El desarrollo del organismo institucional de polticas dirigidas a promover los derechos de las

mujeres en Mendoza (1988 2008)

Claudia Anzorena
Resumen:
El retorno a la Democracia dio lugar a la instalacin en el Estado de un espacio dedicado a
atender las diferentes formas de discriminacin contra las mujeres y promover su plena participacin. En
este artculo realizaremos un breve recorrido por la trayectoria y los avatares del proceso de creacin e
institucionalizacin del principal organismo de la provincia de Mendoza (Argentina) encargado desde
1988 de formular e implementar polticas pblicas hacia mujeres.
Introduccin
El objetivo de este artculo es compartir parte de lo que constituye la investigacin que realic
para mi tesis de Doctorado en Ciencias Sociales de la UBA. Este trabajo indaga en torno a las formas en
se fueron construyendo las relaciones entre Estado y mujeres a lo largo de 20 aos (1988 a 2008). Ms
especficamente, comprender cmo se piensan desde el Estado las polticas que tienen como
destinatarias a mujeres, y cules son las tensiones que cruzan el desarrollo de las intervenciones
concretas, entendidas como procesos en los cuales el conflicto es inherente, desde una perspectiva
crtica de gnero.
A partir de una estrategia cualitativa, el estudio contempl tanto produccin conceptual como
anlisis emprico de las polticas pblicas dirigidas hacia mujeres llevadas a cabo en Mendoza a partir de
1988. El trabajo de campo consisti principalmente en entrevistas a funcionarias que se desempearon
como responsables y a personas que trabajaron en el organismo; y recoleccin y anlisis de marcos
normativos y folletera institucional producida (Anzorena, 2001; 2009).
En este artculo exponemos un resumen muy acotado del captulo donde abordamos el proceso
de construccin y recorrido del rea mujer en el aparato del Estado provincial, desde su creacin en
1988 hasta 2008.
Contexto de creacin: el tema mujer en el escenario internacional
A partir de la dcada de 1970, los organismos internacionales comenzaron a considerar que las
mujeres tenan un papel relevante en las economas nacionales y por tanto eran un recurso necesario
para el desarrollo. En este sentido Naciones Unidas, a travs de una serie de conferencias y
convenciones, inst a los gobiernos a dirigir polticas gubernamentales como instancias para mejorar la
situacin y promover el adelanto de las mujeres. (Ver cuadro 1).

Cuadro I: Conferencias de Naciones Unidas sobre la mujer y otras Conferencias y Convenciones que incorporaron
puntos significativos en las polticas pblicas de gnero:
Nombre, Ao y Lugar
Principales resultados
I Conferencia Mundial
Proclam el Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer (1975-1985)
sobre la Mujer (1975 Mxico)
por la Asamblea General de la ONU
Convencin sobre la
Declaracin internacional de los derechos de las mujeres. Define la
eliminacin de todas las formas discriminacin contra las mujeres, y establece mecanismos concretos y
de discriminacin contra la
jurdicamente vinculante para que los Estados nacionales erradiquen este tipo de
mujer (CEDAW)
discriminacin.
(1979 - Nueva York)
II Conferencia Mundial
Objetivo: evaluar el desarrollo del Decenio para la Mujer. Dio como
sobre la Mujer (1980
resultado un Programa de Accin para la segunda mitad del Decenio, poniendo
Copenhague)
nfasis en temas relativos al empleo, salud y educacin
Objetivo: evaluar avances y obstculos durante el Decenio. Se celebr
la proliferacin de estudios sobre las mujeres. Pero se consider negativo el
avance en las transformaciones concretas en la vida de las mujeres: las polticas
haban sido escasas y deficitarias, y se agravaba con las crisis econmicas que
afectaba ms a las mujeres pobres.
III Conferencia Mundial
Se aprob un documento con una serie de estrategias y medidas que
sobre la Mujer (1985 Nairobi)
deban adoptar los gobiernos en el plano nacional, regional e internacional, para
promover el reconocimiento social de las mujeres y del ejercicio de sus derechos
humanos. ste recomendaba establecer mecanismos gubernamentales para
el seguimiento y la mejora de la situacin de las mujeres, que deban estar
establecidos en un alto nivel de gobierno; con los recursos, el compromiso y
las autoridades adecuadas para asesorar sobre el impacto en las mujeres de
todas las polticas gubernamentales (UN, 1986, prrafo 57)
Cumbre sobre Medio
Se reconoce el papel fundamental de las mujeres en la conservacin y
Ambiente y Desarrollo (1992
gestin del medio ambiente y la necesidad de contar con su participacin para el
Ro de Janeiro)
desarrollo sustentable (Principio 20).
Conferencia Mundial
Se reconoce que la violencia contra las mujeres y las nias constituye
sobre DDHH (1993 Viena)
una grave violacin de los derechos humanos.
Se reconoce que los derechos reproductivos son derechos humanos y
Conferencia
que la violencia de gnero es un obstculo para la salud reproductiva y sexual de
Internacional sobre Poblacin y
las mujeres, la educacin y el desarrollo. En este sentido se convoca a los
Desarrollo (1994 El Cairo)
Estados a implementar la Declaracin de la Eliminacin de la Violencia Contra las
Mujeres.
Cumbre Mundial sobre
Se decidi lograr la igualdad y la equidad entre varones y mujeres y
Desarrollo Social
reconocer y aumentar la participacin y funcin directiva de las mujeres en la vida
(1995 Copenhague)
poltica, civil, econmica, social y cultural
Se plante la necesidad de incorporar una perspectiva de gnero
transversal a todas las polticas y temticas relevantes para el desarrollo.
Se definieron doce reas crticas como obstculo al avance de las
mujeres, con el objetivo de elaborar una Plataforma de Accin, para garantizar
IV Conferencia Mundial que las polticas reflejaran la perspectiva de gnero, y con recomendaciones
sobre la Mujer
concretas a los gobiernos como responsables del cumplimiento de los objetivos
(1995 Beijing)
estratgicos.
Fue la ltima conferencia internacional sobre las mujeres. En 2000, 2005
y 2010 se realizaron reuniones en Nueva York, pero para evaluar el cumplimiento
de la Plataforma de Accin, pero no se abrieron instancias de introduccin de
nuevos derechos y en el horizonte no hay intenciones de realizar una apertura en
ese sentido.
Fuentes:
Isis
Internacional
http://www.isis.cl/temas/conf/beijing.htm;
Naciones
Unidas
http://www.un.org/spanish/conferences/Beijing/Mujer2011.htm; y Principales resultados de la conferencia sobre las
mujeres e igualdad de gnero www.un.org/spanish/esa/devagenda/gender.html

Si bien el inters de los organismos internacionales fue fundamental en este proceso de

institucionalizacin de la perspectiva de gnero, es necesario no desestimar que estos procesos tuvieron
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cabida en un escenario propiciado por el accionar de los nuevos movimientos sociales - como el
feminista que, desde los aos 60, venan instalando en el espacio pblico una serie de problemas y
demandas inditas hasta ese momento.
La primavera democrtica: contexto nacional
En 1987, el presidente Ral Alfonsn, cre por decreto la Subsecretaria Nacional de la Mujer,
como culminacin del proceso iniciado en 1985 con el programa de Promocin de la Mujer y la Familia.
La Subsecretara fue el primer organismo de promocin de las mujeres creado en el aparato del Estado
en Argentina. En 1989, cuando asume la presidencia Carlos Menem, es primero ascendida al rango de
Secretara y cerrada en 1990, con el argumento de la reestructuracin, propia de la incipiente reforma
neoliberal del Estado implementada por el menemismo. Posteriormente en 1991 se reabre por presin de
los organismos internacionales, pero como Consejo Nacional de la Mujer dependiente de la Secretara de
Funcin Pblica, y en sintona con los organismos internacionales de financiamiento, que apelaban a la
organizacin social para encubrir la tendencia cada vez mayor a trasladar las responsabilidades del
Estado a la sociedad civil y de la Nacin a las provincias y municipios. El cierre de la Subsecretara fue el
smbolo de la clausura de una fase de optimismo para los movimientos de mujeres y el comienzo de una
nueva etapa, que en muchos casos signific un retroceso en lo conseguido. Actualmente el Consejo
Nacional de la Mujer ha quedado ubicado, junto a otros organismos y programas, como un organismo
satlite llamado instrumentos de gestin de los ministerios que conforman el Consejo Nacional de
Coordinacin de Polticas Sociales.
El rea mujer en la provincia de Mendoza (1988-2008)
En 1988 en Mendoza estaban dadas las condiciones para que el tema mujer ingresara al
Estado como resultado de diversos compromisos internacionales y de la iniciativa de mujeres
comprometidas con la temtica .El gobernador nombr a la Ingeniera Cristina Zuccardi, asesora del
gobernador en el tema mujer y por tanto este espacio qued denominado como Asesora de la Mujer,
para comenzar a trabajar en la conformacin de un espacio para abordar el tema de las polticas
pblicas de igualdad o polticas pblicas de promocin de las mujeres (Anzorena, 2002). En una
coyuntura favorable, logr introducir el tema y realizar acciones en la estructura gubernamental, a pesar
de las resistencias que despertaba en algunos sectores conservadoras. De este modo la Asesora
comenz las gestiones para la sancin de una ley que creara un Instituto de la Mujer. (Ver cuadro 2).

Cuadro 2: Trayectoria del rea mujer de la provincia de Mendoza

Presidencia

R. Alfonsn
(1983 1989)

C. Menem
(1989 1999)

F. De la Ra
(1999 2001)
E. Duhalde
(2002 2003)

N. Kirchner
(2003 2007)

C. Fernndez

HITOS
Argentina suscribe a la CEDAW
(1985)
Se crea a Subsecretara Nacional
de la Mujer presidida por Z.
Montes de Oca
III Encuentro Nacional de Mujeres
realizado en Mendoza
Secretara de la Mujer
Consejo Nacional de la Mujer
Reforma constitucional / Clausula
Barra
IV Conferencia Mundial de la Mujer
(Bejing)
Ley Provincial de Salud
Reproductiva Programa
Provincial de Salud Reproductiva
(1997)
Asume G. Bush y prohbe el
financiacin de los grupos que
practican o informan sobre aborto
en el extranjero
Informe Sombra cumplimiento
CEDAW
Ley Nac. de Salud Reproductiva
G. Gonzlez Garca ministro de
salud: avances significativos en
salud reproductiva
XIX Encuentro Nacional de Mujeres
realizado en Mendoza
Campaa Nacional por el Derecho
al Aborto Legal, Seguro y Gratuito
Aprobacin del Protocolo
Facultativo de la CEDAW
Graciela Ocaa nueva ministra de
salud

AO

ORGANISMO

TITULAR

GOBERNADOR*

DEPENDENCIA

1985
F. Llaver (UCR 1983 1987)

1987
1988

Asesora de la Mujer

C. Zuccardi
(1988 1993)

1989
1991
1993
1994

M. C. Perceval
(1993 1995)

Instituto de la Mujer

Gobernacin
R. Gabrielli (PJ
1991 a 1995)

H. Espnola
(1995)

1995
1996

J. O. Bordn (PJ
1987 a 1991)

M. E. Nicolau
(1996-1999)

Consejo de la Mujer

A. Lafalla (PJ 1995

a 1999)

1999

Desarrollo Social y Salud

Secretara de Gobierno

2001

G. Herranz
(1999-2003)

R. Iglesias (UCR
1999 a 2003)

Desarrollo Social y Salud

2002
IPPEHM

2003

G. Olmedo
(20032007)

2004
2005

J. Cobos (UCR
2003 a 2007)

Desarrollo Social

C. Jaque (PJ 2007

a 2011)

Desarrollo Humano, Familia y

Comunidad

2007
2008

M. Hellin (2008)
D. Alfonso (2008 )

Instituto de la Mujer

* Los gobernadores asumen y dejan el mandado en diciembre del ao indicado.

En 1991 un decreto gubernamental concret la creacin del Instituto pero la ley nunca lleg a ser
presentada en la Legislatura. En el ao 1993, Zuccardi, fue electa diputada nacional y asumi en su lugar
la Lic. Mara Cristina Perceval, quien la segua en el organigrama y la haba acompaado desde el
principio en la gestin. Proveniente del mbito acadmico, busc la presencia del Instituto en los medios y
darle un perfil intelectual. En ese momento se produjo una gran cantidad de folletera que sera usada
hasta la gestin de Nicolau.
En una coyuntura poltica propicia, la Asesora y el Instituto favorecieron un intercambio activo
con otros organismos del Estado, partidos polticos y la sociedad civil. Adems mantuvieron una relacin
fluida con distintos grupos del movimiento de mujeres, tanto en el nivel nacional como internacional, con
mujeres ligadas al sector gubernamental y no gubernamental, especialistas, acadmicas, mujeres de
sectores populares.
A inicios de 1995 Perceval renunci cuando se uni al FREPASO (Frente Pas Solidario) que
llevara a Jos O. Bordn como candidato a presidente como oposicin al Menemismo. Una vez que se
retira Zuccardi y renuncia Perceval, la nueva configuracin de fuerzas fren el desarrollo del organismo
en el carril en que se vena desarrollando. De ah en ms, los gobernadores asignaron para la conduccin
del rea a mujeres alejadas del feminismo y sin mucho conocimiento ni compromiso previo con la
temtica de gnero, como es el caso de Hortensia Espnola, la sucesora de Perceval.
Gabrielli nombr a Hortensia Espnola para finalizar los meses que quedaban de gestin. La
gestin de Espnola, a pesar de su brevedad, marca los sntomas de la nueva coyuntura que se estaba
configurando y que ser el escenario en el que se formar el Consejo Provincial de la Mujer. La nueva
presidenta lleg al Instituto de la Mujer, en un contexto de tensin poltica y conflictos al interior del
espacio, a finalizar un mandato ya iniciado, lo que condicion su gestin en gran medida. Esta funcionaria
provena de un mbito y una ideologa marcadamente diferente, en lo referido a la cuestin de las
mujeres, de las posiciones sostenidas por las primeras presidentas. Durante su breve gestin, continu
las vas de accin iniciadas anteriormente porque la falta de tiempo y de recursos no le permita
reformular, segn sus palabras, las lneas de trabajo que se venan desarrollando y con las que
manifestaba descuerdo. Ajena al espacio, su percepcin sobre ste era la de un lugar de competitividad y
envidias, utilizado para impulsar las carreras polticas individuales de las funcionarias de turno.
En 1996 el Instituto de la Mujer es transformado en Consejo Provincial de la Mujer, lo que implic
una modificacin en la estructura organizacional del espacio y una desjerarquizacin. Esta transformacin
materializ en la estructura organizacional lo que ya era un hecho poltico efectivo: el rea haba perdido
la ligazn que tena con las instancias de decisin poltica, y se haba perdido el inters del Poder
Ejecutivo por abordar los temas cruciales de gnero. Adems se enmarca en los procesos de reforma y
descentralizacin del Estado, que en gran modo signific la delegacin de la atencin de ciertas
problemticas a la sociedad civil. La presidenta del Consejo fue Mara Elisa Nicolau, una militante del PJ
que por su condicin de trabajadora social, segn el gobernador, garantizara una conduccin
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democrtica. Ella si bien se haba encontrado muchas veces con problemas relacionados con el gnero,
nunca los haba tratado desde esa perspectiva.
Nicolau, al igual que Espnola, lleg a un espacio que an no lograba reacomodarse frente a los
cambios anteriores y que adems haba sido reducido en su esfera tcnica. Sin embargo la titular del
Consejo se posicion en un lugar diferente al de su antecesora. Se interes por conocer sobre el tema y
buscar asesoramiento de especialistas, de mujeres del mbito acadmico y feministas. Tuvo una actitud
de apertura del rea, convocaba a mujeres de diversos sectores polticos y sociales, lo que no dej de
provocar desacuerdos con sus compaeras/os de Partido. El Consejo Provincial de la Mujer, a pesar de
la reduccin que haba significado la nueva estructura, sigui cierta continuidad de las polticas iniciadas
en tiempos del Instituto, pero puso mayor nfasis en llegar a las mujeres ms pobres en el marco de la
nueva cuestin social.
En el ao 2000 asume una nueva gestin proveniente de una tradicin poltica distinta: la UCR.
La nueva presidenta fue la abogada Graciela Herranz, que haba sido encargada del Programa de
Violencia Familiar de la Municipalidad de la Capital. Dio lugar a cambios en la estructura organizacional y
la reformulacin de los programas, inclusive en el nivel de la denominacin: IPPEHM (Instituto de
Polticas Pblicas de Equidad entre Hombres y Mujeres). El IPPEHM signific un cambio en cuanto al
nfasis y posicin ideolgica respecto del tema de gnero y de clase. Tomaba el discurso de la equidad,
la complementariedad y la igualdad de oportunidades, partiendo de la idea de que la igualdad es una
condicin ya conseguida. De este modo para el IPPEHM era posible partir de la idea de que los varones y
las mujeres son diferentes en cuanto cada uno y cada una tiene sus propias capacidades y es necesario
fortalecer las habilidades de ambos, buscando la complementariedad en procura de dar igualdad de
oportunidades reales teniendo en cuenta la diversidad, pero haciendo referencia a un diversidad
compuesta slo por mujeres y varones heterosexuales. Este pensamiento dicotmico y heterosexista, no
aclara qu o quin determina estas capacidades diferenciales. En sintona con el discurso neoliberal y de
los organismos internacionales, parten de que las mujeres viven en una situacin de diversidad (no de
desigualdad), teniendo como fin conseguir la equidad y no la igualdad de derechos.
En 2008 la gestin del justicialista, y conservador Celso Jaque convirti el Ministerio de
Desarrollo Social en Ministerio de Desarrollo Humano, Familia y Comunidad. Jaque design, en febrero
de ese ao, como presidenta a la abogada Mariana Hellin proveniente del movimiento de derechos
humanos, y cercana a grupos feministas y de mujeres. La designacin de Hellin form parte de los
puestos negociados con los sectores ms progresistas de la alianza poltica realizada por Jaque para
llegar al poder. Los meses de la gestin Hellin buscaron dar nuevo impulso al rea y acercarse a los
grupos de mujeres y feministas de la provincia, volvi a denominarse Instituto de la Mujer y a impulsar la
sancin de una ley que lo respaldara. Sin embargo este eslabn se cort en septiembre de 2008 producto
de las polticas represivas y persecutorias que el gobierno implement en el rea de Seguridad.
La salida de Hellin coincidi con la aparicin de dos situaciones de nias menores violadas y
embarazadas que solicitaban a la justicia abortos teraputicos que no fueron garantizados por el Estado.
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Los pedidos malogrados de la funcionaria, unido al conflicto de seguridad que se haba desatado en la
Provincia, llev al cierre de la gestin Hellin y abri la puerta para un nuevo nombramiento. Actualmente,
bajo la gestin de Dolores Alfonso, el rea fue reubicada en el lugar tradicional de las mujeres en el
aparato del Estado bajo la rbita de la Subsecretara de Familia donde se atienden problemticas
especficas: la discapacidad, la familia, la vejez y la infancia, y lejos del espritu emanado de las
Estrategias de Nairobi.
Consideraciones finales:
La trayectoria del rea mujer de la provincia de Mendoza est marcada por las dificultades para
inscribir las demandas de las mujeres en el aparato del Estado. Siglos de neutralizacin del cuerpo de
los/as ciudadanos/as difcilmente puedan transformarse en el breve lapso de 20 aos. Durante esos aos
el organismo atraves rupturas permanentes (tanto a nivel del contexto como en el interior mismo del
proceso). Su objetivo, cumplir el mandato de Nairobi y constituirse en un centro para la coordinacin de
las cuestiones relativas a las mujeres no ha logr estabilidad debido a la ambigedad en lo que se define
como las cuestiones de las mujeres. De acuerdo a las fluctuaciones en las relaciones de fuerza, el rea
ha soportado la salida y entrada de nuevos/as sujetos (lo que significa restablecer relaciones de alianza y
contraposicin en su interior, relaciones que dan lugar al establecimiento de reglas explcitas e implcitas),
y se ha visto sometida tambin a cambios en las reglas de funcionamiento y convivencia. Esto ha
impactado en la definicin y redefinicin de los objetivos, la estructura organizacional y en los
procedimientos formales de intervencin.
El caso de Mendoza encuentra coincidencias con otras experiencias latinoamericanas: la dbil
institucionalizacin del espacio lo deja a merced de las coyunturas polticas y el permanente peligro del
borrn y cuenta nueva. Los cambios de gobiernos produjeron cambios en la esfera tcnica, falta de
continuidad, escaso financiamiento, prdida del perfil y hasta sabotaje, la designacin de personas
alejadas de la temtica, el cierre de servicios, y hasta el alejamiento de las organizaciones de mujeres. Si
bien los gobernadores Bordn, Gabrielli y Lafalla pertenecan al mismo partido poltico, la sucesin de las
gestiones no implic continuidad ni en cuanto a la autoridad, ni a las denominaciones, ni al sentido del
organismo. El cambio de gobierno, en el ao 1999, marc un corte tajante en la gestin.
Los estilos de liderazgo y las trayectorias personales de las autoridades han influido en gran
medida en el funcionamiento y la perspectiva del organismo. En un marco donde los criterios de eleccin
de las funcionarias han estado determinados por factores polticos partidarios dependiendo de las
relaciones casi personales con el gobernador de turno y no de criterios impersonales basados en las
capacidades para la administracin pblica, en el conocimiento y compromiso con la temtica a abordar.
La falta de un respaldo legal y poltico son carencias institucionales que han impedido la
conformacin de una organizacin interna que d continuidad al rea. En la medida en que el espacio es
frgil y est ligado a las internas partidarias, sin respaldo legal ni diseo institucional, la continuidad
depende de la voluntad personal de algunas/os funcionarias/os. Las discontinuidades a nivel de la esfera
tcnica y de la esfera poltica, estn tambin ligadas al origen: espacios creados por presiones que
7

generalmente implican la satisfaccin de demandas disruptivas respecto del orden establecido y de los
intereses polticos de los gobiernos, que ven a menudo en las mujeres un instrumento para la satisfaccin
de las necesidades de nios/as y desamparados/as, las cuidadoras de la vida, pero no sujetas con
intereses propios y ciudadanas con derechos.
Bibliografa citada:
ANZORENA, Claudia (2002): Las representaciones de la sexualidad femenina en el marco de las polticas
pblica, en Mendoza, de 1988 a 2001, Tesis de Grado para la Licenciatura en Sociologa dirigida por la
Dra. Alejandra Ciriza, FCPyS, UNCuyo, Mendoza (Indita).
ANZORENA, Claudia (2009): Veinte aos de polticas pblicas destinadas a mujeres en la argentina.
Organismos y polticas en la provincia de Mendoza, Tesis doctoral dirigida por la Dra. Alejandra Ciriza.
Buenos Aires: FCS UBA (indita).
Pginas web:
Anzorena, Claudia: Movimientos feministas y Naciones Unidas. Del optimismo de los 60 a la paradoja
de Beijing disponible en: http://bdigital.uncu.edu.ar/fichas.php?idobjeto=1495
NACIONES UNIDAS (2008): Principales resultados de la conferencia sobre las mujeres e igualdad de
gnero www.un.org/spanish/esa/devagenda/gender.html
Isis Internacional http://www.isis.cl/temas/conf/beijing.htm
Alejandra Waigandt (2008): Estado argentino desmantela o neutraliza instituciones para las mujeres. En:
CIMAC/Artemisa, Buenos Aires, 23 de julio de 2008 www.cimacnoticias.com/site/08072303-Estadoargentino-de.34067.0.html
Palabras claves: polticas pblicas, relaciones de gnero, mujeres, derechos de las mujeres, Estado