anos, esse quadro nacional de
matrculas deve permanecer estvel. Entre 1999 e 2000, o crescimento nacional das matrculas
da 1 4 srie foi negativo, o mesmo ocorrendo com o total de matrculas nas Regies Sul
e Sudeste. Isso se explica, como foi dito, pelo fato de os fluxos de sada estarem superando
o total de novas matrculas.
41
Importante insistir aqui em um efeito muito significativo provocado pela lei que criou o
Fundef: a vinculao de recursos ao ensino fundamental, muito mais efetiva a partir de 1998.
Esse efeito, embora de difcil mensurao, atestado frequentemente por professores e outros
profissionais da educao, e significa, obviamente, que os efeitos positivos do Fundef no se
limitam mais justa redistribuio de recursos entre as redes de ensino, manifestando-se
tambm em sua aplicao estrita ao ensino fundamental.
428
Leitura 6
Singular ou plural? Eis a escola em questo!
Angela Imaculada Loureiro de Freitas Dalben (2000)42
[...]
429
Para maior conhecimento dos primeiros anos de implementao da proposta, vide: Dalben,
ngela Imaculada Loureiro de Freitas. Avaliao escolar: um processo de reflexo da prtica
docente e da formao do professor no trabalho. Belo Horizonte, Faculdade de Educao,
UFMG, 1998 (Tese de Doutorado).
44
431
Leitura 7
Vinte anos de progresso?
A poltica educacional inglesa de 1988 at o presente
Geoff Whitty (2008)45
[...]
432
sim como uma parceria criativa entre ambos (Lawton, 2005). Ao mesmo tempo,
o governo especificamente admitia uma preocupao quanto aos efeitos nocivos
que os quase-mercados teriam sobre a equidade, e pregava um compromisso com
a busca pela justia social (Blair, 1998). Nas palavras de Michael Barber, em
1997 ento um dos conselheiros mais prximos do governo na rea da poltica
educacional , isso representou uma tentativa do governo de unir um novo reconhecimento da diversidade com a preocupao tradicional do Partido Trabalhista
com a igualdade (Barber, 1997:175).
Entretanto, mesmo com os acrscimos substanciais de recursos promovidos
pelo Novo Trabalhismo, muitos setores da esquerda, incluindo a maioria dos
membros do antigo aparato educacional, entenderam que as aparentes contradies da abordagem proposta pelo Novo Trabalhismo eram insuperveis. Como
poderia a justia social e a incluso serem atingidas enquanto se encorajavam
ideias mercadolgicas que necessariamente envolviam a existncia de perdedores
e ganhadores? (ver Haydn, 2004). Perguntando-se se a poltica do Novo Trabalhismo deveria ser considerada da Primeira, Segunda ou Terceira Via?, muitos
concluram que, seja qual for o potencial da poltica da Terceira Via, na prtica,
o Novo Trabalhismo no desenvolveu uma poltica educacional substancialmente
nova (Power & Whitty, 1999). De fato, o partido parece ter ido mais longe em
direo ao mercado, e muito mais a fundo na privatizao, que os conservadores
jamais conseguiram, alm de ter aumentado a centralizao do sistema atravs
de iniciativas tais como as Estratgias Nacionais de Alfabetizao e Competncia
Numrica (National Literacy and Numeracy Strategies) (ver tambm Tomlinson,
2001). O efeito disso tem sido limitar o impacto dos aspectos mais progressistas da
retrica do Novo Trabalhismo, que originalmente visavam diferenciar as novas
polticas daquelas do governo anterior.
433
o que sugere que a poltica foi guiada, ao menos parcialmente, pelos resultados de pesquisas
eleitorais (ver Whitty, 2006).
434
435
Padres, no estruturas
Desde que assumiu o poder em 1997, o Novo Trabalhismo se comprometeu
com uma dedicao implacvel de elevar os padres educacionais atravs de
um sistema de grandes desafios e grande apoio (DfEE, 1997). Essa abordagem ao melhoramento escolar baseada no discurso das escolas-modelo e
na ideia de que as escolas podem replicar o exemplo das melhores (Thrupp &
Lupton, 2006) incluiu a definio de padres ambiciosos para o desempenho
dos estudantes e metas claras para as escolas, bem como pesquisas em torno das
melhores prticas e de oportunidades relacionadas de formao profissional para
os professores. Um componente de especial importncia tem sido o princpio da
interveno governamental na proporo inversa do sucesso de uma escola.
Grande parte do foco em padres educacionais est relacionado ao esforo
em elevar os nveis de alfabetizao e competncia numrica primeiro, em escolas de ensino fundamental e, mais tarde, em escolas de ensino mdio. De certa
forma, as Estratgias Nacionais de Alfabetizao e Competncia Numrica, e as
avaliaes a elas associadas introduzidas em 1998, foram apenas um elemento
de uma longa reforma curricular que remonta introduo do Currculo Nacional. Mas, por outro lado, so qualitativamente diferentes, tanto em termos de seu
impacto imediato sobre o trabalho dos professores, quanto pela velocidade das
mudanas que ocasionaram (Moss, 2004). As alavancas do monitoramento e da
definio de metas tm permitido ao governo gerir as estratgias mais de perto do
que jamais fora possvel com as iniciativas anteriores (Moss, 2002). Na medida
em que as melhorias no desempenho dos estudantes atingiram um certo plat,
o governo modificou as estratgias para que elas focassem aspectos que pudessem afetar suas metas mais diretamente. Isso envolveu a identificao de reas
especficas das estratgias a serem priorizadas (p. ex., mtodos fnicos) e/ou de
cortes que precisassem de maior apoio (p. ex., meninos ou grupos que estivessem
apresentando um desempenho mais baixo em idades mais jovens). Em 2003, as
Estratgias de Alfabetizao e Competncia Numrica foram subordinadas s mais
amplas Estratgias para o Ensino Fundamental e Mdio (Primary and Secondary
Strategies), que tambm compreendiam uma abordagem nacional para a melhogerais, a agenda para as crianas tem buscado encorajar a cooperao de mltiplos rgos
pblicos visando ao interesse das crianas atendidas.
436
Skills Committee, 2006). Mas ter atingido apenas uma reduo muito modesta da
diferena de desempenho aps trs mandatos ainda uma mancha no histrico
de um governo que pregava um compromisso com a justia social. O fato que ele
tenha demorado tanto a mudar suas polticas, mesmo tendo sido avisado ainda
em 1997, tambm lana dvidas sobre a extenso de seu compromisso para com
polticas baseadas em evidncias (Whitty, 2006).
[...]
438
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441
442
Seo 9
A implementao de reformas em larga escala
Introduo
Ao tratar as diferentes reformas educacionais ao longo deste livro, foram vrias
as leituras e numerosas as menes acerca das dificuldades encontradas pelos
governos na hora de colocar essas polticas em prtica. Essas dificuldades, s vezes
classificadas como de adoo, implementao e manuteno, no so especficas
do setor educacional. O campo da avaliao de polticas pblicas est repleto de
estudos que documentam a ineficcia da ao governamental, ou porque a poltica
em questo foi s parcialmente implementada, ou porque a implementao durou
pouco. Mesmo assim, tentar resumir em uma nica seo os diferentes estudos dos
condicionantes do sucesso ou fracasso das reformas educacionais representa um
desafio especial. So cinquenta anos ou mais de pesquisa, empregando inmeras
abordagens sobre uma diversidade de reformas e contextos, que tentam responder
a pergunta de por que to difcil mudar o sistema educacional nas suas atividades
fundamentais. O assunto merecia uma reviso bem mais detalhada.
Alm da impossibilidade de dar exemplos de todos os mtodos de anlise de
como as reformas se instalam e se entranham, ou no, no seio do sistema, vejo a
necessidade de falar do momento atual e das novas modalidades ou estratgias de
reforma que so apresentados, oferecendo alguma esperana de mudana para o
futuro. Refiro-me s tendncias descritas nas frases school-based reform (reforma
a partir da escola) e school improvement (melhoria escolar) que descrevem as
tentativas de alavancar mudanas sistmicas em larga escala, uma vez criada a
capacidade das escolas de gerirem suas prprias mudanas. Como essas tendncias
se derivam da constatao das enormes dificuldades em promover mudanas reais
e duradouras atravs de reformas criadas e implementadas a partir dos rgos
centrais, nada mais justo do que terminar o livro com essas leituras. A inverso da
trajetria tradicional da poltica de cima para baixo abre perspectivas novas para
a mudana educacional e permite, ao final de um livro recheado de exemplos mal
sucedidos, certa dose de otimismo.
O estudo sistemtico dos processos de mudana educacional tem uma histria bastante recente. Segundo Fullan (1992), foi somente a partir da dcada de
1960 que se veio a compreender de que modo as transformaes educacionais
ocorrem na prtica. Essa evoluo est associada aos investimentos macios do
governo federal dos Estados Unidos nos programas curriculares desenvolvidos a
partir da Lei de Educao e Defesa Nacional, aprovada sob a sombra do Sputnik,
443
445
450
Leitura 1
A avaliao da mudana educacional
Seymour B. Sarason (1982)1
[...]
Somente nos ltimos anos que foram realizadas tentativas srias de estudar
os esforos de mudana. Neste captulo, enfocaremos os estudos que pretenderam
avaliar programas federais que apoiaram mudanas educacionais em diversas
escolas bastante diferentes entre si quanto regio, tamanho e demografia.2 Em
suma, no se trata de estudos de caso (mesmo que o texto contenha alguns), mas
de anlises de grandes amostras e de levantamentos intensivos em escolas financiadas pelo governo federal, com o propsito de alcanar mudanas educacionais
inovadoras.
Os Estudos Rand
Sem dvida, a tentativa mais ambiciosa (at mesmo heroica) de avaliar resultados de esforos direcionados mudana educacional foi o estudo realizado
durante muitos anos por Berman e McLaughlin (1978) para o Departamento de
Educao dos Estados Unidos. Esse estudo apareceu em oito volumes. A seguir,
me basearei no ltimo volume, pois ele contm um resumo claro e imparcial dos
resultados encontrados.
Texto extrado de: Seymour Sarason. The Culture of the School and the Problem of Change.
Boston: Allyn and Bacon. 1982. Segunda Edio. (Ch. 5. The Evaluation of Educational Change).
2
Em pginas anteriores, avisei ao leitor para evitar a concluso simplificada, e invlida, de
que foram somente as escolas que foram submetidas intensa presso de mudana e que as
caractersticas do processo de mudana e seus resultados so especficos do meio educacional.
Aqui acrescentaria outro aviso: as tentativas de mudana educacional e a perplexidade perante
os resultados decepcionantes no so especficos da nossa sociedade. Eu j tive oportunidade
de me encontrar com pesquisadores e educadores de vrios pases da Europa Ocidental e me
chamaram ateno as semelhanas entre os nossos esforos. De fato, as pessoas com quem
conversei estavam visitando esse pas porque seus esforos de mudana e inovao educacional foram, frustrantemente, muito decepcionantes. Voltarei a esse tpico posteriormente,
porque o problema no educacional, no sentido estrito. Ele se relaciona com os pressupostos
subjacentes e no verbalizados sobre os quais se fundamentam os tradicionais conceitos de
mudana institucional.
1
451
[...]
Berman e McLaughlin iniciam seu resumo com estas frases sobre os antecedentes:
A ajuda financeira federal representa agora uma parte importante de muitos oramentos de distritos escolares locais, mas sua efetividade em melhorar as prticas
locais de educao incerta. Avaliaes financiadas pelo governo federal revelam
resultados inconsistentes e geralmente decepcionantes, e, apesar de considervel
atividade inovadora por parte dos distritos locais escolares, as evidncias sugerem
que:
No se encontrou nenhuma categoria de modificao educacional que consistentemente leve a resultados melhores dos alunos (quando variaes no cenrio
institucional e fatores no escolares so levados em considerao).
Projetos bem-sucedidos apresentam dificuldade de sustentar seu sucesso por
vrios anos.
Projetos bem-sucedidos no so disseminados automtica ou facilmente, e sua
replicao em novos locais apresenta pior desempenho que nos locais originais.
Consequentemente, ainda que o apoio federal para os servios escolares locais
tenha se tornado bem estabelecido, a dcada da reforma, que comeou com o
ESEA (Elementary and Secondary Education Act), no alcanou suas expectativas,
e questes continuam a ser levantadas sobre qual deve ser o papel federal mais
apropriado e efetivo para melhorar as escolas pblicas.
[...]
Enquanto os efeitos gerais da poltica federal podem ser desapontadores, os resultados positivos no devem ser ignorados. Alguns projetos locais funcionaram bem
e, a partir deste sucesso, podemos identificar fatores que determinam o destino
das inovaes.
Fatores que afetam a implementao e a continuidade
Alm da anlise dos efeitos das polticas federais, examinamos como as caractersticas dos projetos e das regies escolares afetam os resultados das inovaes.
Estudamos o mtodo educacional dos projetos, os nveis de recursos, o escopo
e as estratgias de implementao; as caractersticas da regio que analisamos
foram o clima escolar e a liderana, os atributos do professor e a capacidade de
gerenciamento e apoio local. O que descobrimos:
1.Mtodos educacionais: O mtodo do projeto determinou sua implementao,
efeito e continuidade apenas em grau pequeno e limitado. Isso acontece porque os
projetos com basicamente os mesmos mtodos educacionais podem ser, e geralmente so, implementados de maneiras muito diferentes, e assim variam quanto
452
Consultores externos
Abordagens de pacotes de gerenciamento
Treinamento nico de pr-implementao
Pagamento pelo treinamento
Avaliao formal
Projetos abrangentes
As estratgias que foram efetivas promoveram, por outro lado, uma adaptao
mtua, em um processo atravs do qual o projeto adaptado realidade do contexto institucional, enquanto, ao mesmo tempo, os professores e os representantes
da escola adaptam suas prticas em resposta ao projeto. Essas estratgias efetivas
concedem a cada professor um feedback oportuno e necessrio, permitem fazer
escolhas no nvel do projeto para corrigir erros, e encorajam o comprometimento
para com o projeto. O que se segue so estratgias consideradas efetivas, particularmente quando aplicadas em conjunto:
fatores com preciso, nossa observao dos dados das entrevistas deixa poucas
dvidas em relao importncia do apoio constante e ativo das autoridades educacionais locais e da equipe especializada nos resultados de curto prazo do projeto
e especialmente no seu destino de longo prazo. (Berman e McLaughlin, 1978:vi-ix)
pois isso implica em uma deciso consciente, e mais devido falha de reconhecer
o que deveria ser bvio: um esforo de mudana institucional, independentemente
de quo limitada ela seja, observvel, possui diferentes significados e ser julgada de diversas maneiras por uma variedade de pessoas envolvidas no cenrio
onde a mudana buscada. Como algum uma vez disse: O nome do jogo so
as pessoas interessadas.3 A sabedoria contida nessa afirmao no fazia parte
das ideias de uma proporo grande dos educadores que procuravam a mudana.
importante ressaltar que, assim que algum entende o significado das pessoas
interessadas para o esforo de mudana, essa pessoa forada a avaliar as bases
para o clculo o tempo da mudana, porque desenvolver e sustentar as pessoas
interessadas , e deve ser, uma tarefa que exige tempo, e no menos importante
do que outros aspectos do esforo da mudana.
Em minha experincia, aqueles que buscam efetuar uma mudana nas escolas tendem a dividir as pessoas em trs grupos. O primeiro consiste naqueles
que aparentemente no precisam ser convencidos, e pode-se contar com o seu
apoio. Esse grupo costuma ser relativamente pequeno, que frequentemente no
apresenta a homogeneidade de motivao e valores como se imaginava. Enquanto
o primeiro grupo pode ser chamado de mocinhos, o segundo composto pelos
viles: pessoas que so tidas como resistentes mudana ou que, por outros
motivos, no podem ser consideradas apoiadoras e que, portanto, devem ser evitadas ou, quando se tem o poder necessrio, derrubadas. Quando o projeto falha,
os viles so considerados os culpados de acordo com a dinmica da profecia
autorrealizvel. O terceiro grupo, que , de longe, o maior deles, formado por
pessoas que se supe que no tenham interesse direto ou indireto na mudana em
particular e, portanto, pode-se tranquilamente ignor-los suposio esta que prova
sua invalidade depois que o projeto est, por assim dizer, naufragando, ou quase.
Como Berman e McLaughlin enfatizam, se, na prtica, as pessoas interessadas
se referem apenas aos mocinhos, o palco para o fracasso est sendo montado.
Criticar essa viso somente como uma falha de relaes humanas perde o sentido
e at trivializa a questo. O que faz com que as relaes humanas sejam falhas
a falha em se compreender as inevitveis ramificaes do esforo de mudana
nas diferentes partes de um contexto mais amplo, em perceber como cada uma
dessas partes ir reagir e, assim, desenvolver estratgias para atingir um grupo de
interessados to amplo e diversificado quanto possvel. Com frequncia, o que as
pessoas querem dizer com relaes humanas falhas se refere menos causa do
fracasso do que s consequncias de uma concepo autodestrutiva do processo
de mudana. Muitas pessoas amveis, que ordinariamente seriam descritas como
tendo boas relaes humanas, so descritas de outro modo depois de assumirem
a responsabilidade pela implementao de uma mudana educacional.
[...]
No original, a palavra constituencies significa literalmente os eleitores. Uma palavra de
significado similar seria stakeholders ou pessoas interessadas. (N.T.)
3
456
Leitura 2
Resoluo de problemas educacionais:
teoria e realidade da inovao em pases em desenvolvimento
R. G. Havelock e A. M. Huberman (1977)4
[...]
Texto extrado de: R.G. Havelock e A.M. Huberman. Solving Educational Problems: the theory
and reality of innovation in developing countries. A study prepared for the International Bureau
of Education. Paris. UNESCO. 1977: 14-19. Reproduzido com permisso da UNESCO.
4
457
Insumos
Dividimos nossa anlise de insumos em duas subsees, uma que trata dos
insumos financeiros e a outra do conhecimento tecnolgico. Foi impossvel responder questo Maiores nveis de financiamento melhoram o projeto?, porm, se
observou que maiores nveis de financiamento de dentro do pas estavam associados a uma estratgia de aquisio de conhecimento mais sofisticada, ao uso mais
variado da mdia e viso, por parte dos entrevistados, de que os objetivos do
projeto eram mais realistas. O nvel de financiamento do PNUD5, por outro lado,
no pareceu estar significativamente relacionado com quaisquer outras variveis
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento: agncia que canaliza recursos para
os pases em desenvolvimento para projetos de combate pobreza. (N.T.)
5
458
459
Barreiras
Dado o desequilbrio entre os objetivos de muitos projetos e a capacidade
dos sistemas educacionais e administrativos de lidar com tantos e to variados
componentes, um grande nmero de problemas logsticos encontrado. Essas
barreiras associam-se a dificuldades de comunicao, coordenao e tomadas de
deciso das diversas pessoas ligadas ao projeto. Em consequncia, existe uma
falta de clareza na estrutura de tomada de deciso, uma falta de entendimento
comum dos objetivos do projeto e atrasos em autorizaes e entregas dos materiais
necessrios. Esses problemas so agravados por uma alta taxa de rotatividade de
pessoas-chave associadas ao projeto.
Outra srie de barreiras acontece devido falta de recursos humanos ou
materiais (estagirios, pessoal treinado, financiamento, equipamento), mas muito
disso pode ser atribudo, pelo menos parcialmente, a um planejamento otimista e,
portanto, fora da realidade. A questo da falta de ateno para com os problemas
de implementao encontrada com frequncia em todas as fontes de informao.
Outros problemas se relacionam subestimao de custos, baixa qualidade dos
materiais e a atrasos na preparao dos materiais necessrios, para os quais o
cronograma foi demasiadamente ambicioso. Problemas referentes longa distncia entre localidades e ao transporte lento de materiais tambm podem resultar,
em parte, de um planejamento fora da realidade. A inovao pode tambm ser
frustrada ou distorcida por um sistema educacional com vestgios coloniais, e que
se mostra agora tremendamente inapropriado para as necessidades do pas. Inovadores podem subestimar as barreiras institucionais em seu entusiasmo inicial para
introduzir as mudanas que j deveriam ter sido implementadas h muito tempo.
H indicaes de que algumas das vantagens da assistncia externa sejam
contrabalanadas por problemas de relaes sociais e de diferenas de valores
culturais entre os membros de uma equipe constituda de atores nacionais e
internacionais. Alguns dados sugerem que os consultores mais eficientes so
provavelmente diplomatas e pedagogos visionrios, ao invs de tcnicos muito
habilidosos e competentes.
O padro de problemas detectados nas inovaes iniciadas localmente e em
pequena escala marcadamente diferente. Tais inovaes so caracterizadas pela
falta de recursos, pela resistncia a novas ideias de prticas por parte de muitas
pessoas afetadas pela mudana, pela falta de apoio administrativo, pelo isolamento
e pela baixa qualidade de materiais.
Estratgias
A pesquisa incluiu 30 itens expressando vrios pontos de vista que talvez
possam fazer parte de uma estratgia tima de inovao. Pediu-se aos entrevista460
461
Resultados
A curto prazo, um enorme nmero de inovaes encontram dificuldades inesperadas que podem ser atribudas pelo menos em parte a um planejamento muito
rpido ou muito superficial. Grandes quantidades de tempo, energia e recursos
so gastas em lidar com essas dificuldades, fazendo com que as inovaes sejam
frequentemente adiadas ou desviadas. Em poucos casos, o resultado de curto
prazo consoante com os objetivos de curto prazo. Frequentemente, o nmero e
a variedade de resultados antecipados obrigam funcionrios ou diretores de projetos a cortar o tamanho e o escopo da inovao para propores mais modestas.
Essa atitude tende a tornar a implementao e a adoo mais suaves, mas tambm
diminui a margem de mudana inicialmente planejada e provavelmente necessria
para atender s necessidades da comunidade, instituio ou provncia.
Ao mesmo tempo, os efeitos de longo prazo so frequentemente menores do
que os planejados. Isso se deve principalmente a trs fatores: a enorme distncia
entre o desejo de mudana e as habilidades e comportamentos dos alunos e das
instituies, a ateno inadequada dada prtica e ao aprendizado dessas habilidades ou aos comportamentos durante a durao do projeto, e a fora do meio
externo em reduzir as mudanas a propores mais familiares e digerveis.
A natureza exata e o nvel desses resultados so de difcil mensurao, devido
aos baixos nveis de detalhamento, rigor e confiabilidade das avaliaes formais
que so feitas. Estudos posteriores, em especial, raramente existem. Em relao
ao objetivo especfico de transferncia de responsabilidade externa para interna
em termos de pessoal e financiamento, as taxas de sucesso parecem ser maiores
em se tratando de inovaes menores, porm bem planejadas e criadas localmente
(em contraste com as de origem externa). Algumas das condies associadas a
uma boa transferncia so (a) a proviso de apoio durante a fase de adoo, (b) o
aumento gradual da prtica e da responsabilidade durante a vida do projeto e (c)
o desenvolvimento da autoconfiana e do compromisso com a inovao atravs
da desmistificao do papel do perito-especialista.
462
463
Leitura 3
Polticas de reforma educacional: comparao entre pases
Robert R. Kaufman e Joan M. Nelson (2005)6
[...]
464
designado pelo Presidente Rafael Caldera (1993-98) tambm havia sido defensor
da reforma educacional durante um longo tempo, apesar do principal impulso
para a descentralizao ter vindo de pessoas no especializadas da Comisso
Presidencial para a Reforma do Estado (COPRE) (Navarro, 2000).
Em alguns casos, a reforma educacional foi apoiada por funcionrios vinculados aos Ministrios das Finanas, cujas carreiras estavam na rea de polticas
macroeconmicas e no na rea da educao. Vale a pena destacar o fato de
que, ainda quando, em geral, a principal preocupao de tais funcionrios era
a eficincia, a descentralizao quase nunca esteve motivada pelo objetivo de
aliviar as presses ao pressuposto nacional. Somente na Argentina, este ltimo
foi um objetivo central; e, ainda nesse pas, os governos locais e os sindicatos
de professores conseguiram forar o poderoso Ministro de Fazenda para que se
comprometesse a realizar um aumento de recursos destinados educao. No
Mxico, onde os funcionrios macroeconmicos tambm lideraram a iniciativa de
reforma, o Presidente Salinas e seu Ministro da Educao Zedillo pareciam ver
a descentralizao no como uma forma para economizar recursos pblicos, mas
como um passo necessrio para fazer competitiva a economia mexicana. Como
assinala M. Grindle (2004), os gastos em educao aumentaram durante esse
perodo presidencial. Os gastos como porcentagens do Produto Interno Bruto
tambm aumentaram significativamente durante a dcada dos noventa no Brasil
e Colmbia, e sutilmente na Venezuela.
Organizaes internacionais de financiamento, especialmente o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, brindaram uma terceira
fonte de apoio s reformas educacionais. Essas organizaes contriburam para
voltar a ateno aos temas educacionais, proporcionando informao e assessoria
fundamentalmente relacionada com as experincias de outros pases e regies. O
financiamento externo tambm brindou um apoio importante nos casos em que
os reformadores locais conseguiram obter apoio poltico, e tanto o Banco Mundial
como o Banco Interamericano de Desenvolvimento prestaram respaldo financeiro
e assistncia tcnica em vrios casos. Com a possvel exceo da Nicargua, as
organizaes internacionais de financiamento no lideraram o lanamento nem
o desenho dos programas de reforma. Pelo contrrio, na maioria dos casos, os
atores locais foram centrais, tanto na iniciativa como no desenho dos programas.7
465
467
11
salariais, mesmo vivendo em tempos difceis12. Contudo, na maior parte do tempo, o pblico em sua maioria tem desempenhado um papel secundrio, tanto em
apoiar as iniciativas de reforma, como em apoiar os reformistas, uma vez que o
processo est se adiantando.
Que concluses podemos tirar sobre o impacto desses atores no processo de
reforma? Como argumenta Grindle (2004), no se pode fazer um balano mecnico
da dimenso da mudana no setor educacional medindo-se a fora relativa das
iniciativas pr e antirreforma. Em parte, isso se deve ao posicionamento dessas
foras, assim como os recursos com os quais conta podem modificar-se durante o
curso do processo. De fato, reformistas que quiseram ir mais alm de gerar mudanas incrementais, enfrentaram oponentes bem organizados com uma considervel
capacidade de defender seus interesses no status quo. [...] Inclusive os sindicatos
relativamente dbeis, como, por exemplo, o dos venezuelanos, foram capazes de
deixar para trs esforos importantes ligando a remunerao ao desempenho e
de implementar programas-piloto instituindo as escolas charter.
Apesar dos fatos anteriores, em alguns pases, certas reformas, sim, puderam
caminhar. A capacidade dos opositores polticos para obstaculizar mudanas significativas variou segundo o tema e o pas. Em alguns casos, como o do Mxico,
mesmo os sindicatos relativamente poderosos mostraram disponibilidade para negociar compromissos que no distorceriam integralmente os esforos reformadores
para transferir responsabilidades aos estados. Da mesma maneira, ainda quando
os governadores foram assumir as responsabilidades dos sistemas educacionais
descentralizados, alguns deles assumiram reformas inovadoras em seu nvel de
jurisdio. E, no mesmo sentido, apesar dos reformistas no contarem com um
apoio constante por parte das comunidades de empresrios, das organizaes no
governamentais e do pblico em geral, a crescente preocupao internacional e
local por temas educacionais lhes abriu possibilidades, especialmente em perodos
em que as economias pareciam ter-se recomposto das crises macroeconmicas,
abrindo caminho para priorizar assuntos sociais.
[...]
A Bolvia nos d outro exemplo. Em 1999, o Ministro da Educao resistiu, pela primeira vez
exitosamente, ao poderoso sindicato de professores; o contexto inclua a impacincia pblica
estimulada pela publicidade governamental bem intencionada sobre as greves recorrentes dos
professores e a suas demandas crescentes (Grindle 2004).
471
Leitura 4
Pesquisando a implementao das polticas educacionais:
uma abordagem de mapeamento reverso
Caroline Dyer (1999)13
Introduo
Planejar o crescimento qualitativo e quantitativo de sistemas educacionais
ainda no plenamente desenvolvidos algo que pode ser visto como uma srie
de episdios desorganizados e sobrepostos nos quais uma variedade de pessoas e
organizaes com enfoques diversos esto ativamente envolvidas tanto tcnica
quanto politicamente (Haddad, 1995: 17). Esse processo torna-se ainda mais
complexo no instante em que a poltica abstrata entra nas fases concretas da implementao. Nesse momento, se o planejamento das etapas no for cuidadoso,
os resultados podem levar a uma forte resistncia contra o pensamento poltico
por trs desses esforos, bem como a resultados inesperados. Isso, por sua vez,
pode significar que a gesto eficaz da mudana cede lugar a uma srie de ajustes
ad hoc, bem como adoo de estratgias de curto prazo visando a fazer frente
aos problemas, o que acaba diluindo a eficincia da poltica. Segundo Haddad
(1995: 36), superestimar a facilidade da implementao provavelmente o erro
mais frequente no planejamento de polticas.
Nos pases em desenvolvimento, conceber as polticas uma atividade mais
prestigiosa do que implement-las, de modo que para a formulao das polticas
que as atenes se voltam (Ganapathy, 1985). Em uma reviso de polticas executadas em 19 pases em desenvolvimento, Verspoor (1992: 237) constata um
descaso quase universal em relao s questes de implementao. Os responsveis por essas polticas tendem a supor que as decises de promover mudanas
automaticamente resultaro na alterao das polticas ou do comportamento das
instituies (Grindle; Thomas, 1991: 121), ao invs de planejarem cuidadosamente as etapas de implementao que se seguem deciso de se iniciar a mudana.
Em vez de verem a implementao de uma poltica como parte integral de sua
formulao, seus idealizadores tendem a enxerg-la como um apndice. Entretanto,
Texto extrado de: Caroline Dyer. Researching the Implementation of Educational Policy: a
backward mapping approach. Comparative Education, Vol. 35, No. 1, 1999: 45-61. Reproduzido com permisso de Taylor & Francis Group, London.
472
Leitura 5
Aumentado a escala das boas prticas educacionais
Richard F. Elmore (1996)16
[...]
479
em educao, e que elas tambm tivessem melhor roupagem e divulgao; entretanto, h mais ideias sobre como mudar as prticas fundamentais de escolarizao
em circulao do que h escolas e salas de aula desejosas de abra-las. Sempre
existiram discusses entre pesquisadores e profissionais do ensino sobre quais so
as ideias mais promissoras, e tambm sempre houve evidncias conflitantes sobre
os seus efeitos, embora o elenco de ideias discutidas j no seja uma novidade. O
problema reside, portanto, no na gerao de novas ideias, mas sim na demanda
por elas. Ou seja, o problema primrio de escala compreender as condies
sob as quais as pessoas que trabalham nas escolas buscam novos conhecimentos
e ativamente os utilizam para alterar os processos fundamentais da escolarizao.
Em toda escola, possvel encontrar professores ativos, engajados e eficientes, e muitos alunos se lembram de, pelo menos, um mestre que os inspirou no
compromisso com o aprendizado e no amor pelo conhecimento. Regularmente
homenageamos e deificamos esses gnios pedaggicos. Entretanto, essas excees
481
servem apenas para confirmar a regra. Em geral, uma prtica de ensino inspirada
e exigente costuma ser considerada como uma caracterstica individual, algo como
a cor do cabelo ou o nmero do sapato, e no como uma norma profissional.
Porm, enquanto considerarmos o ensino estimulante como uma caracterstica
individual, ao invs de uma norma que deveria se aplicar a qualquer professor,
nos sentimos completamente desobrigados de formular uma questo mais ampla,
que indaga sobre a inexistncia de evidncias acerca do ensino de qualidade. A
resposta a essa questo bvia para os adeptos da teoria da caracterstica individual do ensino eficaz: poucos professores esto predispostos a ensinar de forma
interessante. Como alternativa, outra explicao para a prevalncia de um ensino
aborrecido, superficial e desestimulante poderia ser que no estamos conseguindo
selecionar e remunerar os professores com base em sua capacidade de ensinar de
modo estimulante, ou que as condies organizacionais no promovem e sustentam
o bom ensino quando ele ocorre.
A outra ideia central no atual perodo de reforma bem expressa pelo slogan
Todos os alunos podem aprender. O que os reformadores parecem dizer com essa
ideia que todos os alunos ou a maior parte deles so capazes de dominar
um conjunto de disciplinas desafiadoras em um elevado nvel de compreenso, e
o fato de que muitos no conseguem fazer isso mais um testemunho da maneira
como o ensino ministrado, no sendo, portanto, uma questo da existncia ou
no da aptido discente para trabalhos acadmicos srios. Em outras palavras, o
slogan tem o propsito de cobrar das escolas a oferta de um ensino desafiador a um
segmento muito mais amplo de alunos do que antes. O ponto central dessa crtica
so as evidncias consistentes, recolhidas nas duas ltimas dcadas aproximadamente, de que os alunos norte-americanos tm um desempenho razoavelmente
bom em testes de rendimento de nveis mais baixos de cognio, porm saem-se
relativamente mal em testes que requerem complexidade de raciocnio, inferncia,
julgamento e transferncia de conhecimento de um tipo de problema para outro
(National Center for Education Statistics, 1993).
Em relao a esse problema da desigualdade de aprendizagem entre os alunos,
difcil imaginar uma soluo que no trate especificamente do primeiro ponto
acima levantado, qual seja, o de difundir o ensino estimulante. Evidentemente,
para fazer com que mais alunos alcancem nveis mais elevados de aprendizagem,
preciso que haja alguma mudana tanto na forma de ensinar quanto na proporo
de professores interessados em fazer com que seus alunos dominem habilidades e
conhecimentos de nvel mais elevado. Naturalmente, possvel resolver ao menos
uma parte do problema da desigualdade de aprendizagem simplesmente fazendo
com que mais professores ensinem contedos mais exigentes, mesmo que isso
se faa de modo enfadonho e desestimulante, para um nmero maior de alunos.
Porm, parece implausvel que grandes propores de alunos atualmente desinteressados na aprendizagem de contedos de nvel de compreenso mais alto, passem
subitamente a se empenhar nesses estudos, mesmo que as prticas tradicionais de
ensino na maior parte das salas de aula norte-americanas permaneam do jeito
482
484
485
Leitura 6
As mudanas de dentro para fora e de fora para dentro:
lies dos paradigmas da melhoria escolar do passado
e do presente (2a parte)
Emily Calhoun e Bruce Joyce (2005)18
[]
Durante muitos anos, o mtodo mais visvel de melhoria escolar era a gerao
de programas curriculares por centros de pesquisa e desenvolvimento situados
alm da esfera dos distritos escolares, seguida, ento, pela implementao desses
programas nas escolas. O financiamento desses programas tambm era feito por
agncias externas s escolas e aos distritos escolares.
[]
486
487
Portanto, muitos se sentem melhor em relao ao que est acontecendo, ainda que
nada se altere em termos educacionais e ainda que se tomem decises idnticas
s que antes eram tomadas pelos administradores. Por outro lado, entretanto, esse
mtodo raramente provoca alteraes produtivas em termos de currculos e de
ensino. Nas escolas que adotaram esse mtodo por um perodo to longo quanto
cinco anos, poucas mudanas ocorreram no ensino, na interao professor-aluno
ou na aprendizagem/proficincia dos estudantes. (Veja Calhoun; Glickman, 1993;
Calhoun; Allen, 1996; David; Peterson, 1984; David, 1995, 1996; Louis; Miles,
1990; Muncey; McQuillan, 1993).
Conforme se pode ver em toda a literatura sobre o mtodo de gesto em
nvel escolar, a histria aproximadamente a mesma que se comentou sobre
os programas dos centros de pesquisa e desenvolvimento [externos escola].
Essencialmente, apenas cerca de dez por cento das escolas conseguiram gerar
iniciativas que alteraram substantivamente as dimenses de currculo, ensino ou
tecnologia das escolas.
490
Leitura 7
Tenses e perspectivas para o campo da melhoria escolar
David Hopkins (2005)20
[...]
medida que as sociedades continuam a fixar metas educacionais que, a
julgar pelos resultados atuais, ficam alm da capacidade dos sistemas, levado
mais a srio o trabalho daqueles que enfatizam as estratgias de interveno na
sala de aula como forma de melhorar a aprendizagem dos alunos. A expresso
melhoria escolar j est estabelecida no lxico educacional; consta de polticas
governamentais, h professores universitrios que nela se especializam, seminrios
educacionais debruam-se sobre ela e at as escolas esto se familiarizando com
o discurso que a embala.
Para muitos de ns, a melhoria escolar emerge das sombras como uma
faca de dois gumes. Como qualquer ideia nova, as pessoas esperam muito dela,
sobretudo os polticos que desesperadamente procuram solues simples para
problemas complexos. No entanto, o lugar ao sol da melhoria escolar durar
pouco, a menos que ela seja capaz de comprovar aos novos amigos que no uma
resposta instantnea para a mudana educacional, e que o desafio de melhorar o
desempenho dos alunos requer uma medida propositiva e estratgica. Muitas das
iniciativas educacionais recm-criadas sob o guarda-chuva da melhoria escolar so
simplesmente ajustes perifricos. Os governos que enfatizam a responsabilizao e
as mudanas de gesto no percebem que se os professores soubessem dar aula de
maneira mais eficaz, eles j teriam mudado dcadas atrs. Culpar os professores e
delegar responsabilidade financeira tem pouco impacto na prtica da sala de aula.
Da mesma forma, os diretores que reduzem sua atuao a intervenes burocrticas
e ignoram o nvel de aprendizagem dos alunos no deviam se surpreender quando
o desempenho deixa de subir. Os projetos bem-sucedidos de melhoria escolar,
como o programa de alfabetizao para alunos do ensino fundamental Sucesso
para Todos, de Robert Slavin, envolvem no s a introduo de um currculo
e um programa de ensino bem estruturado, mas tambm o quase redesenho da
escola para focar na aprendizagem do aluno (Slavin et al.,1996).
Texto extrado de: Hopkins, David. Introduction. Tensions in and Prospects for School
Improvement. In: Hopkins, D. (ed.) The Practice and Theory of School Improvement. Netherlands: Springer. 2005: 1-21. Reproduzido com gentil permisso de Springer Science and
Business Media.
20
491
493
Leitura 8
As reformas de larga escala atingem a maioridade
Michael Fullan (2009)21
494
Havia, de fato, uma grande presso e fortes incentivos para a inovao, levando a que muitas escolas adotassem reformas sem que tivessem a capacidade
(individual ou organizacional) de coloc-las em prtica. Desse modo, as inovaes
foram adotadas superficialmente, havendo alguma mudana da linguagem e das
estruturas, mas no das prticas de ensino.
Outra fora importante pressionando por reformas no mundo ocidental durante
a dcada de 1960 foram os vrios tipos de movimentos pelos direitos civis, que
denunciavam diversas formas de desigualdade. O sistema educacional foi visto
como um dos principais instrumentos para a reduo da desigualdade social.
dificuldade intrnseca de modificar prticas individuais, somou-se a enorme dificuldade de combater a estrutura de poder existente e de superar o preconceito e
a ignorncia das diferenas de etnia, classe, gnero e desigualdades de todos os
tipos. Tampouco h fortes evidncias de que a vida dos desprivilegiados melhorou, mesmo nos casos em que se comprova haver esforos sinceros nesse sentido
Veja, na Seo 1, uma descrio das reformas curriculares do curso de fsica de nvel
mdio desenvolvido pelo Comit de Ensino das Cincias Fsicas (PSSC); o Estudo Curricular
de Cincias Biolgicas (BSCS); o currculo para as Cincias Sociais - Homem: Um Curso de
Estudos (MACOS). (N.T.)
22
495
Inglaterra: 1997-2002
A Inglaterra foi, em 1997, possivelmente o primeiro governo no mundo a
adotar uma explcita teoria de mudana em larga escala como a base para uma
reforma sistmica. Quando Tony Blair foi eleito pela primeira vez, em 1997,
educao, educao e educao foram suas trs prioridades. Indo diretamente
ao que nos interessa mais de perto, Blair e seu estrategista principal, Michael Barber, deliberadamente basearam sua estratgia no conhecimento sobre mudana
ento disponvel. Mais especificamente, seu governo desenvolveu uma Estratgia
Nacional de Alfabetizao e Competncia Numrica (NLNS) visando melhorar o
desempenho das crianas de 11 anos em todas as 20.000 escolas primrias do
pas isso foi, no mnimo, uma reforma em larga escala! H certa controvrsia
na interpretao dos resultados, mas o percentual de estudantes de 11 anos com
496
(...) os trs primeiros quartos do sculo americano foram uma era de crescimento
econmico de longo prazo e reduo das desigualdades. (...) Mas, no final da dcada de 1970, sobreveio um abrupto e substancial crescimento da desigualdade
(...) E a desigualdade hoje to grande como fora durante a Grande Depresso,
ou at mesmo durante perodos anteriores. (Goldin e Katz, 2008: 3, nfase no
original)
Goldin e Katz observam que o declnio (ou a ausncia de melhoria) educacional acompanhou as tendncias econmicas: a desacelerao do crescimento das
conquistas educacionais foi mais extrema e perturbadora para aqueles situados
na base da pirmide social (Goldin e Katz, 2008: 7).
Houve alguns esforos dos EUA em realizar reformas educacionais de larga
escala, mas no reformas sistmicas. Isso , algumas dessas iniciativas envolveram
um grande nmero de escolas, mas no todas dentro de uma jurisdio. Um exemplo disso so os modelos de reforma de escola inteira. Os Institutos Americanos
de Pesquisa23 (1999) avaliaram 24 modelos abrangentes de reforma de escola
inteira. Dos 24 modelos avaliados pelo AIR, trs mostraram fortes evidncias de
terem resultados positivos sobre o desempenho dos estudantes Instruo Direta
(Direct Instruction), Escolas de Ensino Mdio que Funcionam (High Schools that
Work) e Sucesso para Todos (Success for All) apresentaram resultados promissores,
enquanto os outros 16 tiveram pouco impacto.
Dentre os programas que inicialmente tiveram sucesso, poucos foram mantidos.
Datnow e Stringfield (2000) discutem o problema da longevidade da reforma.
Em um estudo feito em oito escolas, apenas trs tinham claramente procurado
institucionalizar suas reformas (Datnow e Stringfield, 2000: 196). Em outra
srie de estudos de caso, Datnow e seus colegas (2002) conduziram um estudo
longitudinal de treze escolas, verificando que apenas quatro delas ainda usavam
as reformas aps seis anos. Esses e outros estudos levaram os pesquisadores a
perguntarem Reformas transplantadas duram? A resposta mais frequente ...
no (Datnow e Stringfield, 2002: 232).
Um dos problemas que essas estratgias veem as escolas como parte do
sistema, e, portanto, no levam em considerao o contexto. A ausncia de
uma estratgia sistmica bem fundamentada de nvel estadual ou federal nos EUA
continua cobrando seu preo.
Canad: 1997-2002
No h qualquer forma de participao federal no ensino pblico, do ensino
fundamental ao ensino mdio, no Canad, sendo necessrio considerar cada
provncia em separado. As provncias mais destacadas na maioria das avaliaes
internacionais so Alberta, Columbia Britnica, Ontrio e Quebec. Para esse
American Institutes for Research AIR. (N.T.)
498
Finlndia: 1997-2002
A Finlndia, agora reconhecida como um dos melhores sistemas no mundo,
comeou sua escalada a partir de um perodo de estagnao durante a dcada de
1990. Hargreaves et al. (2007), em sua avaliao da Finlndia pela OCDE, traa o
499
500
que sabemos ser necessrio. A nica boa notcia haver uma percepo, que
cresce rapidamente, de que as estratgias existentes no esto funcionando, visto
que os EUA continuam a regredir internacionalmente. E a melhor notcia que
lderes importantes esto comeando a mostrar interesse em certas estratgias que
funcionam logo trataremos mais disso.
Um bom lugar para comear, do lado positivo da equao, o McKinsey
Report, que examinou as caractersticas dos sistemas de melhores resultados
no mundo (Barber e Mourshed, 2007). A Finlndia, Hong Kong, Singapura,
Taiwan, Canad (Ontrio, Alberta e Qubec) e a Coreia do Sul so os pases que
consistentemente obtm bons resultados nos indicadores padronizados de alfabetizao, competncia numrica bsica e cincias, ficando geralmente entre os
cinco ou seis primeiros.
O grupo McKinsey procurou identificar polticas e estratgias (isso , instrumentos passveis de serem manipulados) que pudessem ser responsveis pelas
diferenas. Eles encontraram quatro grandes fatores: i) atrair pessoal de alta
qualidade para a profisso de professores (em termos acadmicos e de adequao
para o ensino); ii) ter um foco e estratgias para continuamente desenvolver prticas educacionais de qualidade em servio; iii) cultivar, selecionar e desenvolver
lderes voltados para a instruo (especialmente diretores, mas tambm outros no
mbito distrital e estadual); iv) dar ateno contnua aos dados de desempenho de
estudantes individuais, escolas e grupos de escolas, fazendo intervenes precoces
para se corrigir quaisquer problemas.
verdade que muitos desses pases so pequenos (todos os acima, exceo
do Canad e da Coreia do Sul, tm menos que cinco milhes de habitantes), mas
isso no contradiz o fato dos quatro fatores serem fundamentais. A variabilidade
pode estar na dificuldade de lidar com os mesmos, e h tambm sutilezas em como
as polticas se desenrolam. As estratgias de Singapura so fortemente articuladas,
enquanto as finlandesas so mais orgnicas. Os componentes centrais, no entanto,
so os mesmos.
Para tratar da Finlndia, podemos nos basear em Hargreaves et al. (2007),
que recentemente conduziram uma avaliao pela OCDE do sistema educacional
do pas. Interpretando suas descobertas, Hargreaves (2009) e Hargreaves e Shirley
(no prelo) mencionam uma profisso de ensino de alta qualidade, condies
favorveis de trabalho, confiana profissional, e uma viso de pas inspiradora
como elementos fundamentais para o sucesso alcanado.
Em geral, esses resultados de pases com alto desempenho so encorajadores.
A meu ver, a prxima fase das reformas deve investigar e separar as sutilezas e
diferenas de acordo com seus contextos. Alis, uma regra primordial em reformas
sistmicas nunca, de modo algum, apoiar um nico fator de cada vez como sendo
o fundamental. Por exemplo, perceber que a Finlndia no tem nenhum sistema
de avaliao nacional e est no topo no significa que a ausncia de testes sempre seja um elemento positivo. Obter sucesso em reformas sistmicas geralmente
significa que um pequeno nmero (at meia dzia) de poderosos fatores esto
501
503
Leitura 9
Uma dcada de mudana educacional e um momento definidor
de oportunidades uma introduo
Andy Hargreaves (2009)25
[...]
Como editor-chefe deste peridico e pesquisador da mudana educacional em
diversos pases por mais de trs dcadas, defendo, neste editorial, que a mudana
educacional, as estratgias de reformas e o direcionamento das pesquisas a elas
associadas se tornaram maiores, mais ntidas, mais slidas e mais horizontais.
Essas tendncias so evidentes nos grandes planos das estratgias polticas de
reformas, bem como na maneira em que as comunidades profissionais nas escolas
conceberam e desenvolveram seus trabalhos. Esses direcionamentos, precisamente
os que nos trouxeram a este momento definidor da mudana educacional, no
conseguiro, contudo, levar-nos produtivamente frente. A segunda parte deste
editorial, portanto, expe alguns direcionamentos previstos e alternativos para o futuro.
Reformas maiores
Aps anos de frustrao desenvolvendo inovaes promissoras que existiam
apenas como excees incapazes de se disseminar, vendo projetos-piloto serem
mal replicados na tentativa de implement-los em todo um sistema, e constatando
que a adoo inicial de mudanas raramente levava institucionalizao integral,
em larga escala e sem grandes esforos, os reformadores educacionais comearam
a buscar concepes de reformas mais coordenadas e de nvel sistmico e o
financiamento para pesquisas crescentemente os seguiu. Mudanas baseadas na
escola e na sala de aula saram de cena, dando lugar s reformas em grande escala.
[...]
O inovador trabalho do Distrito 2 de Nova York, sob a liderana inspiradora
de Anthony Alvarado, foi, aqui, uma influncia-chave. Defendida por Richard
Elmore e Deanne Burney (1997), e inicialmente propugnada por Michael Fullan
Texto extrado de: Andy Hargreaves. A decade of educational change and a defining moment of opportunity An introduction. Journal of Educacional Change, 10, 2009: 89-100.
Reproduzido com gentil permisso de Springer Science and Business Media.
25
504
Mais ntidas
Os proponentes de modelos de reforma em larga escala que tambm oferecem mais apoio, capacitao e envolvimento profissional defendem que, em geral,
iniciativas maiores tm sido melhores. Avaliaes profissionais independentes da
experincia de Ontrio ainda no esto disponveis, mas a evidncia inglesa , na
melhor das hipteses, desigual (...).
Em qualquer situao, quanto mais o controle e a interveno forem orquestrados de cima para baixo, mais ntido tem que ser o foco em termos do que deve
ser controlado. Quanto maior for o escopo da ao, mais a confiana, a tomada
de decises e a responsabilidade precisam ser delegadas para baixo o que
conhecido como o princpio da subsidiariedade. Simplesmente, nunca h recursos
suficientes para poder controlar tudo de perto a partir de cima.
A resposta a essa dificuldade entre os reformadores em larga escala tem sido
estabelecer um foco ntido para o controle e a interveno. Logo, h um crescente consenso em concentrar os esforos das polticas, o desenvolvimento dos
currculos, o treinamento instrucional, as estratgias de interveno e os planos de
melhorias na melhora dos resultados de avaliaes e na reduo das diferenas
de desempenho nos testes dos contedos bsicos de alfabetizao e matemtica,
juntamente com os resultados dos exames das escolas de ensino mdio.
Durante algum tempo, essas estratgias aumentaram a consistncia do sistema,
intensificaram o sentimento de urgncia quanto retificao do subdesempenho e
mobilizaram esforos para tanto, alm do que, por vezes, garantiram a aprovao
pblica, bem como credibilidade poltica, com relao discusso da qualidade
do ensino. No obstante, as melhorias iniciais raramente so mantidas, e a sua
validade frequentemente contestada sob a alegao de que os resultados so
obtidos mediante um ensino voltado para as avaliaes e a fabricao de baixos
nveis iniciais de resultados nos testes, por meio de uma preparao deliberadamente fraca e de uma implementao apressada, que s depois so seguidas
por um treinamento e apoio dessa forma, o que parece ser uma melhoria , na
verdade, uma recuperao.
[...]
Mais slidas
A dcada de reformas de larga escala foi tambm uma dcada na qual a
evidncia substituiu a experincia; dados concretos tomaram o lugar da intuio
506
subjetiva e do julgamento. As lies e as melhorias orientadas pelos dados tornaram-se elementos padro das abordagens anglo-americanas de reforma educacional.
Anteriormente, os dados sobre o desempenho de estudantes nos exames
e testes padronizados eram usados como maneiras primitivas de ranquear de
modo pblico e competitivo as escolas, de fornecer aos pais informaes para
suas escolhas, de fazer os fortes e os fracos se digladiarem e de envergonhar os
competidores piores e mais fracos, estimulando-os a se esforarem. Mais tarde,
muitos pases trabalharam no sentido de sofisticar os bancos de dados. Medidas
de progresso foram desenvolvidas de modo a que as escolas pudessem comparar
o desempenho presente com o resultado anteriormente obtido, e os resultados
do desempenho eram contextualizados em relao ao tipo de comunidade na
qual se inseriam. Desta maneira, as escolas podiam tanto se comparar a outras
em condies similares s suas quanto entrar em contato com as de resultados
melhores para conseguirem apoio e assistncia. Muitas escolas ento comearam
a usar dados para melhorarem internamente. Departamentos eram comparados
com departamentos, meninos com meninas, estudantes dos grupos majoritrios
com os dos grupos minoritrios, estudantes estrangeiros com nativos, e assim por
diante. Tudo para que os professores pudessem identificar onde precisavam concentrar seus esforos e fazer as intervenes no devido momento. Os resultados
do desempenho tambm eram compartilhados com cada estudante em reunies
regulares e individuais, a fim de administrar e monitorar o progresso dos alunos
e de definir com eles os objetivos para o futuro.
Melhorias baseadas em dados passaram a ser uma parte integral do movimento
de levar as escolas a se tornarem comunidades profissionais de aprendizagem
(CPAs), nas quais os professores usam dados e outras evidncias para investigar
suas prticas e os efeitos que tm sobre os estudantes, fazendo conjuntamente as
melhorias necessrias para combater as deficincias encontradas. Nas melhores
ou mais avanadas CPAs, uma ampla gama de dados quantitativos e qualitativos
utilizada como parte regular e natural das prticas coletivas para continuamente
investigar as prticas dentro da sala de aula, do departamento ou da escola como
um todo com vistas melhoria contnua e elevao dos padres de desempenho
(Datnow et al., 2007).
Enquanto esses desenvolvimentos indubitavelmente concentraram a energia
e os esforos dos professores em identificar e atender os estudantes ou grupos
de estudantes com maiores dificuldades, que mais precisam de ajuda, a opo
entusiasmada pela melhoria do ensino baseada em dados no deixou de introduzir
certos riscos e desvantagens.
Em primeiro lugar, ao invs de simplesmente respeitar o valor dos dados e da
evidncia objetiva frente intuio subjetiva, as escolas e os sistemas, por vezes,
vieram a reverenci-los acima de todo o resto.
[...]
507
Em segundo lugar, a busca por mais dados cada vez mais detalhados para
guiarem cada ao e deciso pode se tornar obsessiva e excessiva. A origem
dessa abordagem est no modelo de negcios da World Class Manufacturing, na
verdade uma metodologia para melhorar a qualidade atravs da desagregao de
cada parte do processo produtivo em dados e detalhes minsculos, granulares,
de modo a haver uma necessidade incessante de ateno para melhorar cada
mnima parte do processo.
[...]
Em terceiro lugar, enquanto que as melhores CPAs integram e inserem investigaes fundamentadas em evidncias no trabalho dirio do ensino, testando todo
o currculo, cabe observar que a imposio de avaliaes high-stakes de cima para
baixo e em reas bsicas, porm restritas, de aprendizado (como alfabetizao
e competncia numrica) pode levar muitas CPAs a assumirem um foco muito
mais estreito e artificial. Na prtica, ainda que o escopo das CPAs seja grande,
a maioria dos estudos mostra que a maior parte de suas atividades se resume a
fazer com que os professores estudem juntos planilhas com as notas dos alunos
aps dias atarefados de trabalho, para ento propor solues imediatas objetivando
produzir as melhorias rpidas e que afastaro o espectro da responsabilizao
(Datnow et al., 2007).
[...]
Mais horizontais
Em educao, o trabalho est cada vez mais horizontalizado. A finalidade
reduzir as diferenas de desempenho entre os grupos intervir para que as meninas alcancem os meninos, por exemplo, e depois para que os meninos alcancem
as meninas. So objetivos nobres, porm, no quando so perseguidos a ferro
e a fogo, de modo a fazer com que, quando aparea uma diferena, a resposta
imediata seja elimin-la.
[...]
Embora a reduo de grandes diferenas de desempenho seja uma aspirao vlida, ser compelido a eliminar todas as diferenas uma obsesso pouco
saudvel.
que o deve ser permitido ao restante de seus membros aprender. Uma sociedade
do aprendizado requer que as escolas entrem em contato e aprendam com outras
escolas para alm dos confins e da burocracia de seus prprios distritos. Sem
essa evoluo, as escolas se tornaro crescentemente isoladas e anacrnicas, mal
equipadas para prepararem seus estudantes e elas prprias com o aprendizado
flexvel e adaptado mudana que so vitais s economias do sculo XXI. Por essa
razo, redes de contato reais e virtuais abrangendo diferentes distritos podem e
devem se tornar uma prioridade para a pesquisa e a reforma na dcada vindoura.
Em quarto lugar, a maior parte dos efeitos sobre o desempenho dos estudantes
vem de fora da escola. Ainda assim, com medo de desafiar os pais eleitores quanto
suas prticas e responsabilidades para com suas crianas em casa, os elaboradores
de polticas concentraram quase todos os seus esforos por melhorias somente na
escola, efetivamente tentando melhorar a performance atravs daquela que , na
verdade, a varivel de menor influncia sobre o desempenho dos estudantes. O fim
do materialismo, contudo, reaviva o esprito de comunidade e a responsabilidade
comunitria. As naes de melhor desempenho, como a Finlndia, Singapura, a
Holanda e a Rssia mantm um alta performance dando apoio s suas crianas
nas famlias e comunidades, bem como nas escolas. O desenvolvimento de polticas que combinem liderana distrital com responsabilidade por outros servios
para crianas na Inglaterra uma tentativa de avanar nessa mesma direo. As
escolas de tempo integral, escolas de servio completo e escolas comunitrias so
exemplos de outros pases. Na dcada vindoura aprenderemos e nos comprometeremos com a ideia de que as escolas mais fortes e mais eficazes so aquelas
que trabalham e interagem com as comunidades que interagem com elas prprias
escolas nas quais as lideranas educacionais so tambm lderes comunitrios.
Isso assinalar o fim da hiptese enganosa de que a responsabilidade pela melhoria
recai exclusivamente sobre os professores e suas escolas.
Em quinto lugar, a administrao que supervisiona a entrega e a implementao de polticas dar lugar a uma liderana que possa construir comunidades
profissionais inovadoras. Particularmente desafiadora no ser a tarefa de preparar
novos lderes, mas sim de converter os existentes, que foram escolhidos e aprenderam a sobreviver em condies de competio e gerencialismo. Como mudar
gestores responsveis pela entrega confivel de resultados em lderes capazes de
inspirar a inovao e a criatividade espontnea ser uma das principais tarefas
estratgicas e de pesquisa na era do ps-materialismo e da ps-padronizao.
Em sexto lugar, medida que a gerao do ps-guerra se aposenta ou se
afasta do ensino e da liderana, ela ser substituda pelos sucessores da mais
direta e exigente Gerao X e, ainda mais, da Gerao Y por vezes chamada
de Gerao do Milnio (Howe & Strauss, 2000). Essa gerao, agora na faixa dos
20 anos, a que chamo de gerao DC (depois dos computadores), visto que seus
predecessores so a gerao AC (antes dos computadores). uma gerao que j
introduz ideias e incorpora tecnologias mais prximas da cultura das crianas e dos
jovens de hoje. Porm, quando essa gerao numericamente entrar de vez para a
510
liderana, no final dessa prxima dcada, que o estilo milnio de liderana mais
rpido, assertivo, direto, baseado em equipe, focado em tarefas e tecnologicamente
pragmtico far surgir as transformaes da sala de aula e organizacionais que
so necessrias para as escolas do sculo XXI. Uma prioridade da pesquisa nos
prximos anos dever ser o tratamento da natureza e das necessidades da Gerao
Milnio no ensino e na liderana em nossas escolas.
Por fim, as condies globais do colapso econmico demandam uma maior
prudncia nos gastos educacionais. Com o apoio financeiro para o ensino e o
aprendizado ameaado, no mais prudente ou sustentvel financiar sistemas
abrangentes de avaliao padronizada censitria envolvendo todos os estudantes,
em muitas reas curriculares e em diferentes momentos no tempo. Corporaes
bem-sucedidas somente testam amostras de seus produtos para garantir o controle
de qualidade. um mau negcio e desperdcio de lucros testar mais do que isso.
Ns daremos conta de que esse princpio tambm se aplica educao, como
muitos pases com alto desempenho, como a Finlndia e a Nova Zelndia, j perceberam. A desculpa de que produtos industriais, ao contrrio dos estudantes,
no tm pais, como justificativa para uma avaliao global j se v enfraquecida a oposio dos pais avaliao na Gr-Bretanha j fez com que ela fosse
abandonada no Pas de Gales e que seu mbito e impacto fossem reduzidos na
Inglaterra. Avaliaes padronizadas censitrias so um luxo financeiro e poltico
que no mais podemos suportar, e algo a que os eleitores esto crescentemente
se opondo. hora de pesquisar, desenvolver e implementar estratgias de avaliao amostral que promovam a responsabilizao de forma igual, mas que so
economicamente mais baratas.
A era de mudana educacional que se aproxima precisa ser marcada por menos
planos grandiosos e pelo microgerenciamento de reformas de cima para baixo, em
favor de uma poca de inovao e inspirao em um mundo ps-materialista no
qual as pessoas estejam crescentemente preparadas para olharem umas para as
outras na construo conjunta de uma sociedade mais esperanosa e inovadora,
ao invs de olharem apenas para si prprias e suas famlias de modo ganancioso e autoindulgente. medida que a Gerao Milnio assumir a liderana, ela
eventualmente proporcionar essas mudanas quase que naturalmente nossa
responsabilidade durante os prximos anos de refletir sobre nossos excessos nas
polticas de controle de cima para baixo, e de preparar o terreno, em um sistema
e uma sociedade ps-materialista e ps-padronizada, para aqueles que viro.
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formato:
tipologia:
papel da capa:
papel do miolo:
produo editorial:
capa:
diagramao:
reviso de textos:
tradues:
Junho, 2012
17 x 24 cm; 520 p.
Bodoni
Supremo 250 g/m2
Off-set 90 g/m2
Mara Nassif
Milton Fernandes
Ana C. Bahia
Maria Fernanda Gonalves
Lus Antnio Fajardo Pontes, Viamundi
Tradues, Cleusa Aguiar Brooke.