Seccin Tercera:

De la teora a la prctica: las reformas administrativas en

Argentina
Captulo 3.

TECNOCRATAS vs PUNTEROS
Nueva falacia de una vieja dicotoma: poltica vs administracin1
Por MABEL THWAITES REY
Uno de los dilemas claves de la poltica es como poner en prctica el proyecto de
gobierno generalmente elegido en las urnas- a travs de las instancias organizativoburocrticas preexistentes. Cmo hacer para poner en marcha sus planes de
gobierno, que implican una valoracin especfica de prioridades, con un conjunto de
oficinas y personas que permanecen en sus lugares desde mucho tiempo antes y que
no necesariamente comparten sus objetivos, es una inquietud recurrente. La
desconfianza acerca de la lealtad que encontrarn en los funcionarios de carrera para
ejecutar las tareas encomendadas por la conduccin poltica, sumada a una visin
muy negativa basada sobre la realidad, pero tambin arraigada en profundos
prejuicios- sobre la capacitacin y voluntad de trabajo del personal de planta, llevan a
muchos noveles funcionarios polticos a entusiasmarse con las posibilidades de
cambios profundos en la administracin y, no pocas veces, a proponer ambiciosos
proyectos de reforma. Ms temprano que tarde, sin embargo, tales ambiciones
terminan diluidas en el mar de las buenas intenciones, reactualizando los interrogantes
acerca de las causas del fracaso de las polticas pblicas.
Pero los gobiernos y los ciudadanos se enfrentan tambin con otros dilemas:
cul es la sustancia de la accin de gobierno, en funcin de la cual ser calificado
como bueno, regular o malo por los distintos sectores de la sociedad? En otras
palabras, sobre qu gobierna el gobierno? Tiene poder real para conducir todos los
aspectos de la vida social y la maquinaria de rganos permanentes que conforman el
Estado? Cul es el espacio de la poltica, en el sentido de definicin de metas y
objetivos sociales validables democrticamente, para delimitar el campo de accin
cotidiano de todo el denso entramado de oficinas burocrticas que constituyen el
aparato estatal? El gobierno, facultado a hablar en nombre del Estado, puede dirigir
al mercado? Dicho de otro modo, puede hacer una poltica econmica? Desde un
ngulo diverso: Qu es lo que permanece en el Estado como invariable y qu es lo
que puede y debe cambiar? Dnde reside el poder para ejecutar polticas pblicas?
El intento de dar respuesta a estos interrogantes nos lleva a toparnos con la vieja
dicotoma entre poltica y administracin, que a su vez se enmarca en otra que
expresa la tambin clsica tensin entre la sociedad y el Estado, entre el mercado y el
Estado o, como se la suele presentar frecuentemente, entre poltica y economa.
Dilucidar los rasgos de ambas dicotomas y cmo se articulan entre s es una
cuestin crucial para pensar en concreto los modos que obstaculizan o favorecen el
ejercicio pleno de una democracia sustantiva, donde la participacin popular sea un
factor central efectivo de la accin pblica y no un mero adorno retrico de cada vez
mas frustrantes resultados. En las siguientes pginas nos proponemos pasar revista a
estas dicotomas centrales y aportar algunas hiptesis de resolucin.

1 1

Captulo 3 del libro Entre tecncratas globalizados y polticos clientelistas. Derrotero del ajuste
neoliberal en el Estado argentino, de Mabel Thwaites Rey y Andrea Lpez (editoras), Buenos
Aires, Editorial Prometeo, 2005. Versin corregida y aumentada del artculo publicado en revista
ENCRUCIJADAS N 6, UBA, 2001, Buenos Aires.

I- POLITICA VS ADMINISTRACION: una antigua sucesin de imgenes

La teora y la prctica se encargaron hace mucho tiempo de descartar cierta ilusin de
los gobiernos flamantes de hacer un borrn y cuenta nueva drstico en la
administracin pblica, equivalente a cerrar hasta la ltima oficina y expulsar a todo su
personal, para refundarla con una mstica y vocacin diametralmente opuestas y
cualitativamente superiores. Ni Lenin pudo hacerlo tras la revolucin bolchevique. Ni el
ex presidente Ral Alfonsn, cuando quiso trasladar la capital a Viedma y refundar la
administracin pblica, en la primera mitad de los ochenta. Y aunque para ello se
pudiera contar con un aplauso inicial de los cansados ciudadanos, quien lo intentara
se topara muy pronto con la realidad de que las oficinas pblicas, adems de
hacernos demasiado a menudo la vida difcil, se encargan de la administracin
cotidiana y permanente de asuntos de la importancia de educar, cuidar la salud,
recaudar impuestos, asegurar el cumplimiento de las normas urbanas, casar, asistir a
los ms dbiles y desprotegidos, por nombrar slo algunos. Adems de hacerlo en
forma continuada, tales actividades implican la posesin de capacidades tcnicas y
entrenamientos especficos que requieren, muchas veces, tiempos largos de
adquisicin.
Este planteo nos remite a un tema clsico del que hace ya ms de un siglo da
cuenta la literatura especializada: la dicotoma bsica en la gestin gubernamental,
que contrapone poltica a administracin. Es decir, la tensin entre la definicin de los
rumbos de accin, ligados al mbito de la poltica propiamente dicha, y la puesta en
marcha cotidiana y permanente de los planes establecidos por los gobiernos. Esta
diferenciacin remite, a su vez, a la idea de que el Estado se encarga de una serie de
tareas especficas que deben ser cumplidas de manera rutinaria, que requieren la
dotacin de recursos personales y humanos especficos y constantes. Es el campo de
la administracin, el mbito de la burocracia. Pero esa maquinaria funciona segn los
rumbos que le son fijados, supuestamente definidos de conformidad con las
preferencias seleccionadas por el gobierno, portador de la legitimidad democrtica. Es
el campo de la poltica, en el que se ponen en juego intereses y perspectivas diversos
sobre el rumbo social.
Los enfoques orientados a analizar el polo de la poltica, por lo general, han
apuntado a desentraar cules son los mecanismos de definicin de las metas
sociales relevantes y de seleccin de la conduccin gubernamental, de los liderazgos.
En este encuadre se suelen estudiar, en particular, los sistemas electorales, las
modalidades de acceso a los cargos pblicos, el funcionamiento de los partidos
polticos. Se trata, en suma, de las variables polticas en su sentido ms restringido.
Las perspectivas que estudian el polo de la administracin, en cambio, ponen su foco
en cmo resolver el problema que plantea la existencia de la burocracia y tienden a
reflexionar sobre las opciones disponibles para mejorar la capacitacin de los agentes
pblicos y el desempeo funcional de las estructuras administrativas, con el objetivo
de asegurar una accin de gobierno eficaz y eficiente.
La dicotoma poltica-administracin, en este marco, se liga a cmo
compatibilizar las exigencias de cambios tangibles y prontos impuestas por la
poltica, sujeta a la puja de intereses y a las negociaciones, con los lmites que le
imponen a la accin las reglas preestablecidas para, se supone, aportar previsibilidad
y un saber hacer calificado en las distintas reas en que se divide el trabajo estatal.
Aberbach y Rockman (1988) plantean como esta escisin entre poltica y
administracin puede ser presentada, en el transcurso de un siglo, como una
sucesin de diversas imgenes dominantes que responden a valoraciones igualmente
diferenciadas sobre la naturaleza del problema de gobernar.
Ya por 1887, Frank Goodnow y Woodrow Wilson sostenan la necesidad de
despolitizar la administracin para otorgarle una mayor eficiencia. Partan de una imagen
en la cual la poltica se identificaba con el lugar del desorden, la competencia y la
ausencia de una estructura de direccin, mientras que la administracin era percibida

como el lugar del orden y la regularidad. (Aberbach y Rockman, 1988) Max Weber, a
comienzos del siglo XX, tambin escinda poltica y administracin, pero atribuyendo a
ambos polos funciones precisas y complementarias. Sostena que, mientras la
burocracia aporta la imprescindible racionalidad para el desarrollo de las complejas
sociedades modernas -que exigen sofisticadas rutinas asignadas segn una divisin
social del trabajo muy extendida-, el mbito de la poltica aporta la tambin
insoslayable conduccin de esa maquinaria. Para Weber, entonces, se trata de
procurar la mejor forma de seleccionar liderazgos polticos responsables, capaces de
fijarle a la administracin lneas claras de accin, de fiscalizar el cumplimiento de las
metas propuestas y de conjurar el peligro de una autonomizacin extrema del aparato
burocrtico, lo que pondra en peligro la libertad e individualidad humanas. El buen
gobierno se funda, para el terico alemn, en garantizar la mayor calidad en las rutinas
burocrticas, ineludibles para otorgar previsibilidad a las sociedades de masas del
capitalismo desarrollado, a partir de una conduccin poltica firme, que proponga
objetivos coherentes y controle posibles desvos en la administracin. Queda as
planteada la separacin tajante entre el mbito de la poltica (donde se formulan los
rumbos) y el de la administracin (encargada de la ejecucin experta).
Pero como sealan Aberbach y Rockman, esta imagen tan dicotmica no se
corresponde con las prcticas concretas, que muestran como la poltica, como
expresin de voluntades e intereses mltiples y contrapuestos, no queda acotada al
momento de la formulacin de una poltica concreta, sino que impregna todo el
proceso de ejecucin. Aparece as otra imagen, que se construye poniendo el foco en
la idea de que los burcratas estn orientados por los hechos, mientras que los
polticos se interesan por las cuestiones vitales. La distincin relevante se da, de este
modo, entre racionalidad poltica y racionalidad administrativa, que implica que
mientras los burcratas siguen firmemente las reglas establecidas sin ver nada ms,
los polticos orientan su accin en funcin de la necesidad de satisfacer a las
coaliciones polticas y grupos sociales que les dan sustento. Los burcratas seran as
guardianes del Estado contra los motivos particularistas de los polticos. Sin embargo,
estos autores sealan que la evidencia indica que los altos funcionarios de las
democracias occidentales estn ntimamente conectados con el mundo de las
organizaciones de intereses, y a menudo ofician de mediadores entre tales
organizaciones y los intereses del Estado.
Aparece entonces una tercera imagen, en la que se establece la distincin
entre las ideas de energa y equilibrio. En esta concepcin, tanto los burcratas
como los polticos aparecen involucrados en el proceso de definicin de las polticas,
pero de un modo diferenciado. La burocracia refleja un paralelogramo de fuerzas, en el
cual los altos funcionarios median entre los intereses establecidos, y usualmente se
apartan del statu quo slo en modestos incrementos. As vistos, los altos funcionarios
son, esencialmente, estabilizadores del sistema, en tanto los polticos, por lo contrario,
tienen impulsos direccionales fuertes, alimentados por sus perspectivas ideolgicas y
partidarias. Mientras los polticos imparten energa al proceso de gobierno y dirigen el
cambio poltico, los burcratas, con su minucioso conocimiento de los programas y de
las ideas polticas relevantes, a menudo proveen las soluciones para que los polticos
escojan entre ellas. Esto se emparienta con la clsica atribucin que haca Weber al
liderazgo poltico con capacidad para movilizar los cambios requeridos por la
estructura permanente de gobierno encarnada en la burocracia.
Como seala Oszlak (1984), la persistencia de estas imgenes que separan
ambos aspectos sirve como una suerte de cobertura instrumental, porque la separacin
permite al administrador actuar en poltica (entendida como la aplicacin de criterios
racionales tcnicos en la poltica pblica) y al poltico influir sobre decisiones anunciadas
por instituciones no polticas, es decir, que no estn obligadas a dar cuenta de sus
actos. Adems, resulta un efectivo mecanismo de deslinde de responsabilidades. Porque
en la medida en que, segn una visin extendida, la formulacin de polticas es entendida
como expresin del inters general (legitimado por derivar de un proceso democrtico o

por aplicacin de criterios racionales a la solucin de procesos sociales) y la

implementacin corresponde a la esfera burocrtica, que es vista como el reino de la
ineficiencia y la corrupcin, el fracaso de las polticas puede ser explicado por la actitud
"conspirativa" de la burocracia, que se resiste a hacer lo que se decide
democrticamente. As, deslindar la formulacin de la implementacin, destaca Oszlak,
configura un operativo interesante para preservar la legitimidad de la institucin
auspiciante y trasladar el fracaso a un engranaje burocrtico annimo y, en ltima
instancia, no responsable.
Una cuarta imagen, segn Aberbach y Rockman, ha emergido en aos
recientes en las democracias desarrolladas: es la que plantea la existencia de
funcionarios igualmente dotados de talento gerencial o tcnico y de entusiasmo
poltico. Sera algo as como un funcionario polticamente correcto y tcnicamente
capaz. Esta imagen, aunque segn los autores no es enteramente nueva ni la
dominante y coexiste con las dems, representara conceptualmente la culminacin de
un proceso en el cual los burcratas pasan de ser simplemente pequeas piezas de
una maquinaria, a convertirse en actores sensibles a cuestiones polticas, en tanto los
polticos clsicos pierden terreno.
Una forma particular de esta imagen se ha desarrollado durante la ltima
dcada en la realidad latinoamericana, y particularmente en la argentina. Se advierte
el nuevo papel protagnico de una categora de funcionarios designados polticamente,
pero con perfil netamente tcnico en cuanto a sus calificaciones e inserciones previas,
que se articula con otro tambin novedoso- tipo de polticos aggiornados, que exhiben
una especial sensibilidad hacia los perfiles tcnicos. Estas nuevas categoras
tecnocrticas plantean una vuelta de tuerca importante en trminos no slo de la clsica
dicotoma poltica-administracin, sino en relacin con la tambin clsica tensin entre
Estado y mercado, o en su expresin ms corriente, entre poltica y economa. En los
apartados siguientes desarrollaremos in extenso esta problemtica.
II- POLITICOS Y BURCRATAS ARGENTINOS
Al analizar el proceso de transformacin del Estado argentino operado en la dcada de
los noventa se advierte, por una parte, que ciertas premisas generalmente aceptadas
sobre el funcionamiento de las burocracias pblicas y la relacin entre poltica y
administracin no se verificaron. En efecto, una visin estereotipada y muy difundida
sostiene que las burocracias son el principal obstculo para producir transformaciones en
el sector pblico, ya que, atrincheradas en sus lugares de poder, logran obstruir cualquier
tipo de cambio impulsado desde los niveles polticos que atente contra su supervivencia
como tales. Sin embargo, en la etapa denominada como primera reforma del Estado y
bsicamente centrada en las privatizaciones, es posible advertir una fuerte subordinacin
a los criterios polticos impuestos por el Ejecutivo, y dentro de ste, a algunos segmentos
polticos -en detrimento de otros- por sobre los niveles burocrticos tradicionales. La
"lgica poltica superior" gobern el funcionamiento de las distintas agencias y oficinas
intervinientes en los procesos de privatizacin, reteniendo as la cuota mayor de
capacidad de definicin poltica, a expensas de los resortes reformuladores que suelen
reconocerse a las reas administrativas de implementacin.
En la medida en que estas reformas, tambin conocidas como de primera
generacin, implicaron una transferencia de funciones al sector privado, y su objetivo
no fue mejorar su desempeo sino eliminarlas de la rbita pblica, la capacidad de
resistencia a los cambios atribuida a la burocracia se vio severamente acotada. Los
planteles de las empresas pblicas, desde los funcionarios jerrquicos hasta los
agentes ms bajos en el escalafn, no pudieron articular con xito ninguna estrategia
defensiva relevante para retener poder desde el cual influir sobre el curso de la
poltica privatizadora. Qued de manifiesto, de este modo, que las estructuras estatales
no tienen un poder propio por fuera de las contradicciones que las atraviesan, y que su
mayor o menor grado de autonoma est en funcin del poder social que expresan y no

de su configuracin en s. Esto quiere decir que si logran resistir es en funcin del poder
externo a ellas de individuos, grupos u organizaciones sociales, econmicos o
polticos- que las determinan y no de sus cualidades de autorreproduccin.
Simultneamente, cabe destacar que, siguiendo un patrn frecuente en Amrica
latina (Haggard, 1998),2 durante los aos que dur el proceso de ajuste y
desmantelamiento del viejo aparato estatal en la Argentina, la fe en las bondades
curativas del mercado conspir contra una racionalizacin planificada de las
estructuras burocrticas necesarias para el desempeo de tareas irrenunciables. Los
ajustes del personal, funciones y estructuras estuvieron signados, fundamentalmente,
por las restricciones presupuestarias. Ejemplo de ello son las sucesivas reducciones
porcentuales aplicadas a todos los organismos pblicos, sin distincin de su
relevancia, cada vez que fue preciso hacer un recorte de gastos por dficit de
presupuesto.3
En los ajustes en los organismos de la administracin central se advierte, sin
embargo, que s estuvo en juego cierta capacidad de resistencia a la poda de cada
uno de ellos. Pero tal resistencia no se conform en funcin de una supuesta habilidad
para conservar o acrecentar cuotas de poder atribuible a la propia burocracia, sino que
qued ligada al peso relativo de los funcionarios polticos a cargo de las respectivas
agencias pblicas vis vis la estructura global de poder poltico o de los apoyos
sociales externos cosechados. Por eso las dosis de impermeabilidad al cambio
advertidas en muchos casos, no pueden ser fcilmente atribuibles a la variable
burocrtica pura, como hara cierta literatura, sino que se relacionan con el peso
poltico diferencial de los funcionarios polticos designados en la conduccin de los
organismos resistentes. Es decir que los lazos polticos de quien est al frente de
una agencia pblica determinada y su mayor o menor proximidad con la cspide del
poder en trminos partidarios o personales, es una variable central a la hora de
evaluar la capacidad de dicha agencia para incrementar o preservar sus recursos, ms
all de la importancia relativa de la funcin formalmente encomendada.
Para enmarcar este proceso hay que subrayar un hecho clave. A raz del fuerte
endeudamiento externo latinoamericano, el FMI, el Banco Mundial, los acreedores y la
Reserva Federal de EEUU tuvieron la posibilidad de condicionar financieramente el
convencimiento de los encargados de tomar las decisiones polticas a favor del
ajuste estructural. Ms an, una de las condiciones ms evidentes para el
otorgamiento de crditos ha sido la aplicacin de polticas previamente diseadas por
el BM.4 La mayora de las privatizaciones argentinas y las reformas a los sistemas
educativo, de salud y seguridad social, y los programas de asistencia social, por
ejemplo, partieron de la base de proyectos elaborados por este organismo, que fueron
asumidos como propios por el Ejecutivo y luego sometidos a algunas reformas en las
propias oficinas ministeriales o en el Parlamento, aunque sin cambiar lo esencial.5
Sin embargo, no puede dejar de apuntarse el papel altamente significativo que
ha tenido, como factor motorizador de las reformas, la emergencia de un diagnstico
autnomo, conformado al interior de los gobiernos, que fuera especialmente
promovido por grupos de especialistas y tcnicos incorporados a la funcin pblica.
Este conjunto de intelectuales-expertos, nucleados en centros de investigacin y
2

Al respecto, este autor seala que la fuerza motriz subyacente a la reforma del servicio civil en la
dcada pasada fueron las restricciones fiscales. El crecimiento del gasto gubernamental en salarios,
sueldos y beneficios fue indudablemente anterior a la crisis fiscal de los aos 80. Las presiones sobre los
ingresos del gobierno que siguieron a esta situacin forzaron una aguda restriccin del gasto
gubernamental. La mayora de los pases en desarrollo, incluyendo a los de Amrica Latina, no
respondieron reduciendo el empleo pblico; por el contrario, el empleo en el sector pblico se expandi.
Sin embargo, los sueldos cayeron en forma dramtica, y las escalas salariales se comprimieron. En
primera instancia, la solucin concebida para el problema fue simplemente la de recortar el tamao del
servicio civil, a veces arbitrariamente en forma general. (Haggard, 1998)
3
Para ver en detalle este proceso, ver los captulos de este volumen
4
La poltica del Banco Mundial es analizada en detalle en el captulo de este libro.
5
Al respecto, puede consultarse el libro de Corvaln (2002).

produccin de saberes especializados, est estrechamente vinculado con diversas

fuentes de poder locales e internacionales, a travs de un complejo entramado de
relaciones personales, profesionales y polticas. (Camou, 1997) Los crculos de
expertos, a la par que contribuyen a configurar sus propios intereses, inciden sobre las
polticas estatales con el fin de disciplinar a los agentes econmicos y al propio Estado
de acuerdo con patrones de anlisis y evaluacin derivados de los modelos y teoras
econmicas hegemnicos. (Corbaln, 2002) Los llamados tecnopolticos cumplen
una importante funcin de amalgama, de produccin de visiones y creencias
congruentes con las dominantes en el nivel mundial, y a partir de sus saberes
calificados logran definir las medidas bsicas de polticas pblicas y el discurso
legitimador del paradigma hegemnico. Como subraya Camou, la enredada trama
institucional conformada por consultoras econmicas especializadas, centros de
investigacin, tanques de pensamiento y fundaciones polticas ha comenzado a
constituir desde hace un tiempo a esta parte una dimensin fundamental e ineludible
del proceso de elaboracin de polticas pblicas. (Camou, 1997: 66)6
En este contexto, es interesante destacar como, aunque en la retrica
neoliberal la accin estatal era permanentemente desprestigiada, la propia dinmica
del ajuste estructural argentino llev a que se reforzaran las reas consideradas clave,
como el Ministerio de Economa, sobre todo a partir de 1991, cuando Domingo Cavallo
ocupa una cartera que, adems, subsume la de Obras Pblicas. Porque no obstante la
filosofa antiestatista dominante, la magnitud de las reformas encaradas tornaba
imprescindible una conduccin estatal fuerte y tcnicamente dotada, que fuera capaz
de conducir el proceso. Para hacerlo, las autoridades econmicas se toparon con dos
obstculos: uno, los dficit reales de la burocracia existente, con limitaciones
funcionales y, en muchos casos, de capacitacin tcnica. El otro obstculo resida en
una concepcin fuertemente prejuiciosa y de subestimacin por definicin- de las
capacidades de la burocracia estatal. Por eso se opt por configurar nuevos planteles,
principalmente a travs de la contratacin de expertos bajo la modalidad de
consultora, financiados con fondos especficos de los organismos de crdito
internacional (Banco Mundial, BID) por fuera del presupuesto asignado a cada sector
en particular.
Ingres as a la conduccin de la Administracin Pblica Nacional un conjunto
de funcionarios con calificacin acreditada y con una elevada cohesin interna, lo que
les permiti conformar un equipo relativamente homogneo, bajo el liderazgo fuerte de
un ministro que tena objetivos estratgicos claros. En funcin de poseer habilidades
tcnicas de gestin y, en muchos casos, buenos contactos con el empresariado local y
el mundo de las altas finanzas internacionales, estos tecncratas fueron los
encargados de encarar una cierta recuperacin de la capacidad estatal en la toma de
decisiones en algunas reas, especialmente las ligadas a los nudos econmicos clave.
Esto dio lugar al surgimiento de una suerte de burocracia paralela, que se
extendi especialmente en Economa, pero tambin en otros ministerios Educacin,
Trabajo, Accin Social, Salud- y organismos, superpuesta a los agentes de carrera. La
modalidad de personal contratado directamente, sin ser sometido a concurso y sin
estabilidad en el puesto, pero con salarios mucho ms altos que los de planta, fue
justificada como un mecanismo apropiado y flexible para atraer al desprestigiado

En esos nuevos espacios institucionales se traman vinculaciones entre polticos, empresarios,

acadmicos, consultores, funcionarios de organismos multilaterales e inversores externos, y se producen
y hacen circular ideas e informaciones, indicadores de coyuntura y encuestas de opinin, anlisis polticos
y proyectos de ley, estudios de factibilidad y tarjetas ejecutivas en los que se trata de persuadir al
Prncipe de turno de la necesidad de tomar un determinado rumbo de accin, se resume el sentido de una
poltica, se argumenta a favor de una resolucin ministerial o se alega por un cambio en un rgimen
impositivo. Los destinatarios de esas ideas son los tomadores de decisiones que conforman las elites
gobernantes del pas... (Camou, 1997: 66).

sector pblico a expertos calificados, evitando supuestamente- los costos de

engrosar el plantel estatal de manera permanente.7
La permanencia de la lgica de reduccin constante del aparato estatal termin
as configurando una suerte de profesionalidad del ajuste, orientada a la realizacin
de estudios y evaluaciones sobre la manera ptima de reducir gastos y personal,
mejorar los sistemas de gestin y privatizar los aparatos empresarios en manos
estatales. Su premisa bsica es que el Estado se adapte a los criterios propios de la
empresa capitalista, a la que se supone eficiente, bien orientada, con personal
directivo y cuadros de mejor calidad, incorporando administradores provenientes del
mbito privado. Ligado a lo que Martnez Nogueira (2002) llama clima de poca, la
introduccin de nuevas tecnologas administrativas en mbitos puntuales del sector
pblico incluida la contratacin de expertos-, fueron impulsadas por los organismos
de crdito como condicionalidad para el otorgamiento de prstamos. Uno de los
rasgos destacables de este tipo de tecnocracia es que logra conformarse como un
sector multiforme, con calificaciones profesionales importantes -en general ligadas a la
administracin y al management-, que tiene una visin muy internacionalizada de su
propia carrera, que alterna cmodamente el trabajar dentro y fuera del Estado e
incluso simultneamente en ambos- y le es sumamente til a la estrategia dominante
(Campione, 1997; Corbaln, 2002).8
En la prctica, sin embargo, las consecuencias de la irrupcin de la lgica
tecnocrtica son ms complejas. Por una parte, porque ms all de la circulacin de
un ncleo reducido de verdaderos expertos, la modalidad tecnocrtica no consigue
transmitir al conjunto de la organizacin los beneficios de la incorporacin de saberes
supuestamente ms calificados,9 ni logra, tampoco, garantizar una genuina seleccin
meritocrtica. De hecho, los mecanismos de contratacin flexibles tambin pueden
servir para que ingresen con sueldos ms altos personas allegadas a los funcionarios
que las designan, sin acreditar una capacitacin adecuada, y para cargos que no
requieren apartarse de la estructura funcional vigente (tales como secretarias,
ordenanzas y asesores inespecficos). La justificacin, en esta cuestin, siempre
aparece por el lado de la necesidad poltica de contar con personal de confianza,
frente a una burocracia heredada, hostil y aletargada por aos de incompetencia. Pero
la existencia de personal con salarios notoriamente dispares sin que se corresponda
con estructuras funcionales claramente delimitadas y pblicamente conocidas, no
contribuye a mejorar el desempeo global. Porque en el intercambio entre ambos tipos
de personal aparecen obvias tensiones que redundan en prdidas significativas de
eficiencia en la labor concreta. Por ejemplo, un experto contratado con un sueldo alto
debe operar en una estructura de funcionarios que, aun con buena calificacin, se
encuentran desmotivados por el atraso salarial y la falta de confianza en sus
capacidades.

Las caractersticas cuantitativas y normativas de este proceso pueden verse en los captulos de este
volumen.
8
Una variante especfica de los "nuevos tecncratas" son las consultoras, que trabajan con el sector
pblico y el privado, dan empleo a ex-funcionarios, captan a figuras destacadas dentro de la funcin
pblica, albergan tambin a "managers" retirados de empresas. De ellas van y vienen funcionarios
pblicos, tanto "polticos" como de carrera, que incluso en ocasiones trabajan "en paralelo" entre la
consultora privada y el puesto estatal. La insercin ms directa posible en el aparato estatal, es a su vez
para las consultoras un "crdito" muy importante a la hora de conseguir clientes entre las grandes
empresas a la bsqueda de negocios que se originan en el mbito del sector pblico. (Campione,1997)
9
As lo seala Martnez Nogueira (2002). Ms an, sostiene que el propio Banco Mundial, en un informe
ya de 1985 adverta sobre la inconveniencia que tena para el objetivo del mejoramiento de las
administraciones pblicas la incorporacin de tcnicos que actuaran al margen de las grillas formales de
la burocracia estatal. Sin embargo, llama la atencin que, no obstante esta temprana constatacin, todas
las reformas del sector pblico encaradas desde los aos noventa hayan seguido la lgica de apelar a las
burocracias paralelas.

III- POLTICOS-GERENTES, TECNCRATAS Y PUNTEROS

La contrapartida de estos tecncratas es la emergencia, dentro del campo
especficamente poltico, de los llamados polticos-gerentes que se diferencian de las
formas ms tradicionales de hacer poltica por su adhesin a los valores que les asignan
un papel mediador entre las exigencias de los votantes y las condiciones impuestas por
la estructura de poder social dominante. El poltico-gerente es refractario a las
discusiones de tipo ideolgico y al trabajo de tipo militante, al que considera
superado por la historia y ofrece como sus mritos principales para la accin poltica
moderna, los vnculos reales o supuestos- con factores de poder y su habilidad para
construir cierta imagen positiva en los medios masivos de comunicacin. Esta especie
de polticos-gerentes se destaca por una conducta imitativa de lo que consideran un
gerente moderno, caracterizada por el uso de una jerga tecnolgica y financiera y la
adhesin razonable y responsable a los valores de la economa de mercado.
Cualquiera sea su procedencia partidaria, comparten una concepcin sumamente
elitista de la conduccin del Estado, basada sobre negociaciones y contactos
"reservados". Reemplazan a la militancia tradicional, ligada a principios, valores y
programas, por la idea de funcionariado, lo que supone privilegiar el acceso a los
cargos polticos de mayor nivel, desde los cuales se administra el statu quo.
(Campione,1997) Desde esta perspectiva, la actividad poltica se convierte en una
profesin ms, en una fuente de renta como cualquier otra, con sus reglas especficas
de acceso a los mejores puestos y sus propios planes de carrera, equiparable a las
dems actividades lucrativas. Poniendo entre parntesis la cuestin compleja de la
profesionalidad en la poltica (tema clsico desde Weber hasta la actualidad), este tipo
especfico de modalidad de insercin tiene como caracterstica ser producto, y al
mismo tiempo productora, del distanciamiento de la ciudadana de la accin poltica.
Porque, por una parte, la emergencia de la modalidad gerencial tiene que ver con una
etapa histrica la post-dictadura-, signada por una pronunciada retraccin de la
movilizacin de los sectores populares para producir cambios sustantivos en el orden
social. Pero a la vez, la reproduccin de estas prcticas elitistas y rentsticas es lo que
contribuy a reforzar, mediante acciones concretas, el distanciamiento generalizado de
la sociedad de la participacin poltica y su potencialidad transformadora. As, desde la
lgica de poltica gerencial se desestimula conscientemente la apertura de canales
idneos para que la sociedad se exprese y acte en poltica. La labor de los partidos y
agrupaciones polticas queda reducida, de este modo, a las prcticas de pequeos
grupos de activistas, ms interesados en obtener recursos y ocupar cargos en la
estructura estatal que les aseguren sustento personal, que en promover proyectos
polticos colectivos sustantivos. Simultneamente, se afirma la tendencia a favorecer
una relacin meditica entre los dirigentes y la sociedad, resuelta a travs de la
exposicin en los medios de comunicacin y basada sobre las encuestas de opinin,
convertidas casi en el nico termmetro para detectar las preferencias y el humor de
los ciudadanos.
Puede decirse que, desde fines de los aos ochenta, se verifica un avance
claro de los polticos-gerentes, que la gestin directa de los asuntos econmicos, en
particular, es asumida por tcnicos con escasas o nulas credenciales partidarias pero
con reconocidos antecedentes profesionales, y que han proliferado los tcnicos
apartidarios en los ms altos rangos de la toma de decisiones gubernamentales.
Pero tambin es preciso sealar, como correlato, que lograron sobrevivir entrelazadas
las tendencias histricas signadas por el personalismo y el clientelismo partidista en el
proceso de reclutamiento de los funcionarios pblicos, que es uno de los problemas
ms serios para la conformacin de aparatos estatales con una mnima eficiencia
funcional y verdadera legitimidad democrtica. Ello se ve traducido en el
nombramiento, en puestos relevantes de la administracin pblica, de personas sin
capacitacin tcnica especfica y cuyo mrito excluyente es la lealtad poltica o la mera
amistad con quien le facilita el ingreso al sector pblico, a la par que la inflacin

sistmica de los puestos ms bajos con personal con escasa o nula acreditacin de
mritos relativos a la tarea encomendada. Este no es un fenmeno novedoso: una de
las caractersticas clsicas de los partidos latinoamericanos ha sido repartir entre sus
afiliados y contribuyentes financieros favores y privilegios estatales. La ocupacin del
aparato estatal como medio de vida se convierte as en la razn de ser de la accin
poltica partidaria, con independencia de las metas sociales que se ponen en juego en
la lucha por el poder. En pocas de crisis y alta desocupacin, no es extrao que esta
tendencia histrica tienda a exacerbarse.
De modo tal que, coexistiendo con los polticos-gerentes, aparece la figura del
dirigente poltico que maneja una pequea o mediana estructura de poder partidario
territorial, conocido como puntero, que ocupa personalmente, o a travs de sus
seguidores o allegados, determinados cargos en la estructura estatal, que no tienen
que ver con sus saberes profesionales especficos, ni tampoco, siquiera, con sus
competencias polticas. As, el reparto del manejo de la estructura estatal en funcin
de criterios partidocrticos, patrimonialistas o clientelares aleja toda posibilidad de
armar una conduccin poltica del Estado acorde con las exigencias que plantea la
gestin de gobierno y, menos an, para responder a las demandas de la sociedad.
Desde la perspectiva tecnocrtica pura, se da entonces la disputa por acotar
al mximo este tipo de funcionariado poltico, descalificado por su incompetencia
profesional. Se supone que, en tanto el mbito tcnico procura maximizar la eficiencia,
el poltico persigue disminuir el costo poltico (para su partido y para ellos mismos) de
las medidas por adoptarse. En tal sentido, Corrales apunta que los tcnicos de
mercado no slo buscan la eficiencia, sino tambin limpiar el mercado poltico de
clientelismo, favoritismos y prebendas. Prefieren que el mercado (no los polticos)
decida la asignacin y reparticin de los recursos. A los polticos de un partido
populista, adems de reducir los costos polticos, les interesa tambin proteger el
papel que juega el partido como repartidor de rentas y prebendas. En la medida en
que tcnicos de mercado busquen suprimir esta oferta, se puede decir que sus
intereses difieren entonces con los intereses de los polticos populistas. (Corrales,
1997: 96)
Para la visin neoliberal, el radio de accin de lo poltico debera limitarse a lo
mnimo indispensable, dejando libres a las fuerzas de mercado para que organicen a
la sociedad conforme a un ptimo social que resultar, precisamente, de ese libre
juego. Entonces, toda poltica, toda regla que altere relaciones de fuerzas dadas,
toda interferencia deliberada en las leyes del mercado ser vista como algo costoso,
nocivo y, en ltima instancia, ilegtimo. La sospecha se extiende as hacia cualquier
tipo de accin poltica y hacia cualquier vocacin manifiesta de hacer poltica. Por
contraposicin, se exalta el componente tecnocrtico, atribuyndole el lugar del saber
calificado, pero como una reformulacin justificatoria de la separacin entre poltica y
administracin.
En la medida en que los tcnicos econmicos confluyen en una cosmovisin
con las corrientes hegemnicas, al punto de convertirse en portavoces de las recetas
impulsadas por la comunidad de negocios internacional, es para ellos un rasgo de
profesionalismo valorable, por ejemplo, profundizar en las tendencias globalizadoras
ms all de las consecuencias sociales y polticas internas en el corto o, incluso, en el
mediano plazo. De hecho, exhibir esa adhesin incondicional al recetario prevaleciente
les permite asegurar su desarrollo profesional una vez fuera del gobierno.
Inversamente, el convocar a expertos reconocidos por el mundo de los negocios
internacional, otorga a los gobiernos valoradas credenciales a la hora de negociar
prstamos o promover inversiones. Los mercados siempre opinan y son
escuchados- sobre las cualidades tcnicas de los funcionarios encargados de
resolver en las reas que a ellos les interesa. Lo interesante es que estas cualidades
suelen ser medidas en funcin de la adhesin al credo tecnocrtico en boga y no a
calificaciones acadmicas medibles con parmetros de verificacin comparativa
imparcial e indubitable. A los polticos tradicionales, en cambio, suele moverlos el

imperativo de obtener ventajas de corto plazo para sus sostenes partidarios o sociales,
que les permitan revalidarse en los tiempos acotados que median entre un proceso
eleccionario y otro. Es por eso un clsico que los polticos opten por las medidas de
gestin que pueden traer visibilidad y rdito inmediato, por sobre las que demandan
una prolongada maduracin y, por ende, su cosecha, en trminos electorales,
pueden no llegar a aprovecharla.
Los polticos profesionales, entonces, segn el tecnocratismo de mercado,
deberan ser educados para que comprendan que su papel responsable se reduce a
actuar como mediadores, como intrpretes de la voluntad de mercado, frente al
conjunto de individuos aislados que constituyen la ciudadana. La tarea debe ser, a
despecho de toda pretensin demaggica, hacerles entender a los votantes cuales
son las reglas de juego que no tienen que ser perturbadas. Los polticos
responsables, entonces, son los que renuncian a toda pretensin de cambio del statu
quo y los que se alinean incondicionalmente con los sectores dominantes. La famosa
dicotoma weberiana entre las ticas de la responsabilidad y la conviccin se
transforma en el imperativo de hacer gobernable lase: tolerable- la poltica pblica
que beneficie a los intereses dominantes a costa de los de las mayoras.
Aqu vale la pena resaltar lo que subyace a esta falaz dicotoma entre
tecncratas y punteros, ms all de lo que se presenta a primera vista. No obstante la
aparente contradiccin entre una visin moderna de la accin gubernamental y otra
atrasada, puede afirmarse que ambas han resultado complementarias para el
proceso de reestructuracin estatal noventista. Pese a las quejas por los costos de la
poltica, esa clase de reparto funcional ha significado que, mientras los intereses
dominantes se reservan los lugares decisivos en el aparato estatal, colocando all a
tecncratas globalizados, dejan para sus aliados polticos el manejo de las reas no
centrales a tales intereses dominantes, ms all de los ruidos que algunas
decisiones polticas pueden causar.
Lo que vale la pena destacar, sin embargo, es que tambin esta suerte de
complementariedad entre roles antiguos y modernos acarre costos crecientes, no
slo materiales, sino en trminos de legitimidad poltica. Porque el impacto negativo
principal recay sobre la imagen misma de la poltica como espacio de accin
colectiva para determinar el rumbo social. Este es el punto donde logr reinstalarse la
clsica escisin entre economa y poltica del liberalismo, reforzada por el sentido
demonizador de la instancia poltico-democrtica que le imprimi el giro
neoconservador desde los aos ochenta.
Es indudable que el an no saldado desprestigio de la poltica est en directa
relacin con la insatisfaccin de gran parte de la sociedad con las respuestas que el
sistema democrtico ofrece a su nivel y calidad de vida. La demanda de los
ciudadanos respecto del Estado, de los gobernantes, suele ser que aseguren que se
pueda vivir dignamente, que haya trabajo, que el dinero alcance para cubrir las
necesidades bsicas, que se proteja la salud, que se jerarquice la escuela, que se les
pague mejor a los jubilados, que se proteja la seguridad personal, que se alcance un
bienestar generalizado. Se les pide a los representantes polticos que se esfuercen por
lograr esas metas y que no se encierren en sus cotos a trabajar en su propio
beneficio. Se reclama a la poltica, en suma, que gobierne a la economa.
Si se parte de la expectativa de que la poltica puede y debe conducir el ciclo
econmico, cuando desde la cabeza visible del poder institucional se hace explcito,
como en los largos noventa, que no se puede gobernar lo econmico, ya
completamente naturalizado y regido por sus propias leyes inexpugnables, que no se
puede alterar el curso de la economa en el nivel mundial y en el nacional, que es
preciso aceptar como dado el orden existente y, junto a l, las estrategias vigentes, la
desconfianza y la desazn frente a la accin colectiva resulta su corolario ms
evidente. Entonces, los polticos como individualidades y los partidos como agregados
colectivos aparecen como una clase de mercaderes que medran para s mismos
cumpliendo un rol formal, y adems costoso, porque lo paga la sociedad con sus

impuestos. Toda labor partidaria de derecha a izquierda- se tie as de la sospecha

de ser solventada para defender intereses particulares, mediante la malversacin de
los dineros pblicos. Pero ms all de la honestidad de muchos de los militantes
partidarios de base, gran parte de las prcticas polticas concretas terminan
reproduciendo la modalidad predatoria de la poltica. Esto tambin ayuda a explicar
la desilusin de buena parte de la sociedad frente a la poltica y la identificacin casi
sin matices de toda prctica poltica con afn de lucro y de toda accin de las
estructuras del Estado con corrupcin.
Esta imagen generalizada no es un simple efecto del operativo ideolgico
neoliberal, sino que arraiga en la realidad de las prcticas concretas de los partidos
polticos de las que venimos hablando. Incluso muchos de los que presumen de
progresistas -o populares o de izquierda-, contribuyen a crearla por decisin
consciente y premeditada de sus dirigentes o porque no atinan a encontrar la forma de
salir de la encerrona y ensayar prcticas polticas autnticamente diferenciadas y
alternativas. La utilizacin de los recursos pblicos para el financiamiento de los
partidos y, ms especficamente, de los grupos polticos que disputan cuotas de poder
en el seno de los partidos es uno de los aspectos ms oscuros y resbaladizos
relacionados con la accin poltica. La sustraccin turbia de fondos estatales pretende
ser justificada por el imperativo de solventar la actividad poltica democrtica que, por
definicin, es de naturaleza pblica. A la necesidad de financiar campaas y carreras
polticas en un contexto meditico crecientemente costoso, se le suma la clsica
cuestin del pago de favores polticos, expresados en las tradicionales formas
clientelares de utilizacin del empleo y los dineros pblicos. Todo ello contribuye a
degradar an ms la prctica poltica de cara a la sociedad.
La otra gran cuestin que contribuye a la desvalorizacin de la poltica es la
relativa al notable divorcio entre las propuestas electorales, supuestamente elaboradas
en consonancia con los intereses y valoraciones de los votantes, y las acciones de
gobierno, rpidamente adaptadas a las exigencias de una relacin de fuerzas que, una
vez en el poder, se renuncia a modificar. En cada acto eleccionario, para validarse y
obtener el voto mayoritario las fuerzas polticas plantean propuestas que incluyen las
demandas populares ms acuciantes del momento y las metas generales que
conforman los principios histricos de sus respectivos agrupamientos polticos. Pero
una vez en el poder, el sometimiento a las demandas del pensamiento nico de los
intereses dominantes, excluye sin apelacin cualquier atisbo de internalizacin en el
Estado de los intereses de las clases subalternas. Las promesas incumplidas quedan
entonces reducidas a meros trucos publicitarios para obtener el voto por parte de un
conjunto de profesionales de la poltica que, cuanto menos, busca ocupacin en el
Estado. El juego poltico queda entrampado en una secuencia perversa de mentiraseductora y verdad-desilusionante que va minando no solo la legitimidad del partido o
dirigente concreto, sino la de la praxis poltica misma.
Es ms, incluso corrientes polticas populares, surgidas de un ideario
progresista si cabe el impreciso trmino- en su camino por incorporarse a las
estructuras de poder existentes terminan siendo cooptadas por las prcticas a las que
pretendan combatir. Se da as una aceptacin muy poco crtica de los lmites
impuestos a la prctica poltica, que lleva a que no se atine a oponer ninguna forma de
accin diferente. Entonces, lo mximo que se postula es una especie de honestidad
individual para gestionar lo dado, como supremo valor alcanzable, antes que proponer
algn tipo de camino verdaderamente transformador. Claro que esta no es una
cuestin novedosa, sino un rasgo muy fuerte de las prcticas de todos los gobiernos
en las sociedades capitalistas. Al analizar la forma que adoptaba la dominacin estatal
en los pases desarrollados durante la vigencia plena del modelo interventorbenefactor, Miliband -en una obra ya clsica de fines de los sesenta- subrayaba los
lmites que el propio sistema impone a toda accin poltica que suponga acotar los
mrgenes de decisin de los as denominados por l- crculos de negocios. Dado
el poder econmico que descansa en los crculos de los hombres de negocios y la

importancia decisiva de sus acciones (o de sus inacciones) en aspectos

fundamentales de la vida econmica, -observa Miliband- todo gobierno que pretenda,
verdaderamente, realizar reformas radicales tendr que procurar o bien apropiarse ese
poder o aceptar la limitacin rgida de su margen de accin radical por obra de las
exigencias de la confianza de los hombres de negocios. Hasta ahora, ningn
gobierno de ningn sistema poltico de tipo occidental, cualquiera que haya sido su
retrica antes de tomar el poder, ha optado por la primera de estas dos posibilidades.
En vez de ello, los gobiernos de intenciones reformistas, unas veces de mal grado, y
otras veces de buen grado, han puesto un freno a sus propensiones reformistas (...) o
han adaptado sus reformas a los objetivos de los hombres de empresa. (...) En este
contexto, la poltica es, por cierto, el arte de lo posible. Pero lo posible est
determinado sobre todo por aquello que parece aceptable a la comunidad de los
negocios (Miliband, 1988: 147) La tremenda actualidad de sus palabras nos exime de
comentarios.
IV- RESITUANDO EL PROBLEMA DE LA BUROCRACIA
Por eso es importante resituar el problema de la burocracia. En primer lugar, la
burocracia es decir, la gente concreta que desempea tareas en el Estado- no vive al
margen de la sociedad, sino que es una parte de ella, de donde sus bondades y
demritos, sus aciertos y errores, estn atravesados por los conflictos que la sociedad
se plantea y le plantea para que resuelva en cada momento histrico. En segundo
lugar, tanto su conformacin sus mecanismos de seleccin y permanencia- como su
desempeo, no son autocentrados ni se definen autnomamente, sino que tienen una
estrecha relacin con el sistema poltico, porque las tareas que ejecuta y las
modalidades que adopta son definidas en funcin de proyectos polticos cuya
elaboracin generalmente la trasciende. En este plano, la utilizacin de la estructura
del Estado para paliar los dficit de creacin de empleo en el sector privado seguro
de desempleo encubierto-, o para pagar favores personales o polticos y sostener la
maquinaria partidaria general o de la agrupacin interna financiamiento poltico
indirecto y oculto-, son consubstanciales a la forma que adopta la administracin
pblica argentina. En tercer trmino, reaparece aqu la dicotoma polticaadministracin, porque en la formulacin de cursos de accin para cada una de las
reas del Estado resulta imprescindible la capacitacin tcnica que, no obstante todas
sus limitaciones, posee una porcin no desdeable de los agentes pblicos que se
desempean en ellas. Adems, est claro que no slo la definicin del plan de accin
es una cuestin poltica, sino que en su ejecucin la administracin- interviene
tambin la cuestin poltica, torciendo, adaptando, cambiando y reformulando
rumbos y estrategias. Y ello no ocurre en razn de la perversidad intrnseca de los
burcratas, sino porque las pujas polticas atraviesan inexorablemente la
administracin, superponiendo caticamente decisiones contradictorias segn las
relaciones de fuerzas sociales en pugna.
Frente a esta realidad es que aparece el elogio desmedido de la tecnocracia,
que induce a creer que existen razones tcnicas autnomas e incuestionables, que
no admiten valoraciones ni opciones diversas. De este modo, slo se tratara de elegir
al tcnico mejor calificado, sin importar sus dems valores, creencias y compromisos,
ni su procedencia y trayectoria. Esto equivale a pensar que existe un nico modelo de
accin posible, por lo que es una mera cuestin de seleccionar a la persona ms
apropiada para implementarlo. Este enfoque pretende eliminar por completo de la
escena las molestias de la poltica, no ya en su acepcin de puja partidocrtica, sino
entendida en el sentido de discusin y lucha legtima entre distintos intereses, visiones
y alternativas en juego. Pero est claro que en la opcin tecnocrtica la poltica
permanece, slo que encarnada en la perspectiva los intereses- que logra hacerse
hegemnica y aparecer como razn tcnica, neutral, no poltica. Se vela as el
sentido profundo de las relaciones de poder, que son, a un tiempo, polticas y

econmicas. Se oculta que tambin en la definicin tcnica interviene la variable del

poder.
La visin opuesta, la lgica punteril, hace caso omiso de las capacidades
especficas que se requieren para conducir los segmentos especializados del Estado y
somete al sector pblico a los vaivenes de la poltica en su versin ms estrecha y
desprestigiada de lucha facciosa o de apetencias personales, tambin distante de las
necesidades de la gente comn. De modo tal que no slo el puado de funcionarios de
carcter especficamente poltico, sino incluso los que ocupan cargos que implican
conocimientos tcnicos acotados, terminan siendo elegidos en funcin casi exclusiva
de las pujas, negociaciones y tcticas de poder que atraviesan a los gobiernos y no de
conformidad con las capacidades que requerira el puesto por cubrir.
Creemos que el problema debe ser planteado en otros trminos, que a su vez
llevan a dilucidar algunas cuestiones clave relativas a una peculiar articulacin de los
trminos economa-poltica y poltica-administracin. En primer lugar, el punto de
partida es el imperativo de recuperar la legitimidad de la poltica como el lugar central
de la definicin de las metas sociales mayoritarias, que incluye las formas materiales
de vida falazmente entendidas como economa. Se trata de superar la falsa escisin
entre economa y poltica, para reincorporarlas en su nica dimensin de disputa por el
poder social. La economa, por ende, no debe ser concebida como espacio
naturalizado que se maneja autnomamente de las relaciones de poder explcitamente
implicadas en la variable poltica. Esto significa volver a resituar el peso de la relacin
de fuerzas sociales capaz de expresarse en el contexto democrtico para conducir un
rumbo social, econmico y poltico que satisfaga las necesidades de los grupos
sociales ms desfavorecidos, que son mayoritarios. Solo as podr recuperarse el
sentido autntico de la prctica poltica como vehculo de la transformacin social de
un modo superador del sistema vigente. Slo as los dirigentes polticos obtendrn
legitimidad para conducir a la sociedad y producir reformas sustantivas y
consensuadas en el aparato estatal. Y slo una conduccin poltica coherente puede
ser capaz de dinamizar al conjunto de agentes pblicos dispuestos a trabajar en los
cambios, que son muchos ms de lo que los prejuicios permiten pensar.
En segundo lugar, y ligado a lo anterior, aparece la necesidad y absoluta
legitimidad de que los cargos de naturaleza eminentemente poltica, porque definen
cursos de accin, sean ocupados por personas compenetradas con el proyecto poltico
gubernamental y comprometidas a fondo en su implementacin. Porque de eso se
trata, precisamente, la lucha democrtica. En tercer trmino, directamente relacionado
con la preocupacin central de estas pginas, est la correlativa exigencia de
capacitacin especfica para encarar las tareas pblicas encaminadas a satisfacer las
demandas de la sociedad. Poco se discute que en las sociedades modernas, en las
que el trabajo social est completamente dividido y altamente profesionalizado, resulta
insoslayable contar con saberes particulares. De ello se sigue que la falta de idoneidad
para conducir con solvencia segmentos especializados del Estado por parte de los
funcionarios polticos, puede derivar en problemas serios de articulacin con la
llamada lnea de funcionarios tcnicos permanentes o contratados-, que son los
encargados de llevar a la prctica los lineamientos trazados, y puede hacer naufragar
las propuestas mejor intencionadas.
La legitimidad que supone ser portador de un proyecto poltico consagrado en
las urnas no exime a los funcionarios polticos del deber de conocer el mbito en el
que van a desempearse, ni de tener con el cargo que ocupan un compromiso ms
profundo que el de mero trampoln hacia otras metas ms apetecibles, o de coto
partidario para manejar una cuota de poder y utilizarlo con criterios clientelares. El
problema es que, histrica y genricamente, los partidos no se han propuesto
sistemticamente mejorar la calidad de sus cuadros, con nefastas consecuencias para
el sector pblico, en particular, y para la sociedad, en general. A esto se le agrega una
caracterstica central del sistema poltico argentino: el presidencialismo, que rigidiza

an ms la estructura de decisiones, al tornarla vertical y poco afecta al trabajo

colectivo y relativamente autnomo que suponen los equipos especializados.
El peligro simtrico es el abandono de las decisiones polticas importantes en
manos de tecncratas, cuyo principal compromiso es con la valoracin profesional de
sus pares, que los juzgan segn los paradigmas hegemnicos sobre lo que es
debido. Porque la primaca del concepto pretendidamente asptico de carrera
tcnico-acadmica ha conducido a la proliferacin, como sealamos ms arriba, de
supuestas fundaciones apartidarias, que no son ms que una pantalla para acomodar
intereses de grupos econmicos concretos en sectores clave. Esta dinmica perversa
favorece la entrada al sector pblico de quienes presumen de su saber tcnico, pero
que en sus prcticas en el Estado aprovechan para cambiar su estatus social y
colaboran para reproducir las lgicas ms corruptas de la burocracia y la poltica que
en sus discursos denostan, esta vez revestidas de la jerga eficientista.
La opcin, entonces, no puede estar entre diletantismo politiquero o
tecnocracia globalizada. La opcin debe apuntar a que se anen las capacidades
tcnicas con la compenetracin poltica en un proyecto que suponga la participacin
plena de las mayoras populares. Porque no caben dudas de que para movilizar la
enorme cantidad de energa requerida para producir transformaciones significativas en
el sector pblico hace falta, ms que recetarios pretendidamente novedosos y
manuales de buena tcnica de gestin, tener objetivos claros, metas concretas y
firmeza en la decisin poltica de llevarlas a cabo. Ello debe complementarse con la
esencial capacidad de conduccin y liderazgo intermedio para despertar la
imprescindible motivacin hacia el cambio y el compromiso con la labor cotidiana de
los agentes pblicos que conforman la administracin. De eso se trata cuando
proponemos un nuevo tipo de articulacin entre el saber tcnico-profesional y la
vocacin poltica.
Ms an, una prctica poltica verdaderamente representativa de la voluntad
popular (POLITICA) exige una conexin profunda con la sociedad representada, a
partir de la habilitacin de mecanismos que aseguren no solo la transparencia de los
actos de gobierno, sino la posibilidad de participacin amplia de los ciudadanos en la
determinacin permanente de metas y prioridades. Una administracin pblica abierta
a la sociedad requiere que internalice los valores polticos que se expresan en
formas de demanda de la sociedad, apuntando a superar la escisin dicotmica entre
poltica y administracin. No se trata, entonces, de que se politicen los burcratas ni
que se tecnocraticen los polticos. Se trata de construir nuevas formas de hacer poltica
que partan genuinamente de la participacin activa y permanente de los distintos
sectores sociales en las definiciones que hacen a la cosa pblica y lograr su verdadero
involucramiento en la gestin comn. Para ello es preciso abrir las organizaciones
estatales a la sociedad, transparentando y simplificando sus actividades, de modo tal
de lograr una alianza estratgica entre los servidores pblicos meritorios electos o
designados- y los ciudadanos, en pos no slo de mejores servicios sino de una mejor
calidad de vida democrtica. Porque la corrupcin, destructora de la confianza poltica,
anida siempre a la sombra de los despachos clausurados para la luz pblica, de los
procedimientos oscuros e ininteligibles a espaldas de la gente, de la ausencia de
rendiciones de cuenta, de la invisibilidad de las decisiones de cenculo. Y, sobre todo,
del tremendo miedo que produce el desorden de la presencia popular en la toma de
decisiones y en la gestin de lo que es de todos.
Claro que para hacer realidad esta aspiracin hace falta que, nada ms ni nada
menos, que se conforme una voluntad poltica firme, convencida y convincente, capaz
de movilizar a las mayoras populares en un proyecto que las tenga por protagonistas
principales. La tarea, necesariamente colectiva, azarosa, compleja y plagada de
contradicciones, slo podr gestarse si implica formas de participacin distintas a las
actuales. Formas, en suma, que superen la escisin entre poltica y administracin y,
sobre todo, entre gobernantes y gobernados, entre dirigentes y dirigidos.

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