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Primer Puesto
Tema:
Libre
Ttulo:
Estoy feliz
Autor:
Jorge Elicer Mora Ardila
Dependencia
Gerencia Talento Humano
Primer Puesto
Tema:
Pramos y actividades productivas
Ttulo:
Entre nubes
Autor:
Mara Alcira Snchez Snchez
Dependencia
Delegada de Medio Ambiente
Primer Puesto
Tema:
Minera ilegal
Ttulo:
Minera ilegal de oro
Autor:
Edison Rodrguez Perdomo
Dependencia
Gerencia Departamental Valle del Cauca
Primer Puesto
Tema:
Calidad del aire
Ttulo:
Pulmones y colores
Autor:
Griselda Caas Ballesteros
Dependencia
Gerencia Departamental Santander
Fotos apoyo de portada:
Luz Ada Castro, Blanca Mara Gonzlez y Juan Carlos Cote.
REPBLICA DE COLOMBIA
Contralora General de la Repblica
Contralora General de la Repblica
Sandra Morelli Rico
Vicecontralor General de la Repblica
Carlos Felipe Crdoba Larrarte
Contenido
Presentacin 13
Introduccin 15
Captulo I
Anlisis de la poltica y el gasto ambiental nacional vigencia 2012.
23
23
103
113
130
Captulo II
Evaluacin al Programa para el manejo sostenible y restauracin
de ecosistemas de la alta montaa Colombiana: Pramos.
137
2.1. Introduccin
137
138
138
138
2.3. Hiptesis
139
2.4. Metodologa
139
140
140
142
143
144
150
153
157
161
165
249
2.9. Conclusiones.
256
Captulo III
Anlisis de la implementacin de la poltica de prevencin y control
de la contaminacin del aire 2010-2012.
269
Introduccin 269
3.1. Metodologa
270
271
271
308
309
311
312
316
322
322
325
333
3.6. Conclusiones
340
Captulo IV
Anlisis y evaluacin de los Instrumentos economicos, financieros y tributarios
para la gestin ambiental en Colombia 2008-2012.
347
4.1. Introduccin
347
348
348
4.3. Objetivos
365
329
360
4.4. Hiptesis
365
4.5. Metodologa
365
366
410
414
415
416
417
418
419
420
421
422
Cuadro A1
Cuadro A2
Cuadro A3
Cuadro A4
Cuadro A5
Cuadro A6
Cuadro A7
Cuadro A8
Cuadro A9
Presentacin
La Contralora General de la Repblica (CGR) entrega este Informe al Congreso de la
Repblica sobre el estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2012-2013 en
el cual se hace un balance integral de las polticas y compromisos ambientales establecidos por el gobierno nacional y que materializa el primer ao de establecimiento
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Se analizan en el documento todos las polticas, planes y programas del gobierno que
tienen relevancia ambiental y, en particular, el captulo VI de Sostenibilidad Ambiental
en el del Plan Nacional de Desarrollo, en el que se establecen los principales compromisos y metas ambientales y sectoriales con al respecto al medio ambiente.
Se plantea en varios de los captulos de este informe la necesidad de lograr coherencia
entre los preceptos y directrices ambientales establecidas en la Constitucin Poltica de
Colombia y en sus leyes y jurisprudencia, en relacin con las polticas, planes y programas de los sectores productivos con miras a lograr un desarrollo armnico en el que el
concepto de sostenibilidad no sea un enunciado ms sino la directriz que permita que el
pas mejore las condiciones econmicas de la poblacin sin acabar con su capital natural.
El informe se nutri de los datos recibidos de las entidades ambientales y de los sectores productivos sujetos de control de la CGR, as como de los informes de auditora
efectuados en el control fiscal micro.
La Contralora Delegada para el Medio Ambiente, a travs de su Direccin de Estudios
Sectoriales, elabor el Informe de ley sobre el estado de los Recursos Naturales y del
Ambiente que, para el periodo 20112012, consta de cuatro captulos.
El primero de ellos, hace el anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto pblico del Sistema
Nacional Ambiental (SINA) que incluye el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(MADS), las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible (CARCDS),
y los institutos de investigacin ambiental (IIA). Tambin se evalan la gestin ambiental
de otros ministerios que representan diferentes sectores productivos; esta informacin fue
recabada por funcionarios de enlace en las contraloras delegadas correspondientes.
El segundo captulo hace un balance de la efectividad e implementacin del Programa
para el manejo sostenible y restauracin de ecosistemas de alta montaa: pramos PNP a diez aos de su implementacin 2002 2012; se revis el estado actual de
los ecosistemas de pramo en Colombia, se analizaron los resultados de la ejecucin
de las metas propuestas para cada uno de los subprogramas propuestos as como
el papel de las entidades territoriales en el proceso de implementacin de la PNP y
las inversiones realizadas por las entidades con competencia para su implementacin.
Los resultados indican una baja efectividad en la implementacin del programa y un
proceso avanzado de deterioro de estos ecosistemas aun cuando se hayan expedido
normas que pretenden controlar su deterioro, como la exclusin de las actividades
productivas ms impactantes establecidas en la Ley del Plan. La gobernabilidad para
hacer cumplir los preceptos fijados es muy baja afectando notoriamente el estado
de estos ecosistemas que adems de ser muy frgiles aportan servicios ambientales
especialmente con la provisin de agua para un 70% de la poblacin colombiana.
Contralora General de la Repblica
13
14
Introduccin
La Contralora General de la Repblica en cumplimiento de su funcin constitucional
y legal de ejercer el control fiscal sobre las entidades pblicas o particulares que
administran recursos pblicos del orden nacional, desarrolla en el presente informe
un anlisis macro de la poltica pblica y el gasto ambiental en Colombia y aborda,
de manera particular, un anlisis integral sobre la gestin institucional en temas
como manejo de pramos, calidad del aire e instrumentos econmicos, financieros
y tributarios para la gestin ambiental.
El primer captulo corresponde al anlisis de la poltica y el gasto ambiental en
la vigencia 2012. La CGR analiza los avances en la implementacin del conjunto
de metas y acciones prioritarias a desarrollar por parte del gobierno nacional en el
cuatrienio en el marco de la estrategia de sostenibilidad ambiental del PND 20102014, en particular, lo correspondiente a los siguientes temas: (i) biodiversidad y
servicios ecosistmicos, (ii) gestin integral del recurso hdrico, (iii) gestin ambiental
sectorial y urbana y (iv) cambio climtico, reduccin de la vulnerabilidad y adaptacin
y estrategia de desarrollo bajo en carbono.
Hay pocos resultados en materia del cumplimiento de las metas prioritarias del PND
con relacin al eje estratgico de biodiversidad y servicios ecosistmicos relacionados
con la ordenacin y zonificacin de reservas forestales de la Ley 2 de 1959 y la
delimitacin de humedales durante la vigencia 2012. Si bien, en los casos sealados, se reportan avances en la implementacin de las metas, dichos avances no
permiten an generar productos concretos que se consideren como resultados anuales
de cumplimiento de las metas establecidas.
An no estn formulados planes estratgicos de macrocuencas, y de planes de ordenacin y manejo de cuencas (POMCAS) bajo el nuevo esquema legal propuesto en
el PND, dada la reciente expedicin del Decreto 1640 de 2012; y no hay POMCAS
actualizados con consideraciones de gestin del riesgo.
En materia de ordenamiento del recurso hdrico, persiste la ausencia de definicin
de la franja paralela de proteccin hdrica (zonas de ronda) que permita unificar los
criterios de las autoridades ambientales para su delimitacin y conservacin, por lo
que el 20% de las CAR- CDS manifiestan no haber adelantado ningn proceso de
delimitacin en su jurisdiccin. De igual forma sucede con la delimitacin de las
cotas mximas de inundacin por parte del 64% de las CAR-CDS.
Cosa similar ocurre en la estrategia de cambio climtico establecida en el PND
2010- 2014, dado que an no se ha creado el Sistema Nacional de Cambio
Climtico (SISCLIMA), no existen an estrategias sectoriales de desarrollo bajo en
carbono ni planes sectoriales y/o territoriales de adaptacin al cambio climtico
formulados e implementados, ni se cuenta an con un ndice de vulnerabilidad en
la salud por cambio climtico.
15
Las metas en materia ambiental establecidas en el PND 2010- 2014 dnde se reportan
mejores resultados, se refieren a la restauracin o rehabilitacin de 56.460 has y los
procesos de ordenamiento forestal. Sin embargo, las metas planteadas por el PND en
estos temas resultan insuficientes para superar los desafos ambientales en estos temas.
En materia de ordenacin forestal, a diciembre de 2012 se han adoptado mediante
acto administrativo los planes respectivos correspondientes a 7508.435 has, es decir,
tan slo el 12% de los bosques naturales en Colombia. Asimismo, preocupa que 27
corporaciones an no hayan culminado la formulacin de los POF en su jurisdiccin,
que corresponde a una superficie de 42275.257 de hectreas1.
Desde el punto de vista sectorial, la CGR ya ha expresado su posicin frente a los
problemas generados por la minera en el pas, tal y como lo concluye Garay2 y, el
panorama actual indica que la actividad minera en el pas se realiza bajo un modelo
extractivista sin control, con una institucionalidad limitada en sus recursos humanos,
tcnicos y econmicos, que no incorpora adecuadamente los impactos ambientales y
sociales lo que la convierte en una apuesta arriesgada como estrategia de desarrollo.
Frente al gasto ambiental, las entidades financiadas en su totalidad por el Presupuesto
General de la Nacin presentan prdida de apropiacin, es decir, no comprometieron
una buena parte de esas autorizaciones mximas de gasto aprobadas por el Congreso
de la Repblica, situacin que denota falta de gestin administrativa en la utilizacin
de recursos asignados para su objeto social, si se tiene en cuenta que el rubro ms
afectado es el de inversin como sucede con el MADS con un 10%, FONAM 9%,
IDEAM 16% y ANLA 58%.
El 48% de las corporaciones que fueron beneficiarias de apropiaciones del PGN
incumplieron la normatividad en materia de lmites en la constitucin de reservas
presupuestales para inversin y la ejecucin de estos recursos haya sido tan baja,
lo que denota ineficiencia en la aplicacin de estas partidas presupuestales puestas
a su disposicin, si se tienen en cuenta los complejos trmites que deben superar
estas iniciativas de gasto ambiental hasta ser aprobados por el Congreso de la Repblica. Esta mala gestin presupuestal de las CAR se contrapone al argumento quehan
expuesto sobre la escasez de recursos para el cumplimiento de sus objetos sociales.
El segundo captulo presenta una evaluacin al programa para el manejo sostenible
y restauracin de ecosistemas de la alta montaa colombiana: paramos (PNP), en el
cual se comprob que dicho programa es prcticamente desconocido por la mayora
de las entidades del pas diferentes a aquellas de carcter ambiental, incluyendo a los
entes territoriales; este es el punto de partida para su deficiente ejecucin y los modestos resultados registrados de la gestin de las entidades, lo que permite reconocer
problemas de gobernanza, entendida como las dificultades halladas en la gestin del
Estado para lograr resultados, a partir de una buena orientacin de la poltica pblica.
1 Desde 2002 se public la gua tcnica para la elaboracin del Plan de Ordenacin Forestal emitida por el Ministerio de
Ambiente y la Organizacin Internacional de Maderas Tropicales (OIMT)
2 Garay, L et. al (2013), Minera en Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista. Bogot. D.C. Garay, L
et. al (2013), Minera en Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista. Bogot. D.C.
16
17
Por otro lado, los entes responsables de la ejecucin de la PPCCA deben destinar
los recursos suficientes para realizar los estudios, diagnsticos, planes, programas y
proyectos orientados a promover las acciones que dan cumplimiento a los objetivos
planteados en la poltica. Dentro de esos objetivos se incluyen el seguimiento al
estado de los SVCA, seguimiento a los planes y programas de control y reduccin
de la contaminacin, evaluacin de reas crticas que requieran medidas especiales,
formulacin de la poltica integral de salud ambiental, construccin y fortalecimiento
de los sistemas de informacin de calidad de aire y salud pblica, entre otros.
En el cuarto captulo, se presenta el anlisis y evaluacin de los instrumentos
econmicos, financieros y tributarios para la gestin ambiental en colombia 2008
2012, en el que se determin que el desempeo de los instrumentos econmicos
en Colombia, fue insatisfactorio. En general, estos instrumentos se han convertido en
fuentes de financiacin de la entidades del SINA, sin que logren su objetivo de modificar paulatinamente el comportamiento contaminador-degradador de los individuos.
Persisten las fallas de agencia (debilidad institucional, asimetra o ausencia de
informacin), y la presencia de poderosos buscadores de renta que, legal o ilegalmente, capturan al regulador, impiden la adecuada operacin de los instrumentos
de gestin ambiental.
Uno de los casos donde estas fallas se aprecian con mayor claridad es en torno a la
aplicacin de la tasa de aprovechamiento forestal (TAF) y el Certificado de Incentivo
Forestal a la Conservacin (CIFC), donde, inexplicablemente desde hace 31 y 16
aos, respectivamente, no se ha formulado la reglamentacin para su implementacin. La incoherencia frente al marco de polticas es evidente, en tanto que por un
lado se promociona y se destinan recursos para adelantar estrategias como MDL o
REDD+ que buscan evitar la deforestacin y la degradacin de los bosques y, pero
por el otro, no se adelanta una gestin adecuada para fortalecer los mecanismos
disponibles para mitigar estos procesos.
En cuanto a los instrumentos tributarios, el pas ha mejorado en el otorgamiento
de beneficios a travs de mecanismos como ingresos no gravables, deducciones
y descuentos a los usuarios que adelantan actividades relacionadas con el medio
ambiente. Dentro de los instrumentos financieros es necesario resaltar la importancia que tienen para la gestin ambiental de las CAR, las transferencias del
sector elctrico (TSE), que prcticamente constituyen la tercera fuente de financiacin despus de la sobretasa al predial y las transferencias del Presupuesto
General de la Nacin.
El total de recursos generados por la aplicacin de los instrumentos econmicos,
y financieros durante el periodo 2008 - 2012, alcanz un monto de $986.157,6
millones (cuadro 4.12). Como se mencion, las transferencias del sector elctrico
generaron los mayores ingresos para las CAR, seguidas por las compensaciones
monetarias por explotacin minera.
Por ltimo, en torno a la evaluacin general del impacto de los instrumentos para
la gestin ambiental en Colombia, la informacin disponible sobre los indicadores de
estado de los recursos naturales (deforestacin, contaminacin de fuentes hdricas y
18
del aire, e ndice de aridez) muestra, desafortunadamente, que han tenido un impacto marginal en el mejoramiento de la cantidad y la calidad del medio ambiente
y los recursos naturales.
La Contralora General de la Repblica pone a disposicin del Honorable Congreso
y de la ciudadana el presente Informe sobre el estado de los recursos naturales y
del ambiente 2012 - 2013.
19
Segundo Puesto
Tema: Minera Ilegal
Tema:
LibreLos rostros del Carbn
Ttulo:
Ttulo:
Ambiente
para todos! Gonzlez Gil
Autor:
Luis Fernando
Autor:
Sara AlejandraGerencia
Vargas Nuez
Dependencia:
Departamental Caldas
Lugar: Parque Simn Bolivar-Bogot, Cundinamarca
Captulo I
Anlisis de la poltica y el gasto ambiental
nacional - vigencia 2012
Captulo I
Anlisis de la poltica y el gasto
ambiental nacional- vigencia 2012
1.1. La sostenibilidad ambiental Gestin ambiental integrada
y compartida en el pnd 2010- 2014.
El presente captulo Anlisis de la poltica y el gasto nacional ambiental vigencia
2012, aborda la primera vigencia completa de la implementacin del Plan Nacional de
Desarrollo (PND 2010- 2014) y de la creacin del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible luego de la reforma institucional del 2011. Se analizan los avances en la
implementacin del conjunto de metas y acciones prioritarias a desarrollar por parte
del gobierno nacional en el cuatrienio en el marco de la Estrategia de sostenibilidad
ambiental1 compuesta por los siguientes ejes:
Biodiversidad y servicios ecosistmicos.
Gestin integral del recurso hdrico.
Gestin ambiental sectorial y urbana.
Cambio climtico, reduccin de la vulnerabilidad y adaptacin y estrategia de desarrollo bajo en carbono.
El anlisis incluye el desempeo del Sistema Nacional Ambiental SINA central, y de
la gestin ambiental sectorial durante la vigencia 2012, tomando como fuente de
informacin los reportes oficiales de las entidades sujetos de control de la Contralora
General de la Repblica CGR y los reportes de SIRECI.
En particular lo relacionado con la gestin ambiental integrada y compartida del PND 2010- 2014
La meta fijada en el Plan seal que el 100% de los ecosistemas de pramos y humedales corresponda a un rea
de 1932.987 ha.
23
que dicha delimitacin se adelante con base en los estudios tcnicos, econmicos,
sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible MADS, y que dicha delimitacin sea adoptada igualmente por ste, mediante
acto administrativo. De modo que una vez adoptada la delimitacin, las Corporaciones
Autnomas Regionales CAR, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible CDS y las Autoridades Ambientales Urbanas deben realizar el proceso de zonificacin, ordenamiento
y determinacin del rgimen de usos de estos ecosistemas.
Los resultados en el cumplimiento de esta meta son preocupantes, toda vez que a la
fecha de elaboracin de este informe al Congreso no existe ningn humedal delimitado
a escala 1:25.000 en el pas, que permita zonificar, establecer el rgimen de usos y la
aptitud del ecosistema, y por ende, adoptar las medidas necesarias para su proteccin.
Sobre el particular, el MADS suscribi en 2012 un convenio con el Instituto Alexander von Humboldt (IAvH) encaminado a adelantar un piloto para el acompaamiento
de este instituto a la Corporacin Autnoma Regional de Sur de Bolvar (CSB) en la
elaboracin de los estudios tcnicos, econmicos, sociales y ambientales para la delimitacin de humedales asociados al ro Magdalena, a escala 1:25.0003.
Igualmente, el MADS reporta que durante la vigencia 2012 se elaboraron los
estudios tcnicos, econmicos, sociales y ambientales para la delimitacin de
252.000 hectreas de complejos de humedales asociados a la cuenca baja del
ro Guaviare - Estrella Fluvial Inrida a escala 1:25.0004, sin embargo, an no
se ha adoptado el acto administrativo de delimitacin por parte del MADS y/o su
declaratoria como sitio RAMSAR.
Si bien la realizacin de los estudios previos para la delimitacin de dicho humedal
se adelant en la vigencia 2012, el proceso de declaratoria de la Estrella Fluvial
Inrida como sitio RAMSAR se inici hace cerca de 4 aos, con la realizacin de la
correspondiente consulta previa con las comunidades indgenas presentes en el rea,
y con la solicitud de un concepto previo no vinculante del Ministerio de Minas y
Energa MME que deba establecer la existencia de ttulos mineros o exploraciones
petroleras en la zona.
La CGR considera que la declaratoria de un rea protegida, como el caso de un sitio
RAMSAR, tiene un claro inters de proteger in situ ecosistemas de alto valor ambiental
demostrado en estudios tcnicos ambientales por lo que esta declaratoria no puede
quedar supeditada a la expedicin de un concepto tcnico por parte de entidades
que tienen inters contrario y no consistente con las estrategias de proteccin; ello
condiciona la competencia del MADS como suprema autoridad ambiental del pas y
limita el ejercicio de sus funciones.
24
Dicho piloto se realizara en los ecosistemas de humedales asociados al ro Magdalena, entre los humedales del
ro Santo Domingo, municipio de Simit y desembocadura de la Quebrada Sepulturas, Cinaga de Malagana,
municipio de Canta Gallo, Departamento de Bolvar. Respuesta MADS (2013) Proposicin 128 y 141 Debate de
Control Poltico Radicado- 4120-E1-15164.15
Mediante Convenio 019 de 2012 celebrado entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible MADSy la Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amaznico CDA. Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia 2012, mediante
2013ER0034184 de abril de 2013.
Art. 108. RESERVAS MINERAS ESTRATGICAS. La autoridad minera determinar los minerales de inters estratgico para el pas, respecto de los cuales podr delimitar reas especiales en reas que se encuentren libres,
sobre las cuales no se recibirn nuevas propuestas ni se suscribirn contratos de concesin minera. Lo anterior
con el fin de que estas reas sean otorgadas en contrato de concesin especial a travs de un proceso de seleccin
objetiva, en el cual la autoridad minera establecer en los trminos de referencia, las contraprestaciones econmicas mnimas distintas de las regalas, que los interesados deben ofrecer.
PARGRAFO. En todos los contratos de concesin minera podrn solicitarse prrrogas de la etapa de exploracin por periodos de dos aos cada una, hasta por un trmino total de once (11) aos, para lo cual el concesionario deber sustentar las razones tcnicas y econmicas respectivas, el cumplimiento Minero-Ambientales,
describir y demostrar los trabajos de exploracin ejecutados y los que faltan por realizar especificando su
duracin, las inversiones a efectuar y demostrar que se encuentra al da en las obligaciones de pago del canon
superficiario y que mantiene vigente la pliza Minero-Ambiental.
Respuesta MADS (2013) Proposicin 115 y 134 de 2013. Debate de Control Poltico sobre minera y acaparamiento de tierras. Radicado- 4120-E1-15769
25
Funcin de advertencia sobre la Reapertura ventanilla de solicitud de ttulos mineros, titulacin minera en reas
estratgicas para la conservacin ambiental y ausencia de consulta previa; dirigida al MADS, MME, ANM y Ministerio del Interior. Julio de 2013
Por medio de la cual se establecen unas reservas de recursos naturales de manera temporal como zonas de proteccin y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y se dictan otras disposiciones.
Esta resolucin reglamenta los dispuesto en el Decreto 1347 de 2013 por el cual se establecen parmetros para
el sealamiento de unas reservas de recursos naturales de manera temporal y se dictan otras disposiciones, expedido por el MADS y el Ministerio de Minas y Energa
26
Cuadro 1.1
Ubicacin
Hectreas
400.000
Laguna de La Cocha
39.000
8.888
6.578,5
4.058
Esta situacin resulta ms crtica toda vez que el MADS an no ha expedido el decreto
sobre la restriccin parcial o total de actividades agropecuarias, de exploracin de alto
impacto y explotacin de hidrocarburos y minerales con base en estudios tcnicos,
econmicos, sociales y ambientales en humedales, segn lo dispuesto en el pargrafo
2 del artculo 202 de la ley 1450 de 201113, a pesar de que debera reglamentar
esta materia antes de noviembre de 2011.
11
Incluye el Complejo de Humedales de la Estrella Fluvial Inrida (252.943 hectreas), Complejo de Humedales del
Alto Rio Cauca, Laguna de Sonso y Humedales Asociados (8.731,02 Has), y ampliacin del sitio RAMSAR Complejo de Humedales Laguna del Otn (130224 has adicionales). Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia 2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013
12
Respuesta MADS (2013) Proposicin 128 y 141 Debate de Control Poltico Radicado- 4120-E1-15164.
13
Normatividad asociada a Humedales: Ley 357 de1997, por medio de la cual se aprueba la Convencin Relativa
a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hbitat de Aves Acuticas, suscrita en RAMSAR el dos (2) de febrero de 1971.
Resolucin 0157 del 12 de febrero de 2004, por la cual se reglamentan el uso sostenible, conservacin y manejo
de los humedales, y se desarrollan aspectos referidos a los mismos en aplicacin de la Convencin RAMSAR.
Resolucin 196 de 2006 Por la cual se adopta la gua tcnica para la formulacin de planes de manejo para
humedales en Colombia, considerando para ello criterios biofsicos, ecolgicos, geogrficos y socioeconmicos.
27
Por otra parte, el PND 2010- 2014 establece como meta 27097.828 de has
de reservas forestales de ley 2 de 1959 ordenadas territorialmente y zonificadas14
correspondientes a las reservas forestales del Cocuy, Sierra Nevada de Santa Marta
y Amazonia para los departamentos de Amazonas, Guaina, Vaups, Putumayo,
Cauca, Meta y Nario15.
Sobre el particular, actualmente no existe ninguna reserva forestal de Ley 2a que
haya culminado el proceso de zonificacin y ordenamiento16. Teniendo en cuenta la
metodologa establecida por el MADS para adelantar dicho proceso, slo el 47% de
las hectreas que conforman las siete (7) reservas forestales nacionales de Ley 2a se
encuentran en fase III17, que corresponden a las reservas forestales de Serrana de los
Motilones, Central, Ro Magdalena, Pacfico y los departamentos de Guaviare, Huila y
Caquet de la Reserva Forestal de la Amazonia.
De otra parte, el 9% de las hectreas que conforman las reservas forestales nacionales de Ley 2a se encuentran en fase II18, que corresponden a los departamentos de
Putumayo, Cauca, Nario y Meta de la Reserva Forestal de la Amazonia.
Resulta preocupante, que el 44% de las hectreas que conforman las reservas forestales nacionales de Ley 2a no han culminado la fase I19 que corresponde a las RF de
Sierra Nevada de Santa Marta y los departamentos de Vaups, Guaina y Amazonas
de la Reserva Forestal de la Amazonia.
Si bien, el MADS tiene previsto finalizar la fase V del proceso de zonificacin y ordenamiento a finales de 201420; resulta evidente que con el 44% de has de reservas
forestales en Fase I no ser factible cumplir la meta establecida en el PND 2010- 2014.
14 El PND 2010-2014 establece como meta 51376.621 has de reservas forestales de la ley 2 de 1959 ordenadas
territorialmente y zonificadas, a partir de la lnea base que corresponde al 47% de reservas forestales, es decir,
debern ordenar y zonificar en el cuatrienio 27.097.828 de has. Cabe sealar que el indicador planteado en
el PND presenta algunas imprecisiones, ya que establece como lnea base el 47% de reservas forestales de la
ley 2 de 1959 redelimitadas, ordenadas y zonificadas ambiental y territorialmente, lo que equivaldra a decir
que, 24147.012 ha., ya cumplen con el conjunto de dichas condiciones. Sin embargo, segn el MADS slo
15261.251 has tienen actualmente propuestas de ordenamiento y zonificacin en procesos iniciados entre 2008
y 2011, que excluyen las reas de Parques Nacionales Naturales, Resguardos Indgenas y territorios colectivos.
Informe Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2011- 2012. CGR.
15
Respuesta MADS (2013) Proposicin 128 y 141 Debate de Control Poltico Radicado- 4120-E1-15164.
16 Es decir que haya llegado a la fase V con la que finaliza el proceso de zonificacin y ordenamiento de las Reservas
Forestales Nacionales de la Ley 2 de 1959, que implica que stas cuentan con propuestas de zonificacin y ordenamiento ambiental adoptadas mediante acto administrativo expedido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
17 El PND 2006-2010 planteaba como meta la formulacin e implementacin de 16 POMCAS prioritariamente en
capitales de Departamento y municipios con poblaciones mayores a 50.000 habitantes con ndices de escasez
entre media y alta, la cual alcanz un 87% de cumplimiento para 2010. Segn SIGOB 2010, entre 2002 y 2006
se formularon y adoptaron 24 planes de ordenacin y manejo de cuencas hidrogrficas.
18
En la que se han elaborado propuestas de zonificacin y ordenamiento ambiental de las reservas forestales nacionales ajustadas por el MADS.
19
En las cuales est pendiente finalizar la propuesta de zonificacin y ordenamiento ambiental de las reservas
forestales nacionales establecidas por la Ley 2a de 1959.
20 La informacin sobre el estado actual de los procesos de zonificacin y ordenacin de reservas forestales de ley
2/59 en sus distintas fases corresponden a la Respuesta MADS (2013) Proposicin 128 y 141 Debate de Control
Poltico sobre Sugamuxi Radicado- 4120-E1-15164.
28
En todas las reservas forestales se debe realizar el proceso de consulta previa con
comunidades tnicas durante la Fase IV en los casos que corresponda, segn concepto del Ministerio del Interior, como paso obligatorio para la adopcin, mediante acto
administrativo, de la zonificacin y ordenacin. Cabe sealar que en el 54,3% de las
hectreas de reservas forestales de ley 2 hay presencia de comunidades tnicas, siendo
ms representativa esta situacin en las RF del Pacfico, Amazonia y Central21.
Los resultados del proceso de zonificacin y ordenamiento de estas siete (7) reservas
forestales de ley 2a/59, una vez finalizada la Fase V, definirn en buena parte el
futuro ambiental, y el mapa del desarrollo de proyectos productivos y de explotacin
minero-energtica en el pas, a partir de tres (3) categoras denominadas: zonas de
proteccin, zonas de produccin forestal y servicios ecosistmicos y zonas con capacidad de produccin diferente a la forestal.
Segn el MADS (2013) del total de sustracciones realizadas para el desarrollo de
utilidad pblica o inters social en zonas de reserva forestal nacional de ley 2a/59,
el 23,06% (3.275,12 has) corresponden a sustracciones para actividades mineras, de
los cuales los casos ms crticos se presentan Serrana de Los Motilones y El Cocuy,
como se muestra a continuacin:
Grfica 1.1
Participacin de la minera sobre el total de sustracciones por utilidad pblica
de las reservas forestales de ley 2 de 1959
Fuente: Respuesta MADS (2013) Proposicin 115 y 134 de 2013. Debate de Control Poltico sobre minera y acaparamiento de tierras.
Radicado- 4120-E1-15769
21
Caracterizacin de las Reservas Forestales de Ley 2/59. Serie: Consultora e Investigaciones. Proyecto proteccin
de Tierras y patrimonio de la Poblacin desplazada. Accin Social. Junio de 2009.
29
A pesar de que el MADS seala que como resultado del proceso de zonificacin y
ordenamiento de estas 7 reservas forestales de ley 2a/59 se definiran las zonas con
capacidad de produccin diferente a la forestal, se sigue expidiendo normatividad que
permite la sustraccin de zonas de reserva forestal sin que sea obligatoria la finalizacin
de los procesos de zonificacin y ordenamiento de las reservas en mencin, como se
observa en el siguiente cuadro:
Cuadro 1.2
Reforma Agraria y
Restitucin de tierras
Resolucin No. 629 de 2012 - Establece los requisitos y el procedimiento para la sustraccin de reas de
reserva forestal establecidas mediante la Ley 2 de 1959 para programas de reforma agraria y desarrollo
rural de que trata la Ley 160 de 1994, orientados a la economa campesina y para la restitucin jurdica y
material de las tierras a las vctimas, en el marco de la Ley 1448 de 2011, para las reas que pueden ser
utilizadas en explotacin diferente a la forestal, segn la reglamentacin de su uso y funcionamiento.
Resolucin No. 0168 de 2013 Establece el procedimiento para la sustraccin definitiva de reas de
reservas forestales nacionales o regionales para la adjudicacin de terrenos baldos por parte del Instituto
colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- a entidades territoriales destinados a cierras actividades.
Actividades permitidas
en ZRF y sustraccin por
utilidad pblica
Resolucin No. 1526 de 2012 - Establece los requisitos y el procedimiento para la sustraccin de reas en
las reservas forestales nacionales y regionales, para el desarrollo de actividades consideradas de utilidad
pblica o inters social. Tambin establece las actividades sometidas a sustraccin temporal y se adoptan
otras determinaciones.
Resolucin No. 1527 de 2012 - Seala las actividades de bajo impacto ambiental, que adems generan
beneficio social, de manera que se puedan desarrollar en las reas de reserva forestal.
En relacin con el tema de ordenacin forestal, la meta del cuatrienio definida por el
MADS corresponde a 15 millones de has de bosque natural ordenadas que equivale
al 24% de bosque natural existente en el pas (61246.659 ha)22 .
Teniendo en cuenta que los planes de ordenamiento forestal (POF) se crearon desde
1959 (art 4, ley 2a) y que se establece la obligatoriedad de su formulacin por parte
de las CAR-CDS mediante el decreto 1791 de 1996 sobre aprovechamiento forestal
(Art. 38), el porcentaje de POF adoptados a travs de acto administrativo por parte
de las CAR-CDS sigue siendo bajo, en comparacin con los desafos que tiene el pas
en materia de conservacin y uso sostenible de bosques.
Segn reporte del MADS, a diciembre de 2012 se han adoptado mediante acto
administrativo los planes de ordenacin forestal de 7508.435 has, es decir, tan
slo el 12% de los bosques naturales en Colombia. Adicionalmente, en 2002 se
public la gua tcnica para la elaboracin del Plan de Ordenacin Forestal emitida
por el Ministerio de Ambiente y la Organizacin Internacional de Maderas Tropicales
(OIMT)23, y a hoy 27 corporaciones an no han culminado la formulacin de los
POF en su jurisdiccin, las cuales cuentan con una superficie boscosa en ordenacin
de 42275.257 de hectreas24.
22
La meta fue establecida por el MADS en su informe de gestin de la vigencia 2011. Pg. 6
23 Ministerio del Medio Ambiente, OIMT publicaron en 2002 las Guas tcnicas para la ordenacin y el manejo
sostenible de los bosques naturales
24
30
25
IDEAM. Memoria tcnica de la Cuantificacin de la Deforestacin Nacional Escalas Gruesa y Fina para los periodos 1990-2000-2005-2010. Publicacin 2011.
26 Mapa de degradacin de ecosistemas colombianos. (Escala 1:500.000 elaborado por el MAVDT en 2010) Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia 2012,
mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
27
Respuesta MADS (2013) Proposicin 128 y 141 Debate de Control Poltico sobre Sugamuxi Radicado- 4120-E1-15164.
31
Hectreas
Recursos
Convenio suscrito en la vigencia 2012 entre el MADS y Autoridades Ambientales (CAS, CRC, CORPOGUAJIRA, CVC, CAM, CORPOBOYAC, CORMACARENA, CORNARE, CORTOLIMA, CORPOCHIVOR, CAR y DAGMA)30
18.163
$15.379.
Modelos de restauracin como plantaciones forestales protectoras, enriquecimiento de bosques degradados, conservacin y proteccin de bosques
naturales, cercas vivas y sistemas agroforestales, principalmente en jurisdiccin CRA, CDMB- , CORTOLIMA y CVS.31
38.055
761
(No determinados)
ND
No Determinados
8.426
No Determinados
1.522
$78.00033
Total
$97.640
28
32
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Informe de gestin vigencia 2011. Pg. 5
32 Proyecto denominado recuperacin ambiental, rehabilitacin y proteccin de reas de regulacin y recarga hdrica prioritarias
para prevenir y mitigar inundaciones, deslizamientos y avalanchas en zonas afectadas por el fenmeno de la Nia 2010- 2011.
33
Este proyecto representa la restauracin activa de7.426 hectreas y 21.000 hectreas en restauracin pasiva. En respuesta
MADS (2013) Proposicin 128 y 141 Debate de Control Poltico sobre Sugamuxi Radicado- 4120-E1-15164. Pg. 10.
34
El IDEAM estim que para el periodo 20002005, el total de superficie deforestada fue de 1.575.599 hectreas,
lo que arroja un promedio de 315.120 hectreas por ao. Para el periodo 2005-2010, el total de la superficie
deforestada fue de 1.191.803 hectreas, que corresponde a un promedio de 238.361 hectreas por ao. En:
Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia
2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
35
IDEAM. Memoria tcnica de la Cuantificacin de la Deforestacin Nacional escalas gruesa y fina para los periodos
1990-2000-2005-2010. Publicacin 2011
36
37
38
Cabe sealar, que la actual propuesta del Plan Nacional de Restauracin incluye como disturbios priorizados a nivel nacional
(i) Procesos productivos no sostenibles (Agricultura y ganadera no tecnificada), (ii) Prdida de coberturas vegetales (Deforestacin por cultivos ilcitos, tala ilegal y fragmentacin de areas), (iii) Minera a cielo abierto, (iv) Expansin urbana, desarrollo
de obras e infraestructura; (v) Incendios forestales y quemas, (vi) Degradacin y cambio en regmenes hdricos, (vii) Eventos
naturales, (viii) Sobre explotacin.- (tala ilegal y sobrepesca), (ix) Invasiones biolgicas, (x) Contaminacin y Cambio climtico.
33
34
35
Cuadro 1.4
Escala
Instrumento
de Planificacin
Objeto
Actores
Instancia
de Coordinacin
Macrocuenca
1:500.000
Planes Estratgicos
MADS, Institutos
deInvestigacin,
CARs, gobernaciones y gremios
Consejo Ambiental
Regional
Sub-rea
Hidrogrfica
17
1:100.000
Articular, coordinar y
priorizar acciones a nivel
de Sub-rea
MADS, Institutos
deInvestigacin y
CARs
Zona
Hidrogrfica
41
1:100.001
Programa Nacional
de Monitoreo
MADS, Institutos
deInvestigacin,
CARs, gobernaciones y gremios
Comit Interinstitucional
Subzona o
Subsiguiente
309
1:25.000
POMCA
MADS, Institutos
deInvestigacin,
CARs, gobernaciones y gremios
Acuferos
ND
1:25.000
Plan de Manejo
Ambiental
Medidas de manejo y
proteccin ambiental de
los acuiferos priorizados
CARs
Mesa de Trabajo
Microcuencas
ND
1:10.000
Medidas de manejo y
proteccin de las microcuencas prioritarias
CARs
Mesa de Trabajo
Fuente: Programas de priorizacin, coordinacin y articulacin de POMCAS a nivel de sub-rea hidrogrfica- MAVDT. 2011.
40 Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia 2012,
mediante 2013ER0034184 de abril de 2013
41 Los POMCAS establecen los programas, proyectos responsables y los presupuestos para la conservacin, restauracin y uso sostenible de las cuencas hidrogrficas.
36
Si bien ya se expidi el Decreto 1640 de 2012, hasta el momento no se ha comenzado a aplicar lo establecido en esta reglamentacin, toda vez que no se cuenta
con el mapa de zonificacin hidrogrfica de Colombia a escala 1:500.000, as como
la publicacin de la gua tcnica para la formulacin de los planes de ordenacin y
manejo de cuencas hidrogrficas, por lo cual no se presentan resultados concretos del
cumplimiento de esta meta del PND durante la vigencia 2012.
De igual forma, en virtud del artculo 66 del decreto mencionado, se establece un
rgimen de transicin para los POMCAS que haban adelantado algunas de las etapas
de la ordenacin establecidas bajo el Decreto 1729 de 2002. Es el caso del ajuste
de los POMCAS de los ros Gual, Pamplonita, Chinchin y el complejo de humedales
ro Magdalena (fase II diagnstico)42, correspondiente a 473 mil hectreas con mayor
presin del recurso hdrico, financiados desde 2011 con recursos de cooperacin internacional del Gobierno de Holanda por valor de $ 4.000 millones43.
Si bien el Decreto 1640 de 2012, seala el deber ser del esquema de ordenamiento y
planificacin del recurso hdrico en el pas, resulta fundamental brindar las herramientas tcnicas y metodolgicas del cmo hacer viable la construccin e implementacin
efectiva de los POMCAS, dadas las dificultades que en el pasado, ha representado
para las CAR-CDS el proceso de ordenacin de cuencas.
En materia de recurso hdrico, el PND 2010- 2014 establece como meta la actualizacin
de 83 planes de ordenacin y manejo de cuencas, con consideraciones de gestin del
riesgo. Hasta el momento no se ha actualizado ningn POMCA con este criterio; sin
embargo, el Fondo de Adaptacin aprob al MADS en la vigencia 2012, la financiacin
de un proyecto sobre gestin del riesgo en cuencas hidrogrficas44 que incluye la formulacin y/o actualizacin de 130 POMCAS de Cuencas Hidrogrficas afectadas por el
fenmeno de La Nia incorporando el componente de gestin del riesgo45.
Este proyecto financiado con $170.000 millones debe culminar su ejecucin en diciembre
de 2014, sin embargo, slo hasta junio de 2013 se iniciar su implementacin. De
otra parte, los estudios especficos del riesgo que se elaboren en el marco del POMCA
deben ser tenidos en cuenta por los entes territoriales en los procesos de formulacin,
revisin y/o adopcin de los planes de ordenamiento territorial-(POT)46.
Hasta el momento, el MADS no ha presentado la propuesta del Plan Hdrico Nacional que
se constituye en el plan de accin para la implementacin de la Poltica Nacional para la
Gestin Integral del Recurso Hdrico, que permitir establecer los objetivos, metas, actividades y presupuesto de los 10 programas prioritarios de la mencionada poltica pblica.
42 Fases formulacin de POMCAS: I. Aprestamiento, II Diagnstico, III Prospectiva y zonificacin ambiental, IV Formulacin, V. Ejecucin y evaluacin. Decreto 1640 de 2012. Art. 26
43 Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia
2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
44
Proyecto denominado Formulacin e implementacin de acciones de ordenamiento ambiental del territorio en las
cuencas hidrogrficas afectadas por el Fenmeno de La Nia 2010 2011, como una estrategia para la reduccin de las nuevas condiciones de riesgo del pas
45
Respuesta MADS (2013) Proposicin 128 y 141 Debate de Control Poltico Radicado- 4120-E1-15164.
46
37
Razn por la cual no se han definido oficialmente las metas de corto plazo para la implementacin de la poltica, que estaban previstas para el perodo 2010-2014, menos an las
metas y programacin de mediano (2018) y largo plazo (2022); no slo en materia de oferta
y gestin del riesgo del recurso hdrico, sino tambin frente a los otros objetivos de la poltica.
El artculo 28 del Decreto 1640 de 2012 establece que para los procesos de ajustes
y formulacin de los POMCAS, deben tenerse en cuenta los diferentes instrumentos
de planificacin47, entre los cuales se encuentra la delimitacin de las rondas hdricas.
Lo anterior implica que, si bien el POMCA se constituye en el determinante ambiental48
y ser norma de superior jerarqua para la elaboracin y adopcin de los planes de
ordenamiento territorial (POT), deber respetar y ajustar, en caso de ser necesario, lo ya
establecido en otros instrumentos de planificacin de los recursos naturales renovables.
Sobre el particular, el PND 2010 - 2014 establece las responsabilidades de las
autoridades ambientales en la delimitacin del acotamiento de la faja paralela a los
cuerpos de agua, en los siguientes trminos:
Artculo 206 de la Ley 1450 de 2011 Rondas hdricas. corresponde a las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible, los grandes centros urbanos y
los establecimientos pblicos ambientales efectuar, en el rea de su jurisdiccin y en
el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de
agua a que se refiere el literal d) del artculo 83 del decreto ley 2811 de 1974, el
rea de proteccin o conservacin aferente, para lo cual debern realizar los estudios
correspondientes, conforme a los criterios que defina el gobierno nacional.
A la fecha no se cuenta con una definicin oficial de la faja de proteccin de los
cuerpos hdricos ni con los criterios mnimos para determinar su amplitud por parte
del MADS, argumento que ha sido utilizado por las CARs para justificar la falta de
adopcin de medidas dirigidas a conservar estas zonas de proteccin hdrica y ha
generado el menoscabo de la cobertura vegetal necesaria para controlar el caudal de
los cuerpos hdricos provocando en ocasiones inundaciones y sequas extremas.
Como se observa en la Grfica 1.2, el margen derecho del ro carece de proteccin
forestal y, por ende, hay mayor arrastre de sedimentos, menos infiltracin (lo que genera
menos recarga de aguas subterrneas), disminucin del cauce del ro por acumulacin
de sedimentos y mayor energa cintica del agua de escorrenta en caso de un evento
torrencial, por lo cual, el efecto ser mayor.
Caso contrario a lo que ocurre en el margen izquierdo, protegido por la cobertura
forestal, en el cual el caudal se mantiene regulado y no se altera el ciclo del agua.
La falta de definicin tcnica oficial ha generado que no exista un criterio nico de
priorizacin y delimitacin de las zonas de proteccin de los cuerpos hdricos, por lo
cual las autoridades ambientales han acogido distintas definiciones y alcances de la
reglamentacin en sus jurisdicciones.
38
47
1. Planes de Manejo de Humedales. 2. Plan de Manejo de Pramos. 3. Planes de Manejo Integrales de Manglares. 4. Delimitacin de Rondas Hdricas. 5. Planes de Manejo Forestal y Planes de Aprovechamiento Forestal. 6.
Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico. 7. Reglamentacin de Usos de Agua y de Vertimientos.
48
Grfica 1.2
Efectos de la ausencia de proteccin de cuerpos hdricos
Grfica 1.3
Faja protectora de cuerpos hdricos
39
49 Exceptuando a Corpomojana, Codechoc, Corpocesar y CSB que no dieron respuesta a el instrumento aplicado
por la DES-CDMA para conocer de primera mano su gestin frente a la delimitacin de fajas de proteccin, la
determinacin de cotas mximas de inundacin y al inclusin de estas en los determinantes ambientales para la
formulacin de los POTs.
50 Literal d- Artculo 83.
51 CAM, CAR, CARDER, CAS, CDMB, Corantioquia, Cornare, Corpamag, Corpocaldas, Corpoguajira, Cortolima, CRA,
CRQ, Coralina, Cormacarena, Corpoamazonia y Corpouraba.
40
En algunos casos, las CAR-CDS adelantaron acciones simultneas en materia de delimitacin de la faja de proteccin de los cuerpos hdricos sin llegar an a materializar
esta actividad en ningn cuerpo hdrico de su jurisdiccin. Es as como el 48% de las
CAR informaron que han incluido la delimitacin de las fajas de proteccin dentro de
los determinantes ambientales base de los POT, el 24% de corporaciones manifestaron
que han contratado estudios o efectuado convenios con otras entidades para determinar las fajas de proteccin y obtener cartografa sobre sus cuerpos hdricos que les
sea de utilidad en este proceso y el 13,8% de corporaciones informaron que incluirn
dentro de los procesos de ordenacin de cuencas hidrogrficas, especficamente en la
zonificacin la delimitacin de fajas protectoras de cuerpos hdricos. (Ver Grfica 1.5)
Contralora General de la Repblica
41
Grfica 1.5
Acciones adelantadas por las CAR-CDS frente a la delimitacin de fajas de proteccin hdrica
Los graves impactos econmicos, sociales y ambientales generados por la pasada ola
invernal 2010- 2011, muestra la importancia del tema de las cotas mximas de inundacin, que al igual que las fajas de proteccin, tampoco cuentan con una definicin
oficial por parte del MADS que facilite su inclusin en los procesos de ordenacin
ambiental del territorio que le corresponde liderar a las CAR - CDS y Autoridades
Ambientales Urbanas (AAU).
Debido a lo anterior, no existe un criterio uniforme para aplicar por parte de las entidades ambientales, hallando una definicin no oficial, como la elaborada por la CDMB
en la cual se estableci: cota mxima de inundacin: Se refiere al nivel mximo que
pueden alcanzar las aguas de una corriente permanente o no, para una creciente con
un determinado periodo de retorno52.
En otros casos, las CAR-CDS establecen que la faja protectora corresponde a una distancia determinada a partir de la cota mxima de inundacin por lo cual, se deberan
determinar primero las cotas mximas y posteriormente las fajas de proteccin.
Dentro del anlisis preliminar efectuado por la CGR, frente a las actividades adelantadas
por las CAR-CDS durante las vigencias 2011-2012, se encontr que el 59% de las
CAR- CDS no han determinado a la fecha las cotas mximas de su jurisdiccin en
ningn cuerpo hdrico o no reportan accin alguna frente a este tema. (Ver Grfica 1.6)
42
52 Tomada de Resolucin 1294 DE 2009 (diciembre 29). Diario Oficial No. 47.585 de 7 de enero de 2010. Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga: Por medio de la cual se adopta el
Manual de Normas Tcnicas para el Control de Erosin y para la realizacin de estudios geolgicos, geotcnicos
e hidrolgicos en el rea de su jurisdiccin.
Grfica 1.6
Determinacin de cotas mximas de inundacin en las corporaciones
53 CAM, CARDER, Carsucre, CAS, Corantioquia, Corpamag, Corpoguajira, Corpoguavio, Corponor, Corporinoquia,
CRC, CRQ, CDA, Coralina, Cormacarena y Corpoamazonia.
54
55 En las sedes de Corpoica, se cuenta con dos Distritos de Suelos de Manejo Integrado DMI, la Selva en Rionegro
Antioquia y Tibaitat Mosquera Cundinamarca en los cuales se busca planificar y regular el uso y manejo de los
recursos naturales renovables y actividades econmicas de manera sostenible.
56
43
matemtica de las cotas, contratacin de estudios, convenios y/o mapas y, por ltimo,
reportaron que han socializado la importancia de determinar las cotas mximas de
inundacin en los programas de gestin del riesgo que vienen adelantando.
44
57
Por el cual se reglamentan el artculo 6 de la Decisin No. 774 del 30 de julio de 2012 de la Comunidad Andina
de Naciones y el artculo 106 de la Ley 1450 de 2011 en relacin con el uso de maquinaria pesada y sus partes
en actividades mineras sin las autorizaciones y exigencias previstas en la ley.
58
Decreto 1970 de 2012 por el cual se modifica el Captulo II del Decreto 2715 de 2010. Decreto 2715 de 2010 por el
cual se reglamenta parcialmente la Ley 1382 de 2010 (Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas.)
59 La relacin entre eficiencia energtica y productividad se puede medir en trminos de la Intensidad Energtica como
indicador global que permite evaluar el comportamiento de la economa en relacin con el consumo de la energa y en
consecuencia refleja el uso racional y eficiente de la misma en funcin de la productividad. PROURE Idem. Pg. 28.
45
Colombia ha logrado un sustantivo progreso en materia de eficiencia energtica estimado en cerca del 9% para la
media 2000-2008 en comparacin con el perodo 1975-1999. Entre los aos 2000 a 2008 dicha disminucin
sera del 25% Anlisis y revisin de los objetivos de poltica energtica colombiana de largo plazo y actualizacin
de sus estrategias de desarrollo. Plan Energtico Nacional PEN 2010-2030.Informe Final. Trabajo para UPME.
Universidad Nacional y Fundacin Bariloche Poltica Energtica.
61
62 Anlisis y revisin de los objetivos de poltica energtica colombiana de largo plazo y actualizacin de sus estrategias
de desarrollo. Plan Energtico Nacional PEN 2010-2030.Informe Final. Trabajo para UPME. Universidad Nacional y Fundacin Bariloche Poltica Energtica. Julio 2010
63
46
La EAE es un instrumento de apoyo para la incorporacin de la dimensin ambiental a la toma de decisiones estratgicas
(polticas, estrategias, planes o programas) y como tal es un procedimiento de mejora de estos instrumentos de planificacin. Su objetivo fundamental avanzar en el desarrollo ntegro de las polticas ambientales y de sostenibilidad desde
las primeras fases de decisin, aquellas en las que se definen los marcos bsicos de intervencin y, por lo tanto, las que
en general tienen una mayor capacidad de determinar los efectos ambientales finales en el entorno y su sostenibilidad a
mediano y largo plazo. En: Gua de evaluacin ambiental estratgica. MAVDT- TAU Consultora Ambiental. 2008.
47
El IDEAM gener como componente del Sistema de Informacin Ambiental SIA-, el Subsistema de Informacin sobre Uso
de Recursos SIUR-; este sistema cuenta con la herramienta de captura Registro nico Ambiental, que incluye la verificacin del cumplimiento de la normatividad ambiental en los mbitos nacional y regional, sobre el uso y aprovechamiento
de recursos y la generacin de vertimientos, emisiones y residuos por parte de los diferentes sectores productivos.
65
Si bien, el sector agropecuario seala que las Unidades adscritas al MADR creadas en 2011 (Unidad de Planificacin de
Tierras Rurales, Adecuacin de Tierras y Usos Agropecuarios UPRA mediante Decreto 4145/11, y la Autoridad Nacional
de Acuicultura y Pesca AUNAP por Decreto 4181/11) cumplen funciones ambientales sobre uso eficiente del recursos
suelo y uso de recursos hidrobiolgicos y pesqueros, es claro que su alcance es limitado frente al conjunto de temas intersectoriales que involucran al sector agropecuario y medio ambiente, como agricultura sostenible, recurso hdrico y bitico,
cambio climtico, medidas sanitarias y fitosanitarias, residuos peligrosos y pasivos ambientales, entre otros.
66 Las agendas ambientales interministeriales quedaron entendidas como instrumentos polticos, sucintos, concertados con las cabezas de los sectores productivos para desarrollar acciones conjuntas que propendan por la
sostenibilidad ambiental y social del desarrollo econmico, en otras palabras, articular la administracin pblica
al desarrollo sostenible. Respuesta MADS2013 (Vigencia 2012)
48
manera desarticulada con los intereses ambientales representados por el Ministerio de Ambiente sin
obtener logros en el objetivo primordial de la Unidad cual es el de que el sector presente mejor
gestin y menores impactos ambientales y que los impactos sean adecuadamente gestionados.
En este sentido, la situacin de las agendas interministeriales es incierta, ya que pasados
casi dos aos de la aprobacin del PND 2010- 2014, actualmente slo existen dos
agendas oficializadas para los sectores minas y energa; y comercio, industria y turismo
que permitan hacer operativo el cumplimiento de los compromisos en materia ambiental y sectorial del PND. Los casos ms preocupantes corresponden a los ministerios de
Agricultura y Desarrollo Rural, Salud y Proteccin Social; y Vivienda, Ciudad y Territorio67
que an continan en proceso de concertacin. Al igual que las Unidades Ambientales,
la efectividad de las agendas es baja y el conflicto se ha exacerbado alrededor de la
actividad minera que tiene una agenda supuestamente activa.
En algunos casos, las comisiones tcnicas intersectoriales se convierten en los nicos mecanismos de articulacin interinstitucional para temas especficos. Por ejemplo, en el caso
de salud ambiental, la Comisin Tcnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental
(CONASA) involucra la participacin activa del Ministerio de Salud y Proteccin Social y
el MADS, entre otras entidades aunque no ha presentado resultados significativos pasados
tres aos desde su creacin, ya que el pas an no cuenta con la Poltica Integral de Salud
Ambiental68, ni se ha creado el Sistema Unificado de Informacin de Salud Ambiental
(SUISA)69, en los trminos establecidos en el CONPES 3550 de 2008.
Por otra parte, el actual PND busca continuar la implementacin de la Poltica de
Gestin Integral de Residuos Slidos, por lo cual el MADS reporta la necesidad de
modificar el decreto 1713 de 200270 con el fin de facilitar la incorporacin de tarifas
de servicios pblicos que incentiven el aprovechamiento y valorizacin de residuos en
el mbito de los servicios pblicos. Igualmente preocupa que an no se ha modificado
la metodologa para evaluacin, modificacin y seguimiento de los PGIRS, establecida
mediante la resolucin 1045 de 200371, a pesar de los bajos niveles de cumplimiento
de los PGIRS reportados por las CAR-CDS.
En materia de cambio climtico la participacin de los distintos sectores productivos resulta
fundamental para la adopcin de medidas de adaptacin al cambio climtico y estrategias
sectoriales de desarrollo bajo en carbono, segn lo planteado en el PND 2010- 2014.
67 En el caso del MVCT, se suscribi una Declaracin Interministerial del Agua con el MADS en 2012; que si bien se
constituye en un mecanismo de articulacin interinstitucional, se suscribe exclusivamente al tema de agua potable, y
por lo tanto, no incluye temas como la formulacin de las polticas nacionales de poblacin, de asentamientos humanos y expansin urbana que deben elaborarse de manera conjunta entre el MADS y el MVCT, entre otras entidades.
68 Solicitar a las entidades que a partir de la fecha de creacin de la CONASA propongan una Poltica Integral de
Salud Ambiental en un trmino mximo de 2 aos. Esta Poltica incluir entre otras cosas, ajustes normativos y
de poltica y el modelo de gestin integral de salud ambiental. Recomendaciones CONPES 3550 de 2008.
69
Solicitar a los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Proteccin Social que en el trmino de 12 meses
a partir de la fecha de aprobacin del presente documento, acuerden y adelanten los trmites necesarios para la creacin
del Sistema Unificado de Informacin de Salud Ambiental (SUISA). Recomendaciones CONPES 3550 de 2008.
70 Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relacin con la
prestacin del servicio pblico de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relacin con la
Gestin Integral de Residuos Slidos.
71
Actualmente, cuenta con un diagnstico ambiental inicial, todo enmarcado en la directiva permanente No. 166 que
establece la poltica ambiental de las Fuerzas Militares, y los lineamientos del Ministerio de Defensa en esta rea
(Directiva permanente No. 05 del 2010), que determinar los objetivos y lneas de accin de la gestin Ambiental.
49
1.1.3.1. Componente ambiental del sector minas y energa en el PND 2010- 2014
Durante la vigencia 2012 se observa la poca articulacin entre las entidades del sector
minero energtico y las ambientales. A pesar de la existencia de temticas establecidas
en las agendas interministeriales tales como el Programa Nacional de Ordenamiento
Minero (PNOM); la creacin e implementacin del Sistema Integrado de Monitoreo de
Explotacin Ilcita de Minerales (SINEIM); avance en el Plan Nacional de Gestin del
Mercurio (PNGM); fortalecimiento institucional mediante la conformacin de unidades
ambientales; avances en el programa de uso racional y eficiente de energa (PROURE),
y acciones en materia de cambio climtico, fue evidente el poco avance en las temticas
de la agenda. Los resultados del Plan Nacional de Ordenamiento Minero concluyeron en
la imposibilidad de generar la cartografa y la reglamentacin necesaria para armonizar el
ordenamiento minero con ordenamientos de superior jerarqua y que se deben constituir
en determinantes, tales como el ordenamiento ambiental y el territorial.
a) Mecanismos de articulacin interinstitucional
Como respuesta a los retos y objetivos establecidos para el sector minero energtico
en el Plan Nacional de Desarrollo, el Ministerio de Minas y Energa (MME), viene
50
72
73
Respuesta del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio- MVCT sobre la vigencia 2012 a la CGR.
Esta agenda interministerial en particular, incluye al Ministerio de Relaciones Exteriores MRE, por los temas que
son objeto de negociacin internacional
77
Respuesta cuestionario Ministerio Minas y Energa- MME Informe Estado Recursos Naturales 2012 CGR. Pg. 1.
51
en el segundo semestre del presente ao. En cuanto a los planteamientos del gobierno
en la Cumbre de Ro + 20, no parece conveniente que se plantee la minera como
estrategia para la proteccin de la Amazonia y en este sentido, se habra esperado un
documento de soporte con consideraciones tcnicas, sociales, ambientales y econmicas,
de manera recproca a las que se solicitan para las declaratorias de zonas ambientalmente
excluibles de la minera, y no nicamente un estudio sobre la existencia de minerales
estratgicos. No obstante, a la fecha no se conocen las consideraciones ambientales,
sino una resolucin del MADS planteando la no posibilidad de sustraccin de la reserva
forestal de Ley 2 de 1959 de la Amazonia mientras que el propio MADS no cumpla
con la obligacin de zonificar dicha reserva. Pblicamente el MADS reconoci la no
existencia de un concepto tcnico por parte de dicha entidad frente a la declaratoria de
zonas mineras en la Amazonia lo que indica la falta de articulacin y la ausencia de
consideraciones ambientales en la planeacin del sector minero.
En el marco de la Meta del PND 2010- 2014 sobre creacin de unidades ambientales
en los ministerios, la institucionalidad del sector minero presenta avances en cuanto a la
conformacin y fortalecimiento de dependencias al interior de cada entidad, encargadas
de asumir la responsabilidad de coordinacin y articulacin de la gestin ambiental y
social, tanto de actividades ambientales internas como del control y seguimiento a los
proyectos de inversin ejecutados por terceros.
En este aspecto, si bien es necesaria la articulacin interministerial y la armona entre
las autoridades que conforman el Estado, es preocupante que estas unidades puedan
llegar a sustituir las autoridades que por la Constitucin y la Ley tienen la obligacin,
la competencia, la idoneidad y el conocimiento sobre los temas ambientales. La inclusin de artculos ambientales dentro de la Ley 685 de 2001 es un antecedente
inadecuado para preservar la competencia de las autoridades ambientales y es posible que se estn desconociendo aspectos jurisprudenciales ya aclarados por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-339 de 2002.
En los temas tnicos y sociales, cabe sealar que el Ministerio de Minas y Energa
cre en el 2012 la Oficina de Asuntos Ambientales y Sociales, adscrita al Despacho
del Ministro78, cuyas funciones, entre otras, son i) coordinar las interrelaciones de las
entidades del sector minero energtico con las autoridades ambientales y territoriales,
el Ministerio del Interior, las comunidades y responsables de la gestin del riesgo agentes; ii) la inclusin de las variables ambientales, sociales y de gestin del riesgo en los
sistemas de informacin del sector; y ii) monitorear y hacer seguimiento a los procesos
de licenciamiento ambiental de los proyectos del sector, buscando garantizar que la
ejecucin de estos se realice de manera sostenible ambiental y socialmente.
Las entidades adscritas han conformado grupos o dependencias encargadas del tema
ambiental las cuales presentan durante el 2012, una agenda de actividades encaminadas a fortalecer los procesos de control, seguimiento y capacitacin en los temas
ambientales y sociales que son de su competencia. En el cuadro 1.5, se muestra la
conformacin de los grupos de trabajo al interior de cada una de las entidades del
sector minero energtico responsables del manejo ambiental y social y un resumen
de las actividades y eventos desarrollados en el 2012.
52
Cuadro 1.5
Gestin de concientizacin ambiental institucional interna sobre ahorro y uso eficiente de recursos y energa, adems de las actividades
ambientales inherentes a los laboratorios del SGC, relacionadas con: i) disposicin tcnica de residuos lquidos cidos neutralizados y de
material slido; ii) caracterizacin de vertimientos en los laboratorios; iii) manejo de almacenes de desechos radiactivos.
El grupo fue creado mediante Resolucin 050 del 22 de Junio de 2012, con el fin de liderar, apoyar y gestionar de manera especfica los asuntos ambientales de acuerdo con las competencias de la ANM.
Acompaamiento al MME en el cumplimiento del Plan de Mejoramiento del Rio Bogot.
Seguimiento, supervisin e interventora ambiental y social en proyectos energticos en las en zonas no interconectadas ZNI,
y en las reas de Servicio Exclusivo -ASEs de Amazonas y San Andrs. Elaboracin de estudios de impacto ambiental, planes
de manejo ambiental y conceptos tcnicos para contratos y proyectos energticos en las ZNI.
Gestin ante el MADS, las CARs y socializacin a operadores de las ZNI de la normatividad vigente para el inventario, identificacin y manejo de PCBs y residuos peligrosos en activos elctricos y equipos.
Realizacin y seguimiento de procesos de consulta previa en proyectos energticos en las ZNI.
Gestin de la Gerencia enfocada entre otros en: 1) Estructuracin del diagnstico socio-ambiental para la definicin de las reas a
ofertar por parte de la ANH en la Ronda Colombia 2012; 2) Generacin de alianzas estratgicas entre las autoridades ambientales
y sociales que regulan el desarrollo de la actividad hidrocarburfera.
Convenios de fortalecimiento institucional: - Proyecto de Gestin del Conocimiento - GdC- de Medio Ambiente, suscrito con MADS;
MME y la ANLA, el cual tiene por objeto la adquisicin sistemtica de conocimiento y el desarrollo de competencias al interior del
sector para robustecer y preservar la experticia. El proyecto de GdC se enfoca en temas prioritarios relevantes a las actividades
de exploracin y produccin (E&P) de hidrocarburos que se desarrollaran en un futuro cercano en el pas, dentro de un marco de
sostenibilidad.
Seguimiento a los procesos de licenciamiento ambiental, bajo la competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA,
considerados de inters nacional y alto impacto en la consecucin de las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
Elaboracin de Plan de Accin ao 2012 priorizado y concertado con el MADS para la Agendas Ambientales de los subsectores
Minero y Energa. Se avanz en la consolidacin del Plan de Accin para la Agenda Ambiental del subsector Hidrocarburos.
Formulacin de tres (3) proyectos, tramitados y aprobados por el DNP para la vigencia 2013: 1. Agendas Ambientales del Sector
Minero Energtico por $1.800 millones de pesos; 2. Apoyo a la Gestin Social y Ambiental de los Proyectos Mineros Energticos
en el Territorio Nacional por $3.500 millones de pesos; 3. Diagnstico Minero Ambiental de los Pasivos en el Territorio Nacional
por $1.000 millones de pesos.
Convenio Marco de Cooperacin GSA No. 41 de 2012 con el PNUD Colombia. Ejecucin del Proyecto Apoyo a la ejecucin de
la estrategia para la gestin nacional e internacional de la Agenda Ambiental del sector minero energtico colombiano. Recursos
ejecutados por $637,6 millones.
Participacin en la elaboracin y revisin de resolucin que propone reglamentar el tema de Vertimientos. Se propone el establecimiento
de Mesas de Trabajo para definir los parmetros y valores mximos permisibles para los sectores hidrocarburos, minera y energa.
Participacin en la elaboracin de proyectos de reglamentacin sobre delimitacin de zonas excluidas o restringidas para actividades minero energticas (reas de reserva forestal, pramos, humedales, pastos marinos.
Actividades 2012
IPSE
Servicio Geolgico
Colombiano -SGC
Gerencia de Seguridad,
Comunidades y Medio
Ambiente
Agencia Nacional
de Hidrocarburos
-ANH
Oficina de Asuntos
Ambientales y Sociales OAAS
Ministerio de Minas
y Energa
Agencia Nacional de
Minerales -ANM
Dependencia responsable
Entidad
53
A pesar de un planteamiento de funciones que dara respuesta a la gran tensin social que se est presentando en el pas y que se evidencia en la gran cantidad de
quejas y denuncias que recibe la Contralora, los hechos no respaldan un correcto
funcionamiento o una visin ajustada a las normas. La Contralora ha expresado, a
travs de comunicados pblicos, funciones de advertencia e indagaciones preliminares
su preocupacin por procesos tales como la consulta previa con respecto al traslado
del ro Ranchera o los daos e impactos en la salud pblica en el Cesar.
En general, tal y como lo concluye Garay et al. (2013), el panorama actual indica que
la actividad minera en el pas se realiza bajo un modelo extractivista sin control, con
una institucionalidad limitada en sus recursos humanos, tcnicos y econmicos, que no
incorpora adecuadamente los impactos ambientales y sociales lo que la convierte en
una apuesta arriesgada como estrategia de desarrollo.
Igualmente, se seala que ms del 90% de la produccin de carbn y de oro se
realiza sin que se generen encadenamientos productivos, lo que termina convirtiendo
al pas en un exportador neto de materias primas y en un acumulador de residuos
contaminantes (Garay, et al., 2013, p. 119).
b) Gestin ambiental sector minera
El desarrollo de la Agenda Ambiental entre los ministerios de Minas y Energa y
Ambiente y Desarrollo Sostenible, adelant durante 2012 algunas estrategias relacionadas con la implementacin de buenas prcticas en el subsector minero, entre
ellas: i) identificacin de ttulos mineros ubicados en zonas excluibles de minera; ii)
formulacin de lineamentos para estructuracin del Plan Nacional de Ordenamiento
Minero; iii) programas de transferencia de tecnologa a pequeos mineros y mineros
artesanales para la sustitucin del uso del mercurio en los procesos de beneficio de
oro; iv) estructuracin tcnica del Registro nico Ambiental Minero; v) definicin de
hoja de ruta para gestin interministerial en el tema de pasivos ambientales mineros;
vi) desarrollo del Programa Nacional de Formalizacin Minera; y vii) apoyo en actividades para control de la explotacin ilcita de minerales.
La gestin adelantada como se ha mencionado no se ha ajustado a los cronogramas
establecidos, no se han cumplido metas sealadas y los resultados en temas como la
formalizacin indican la baja articulacin entre los Ministerios y el desconocimiento del
sector minero respecto a los determinantes ambientales as como de la normatividad,
constitucionalidad y jurisprudencia ambiental.
Se requiere realizar un anlisis posterior ms detallado sobre la capacidad institucional
real y disponible, en materia de recursos econmicos, de personal y de operatividad
para lograr la aplicacin efectiva de estos instrumentos. Ante el escenario actual y
futuro del sector energtico y de manera especial del subsector minero, es necesario y
prioritario fortalecer la capacidad de seguimiento, control y monitoreo de las actividades productivas y de los requerimientos y restricciones establecidos por las instancias
ambientales y mineras, as como su funcin sancionatoria.
Ms an cuando el MADS seala que en el marco de dicha agenda, y en reuniones
interministeriales de alto nivel con el MME y de la ANM, se ha solicitado en varias
ocasiones a la autoridad minera realizar las acciones tendientes a regularizar y darle
54
Adicionalmente, el MADS ha venido participando en el comit creado y coordinado por el Departamento Nacional
de Planeacin para la elaboracin de la Evaluacin Ambiental Estratgica para el sector minero, donde se ha
planteado la necesidad de realizar dicha evaluacin de manera articulada con la formulacin del Plan Nacional
de Ordenamiento Minero. En respuesta del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) al cuestionario
correspondiente a la vigencia 2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
55
83 A febrero de 2011 reposaban 19.629 solicitudes mineras, de las cuales 15.029 correspondan a contrato de
concesin, 736 a autorizaciones temporales y 3.864 a procesos de legalizacin, las cuales a la fecha no han
sido evacuadas en su totalidad. En: Funcin de advertencia sobre la Reapertura ventanilla de solicitud de ttulos
mineros, titulacin minera en reas estratgicas para la conservacin ambiental y ausencia de consulta previa;
dirigida al MADS, MME, ANM y Ministerio del Interior. Julio de 2013.
84 Funcin de advertencia sobre la Reapertura ventanilla de solicitud de ttulos mineros, titulacin minera en
reas estratgicas para la conservacin ambiental y ausencia de consulta previa; dirigida al MADS, MME,
ANM y Ministerio del Interior. Julio de 2013.
56
Art.106. Control a la explotacin ilcita de minerales. A partir de la vigencia de la presente ley, se prohbe en todo
el territorio nacional, la utilizacin de dragas, minidragas, retroexcavadoras y dems equipos mecnicos en las
actividades mineras sin ttulo minero inscrito en el Registro Minero Nacional.
El incumplimiento de esta prohibicin, adems de la accin penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas
sancionatorias, dar lugar al decomiso de dichos bienes y a la imposicin de una multa hasta de mil salarios
mnimos legales mensuales vigentes, que impondr la autoridad policiva correspondiente. El Gobierno Nacional
reglamentar la materia.
Las solicitudes que actualmente se encuentren en trmite para legalizar la minera con minidragas a que se refiere
el artculo 30 de la Ley 1382 de 2010, sern rechazadas de plano por la autoridad minera.
86
SINEM hace parte de incluida en su Objetivo 5.6, dentro del eje de prevencin y control de la degradacin ambiental,
Avanzar en la erradicacin de la actividad de minera ilegal, de la agenda interministerial.
87
Por el cual se reglamentan el artculo 6 de la Decisin No. 774 del 30 de julio de 2012 de la Comunidad Andina
de Naciones y el artculo 106 de la Ley 1450 de 2011 en relacin con el uso de maquinaria pesada y sus partes
en actividades mineras sin las autorizaciones y exigencias previstas en la ley.
88 Decreto 1970 de 2012 por el cual se modifica el Captulo II del Decreto 2715 de 2010. Decreto 2715 de 2010
por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1382 de 2010 (Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Cdigo
de Minas.)
89
Oficio MADS Rad. No. 8000-2-10540 de 5 de abril de 2013, en respuesta a requerimiento de la CGR.
57
adelantado por parte de las unidades de produccin inspeccionadas; mientras que el MADS
informa la existencia de licencia ambiental, para lo cual las CAR-CDS y autoridades ambientales urbanas suministran al MADS la informacin actualizada sobre licencias ambientales o
planes de manejo ambiental otorgados por actividad minera en sus jurisdicciones90.
En tal sentido, durante el 2012 el MME reporta un total de 229 operativos de intervencin de minas ilcitas, localizadas en las reas de los distritos mineros, de diferentes
departamentos del pas, como se muestra en la Grfica 1.791.
Grfica 1.7
Operativos de control a minera ilcita en 2012
Fuente: Datos de la Polica Nacional reportados por la Direccin de Formalizacin Minera del MME Elabor DES Minas y Energa - CGR
Segn las cifras de la Polica Nacional, las regiones del pas donde se concentraron
las operaciones contra la minera ilcita en el 2012, fueron en su orden: NarioPutumayo con 65 operativos que representa el 28,4% del total de intervenciones; le
siguen los departamentos de la costa (Atlntico-Bolvar-Crdoba-Magdalena), con el
21,4%; Antioquia con el 18,8% y la regin de Dovio con el 10%. No obstante, llama
la atencin que zonas ubicadas en departamentos como Choc no tengan reportado
un mayor nmero de operativos contra la minera ilegal.
Sobre este ltimo caso, la CGR adelant en 2012 un estudio acerca de la explotacin ilcita
de oro en reas de los Departamentos del Valle del Cauca (ro Dagua) y Choc (ro San
Juan), que le permiti evidenciar los efectos catastrficos que ha dejado la actividad de minera ilegal sobre el ambiente y los recursos naturales, y de manera especial en alteraciones
a sus relaciones y funciones ecosistmicas, que a su vez se manifiestan en la oferta de
bienes y servicios ecosistmicos indispensables para garantizar la vida humana, su desarrollo
90 Art 2- Decreto 2235 de 2012
91
58
Para informacin adicional ver tabla anexa sobre operativos de control a Minera por Distrito Minero.
y bienestar (CGR, 2013, p. 106); que van desde la erosin y socavacin de los mrgenes
de los ros, alteracin drstica de la geomorfologa y morfodinmica de los cauces, remocin
de suelos, deterioro de la disponibilidad y la calidad de aguas superficiales, contaminacin de
fuentes hdricas por mercurio y cianuro, fragmentacin de ecosistemas y hbitats, entre otros92.
Igualmente, el PND 2010- 2014 establece la meta de cinco distritos mineros sin minera
ilegal y con proyectos de reconversin tecnolgica para el ao 2014. Si bien esta meta
representa tan slo el 12% de los distritos mineros (DM), existentes en el pas, la implementacin de la misma no muestra avances durante la vigencia 2011- 2012, ya que a
la fecha ninguno de los 41 DM conformados se encuentra operando.
Los cambios generados en el sector con la expedicin de la Ley 1382 de 201093, y
posteriormente del Decreto 4134 de 2010 (reestructuracin de las entidades del sector
y creacin de la Agencia Nacional de Minera), y del Decreto 0381 de 2012 (creacin
del Viceministerio de Minas y las direcciones de minera empresarial y formalizacin
minera), provocaron que el Ministerio de Minas y Energa decidiera ...suspender el
proceso que se llevaba respecto a los Distritos mineros en lo que concierne a la
implementacin de la fase de sostenibilidad94.
Es importante resaltar que al corte de la fecha de suspensin de la estrategia, cuatro
distritos mineros presentaban resultados en cuanto a reconversin tecnolgica; tres
de ellos relacionados con la explotacin de oro para reducir el uso del mercurio y
mejorar la productividad de las minas, en jurisdiccin de los DM de San Martn
de Loba (Bolvar); Mercaderes (Cauca) y San Juan (Choc); y uno asociado con el
encadenamiento productivo de Caliza en el DM de Cali-Dovio (Valle del Cauca).
Un aspecto que preocupa es la ausencia de definicin formal de minera ilegal, minera
informal, minera artesanal, minera tradicional y minera criminal. En aras de una accin
del Estado que priorice el tipo de accionar (judicializacin, transferencia tecnolgica, control
minero y ambiental, entre otros) es urgente que se acoten las tipologas, lo cual puede
mitigar el descontento social y aclarar la postura del gobierno al respecto.
Reduccin del uso del mercurio en minera
Sin embargo, la meta del PND de reducir en un 10% el uso de mercurio en procesos
mineros, no reporta resultados concretos durante las vigencias 2011- 2012, ya que su
cumplimiento est ligado a la formulacin de un Plan Nacional de Gestin del Mercurio
(PNGM), y a los desarrollos normativos correspondientes as como la entrada en vigor del
Convenio de Minamata95 y su correspondiente ratificacin por el pas96.
92 Contralora General de la Repblica Minera en Colombia, fundamentos para superar el modelo extractivista
2013. Coordinacin Luis Jorge Garay Salamanca.
93
Por la cual se modific la Ley 685 de 2011, y declarada inexequible mediante Sentencia C 366-11
94
95
Efectuada al trmino de la quinta reunin del Comit Internacional de Negociacin, celebrada en Ginebra (Suiza),
el pasado 8 de enero, tras cuatro aos de negociacin, y cuya firma definitiva debe efectuarse en reunin especial
a celebrarse en Japn el prximo mes de octubre.
59
97 International POPs Elimination Network o Red Internacional de Eliminacin de los Contaminantes Orgnicos
Persistentes COPs, grupo de trabajo compuesto por ms de 700 organizaciones de inters pblico en 116 pases,
interesadas en lograr un tratado internacional que reduzca gradualmente hasta eliminar globalmente los COPs.
60
Cuadro 1.6
Resultados
Sinopsis Nacional de la Minera Aurfera Artesanal y de Pequea Escala-MAAPE, documento que presenta una descripcin detallada de la MAAPE en el pas y las estimaciones
de las cantidades de uso y descarga de mercurio al ambiente, calculadas a partir de
informacin primaria de las zonas mineras, teniendo en cuenta las caractersticas mineralgicas de cada zona evaluada, las tcnicas utilizadas por los mineros para el beneficio
del oro y la tecnologa disponible para el proceso.
Lineamientos para la Formulacin del Plan Estratgico Nacional para la Reduccin del
Uso de Mercurio en la Minera Aurfera Artesanal y de Pequea Escala, propuesta de
gestin interinstitucional para la disminucin y/o eliminacin total del uso de mercurio en
la MAAPE del pas, con una perspectiva de 5 aos
Cuadro 1.7
Convenio
Total
Municipio
No. mineros
capacitados
No. horas
capacitacin
Puerto Berro
253
210
San Roque
144
66
Puerto Nare
257
72
Caucasia
194
44
Zaragoza
96
16
Nech
207
43
El Bagre
133
28
1284
479
Valor del
Convenio
($ Millones)
$515
$500
Resultados
Reduccin en el consumo especfico de
Hg: de 459.3gr a 220.7gr de Hg/Ton., lo
que significa una reduccin del 51,95%.
Datos con base en el diagnstico inicial
del 2011 y el seguimiento actual de caracterizacin de las unidades de procesamiento de minerales ubicadas en la jurisdiccin del municipio de Puerto Berro.
$1.015
Fuente: Direccin de Formalizacin Minera MME - Elabor DES Minas y Energa - CGR.
Aunque los resultados obtenidos en esta fase inicial del proyecto son positivos con
una reduccin en el consumo de mercurio por unidad de procesamiento superior al
50%, es claro que existe un nmero mucho mayor de unidades de beneficio que
todava estn por fuera del programa, hecho que sumado al escenario de auge de
la minera ilegal, no permiten proyectar un cumplimiento o avance a nivel nacional
de la meta establecida en el Plan Nacional de Desarrollo sobre reduccin en el uso
del mercurio del 10% en el 2014.
No se ha remitido a esta Contralora un estudio o reporte que permita identificar, con
base en indicadores de desempeo ambiental, los logros objetivos de los programas de
transferencia de tecnologa a pequeos mineros y mineros artesanales en lo referente
Contralora General de la Repblica
61
62
99
Segn el MME, la EAE se constituye en el punto de partida para la formulacin de lneas de accin, entre las cuales est la incorporacin de criterios de sostenibilidad en los proyectos de expansin de generacin hidroelctrica,
con un enfoque basado en evaluacin de riesgos a escala de cuenca hidrogrfica, que permita adoptar medidas
preventivas e incorporar criterios ambientales estratgicos en los procesos de licenciamiento y en la convocatoria
de proyectos de transmisin, tal cual se establece en el Decreto 2820 de 2010.
63
Sin embargo, la UPME expidi la Resolucin No. 0052 de 2012 mediante la cual
se define y establece la metodologa que debe seguir la entidad para emitir el
concepto tcnico sobre el potencial energtico de las diferentes alternativas de los
proyectos de generacin hidroelctricos, segn lo establecido en el artculo 23 del
Decreto 2820 de 2010103.
Un aspecto que preocupa a la Contralora con respecto a las megarepresas es que
nicamente se gestionan con la Licencia ambiental, pero no existe una licencia de
construccin donde una autoridad se haga cargo de la revisin tcnica del proyecto. En
el caso de El Quimbo, al margen de los conflictos sociales y ambientales se encontr
por parte de la Contralora la inestabilidad de taludes de trabajo y de taludes finales
(en los cortes destinados a la Casa de mquinas) que generan incertidumbres con
respecto a los criterios tcnicos que fueron escogidos para el diseo de esta obra. No
es aceptable que sin la ocurrencia de sismos, los cortes de taludes finales en reas
estratgicas para la operacin del proyecto, presenten condiciones de inestabilidad,
situacin del resorte de los diseadores y los constructores del proyecto y que est
por fuera de la gestin eminentemente ambiental.
Programa de uso racional y eficiente de la energa (PROURE)
El Ministerio de Minas y Energa como responsable del Programa de Uso Racional y
Eficiente de la Energa y dems formas no convencionales de energa, expidi mediante
la Resolucin No. 180919 de 2010, el Plan de Accin Indicativo 2010-2015. As
mismo apoy al MADS, con insumos tcnicos en el diseo de incentivos tributarios,
basados en la exclusin de IVA y deduccin de renta lquida, a la compra e instalacin
de equipos, elementos y maquinaria que favorezcan el mejoramiento de la eficiencia
energtica y el uso de fuentes no convencionales de energa (FNCE), que finalmente
se plasmaron en la Resoluciones Nos. 186104, 778, 779 del MADS y en la Resolucin
No. 563 de 2012 emitida por la UPME105.
Igualmente, el MME adelant proyectos y acciones tendientes a promocionar el cambio
tecnolgico de artefactos elctricos en los sectores residencial, industrial, comercial,
pblico y servicios, y la eficiencia energtica en edificaciones, como el Proyecto GEF
PNUD UPME Col 43132 orientado a la adopcin y puesta en prctica de normas y
etiquetas para la eficiencia energtica que cuenta con aportes del Global Environment
Facility (GEF), por US$2,5 millones.
Tambin se realiz el estudio para determinar el consumo energtico en la produccin de
los materiales ms utilizados en la construccin de edificaciones colombianas, las oportunidades para uso de algunos materiales no convencionales eficientes energticamente y la
identificacin de las propiedades fsicas de los mismos, como insumo para el Reglamento
Tcnico de Eficiencia Energtica para Viviendas de Inters Social por desarrollarse.
103 Por el cual se reglamenta el Ttulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales
104 Por la cual se adoptan Metas Ambientales, de que trata el literal j) del artculo 6 del Decreto 2532 de 2001 y el
literal e) del artculo 4 del Decreto 3172 de 2003.
105 Por la cual se establecen el procedimiento y los requisitos para evaluar y conceptuar sobre las solicitudes que se
presenten ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con miras a obtener la exclusin del impuestos
sobre las ventas IVA y/o deduccin en la renta de elementos, equipos y maquinaria destinados a proyectos, programas o actividades de reduccin en el consumo de energa y eficiencia energtica, segn lo dispuesto en el artculo
4 de la Resolucin nmero 186 de 2012 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo.
64
En este mismo campo se suscribi el Convenio de Cooperacin Triangular AlemaniaMxico-Colombia sobre Vivienda Sustentable en Materia de Eficiencia Energtica y
Ambiental, como parte de la Poltica Nacional de Urbanismo y Construccin Sostenible tema priorizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
Se efectuaron auditoras energticas en edificaciones de la administracin pblica de
Bogot, Medelln y Cali, iniciadas en el 2012.
d) Gestin ambiental sector hidrocarburos.
En fundamento del principio de precaucin, la CGR elev en 2012 una funcin de
advertencia frente a los posibles riesgos en la obtencin de hidrocarburos no convencionales al MADS, Ministerio de Minas y Energa, ANLA y Agencia Nacional de
Hidrocarburos para que se incluya dentro de la licencia ambiental la internalizacin de
las externalidades ambientales negativas con el fin que la explotacin de los recursos
naturales no renovables se haga con el menor impacto posible
Una breve definicin de hidrocarburos no convencionales (HCN), tomada de la
Agencia Nacional de Hidrocarburos: son hidrocarburos presentes en el subsuelo en
estado diferente a los hidrocarburos lquidos convencionales o gas libre, incluyendo
gas asociado a los primeros; o hidrocarburos que se encuentren en yacimientos
no convencionales. Esta definicin incluye hidrocarburos tales como crudos extrapesados, arenas bituminosas, gas en mantos de carbn, yacimientos de muy baja
porosidad (Tight) e hidratos de gas.
En el caso de la extraccin de estos hidrocarburos, se requiere hacer un fracturamiento
hidrulico del suelo, para lo cual se realiza primero una perforacin vertical convencional que puede llegar a profundidades de hasta tres (3) kilmetros y luego hacer
perforaciones horizontales de los estratos de lutitas presentes en las profundidades
del subsuelo, mediante una inyeccin a presin de una mezcla de agua y sustancias
qumicas que no puede ser recuperada totalmente.
Los posibles riesgos sealados por la CGR son de tres tipos: geolgico, ambiental y
de salubridad pblica. El riesgo geolgico por la generacin de efectos que incluyen la
(re)activacin de sismicidad, por el incremento de la presin de los poros a lo largo
de las fallas y fracturas preexistentes; el riesgo ambiental por la afectacin del recurso
hdrico y su posible contaminacin y el de salubridad por los compuestos qumicos
empleados para producir las fracturas. (CGR:2012)
La ANH respondi citando un nico estudio de una agencia mundial que impulsa
los hidrocarburos no convencionales, pero omiti referirse a la gran cantidad de
artculos tcnicos y a las decisiones de poltica de pases europeos con respecto
a restricciones parciales o totales. Se espera que en los subsiguientes abordajes
tcnicos la ANH no se base en las condiciones de geologa y sismicidad de la zona
este y el medio oeste norteamericano para plantear que la actividad de explotacin
de hidrocarburos no convencionales no genera riesgos ssmicos inducidos sino que
los colombianos contemos con los estudios de tectnica y sismicidad de los Andes
y la llanura colombiana para tener una certeza cientfica absoluta, en trminos del
constitucional Principio de Precaucin.
65
66
109 Por la cual se define la metodologa para la evaluacin de los proyectos de generacin de energa elctrica que
les aplica el Decreto 2820 de 2010
110 Para adelantar el correspondiente seguimiento de esta gestin se requiri informacin de la gestin ambiental al
Ministerio de Educacin Nacional MEN; Departamento Administrativo de Ciencias, Tecnologa e Innovacin COLCIENCIAS; Ministerio de Salud y Proteccin Social - MSPS; Instituto Nacional de Salud - INS, y al Servicio
Nacional de Aprendizaje - SENA.
111 Lineamientos para la formulacin de la poltica integral de salud ambiental
112 Solicitar a las entidades que a partir de la fecha de creacin de la CONASA propongan una Poltica Integral de Salud
Ambiental en un trmino mximo de 2 aos. Esta Poltica incluir entre otras cosas, ajustes normativos y de poltica
y el modelo de gestin integral de salud ambiental. Recomendaciones CONPES 3550 de 2008.
67
De hecho, durante la vigencia 2012, a pesar que el MSPS tena la presidencia del CONASA, slo se avanz en la revisin de informacin conceptual sobre salud ambiental,
modelo de fuerzas motrices e indicadores, como base para la construccin de la PISA de
manera conjunta con el MADS y Departamento Nacional de Planeacin (DNP), proceso
que an no ha culminado.113
El MADS y el Ministerio de Salud an no han creado el Sistema Unificado de Informacin de Salud Ambiental, que debera ser administrado por el IDEAM, en un trmino no
mayor de 12 meses contados a partir de la aprobacin del CONPES 3550 de 2008.
Sin embargo, slo hasta el 2013 se inici el proceso de contratacin de una consultora para asesorar al MADS en la elaboracin de una propuesta de estructura tcnica y
conceptual, diseo y desarrollo por fases, del SUISA, con base en el CONPES 3550 y
el documento conceptual desarrollado por el IDEAM114 .
No obstante, que el MSPS incluy en el Plan Decenal de Salud Pblica (PDSP) 20122021 la dimensin de salud ambiental y que cre desde 2011 la Subdireccin de
Salud Ambiental (Decreto 4107 de 2011)115, llama la atencin que el MSPS haya
establecido metas de largo plazo en el PSDP para temas prioritarios del CONPES
3550 y la CONASA, como la creacin del SUISA, que slo hasta el 2021 estara
en funcionamiento. Igual cosa sucede con los estudios de la carga ambiental de la
enfermedad y costos en salud de los eventos priorizados relacionados con el agua, el
aire, el saneamiento bsico, la seguridad qumica, el riesgo biolgico y tecnolgico,
con estrategias de intervencin en el mbito territorial.
Desde el punto de vista operativo de CONASA, se crearon las mesas temticas sobre
entornos saludables y enfermedades transmitidas por vectores, que se suman a las ya
existentes: mesa conceptual, mesa de calidad de agua y mesa de seguridad qumica.116
De otra parte, CONASA en el marco de sus funciones, debe promover la creacin de
los Consejos Territoriales en Salud Ambiental (COTSA), con la participacin de los dems actores miembros de esta comisin, sin embargo, hasta la fecha, se han creado
siete, de los cuales cuatro pertenecen a la vigencia 2012.117
Si bien el MSPS haba sealado durante la vigencia 2011, que para la conformacin de
los COTSA se deberan identificar los diferentes espacios intersectoriales donde se aborde
la salud ambiental: mesas, comits, consejos, entre otros, con el fin de agruparlos y que
113 Segn el MSPS avanz en el Proceso de formulacin de la Poltica Integral de Salud Ambiental (PISA) y la conformacin del Sistema Unificado de Informacin Ambiental, SUISA: Finalizacin de los captulos Introduccin,
Justificacin. Marco normativo, Situacional y conceptual del documento tcnico PISA, en concertacin con el DNP
y el MADS.
114 IDEAM, 2012.Elementos estructurales para la construccin del SUISA.
115 En este sentido, el MSPS se enmarcan en la formulacin de polticas pblicas, lineamientos tcnicos, asistencia
y acompaamiento a las Secretaras de Salud del nivel departamental y distrital, as como la implementacin de
estrategias que permitan efectuar abordaje integral de los determinantes y factores de riesgo de carcter ambiental
para reducir las causas de morbimortalidad asociados al ambiente.
116 (i) Mesa Conceptual conformada por el DNP, el MAVDT y el antiguo MPS, (ii) Mesa de Calidad del Agua: MADS,
Instituto Nacional de Salud y el IDEAM, y (iii) Mesa de Seguridad Qumica: con el liderazgo del MADS y Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural.
117 Estn creados ocho consejos mediante acto administrativo en los departamentos de Guaviare, Magdalena, Huila,
Atlntico, Valle del Cauca, Bogot y Manizales.
68
118 El Plan Decenal de Salud Pblica (PDSP) 2012- 2021 establece que hasta el ao 2017 se habrn priorizado las
entidades territoriales segn problemticas de salud ambiental relacionadas con sustancias qumicas, minera,
exposicin a mercurio, agroindustria, industria pecuaria, desarrollos tecnolgicos y otros procesos, y el seguimiento a su implementacin, con el propsito de una atencin integral de los determinantes ambientales de la salud,
elementos que son relevantes para la creacin y gestin de los COTSA.
119 Respuesta Departamento Nacional de Planeacin (DNP) 2013. Oficio 30124150207021
120 Propone implementar un proceso de capacitacin-formacin ubicando la sistematizacin investigacin como un
eje generador de informacin de calidad, que permita reconocer los sistemas de educacin ambiental instalados
en los departamentos de Atlntico, Sucre, Santander, Caquet, Putumayo, Arauca, Casanare, Huila y Magdalena.
121 Propone acompaar la ampliacin del radio de accin de la estrategia formativa del Programa, a travs de la
instalacin de procesos movilizadores de sus componentes de capacitacin formacin y de sistematizacin investigacin, en los contextos particulares de los departamentos de Tolima, Meta, Cesar y La Guajira.
122 Tiene por objeto la consolidacin de Sistemas Departamentales de Educacin Ambiental, en los departamentos de
Antioquia, Bolvar, Boyac, Cauca, Caldas, Crdoba, Nario, Norte de Santander, Quindo, Risaralda, y Valle del Cauca.
123 Las RECIDEA son la Red de Comits Tcnicos Interinstitucionales de Educacin Ambiental, responsables por excelencia de gestionar la incorporacin de la educacin ambiental, en los diferentes escenarios del desarrollo departamental. Esto, atendiendo a los propsitos de institucionalizacin de las polticas ambientales, educativas y de la
Poltica Nacional de Educacin Ambiental.
69
Aunque en la vigencia 2012 se aprob la Ley 1549 del 5 de julio del 2012124, que ordena tanto para el MEN, el sector ambiental y los entes territoriales asociados al desarrollo
de la poltica la obligacin de incorporar en sus presupuestos anuales, las partidas necesarias para la ejecucin de planes, programas, proyectos y acciones, encaminados al fortalecimiento de la institucionalizacin de la Poltica Nacional de Educacin Ambiental125.
c) Estrategias sectoriales de mitigacin y adaptacin al cambio climtico
En el sector salud se han venido adelantando estrategias para incluir la adaptacin al cambio
climtico; en la vigencia 2011 el INS culmin el proyecto piloto nacional de adaptacin al
cambio climtico (INAP) componente salud humana126, cuyos principales resultados fueron
la conformacin del sistema de alerta temprana en malaria; y el marco de poltica para
adaptar la vigilancia y la prevencin a las realidades del cambio climtico del dengue.
La formulacin del plan sectorial de adaptacin al cambio climtico en el sector
salud127 requiere de informacin sobre el anlisis de vulnerabilidad y de un plan de
accin concreto, tarea que viene siendo adelantada mediante el proyecto Instrumentos
Regionales para la Adaptacin al Cambio Climtico en el Sector Salud128 liderado por
el Instituto Nacional de Salud- (INS) y que se espera culmine al finalizar el 2013 con
la elaboracin del ndice de vulnerabilidad en el sector salud.
Cuadro 1.8
Nombre
del proyecto
Objetivo
del proyecto
Fuente
de financiacin
Ubicacin
del proyecto
Actores
involucrados
Resultados
obtenidos
2011-2013
Instrumentos
regionales para
la adaptacin al
Cambio Climtico en el sector
salud ATN/
OC-11909-RGColombia-BID
Cooperacin
internacional.
Colombia INS:
contrapartida BID:
US 105.280
Poblacin en
general
124 Por medio de la cual se fortalece la institucionalizacin de la poltica nacional de educacin ambiental y su incorporacin efectiva en el desarrollo territorial
125 Todos los sectores e instituciones que conforman el Sistema Nacional Ambiental (SINA), deben participar tcnica y financieramente, en: a) el acompaamiento e implementacin de los PRAE, de los Proyectos Ciudadanos y Comunitarios
de Educacin Ambiental (Proceda), y de los Comits Tcnicos Interinstitucionales de Educacin Ambiental (Cidea); estos ltimos, concebidos como mecanismos de apoyo a la articulacin e institucionalizacin del tema y de cualificacin
de la gestin ambiental del territorio, y b) En la puesta en marcha de las dems estrategias de esta poltica, en el marco
de los propsitos de construccin de un proyecto de sociedad ambientalmente sostenible (Art. 9).
126 El cual cont con la participacin del IDEAM, Conservacin Internacional y las secretaras municipales de Salud
de Barranquilla, Bucaramanga, Floridablanca, Armenia, Buenaventura, San Jos del Guaviare, Montelbano y
Puerto Libertador.
127 Igualmente, el MSPS organiz el Congreso de Salud Ambiental cuyo nfasis temtico fue la Adaptacin al Cambio
Climtico y Salud Ambiental en el 2012.
128 Paraguay: Programa Nacional de Cambio Climtico, Secretara del Ambiente; Brasil: Fundacin Oswaldo Cruz;
Bolivia: Programa Nacional de Cambios Climticos Ministerio de Medio Ambiente y Agua; y Mxico: Instituto Na-
70
Adems del ndice de vulnerabilidad, el INS contina con la implementacin del sistema
integrado de vigilancia y control, por el incremento de la morbilidad y la mortalidad
por causa del dengue y la malaria junto con las infecciones respiratorias agudas (IRAs)
exacerbado por el fenmeno de cambio climtico.
Por otra parte, en el sector educacin, el Ministerio del ramo incorpora el tema de
cambio climtico y gestin de riesgo en el esquema de la Poltica de Educacin Ambiental y en los planes de desarrollo departamental, planes o polticas de educacin
ambiental130 y planes de gestin ambiental regional (PGAR) de las corporaciones autnomas regionales a travs de los CIDEA.
De manera particular, la adaptacin del sector educativo a los efectos del cambio
climtico es una tarea urgente, dado que en la mayora de casos ante una situacin
de desastres naturales, los establecimientos educativos se convierten en centros de
alojamiento de damnificados, hecho que afecta la prestacin del servicio educativo,
por lo cual el MEN ejecut durante 2012, un proyecto en esta materia131 como se
muestra en el Cuadro 1.9.
Cuadro 1.9
2012
Actores
Fuente de financiacin
Ubicacin
Resultados obtenidos
cional de Salud Pblica. Internamente se han vinculado: Departamento Nacional de Planeacin DNP; el Instituto
de Hidrologa Meteorologa y Estudios Ambientales- IDEAM; Departamento Nacional de Estadstica- DANE; IRICIESIN; Ministerio de Salud y Proteccin Social MSPS; Ministerio de Ambiente MA y Instituto Humboldt-IvAH.
129 IRI CIESIN organismo de investigacin sobre medio ambiente con sede en Estados Unidos.129 Por el cual se
establece el Sistema para la Proteccin y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano
130 Cabe sealar, que la Ley 1549 de 2012 establece que los PRAE deben incorporar el tratamiento de los problemas
ambientales causados por el cambio climtico
131 Financiado con recursos de Colombia Humanitaria , que involucr a 94 Secretaras de Educacin de las entidades
territoriales certificadas, orientados a la comprensin del sentido de la prevencin y gestin del riesgo.
71
Grfica 1.8
Proyectos sobre Medio Ambiente por ejes temticos financiados por Colciencias vigencias 2011 y 2012.
Fuente: Colciencias, Respuesta a requerimiento de la DES Sector Social del 21/03/13. Elabor DES Social
132 Colciencias financia proyectos de investigacin de ciencia, tecnologa e innovacin, a personas jurdicas ya sea
de carcter privado, pblico o mixto, nacionales o con residencia en el pas. Este financiamiento se realiza con
modalidad de contrapartida, es decir, Colciencias financia un 60% y la entidad proponente el 40% restante.
133 Programas COLCIENCIAS : Ciencias Bsicas, Sociales y Humanas, Tecnologa del Mar, Medio Ambiente y Hbitat,
Biotecnologa, Tecnologa de la Salud, Estudios Cientficos de la Educacin, Desarrollo Tecnolgico, Industrial y
Calidad, Ciencia y Tecnologa Agropecuaria, Energa y Minera, Electrnica, Telecomunicaciones e Informtica, y
el de Formacin de Investigadores.
134 Colciencias aclara que el total para los dos ao se contemplan todos los proyectos tanto CTI como los liderados
por la Direccin de Redes de Conocimiento y que el total para 2012 es un clculo preliminar.
135 Los ejes temticos integran proyectos de los diferentes programas de CyT de COLCIENCIAS vinculados a medio
ambiente, para los dos aos considerados en el anlisis estn: el Programa Nacional de Biotecnologa, Ambiente,
Biodiversidad y Hbitat, Programa de Ciencia y tecnologa del Mar, Programa Nacional de Investigaciones en
Energa y Minera, Programa Nacional de Investigaciones en Energa y Minera, (2), Programa Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Agropecuaria,(2) Programa Nacional de Ciencias Bsicas, (2), Programa Nacional de
Electrnica, Telecomunicaciones e Informtica.
72
Desde el punto de vista del monto de recursos destinados a la financiacin de proyectos, durante el 2011 los ejes temticos ms importantes fueron biodiversidad con
$9.724957.740, seguido de biotecnologa con un valor de $5.238369.218 que representan el 58% del monto de recursos de proyectos ambientales durante el mismo periodo.
Mientras que para el 2012, los ejes temticos ms significativos son cambio climtico y
gestin del riesgo con $9.112795.636, seguido de Biotecnologa con $6.090638.725
para un 67,7% del total de proyectos medioambientales. (Ver Grfica 1.9.)
Grfica 1.9
Monto de recursos destinados a financiacin de los Ejes temticos sobre Medio Ambiente en Colciencias
Vigencias 2011 y 2012
Fuente: Colciencias, Respuesta a requerimiento de la DES Sector Social del 21/03/13. Elabor DES Social
73
Grfica 1.10
Valor de los proyectos de medio ambiente no financiados por Colciencias segn ejes temticos
(Vigencias 2011 y 2012)
Fuente: Colciencias, Respuesta a requerimiento de la DES Sector Social del 21/03/13. Elabor DES Social.
1.1.3.3. Componente ambiental del sector gestin pblica en el PND 2010- 2014
El seguimiento a las entidades del sector gestin pblica e instituciones financieras se
enfoc en los siguientes temas: a) posicin de Colombia frente al cambio climtico
y el Protocolo de Kioto, b) desarrollo fronterizo, c) gestin ambiental sectorial gestin
pblica y, d) cooperacin internacional en medioambiente vigencia 2003 2012.
a) Posicin de Colombia frente al cambio climtico y el Protocolo de Kioto
El tema del cambio climtico contina siendo relevante en la agenda internacional, pero
sin alcanzar compromisos slidos por parte de los pases para reducir las emisiones del
gas de efecto invernadero (GEI) ni adoptar mecanismos que faciliten la adaptacin de
los efectos de dicho cambio climtico. Si bien, en la XVII Conferencia de las Partes de
la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (CMNUCC) (Surfrica
2011) los temas destacados fueron la Plataforma de Durban138, la implementacin de
136 En el marco de la Convencin para el Fortalecimiento Institucional de Centros de Investigacin.
137 Adicionalmente, los Institutos vinculados al Ministerio de Ambiente, hacen parte del Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnologa e Innovacion y tienen registrada la informaci6n sobre sus grupos en el GrupLac de la plataforma Scienti. Colciencias hace parte de las Juntas Directivas de tres de los Institutos del SINA: Humboldt, Sinchi e Invemar.
138 Definicin de una hoja de ruta hacia un nuevo instrumento legal nico post Kyoto.
74
los acuerdos de Cancn y el Fondo Verde para el Clima; slo en la ronda de negociaciones de Doha (2012) se logr un acuerdo para la prrroga hasta 2020 del periodo
de compromiso del Protocolo de Kioto139 que venci en 2012.
Sin embargo, el texto final de Doha aplaza para el ao 2013 las decisiones en materia de
financiacin de mecanismos de mitigacin y adaptacin a los efectos del cambio climtico que
beneficien a los pases en desarrollo, y establece a mayo de 2015 como fecha de entrega
de borrador de acuerdo de cambio climtico para sustituir el de Kioto por parte de los pases
miembros.
El objetivo del Protocolo de Kioto era lograr en el ao 2012, que los niveles de
emisin de tres (3) de los gases catalogados como causantes del efecto invernadero
(CO2, CH4 y N2O), estuvieran un 5,2% por debajo de los niveles existentes en el
ao 1990, reduccin que sera efectiva en el periodo 2008-2012 y para los restantes
gases (HFC, PFC y SF6) el ao base era 1995.140
Los dbiles compromisos asumidos por el conjunto de la comunidad internacional,
resultan insuficientes ante los desafos del cambio climtico, ms an cuando Estados
Unidos nunca ratific el protocolo de Kioto, y Japn, Canad y Nueva Zelanda ya no
se integrarn a este segundo perodo de prrroga del Protocolo, conjunto de pases que
representan ms de la mitad de las emisiones que estaban comprometidas a ser reducidas.
En materia de cambio climtico, Colombia ha mantenido una posicin abierta frente
al objetivo del Protocolo encaminada a reafirmar el principio de responsabilidad comn pero diferenciada entre los pases desarrollados y pases en desarrollo; apoyar la
diferenciacin de compromisos entre pases desarrollados; promover que las nuevas
obligaciones de reduccin de emisiones se calculen sobre emisiones netas y cubran a
todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, sin
concentrarse en las emisiones brutas de CO2 de sectores particulares y; en promover
objetivos flexibles y de largo plazo de reduccin de emisiones.141
En este contexto, Colombia a travs del Ministerio de Relaciones Exteriores present
ante la XVII CMNUCC, realizada en diciembre de 2011, una estrategia para involucrar
al sector agrcola en las negociaciones sobre cambio climtico.
El sector agrcola en el 2010 tena un gran impacto en la emisin y captacin de
carbono de la atmsfera142, a la fecha, juega un papel central en la consecucin de
la seguridad alimentaria y en el desarrollo de una economa baja en emisiones a travs del desarrollo de medidas de mitigacin como reforestacin comercial, produccin
de bioinsumos (fertilizantes) y fomento a su aplicacin, eficiencia energtica en los
procesos agroindustriales, proyectos vinculados a Mecanismo de Desarrollo Limpio y
139 Adems, Colombia particip en el 2012 en sesiones del Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre el protocolo de Kioto y Accin Cooperativa de Largo Plazo, el rgano Subsidiario sobre Asesoramiento Tcnico y Cientfico y el rgano Subsidiario sobre Implementacin.
140 El dixido de carbono CO2, el metano CH4, el xido nitroso ONx, los compuestos perfluocarbonados, compuestos hidrofluorocarbonados, y hexafluoruro de azufre, en http://www.miliarium.com/monografias/kioto/protocolokioto.htm#gases.
141 Economa de Colombia. El Protocolo de Kioto y su desarrollo nacional (Colombia). Octavio Gonzlez Murillo.
142 De las 180 emisiones de toneladas de CO2 equivalentes emitidos en Colombia, 68 millones de toneladas fueron
generados por actividades agropecuarias como el uso de fertilizantes nitrogenados, quema de residuos agrcolas,
manejo de estircol etc.
75
76
Subsector gobierno
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica
En el 2012, fueron vinculadas 8.794 familias al programa Familias Guardabosques147
en 23 departamentos. Adicionalmente, 79.821 hectreas de cultivos ilcitos fueron
erradicadas manualmente en 29 departamentos y 30.908 familias han sido apoyadas
con proyectos productivos en 119.420 hectreas en 22 departamentos.148
Ministerio de Relaciones Exteriores
En relacin con la implementacin del Convenio de Estocolmo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidi la Resolucin 0222 del 15 de diciembre de 2011 donde se establecen
los requisitos ambientales para prevenir y controlar la contaminacin del ambiente ocasionada
por equipos y residuos contaminados con Bifenilos Policlorados (PCBs)149 . En respuesta a este
precepto, los propietarios de equipos y residuos contaminados con estos compuestos estn
obligados a identificar, marcar sus existencias e inscribirlos en el inventario del PCB150.
De otra parte, dentro de los acuerdos en materia de Drogas suscritos por Colombia, la Cancillera
ha fomentado con el programa de cultivos ilcitos de consolidacin territorial las siguientes iniciativas de cooperacin en el marco de acuerdos vigentes y/o interinstitucionales. Ver Cuadro 1.10.
Cuadro 1.10
Sur-Sur
Pas
Iniciativa
Tailandia
Bolivia
Costa Rica
Guatemala
Finlandia
Triangular
Per
Colombia
Subregional
Multilateral
CAN-UE
Copolad
BID
UNODC151
Fuente: Informacin Oficio DIESA/GAA No.1089 del 15 de marzo de 2013. Ministerio de Relaciones Exteriores.
147 Programa que beneficia comunidades campesinas, indgenas y afro-colombianos localizados en ecosistemas ambientalmente estratgicos y afectados o en riesgo de serlo por la presencia de cultivos ilcitos
148 Presidencia de la Repblica. 07 de marzo de 2012
149 Se habla de PCBs (en plural) porque se trata de una familia de 209 compuestos congneres, con diferentes cantidades de cloro en sus molculas, y conformacin qumica, lo cual modifica su comportamiento en el ambiente y
en el organismo humano. La contaminacin ambiental con Bifenilos Policlorados y su impacto en salud Pblica.
Susana Isabel Garca.
150 Informe Nacional de Implementacin y Seguimiento de los Compromisos Consignados en las Declaraciones y
Planes de Accin de Quebec, Nuevo Len, Mar del Plata, y la Declaracin de Compromiso de Puerto Espaa.
Diciembre 2010-2011) Colombia 2012. Ministerio de Relaciones Exteriores.
151 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
77
La Cancillera particip en 2013 en las diferentes reuniones del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en materia de comercio de mercurio,
que culmin con la aprobacin de la Convencin de Minamata con el fin de regular
el comercio y el suministro de mercurio, as como el uso del metal en productos y
procesos industriales, para proteger la salud humana y el medio ambiente de las
emisiones antropognicas y compuestos de mercurio.
En el marco de la Comunidad Andina, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores, promulg la Decisin 774 de 2012152, mediante la cual se aprueba la
Poltica Andina de Lucha contra la Minera Ilegal, que incluye el tema del mercurio,
as como la aprobacin del reglamento andino contra la minera ilegal.
Sobre el particular, el gobierno colombiano expidi el Decreto 2235 de 2012 en relacin con el uso de maquinaria pesada y sus partes en actividades mineras sin las
autorizaciones y exigencias previstas en la ley.
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE)
El DANE, atendiendo a su compromiso misional, ha venido incorporando aspectos encaminados a fortalecer la produccin, integracin y difusin estadstica de medio ambiente
en los mbitos nacional e internacional en los siguientes aspectos, ver Grfica 1.11.
Grfica 1.11
Contribucin y desarrollo del medio ambiente
Fuente: Informacin DANE oficio 2013ER0020797. Grfica Diseo CGR DES Gestin Pblica
152 Busca desarrollar acciones de cooperacin que contribuya a la formalizacin minera, que fomenten la responsabilidad social y ambiental, y promueve el uso de mtodos y tecnologas eficientes para el aprovechamiento racional
de los recursos naturales y la sostenibilidad ambiental.
78
79
80
Capacitacin ambiental
Total
2.520.049
377.305
Administracin y gestin
ambiental
Otras actividades
no especificadas
32.015
563.319
95
Investigacin y desarrollo
Proteccin de la biodiversidad
y los paisajes
0,00
2,25
14,97
1,27
22,35
0,00
14,61
0,00
Compra de servicios
relacionados con el manejo
de residuos slidos
10,12
255.094
Gestin de residuos
33,40
1,01
Participacin %
0,00
841.700
25.567
Actividades de proteccin
ambiental
2.950.713
59.862
442.860
15.067
747.731
88
526.917
220.417
898.243
39.528
Sector Gobierno
0,00
2,03
15,01
0,51
25,34
0,00
17,86
0,00
7,47
0,00
30,44
1,34
Participacin %
17,09
5,49
17,37
-52,94
32,74
-7,37
43,10
-13,59
6,72
54,61
Variacin %
Gasto Ambiental
Cuadro 1.11
535.431
25.089
10.161
80.856
10.304
15.615
8.966
24.300
49.300
27.600
133.101
150.139
577.138
3.652
81.950
6.188
6.912
5.923
23.287
66.407
24.225
67.383
174.601
116.610
7,79
-100,00
-64,06
1,35
-39,95
-55,73
-33,94
-4,17
34,70
-12,23
31,18
-22,33
Variacin %
Gasto proteccin ambiental Sector Gobierno e Industria Manufacturera 2009-2010 (millones de pesos) 159
tcnicamente la cooperacin internacional pblica, privada, tcnica y financiera reembolsable y no reembolsable que reciba y otorgue el pas.
Segn la clasificacin de la APC-Colombia, durante el perodo 2003-2012 se financiaron
175 proyectos ambientales con recursos de convenios de cooperacin internacional y se
gestionaron recursos por $3419.163 millones (con tasa de cambio promedio 2012),
de los cuales el 84,5% son aportes internacionales y el 15,5% aportes nacionales.
A diciembre de 2012 se encontraban en ejecucin el 42% de los convenios de cooperacin, liquidados el 50%, y en proceso de liquidacin el 8% de dichos convenios.
De los 175 proyectos ambientales que se ejecutaron o se estn ejecutando en el periodo de estudio, las fuentes donantes con el mayor nmero de proyectos son Espaa
con el 11,43%; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con
el 10,86%; Alemania, Pases Bajos y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF), cada uno con 9,14% proyectos, ver Grfica 1.12.
Grfica 1.12
Participacin de cooperacin internacional frente al nmero total de proyectos ambientales
por fuente donante (2003-2012)
Fuente: Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de Colombia 2013. Elabor DES Gestin Pblica.- CGR
Desde el punto de vista del monto de recursos desembolsados por las diferentes fuentes
donantes se destacan: los Pases Bajos (Holanda) con el 65,60%, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el 14,21%, la Oficina de Naciones Unidas contra
la Droga y el Delito (UNODC) con un desembolso del 8,38% y la Unin Europea el
4,5%, ver grfica 1.13.
81
Grfica 1.13
Porcentaje de recursos de cooperacin internacional para proyectos ambientales
por fuente donante (2003-2012)
Fuente: Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de Colombia 2013. Elabor DES Gestin Pblica.- CGR
De acuerdo con la informacin de la APC del total de recursos ($3310.584 millones) entre 2003 y el 2012 el 70,5% se destinaron a entidades del SINA161, siendo
Parques Nacionales en el tema de conservacin de la biodiversidad in situ el mayor
receptor de recursos de cooperacin con el proyecto financiado por los Pases Bajos
y en segundo lugar con una cifra mucho menor se encuentra el tema de cambio climtico desarrollado en todas las entidades del SINA, con recursos provenientes en su
mayora de la Unin Europea y PNUD. Ver grfica 1.14.
En cuanto al nmero de proyectos financiados por fuentes donantes se destacan el
PNUD y Holanda, seguidos de la Unin Europea, el BID y el Banco Mundial, como
se aprecia en la grfica 1.15.
La informacin relacionada con el monto de recursos, fuentes de cooperacin y clasificacin de los proyectos ambientales entre otros, dirigidos a las entidades del SINA,
durante el perodo 2003-2012, se presenta en el cuadro 1.12.
82
Grfica 1.14
Grfica 1.15
Nmero de proyectos ambientales dirigidos a las entidades del SINA
por fuente de cooperacin internacional
83
84
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Bosques
Bosques
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Biodiversidad
Clasificacin CGR
por tema de proyecto
Pases Bajos
Unin
Europea
Unin
Europea
Espaa
Unin
Europea
Unin
Europea
Unesco
Finlandia
Finlandia
BM
Pases Bajos
Pases Bajos
BID
BM
Pases Bajos
Fuente
Patrimonio
natural
PNUD,
MADS
MADS, MVCT,
Ideam, CARCDS, UNGRD,
Invemar,
Asocars
MADS, Ideam
Patrimonio
natural
CARDER
MADS
Parques
naturales
SINCHI, CI
MADS
Patrimonio
natural
Patrimonio
natural
Coralina
DNP, MADS
Parques
naturales
Entidad
ejecutora de
los recursos
01/04/2011
2.554
5.102
5.102
9.200
7.255
8.625
45
1.170
3.444
7.200
9.190
11.775
16.655
27.000
2.182.191
Valor del
proyecto
(Millones
de Pesos)*
01/04/2013
23/05/2013
23/05/2013
24/11/2010
24/11/2010
01/06/2012
28/02/2013
30/10/2014
02/06/2009
26/12/2013
01/07/2017
24/05/2014
01/08/2014
01/12/2012
04/11/2014
30/06/2011
01/12/2008
Fecha de
Finalizacin
01/12/2007
04/03/1905
01/11/2010
02/02/2008
26/05/2011
01/07/2012
24/01/2011
01/07/2011
01/12/2008
04/11/2009
01/07/2006
01/12/2004
Fecha de
inicio
Proyectos de cooperacin internacional para temas ambientales con entidades del SINA, 2003-2012
Cuadro 1.12
Cambio climtico
Proyecto Piloto para la Gestin Integral del Riesgo en los
Componentes de Pronstico Hidrolgico y Alerta Temprana
Preparacin De La Segunda Comunicacin Nacional De Co- PNUD-UNDP
lombia
Programa Piloto Nacional De Adaptacin Al Cambio Climtico - Inap - Tf-056350
Cambio Climtico Con Enfoque Territorial En Regin Capital PNUD-UNDP
Bogot - Cundinamarca
Uso del Modelo AQUACROP para estimar rendimientos
agrcolas en Colombia, en el Marco del Estudio de Impactos
Econmicos del Cambio Climtico (EIECC).
Gestin Integrada y adaptacin de los recursos hdricos en
Colombia.
Evaluacin De Vulnerabilidad Y Adaptacin En Planes De
Desarrollo Y Ordenamiento Territorial Municipios De Cuenca
Media Y Baja del Magdalena Y Cauca
Proyecto Demostrativo de Chillers
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Cambio climtico
Capa de ozono
Capa de ozono
Capa de ozono
PNUD-UNDP
Caf
BID
FAO
BM
Pases Bajos
BM
PNUD-UNDP
Cambio climtico
BID
Fuente
Programa de Eficiencia Energtica en Empresas de Agua Potable y Saneamiento Bsico en Colombia Co-Ti077
Cambio climtico
Clasificacin CGR
por tema de proyecto
MADS
MADS
MADS
MADS
MADS
MADS
MADS
Ideam
MADS
DNP, MADR,
Ideam
MADS
Ideam
Ideam
Patrimonio
natural
MADS
MADS
DNP, MADS
Entidad
ejecutora de
los recursos
13/06/2011
01/06/2011
01/09/2010
06/05/2004
15/08/2012
01/05/2012
23/04/2010
07/06/2012
12/09/2011
2011-11-01
01/03/2010
01/01/2005
13/12/2006
01/02/2012
01/01/2006
01/10/2009
18/02/2009
Fecha de
inicio
618
646
3.851
28
70
104
308
311
450
609
622
720
756
786
896
937
1.188
Valor del
proyecto
(Millones
de Pesos)*
31/12/2014
30/06/2013
30/06/2013
30/06/2013
15/08/2017
31/12/2014
31/12/2013
07/06/2013
12/04/2013
2013-03-30
31/12/2013
31/12/2006
13/01/2012
01/08/2013
31/12/2009
31/05/2013
18/02/2011
Fecha de
Finalizacin
Proyectos de cooperacin internacional para temas ambientales con entidades del SINA, 2003-2012
85
86
Fortalecimiento
institucional
Fortalecimiento
institucional
Fortalecimiento
institucional
Fortalecimiento
institucional
Fortalecimiento
institucional
Otros
Otros
Otros
Pramos
Pramos
Recurso hdrico
Recurso hdrico
Alemania
Pases Bajos
MADS
Asocars
MADS
Iavh
Unin europea
Fao
Cam
DNP, MADS
MADS
Corponor
Corponor
Asocars
MADS
MADS
MADS
Caf
Bid
PNUD-undp
Alemania
Alemania
Alemania
PNUD-UNDP
BM
PNUD-UNDP
Capa de ozono
01/07/2008
01/12/2010
2011-06-30
01/01/2011
01/01/2008
22/07/2011
15/04/2010
01/02/2010
01/02/2010
01/05/2010
26/01/2012
06/03/2012
15/08/2012
01/03/2012
01/12/2013
2013-12-31
31/12/2013
31/05/2009
22/12/2013
16/10/2015
01/01/2014
01/01/2014
01/05/2012
31/10/2013
06/08/2015
2.333.993
4.230
5.927
NA
2.440
261
1.800
2.380
NA
NA
NA
177
7.200
167
31/12/2015
Proyectos de cooperacin internacional para temas ambientales con entidades del SINA, 2003-2012
162 En el marco del programa de Gobierno Agua para la Prosperidad, que cuenta con recursos de los departamentos,
Corporaciones Autnomas Regionales y el MVCT, se invertirn 459 mil millones en la proteccin y descontaminacin de cuencas en 21 departamentos, 10 mil para tratamientos de aguas residuales en el pas y ms de 191
mil para el saneamiento del ro Bogot.
163 Agua potable y saneamiento bsico; proteccin y conservacin de acuferos, cuencas abastecedoras y receptoras de
vertimientos; programa de saneamiento de vertimientos en las cuencas ms contaminadas en el pas; componente
ambiental en los Programas de Agua para la Prosperidad PAP - PDA, para la provisin sostenible del recurso.
164 Utilizacin de tecnologas ahorradoras y de uso eficiente del agua; proyecto de reutilizacin de aguas residuales
domsticas tratadas; programas de uso eficiente y ahorro de agua en empresas de acueducto y alcantarillado;
promocin de cambios en hbitos de consumo en los usuarios del agua.
165 Definir poltica de gestin del riesgo asociado a la prestacin de los servicios de acueducto y alcantarillado; incorporar la
gestin del riesgo asociado a la oferta y disponibilidad hdrica en los planes estratgicos y de accin del sector agua potable.
87
Ahora bien, en el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) la coordinacin interinstitucional con el MADS, durante la vigencia 2012 se evidencia en proyectos tales como:
Alianza Colombo Holandesa por el Agua (2011), en manejo de agua para la adaptacin
al cambio climtico mediante la aplicacin de una poltica integral y el fortalecimiento
del esquema institucional para la gestin integral del recurso hdrico en el pas;
Iniciativa - proyecto WAVES (Contabilidad del Bienestar y Valoracin de los Servicios
Ecosistmicos) del Banco Mundial, liderado por DNP, con participacin del DANE, el
IDEAM, la CGR y el MADS, que tiene que ver con la implementacin de la contabilidad
ambiental, y la cuantificacin y valoracin de servicios ecosistmicos a escala nacional;
Desarrollo de la evaluacin institucional y de resultados de la poltica de consolidacin del sistema nacional de reas protegidas, con el MADS.
En cuanto a las comisiones tcnicas intersectoriales, se crearon la Comisin Tcnica Nacional
Intersectorial para la Salud Ambiental (CONASA)166 y la Comisin Intersectorial de Infraestructura, creada mediante decreto 2306 de 2012. En el caso de la CONASA, el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio particip en la mesa conceptual sobre salud ambiental para
la construccin de la Poltica Integral en Salud Ambiental, y en la mesa de calidad del agua
conjuntamente con los Ministerios de Ambiente y desarrollo sostenible, Educacin, Agricultura,
Transporte, el IDEAM y el Instituto Nacional de Salud. No obstante, no se ha formulado la
poltica integral de salud ambiental (PISA), y el sistema unificado de informacin de salud
ambiental (SUISA) est en proceso de socializacin de su modelo conceptual.
La Comisin lntersectorial de Infraestructura167 (art. 2. Decreto 2306 de 2012) tiene
un carcter decisorio en los proyectos estratgicos priorizados, en lo relacionado con
los temas ambientales, prediales, presupuestales, de consulta previa y de redes de
servicios pblicos, para facilitar la adaptacin de los proyectos de infraestructura al
cambio climtico y el trmite de los procesos de licenciamiento ambiental. Es as como
el Instituto Nacional de Vas (INVIAS) particip durante 2012, en mesas de trabajo
con el MADS, la Direccin de Parques Nacionales, ANLA, el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (INCODER), el Ministerio del Interior, el MT, ANI e INVIAS, con el
propsito fundamental de articular las entidades que participan en el proceso de planeacin y ejecucin de los proyectos viales de la entidad (trmites ante autoridades
ambientales y mecanismos para el licenciamiento de proyectos).
b) Gestin ambiental sectorial
En el PND 2010-2014 se establece la implementacin de las unidades ambientales sectoriales168
en los sectores de transporte y vivienda, sin embargo, ninguno de los ministerios respectivos
166 Conformada mediante decreto 2972 de 2010 por los ministerios de: Agricultura, Salud, Minas y Energa, Medio
Ambiente, Transporte, Educacin, Comercio, DNP, y Colciencias.
167 Integrada por los ministros de: Interior, Hacienda y Crdito Pblico, Minas y Energa, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Transporte quien la preside, y el director del DNP.
168 Manuel Rodrguez Becerra, 1994. Gestin Ambiental en America Latina y El Caribe: Evolucin, Tendencias y
Principales Prcticas. Captulo 6, pag.77 Vinculadas a instancias institucionales insertas en diversos organismos
pblicos, cuyo objetivo bsico es el de incorporar la temtica ambiental en una institucin especfica para supervisar y ayudar a cumplir las polticas ambientales generales y particulares, y una de sus tareas primordiales es
generar todas las actividades requeridas para que el sector trabaje de conformidad con las polticas y regulaciones
emanadas de la agencia ambiental principal.
88
89
90
Cuadro 1.13
Objetivos
Para reducir el riesgo de las vas nacionales ante la ocurrencia de eventos climticos futuros, postularon ante el Fondo Adaptacin178 76 Proyectos y 5 estructuraciones viales puentes, puntos crticos,
grandes proyectos - que consideran el desarrollo de obras que den solucin definitiva a los sitios ms
vulnerables, mediante obras de estabilizacin, de mejoramiento de trazados, de puentes, viaductos,
tneles o variantes, los cuales segn sus registros fueron aprobados por cerca de $1.9 billones.
Construccin de tneles
Revisin de los trminos de referencia de los estudios ambientales requeridos para la construccin
de tneles en el pas; y acciones para financiar a travs de la Agencia de Cooperacin Internacional
del Japn (JICA), un estudio que permita disponer de especificaciones tcnicas para construccin
de puentes, viaductos y tneles en la red vial, que sirvan de insumo para construir estructuras ms
resistentes a los eventos climticos futuros.
Gestin para la aprobacin de recursos de cooperacin tcnica internacional (CDKN179) consultora estructurar el plan sectorial de adaptacin al cambio climtico incorporando herramientas y
estrategias en las etapas de planificacin y desarrollo de la construccin de carreteras, y evaluar la
capacidad de las instituciones del sector para responder al cambio climtico y proveer recomendaciones para mejorar su coordinacin.
178 Creado mediante Decreto 4819 de 2010, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda, como mecanismo institucional para identificar y priorizar necesidades en la etapa de recuperacin, construccin y reconstruccin del
Fenmeno de la Nia 2010-2011, con el propsito de mitigar y prevenir riesgos, y proteger a la poblacin de las
amenazas econmicas, sociales y ambientales)
179 Alianza Clima y Desarrollo de Inglaterra- CDKN siglas en ingls.
91
180 Adems, INVIAS particip tambin en reuniones con el propsito de crear el comit para la Adaptacin al Cambio
Climtico en la Entidad, y en el taller de priorizacin de sectores para la adaptacin al cambio climtico en zonas
marino costeras auspiciado por el MADS, la Universidad Nacional de Antioquia UNEP PNUMA.
181 Instituto federal suizo de investigacin y prueba de materiales y tecnologas
182 APPRI: acuerdos de proteccin y promocin recproca de inversiones con otros pases, que deben ser aprobados
mediante Ley.
183 Capitulo Octavo, artculo 8.11, Inversin y el Medio Ambiente: nada de lo dispuesto en este captulo se interpretar en el sentido de impedir que una Parte adopte, mantenga o haga cumplir cualquier medida por lo dems
compatible con este Captulo, que considere apropiada para asegurar que las inversiones en su territorio se efecten tomando en cuenta inquietudes en materia ambiental.
92
Por otra parte, el MCIT particip en la negociacin regional del GRULAC (Grupo de Amrica Latina y el Caribe) sobre el nuevo instrumento jurdico internacional para eliminar el
mercurio Convenio de Minamata184, aprobado en Ginebra (Suiza) en enero de 2013; y
en la elaboracin conjunta con el MADS del reglamento tcnico para pilas zinc-carbn
y alcalinas, que limit el contenido de mercurio, cadmio y plomo que pueden contener
las mismas, expresado en la Resolucin 0172 del 23 de enero de 2012185.
En el sector infraestructura, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) no cuenta con
un programa ambiental institucional establecido como tal, y la gestin ambiental la
adelantan firmas concesionarias de acuerdo con los planes de manejo establecidos dentro
del licenciamiento ambiental del proyecto186. Sin embargo, se constituyeron mesas de
trabajo con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales en las que participaron concesionarios e interventoras del
sector carretero, portuario y frreo, con el propsito de analizar temas referentes a la
gestin ambiental y social de las concesiones.
INVIAS efectu acompaamiento y/o seguimiento a las medidas de manejo ambiental
a 374 proyectos activos; la reforestacin de 26,83 hectreas por medidas de compensacin de la gestin institucional; la supervisin de 28 proyectos que requieren
elaboracin de estudios y licencia ambiental, y suministro a las unidades ejecutoras la
informacin necesaria para incluir en los estudios previos y en los pliegos de condiciones,
los criterios y requisitos sociales y ambientales en aplicacin del desarrollo sostenible.
De igual manera, el INVIAS adopt el plan institucional de gestin ambiental (PIGA),
y la Gua Ambiental para proyectos subsector martimo y fluvial (Resolucin 3973 de
2012) como instrumento tcnico de manejo ambiental y social para los proyectos que
no requieren de licencia ambiental.
En cuanto a la gestin ambiental misional, Cormagdalena187 conform la mesa interinstitucional de planificacin estratgica para la macrocuenca Magdalena Cauca, con la
participacin del DNP, IDEAM, y la Alta Consejera de la Presidencia para las Regiones; se
presentaron el plan de mejoramiento y el plan de ordenamiento y manejo de la cuenca188,
y las propuestas de reforestacin, descontaminacin y objetivos de calidad de agua, las
metas proyectadas y los mapas de localizacin a los 128 municipios, 13 departamentos,
16 corporaciones autnomas regionales y autoridades ambientales, logrando la inclusin
de los lineamientos del PMC en los planes de desarrollo de 24 municipios.
184 ...acuerdo entre 140 naciones para iniciar acciones en cuanto a disposiciones sobre obtencin de mercurio,
produccin de dispositivos, minera de oro artesanal, disposicin de desechos que contengan mercurio y quiz
una de las ms importantes son las relacionadas a asuntos de la salud (medicamentos y riesgo de exposicin).
Con ello se espera proteger a los que se consideran grupos vulnerables, tales como mujeres en gestacin, bebes
(futuras generaciones) y trabajadores artesanales del oro. Asimismo se busca prevenir la contaminacin por parte
de este metal al ambiente (aire, agua y suelo).
185 Por la cual se expide el Reglamento Tcnico aplicable a pilas de zinc carbn y alcalinas que se importen o
fabriquen para su comercializacin en Colombia.
186 Informe ANI a DES Infraestructura, marzo de 2013.
187 Por parte de la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena CORMAGDALENA las acciones
en el Programa de Medio Ambiente se enfocaron en cuatro subprogramas: forestal; manejo y disposicin final de
residuos slidos y lquidos; manejo integral de ecosistemas estratgicos y recuperacin de la oferta ictiolgica; y,
descontaminacin ambiental de Barrancabermeja.
188 Instrumento de planificacin para definir los lineamientos que permitan priorizar de manera objetiva sus intervenciones presupuestales en materia de ordenamiento hidrolgico y manejo integral del ro Magdalena en concertacin con las autoridades ambientales y los municipios; informe a DES Infraestructura, marzo 2013.
93
94
En el tema hdrico en las unidades militares areas, las acciones estuvieron orientadas a optimizar los sistemas de tratamiento, realizando el respectivo mantenimiento
preventivo y correctivo oportuno a las plantas de tratamiento de agua potable (PTAR).
Su gestin ambiental se evidenci en la realizacin de obras de proteccin, contencin
de fuentes hdricas y proteccin paisajstica; manejo de aguas residuales y agua potable; manejo de residuos slidos; control de emisiones atmosfricas, gestin de residuos
peligrosos; certificado ISO 14000; seguimiento proyecto saneamiento bsico; ahorro
y uso eficiente de los recursos naturales; monitoreo ambiental y licencias, control de
vectores, entre otras.190
La Direccin General de Sanidad Militar, expidi directrices para el programa de salud
ambiental, en relacin con residuos hospitalarios y similares, enfermedades transmitidas
por vectores, y produccin ms limpia. As mismo sobre manipulacin de alimentos,
zoonosis, vigilancia de la calidad del agua y saneamiento bsico en campaa.
La Industria Militar (INDUMIL)191 incluy los nuevos lineamientos establecidos en el
plan estratgico sectorial en gestin ambiental del Ministerio de Defensa Nacional
(2012-2014.), enfocados en norma NTC ISO 14001 con nfasis en la Produccin
Ms Limpia (PML) en sus tres factoras. As mismo, se efectuaron anlisis estadsticos y de calidad de agua para reduccin y control de contaminacin y planeacin de
dos proyectos de inversin que impactan directamente sobre la calidad del agua, la
produccin, la salud de las personas y el uso eficiente del recurso hdrico.
De otra parte, se implement el programa de control de riesgo qumico en la Fbrica
de Explosivos Antonio Ricaurte (FEXAR), actualizando la matriz de compatibilidad de
sustancias para cada una de sus reas.
La Agencia Logstica de las Fuerzas Militares192 ha desarrollado tres programas en el
mbito nacional de acuerdo con lo establecido en la directiva permanente 8 de 2011:
residuos slidos ordinarios, residuos peligrosos y manejo integrado de plagas.
El plan de manejo ambiental de la Direccin General Martima (DIMAR)193 defini los
lineamientos para el uso racional del agua, de la energa y manejo adecuado de los
residuos slidos en la sede central, los centros de investigacin, las capitanas de puerto,
los grupos de sealizacin martima, las intendencias regionales y las unidades a flote.
La DIMAR opera el proyecto Sistema de Medicin de Parmetros Oceanogrficos y de
Meteorologa Marina (SMPOM), cuyo objeto es mejorar la capacidad de observacin,
diagnstico y prediccin de la variabilidad climtica en las diferentes regiones costeras
que presentan procesos asociados de interaccin ocano-atmsfera-tierra.
El Hospital Militar Central, dentro de su plan institucional de gestin ambiental (PIGA
2011-2014), cuenta con el Grupo Administrativo de Gestin Ambiental y Sanitaria
(GAGAS). Adicionalmente para el desarrollo del Plan de Gestin Integral de Residuos
190 La inversin ambiental realizada por la Fuerza Area Colombiana, fue de $9.274 millones en la vigencia 2012
191 La inversin ambiental realizada por la Industria Militar, fue de $ 1.281 millones en la vigencia 2012.
192 La inversin ambiental realizada por la Agencia Logstica de las Fuerzas Militares, fue de $663,3 millones
en la vigencia 2012.
193 La inversin ambiental realizada en DIMAR, fue de $21,5 millones en la vigencia 2012
95
Hospitalarios y Similares (PGIRHS)194 cuenta con un centro de acopio de residuos hospitalarios y desarrolla el Plan de Gestin Integral de residuos Peligrosos (RESPEL)195.
La Corporacin de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo de la Industria Naval, Martima y Fluvial (COTECMAR)196 cuenta con una poltica de gestin integral y el plan de
manejo ambiental, que en las planta de Mamonal y Bocagrande, desarrolla programas
de residuos slidos y residuos peligrosos; residuos especiales y residuos ordinarios, as
como programa de reciclaje. Adems, con una firma especializada, efecta monitoreo
de calidad del aire e isocintico de conformidad con los requisitos, mtodo y procedimiento establecidos en la Resolucin 601 del 2006 y la Resolucin 610 del 2010.
La Corporacin de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo de la Industria Naval, Martima y Fluvial (COTECMAR) cuenta con una poltica de gestin integral y el plan de
manejo ambiental, que en las planta de Mamonal y Bocagrande, desarrolla programas
de residuos slidos y residuos peligrosos; residuos especiales y residuos ordinarios, as
como programa de reciclaje. Adems, con una firma especializada, efecta monitoreo
de calidad del aire e isocintico de conformidad con los requisitos, mtodo y procedimiento establecidos en la Resolucin 601 del 2006 y la Resolucin 610 del 2010.
b) Subsector seguridad
El Sistema de Gestin Ambiental de la Polica Nacional197 incluye como una ms de
sus actividades misionales el apoyo en la defensa, proteccin, vigilancia, control del
medio ambiente y los recursos naturales. Su filosofa es prever y combatir los delitos
ecolgicos y contribuir con la proteccin del medio ambiente a travs de la prevencin
de la contaminacin, el cumplimiento de la legislacin y regulaciones ambientales y el
control de los impactos ambientales adversos asociados a sus instalaciones, procesos
y servicios; as como al mejoramiento continuo del desempeo ambiental de la institucin, establecidos en la Resolucin N. 03896 del 19 Octubre 2012.
La entidad, en convenio con la Asociacin Nacional de Empresarios (ANDI), adelanta el
programa pilas con el ambiente que cuenta en 47 puntos de recoleccin de bateras
en desuso en el mbito nacional.
As mismo se inscribi en la convocatoria nacional BIBO 2012, organizada por el peridico
El Espectador, concurso que destaca los diferentes servicios ecosistmicos del pas, con
el proyecto Cuida Palos preservar la naturaleza, es preservar la vida reverdecemos la
quebrada los changos desarrollado por el Colegio Nuestra Seora de la Lajas de Pasto.
194 Enmarcado en la Resolucin 1164/2002 (MAVDT) y Decreto 2676/2000 (MAVDT), establece las directrices
institucionales para la gestin integral de residuos hospitalarios y similares (Segregacin, Recoleccin, Transporte,
Almacenamiento, Transporte externo, Tratamiento y disposicin final).
195 Enmarcado en el Decreto 4741/2005 (MAVDT), establece y determina los residuos peligrosos generados en la
institucin, as como los mecanismos de gestin integral (Segregacin, Recoleccin, Transporte, Almacenamiento
Interno, Transporte externo, Tratamiento y disposicin final) buscando la minimizacin de los impactos generados.
196 La inversin o gasto asignado al componente ambiental de COTECMAR, para la vigencia 2012, fue de $121,5 millones.
197 La inversin asignada al componente ambiental, para la vigencia 2012 en la Polica Nacional, fue de $1.814,9
millones en el mbito Nacional, que comprende inversin operativa; manejo, recoleccin y disposicin final de
residuos; programa de uso y ahorro de agua y energa; programa de agua potable, tratamiento y saneamiento; prevencin de desastre naturales, riesgos y gestin urbana, entre otros y la inversin en la Polica Antinarcticos fue de
$445,7 millones en mbito nacional en materiales, mantenimiento y suministros de elementos (canecas, equipos
y dotacin especial manejo de residuos peligrosos y radiactivos), mantenimiento de planta de tratamiento de aguas
residuales, caracterizacin de aguas industriales y domsticas, capacitacin en gestin ambiental, entre otras.
96
97
98
Fuente: Mapa sobre conflictos de uso del territorio, IDEAM, 2008, adaptado de figuras 3 y figura 4, captulo 4 Uso Adecuado y conflictos de usos
de las tierras en Colombia
202 En 2012 el IGAC public el Atlas de la Propiedad Rural en Colombia donde participaron instituciones acadmicas
como la Universidad de los Andes y la Universidad de Antioquia
203 Intervencin: transformacin profunda o parcial de la cobertura natural y otros recursos naturales por parte del
hombre. En mapa sobre conflictos de uso del territorio. IDEAM. 2008
99
Por lo anterior en el PND 2010- 2014 se estableci la necesidad de adelantar procesos de reconversin productiva del suelo204 (regiones Caribe y Andina) y de expansin
de reas de manera sostenible (Orinoquia y Guajira) en el marco de la estrategia del
sector agropecuario205.
En este sentido, CORPOICA como entidad responsable de la investigacin y desarrollo
tecnolgico sectorial, adelant durante el 2012 actividades de manejo sostenible de
suelos y reconversin productiva en 29 proyectos para las regiones Caribe, Orinoquia
y Andina, cubriendo un rea de 2.337 ha, de los cuales 17 correspondieron a la
regin Caribe con 887 hectreas, 3 para la regin Andina con 311 hectreas y 9
para la Orinoquia con 1.140 hectreas. Las estrategias de los proyectos se enfocaron
principalmente a reconversin productiva y rehabilitacin de suelos.
Grfica 1.17
Nmero de hectreas objeto de proyectos de recuperacin de suelos 2012, por Corpoica, en las regiones
geogrficas ms intervenidas de Colombia.
204 Se puede entender, como su nombre lo indica, como el paso de prcticas de produccin agro-silvopastoril-tradicionales que han causado la prdida del suelo a otras innovadoras o ancestrales que permitan potenciar y optimizar
la productividad del suelo acorde con su vocacin y tratando de solucionar los conflictos de uso all existentes,
garantizando la sostenibilidad de la produccin mediante el uso de productos naturales y orgnicos del desarrollo
tecnolgico y el uso adecuado del suelo, manteniendo y recuperando los servicios ambientales.
205 PND 2010-2014. Locomotoras para el crecimiento y la generacin de empleo - agropecuaria y desarrollo rural. Pg. 245.
206 Corpoica, MADS, IAvH, IICA, Universidad Nacional de Colombia y el CIAT.
100
De otra parte, tomando datos de FAOSTAT207 para Colombia sobre el recurso tierra
y su uso durante los ltimos 50 aos, se observa que para 1961, el uso del suelo
en la agricultura era de 4,97 millones de hectreas (3,53 en transitorios y 1,44 en
permanentes) y para 2011 fue de 4,0 millones de hectreas (2,1 en transitorios y
1,9 en permanentes), es decir que el pas en este periodo de tiempo dej de utilizar
cerca de un milln de hectreas.
Se observa que la prdida en cultivos transitorios fue de ms de 1,4 millones
de hectreas y que en permanentes creci cerca de 0,5 millones de hectreas.
Complementariamente, se observa que para 1961 se reportaron 0,23 millones de
hectreas de rea de tierras equipadas con riego y cincuenta aos ms tarde el
rea subi a 1,1 millones de hectreas.
Estas prdidas de rea cultivada, especialmente en los cultivos transitorios se deben,
entre otras razones, a la crisis del sector en la dcada de los ochentas y a los efectos
de la apertura econmica, sobre todo en cultivos como trigo, cebada, ajonjol, soya,
entre otros, que se caracterizaban por laboreos intensivos de suelo, que lo dejaban muy
expuesto a los agentes que producen erosin o degradacin como la compactacin.
En lo que tiene que ver con la degradacin del suelo con vocacin agropecuaria, el
sector minero ha cobrado una especial importancia debido al otorgamiento indiscriminado
de ttulos mineros y el consecuente desarrollo de actividades mineras; est vulnerando
derechos fundamentales y colectivos, desconociendo procesos locales (ambientales, territoriales, sociales y econmicos). Un caso especfico es el proceso de desplazamiento
de las comunidades, el cambio de uso del suelo, la afectacin ambiental representada
en prdida del suelo, del agua, de la biodiversidad, del paisaje, del aire, la generacin
de residuos, se traduce tambin en un riesgo para la seguridad alimentaria de poblaciones locales, especialmente de zonas como el centro del Cesar y la Guajira, donde
los proyectos mineros abarcan miles de hectreas y es evidente la ausencia de suelo
para actividades agrcolas (Garay Salamanca, y otros, 2013).
b) Gestin ambiental sectorial 2012
El sector agropecuario desde la perspectiva gubernamental est estructurado con el
MADR a la cabeza como rgano que fija las polticas y entidades ejecutoras y adscritas, como es el caso del INCODER, del ICA que se rigen por derecho pblico, y
las otras entidades como Corpoica, y los gremios sectoriales que administran recursos
parafiscales que se guan por el derecho privado.
Como resultados de la gestin ambiental del MADR, en el 2012 continu con la
gestin de residuos peligrosos, en particular, los plaguicidas y con la implementacin del programa de silvicultura como alternativa de produccin en la zona
marginal de la regin cafetera208 que permiti el establecimiento de 2.535 has de
plantaciones forestales en los Departamentos de Antioquia, Caldas, Cundinamarca,
Huila, Risaralda, Santander, Tolima y Cauca.
207 Faostat. 2013. Resources Land Colombia. Recuperado el 20 de Mayo de 2013, de http://faostat.fao.org/site/377/
DesktopDefault.aspx?PageID=377#ancor
208 Corresponde al emprstito celebrado entre el Gobierno Colombiano y el Banco KfW de Alemania para ser ejecutado entre 2007 y 2014.
101
102
103
Fuente: Direccin de Cambio Climtico. MADS 2012. Enfrentando el cambio climtico en Colombia.
211 Busca identificar y valorar acciones que estarn encaminadas a evitar el crecimiento acelerado de las emisiones
de GEI a medida que los sectores crecen. Estas acciones contemplarn todas aquellas medidas, intervenciones,
polticas o programas que promuevan la mitigacin de GEI o eviten su crecimiento en el largo plazo, que sean
apropiadas para las condiciones nacionales, contribuyan al desarrollo sostenible y no vayan en detrimento del
crecimiento econmico del pas. CONPES 3700 P.49.
212 IDEAM. Inventario nacional de GEI - Emisiones para el ao 2004. Bogot, 2009.
213 Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia
2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
104
El DNP adelanta el Estudio de Impactos Econmicos del Cambio Climtico (EIECC) para
los sectores de transporte, pesca, forestal, ganadera, recurso hdrico y biodiversidad y en
la estimacin del impacto de los desastres hidroclimticos en el crecimiento econmico,
que igualmente sirve de insumo para la formulacin del Plan Nacional de Adaptacin.
Adems de la generacin de un portafolio preliminar de NAMAS214 para los distintos
sectores215 y la realizacin de talleres de socializacin y generacin de capacidades
con los diferentes ministerios que permitan priorizar acciones de mitigacin sectorial,
fortalecer el desarrollo de MDL.
No hay cambios relevantes en materia de desarrollo bajo en carbono en relacin con
la vigencia 2011, ya que an no hay estrategias sectoriales ni planes de mitigacin
adoptados, por lo que slo hasta finales del 2013 se evidenciarn avances en la
construccin de esos planes y el inicio de su implementacin216.
Cmo se seal en la Seccin III del presente informe, los sectores elctrico y de residuos
slidos reportan acciones claras en materia de desarrollo bajo en carbono, durante la vigencia 2012, adicionales a la participacin de talleres tcnicos de construccin de la ECDBC.
No obstante que la generacin de energa elctrica se encuentra incluida en el sector
minero energtico, en Colombia, no es considerada un factor importante de emisiones
GEI, debido a que la mayor parte de la energa proviene de hidroelctricas consideradas menos contaminantes que las termoelctricas. Sin embargo el sector energtico
en general si genera importantes emisiones al considerar la quema de combustibles
fsiles en vehculos, industrias, trmicas, entre otras actividades; igualmente el cabrn
producido en Colombia est aportando a nivel mundial emisiones que son contabilizadas en los pases consumidores.
Igualmente, los residuos slidos representan slo el 6% de las emisiones sectoriales
en Colombia217, por lo que, es prioritario contar con un portafolio robusto en los
NAMAS del sector Energa y agropecuario, dada su importante participacin en la
generacin de emisiones de GEI.
En el marco de acciones de mitigacin de generacin de emisiones de GEI, el Protocolo
de Kioto establece los Mecanismos de Desarrollo Limpio MDL como un instrumento que
permite a los pases desarrollados el cumplimiento de las metas de reduccin de emisiones a travs de medidas de mitigacin, que pueden no slo efectuarse en su mismo
territorio sino en pases en desarrollo que no tienen metas de reduccin asociadas.
105
Grfica 1.19
Fuente: Inventario nacional de Fuentes y sumideros de Gases Efecto Invernadero 2000- 2004 (IDEAM 2009) Inventario Nacional de Emisiones
GEI. Nota: USCUSS Uso tierra, cambio uso de la tierra y silvicultura
En este sentido, el PND 2010- 2014 establece la meta de generar 300 proyectos de mecanismos de desarrollo limpio218 incluyendo la participacin en nuevos
mercados de carbono.
Entre 2010 y 2012 el MADS aprob 27 proyectos MDL, se registraron 13 proyectos ante Naciones Unidas y tres obtuvieron Certificados de Reduccin de Emisiones
CERs.219 Actualmente el pas cuenta con un portafolio de 190 MDL, de los cuales el
42% cuentan con aprobacin nacional, el 22 % estn registrados en Naciones Unidas
y slo el 7,3% tienen CERs aprobados.
Persisten las dificultades para materializar proyectos elegibles en proyectos que cuenten con CERs, es decir, que hayan culminado satisfactoriamente el ciclo de proyectos
MDL, para poder ser comercializados en el mercado de carbono.
A nivel mundial, la situacin es similar, ya que de los 3.962 de proyectos MDL registrados ante Naciones Unidas hasta abril de 2012, slo el 38% ha dado lugar a
la expedicin CERs segn reporte del Centro RISOE de energa, clima y desarrollo
sostenible del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)220.
218 El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) es la herramienta mediante la cual se permite la ejecucin de proyectos
de reduccin o captura de emisiones de GEI en el territorio de pases que no tienen compromisos obligatorios ante
el Protocolo de Kioto (como Colombia). Estas emisiones capturadas o reducidas se pueden vender a pases o
compaas de pases del Anexo I y ayudarles de esta forma a alcanzar sus metas de reduccin de emisiones, a
la vez que se aporta al desarrollo sostenible en el pas anfitrin. Ortega-P., S.C., A. Garca-Guerrero, C-A. Ruz, J.
Sabogal. & J.D. Vargas (eds.) 2010. Deforestacin Evitada. Una Gua REDD + Colombia. Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial; Conservacin Internacional Colombia; Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF);
The Nature Conservancy; Corporacin Ecoversa; Fundacin Natura; Agencia de Cooperacin Americana (USAID);
Patrimonio Natural - Fondo para la Biodiversidad y reas Protegidas y Fondo para la Accin Ambiental. Bogot
219 Respuesta MADS vigencia 2011 y 2012
220 http://finanzascarbono.org/mercados/mecanismo-desarrollo-limpio/estadisticas/
106
Esta situacin se explica no slo por la incertidumbre que gener en los ltimos aos
la negociacin de un nuevo instrumento internacional que reemplazara o prorrogara
la vigencia del Protocolo de Kioto, como se muestra en el anlisis del sector gestin
pblica del presente informe (Seccin III), sino tambin por la crisis financiera internacional y la capacidad del mercado mundial de carbono de generar unas condiciones
de precios justos221 y transacciones sostenibles a largo plazo, que debern ser objeto
de otro tipo de anlisis222.
Si bien Amrica Latina representa el 20% del total de proyectos MDL registrados ante
la Convencin de Cambio Climtico de Naciones Unidas (UNFCCC), Colombia (6%)
presenta menores resultados en trminos de proyectos MDL registrados ante Naciones
Unidas y de emisin de CERs, frente a otros pases de la regin como Brasil (45%)
y Mxico (17%) (Centro RISOE:2012)
Colombia tiene un gran potencial en el sector forestal para la generacin de MDL, sin
embargo, las condiciones actuales de aprobacin de Proyectos MDL no favorecen a
proyectos forestales, y por esta razn el pas ha apoyado la generacin de mercados
REDD asociados a deforestacin evitada el mercado de MDL tiene unos mecanismos
y procedimientos bastante complejos para el registro de proyectos, que excluyen a la
mayora de proyectos agrcolas, forestales y de reduccin de las emisiones derivadas
de la deforestacin y degradacin de los bosques (REDD)223.
En este contexto, el PND 2010- 2014 establece la meta de generar 200.000 has de deforestacin evitada como parte del desarrollo de la Estrategia Nacional REDD+224 (ENREDD+)
que hace parte del mencionado CONPES 3700225. Para el cumplimiento de la meta de
deforestacin evitada (reduccin de la tasa de deforestacin) se requiere la implementacin
de las medidas que se recomienden en la ENREDD+; sin embargo, hasta el momento
dicha estrategia no ha sido formulada en el pas, pues an est pendiente de financiacin
con recursos del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques en un proceso que se
inici en el 2009 y est sujeto al aval del Banco Mundial.
Aunque el IDEAM ha desarrollado acciones para la consolidacin de un Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono desde 2011; slo sera posible contar con informacin de
los avances de la meta de deforestacin evitada hacia finales de 2014, en caso de que
221 Justos hace referencia a que se incluya el valor de compensacin de mantener un sumidero de carbono sin
poder usufructuarlo.
222 Banco Mundial. Estado y tendencias del mercado de Carbono. 2012. Washington. State and Trends of the
Carbon Market 2012.
223 Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin- FAO. Las posibilidades de financiacin
del carbono para la agricultura, la actividad forestal y otros proyectos de uso de la tierra en el contexto del pequeo
agricultor. Documento de Trabajo 34 Medio ambiente y la Gestin de los Recursos Naturales. Christina SeebergElverfeldt- 2010. Pg 5
224 Cabe sealar que la expresin original REDD buscaba reducir las emisiones causadas por (i) la deforestacin; y
(ii) la degradacin de los bosques. El termino Plus- REDD+ incluye (iii) el papel de la conservacin;(iv) la gestin
sostenible de los bosques; y (v) la mejora de las reservas de carbono forestales.
225 REDD+ es un mecanismo de reduccin de emisiones asociado a los bosques, que busca superar las debilidades
que en materia de bosque natural presentan los MDL, por lo cual incorpora acciones para reducir las emisiones
de GEI debidas a la deforestacin de los bosques naturales en pases en desarrollo a saber: (i) disminucin de la
deforestacin, (ii) disminucin de la degradacin de los bosques naturales, (iii) conservacin de reservas forestales
de carbono (iv) aumento de las reservas forestales de carbono y (v) manejo sostenible de los bosques, todo esto bajo
el soporte financiero de pases industrializados. CONPES PAGS 51, 52
107
Para medir el riesgo se deben identificar cules son las Amenazas y sus efectos sobre
los sistemas socio-econmicos y los ecosistemas, determinar el grado de Exposicin
analizando los lugares donde se encuentran estos sistemas y finalmente, determinar
los factores que componen la Vulnerabilidad, es decir aquellos que determinan la
susceptibilidad o predisposicin de que un sistema se vea afectado de forma negativa
ante una amenaza. Cuando una amenaza se materializa en un evento, el riesgo se
convierte en un desastre que se traduce en impactos socio-econmicos.229
108
230 Algunos de los impactos para Colombia estn documentados tanto en la Primera como en la Segunda Comunicacin Nacional ante la CNMUCC. Sin embargo, el pas desconoce el impacto econmico, social y ambiental de
dichas consecuencias lo que le impide establecer las medias apropiadas y el costo de las acciones necesarias para
adaptarse adecuadamente a los retos que el cambio climtico le impone. En: CONPES 3700 de 2011. Pg. 34
109
En los ltimos aos se han desarrollado mltiples proyectos vinculados a la vulnerabilidad y adaptacin del pas al cambio climtico como el Programa Conjunto Integracin
de Ecosistemas y Adaptacin al Cambio Climtico en el Macizo Colombiano, o el
Proyecto Nacional de Adaptacin (INAP) que buscaba formular e implementar medidas
de adaptacin en ecosistemas de alta montaa, salud humana y zonas insulares del
Caribe colombiano.
A pesar de lo anterior, la CGR no evidencia una estrategia orientada a coordinar esfuerzos para que las instituciones responsables armonicen los objetivos y estrategias
planteados en los documentos de polticas pblicas, con el fin de adecuarlos para hacer
frente a los efectos del cambio climtico, con base en la vulnerabilidad evidenciada.231
El CONPES 3700 plantea la formulacin e implementacin del Plan Nacional de
Adaptacin que busca reducir la vulnerabilidad del pas e incrementar su capacidad
de respuesta frente a las amenazas e impactos proyectados del cambio climtico, por
lo cual requiere de un enfoque sectorial y territorial de formulacin e implementacin.
Igualmente, el PND 2010 -2014 establece como meta la generacin de cinco planes
con incorporacin de polticas de adaptacin al cambio climtico en el sector agropecuario, minas y energa, infraestructura, vivienda y salud durante el cuatrienio, como
parte del proceso de formulacin del Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico.
Aunque entre 2011 y 2012 se han presentado avances en la formulacin de planes
de adaptacin del sector agropecuario, infraestructura y salud232, hasta el momento
ningn sector ha adoptado ni implementado dichos planes sectoriales, por lo cual persisten los precarios resultados de los indicadores de seguimiento entre 2011 y 2012.
Cmo ya se ha sealado233, esta situacin se registra por la ausencia de la metodologa que deben generar de manera conjunta el DNP, el MADS y el IDEAM segn lo
establece el art. 217 de la Ley 1450 de 2011234, de modo que el pas no cuenta
an con un plan nacional de adaptacin, ni sus respectivos planes sectoriales.
Durante el perodo 2011- 2012, el DNP y el MADS desarrollaron insumos dirigidos
a la formulacin de la hoja de ruta para la elaboracin de los planes territoriales y
231 Informe de Auditora- Modalidad Especial en Cooperacin de Gestin a la Implementacin de los Compromisos
Nacionales Asumidos en la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico. CGR. 20072009. Pg. 216
232 En primer lugar, el DNP, MADS y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural-MADR participan en la formulacin
de la Estrategia de Adaptacin del sector agrcola, con un proyecto piloto en la cuenca alta del ro Cauca financiado
con recursos de CDKN Cooperacin Climate Development Knowledge Network.
En segundo lugar, el Ministerio de Transporte con el apoyo del DNP, Ministerio de Transporte, Agencia Nacional
de Infraestructura e Invias adelant en 2011y 2012 la contratacin fallida de un estudio de vulnerabilidad de la
infraestructura vial del pas, y otros proyectos financiados con recursos del Fondo de Adaptacin
En tercer lugar, Instituto Nacional de Salud adelanta un anlisis de vulnerabilidad del sector salud frente a los
impactos del cambio climtico, con el propsito de generar un ndice de vulnerabilidad.
233 Contralora General de la Repblica. (2012), Anlisis y evaluacin de la Poltica Nacional para la Gestin Integral
del Recurso Hdrico (PNGIRH) 2007-2011, Bogot, D.C.
234 Dicha metodologa est compuesta por: (i) Bases Conceptuales de Adaptacin, (ii) Hoja de Ruta para la Elaboracin de los Planes Territoriales y Sectoriales de Adaptacin al Cambio Climtico, (iii) Protocolos de Medicin de
Riesgo y (iv) Lineamientos y directrices para la incorporacin de variables de cambio climtico en la planificacin
territorial y ambiental de Colombia. Respuesta MADS 2013. (vigencia 2012)
110
111
Cuadro 1.14
Objetivos
Reduccin del riesgo y la vulnerabilidad al cambio Reducir la vulnerabilidad de las comunidades y auclimtico en el regin de la depresin Momposina mentar la resiliencia de los ecosistemas en esta reen Colombia.
gin, que enfrenta riesgos de inundacin y de sequa
asociados con el cambio climtico y la variabilidad
climtica. El proyecto operar principalmente en
los municipios de Ayapel, San Marcos y San Benito
Abad.
Proyecto Huila 2050: Preparndose para el cambio Construir un plan departamental de cambio climclimtico
tico que sea financiable y que permita incorporar
estrategias de adaptacin y mitigacin para el departamento del Huila
Plan regional integral de cambio climtico para la Definir colectivamente las lneas estratgicas de accin
regin Capital Bogot Cundinamarca (PRICC).
y respectivos portafolios de proyectos de mitigacin y
adaptacin frente a la variabilidad y cambio climtico,
que permitan impulsar opciones de desarrollo social y
econmico, lo suficientemente robustas para resistir a
las condiciones de un clima cambiante.
Integracin de la adaptacin al cambio climtico en El objetivo principal del proyecto es dar inicio a una sela planificacin territorial y gestin sectorial de Car- rie de acciones y planeacin necesaria para posicionar
tagena de Indias.
a Cartagena como una ciudad progresiva y activa en
su adaptacin ante los impactos del cambio climtico, generando las bases para el desarrollo del Plan de
Adaptacin al Cambio Climtico de la ciudad.
Adaptacin a los impactos del cambio climtico en Apoyar la implementacin de medidas de adaptacin
la regulacin y oferta hdrica en el rea de Chingaza destinadas a aminorar las consecuencias del cambio
Sumapaz Guerrero
climtico en el abastecimiento de agua y regulacin
de las funciones hidrolgicas de los humedales de
alta montaa y los ecosistemas del corredor de conservacin Chingaza -Sumapaz - Guerrero.
Fuente: MADS 2013. Elaboracin: DES- CDMA 2013
Llama la atencin que dentro de los proyectos priorizados por el MADS se encuentra
la adaptacin al cambio climtico de Chingaza Sumapaz Guerrero, a pesar de que
esta zona ya haba sido incluida en el programa nacional (INAP) que se implement
en el pas entre 2006 y 2011.238
Es evidente que la ausencia de medidas oportunas en materia de adaptacin al cambio climtico tiene profundas implicaciones sociales, ambientales y econmicas para
238 Componente B Diseo e implementacin de un programa de adaptacin para garantizar el mantenimiento de los
servicios ambientales en el macizo de Chingaza. El proyecto implement cuatro medidas de adaptacin; dirigir
la informacin sobre cambio climtico en la planificacin y manejo del Macizo de Chingaza, reducir los impactos
adversos de regulacin hdrica de la cuenca del Ro Blanco, desarrollar modelos de planificacin del uso de la
tierra que incorporen los impactos del cambio climtico y mejorar los agroecosistemas productivos en la cuenca.
Resultados del proyecto INAP - donacin TF 056350. Informe Final. Julio 2011
112
el pas, situacin reflejada en los efectos de la pasada ola invernal ocasionados por
el fenmeno de La Nia que gener importantes prdidas econmicas y humanas
afectacin a los parques naturales por $500 millones de pesos; prdidas totales
debidas a las inundaciones en $759.893 millones de pesos; proliferacin de infecciones
respiratorias agudas con 470 casos de muerte reportados por infeccin diarreica aguda
(IRA); daos en infraestructura de agua potable y saneamiento bsico por $525.867
millones de pesos; prdidas en el sector de transporte de $3,4 billones de pesos por
daos en la infraestructura y $417.762 millones de pesos por problemas de operacin; y 552.175 viviendas afectadas generando un costo de $2.6 billones de pesos
en reconstruccin y reasentamientos239.
Por lo todo lo anterior, la CGR hace un llamado a las entidades del SINA y otras instituciones gubernamentales involucradas en la adopcin de las medidas necesarias para
garantizar el cumplimiento de las metas establecidas en el PND 2010- 2014 y en el
CONPES 3700 en materia de la creacin de SISCLIMA, formulacin del Plan Nacional
de Adaptacin y sus respectivos planes sectoriales con incorporacin de polticas de
adaptacin al cambio climtico, de modo que la gestin institucional y presupuestal
responda no slo a la atencin de situaciones de desastre y emergencia en el pas,
sino que se enfoque de manera prioritaria al tema de adaptacin al cambio climtico.
Por lo todo lo anterior, la CGR hace un llamado a las entidades del SINA y otras instituciones gubernamentales involucradas en la adopcin de las medidas necesarias para
garantizar el cumplimiento de las metas establecidas en el PND 2010- 2014 y en el
CONPES 3700 en materia de la creacin de SISCLIMA, formulacin del Plan Nacional
de Adaptacin y sus respectivos planes sectoriales con incorporacin de polticas de
adaptacin al cambio climtico, de modo que la gestin institucional y presupuestal
responda no slo a la atencin de situaciones de desastre y emergencia en el pas,
sino que se enfoque de manera prioritaria al tema de adaptacin al cambio climtico.
1.2.
113
114
115
Grfica 1.21
Distribucin del gasto ambiental por fuente de recursos
116
68.259,0
2.064,7
2.635,2
2.635,2
1.813,2
1.813,2
2.635,7
CORPOBOYACA
Funcionamiento
CORPOCALDAS
1.859,9
2.593,4
1.913,1
1.859,9
2.593,4
2.593,4
Funcionamiento
Inversin
CORPONOR
Funcionamiento
1.733,8
3.593,7
2.635,7
3.773,1
Funcionamiento
CORPOCHIVOR
1.812,3
1.812,3
2.918,9
2.502,8
2.467,7
5.386,6
3.265,3
CDA
Inversin
2.088,1
5.768,2
Inversin
2.679,8
4.744,5
24.318,1
47.023,7
Funcionamiento
2.760,0
Funcionamiento
291,3
694,2
14.880,4
ANLA
Funcionamiento
4.848,1
12.620,6
15.574,6
Inversin
Inversin
12.911,9
25.926,2
23.510,0
Funcionamiento
CORPOMOJANA
22.705,7
49.436,2
Parques Nacionales
33.263,3
13.921,4
35.189,4
16.546,0
Inversin
47.184,7
29.291,6
6.032,7
35.324,3
Funcionamiento
32.221,0
51.735,4
IDEAM
7.388,0
Funcionamiento
Inversin
76.239,1
39.609,0
FONAM
75.882,6
Inversin
130.841,6
152.121,7
MADS
Funcionamiento
62.582,6
Compromisos
Apropiacin
definitiva
179,4
179,4
0,5
0,5
0,9
0,9
346,5
35,1
381,6
23,4
80,2
103,6
402,9
2.259,8
2.662,7
804,3
1.608,1
2.412,5
2.624,6
1.926,1
4.550,7
2.929,4
1.355,3
4.284,7
7.980,1
13.300,0
21.280,1
Prdidas de
apropiacin
2.593,4
2.593,4
1.487,2
1.487,2
2.635,2
2.635,2
1.808,2
1.808,2
1.496,7
2.238,7
3.735,4
595,9
2.613,2
3.209,1
279,2
9.591,4
9.870,6
20.066,3
23.488,2
43.554,5
11.465,8
30.677,5
42.143,3
25.396,0
6.032,7
31.428,7
57.368,4
59.867,6
117.236,0
Pagos
28,9
28,9
287,9
71,2
359,1
15,8
26,9
42,7
2,9
1.794,2
1.797,0
758,1
619,7
1.377,8
2.455,6
2.320,0
4.775,6
1.865,6
1.865,6
7.296,9
1.553,9
8.850,8
Cuentas
por pagar
2.593,4
2.593,4
1.516,0
1.516,0
2.635,2
2.635,2
1.808,2
1.808,2
1.784,6
2.309,9
4.094,5
611,7
2.640,1
3.251,8
282,0
11.385,6
11.667,6
20.824,4
24.107,9
44.932,3
13.921,4
32.997,5
46.918,9
27.261,7
6.032,7
33.294,4
64.665,3
61.421,6
126.086,8
Obligaciones
1.859,9
217,7
2.077,7
4,1
4,1
1.134,2
157,8
1.292,0
1.453,0
39,7
1.492,7
9,3
1.235,0
1.244,2
1.881,3
210,2
2.091,4
265,8
265,8
2.029,9
2.029,9
3.593,7
1.161,0
4.754,7
Reservas
0%
0%
0%
9%
5%
0%
0%
0%
0%
11%
1%
7%
1%
3%
2%
58%
15%
17%
3%
6%
5%
16%
5%
9%
9%
18%
11%
10%
18%
14%
%
Perd.
Aprop
0%
0%
100%
11%
55%
0%
0%
0%
0%
35%
6%
22%
70%
1%
31%
1%
8%
8%
8%
1%
4%
0%
1%
1%
6%
0%
5%
5%
2%
3%
(E/A)(*)
0%
0%
100%
13%
58%
0%
0%
0%
0%
39%
6%
24%
70%
1%
31%
3%
10%
10%
8%
1%
4%
0%
1%
1%
7%
0%
6%
5%
2%
4%
%
Reservas
100%
100%
0%
87%
42%
100%
100%
100%
100%
61%
94%
76%
30%
99%
69%
97%
90%
90%
92%
99%
96%
100%
99%
99%
93%
100%
94%
95%
98%
96%
%
Ejecucin
Ejecucin gasto ambiental Presupuesto General de la Nacin vigencia 2012 (millones de pesos)
Cuadro 1.15
117
118
2.388,5
2.388,5
2.736,2
1.534,4
1.534,4
2.393,6
Funcionamiento
CORPORINOQUIA
Funcionamiento
CVS
1.694,4
1.879,9
2.241,7
1.707,5
1.892,3
1.892,3
1.588,7
Funcionamiento
Inversin
CARDER
Funcionamiento
CAS
6.735,2
6.735,2
1.073,4
1.496,3
1.496,3
1.684,1
1.684,1
6.735,2
Inversin
CRA
Funcionamiento
CARDIQUE
Funcionamiento
CRC
1.724,4
3.004,8
1.985,3
1.019,5
Funcionamiento
CORPOCESAR
Funcionamiento
Inversin
6.735,2
1.682,9
1.719,2
Funcionamiento
1.724,4
1.496,3
2.792,6
CAM
Funcionamiento
1.496,3
2.472,4
Inversin
CORANTIOQUIA
1.001,7
2.156,5
Funcionamiento
1.588,5
CARSUCRE
1.019,5
1.985,3
3.004,8
1.721,1
1.721,1
1.682,9
1.718,5
2.720,2
2.373,6
2.149,0
4.522,6
1.588,7
4.628,9
Funcionamiento
1.588,5
1.879,9
2.143,3
3.837,7
2.393,6
3.949,1
Funcionamiento
CORPONARINO
1.529,5
1.529,5
2.700,7
2.700,7
2.736,2
CORPOGUAJIRA
Compromisos
Apropiacin
definitiva
3,3
3,3
1,2
1,2
71,7
0,7
72,4
98,8
7,5
106,3
0,2
0,2
12,4
12,4
13,1
98,3
111,4
5,1
5,1
4,9
4,9
35,5
35,5
Prdidas de
apropiacin
1.019,5
1.985,3
3.004,8
1.691,2
1.691,2
4.998,1
4.998,1
1.678,4
1.678,4
1.434,3
1.434,3
270,5
1.678,2
1.948,7
446,4
1.930,2
2.376,6
1.575,3
1.575,3
1.877,3
1.877,3
740,3
1.965,1
2.705,4
2.067,0
2.067,0
1.529,5
1.529,5
2.553,3
2.553,3
Pagos
728,4
728,4
4,4
4,4
125,3
9,1
134,4
362,2
64,5
426,7
296,0
178,3
474,3
151,5
151,5
Cuentas
por pagar
1.019,5
1.985,3
3.004,8
1.691,2
1.691,2
5.726,5
5.726,5
1.682,9
1.682,9
1.434,3
1.434,3
395,8
1.687,2
2.083,0
808,6
1.994,7
2.803,4
1.575,3
1.575,3
1.877,3
1.877,3
1.036,4
2.143,3
3.179,7
2.218,6
2.218,6
1.529,5
1.529,5
2.553,3
2.553,3
Obligaciones
29,9
29,9
1.008,7
1.008,7
62,0
62,0
605,9
31,3
637,2
1.565,0
154,3
1.719,3
13,2
13,2
2,6
2,6
658,0
658,0
170,0
170,0
147,4
147,4
Reservas
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
7%
0%
3%
4%
0%
2%
0%
0%
1%
1%
1%
4%
3%
0%
0%
0%
0%
1%
1%
%
Perd.
Aprop
0%
0%
0%
2%
2%
15%
15%
0%
0%
4%
4%
56%
2%
23%
63%
7%
37%
1%
1%
0%
0%
39%
0%
17%
7%
7%
0%
0%
5%
5%
(E/A)(*)
0%
0%
0%
2%
2%
15%
15%
0%
0%
4%
4%
60%
2%
23%
66%
7%
38%
1%
1%
0%
0%
39%
0%
17%
7%
7%
0%
0%
5%
5%
%
Reservas
100%
100%
100%
98%
98%
85%
85%
100%
100%
96%
96%
40%
98%
77%
34%
93%
62%
99%
99%
100%
100%
61%
100%
83%
93%
93%
100%
100%
95%
95%
%
Ejecucin
Ejecucin gasto ambiental Presupuesto General de la Nacin vigencia 2012 (millones de pesos)
416.001,4
TOTAL
367.484,6
2.662,4
3.250,7
5.913,1
573,0
2.188,5
2.761,6
4.171,1
1.461,4
2.125,5
1.759,9
48.516,8
22,4
22,4
222,0
54,1
276,1
4,3
4,3
1.300,4
254,9
1.555,3
72,1
72,1
0,0
0,0
0,0
104,6
267,3
371,9
2,1
9.962,6
9.964,6
9,5
31,3
40,8
Prdidas de
apropiacin
316.890,3
1.844,3
3.229,3
5.073,5
63,3
1.756,3
1.819,6
227,7
2.267,6
2.495,4
740,3
1.713,7
2.454,1
1.314,7
1.734,6
3.049,3
1.454,6
1.454,6
473,8
1.768,8
2.242,6
576,1
3.751,0
4.327,1
4.323,8
4.323,8
16,3
492,7
508,9
Pagos
21.820,0
56,4
56,4
112,2
85,6
197,8
66,8
158,2
225,0
252,1
17,8
269,9
42,9
42,9
7,2
3,4
10,6
Cuentas
por pagar
338.710,3
1.844,3
3.229,3
5.073,5
63,3
1.812,7
1.876,0
339,9
2.353,2
2.693,1
807,1
1.872,0
2.679,0
1.566,8
1.752,4
3.319,2
1.497,5
1.497,5
473,8
1.768,8
2.242,6
583,3
3.754,4
4.337,7
4.323,8
4.323,8
16,3
492,7
508,9
Obligaciones
1%
7%
28.774,2
0%
0%
28%
2%
9%
0%
0%
0%
47%
11%
30%
2%
0%
2%
0%
0%
0%
0%
0%
7%
7%
7%
0%
70%
65%
1%
4%
2%
%
Perd.
Aprop
818,1
21,4
839,5
509,8
375,8
885,6
1.446,0
32,0
1.478,0
654,3
253,5
907,8
1.405,3
7,5
1.412,8
34,9
34,9
723,9
20,2
744,1
942,5
1,6
944,1
1.563,8
262,9
1.826,6
Reservas
* Indicador correspondiente al incumplimiento en lmites en constitucin de Reservas, Art. 2 Decreto 1957/07 (15% inversin y 2% funcionamiento)
Fuente: Sistema Integrado de Informacin Financiera - SIIF
3.250,7
2.684,8
5.935,5
CORPOURABA
Inversin
795,0
Funcionamiento
2.242,7
Inversin
2.389,5
Funcionamiento
Funcionamiento
1.785,9
4.175,4
CORMACARENA
1.785,9
2.761,7
Inversin
3.037,6
2.385,2
2.380,4
CORALINA
Funcionamiento
Inversin
3.586,9
5.142,1
Inversin
CORPOAMAZONIA
2.972,1
1.759,9
3.044,3
Funcionamiento
4.732,0
1.497,5
1.497,5
1.497,5
1.497,5
CORTOLIMA
473,8
1.803,7
4.804,2
473,8
Inversin
CODECHOCO
1.803,7
Funcionamiento
2.277,5
1.307,2
3.774,6
5.081,7
942,5
4.325,3
755,5
Funcionamiento
1.411,7
2.277,5
CSB
4.041,9
Funcionamiento
Inversin
944,5
5.453,6
14.287,9
CORPAMAG
Funcionamiento
CRQ
5.267,8
15.232,5
Inversin
Inversin
1.580,0
786,8
1.589,5
Funcionamiento
2.335,6
2.376,3
CORPOGUAVIO
Compromisos
Apropiacin
definitiva
82%
69%
99%
86%
11%
83%
68%
19%
99%
65%
55%
88%
75%
53%
100%
70%
100%
100%
100%
98%
98%
45%
99%
85%
0%
100%
82%
1%
65%
22%
%
Ejecucin
Ejecucin gasto ambiental Presupuesto General de la Nacin vigencia 2012 (millones de pesos)
17%
30%
1%
14%
64%
17%
29%
81%
1%
35%
24%
11%
18%
46%
0%
29%
0%
0%
0%
2%
2%
51%
0%
14%
100%
0%
6%
98%
33%
77%
(E/A)(*)
18%
31%
1%
14%
89%
17%
32%
81%
1%
35%
45%
12%
25%
47%
0%
30%
0%
0%
0%
2%
2%
55%
1%
15%
100%
0%
18%
99%
35%
78%
%
Reservas
119
Grfica 1.22
Gasto ambiental por tipo de uso entidades del SINA PGN, 2012.
La Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca (CAR), la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca (CVC), la Corporacin Autnoma Regional para la
Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) y la Corporacin Autnoma Regional
de las Cuencas de los Ros Negro y Nare (CORNARE) no reciben aportes del PGN y
se financian exclusivamente con recursos propios.
Grfica 1.23
Distribucin de los recursos del PGN por grupos de entidades SINA
120
Como se observa en el cuadro 1.15., todas las entidades financiadas en su totalidad por el PGN presentan prdida de apropiacin, es decir, no comprometieron una
buena parte de esas autorizaciones mximas de gasto aprobadas por el Congreso de
la Repblica, situacin que denota falta de gestin administrativa en la aplicacin de
recursos asignados para inversin como sucede con el MADS con un 10%, FONAM
9%, IDEAM 16% y ANLA 58%.
De igual manera sucede con algunas CAR a las que se les asignaron recursos del PGN
como ocurre con la Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la
Amazonia (CDA) 11%, Corporacin Autnoma Regional de Sucre (Carsucre) 4%, Corporacin Autnoma Regional del Alto Magdalena (CAM) 7%, Corporacin Autnoma Regional
del Quindo (CRQ) 7%, Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Archipilago de San
Andrs, Providencia y Santa Catalina (Coralina) 47% y Corporacin para el Desarrollo
Sostenible del Sur de la Amazonia (CorpoAmazonia) 28%, recursos necesarios para
adelantar sus actividades misionales.
Siguiendo con el anlisis de la ejecucin del gasto de los recursos del PGN, la CGR hace
una evaluacin de la cadena presupuestal tomando como base los compromisos legalmente
adquiridos (actos administrativos que cuentan con certificado de disponibilidad presupuestal),
obligaciones que comprenden los pagos y cuentas por pagar y reservas presupuestales.
Se observa que en cumplimiento de la normatividad legal en materia del rgimen de
reservas presupuestales especialmente el artculo 2 del Decreto 1957 de 2007 que
establece que de conformidad con lo previsto en el artculo 9 de la Ley 225 de
1995 y el artculo 31 de la Ley 344 de 1996, en cada vigencia, el gobierno nacional
reducir el presupuesto en el 100% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto del ao inmediatamente anterior, que excedan el 2% de
las apropiaciones de funcionamiento y el 15% de las apropiaciones de inversin del
presupuesto de dicho ao, las entidades pblicas del orden nacional que son secciones
del PGN, cumplieron con los topes establecidos en la norma mencionada a excepcin
de la ANLA que excedi el lmite para recursos de funcionamiento en un 8%.
No ocurre lo mismo con algunas CAR que con los recursos del PGN superaron en forma
significativa los mximos determinados para inversin as: Corporacin para el Desarrollo
Sostenible de la Mojana y el San Jorge (Corpomojana) en 55%; Corporacin para el
Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazonia (CDA) en 24%; Corporacin
Autnoma regional de Chivor (Corpochivor) 85%; Corporacin Autnoma Regional de
Nario (Corponario) en 24%; Corporacin Autnoma Regional de Sucre (Carsucre) en
51%; Corporacin Autnoma Regional del Alto Magdalena (CAM) en 45%; Corporacin
Autnoma Regional del Guavio (Corpoguavio) en 84%; Corporacin Autnoma Regional
del Magdalena (Corpamag) en 85%; Corporacin Autnoma Regional del Quindo (CRQ)
en 40%; Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choco CODECHOCO en 32%; Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Archipilago de San
Andrs, Providencia y Santa Catalina (Coralina) en 30%; Corporacin para el Desarrollo
Sostenible del rea de Manejo Especial de la Macarena (Cormacarena) en 66%; Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia (CorpoAmazonia) en 74%;
y Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Urab (Corpourab) en 16%.
Para la CGR no es de recibo que el 48% de las corporaciones que fueron beneficiarias
de apropiaciones del PGN hayan incumplido la normatividad en materia de lmites en la
constitucin de reservas presupuestales para inversin y la ejecucin de estos recursos haya
Contralora General de la Repblica
121
sido tan baja, lo que denota ineficiencia en la aplicacin de estas partidas presupuestales
puestas a su disposicin, si se tienen en cuenta los complejos trmites que deben superar
estas iniciativas de gasto ambiental hasta ser aprobados por el Congreso de la Repblica.
Esta mala gestin presupuestal de las CAR se contrapone al argumento de las CARs de la
escasez de recursos para el cumplimiento de sus objetos sociales.
122
123
Cuadro 1.16
Entidad
Aprop.def.
Compromisos
Pagos
Ejecucin
(Pagos+
CxPagar)
Reservas
Presupuestales
%
Reservas
CAR
512.811,4
459.954,3
108.849,3
0,0
108.849,3
351.105,0
76%
CVC
113.526,3
84.918,8
50.518,9
16,6
50.535,6
34.383,3
40%
CVS
83.103,3
71.812,0
32.532,0
2.092,0
34.624,0
37.188,0
52%
CORPOGUAJIRA
34.652,1
29.558,7
20.255,8
429,9
20.685,7
8.873,0
30%
CRA
48.662,3
43.859,4
30.544,6
229,2
30.773,7
13.085,6
30%
CORPORINOQUIA
21.013,6
13.818,8
10.599,4
0,0
10.599,4
3.219,4
23%
CORANTIOQUIA
53.683,5
45.897,9
29.753,1
656,1
30.409,2
15.488,7
34%
CORNARE
46.004,9
45.384,8
31.042,8
2.032,0
33.074,8
12.310,0
27%
CARDIQUE
42.819,9
40.424,9
35.963,6
133,4
36.097,1
4.327,8
11%
CORPOAMAZONIA
23.101,2
17.515,7
8.394,2
814,9
9.209,1
8.306,6
47%
CDMB
46.575,7
33.367,6
9.925,7
0,0
9.925,7
23.441,9
70%
CORPONOR
29.290,5
24.681,2
21.598,8
68,8
21.667,6
3.013,6
12%
CORMACARENA
32.277,1
25.820,3
11.657,4
1.076,4
12.733,8
13.086,4
51%
CAS
23.582,8
18.403,5
15.667,1
1.074,5
16.741,6
1.661,9
9%
CORTOLIMA
33.978,8
24.951,5
14.711,0
242,4
14.953,4
9.998,1
40%
CORPOCALDAS
47.730,4
42.284,5
23.594,7
1.212,0
24.806,6
17.477,8
41%
CORPOCESAR
41.716,3
18.768,9
18.768,9
0,0
18.768,9
0,0
0%
CORPOBOYACA
25.030,5
22.307,3
16.260,8
108,9
16.369,6
5.937,6
27%
CARDER
27.959,8
24.173,4
16.753,7
15,4
16.769,1
7.404,3
31%
CAM
20.523,6
19.686,4
19.686,4
0,0
19.686,4
0,0
CORPAMAG
33.665,7
21.540,9
13.903,5
3.106,3
17.009,8
4.531,2
CRC
21.533,0
20.107,6
15.343,1
0,0
15.343,1
4.764,5
24%
CORPOURABA
15.326,1
13.331,3
11.142,2
764,8
11.907,0
1.424,4
11%
CORPOGUAVIO
16.007,7
14.046,4
7.207,5
348,1
7.555,6
6.490,9
46%
CORPONARIO
15.129,9
11.328,0
8.836,1
616,7
9.452,8
1.875,2
17%
CRQ
19.069,1
10.908,2
9.244,5
67,3
9.311,8
1.596,4
15%
CORPOCHIVOR
13.300,6
11.824,6
6.909,2
241,1
7.150,3
4.674,4
40%
CODECHOCO
0%
21%
11.586,3
11.058,7
8.420,6
452,6
8.873,2
2.185,5
20%
CORALINA
8.898,0
6.737,7
4.147,9
495,5
4.643,4
2.094,4
31%
CARSUCRE
7.637,3
7.237,7
7.237,7
0,0
7.237,7
0,0
0%
CDA
8.311,0
7.521,9
5.214,3
406,0
5.620,3
1.901,6
25%
CORPOMOJANA
5.758,3
4.896,5
3.320,7
68,8
3.389,5
1.507,0
31%
CSB
3.684,1
3.612,9
3.245,6
367,3
3.612,9
0,0
1.487.951,2
1.251.742,3
631.251,1
17.136,7
648.387,8
603.354,5
124
Cuentas
x Pagar
0%
Grfica 1.24
Presupuesto total (ejecutado y reservas) de las CARs 2012.
bles alcanzan grandes niveles de ejecucin, para este clculo especfico contrarrestan
las mnimas ejecuciones de los recursos destinados para inversin que son los que
realmente financian el objeto social de las Corporaciones, por lo cual a este rubro se
le efectuar ms adelante un anlisis particular. (cuadro 1.18)
Siguiendo con el mismo esquema de anlisis se establece que las corporaciones de
menor holgura econmica, no obstante sus escasos recursos tambin continan con
las deficiencias en sus ejecuciones presupuestales: Corporacin para el Desarrollo
Sostenible de la Mojana y el San Jorge (Corpomojana) que con tan solo $4.896,5
millones de presupuesto apropiado ejecut el 69% y constituy reservas por el 31%,
CORALINA con una apropiacin de $6.737,7 millones constituy reservas por el 31%
y CDA con una apropiacin de $7.521,9 millones constituy reservas por el 25%.
Efectivamente y como se observa en la Grfica 1.26, las reservas presupuestales de
inversin se incrementaron pasando a un 59%, es decir que la ejecucin para este
rubro en su conjunto solo lleg al 41%.
Como se mencion anteriormente se consider efectuar un anlisis y evaluacin a los gastos
de Inversin de las corporaciones con el fin de examinar las ejecuciones de este rubro que
financia los programas y proyectos que materializan el negocio misional de esas entidades,
por considerar que en las ejecuciones totales, las correspondientes a gastos de funcionamiento y servicio de la deuda, por sus grandes niveles de ejecucin debido a su inflexibilidad,
contrarrestaban los bajos niveles de ejecucin de los gastos destinados a inversin.
Como se aprecia en el cuadr 1.18 la ineficiencia en la ejecucin del gasto se agudiza por
los bajos niveles de ejecucin de recursos de inversin, como queda en evidencia tomando
las mismas entidades examinadas en las ejecuciones totales: Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca (CAR), ejecut el 12% de sus recursos de inversin y constituy
Contralora General de la Repblica
125
126
5.724,1
5.748,7
Carder
CAM
100
100
2.696,3
2.589,8
252.752,4
Corpomojana
CSB
Total
230.285,2
2.589,8
2.656,6
2.574,0
2.210,2
2.565,2
5.503,3
3.627,8
2.868,0
4.068,2
1.825,3
3.939,0
10.763,1
6.754,5
5.748,7
5.332,7
5.640,9
3.530,2
9.088,4
9.453,0
5.682,1
4.162,0
10.128,7
3.552,8
3.800,8
8.117,4
7.954,7
7.296,4
5.594,0
6.366,3
4.752,9
3.769,5
18.476,1
49.892,4
Ejecucin
100
99
94
100
90
98
91
85
95
82
99
90
98
100
93
96
100
99
91
97
85
98
57
90
96
99
94
89
98
93
95
79
89
22.467,2
0,0
39,7
177,4
0,0
300,7
105,5
338,2
490,1
214,3
401,5
34,2
1.135,1
118,0
0,0
391,4
214,2
0,0
105,6
925,3
198,3
738,8
242,8
2.729,1
415,8
308,1
67,8
474,9
658,8
159,1
366,4
207,3
4.891,5
6.017,4
Reservas
100
100
2.210,2
2.751,4
Carsucre
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
CDA
2.865,9
5.855,1
Corpoboyaca
Coralina
3.530,2
Corpocesar
5.608,8
9.194,0
Corpocaldas
3.966,0
10.378,3
Cortolima
Codechoc
5.880,4
CAS
Corpochivor
4.900,8
Cormacarena
3.358,0
10.371,6
Corponor
Crq
6.281,9
CDMB
4.282,4
4.216,6
Corpoamazona
2.226,9
8.425,5
Cardique
Corponario
8.022,5
Cornare
Corpoguavio
7.771,4
Corantioquia
3.973,2
6.252,8
Corporinoqua
Corpourab
6.525,4
CRA
6.872,5
5.119,3
Corpoguajira
11.898,2
3.976,8
CVS
Corpamag
23.367,6
CRC
55.909,8
CVC
Compr
CAR
Entidad
Gastos Funcionamiento
10
15
18
10
15
43
10
11
21
11
976.019,6
1.023,1
2.200,2
4.770,5
5.027,5
3.871,9
5.449,9
7.858,6
7.550,1
7.045,5
11.819,6
9.358,1
8.209,4
14.523,5
13.397,7
18.449,3
15.016,2
15.238,7
31.773,5
14.573,2
11.421,3
19.933,7
12.109,9
26.714,9
13.299,2
31.999,3
36.241,9
38.126,6
7.566,0
37.334,0
24.439,4
64.485,8
61.551,3
393.639,8
Compr
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
395.108,2
1.023,1
732,9
3.046,3
5.027,5
2.078,2
3.369,9
3.522,4
6.443,8
5.384,6
5.730,3
7.968,0
4.579,9
10.110,6
13.397,7
11.436,4
9.292,8
15.238,7
14.401,3
5.500,4
9.957,7
7.586,0
9.339,1
6.002,1
5.408,3
27.952,6
23.999,7
23.112,8
5.005,4
24.407,4
15.932,8
27.505,0
32.059,5
48.554,9
Ejecucin
100
33
64
100
54
62
45
85
76
48
85
56
70
100
62
62
100
45
38
87
38
77
22
41
87
66
61
66
65
65
43
52
12
Gastos de Inversin
580.884,4
0,0
1.467,3
1.724,2
0,0
1.793,7
2.080,0
4.336,2
1.106,3
1.660,9
6.089,3
1.390,2
3.629,4
4.412,9
0,0
7.013,0
5.723,4
0,0
17.372,2
9.072,8
1.463,6
12.347,7
2.770,7
20.712,8
7.890,9
4.019,7
12.242,2
15.013,8
2.560,6
12.926,6
8.506,6
36.980,7
29.491,8
345.085,0
Reservas
67
36
46
38
55
15
24
52
15
44
30
38
38
55
62
13
62
23
78
59
13
34
39
34
35
35
57
48
88
22.430,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
144,9
0,0
0,0
1.435,9
0,0
1.316,9
0,0
1.101,8
985,8
2.199,7
370,8
0,0
0,0
1.120,4
0,0
0,0
0,0
0,0
3.349,5
0,0
10.404,7
Compr
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
22.427,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
144,6
0,0
0,0
1.435,9
0,0
1.316,9
0,0
1.101,8
985,8
2.199,7
370,8
0,0
0,0
1.120,4
0,0
0,0
0,0
0,0
3.349,5
0,0
10.402,0
Ejecucin
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Servicio de la Deuda
2,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
2,6
Reservas
Cuadro 1.17
Grfica 1.25
Recursos comprometidos por componente presupuestal en las entidades del SINA, 2012.
reservas presupuestales por el 88%; la Corporacin Autnoma Regional de Valle del Cauca
(CVC) que ejecut recursos de inversin por 52% y constituy reservas por el 48%; la
Corporacin Autnoma Regional de los Valles del Sin y del San Jorge (CVS) que ejecut
recursos de inversin por el 43% y constituy reservas por el 57%; Corporacin Autnoma
Regional de Antioquia (Corantioquia) ejecut recursos de inversin por el 61% y reserv
el 39%; Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
(CDMB) que ejecut recursos de inversin por 22% y constituy reservas por el 78%; y
Corporacin Autnoma Regional de las Cuencas del Ro Negro y Nare (Cornare) que
ejecut el 66% de recursos de inversin constituyendo reserva por el 34%.
Con las Corporaciones con menor capacidad econmica se establece la misma tendencia de desmejoramiento en la ejecucin de sus recursos de inversin: Corporacin
para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y El San Jorge (Corpomojana) que con tan
solo $2.976,8 millones de presupuesto apropiado para inversin ejecut el 33% y
constituy reservas por el 67%, CORALINA ejecut recursos por el 54% y constituy
reservas por el 46% y CDA ejecut recursos por el 64% constituy reservas por el 36%.
127
128
64.485,8
24.439,4
37.334,0
75.513,2
28.894,4
41.077,9
14.008,6
42.941,8
36.819,0
32.564,3
18.312,2
35.386,9
15.571,3
24.852,3
16.015,6
22.027,7
CVS
CORPOGUAJIRA
CRA
CORPORINOQUIA
CORANTIOQUIA
CORNARE
CARDIQUE
CORPOAMAZONIA
CDMB
CORPONOR
CORMACARENA
CAS
CORTOLIMA
14.523,5
8.209,4
17.211,8
21.719,9
14.729,8
16.405,1
CORPOBOYACA
CARDER
CAM
CORPAMAG
5.425,4
5.323,9
2.976,8
823,3
1.144.296,4
CARSUCRE
CDA
CORPOMOJANA
CSB
Total
847,3
382.231,2
976.559,6
694,0
2.723,9
5.027,5
1.820,7
3.063,6
3.342,8
6.442,9
4.953,9
5.400,6
7.203,2
4.579,9
7.004,3
13.937,7
11.424,4
9.292,8
15.238,7
13.577,1
5.396,3
9.481,0
6.618,6
9.270,4
6.002,1
4.683,8
27.979,6
22.366,8
22.623,1
5.005,4
24.269,8
15.791,4
25.569,3
32.043,4
48.554,9
Pagos
1.023,1
2.200,2
4.770,5
5.027,5
3.871,9
5.449,9
7.858,6
11.819,6
5.685,6
9.141,3
5.628,9
12.958,8
CRQ
CORPOCHIVOR
CODECHOCO
7.550,1
10.008,1
CORPONARIO
CORALINA
7.045,5
13.711,1
CORPOGUAVIO
9.358,1
9.572,6
10.935,4
CRC
CORPOURABA
13.937,7
18.449,3
15.016,2
15.238,7
31.773,5
35.996,0
37.846,1
CORPOCALDAS
CORPOCESAR
14.573,2
11.421,3
19.933,7
12.109,9
26.714,9
13.299,2
31.999,3
36.241,9
38.126,6
7.566,0
61.551,3
84.391,7
393.639,8
419.819,6
Compromisos
CAR
Aprop.def.
CVC
Entidad
13.444,0
175,8
39,0
322,4
0,0
257,5
306,3
179,6
0,9
430,7
329,7
764,8
0,0
3.106,3
0,0
12,0
0,0
0,0
824,3
104,1
476,7
967,4
68,7
0,0
724,5
0,0
1.632,9
489,7
0,0
137,6
141,4
1.935,8
16,1
0,0
Cuenta x Pagar
395.675,2
1.023,1
732,9
3.046,3
5.027,5
2.078,2
3.369,9
3.522,4
6.443,8
5.384,6
5.730,3
7.968,0
4.579,9
10.110,6
13.937,7
11.436,4
9.292,8
15.238,7
14.401,3
5.500,4
9.957,7
7.586,0
9.339,1
6.002,1
5.408,3
27.979,6
23.999,7
23.112,8
5.005,4
24.407,4
15.932,8
27.505,0
32.059,5
48.554,9
Obligacin
(Ejecucin)
580.884,4
0,0
1.467,3
1.724,2
0,0
1.793,7
2.080,0
4.336,2
1.106,3
1.660,9
6.089,3
1.390,2
3.629,4
4.412,9
0,0
7.013,0
5.723,4
0,0
17.372,2
9.072,8
1.463,6
12.347,7
2.770,7
20.712,8
7.890,9
4.019,7
12.242,2
15.013,8
2.560,6
12.926,6
8.506,6
36.980,7
29.491,8
345.085,0
Reservas
0%
67%
36%
0%
46%
38%
55%
15%
24%
52%
15%
44%
30%
0%
38%
38%
0%
55%
62%
13%
62%
23%
78%
59%
13%
34%
39%
34%
35%
35%
57%
48%
88%
% Reservas
Cuadro 1.18
Grfica 1.26
Ejecucin presupuestal gastos de inversin CARs 2012
1.2.2.2. Papel del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el seguimiento a las ejecuciones presupuestales de las CAR.
Teniendo en cuenta que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible realiza la
evaluacin integral a las 33 CAR en la que se analiza, resume y compara sus resultados con el propsito de observar los avances en la ejecucin fsica y financiera de
los programas y proyectos de los Planes de Accin Trienal (PAT) y de los Planes de
Gestin Ambiental Regional (PGAR), como tambin realiza un seguimiento y evaluacin a la ejecucin financiera y presupuestal. Teniendo en cuenta que en este captulo
histricamente se efecta un seguimiento puntual a las ejecuciones presupuestales de
las corporaciones autnomas regionales, se considera necesario realizar un anlisis a
la manera como el MADS en aplicacin de la normatividad vigente califica en este
tema a las autoridades ambientales regionales.
Se reitera que normativamente mediante el Decreto 4836 de 2011 se regul taxativamente
la forma de calcular el rezago presupuestal as: Las reservas presupuestales correspondern
a la diferencia entre los compromisos y las obligaciones, y las cuentas por pagar a la
diferencia entre las obligaciones y los pagos. Adems se debe establecer que la ejecucin
corresponde realmente a las obligaciones contradas al finalizar cada vigencia, es decir,
los pagos y las cuentas por pagar, debido a que precisamente la constitucin de reservas
presupuestales se deben a que al cierre del ao fiscal no se han recibido los bienes y/o
servicios y se espera llevar a cabo su ejecucin en el ao inmediatamente siguiente con
cargo al presupuesto de la vigencia en que se adquiere el compromiso, por lo que dichas
reservas no se pueden considerar como ejecucin presupuestal.
Del examen a la evaluacin de ejecucin del gasto de las 33 CAR efectuado por el
MADS a las vigencias 2009-2011, como se mencion anteriormente, considera como
parte de la ejecucin presupuestal las reservas, lo cual difiere de la evaluacin que
Contralora General de la Repblica
129
realiza la CGR y por tal razn, las cifras y anlisis presentados difieren sustancialmente
en los informes que se presentan al Congreso de la Repblica en cada vigencia por
parte de estas dos entidades.
Es de tener en cuenta que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-570-12 aval
la competencia del MADS para realizar la funcin de inspeccin y vigilancia a las corporaciones autnomas regionales y a su vez la forma de efectuarlas y le asigna un rol
de enlace entre esas corporaciones y los rganos de Control incluyendo la Contralora
General de la Repblica como encargada de la Vigilancia Fiscal de esas Autoridades
Ambientales Regionales en los siguientes trminos:
Dentro de este diseo institucional que ha avalado la jurisprudencia constitucional y en
vista de la entidad del inters en juego, se justifica que el Ministerio tenga a su disposicin herramientas como la evaluacin y control preventivo, y la inspeccin y vigilancia
de los rganos del SINA, incluidas las corporaciones autnomas regionales, con el fin de
verificar la implementacin de la poltica y evaluar sus resultados. Como a continuacin
se examinar, se trata de herramientas de control leve que en ningn caso autorizan al
Ministerio a variar las decisiones de las corporaciones sino que sirven para establecer
un dialogo con stas y las autoridades de control. (Negrilla fuera de texto).
1.3. Conclusiones
Desde la perspectiva de la poltica ambiental, la CGR analiza los avances en la implementacin del conjunto de metas y acciones prioritarias a desarrollar por parte del
Gobierno Nnacional en el cuatrienio en el marco de la Estrategia de sostenibilidad
ambiental245 del PND 2010- 2014, en particular, lo correspondiente a los ejes estratgicos: (i) Biodiversidad y servicios ecosistmicos, (ii) Gestin integral del recurso
hdrico, (iii) Gestin ambiental sectorial y urbana y (iv) Cambio climtico, reduccin
de la vulnerabilidad y adaptacin y estrategia de desarrollo bajo en carbono.
Terminada la primera vigencia completa de la implementacin del Plan Nacional de Desarrollo PND 2010- 2014 y de la creacin del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(MADS), luego de la reforma institucional del 2011, hay pocos resultados en materia del
cumplimiento de las metas prioritarias del PND en relacin al eje estratgico de Biodiversidad
y servicios ecosistmicos relacionados con la ordenacin y zonificacin de reservas forestales
de la ley 2 de 1959 y la delimitacin de humedales durante la vigencia 2012; Si bien,
en los casos sealados, se reportan avances en la implementacin de las metas, dichos
avances no permiten an generar productos concretos que se consideren como resultados
anuales de cumplimiento de las metas establecidas.
245 En particular lo relacionado con la gestin ambiental integrada y compartida del PND 2010- 2014
130
246 Mapa de degradacin de ecosistemas colombianos. (Escala 1:500.000 elaborado por el MAVDT en 2010) Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia 2012,
mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
247 Desde 2002 se public la gua tcnica para la elaboracin del Plan de Ordenacin Forestal emitida por el Ministerio de Ambiente y la Organizacin Internacional de Maderas Tropicales (OIMT)
131
Desde el punto de vista sectorial, la CGR ya ha expresado su posicin frente a los problemas generados por la minera en el pas, tal y como lo concluye Garay et al. (2013),
el panorama actual indica que la actividad minera en el pas se realiza bajo un modelo
extractivista sin control, con una institucionalidad limitada en sus recursos humanos,
tcnicos y econmicos, que no incorpora adecuadamente los impactos ambientales y
sociales lo que la convierte en una apuesta arriesgada como estrategia de desarrollo.
En este sentido, preocupa a la CGR la reapertura de la ventanilla de solicitud de
ttulos mineros, titulacin minera en reas estratgicas para la conservacin ambiental y ausencia de consulta previa, sin haber evacuado la totalidad de las solicitudes
en curso y sin contar con una plataforma tecnolgica (catastro minero) adecuada y
confiable que permita contar con una informacin ptima y actualizada, razn por la
cual la CGR efectu en junio de 2013 una funcin de advertencia, al MADS, a los
ministerio de minas y del interior y a la Agencia Nacional Minera como se presenta
en el anlisis del sector minas y energa.
No obstante, el Manual de Compensaciones por Prdida de Biodiversidad fue adoptado en 2012 por el MADS como un instrumento de uso obligatorio incluido en la
metodologa general para la presentacin de estudios ambientales248 y aplicable a
los sectores minera, hidrocarburos, elctrico, infraestructura; y sectores martimo y
portuario, la CGR considera que no slo la compensacin debe realizarse por prdida
de biodiversidad, sino que adems debe incluir los bienes y servicios ambientales
perdidos en el desarrollo de los proyectos, tales como el agua, suelos y rocas, que
no se pueden desligar de la biodiversidad.
Adicionalmente, las escalas de informacin con las que se est cuantificando las
compensaciones son del orden nacional, dejando de lado el nivel de detalle necesario
para estimar el impacto causado por la actividad.
En fundamento del principio de precaucin, la CGR elev en 2012 una funcin de
advertencia frente a los posibles riesgos en la obtencin de hidrocarburos no convencionales al MADS, Ministerio de Minas y Energa, ANLA y Agencia Nacional de
Hidrocarburos para que se incluya dentro de la licencia ambiental la internalizacin de
las externalidades ambientales negativas con el fin que la explotacin de los recursos
naturales no renovables se haga con el menor impacto posible.
Los posibles riesgos sealados por la CGR son de tres tipos: geolgico, ambiental y
de salubridad pblica. El riesgo geolgico por la generacin de efectos que incluyen la
(re)activacin de sismicidad, por el incremento de la presin de los poros a lo largo
de las fallas y fracturas preexistentes; el riesgo ambiental por la afectacin del recurso
hdrico y su posible contaminacin y el de salubridad por los compuestos qumicos
empleados para producir las fracturas. (CGR:2012)
Frente a los proyectos de infraestructura, la CGR considera que es necesario contar
con otros instrumentos tcnicos diferentes a la licencia ambiental, debido a que se
han establecido falencias tcnicas en el diseo y construccin en trminos de la calidad y en el enfoque de los estudios bsicos (geologa, geomorfologa, hidrogeologa,
geotecnia), situacin que influye en la inestabilidad de las obras y en el detrimento
248 Diagnstico ambiental de alternativas, Estudio de Impacto Ambiental y Plan de Manejo Ambiental
132
133
Captulo II
Evaluacion al programa para el
manejo sostenible y restauracion
de ecosistemas de la alta montaa
colombiana: Pramos
Captulo II
Evaluacin al Programa para el
manejo sostenible y restauracin
de ecosistemas de la alta montaa
Colombiana: Pramos
2.1. Introduccin
En los Andes colombianos, sobre los bosques altos andinos y debajo de las nieves
perpetuas, surgen unos excepcionales, hermosos y variados ecosistemas con una
asombrosa importancia, conocidos como pramos andinos.
Desde Cuatrecasas, se utilizan los nombres ecosistmicos de bosque andino, subpramo, pramo propiamente dicho y superpramo. Los pramos se caracterizan por
presentar vegetacin abierta, un sustrato particular con gran cantidad de necromasa
no descompuesta y un clima frio con una lluvia horizontal caracterstica que es
interceptada por las plantas.
En todo el mundo slo Colombia, Venezuela, Ecuador y Per cuentan con pramos, abarcando
una extensin de 35.000 kilmetros. Estos ecosistemas adems de su innegable encanto
paisajstico, son fundamentales proveedores de bienes y servicios ambientales gracias a
sus caractersticas ecolgicas especiales, tales como su rol en la produccin y regulacin
hdrica, fijacin de carbono y son vitales como centros de endemismo de flora y fauna.
La importancia de los pramos como fuente de agua potable para la poblacin urbana, reside en su historia y su clima. Durante las glaciaciones, que se presentaron
muchas veces en los ltimos 2,5 millones de aos (unas diez veces durante el ltimo
milln de aos), los glaciares se extendieron (y se formaron donde antes no haba),
cubriendo todas las actuales reas de pramo, bajando hasta unos 3.000 m de altitud.
Durante perodos que podan durar muchos miles de aos, estos glaciares se movan
sobre el piso, excavando valles y hondonadas. Al retirarse los glaciares al final de
cada glaciacin dejaron un paisaje con relieve cada vez ms pronunciado de valles
y de hondonadas que se llenaron con agua (las actuales lagunas de pramo) o con
pantanos. Aunque las precipitaciones en los pramos son en general ms bajas que
en las zonas de los bosques nublados, el clima es ms fro y la evaporacin menor.
Este hecho combinado con la gran capacidad de almacenamiento de agua en lagunas,
pantanos, turberas y suelos define su gran importancia para el pas como fuente de
agua potable. La cobertura continua de un estrato de vegetacin y biomasa muerta
sobre los suelos, juega tambin un papel de importancia. El pramo tambin tiene
137
251 Van der Hammen, T. Memorias Congreso Mundial de Pramos. 2002,. Ministerio de Medio Ambiente. Pipa,
Boyac.2 Oblasser, A. y C. Chaparro C. Estudio Comparativo de los Pasivos Ambientales Mineros en Bolivia, Per,
Chile y Estado Unidos, CEPAL, Serie Recursos Naturales e Infraestructura 138, Santiago de Chile, 2008.
252 Rangel-CH. La regin paramuna y franja aledaa en Colombia. Colombia Diversidad Bitica III. La regin de vida
paramuna. Universidad Nacional de Colombia. Bogot D.C: Unibiblos. 2000. Pg. 125.
138
2.3. Hiptesis
De acuerdo con los resultados presentados en la evaluacin del PNP, la gestin del
Estado colombiano a favor de la conservacin de los ecosistemas de pramos del pas
es altamente deficiente, lo cual se refleja en su deterioro.
2.4. Metodologa
Se evalu la gestin de las entidades para la implementacin del PNP, a travs de
solicitudes puntuales de informacin a las siguientes entidades del Estado con responsabilidades reseadas en el programa: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(MADS), Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR)253 y autoridades ambientales urbanas
(AAU)254, los institutos de investigacin ambiental (IIA) Alexander von Humboldt (IAvH)
y de Hidrologa, Meteorologa y de Estudios Ambientales (IDEAM), Parques Nacionales
Naturales de Colombia, la Asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible (ASOCAR), gobernaciones y municipios a travs de las diferentes contraloras territoriales, Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural (MADR),
Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), Corporacin Colombiana de
Investigacin Agropecuaria (Corpoica), Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de
Vas (Invas), Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), Ministerio de Minas y Energa
(MME), Servicio Geolgico Colombiano, Agencia Nacional de Minera (ANM), Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), Ministerio de Defensa (Mindefensa), Polica
Nacional, Ministerio de Justicia y del Derecho (Minjusticia), Ministerio del Interior (Mininterior), Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (Mintic),
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo y de Desastres (UNGRD), Ministerio de
Educacin Nacional (Mineducacin), Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa
e Innovacin(Colciencias), Universidades Pblicas y Privadas, Departamento Nacional
de Planeacin (DNP) y Gremios como la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC)
y la Federacin Colombiana de ganaderos (Fedegan). Se recibieron 92 respuestas,
equivalente a 84.4% de las entidades requeridas.
253 Para efectos prcticos, las CDS se incluyen dentro de la sigla CAR, a menos que se manifieste lo contrario.
254 Cuando se refiera a las CAR, se incluir a la Secretaria Distrital de Ambiente (SDA) como autoridad ambiental, al
ser la nica Autoridad Ambiental Urbana con informacin relacionada. No obstante, se aclara que dentro de las
autoridades ambientales urbanas se encuentra el DAGMA en Cali, la Unidad Ambiental Urbana del rea Metropolitana del Valle de Aburr y los establecimientos pblicos ambientales de los Distritos de Cartagena, Santa Marta
y Barranquilla, estos ltimos regulados conforme a lo previsto en el artculo 13 de la Ley 768 de 2002.
139
255 Vsquez, A., Buitrago, A. C. (Editoras). El gran libro de los pramos. 2011. Instituto de Investigacin de Recursos
Biolgicos Alexander von Humboldt. Proyecto Pramo Andino. Bogot, D. C. Colombia. 208 p. Pg. 8.
256 Ives, J. D. Remarks on the stability of timberline: Geoecological relations between the southern temperate zone
and the tropical mountains. Steiner Verlag, Wiesbaden. 1978. Pgs. 24-25.
257 Rangel-CH. 2000, op. cit.
258 Segn Vsquez y Buitrago, en otras latitudes del mundo, como frica, Asia y Oceana, existen ecosistemas con
caractersticas equivalentes a los pramos americanos en trminos de formas de crecimiento y estructura de la
vegetacin. En frica: se localizan en las montaas orientales del continente africano, desde Etiopa y Uganda en
el norte, hasta Kenia, Tanzania y Sudfrica, en el sur. En Asia y Oceana estn sobre las montaas del suroriente
asitico en una gran serie de islas de Indonesia, Malasia y Taiwn y en Nueva Guinea. Tomado de: Vsquez, A.,
Buitrago, A. C. (Editoras). El gran libro de los pramos. Op. Cit. Pg. 15.
259 Morales M., Otero J., Van der Hammen T., Torres A., Cadena C., Pedraza C., Rodrguez N., Franco C., Betancourth
J.C., Olaya E., Posada E. y Crdenas L. 2007. Atlas de pramos de Colombia. Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt. Bogot, D. C. 2008 p. Pg. 64.
260 Programa para el manejo sostenible y restauracin de ecosistemas de la alta montaa colombiana: pramos.
Ministerio de Medio Ambiente, Bogot. Diciembre de 2001. 60 p. Pg. 22.
140
En Colombia autores como Cuatrecasas, Cleef, Rangel, Monasterio, Mora, van der
Hammen, Sturm y Luteyn, han tratado de definirlo teniendo variables y aspectos que
lo determinan relacionados con la generalizacin de los limites altitudinales, los tipos
de suelos, las variaciones climticas, la flora y la fauna y en general las unidades
biticas que se establecen en el espacio geogrfico261.
Cuatrecasas262, desde el punto de vista funcional (vegetacin) y biogeogrfico, estableci
que los pramos son extensas regiones desarboladas que coronan las sumidades de
las cordilleras por encima del bosque Andino, desde los 3.800 metros de altura (localmente desde 3.200 metros). Son fros y hmedos sufriendo cambios meteorolgicos
bruscos, estn casi siempre cubiertos por la niebla, recibe frecuentes precipitaciones
y son a menudo azotados por los vientos. Los fros das neblinosos y lluviosos pueden
alternar con otros despejados, soleados v clidos, pero las noches son siempre fras,
nevando frecuentemente a una altura superior a 4.400 metros. Segn Rangel, una
definicin integradora de pramo puede resumirse como la regin de vida paramuna
comprende las extensas zonas que coronan las cordilleras entre el bosque andino y
el lmite inferior de las nieves perpetuas. Est definida como regin natural por la
relacin entre el suelo, el clima, la biota y la influencia humana263.
Criterios geolgicos, geomorfolgicos e hidrogeolgicos han sido establecidos de manera
amplia por Van der Hammen264 y Fierro-Morales et. al.265, entre otros, interpretndose
los pramos como zonas que han sido afectadas por la accin de nieve y hielo en las
pocas glaciales. Esta situacin deja una impronta en geoformas como morrenas y otro
tipo de depsitos glaciales que se constituyen generalmente en acuferos locales. De
igual manera el modelado glacial suele suavizar grandes extensiones, lo cual aunado
a la presencia de geoformas como las morrenas que proveen rugosidad al terreno,
facilitan la infiltracin de aguas.
En Colombia los pramos se asimilan a reas altas, fras, hmedas, nubladas y con
vegetacin abierta hasta arbustiva, dentro de la que se destacan los emblemticos
frailejones266. Los pramos colombianos, que equivalen al 49% del planeta, se localizan en las cordilleras Occidental, Central y Oriental, as como en la Sierra Nevada de
Santa Marta y en el sector Nario-Putumayo, abarcando aproximadamente el 1,3%
de la extensin continental del pas267.
261 Rangel-CH., Biodiversidad en la regin del Pramo: con especial referencia a Colombia. 2005. En: http://www.
banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/congresoparamo/biodiversidad-en-la-region.pdf.
262 Cuatrecasas, J. M. Aspectos de la vegetacin natural de Colombia. Rev. Academia Colombiana de Ciencias Exactas. Fsicas y Naturales. 1958. Pg. 78.
263 Rangel-CH. 2000. Op. Cit.
264 Van Der Hammen, T. (1995) Plioceno y Pleistoceno del Altiplano de Bogot. Anlisis Geogrfico No. 24. IGAC. Bogot.
265 Fierro Morales, J., Lozano, D. & M. ORDOEZ. (2010). Bsqueda, compilacin y anlisis de informacin disponible sobre las actividades mineras adelantadas en las zonas de pramo de Colombia, con el fin de generar una
base de informacin a nivel nacional del estado de la minera en estos ecosistemas y aportar en la inclusin de
los componentes geolgico y geomorfolgico en los criterios para la redelimitacin de pramos. Bogot: Instituto
de Investigacin Alexander von Humboldt.
266 Morales et al. Op.Cit. Pg. 163.
267 Ministerio de Medio Ambiente, 2001. Op.Cit.
141
142
Otras funciones estn relacionadas principalmente con su capacidad de interceptar, almacenar y regular los flujos hdricos superficiales y subterrneos, adems de la contribucin
en la fijacin de carbono dada la caracterstica humfera de su suelo. Un ltimo servicio,
no menos importante, es el paisajstico, dada la imponencia que ofrece el escenario de
pramo, como un bien natural para el ecoturismo adecuadamente dirigido.
A pesar de las condiciones ambientales crticas propias de los pramos, stos no se
encuentran deshabitados. As, Hofstede seala que de todos los pramos menos de un
tercio se encuentra sin uso humano importante, y el resto est habitado y modificado
por sus habitantes275. La extensa transformacin y degradacin natural o antrpica
del ecosistema paramuno desde los asentamientos de indgenas y posteriormente
colonos, quienes introdujeron la relacin directa entre el ecosistema y la economa,
ha provocado variaciones de gran importancia, reflejada en el ascenso en los lmites
altitudinales de distribucin de las comunidades vegetales tpicas y la invasin de
localidades anteriormente cubiertas con vegetacin del bosque andino276.
En Colombia, las amenazas a la conservacin de la biodiversidad en el pramo radican especialmente en la disminucin de la cobertura vegetal natural y la alteracin y
transformacin profunda del medio, debido a acciones antrpicas como las quemas, la
utilizacin de los elementos leosos como combustible, los programas de plantaciones
forestales en reas con otro tipo de vocacin natural, las actividades de minera a
cielo abierto y subterrnea, las obras de urbanismo y civiles que sumado a amenazas
como el cambio climtico, ocasionan procesos erosivos, dando paso al fenmeno llamado paramizacin277, generando la desaparicin de este ecosistema. Se ha reportado
que el aumento de las temperaturas esperado en este siglo, reducira fuertemente la
superficie de la zona bioclimtica del pramo y sus franjas de subpramo, pramo y
superpramo, con consecuencias que pueden ser ms graves en pramos ya fuertemente
intervenidos afectando tanto la biodiversidad como la oferta de agua278.
De la misma manera, el deterioro de hbitats por introduccin y trasplante de especies
exticas, conlleva a la desaparicin de ejemplares locales alterando las dinmicas del
ecosistema, ya que algunas de estas son claves y representativas, pertenecientes al ltimo eslabn de la cadena alimentaria y fundamental para los procesos de dispersin279.
143
(1998) menciona un total de 1379.000 ha., mientras que para el ao 2001 este
mismo mapa mencionaba 2.025.362 ha. de pramos en el territorio Nacional; el
PNP estableci para el ao 2002 que el rea de pramos en el pas, abarcaba
un rea de 1.443.425 ha. De acuerdo con la clasificacin del Atlas de Pramos
de Colombia (2007), el pas cuenta con 34 complejos de pramos delimitados281,
con una superficie total de 1933.039 ha., lo que equivale a 1,6% del territorio
nacional. Esto indica una representatividad de estos ecosistemas en la jurisdiccin
de 20 de las 26 CAR, en 4 de las 7 Corporaciones para el Desarrollo Sostenible (CDS) y 1 autoridad ambiental urbana. De acuerdo a estas jurisdicciones, un
64,40% de la responsabilidad de su conservacin recae en las CAR y AAU y un
35,60% en Parques Nacionales282.
En lo referente a su representatividad por departamentos, Boyac presenta la mayor
extensin en el pas con un 18,3% del total de pramos a nivel nacional, al igual
que la mayor superficie de pramos hmedos; le siguen Cundinamarca (13,3%),
Santander (9,4%), Cauca (8,1%), Tolima (7,9%) y Nario (7,5%). En relacin con
la representatividad ecosistmica del pramo en las CAR, en la jurisdiccin de Corpoboyac se localiza la mayor extensin de este ecosistema en el pas, alcanzando
un 17,9%. Posteriormente aparecen Cormacarena (10,1%), Corporinoquia (9,0%),
CRC (8,1%), Cortolima (7,8%), Corponario (7,5%) y CAS (6,8%)283. Revisado por
complejos, los ms extensos son el Cocuy (268.783 ha.), Cruz Verde - Sumapaz
(266.750 ha.), Santa Marta (137.426 ha.) y Tota Bijagual Mamapacha (127.316
ha.); los de menor superficie son Yariguies (812 ha.), Belmira (1.080 ha.), Duende
(1.467 ha.) y Pramillo (1.547 ha.).
En cuanto a los aspectos demogrficos, segn el informe regional de Colombia para
el Congreso Mundial de Pramos, aproximadamente 560.000 personas vivan sobre
los 2.744 m.s.n.m., equivalentes a 3,5 habitantes por hectrea de pramo, haciendo
la salvedad de que solamente una parte de esa poblacin vive y trabaja en esas
zonas; las condiciones econmicas de esa poblacin sealadas en ese entonces,
indicaban que el 85% vive bajo nivel de pobreza, aunque con una rica diversidad
cultural, cifras que hasta el momento no han sido actualizadas284.
144
Sector
Distrito
Complejo
Perij
3.100
3.600
4.562
JurisdiccionesSanturbn
3.000
4.290
82.664
Tam
3.000
3.640
7.113
Almorzadero
3.100
4.530
125.127
Yariques
3.050
3.410
812
Cocuy
3.100
5.340
268.783
Pisba
3.100
4.100
81.481
Tota-BijagualMamapacha
3.100
3.970
127.310
100.262
Guantiva-La Rusia
3.100
4.280
Iguaque-Merchn
3.150
3.820
16.212
Guerrero
3.200
3.780
39.238
Rabanal
y ro Bogot
3.200
3.585
16.356
Chingaza
3.150
3.980
64.525
Cruz VerdeSumapaz
3.250
4.230
266.750
Los Picachos
3.250
3.620
3.819
Miraflores
3.300
3.470
2.903
Belmira
3.100
3.340
1.080
Nevados
3.550
5.280
102.054
Chil-Barragn
3.400
4.040
27.902
Las Hermosas
3.450
4.580
115.682
3.500
5.380
67.966
Guanacas-PuracCoconucos
3.350
4.640
72.350
Sotar
3.350
4.400
37.462
Cordillera Central
1.207.916
424.497
Pramos Nario-Putumayo (143.544 ha.)
Nario-Putumayo
Doa JuanaChimayoy
3.300
4.180
20.078
La CochaPatascoy
2.850
4.210
68.547
Chiles-Cumbral
3.300
4.740
54.918
Total Nario-Putumayo
143.544
Pramo Paramillo (1.549 ha.)
Paramillo
3.300
3.720
1.549
Pramos Frontino-Tatam
Frontino-Urrao
3.400
3.930
4.034
Citar
3.350
3.970
2.153
Tatam
3.450
4.070
4.242
Duende
3.450
3.830
1.467
Farallones de Cali
3.500
4.040
2.069
Cerro Plateado
3.050
3.850
4.143
3.000
5.690
137.426
19. 657
Sierra Nevada
Santa Marta
Santa Marta
Ha.
Cordillera Oriental
de
Lmite
superior
(m.s.n.m)
Cordillera
Occidental
Lmite
inferior
(m.s.n.m)
137.426
1.933.039
Fuente: Morales M., Otero J., Van der Hammen T., Torres A., Cadena C., Pedraza C., Rodrguez N., Franco C., Betancourth J.C., Olaya E.,
Posada E. y Crdenas L. 2007. Atlas de pramos de Colombia. Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt.
Bogot, D. C. 208 p. Elabor: DES-Medio Ambiente.
145
146
Desde los principios mismos de la ley ambiental se consagr de manera expresa la necesidad
de dar proteccin especial a los ecosistemas de pramos y dems reas que tienen relacin
directa con la biodiversidad, la captacin y regulacin hdrica, y adems se estableci el
principio de precaucin como un importarte instrumento para adoptar medidas eficaces y
oportunas tendientes a la conservacin ambiental, especialmente a la proteccin de estas reas.
En el ao 2002, el entonces Ministerio del Medio Ambiente (MMA)285, formul el
Programa para el manejo sostenible y restauracin de ecosistemas de alta montaa
colombiana: pramos, cuyo objetivo principal consisti en orientar la gestin ambiental
nacional, regional y local en ecosistemas de pramos, y adelantar acciones para su
manejo sostenible y restauracin.
As mismo, el MMA expidi las resoluciones 769 del 5 de agosto de 2002 Por la
cual se dictan disposiciones para contribuir a la proteccin, conservacin y sostenibilidad de los pramos; 839 del 1 de agosto de 2003 Por la cual se establecen
los trminos de referencia para la elaboracin del Estudio sobre el Estado Actual de
Pramos (EEAP) y del Plan de Manejo Ambiental (PMA) de los Pramos; y 1128
de 2006 Por el cual se modifica el artculo 10 de la Resolucin 839 de 2003 y
el artculo 12 de la Resolucin 157 de 2004 y se dictan otras disposiciones. Estas
normas se expidieron con el objeto de establecer las condiciones y mecanismos que
permitieran la conservacin de los ecosistemas de pramos.
Segn las resoluciones citadas, les corresponda a las CAR y AAU elaborar un estudio sobre
el estado actual de los pramos de su jurisdiccin, conjuntamente con Parques Nacionales
y con el apoyo del IDEAM, IAvH e IGAC.
As mismo, en los actos administrativos referenciados, se estableca que las autoridades ambientales deban elaborar, adoptar e implementar planes de manejo ambiental
para los pramos, a travs del cual se zonificaran, ordenaran y se estableciera un
marco programtico y de accin para alcanzar objetivos de conservacin y manejo en
el corto, mediano y largo plazo.
A pesar de lo dispuesto en dichas normas, el proceso ordenado a travs de las
resoluciones 0769 de 2002 y 0839 de 2003 no concluy, de manera tal que no
se cuenta con la totalidad de los estudios antes citados y los respectivos planes de
manejo ambiental. Este mandato fue sustituido por el artculo 202 de la Ley 1450
de 2011, como se ver ms adelante.
En materia minera, se debe sealar que por tratarse de una actividad extractivista
altamente impactante, a travs del artculo 3 de la Ley 1382 de 2010, por la cual se
modific el artculo 34 de la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas-, los ecosistemas
de pramos fueron excluidos de la realizacin de actividades mineras.
La Ley 1382 de 2010, fue declarada inexequible por la Sentencia C-366 del 11 de mayo
de 2011 y sus efectos fueron diferidos por el trmino de dos (2) aos, es decir, que estuvo
vigente hasta el 11 de mayo de 2013, fecha a partir de la cual nuevamente rige con plena
vigencia la 685 de 2001. Dispona dicha Ley:
285 A travs del Decreto ley 216 de 2003, el Ministerio del Medio Ambiente, se transform en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y posteriormente, mediante el Decreto ley 3570 de 2011, se transform en el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
147
148
149
286 ONU. Programa 21: Cumbre para la Tierra - Programa de Accin de las Naciones Unidas en Ro de Janeiro.
Seccin II, captulo 13, 1992.
287 Procuradura General de la Nacin. Memorias foro: Panorama y perspectivas sobre la gestin ambiental de los
ecosistemas de pramos. Bogot, junio de 2008. Pg. 44.
150
2005
Todos los
niveles
Todos los
niveles
Ecosistemas
Ecosistemas
Todos los
niveles
Poblaciones /
Especies
Ley 629
de 2000
Ley 461
de 1998
Ley 357
de 1997
Ley 164
de 1994
Ley 165
de 1994
Ley 17
de 1981
Ley de Ratificacin
Algunas especies relacionadas con los ecosistemas de pramos que hacen parte de CITES son:
oso de anteojos (Tremarctos ornatus), danta de
pramo (Tapirus pinchaque) y Cndor andino
(Vultur gryphus).
Disminuir el cambio climtico antropo- Se estima que un aumento de temperatura altegnico cuya base es el efecto inverna- rara el ciclo hidrolgico y afectara a los ecosisdero.
temas de pramos.
Luchar contra la desertificacin y mi- Una buena parte de las zonas secas en el pas se
tigar los efectos de la sequa, en los encuentran en la regin andina.
pases afectados por sequa grave o
desertificacin
Establecer las concentraciones atmos- Se estima que un aumento de temperatura altefricas de gases efecto invernadero rara el ciclo hidrolgico y afectara a los ecosis(GEI) a niveles que impidan que las temas de pramos.
actividades humanas afecten peligrosamente al sistema climtico mundial.
La conservacin de la diversidad bio- Decisin VII/27 de la COP 7 que sancion el Prolgica y la utilizacin sostenible de sus grama de Diversidad Biolgica de las Montaas
componentes.
Proteger las especies en peligro y amenazadas frente a una explotacin excesiva reglamentando o prohibiendo el
comercio internacional de tales especies o de sus especmenes.
Objetivo
Fuente: Morales M., Otero J., Van der Hammen T., Torres A., Cadena C., Pedraza C., Rodrguez N., Franco C., Betancourth J.C., Olaya E., Posada E. y Crdenas L. 2007. Atlas de pramos de Colombia. Instituto
de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt. Bogot, D. C. 208 p. Elabor: DES-Medio Ambiente.
Kioto, 1997
Protocolo de Kioto
1998
Ramsar,
1981
1995
Nueva York,
1992
Paris, 1994
1995
Ro de Janeiro, 1992
1981
Washington,
1973
Lugar y Ao
de Firma
Convenio / Instrumento
Entrada
en vigor
para
Colombia
Principal
Nivel de
Organizacin
de la
Biodiversidad
Atendido
Cuadro 2.2
151
Recuadro 1
288 Gran parte de la informacin presentada en este recuadro est basada en el documento Glaciares en Colombia,
ms que montaas con hielo. IDEAM, Bogot, D.C., 2012. 344 p. Pgs. 5-25.
289 Knight, Peter G. 1999.Glaciers. Stanley Thornes Ltd. Pg. 2-8.
152
- Sierra Nevada de Santa Marta: ocupa el 16% de la superficie glaciar del pas
(7.4 Km2) y all tienen jurisdiccin los municipios de Aracataca y Santa Marta
en el Magdalena, Valledupar en el departamento del Cesar y Dibulla en el departamento de la Guajira. En el periodo analizado perdi 75.2 Km2.
- Volcn Nevado de Santa Isabel: representa el 4% de la masa glaciar del
pas(1.8 Km2)y est presente en los municipios de Villamara (Caldas), Santa
Rosa de Cabal y Pereira (Risaralda) y Murillo y Santa Isabel (Tolima).Durante los
ltimos 160 aos perdi 26 Km2.
- Volcn Nevado del Tolima: cuenta con el 2%, equivalente a 0.74 Km2, ubicados en el departamento del Tolima (municipios de Ibagu y Anzotegui). En el
periodo analizado perdi 7.86 Km2.
Dada la preocupante situacin descrita, es claro que para evitar la total extincin de los glaciares, el Estado colombiano debe potencializar actividades
como la recuperacin de las especies nativas de los pramos y el bosque de
niebla en los alrededores de los glaciares, lo que contribuira a la estabilizacin
de su temperatura, humedad y nubosidad, y profundizar en las acciones que
disminuyan el calentamiento global.
153
Cuadro 2.3
Procesos
Tensor
Cdigo
201
202
203
204
205
206
Pesca comercial
207
208
Pesca deportiva
209
Acuicultura
210
Zoocra
211
212
213
215
216
217
218
219
220
221
222
223
Incendios
224
Urbanizacin continua
401
Urbanizacin discontinua
402
Asentamientos informales
403
404
405
406
407
Construccin de senderos
408
409
410
Desarrollos tursticos
411
412
413
414
Pastoreo y pisoteo
415
416
Quemas
417
Cultivos ilcitos
418
419
Residuos agropecuarios
420
421
422
423
424
425
426
427
428
Contina en la siguiente pgina...
154
Modificaciones hidrulicas
Procesos
Tensor
Cdigo
601
Reclamacin de tierras
602
603
Drenaje o desecacin
604
605
606
607
608
609
610
611
612
613
614
615
Fuente: Adaptado de: Naranjo, Luis Germn, Andrade, Germn y Ponce de Len, Eugenia. Humedales Interiores de Colombia: Bases tcnicas
para su conservacin y uso sostenible. IAvH, MMA, 1999. Adapt y elabor: DES Medio Ambiente
en campo para lograr su verificacin; adems, una buena parte de los pramos del
pas comparten su jurisdiccin entre varias entidades, razn por la cual la apreciacin
y la calificacin del estado de cada ecosistema presenta variaciones, segn la gestin
que cada entidad lleve a cabo. Es por esta razn que aparecen para este anlisis 106
reportes, que representan los 69 pramos reportados por el MADS.
Las 18 entidades que reportaron informacin para este ejercicio fueron: CAM, Carder, Codechoc, CAR, CDMB, Cormacarena, Corpoboyac, Corpocaldas, Corpocesar, Corpoguavio,
Corponario, Corponor, Corpourab, Cortolima, CRC, CRQ, CVC y Parques Nacionales292.
Para la valoracin de cada uno de los ecosistemas se tom como se aprecia en el
cuadro 2.4, la siguiente escala de referencia:
Cuadro 2.4
Grado de alteracin
Magnitud
No existente
Poco
Perturbacin puntual: perturbaciones que se producen en un espacio limitado, con efectos que
generalmente se asimilan en la dinmica natural del cuerpo de agua.
Moderado
Alto
Perturbacin severa: perturbaciones que se producen por cambios en los atributos fsicos, qumicos o biolgicos de los pramos en una magnitud, duracin y frecuencia, tales que el sistema
sigue funcionando como un pramo, aunque con cambios en algunas de sus funciones ambientales o valores sociales.
Severo
NO
Transformacin total: procesos que resultan en la desaparicin total del pramo, con cambio
fundamental de sus caractersticas y valores. Los cambios pueden ser en los atributos fsicos,
qumicos o biolgicos.
Fuente: Adaptacin de la escala de Wetlands International, tomada de: Naranjo, Luis Germn, Andrade, Germn y Ponce de Len, Eugenia.
Pramos Interiores de Colombia: Bases tcnicas para su conservacin y uso sostenible. IAvH, MMA, 1999.
292 Las entidades que no reportaron esta informacin fueron Corpoamazonia, Corpoguajira, CAS, Corantioquia y Corpamag.
Contralora General de la Repblica
155
Esta evaluacin debe interpretarse como un resultado indicativo, toda vez que los reportes
se realizaron con base en la percepcin, conocimiento y observacin en campo por parte
de sus tcnicos, lo cual en algunos casos puede entregar datos de carcter subjetivo,
que pueden o no estar acordes con la situacin real de degradacin o afectacin de
estas reas. Adems, es necesario advertir que en muchos de los sitios visitados se
identific el tensor, pero no se cuantific su magnitud. As mismo, para el 20% de los
complejos de pramos no existe informacin disponible segn reporte de las autoridades
ambientales; de acuerdo con informacin de las corporaciones, no presentan ninguna
perturbacin los complejos del Duende en jurisdiccin de CVC y Codechoc (5,00) y
Citar en jurisdiccin de Codechoc (5,00), cuya preservacin puede originarse en las
dificultades para su acceso y a la presencia de actores armados en dicha regin.
Un primer resultado que se desprende de la informacin analizada es el concerniente
a los pramos que se encuentran ms afectados en el pas, por las diferentes actividades antrpicas; los 20 pramos con mayores afectaciones se muestran en el cuadro
2.5, siendo de acuerdo a la metodologa propuesta, el menor valor, el que representa
mayores niveles de impacto en dicho ecosistema.
De la informacin se advierte como a nivel de complejos, los ms afectados del pas
son Chil Barragn, Nevados y Tota-Bijagual Mamapacha. Los pramos reportados por las CAR y PNN que presentan un mayor grado de perturbacin son: Anaime
Cuadro 2.5
Complejo de pramo
Jurisdiccin
Anaime
Chili-Barragn
Cortolima
2,00
El Tigre
Chingaza
Cormacarena
2,33
Nevados
Nevados
Corpocaldas-PNN
2,46
Nevados
Nevados
PNN
2,71
Sonsn
Sonsn
Corpocaldas
2,74
Paja Blanca
Chiles-Cumbal
Corponario
2,88
Chil
Chil Barragn
CRQ
3,10
Nevados
CRQ-PNN
3,11
Juntas
Chili-Barragn
CRQ
3,14
Farallones
Farallones
PNN
3,14
Azufral
Chiles-Cumbal
Corponario
3,15
Chingaza
Chingaza
Corpoguavio
3,16
Guerrero
Guerrero
CAR
3,16
El Sol
Frontino-Urrao
Corpourab
3,19
Sumapaz
Sumapaz
PNN
3,20
Pisba
Pisba
PNN
3,20
Rabanal
Rabanal y Ro Bogot
Corpoboyac
3,21
Cortadera
Tota-Bijagual-Mamapacha
Corpoboyac
3,21
Siachoque
Tota-Bijagual-Mamapacha
Corpoboyac
3,21
Las Alfombras
Tota-Bijagual-Mamapacha
Corpoboyac
3,21
156
Impacto tensor
Valor recurrencia
Pastoreo y pisoteo
80
76
Residuos agropecuarios
69
Incendios
64
64
Construccin de senderos
60
Quemas
60
59
58
54
52
51
51
49
48
46
Desarrollos tursticos
44
42
Urbanizacin discontinua
41
40
38
35
Contina en la siguiente pgina...
157
32
31
31
31
Asentamientos informales
30
Drenaje o desecacin
30
30
27
26
26
25
24
23
23
22
22
21
20
Urbanizacin continua
20
19
17
17
16
Pesca deportiva
15
Acuicultura
15
15
15
14
13
13
12
11
10
10
Cultivos ilcitos
Pesca comercial
Zoocra
Valor recurrencia
Reclamacin de tierras
Como se puede apreciar los tensores ms significativos estn asociados a las actividades agropecuarias, ubicndose dentro de los primeros lugares el pastoreo y pisoteo
(80), residuos agropecuarios (69)293, corrimiento de cercas o lmites agrcolas (64),
residuos txicos de agro insumos (54)294, extraccin de agua para uso agropecuario
(51), actividades agrcolas intensivas (49)295 e instalacin de estructuras agropecuarias
(38), lo cual amerita acciones de control y seguimiento contundentes para frenar estas
actividades, que como se registra son las principales culpables del deterioro de los
pramos en el pas; adems urge la incorporacin de estos ecosistemas en la agenda
intersectorial de las entidades agrcolas y ambientales.
Tambin se destacan los tensores asociados al deterioro forestal tales como los concernientes a su extraccin (76) y los incendios (64), que si se vinculara con el tensor
de quemas (60), sera el de mayor relevancia296, aspectos que merecen ser revisados
por el MADS y las autoridades ambientales.
Otro resultado preocupante, es el que hace referencia a la alta mencin de las construcciones de infraestructura, tales como senderos (60), obras civiles (52) y urbanizaciones discontinuas (41), lo cual refleja un escaso control por parte de las oficinas de
planeacin, as como de las autoridades policivas y de control de los entes territoriales,
sin perjuicio de lo que deban hacer las autoridades ambientales territoriales297.
Tensores con una elevada recurrencia son aquellos relacionados con el inadecuado
manejo de la biodiversidad en los pramos, tales como la extraccin de fauna para
alimento (58), as como la introduccin de especies vegetales forneas (51) y el
trampeo, envenenamiento, caza furtiva y otras modalidades (46)298.
Preocupa la baja referencia que se hace de las actividades mineras: solo se reportan
afectaciones relacionadas con la construccin de infraestructura para minera (24),
extraccin de agua para uso minero (14), remocin de sedimentos para propsitos
de minera (12), residuos txicos de minera (8) y acumulacin de sedimentos en
cuerpos de agua de procesos mineros (7). Estos resultados no guardan coherencia
con lo expuesto por la CGR en anteriores informes, donde se reporta un rea rela293 Los residuos agropecuarios hacen referencia a aquellos que son en su mayor parte residuos orgnicos.
294 Los residuos txicos de agroinsumos para este anlisis hacen referencia a los desechos de las sustancias que se utilizan
en la agricultura para el mantenimiento y conservacin de los cultivos tales como herbicidas, fertilizantes o insecticidas.
295 Conviene recordar que recientemente el propio Estado practicaba polticas agrcolas errneas alrededor de los
pramos, por falta de conocimiento sobre la importancia de estos ecosistemas. Hasta la dcada de los aos 70,
el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) investigaba y venda la semilla de papa paramuna y la Caja Agraria
prestaba dinero para quemar el pramo y sembrar papa. Tomado de:Plan Nacional de Pramos y su Implementacin - Convenio MAVDT Corporacin Centro - Colegio Verde de Villa de Leyva (CCVVL). 2008. Pg. 75.
296 El incendio se considera para este caso un fenmeno natural y la quema un fenmeno antrpico y con un fin
eminentemente agropecuario.
297 En el programa del Plan Nacional de Desarrollo (PND) Corredores prioritarios para la prosperidad, se identificaron 20 corredores viales claves para el desarrollo. De estos, existen 3 en los cuales su trazado puede intervenir
algunas zonas de los ecosistemas de pramos: los proyectos Doble Calzada Bucaramanga Ccuta, cuyo diseo
cruza dos reas del Distrito de Manejo Integrado (DMI) del pramo de Berln (Complejo Almorzadero), establecindose medidas de compensacin; proyecto Transversal del Libertador que atraviesa una pequea porcin de la
zona de amortiguacin del Complejo Guanacas Purac Coconucos y Carretera Central del Norte con posible
intervencin al Complejo Almorzadero. En respuesta a solicitud de informacin.
298 Corpocaldas denuncia la extraccin en estos ecosistemas de plantas ornamentales y medicinales como orqudeas
(Odontoglossum sp.), velillo (Hypericum lancifoliana) rnica (Senecio formosus) y romero (Rosmarinus officinalis),
comercializadas en floristeras y plaza de mercado en Manizales (Caldas). En respuesta a solicitud de informacin.
159
tivamente importante de pramos en el pas (106.596 ha.), que cuenta con ttulos
mineros otorgados (451 reportados por el IAvH y 410 reportados por Ingeominas en
su momento) lo que podra deberse a deficiencias en el conocimiento del desarrollo
de esta actividad en sus ecosistemas299.
Tambin es relevante el bajo resultado arrojado en lo relacionado con las descargas
de aguas provenientes de diferentes sectores (descargas de agua sin legalizar -48-,
domestico 42-, descargas por ilcitos -6- e industriales -4-), ante lo cual podra decirse que existe una eficiente gestin por parte de las autoridades ambientales para la
conservacin de los efluentes hdricos o que hay poco conocimiento por parte de estas,
sobre el estado actual de este recurso en estos ecosistemas; tambin es de destacar
la baja representacin en este listado de las actividades de cultivos ilcitos (7)300.
Un tercer anlisis es la medicin del promedio de la recurrencia de los tensores en
cada uno de los pramos que conforman los complejos ubicados en la jurisdiccin de
las entidades. Los resultados se pueden apreciar en la Grfica 2.1:
Grfica 2.1
Recurrencia promedio de los tensores por entidad en ecosistemas de pramos 2002-2012
El complejo Jurisdicciones-Santurbn, en la jurisdiccin de la CDMB es el que presenta un mayor nmero de perturbaciones (60), as como el complejo Chingaza en la
jurisdiccin de Corpoguavio (46), los complejos Santurbn-Jurisdicciones y Almorzadero
en el rea correspondiente a Corponor (44) y los Complejos Chiles - Cumbal y Doa
Juana - Chimayoy en la jurisdiccin de Corponario (41), muestran elevados reportes
por afectaciones de diversa ndole.
299 Contralora General de la Repblica. Informe al Congreso sobre el estado de los Recursos Naturales y del ambiente
2010-2011. Captulo II Minera y Ambiente. Bogot, 2011.Pg.140.
300 Frente a la solicitud de informacin realizada por la CGR al Ministerio de Justicia y el Derecho, relacionada con estadsticas consolidadas de cultivos ilcitos en ecosistemas de pramos, este manifest no contar con dicha informacin.
En respuesta a solicitud de informacin. Radicado OFI12-0008967-DCD-3300 del 13 de junio de 2012.
160
Valor
2,76
Pastoreo y pisoteo
2,77
2,78
Quemas
2,79
2,83
Incendios
2,84
2,86
2,86
2,90
3,00
3,00
3,00
Residuos agropecuarios
3,04
3,13
3,13
Construccin de senderos
3,15
3,17
Drenaje o desecacin
3,17
3,19
3,19
3,22
3,22
Pesca deportiva
3,25
3,33
Urbanizacin discontinua
3,40
Cultivos ilcitos
3,40
3,40
3,43
3,43
3,44
3,45
3,45
3,45
3,47
Contina en la siguiente pgina...
161
Valor
3,47
3,50
3,50
3,56
3,57
3,57
3,58
Desarrollos tursticos
3,59
3,60
3,62
Reclamacin de tierras
3,64
Asentamientos informales
3,65
Pesca comercial
3,67
Acuicultura
3,73
3,73
3,74
3,75
3,77
3,80
3,86
3,89
Urbanizacin continua
3,90
3,93
3,95
3,95
4,00
4,00
4,00
Zoocra
4,00
4,00
4,00
4,45
Un resultado que sorprende de este anlisis es la aparicin en primer lugar de la perturbacin por reas militares, policiales y de defensa (2,76), la cual es reportada con
alto impacto en los Complejos de pramos de Chingaza (jurisdiccin de Corpoguavio
y sector de El Tigre en jurisdiccin de Cormacarena), Nevado del Ruz (Corpocaldas)
y Jurisdicciones - Santurbn (jurisdiccin de la CDMB).
Otro resultado arrojado es la reiterada presencia de actividades agropecuarias que
muestra a este sector como un factor generador de altos impactos sobre los pramos;
acciones como pastoreo y pisoteo (2,77) son realizadas con alta intensidad en los
complejos de pramos en jurisdiccin de Parques Nacionales (Hermosas, Nevados,
162
301 Preocupa el caso de la carretera que comunica a Ccuta con Bogot que atraviesa el complejo Almorzadero, en donde como manifiesta Corponor el proceso de pavimentacin de la va ha atrado el inters por el desarrollo de actividades agropecuarias paralelas al eje vial. De igual manera, para el caso de Jurisdicciones - Santurbn el proyecto de
ampliacin de la va Altos del Escorial, se convierte en una amenaza de intervencin del rea pues facilita el acceso
y el consecuente e incremento de actividades agropecuarias y mineras. En respuesta a solicitud de informacin.
302 Corponario, CRC, CRQ y Corporinoqua, en respuestas a solicitud de informacin.
303 Aunque como lo manifiesta Corponario, para su experiencia en el complejo Chiles Cumbal Azufral: el manejo adecuado del ecoturismo puede constituirse como una herramienta de desarrollo comunitario local para todos los que viven
a los alrededores de las reas naturales, al contribuir con la generacin y fomento de rentas y empleos complementarios,
como son los servicios de guas, sitios de alojamiento y restaurante, entre otros. En respuesta a solicitud de informacin.
163
164
Cali-Farallones (Valle del Cauca), San Sebastin (Cauca), Gnova (Quindo), Sierra
Nevada (Santa Marta), Serrana del Perij (Cesar) y Tacuey-Toribio (Cauca).
Segn el Ejrcito Nacional, se da aplicacin a la Directiva Permanente Nmero
0223 de 2011, que seala los criterios para la construccin de bases militares de
operaciones o batallones de alta montaa. All se incluyen las normas ambientales
y sanitarias para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, procedimientos para obtener los permisos ambientales para los proyectos de construccin de
nuevas unidades, de ocupacin del cauce, de concesin de aguas, de vertimientos
y/o aprovechamiento forestal. Adems, el personal adscrito es capacitado por la
Direccin de Entrenamiento del Ejrcito en la conservacin, restauracin, rehabilitacin y recuperacin ecolgica de los ecosistemas de pramos y manejo de
residuos slidos, dando aplicacin a la Gua de convivencia ambiental para los
batallones de alta montaa, elaborada por el Ejrcito Nacional.
Un aspecto importante es el desarrollo de convenios interadministrativos principalmente con Parques Nacionales, para la realizacin de campaas de reforestacin,
liberacin de fauna silvestre y capacitaciones a las tropas ubicadas en el rea
de influencia de los ecosistemas de pramos.
Si bien se evidencia un esfuerzo en cuanto a normas y guas aplicables expedidos
por el Mindefensa para dichos ecosistemas, no existe un protocolo especfico para el
acceso, trnsito y asentamiento provisional en las zonas de pramo. Adicionalmente,
existen desafos logsticos para estos batallones que ameritan ser revisados, tales
como la inexperiencia en el conocimiento de la complejidad ecolgica e importancia
del pramo, la destruccin de la fauna, generacin de residuos slidos y no solo el
conocimiento, sino el cumplimiento de las exigencias de la normatividad ambiental
para el establecimiento de unidades militares en estas reas estratgicas.
Adems, si bien se reconoce que el conflicto armado y los problemas sociales
dificultan la accesibilidad para realizar una buena gestin por parte de las autoridades ambientales305, se deben generar mecanismos de coordinacin y articulacin
con las Fuerzas Militares que permitan garantizar el acceso de los funcionarios
y contar con el apoyo de las tropas en actividades sencillas pero de gran valor
como el acompaamiento a las tareas de monitoreo en estos ecosistemas.
165
166
lacin de los PMA, hecho que de una parte genera confianza para las comunidades y
de una u otra forma busca fortalecer su tejido social, aunque a juicio de la CGR existe
un riesgo latente de desinstitucionalizar la gestin ambiental de dichos ecosistemas,
en temas de responsabilidades polticas por la realizacin o no de ciertas actividades.
Tambin resulta alentador dentro del PNP la propuesta de enfoque ecosistmico para
su ejecucin, lo que implica que necesariamente muchos de los actores involucrados
deben trabajar de manera conjunta en la planificacin del territorio.
Los cuatro subprogramas definidos al interior de la PNP, guardan coherencia con lo
propuesto en las polticas nacionales para la biodiversidad y de humedales interiores
de Colombia; de estos se destaca lo propuesto en el denominado alternativas de
manejo y usos sostenible, donde si bien ha sido objeto de debates, la PNP defini
de manera realista revisar las alternativas de produccin sostenible en dichas zonas
por parte de las comunidades menos favorecidas, en perjuicio de posiciones altamente
conservacionistas, que en muchas ocasiones se alejan de las realidades propias de
estos territorios y limitan el trabajo a desarrollarse all.
Con estos antecedentes que favorecan la implementacin de la PNP, su formulacin
presenta deficiencias. En primer lugar, si bien existen unos roles institucionales claramente definidos, ya entrando a los detalles de la ejecucin propuesta, se evidencia
una ausencia de las correspondientes responsabilidades en cada uno de los programas
all abordados. Cada uno de los programas propuestos propone un amplio nmero
de actores, pero ningn responsable principal, lo que desde un principio hace difusa
la ejecucin de la poltica y diluye las obligaciones. Tampoco se precisaba cmo se
deba articular el PNP con los procesos que previamente se estaban adelantando para
la conservacin de los pramos por parte de las CAR, tal como la Red Nacional de
Pramos, durante la dcada de los noventa.
Una falencia importante est relacionada con el componente financiero, esencial en el diseo
de cualquier poltica, el cual presenta dos vacos: la no incorporacin de una proyeccin
aproximada de recursos necesarios para la ejecucin de la PNP y la notoria ausencia de
una detallada estrategia financiera, con cifras y montos aproximados para cada una de
las posibles fuentes, que facilite la financiacin de todas las actividades all propuestas.
Otra debilidad de la formulacin y que dificulta evaluar la PNP es la ausencia de
metas e indicadores de gestin para lograr una adecuada medicin, lo que evidencia
una fragilidad a la hora de conocer el cumplimiento de lo propuesto en la poltica.
La no inclusin de subprogramas intersectoriales, enmarcados dentro de las agendas
que se manejan para tal fin, hace que la aparicin de los diferentes sectores de la
economa dentro de cada uno de los subprogramas de la PNP sea simplemente, unas
buenas intenciones que no se materializan en hechos en el desarrollo de las acciones,
como qued demostrado a lo largo de la evaluacin, en temas asociados a los sectores
mineros y agropecuarios. Situacin similar se presenta para los entes territoriales, cuya
presencia en la poltica es amplia pero los compromisos dentro de ella se diluyen con
bastante facilidad, aunado a dificultad poltica de priorizar la proteccin de los pramos
frente a otras problemticas sociales ms visibles a nivel local.
Otras acciones que no se hacen evidentes en la PNP y que resultan fundamentales,
son los lineamientos para la adquisicin de predios de inters en zonas de pramo,
en sintona con lo dispuesto en el artculo 111 de la Ley 99 de 1993, o a travs
de mecanismos de expropiacin de predios previa indemnizacin o la limitacin del
Contralora General de la Repblica
167
uso de estos, sin desconocer que estas acciones de compra de predios tambin son
objeto de crticas, puesto que las CAR no cuentan con las posibilidades de un manejo
efectivo de las reas, corriendo el riesgo de ser ocupadas reiteradamente.
Temas que no fueron considerados son el establecimiento de estrategias para articularse
con otras polticas, tales como la incorporacin de los efectos sobre los ecosistemas
de pramos asociados al cambio climtico y gestin del recurso hdrico, entre otras.
En cuanto a los PMA, una debilidad de la poltica es que solo hace referencia al
proceso de formulacin, dejando al margen la ejecucin y seguimiento de los mismo,
situacin que de alguna manera fue subsanada con la expedicin de la Resolucin
839 de 2003 del MAVDT; asimismo, se reconocen limitaciones para generar una cartografa que soportara la PNP. Como se puede apreciar la formulacin de la poltica,
tuvo vacos que repercutieron en la adecuada ejecucin de la misma.
168
Prez Arbelez, Jos Cuatrecasas, Lorenzo Uribe, Armando Dugand, Roberto Jaramillo,
Gerardo Reichel Dolmatoff, Jorge Hernndez, Santiago Daz Piedrahita, Vctor Manuel
Patio, Ernesto Guhl, Orlando Rangel, Peter lowy, Thomas van der Hammen, Antoine
van Cleef y Orlando Vargas, han sido relevantes dentro del estudio de los pramos.
Ao
de inicio
Entidad(es)
responsable(s)
Entidad(es)
participante(s)
Universidad Distrital
2001
IDEAM
2002
IDEAM
2004
IDEAM
2007
IDEAM e IGAC
2007
Implementacin del proyecto Integrated National Adaptation Pilot (INAP). Acuerdo TF 056350.
2007
MADS
2007
IAvH y Parques
Nacionales
2007
IAvH y PNUMA
2008
IDEAM
Integracin de Ecosistemas y
Adaptacin al Cambio Climtico
en el Macizo Colombiano*
2008
MADS
2010
IDEAM
169
Entidad(es)
responsable(s)
2010
IDEAM, MAVDT
2010
Parques Nacionales
2012
IDEAM
Estudio
Glaciares de Colombia.
Evaluacin de Estado y Afectacin de los Frailejones en los Pramos de los Andes.
No informa
Entidad(es)
participante(s)
Universidad de Antioquia
Parques Nacionales
170
315 Condesan promueve una gestin sostenible de los recursos naturales que contribuya a superar la pobreza de
las poblaciones andinas y asegurar su bienestar, as como los procesos de investigacin orientados a obtener un
panorama regional del manejo que tiene la poblacin de los pases andinos sobre sus recursos naturales.
316 Proyecto Pramo Andino. Conservacin de la Diversidad en el techo de los Andes. PPA en Accin. [En lnea]
<http://www.condesan.org/ppa/node/1739> [citado en 21 de octubre de 2012].
317 Informacin suministrada por el IAvH en respuesta a solicitud de informacin. 29 de junio de 2013.
318 Ibdem.
319 Proyecto Pramo Andino. Colombia tiene Pramos. [En lnea] http://www.humboldt.org.co/chmcolombia/servicios/jsp/paramos/index.jsp [citado en 22 de octubre de 2012].
320 Dando cumplimiento a lo dispuesto en la Resolucin 769 de 2002.
171
Las CAR relacionan 14 estudios que han servido entre otros de soporte para PMA,
como insumos para la revisin de estado de las zonas protegidas y estudios de caso
del PPA. Si bien, el reporte de investigaciones es significativo (el 55% de las CAR
reportan alguna investigacin), es necesario advertir que solamente dos entidades
reportan ms de un estudio (CAM y Corponario) para 11 aos de evaluacin, como
se puede apreciar en el cuadro 2.9.
Cuadro 2.9
Estudio(s)
CAM
Ao de inicio
n.i.
Entidad(es) participante(s)
CAR
n.i.
Universidad
(UNAL)- Bogot.
CDMB
n.i.
Universidad Industrial de
Santander (UIS)
Corantioquia
n.i.
UNAL - Medelln
Cormacarena
Metodologa para el diseo de corredores biolgicos para interconectar las reas naturales en
la cuenca del ro Guatiqua.
n.i.
Corpocaldas
n.i.
CI
Corpocesar
n.i.
UNAL Bogot.
Corponario
n.i.
Universidad de Nario
CVC
n.i.
Cortolima
2008
WWF
SDA
2010
CI y CAR
CRQ
2012
Nacional
Se advierte un direccionamiento hacia temas relacionados con la adaptacin al cambio climtico, manejo hdrico, prdidas de masa glaciar y diagnsticos de estado. Se
evidencian deficiencias en un tema como el potencial para fijar carbono, para el cual
no se reporta ninguna investigacin.
172
321 Universidades del Valle, Cauca, Pamplona, Andes, Central, Unin Temporal Centro Colombiano de Genmica y
Bioinformtica de Ambientes Extremos GeBIX, IAvH y Corporacin CorpoGen.
173
Como se puede observar, la UNAL cuenta con el mayor nmero de proyectos ejecutados
(17), aproximadamente 1,7 proyectos por ao; al respecto llama la atencin que la
mayora de investigaciones realizadas (11) se ubican en la regin de Cundinamarca,
lo cual muestra un desaprovechamiento del conocimiento y la infraestructura instalada
en cada una de las sedes con cuenta esta universidad en el resto del pas.
322 Universidad de Antioquia, Caldas, Nacional, Nario, Pamplona, Quindo, Tolima, Industrial de Santander (UIS),
Pedaggica y Tecnolgica de Colombia (UPTC), Tecnolgica de Pereira (UTP), del Valle y Distrital de Bogot; as
mismo, las universidades privadas que respondieron la solicitud fueron la Javeriana, Jorge Tadeo Lozano y de
Ciencias Aplicadas y Ambientales (UDCA).
174
323 Cabe sealar que si bien se requirieron datos acerca de tesis de pregrado como de posgrado, la informacin de
posgrado es casi nula, apareciendo solamente un reporte de la UDCA, con 5 proyectos.
324 Puede ser consultado en http://www.colombiadiversidadbiotica.com
175
fin de realizar unos mejores trabajos (consolidacin de una lnea base) y evitar
la duplicacin de actividades en investigaciones con propsitos semejantes.
La mayor dificultad encontrada es la poca coincidencia en los planes, programas
y proyectos sobre investigacin y generacin de conocimiento en pramos desde
el nivel central (MADS, IIA, Colciencias, CAR, entre otros) y las instituciones
de educacin superior ubicadas en regiones con presencia de pramos; la no
inclusin de stos centros educativos genera perdida de informacin valiosa para
la consolidacin de investigaciones que llevadas a feliz trmino, son fundamentales para la conservacin de estos ecosistemas.
176
Cuadro 2.10
Entidad participantes
Proyecto
Entidades
CAM
Carder
No informa
CAS
No informa
Corantioquia
-Promotores agroecolgicos
-Red de monitoreo participativo de la calidad
IavH
Cormacarena
No informa
Corpoboyac
-Conformacin grupos de
trabajo -Fortalecimiento de
Guardapramos.
Alcaldas Municipales
Corpoguavio
-Convenios Planificacin
Participativa Local y
Procedas
No informa
Corponario
No informa
Corponor
Diplomado en Educacin y
alta montaa.
Incorporacin en procesos
pedaggicos curriculares
Mineducacin
Universidad de Pamplona
CVC
Fedena
Cortolima
SIG-participativo
IAvH
SDA
No informa
Existe adems confusin entre muchas de las entidades que reportan informacin al
considerar actividades de educacin ambiental con tareas de participacin ciudadana,
que si bien son cercanas, tienen propsitos diferentes: la participacin busca generar
una ciudadana independiente, deliberante que incida en la toma de decisiones para
la formulacin e implementacin de polticas, en este caso a favor de los pramos,
generando espacios de gobernanza en la regin y no solamente como un mecanismo
definido en la ley para validar decisiones en las entidades.
A nivel regional, se reportan 76 grupos organizados, entre ONG, fundaciones sin
nimo de lucro, corporaciones, asociaciones, redes, cooperativas y comits interinstitucionales que realizan algn tipo de activismo a favor de los pramos, prevaleciendo
Contralora General de la Repblica
177
Es necesario seguir vinculando a la ciudadana en todos estos programas de participacin ciudadana e investigacin en los pramos y romper con paradigmas asociados
a la apata ciudadana y altos costos versus resultados esperados, evitando que en
tales escenarios se genere manipulacin por parte de sectores o intereses particulares
a favor de permitir actividades que vayan en menoscabo de estos ecosistemas.
Recuadro 5
325 Incluye ONG, fundaciones sin nimo de lucro, corporaciones, asociaciones, redes, cooperativas y comits Interinstitucionales, entre otros.
326 Conocimiento tradicional ha sido definido como un cuerpo acumulativo de conocimientos, prcticas y creencias
que evoluciona a travs de procesos adaptativos y es transmitido mediante formas culturales de una generacin a
otra acerca de las relaciones entre seres vivos, incluyendo los seres humanos, y de los seres vivos con su medio
ambiente. Definicin tomada de F. Berkes, J. Colding y C. Folke, Rediscovery of traditional ecological knowledge
as adaptive management, Ecological Applications, n 10, 2000, pp. 1251-1262.
178
pasar de un valle a otro327 .Pero con la conquista de Amrica este imaginario cambio: para los espaoles del siglo XVI, coronar los pramos
andinos fue una verdadera hazaa. Ellos vieron en la alta montaa un territorio desolado y desabrigado, un lugar sumamente fro y hostil entonces,
los pramos dejaron de ser objeto de veneracin, la morada de los dioses,
() y se convirtieron en un enorme, triste y helado camposanto: el pas
de las nieblas328. Posteriormente, estas comunidades ancestralesfueron
empujadas por la presin colonizadora a usar y habitar las zonas ms altas
de los andes mediante el uso de figuras como la constitucin de resguardos
(), situacin que obligo a llevar a estos lugares actividades, incluyendo
prcticas tradicionales como la medicina tradicional, sistemas de produccin ancestrales (como el tull - huertos silvestres- o la chagra)329. Como se
concluye en el documento referenciadoesta situacin ha derivado en una
suerte de mestizaje de prcticas de uso del territorio que aunque incluyen
fuertes referentes culturales propios, la base actualmente est sustentada en
prcticas incorporadas o introducidas trayendo como efecto afectaciones y
transformaciones profundas en los pramos. ()330.
Por las anteriores motivaciones, un desafo esencial para el estado colombiano
es la proteccin de los conocimientos tradicionales asociados a la conservacin
y uso sostenible de la biodiversidad en los pramos. De acuerdo con el MADS
el pas todava no cuenta con las condiciones necesarias para adoptar medidas
formales (polticas, administrativas o jurdicas), porque las comunidades indgenas
y locales no han tenido suficiente acceso a informacin pertinente, y porque si
bien existen diversas iniciativas, stas deben consultarse, debatirse y finalmente
articularse en instancias legtimas de participacin, concertacin y consulta con
pueblos indgenas, afro-colombianos, rom (gitanos) y mestizos para poder concretarse como un instrumento viable331.
Si bien el cubrimiento de los proyectos asociados a la recuperacin del conocimiento
tradicional, no abarcan todos los ecosistemas de pramos del pas, ya que algunas de
estas zonas son deshabitadas y son producto de las migraciones de otras regiones,
los trabajos adelantados en el pas se han concentrado en la revaloracin de los
pramos como prestadores de servicios ecosistmicos y culturales, evitando su trato
como rea productiva. Algunos trabajos interesantes formulados e implementados
por las entidades SINA de acuerdo al complejo de pramo estudiado son:
* Complejo Nevado del Huila Moras (Parques Nacionales): actividades adelantadas con grupos comunitarios de productores que conformaron comits
locales de investigacin agropecuaria (CIAL)332; el proyecto debi redisear la
179
propuesta hacia una versin modificada y adaptada para las condiciones culturales indgenas y la recuperacin del tull y del pensamiento Nam Misak333.
* Complejo Guanacas Purac Coconucos (Parques Nacionales): experiencia
desarrollada con la Comunidad Yanacona del Resguardo de Rio Blanco, en
Sotar (Cauca) entre 2003 a 2005. Gener la declaratoria de los pramos
como templo de la biodiversidad y la cultura local y la recuperacin de semillas y cultivos ancestrales de especies alimentarias (16 variedades de maces,
14 de papa y 5 de quinua) y medicinales.
* Complejo Santa Marta (Parques Nacionales): ejercicios para revalorar y reposicionar el manejo ancestral y el ordenamiento natural que hacen del territorio
y la recuperacin de los sitios sagrados de pagamento de los Mamos.
* Complejo Los Nevados (Corpocaldas): proyecto Gente de pramo, donde se
recuperaron aspectos claves asociados al respetar, preservar y mantener el
conocimiento, las prcticas y las innovaciones de las comunidades locales.
* Complejo Jurisdicciones Santurbn (CDMB): estudio de valoracin de los conocimientos ancestrales (flora regional) para comunidades asentadas en alta montaa.
Estos ejercicios demuestran que en las reas donde se asientan comunidades
en ecosistemas de pramos, como lo menciona Parques Nacionales, uno de los
factores decisivos de xito es el desarrollo de ejercicios de investigacin participativa donde la comunidad no solo se entiende como fuente de conocimiento,
o como expertos locales que guan a los investigadores en campo sino como
gestores de su propio conocimiento, desarrollando investigaciones localmente que
les permitan afrontar desde una perspectiva propia la recuperacin o revaloracin
de los saberes o la adaptacin de tecnologas limpias y sostenibles a sus condiciones. Igualmente las experiencias mostraron que el papel de los tcnicos debe
estar enfocado a prestar apoyo en la sistematizacin y en el ordenamiento de
los resultados de dichos ejercicios y en proponer espacios de dialogo horizontal
con las comunidades334.
180
*Nota: Rabanal y Azufral a precios corrientes 2010 y Rio Siecha a precios corrientes 2009. Los predios presentan ciclos productivos, con cultivos
de papa, pasando a pastos para manejos de ganadera.
Fuente: MADS y Corpoguavio. Elabor: DES Medio Ambiente.
181
Cuadro 2.11
Resultados
alcanzados
CAM
Cormacarena
Corpoboyac
Corpoguavio
Corponario
Cortolima
182
337 Se argumenta que conforme a su Jurisdiccin Especial, ellos son Autoridades Ambientales y que el tema pramos
es de su resorte. Respuesta solicitud de informacin.
338 Corpouraba y CRQ, contradiciendo lo dispuesto en el numeral 7 del artculo 31 de la Ley 99 de 1993 (funciones
de las corporaciones autnomas regionales: promover y realizar conjuntamente con los organismos adscritos y
vinculados al Ministerio del Medio Ambiente y con las entidades de apoyo tcnico y cientfico del Sistema Nacional
Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos ambientales renovables.
Respuesta a solicitud de informacin.
183
184
Cuadro 2.12
Calidad de agua
Belmira
Chiles-Cumbal
Pluviogrfica
Total
Limnimtrica
Almorzadero
Limnigrfica
Total
Climatolgica
principal
Total
Estaciones
pluviomtricas
Otras
Pluviomtrica
Estaciones
hidrolgicas
Complejos de
pramos
Climatolgica
Ordinaria
Agrometeorolgica
Estaciones
climatolgicas
Chingaza
14
18
35
Cocuy
El Duende
Guerrero
La Cocha-Patascoy
12
Jurisdicciones
Santurbn
Nevados
Pisba
Rabanal y Ro Bogot
Tota-BijagualMamapacha
27
38
2
4
1
18
13
1
1
Hermosas
Total general
14
Total
general
15
21
10
11
36
44
105
185
186
187
348 Programa para el manejo sostenible y restauracin de ecosistemas de alta montaa colombiana: pramos. Ministerio del Medio Ambiente. Diciembre de 2001. Pg. 34.
349 Artculo 10. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboracin y adopcin de sus planes
de ordenamiento territorial los municipios y distritos debern tener en cuenta las siguientes determinantes, que
constituyen normas de superior jerarqua, en sus propios mbitos de competencia, de acuerdo con la Constitucin
y las leyes: b) Las regulaciones sobre conservacin, preservacin, uso y manejo del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la CAR o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdiccin, en cuanto a la reserva, alindamiento, administracin o sustraccin
de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservacin de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carcter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrogrficas expedidas por la
CAR o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdiccin; y las directrices y normas expedidas por las autoridades
ambientales para la conservacin de las reas de especial importancia ecosistmica.(subrayado fuera de texto).
350 Una queja reiterada por las CAR hace referencia a las dinmicas propias de la poltica que afectan procesos de este
tipo; as, la incorporacin de los determinantes no depende en muchos casos solo de la administracin municipal,
sino de la priorizacin de los Concejos Municipales, quienes de acuerdo a su relacin con el gobierno de turno,
en algunos casos son bastante renuentes para gestionar este tipo de acciones.
188
189
190
359 Estas actividades en virtud a lo dispuesto en el Decreto Ley 3570 de 2011, que modifica los objetivos y la estructura del MADS y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible y que en su artculo
2, seala las siguientes funciones explicitas: 15. Elaborar los trminos de referencia para la realizacin de los
estudios con base en los cuales las autoridades ambientales declararn, reservarn, alinderarn, realinderarn,
sustraern, integrarn o recategorizarn, las reservas forestales regionales y para la delimitacin de los ecosistemas de pramos y humedales sin requerir la adopcin de los mismos por parte del Ministerio y16. Expedir los
actos administrativos para la delimitacin de los pramos
360 Incluye la delimitacin de los ecosistemas de pramos y humedales.
361 Ley 1450 de 2011, artculo 202.
362 IAvH, cuestionario de respuesta a solicitud de informacin de la Comisin Quinta de la Cmara de Representantes.
Radicado 1452. 19 de noviembre de 2012.
191
Es importante sealar que la informacin en el tema de formulacin de PMA presenta diferencias relevantes entre lo reportado por las CAR y Parques Nacionales y lo
registrado por el MADS.
En el cuadro 2.13 se presentan las estadsticas generales sobre la gestin de las CAR y
Parques Nacionales en cuanto a la formulacin e implementacin de estos instrumentos
de planificacin reportados por el MADS. La entidad que presenta mayores avances
es Parques Nacionales, que ha formulado e implementado PMA para la totalidad del
rea de pramos que se encuentran en alguna categora de proteccin representando el 40,5% del total nacional. Es pertinente aclarar que los PMA de dichas reas
abarcan solo la superficie de pramos que se encuentra como rea protegida, segn
lo establecido por Parques Nacionales.
Cuadro 2.13
Entidad
Cobertura
Jurisdiccin (ha.)
% Cobertura total
Nacional
% superficie con
PMA formulado
Superficie pramos
con PMA en Implementacin (ha.)
% superficie con
PMA en Implementacin
100,0%
CAM
15.155
0,8%
15.155
100,0%
15.155
Cormacarena
29.758
1,5%
29.758
100,0%
0,0%
Corpocaldas
6.762
0,3%
6.762
100,0%
6.762
100,0%
Corpocesar
94,7%
4.299
0,2%
4.299
100,0%
4.070
Corpoguajira
261
0,0%
261
100,0%
0,0%
Corpoguavio
33.129
1,7%
33.129
100,0%
33.129
100,0%
Cortolima
0,0%
72.051
3,6%
72.051
100,0%
CRQ
4.703
0,2%
4.703
100,0%
0,0%
PNN
803.395
40,5%
803.395
100,0%
803.395
100,0%
Corpoamazonia
18.582
0,9%
17.979
96,8%
17.979
96,8%
Carder
1.030
0,1%
969
94,1%
969
94,1%
CAR
89.563
4,5%
83.489
93,2%
0,0%
Codechoc
1.576
0,1%
1.437
91,1%
0,0%
Corpochivor
6.568
0,3%
5.084
77,4%
5.084
77,4%
Corponario
143.579
7,2%
93.768
65,3%
85.045
59,2%
Corantioquia
7.067
0,4%
3.111
44,0%
0,0%
Corponor
101.713
5,1%
31.563
31,0%
0,0%
CAS
118.597
6,0%
24.299
20,5%
0,0%
36.752
1,9%
5.629
15,3%
5.629
15,3%
41.116
CDMB
Corpoboyaca
284.482
14,3%
14,5%
0,0%
CRC
84.975
4,3%
6.951
8,2%
6.951
8,2%
CVC
24.881
1,3%
30
0,1%
0,0%
Corporinoquia
41.241
2,1%
0,0%
0,0%
SDA
53.352
2,7%
0,0%
0,0%
1.983.472
100,0%
1.284.938
64,8%
984.168
49,6%
Total general
192
Superficie pramos
con PMA Formulado (ha.)
Dentro del grupo de las corporaciones, las que presentan mayores avances son la CAM,
Corpocaldas y Corpoguavio con el 100% de los pramos de su jurisdiccin con PMA
formulados e implementados; Otras CAR como Cormacarena, Corpoguajira, Cortolima
y la CRQ presentan solo los PMA formulados, siendo fundamental su implementacin
para garantizar una real proteccin de los pramos. Por el contrario, la CVC solo ha
formulado PMA para el 0,1% de sus pramos, mientras que la SDA y Corporinoquia
no han presentado ningn avance en este aspecto.
Con respecto a las Corporaciones con mayor porcentaje de rea de paramos en el
pas (Corpoboyaca -14,3%-, Corponario -7,2%- y CAS 6%-), la que seala mayores coberturas con PMA es Corponario con 93.769 ha. equivalentes al 65,3%. As
mismo, existe un considerable nmero de complejos de pramos, en el que al ser
su jurisdiccin compartida, solamente una parte del territorio cuenta con PMA elaborado y aprobado (Sumapaz 55,35%, Duende 2,07%, Nevado del Huila 4,66%,
Guantiva La Rusia 26,03%, Las Hermosas 79,63%), y un alto porcentaje sin
elaborar ni aprobar (Bijagual 71,75%, Guanacas, Purac, Coconucos 99,49%,
Purac - Sotar 92,22%)363.
Si bien se reconoce el trabajo y esfuerzo para la formulacin de los PMA, ste no
alcanza a garantizar el cumplimiento de las metas del PNP, ya que 12 aos despus,
solo el 49,6% del total de superficie de paramos cuenta con PMA en implementacin,
lo que le resta efectividad a los que se encuentran formulados (64,8%). Despus de
diez aos de expedida la Resolucin 769, donde se definan unos plazos perentorios
para este proceso, persisten los retrasos en su implementacin.
La fase de implementacin de los PMA presenta una dificultad afn a la mayora de
los instrumentos de planificacin de las CAR: la escasez de recursos y la ausencia
de voluntad poltica para poder materializar los compromisos all propuestos tales
como la compra de predios, la implementacin de mecanismos de compensacin
econmica a propietarios de predios en zonas de pramo e inconvenientes en los
procesos de articulacin con otras entidades nacionales y territoriales para llevar a
feliz trmino estos programas.
Si bien la reglamentacin vigente seala como nicas responsables del proceso de
formulacin e implementacin de los PMA a las CAR, existe una queja recurrente de
algunas de estas entidades frente a la ausencia de apoyo por parte del MADS y de
los institutos de investigacin ambiental, lo cual es de suma importancia, para que
este procesos avancen de manera satisfactoria364.
363 Asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCAR). Gestin de las CAR
en el proceso de consolidacin de los sistemas de reas protegidas. Bogot. 2010. En respuesta a solicitud de
informacin. Radicado 2012ER62696 del 28 de junio de 2012.
364 Cormacarena, Corpocaldas, Corpocesar, Corpoguavio, Corponor, Corpourab, CVC, Cortolima, CRC y CRQ hicieron
manifiesta dicha situacin. Respuestas a solicitudes de informacin.
193
Recuadro 7
194
195
196
11.700
56.470
PNR Sisavita
Subtotal
29.508
7.172
15.262
Subtotal
Jurisdicciones Santurbn
2.848
72.379
Subtotal
Iguaque - Merchn
1.283
PNM Tipacoque
SFF Iguaque
1.440
28.923
270
PNM Ranchera
Farallones de Cali
30
16.164
Duende
6.282
24.299
113.671
PNN Sumapaz
2.181
215.289
53.940
1.080
Cobertura
protegida
217.469
Subtotal
PNM El Chuscal
Cocuy
Belmira
Chingaza
PNN Chingaza
PNN El Cocuy
Complejo de Pramo
82.624
8.347
164.922
2.141
1.467
58.379
266.554
256.696
95.240
1.080
Cobertura Total
Complejo
68,35%
85,90%
43,90%
100,00%
2,10%
10,80%
42,60%
84,70%
56,60%
100,00%
% Complejo en
rea protegida
No
No
Implementacin
Implementacin
Formulado
Implementacin
Formulado
Implementacin
Formulado
Formulado
Implementacin
Formulado
Implementacin
Implementacin
Formulado
Estado PMA
2013
2008
2008
1977
1999
No Informa.
2004
2012
2002
1993
2008
1968
2006
2007
1977
2005
1977
1977
2007
Fecha
Declaratoria
Acuerdo 008.
NO
Acuerdo 02
Resolucin 27 Minagricultura.
Resolucin 70 Minagricultura.
Observaciones
Cuadro 2.14
1.211
Total
989.187
812
42.532
PNN Yarigues
Subtotal
Yarigues
74
2.348
4.770
Tota-Bijagual-Mamapacha
35.340
7.111
Tam
Tatam
PNN Tam
PNN Tatam
4.249
48.067
Sotar
PNN Purac
135.426
16.941
5.564
Rabanal y Ro Bogot
11.377
14.315
902
54.186
Subtotal
PNR Rabanal
Pisba
PNN Paramillo
PNN Pisba
Paramillo
3.819
Los Picachos
Nevado del Huila - Moras
56.333
55.122
Subtotal
PNN Nevados
Los Nevados
5.050
La Cocha -Patascoy
Las Hermosas
SFF Galeras
68.809
Cobertura
protegida
Complejo de Pramo
1.983.472
812
105.244
4.249
7.111
57.042
135.426
16.941
33.927
902
70.253
3.819
99.054
106.711
29.656
Cobertura Total
Complejo
49,90%
100,00%
40,40%
100,00%
100,00%
84,30%
100,00%
100,00%
42,20%
100,00%
77,10%
100,00%
56,90%
64,50%
17,00%
% Complejo en
rea protegida
Implementacin
Formulado
Formulado
Formulado
Formulado
Implementacin
Implementacin
Implementacin
Implementacin
Formulado
Formulado
Implementacin
Implementacin
Implementacin
Implementacin
Implementacin
Formulado
Implementacin
Implementacin
Estado PMA
2005
1985
1989
No Informa
2008
1987
1977
1968
1964
1982
2009
1977
1977
1977
1977
1974
1999
1977
1985
Fecha
Declaratoria
No
Resolucin 499
Observaciones
197
Corporaciones como CVC, CRQ y Corantioquia presentan niveles muy bajos de AP en zonas de paramo de su jurisdiccin, siendo la CVC la autoridad ambiental con el porcentaje
ms escaso de cobertura de AP con 0.1%, seguido de Corponario (4.4%) y Corantioquia
(15.3%); adicionalmente, solo la CAR reporta niveles superiores al 50% de cobertura de
pramos de la jurisdiccin como AP, de esta manera, la gestin por parte de las corporaciones dista de ser la ideal planteada por el PNP. En la grfica 2.7. se presenta un
resumen del estado de los PMA y AP en los ecosistemas de pramos al ao 2012.
198
Grfica 2.7
Estado de los PMA y declaratoria de AP en los ecosistemas de pramos
Se puede constatar una baja gestin, tanto de las acciones promovidas por el MADS
como por las autoridades ambientales durante estos ltimos 10 aos frente a la inclusin de los ecosistemas de pramos dentro de reas protegidas.
Adicional a esto, es revelador que un 3% de la superficie de paramos sin PMA se
encuentra declarada como rea protegida, ya sea por su reciente declaracin o porque
no se reporta dicho trabajo para estas zonas (PNM Reserva Municipal Finca Andaluca,
PNR Pan de azcar - El Consuelo, PNM Tipacoque y PNR Sisavita).
Frente al desarrollo de instrumentos de planificacin ambiental sobre estos ecosistemas, se muestra que el 65% de la cobertura nacional cuenta con PMA formulado,
lo que puede interpretarse a su vez como una deficiencia: un 35% de cobertura los
pramos (698.534 ha) est sin ningn tipo de planificacin que direccione y permita
tener un control preciso por parte de las autoridades ambientales de las actividades
que se desarrollan en estos ecosistemas.
Una reflexin sobre este acpite hace referencia a las dificultades actuales para la
declaratoria de nuevas reas protegidas debido al amplio nmero de trmites y requerimientos para lograr proteger los pramos a travs de una declaratoria y la lentitud
del proceso; un ejemplo de esto lo ofrece Corponario que manifiesta como solo para
dar el concepto de si se requiere o no realizar consulta previa en una de las reas
propuestas como Parque Natural Regional, el Ministerio del Interior se demor 8 meses
y las dems instituciones entre dos y tres meses.
En cuanto a la incorporacin de estas reas dentro del Registro nico Nacional de
reas Protegidas (RUNAP), ninguno de los PNM aparece consignado, ante lo cual se
espera una pronta gestin para su ingreso a este sistema.
Otro aspecto propuesto en la poltica era el relacionado con la incorporacin de los
ecosistemas de pramos dentro de las categoras internacionales de proteccin. Las
gestiones adelantadas por el Estado colombiano se presentan a continuacin:
Contralora General de la Repblica
199
Cuadro 2.15
Categora
Ao
Los Nevados
Decreto 2881
de 2007
9.704,60
Chingaza
Decreto 233
de 2008
3.720,37
Decreto 698
de 2000
28.299,30
La Cocha Patascoy
Superficie (ha.)
1979
43,833,47
1979
72.349,35
Sotar
1979
37.462,26
Las Hermosas
1979
115.387,32
1979
76.252,75
Chil - Barragn
1979
2.900,45
Cerro Plateado
1979
2.179,27
Farallones de Cali
1979
2.069,10
Miraflores
1979
2.902,54
Perij
1979
4.353,10
1979
20.078,09
Santa Marta
1980
137.427,06
515,085.06
200
Foto 2
Fuente: Corantioquia.
Frente a los procesos de identificacin de factores de riesgo y de incidencia en la ocurrencia de desastres naturales en zonas de pramo, se han identificado los incendios
forestales, deslizamientos, avalanchas, inundaciones, erosin y amenazas volcnicas y
en cuanto a riesgo ecolgico, la introduccin de especies invasoras.
Para su monitoreo, IDEAM realiza seguimiento diario de las condiciones climticas del pas y
durante el desarrollo de los eventos de origen hidrometeorolgico extremos como el fenmeno
de El Nio, reporta alertas especiales para los sitios ms vulnerables, que incluyen algunos
pramos, lo cual permite alertar sobre la amenaza de ocurrencia de incendios y as brindar
informacin temprana para los comits locales y regionales de prevencin y atencin de
desastres (CLOPAD y CREPAD, respectivamente) y la UNGRD. Algunas corporaciones manifiestan que no existen factores de riesgos y otras sealan no haberlos tipificado de manera
especfica para su jurisdiccin y se remiten a las asesoras y apoyos generales brindados a
los entes territoriales. nicamente Corpoboyac, Corpocaldas, Corponario, Corpoguavio y
Parques Nacionales reportan detalladamente estudios y mapas de factores de riesgo y planes
de contingencia definidos para estos ecosistemas.
Es difusa y escasa la informacin histrica nacional de ocurrencia de eventos y emergencias
en zonas de pramo; solamente desde el ao 2010 existe algn tipo de consolidacin. Un
ejemplo de lo anterior es la informacin referente a incendios forestales, donde la reportada
por las entidades presenta baches: de acuerdo al reporte entregado por la UNGRD y enviado
por el MADS, para el periodo 2010-2012 ocurrieron 1800 eventos, siendo significativo
el ao 2010 con 1735 incendios, en el 2011 ninguno y 65 en el 2012. Los eventos
y emergencias ocurridos en estos ecosistemas, de acuerdo a la informacin suministrada
directamente por las corporaciones y Parques Nacionales se relacionan en el cuadro 2.16.
379 Respuesta a la solicitud de informacin enviada a la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
(UNGRD). 12 de junio de 2012.
201
Cuadro 2.16
Ao(s)
Observaciones
Los Nevados
2006
Sumapaz
2008,2009
y 2010
Los Nevados
2012
Almorzadero
2011
24 Ha afectadas.
Jurisdicciones
Santurbn
2011
Belmira
2012
Belmira
2012
Recuadro 8
380 IDEAM, Ministerio del Medio Ambiente y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Primera Comunicacin Nacional ante la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico. Colombia. 2001. Pg. 31.
381 Ibdem. Pg. 33.
202
Fuente: IDEAM, MMA. Primera Comunicacin Nacional ante la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico.
Nota: B= Bosque; B/P= Bosque Alto Andino; P= Pramo; SP= Superpramo; N= Nivel.
203
204
% del complejo
con resguardo
97.030,09
70,61%
4.205,10
45,05%
Complejo de pramo
Santa Marta
Kogui-malayoarhuaco
Inga de Aponte
Inga
Santa Marta
40.397,06
29,40%
Cocuy
Unido Uwa
Tunebo (Uwa)
68.219,29
25,38%
Sibonduy Parte
Alta
Kamsa
310,49
20,94%
Citar
Andagueda
Ember Katio
269,63
12,53%
Guamba
Guambiano
9.046,07
12,50%
Citar
Unificado
Cham
del Ro San Juan
Ember Katio
182,40
8,47%
Cocuy
Cibariza
Uwa
7.884,19
2,93%
Las Hermosas
Triunfo Cristal
Paz
2.166,99
1,87%
Kokonuco
Paz
1.029,52
1,42%
La Cocha Patascoy
Alto Orito
Ember Cham
718,32
1,05%
Paletar
Kokonuco
Yanacona
700,59
0,97%
Tumbichucue
Paz
464,65
0,64%
Perij
Iroka
Yuco Yukpa
Cocuy
Laguna Tranquila
Uwa
Ambal
Paz - Guambiano
Polindar
Paz
Sotar
Guachicono
Sotar
Paletar
Cocuy
28,40
0,62%
1.171,62
0,44%
107,03
0,15%
63,84
0,09%
Yanacona
32,84
0,09%
Kokonuco
Yanacona
30,17
0,08%
Uwa
212,17
0,08%
Jambal
Paz
49,97
0,07%
Totor
Paz
11,56
0,02%
235.321
205
La importancia de los pramos para estas comunidades radica, como lo seala Parques Nacionales en que estos espacios naturales son el escenario de numerosas
representaciones culturales, materiales e inmateriales de comunidades indgenas
que habitan o hacen diferentes tipos de usos de los pramos. A manera de ejemplo, el amplio uso de toponimias de lenguas ancestrales indgenas para referirse a
los pramos y lugares especficos dentro de ellos, reflejan la existencia de races
que guardan un significado en las culturas locales; as tambin entre los pueblos
indgenas subsisten numerosos mitos y leyendas que se asocian a regulaciones especficas para el manejo del pramo. En este sentido la existencia de sitios sagrados
o de connotacin mgica en los pramos, entre otras mltiples manifestaciones de
la relacin sociedad naturaleza, constituyen sistemas de conocimiento que apoyan
el ordenamiento ambiental387. En tal sentido, uno de los propsitos fundamentales
del PNP es generar mecanismos de interlocucin entre las comunidades indgenas y
las autoridades ambientales, para armonizar los planteamientos de las dos partes388.
Bsicamente con estos procesos de armonizacin, se busca incorporar en los POT las
zonificaciones realizadas con base en la titularidad de tierras colectivas, la caracterizacin de conflictos de linderos con zonas de colonizacin, reas de expansin y las
reas urbanas, as como las problemticas identificadas en las diferentes dimensiones,
para de esta forma guardar consistencia con las decisiones de dichas comunidades,
respetando las referentes al desarrollo de acciones que ayuden a lograr la conservacin
y manejo de los recursos. Estos procesos de coordinacin presentan rezagos en sus
avances y se muestran resultados heterogneos, sujetos, entre otros, a la predisposicin
de cada una de las partes o a la claridad de informacin disponible para la toma de
decisiones en las comunidades indgenas389.
Para el caso de las reas protegidas, las acciones de articulacin con las comunidades
indgenas se reglamentan bajo la figura de regmenes especiales de Manejo (REM),
que busca que las reas protegidas sean compatibles con la presencia de resguardos
indgenas, obligando a las partes a armonizar las medidas de manejo entre las comunidades sus usos y tradiciones y los objetos de conservacin del rea390. Las etnias
o resguardos beneficiados, las entidades encargadas y los trabajos desarrollados para
armonizar la visin ambiental del territorio con dichas comunidades, se puede apreciar
con ms detalle en el cuadro 2.18.
En la revisin a los procesos de consulta previa391 por actividades que pueden realizar
afectaciones a territorios ubicados en pramos, se relacionaron 24 acciones de este
tipo adelantadas durante la ltima dcada (cuadro 2.19), destacndose como epicentro,
387 Parques Nacionales. Respuesta a solicitud de informacin. 26 de junio de 2012.
388 nicamente cuentan con resguardos y comunidades indgenas en su jurisdiccin en complejos de pramos: CAS,
Corpoboyac, Corponario, CVC, Cortolima, CRC y el Parques Nacionales.
389 Tal como lo manifiesta Corponario se han presentado graves problemas de concertacin entre el municipio y los
Resguardos en Ipiales, que hace parte del Pramo de Paja Blanca (toma de acueductos) por diferencias de tipo
estructural en las decisiones sobre los procesos de uso, ocupacin y aprovechamiento del territorio, definidos en
la visin. Respuesta a solicitud de informacin.
390 Decreto 622 de 1977, artculo 7.
391 Acorde a lo dispuesto en el Decreto 1320 de 1998, artculo 1, donde se seala que la consulta previa tiene el
propsito de analizar el impacto econmico, social y ambiental y cultural que pueda ocasionarse a una comunidad indgena o negra por la explotacin de recursos naturales dentro de su territorio, y las medidas propuestas
para proteger su identidad.
206
Cuadro 2.18
Entidades y aos
Actividad adelantada
SPNN PNN Nevado del Huila (2010) Acuerdo para la adopcin e implementacin del REM
Resguardo Ro Blanco
Resguardo Ro Blanco
Corpoboyac (2011)
207
208
Nombre
Iroka
Unido Uwa
Totor
Polindara
Kokonuco
Paletar
Alto Orito
Simorna
Complejo de pramo
Perij
Cocuy
Guanacas-PuracCoconucos
Guanacas-PuracCoconucos
Guanacas-PuracCoconucos
Guanacas-PuracCoconucos
La Cocha-Patascoy
La Cocha-Patascoy
Ember Cham
Ember Cham
Kokonuco Yanacona
Paz
Paz
Paz
Tunebo (Uwa)
Yuco Yukpa
Etnia
Municipio
Orito
Orito
Purac
Purac, Sotar
Totor
Totor
Cubar, Gicn,
Chiscas Chitag, Toledo y
Tame
Agustn Codazzi
(Cesar)
Resguardos indgenas
Preacuerdos
Por iniciar
2013
2010
Preacuerdos
2010
Por iniciar
2013
Corredores
Corredores
Emcaservicios
Alcalda de Totor
DNE
DNE
ICBF
ICBF
ICBF
ICBF
ICBF
Proyecto
Cuadro 2.19
Protocolizado/
16-05-12
Protocolizado/
16-05-12
16/04/2012
16/04/2012
2011
Apertura
2010
Apertura
Finalizado
2007
2007
Protocolizado/
6-10-11
2011
Protocolizado/
6-10-11
2011
Protocolizado
Protocolizado/
6-10-11
2011
2011
Empresa
2011
Inicio consulta
Consulta previa
Kogui-MalayoArhuaco
Arhuaca Ijke
Kogui-Malayo
Arhuaco
Arhuaco de la
Sierra Nevada
Santa Marta
Santa Marta
Quillancinga
La Cocha-Patascoy
Etnia
Nombre
Complejo de pramo
Resguardos indgenas
Pasto
Municipio
Seguimiento/
16-03-06
Protocolizado
Socializacin
Acercamiento
(reunin informativa)
Acercamiento
(reunin informativa)
2011
2005
2006
2006
2011
2011
Protocolizado/
6-12-11
2011
Preconsulta
Protocolizado/
4-09-06
No informa
Protocolizado/
09-03-12
Protocolizado/
26-03-10
2009
2011
Empresa
Inicio consulta
Parques Naturales
MAVDT
Promigas
DNE
MPX
Brisa A. A.
Energa Bogot
Corponario
Proyecto
Consulta previa
209
210
Complejo de pramo
Chingaza
Chingaza
Chingaza
Guerrero
Guerrero
La Cocha - Patascoy
Guerrero
Chingaza
Entidades
Corpoguavio
CAR
CAR
Corponario - Municipios
de Crdoba y Puerres
Accin Popular
Accin Popular
Accin Popular
Accin Popular
Accin Popular
Accin de Tutela
2009
2009
2009
2008
2007
2005
2011
2011
2002
Accin de Reparacin
Directa
Accin de Tutela
Fecha
Tipo de accin
Probatoria
Santiago
Otros
Wilfredo
Guerrero
Personera Municipal
De Crdoba
y
Fundeoriente
Zuleta
Finalizado
Terminado - en contra
Estado actual
Fallo de segunda instancia
Objeto de la accin
Pago de perjuicios e indemnizaciones por
haber declarado una finca ubicada en Guatavita, zona de reserva forestal protegida.
Cuadro 2.20
Javier Molano
Demandante accionante
Acciones legales adelantadas contra entidades del Estado que involucran ecosistemas de pramos 2002-2012
Chingaza
Rabanal y ro Bogot
Cruz Verde - Sumapaz
Los Nevados
Chingaza
Rabanal y ro Bogot
Tota - Bijagual - Mamapacha
Chili - Barragn
Corpoboyac
Minagricultura
CAR
MADS y Corpoboyac
MADS y otros
Accin Popular
Accin Popular
Accin Popular
Accin Popular
Accin Popular
Accin Popular
Accin Popular
Accin Popular
Tipo de accin
Complejo de pramo
Entidades
2012
2012
2011
2011
2011
2011
2010
2010
Fecha
Prez
Procuradura General
de la Nacin
Juan Carlos
Vzquez
Procuradura
Ambiental y Agraria
Julieth Nez Bohrquez
Objeto de la accin
Demandante accionante
A favor
Probatoria
Pacto de cumplimiento
Etapa probatoria
Estado actual
Acciones legales adelantadas contra entidades del Estado que involucran ecosistemas de pramos 2002-2012
211
212
Periodo 2007
(A)
rea (ha)
Porcentaje
transformado
(B)
rea (ha)
Porcentaje
transformado
(C)
rea (ha)
segn Atlas de
Pramos
Guerrero
8.593
21,90
2.144
5,46
39.240
0,27
Almorzadero
27.866
22,27
2.706
125.127
0,24
3.087
18,87
364
2,22
16.357
0,21
25.746
9,58
23.683
8,81
268.785
0,18
Pisba
6.741
8,27
7.189
8,82
81.482
0,17
Tota-Bijagual-Mamapacha
12.638
9,93
7.278
5,72
127.313
0,16
Jurisdicciones-Santurbn
9.621
11,64
848
1,03
82.665
0,13
Complejo de pramo
Rabanal y ro Bogot
Cocuy
Cruz Verde-Sumapaz
% Variacin
[(A)+(B)]/(C)
27.907
10,46
5.202
1,95
266.751
0,12
Farallones de Cali
259
12,50
2.070
0,12
Cerro Plateado
253
6,10
215
5,18
4.142
0,11
Chingaza
2.560
3,97
4.783
7,41
64.527
0,11
Guantiva-Rusia
4.810
4,80
4.073
4,06
100.264
0,09
Nevados
4.502
4,41
4.950
4,85
102.054
0,09
56
3,79
56
3,79
1.467
0,08
Guanacas-Purac-Coconucos
Duende
4.986
6,89
238
0,33
72.350
0,07
Las Hermosas
4.439
3,84
285
0,25
68.548
0,07
68
3,14
29
1,36
2.152
0,05
Iguaque-Merchn
Citar
566
3,49
231
1,42
16.213
0,05
Chili-Barragn
241
0,86
759
2,72
27.902
0,04
Sotar
1.219
3,25
269
0,72
37.463
0,04
Frontino-Urrao
87
2,17
14
0,34
4.035
0,03
Belmira
23
2,09
1.080
0,02
126
0,63
32
0,16
20.077
0,01
25
0,64
0,01
112.278
0,00
Doa Juana-Chimayoy
Los Picachos
Tatam
0,00
12
0,29
4.242
0,00
Yarigues
0,00
0,21
813
0,00
146.415
6,75%
65.362
2,66%
1.649.397
9,50%
Total
Es importante sealar que actualmente no se tiene una cifra estimada sobre la superficie
total de pramos transformados, ya que los datos suministrados por el IAvH no presentan
informacin sobre la totalidad de cobertura de los 34 complejos de pramos reportados
en el Atlas de Pramos394, a la vez que no se seala si est siendo objeto de nuevas
mediciones o actualizaciones, que permitan generar datos posteriores al ao 2005. Reconociendo la dificultad de realizar esta comparacin intertemporal, se observa cmo los
complejos de pramos ms intervenidos son los de Guerrero, Almorzadero, Rabanal y Cocuy.
394 No se presenta informacin sobre los complejos de pramos de Chiles, Cumbal y Azufral, Los Picachos, Miraflores, Nevado del Huila Moras, Paramillo, Perij, Tam y Santa Marta.
213
214
Cuadro 2.22
Estudio y actividades
Ao de inicio
Entidades participantes
Carder
2007
MAVDT y PNN
CDMB
2004
Comunidades rurales
Corantioquia
Corponario
Formulacin y ejecucin alternativas agroecolgicas de restauracin ambiental en microcuencas abastecedoras cuenca del Ro Guitara.
2002
Corponario
2005
PNR
2010
2003
Desde 1995
MADS
SDA
No informa
No informa
2007
Corantioquia y IAvH
Programa de implementacin de herramientas de manejo del paisaje en el
pramo de Belmira.
IAVH
2007
Corantioquia y IAvH
Programa de implementacin de herramientas de manejo del paisaje en el
pramo de Rabanal.
2007-2011
PNN
2007-2011
Cambios en el suelo posteriores a un incendio en un ecosistema de paramo: Parque Nacional Natural Los Nevados.
2010
Efecto del fuego sobre quebradas tributarias de la laguna del Otn (Risaralda,
Colombia)
2010
2008
2010.
Propagacin de material vegetal de pramo y sper pramo como estrategia de conservacin de especies en PNN El Cocuy.
2010
2010
2011.
2007
2007
2009
2008
2006
2007
2007
IAvH y CVC
215
Grfica 2.9
reas restauradas por complejos de pramos 2002-2012
216
que tengan una extensin unitaria no inferior a cinco (5) hectreas, o que hayan
formulado y estn ejecutando un plan de manejo debidamente aprobado por la
respectiva autoridad ambiental, o que hayan establecido un proyecto especfico de
conservacin in situ o ex situ con un jardn botnico legalmente establecido...
- Certificado de Incentivo Forestal (CIF) para la reforestacin: establecido por la Ley
139 de 1994 y reglamentado por el Decreto 1824 de 1994. Su implementacin
depende de las asignaciones presupuestales del gobierno nacional para tal fin y es
del resorte del Ministerio de Agricultura.
- CIF de Conservacin: creado por la Ley 139 de 1994 y el artculo 250 de la Ley
223 de 1995 y reglamentado por el Decreto 900 de 1997. Este incentivo est
definido como el reconocimiento por los costos directos e indirectos en que incurre
un propietario por conservar en su predio ecosistemas naturales boscosos poco o
nada intervenidos, cuyo valor se definir con base en los costos directos e indirectos
por la conservacin y la disponibilidad de recursos totales para el incentivo; su
implementacin depende de las asignaciones presupuestales del gobierno nacional
para tal fin, pero debido a las dificultades en la disponibilidad de recursos presupuestales y la asignacin de dichos recursos para varias vigencias a partir de la
figura de vigencias futuras, en la realidad no ha operado.
- Los esquemas de pagos por servicios ambientales: reglamentados en el artculo
111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artculo 210 de la Ley 1450 de
2011; la financiacin de estos esquemas por parte de municipios y departamentos
se realiza con al menos el 1% de sus ingresos corrientes.
- Las exenciones y deducciones tributarias: se cuenta con la deduccin sobre el impuesto a la renta establecido en el artculo 158-2 del Estatuto Tributario (inversiones
en control y mejoramiento ambiental) y por actividades de reforestacin (artculos
83, 157, 173 y 253 Estatuto Tributario); as mismo, exenciones a la renta de
acuerdo con lo establecido en el artculo 207-2 numerales 1 (energa elica o a
partir de biomasa) y 5 (ecoturismo) del Estatuto Tributario397.
Como se puede advertir, si bien existe un nmero significativo de incentivos e instrumentos, es difcil conocer cul ha sido su aprovechamiento real sobre los ecosistemas
de pramos: no existe un consolidado a nivel nacional de las exenciones, deducciones
o recursos invertidos por parte del sector pblico y privado en esquemas de PSA y
mucho menos la exencin al impuesto predial. Tambin es importante destacar el
tema de voluntad poltica: en la prctica para el CIF de conservacin, la asignacin de
recursos depende de la voluntad e influencia del MADS para que el CONPES destine
los recursos necesarios como sucede en el caso del CIF de Reforestacin.
A nivel regional la situacin no ofrece mejores resultados: se reporta nicamente la
creacin del certificado para la exencin de renta por servicios ecotursticos por parte
de Cormacarena en el Complejo de Chingaza, acciones enmarcadas en el Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes (PENMV) por parte de Corpoboyac, sin reportar
resultados, el prediseo de mecanismos de compensacin para la liberacin de reas de
pramo por parte de Corponario y el documento de incentivos para la conservacin del
Complejo Pramo de Belmira por parte de Corantioquia. Estos resultados evidencian la
397 Respuesta del MADS a solicitud de informacin. Bogot. 5 de julio de 2012.2012ER64242.
217
necesidad de realizar un mayor esfuerzo por parte de todas las entidades que permita,
a la vez, una mayor utilizacin de los instrumentos existentes, as como el diseo de
otros ms apropiados frente a los desafos de cada uno de los pramos de la regin.
Nota: especies en peligro crtico de extincin (CR); en peligro de extincin (EN) y vulnerables (VU)
Fuente: IAvH. Elabor: DES Medio Ambiente.
218
Vulnerable (VU): Cuando la especie tiene una reduccin del tamao de la poblacin mayor o igual al 50% y la
probabilidad de extincin en estado silvestre es de por lo menos el 10% dentro de 100 aos
Resolucin 1333
de diciembre 1 de 1997
DAMA-SDA
Resolucin 463
de 22 de marzo de 1994
Resolucin 1383
de enero 26 de 2000
Corantioquia
Corpamag
Resolucin 1986
de 1 de diciembre de 1984
CDMB
Resolucin 117
Abril 9 de 1997
Acuerdo 53
de noviembre 10 de 1981
Carder
CAR
Corpocaldas
Acuerdo 022
de Octubre 22 de 1993
Corpocaldas
CAR
Brifitas
Inderena
Inderena
Especies
Norma y entidad
Entidad
Cuadro 2.23
Prohbe en todo el territorio de la jurisdiccin de la Corporacin el aprovechamiento, uso y comercializacin de las especies.
Prohbe la movilizacin, procesamiento o comercializacin, si no han sido obtenidos con el correspondiente permiso o autorizacin.
Veda en todo el territorio nacional el aprovechamiento, transporte y comercializacin de las especies, y las declara como plantas y productos protegidos.
Veda en todo el territorio nacional el aprovechamiento, transporte y comercializacin de las especies, y las declara como plantas y productos protegidos.
Objeto
219
Menos de la mitad de las CAR que cuentan con pramos en su jurisdiccin, han
establecido procesos de veda para especies propias de estos ecosistemas, instrumentos que ayudan a las autoridades ambientales a controlar la sobreexplotacin
de estas especies que debera ser ms utilizado y frente a las especies amenazadas son muy pocas aquellas objeto de veda. Tampoco se conocen ejercicios de
monitoreo para conocer la efectividad real de estas medidas, puesto que fueron
decretadas en su mayora, hace ms de 15 aos.
Sobrevivientes
Complejo de pramo
Lugar de liberacin
Macho
Hembra
Total
Macho
Hembra
Los Nevados
PNN Nevados
11
16
10
Total
15
Chingaza
PNN Chingaza
14
10
12
Pramo de Siscuns
Chiles Cumbal
Rabanal
Total
36
29
65
29
22
51
Tambin se presenta la introduccin del oso de anteojos (Tremarctos ornatus) por parte
del Parques Nacionales, CAR y Corpoboyaca en el Complejo del Cocuy y pequeos
ejercicios aislados por parte de la CRC (Complejo Guanacas Purac Coconucos)
y Corpocesar (Complejo Perij). Estas son las dos nicas especies de fauna propias
de ecosistemas de pramos que cuentan con planes de manejo, lo cual muestra un
dficit en la formulacin de instrumentos de este tipo. Adems es preocupante que
el IAvH no haya participado activamente en proyectos de este tipo, segn manifiesta
en respuesta entregada, dado su importante rol en este aspecto.
El MADS tiene la responsabilidad de coordinar y direccionar estrategias junto con
las CAR, que generen productos representativos en la recuperacin y restauracin
de reas importantes de paramo, proteccin y liberacin de fauna nativa, proyectos de reproduccin de especies etc.; acciones que deben ir de la mano con
las comunidades locales que juegan un papel muy importante en este tipo de
iniciativas, que son vitales y necesarias dentro de un marco de manejo integral
adecuado de las zonas de pramo.
220
399 Programa para el manejo sostenible y restauracin de ecosistemas de alta montaa colombiana: pramos.
Ministerio del Medio Ambiente. Diciembre de 2001. Pg. 42.
400 Las entidades que no reportaron acciones fueron: CAR, Carder, Codechoc, Corpamag, Corpoamazonia, Corpocaldas, Corpoguajira, Corponor, Corporinoquia, CRC y SDA. Respuestas a solicitud de informacin.
401 Uso sostenible es definido como el conjunto de prcticas de aprovechamiento de la variedad de organismos vivos
existentes en los diversos ecosistemas de tal forma que se preserve su capacidad de renovacin, indispensable
para la supervivencia de sus funciones ecolgica y desde el punto de vista antrpico, econmico y cientfico, expresada en la regulacin natural de los flujos de energa y de materia, estabilizacin de tierras y zonas, procesos
atmosfricos y climticos, recuperacin y reconversin de desechos y nutrientes, degradacin de toxinas y fijacin
y estabilizacin de compuestos peligrosos, entre otros. Y en materia econmica y cientfica como proveedora de
alimentos, medicinas, fibras textiles, energa, materias primas, entre otras, y turismo y recreacin, entre otras.
En: Informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2008-2009. Evaluacin de
poltica Nacional de la Biodiversidad.Uso sostenible de la biodiversidad e instrumentos para la implementacin de
la poltica nacional de biodiversidad. Contralora General de la Repblica, Bogot, julio de 2009. Pg. 410.
402 CDMB, Corponario y Cormacarena. Respuestas a solicitud de informacin.
403 MADS e IAvH. Respuestas a solicitud de informacin.
221
222
Proteccin, conservacin y manejo del rea protegida Serrana de los Yarigues. (2004).
CAS
Corponario
Corpocesar
Corpoboyac
Cormacarena
Corantioquia
Cuadro 2.25
Capacitacin a las comunidades locales para la prestacin de servicios ecotursticos en los temas de guianza, manipulacin de
alimentos, cocina bsica, atencin al visitante y primeros auxilios en el al rea del pramo Azufral (2006)
Diseo, montaje y validacin de sistemas productivos con agricultura ecolgica regin estratgica santuario de Flora y Fauna
Galeras (2002)
Implementacin y manejo ambiental de sistemas productivos sostenibles en 7 resguardos indgenas de Obando (2004)
Implementacin de alternativas de conservacin, manejo y produccin sostenible del Pramo de las Ovejas y zonas de amortiguamiento en Pasto y Tangua (2005).
Implementacin de un proceso de conservacin, produccin sostenible y mejoramiento ambiental en el ecosistema Pramo Doa
Juana y su rea de influencia
Implementacin de acciones prioritarias de conservacin y manejo en zonas de influencia de los pramos Azufral, Chiles, Ovejas,
Tauso y Paja Blanca.
FCA
IAVH
FCA
Alianzas
Realizacin de la Gua Ambiental del frjol bola roja y el manual de buenas prcticas agrcolas para cultivos de clima fro moderado.
Formacin de promotores agroecolgicos y proyectos de prcticas productivas alternativas en las reas protegidas.
Actividades de ecoturismo en reas con presencia de atractivos naturales de los Municipios de Tona, Piedecuesta y Vetas.
Proyecto Conservacin de los ecosistemas de pramos ubicados en el municipio de Colombia y denominados Oseras - El Rusio.
CAM
CDMB
Entidad
Programas de manejo y uso sostenible en ecosistemas de pramos por parte de entidades SINA 2002-2012
FCA
Restablecimiento de zonas forestales protectoras y conservacin de bosque natural en las unidades de manejo de cuenca de los
ros Quindo y ro Lejos (2011).
Modificacin los sistemas productivos a travs de manejo de herramientas del paisaje. Convenio 030 de 2008 CVC CIPAV.
Gestin conjunta regional de los PNN Los Nevados, Las Hermosas y Nevado del Huila, y sus respectivas zonas de influencia.
CRQ
CVC
Cortolima
Diagnstico y documentacin de buenas prcticas agrcolas y establecimiento de lotes piloto en papa y hortalizas manejados
orgnicamente en el macizo de Rabanal (2010).
Instrumento econmico dirigido a convertir prcticas agropecuarias convencionales en sistemas productivos sostenibles, en el
pramo de Rabanal (2008).
MADS
Patrimonio Natural
GEF.
GEF
GEF y Corantioquia
Implementacin de sistemas productivos alternativos en el rea de influencia del pramo de Belmira (2007-2011).
Estructuracin metodolgica, tcnica y operativa de esquemas de PSA a nivel nacional, cinco relacionados con los servicios
ambientales del agua y dos de belleza escnica, en los Pramos de Rabanal (Corpoboyac), y el del volcn Azufral (Corponario).
FCA: Financiado por el Fondo de Compensacin Ambiental y ejecutado por las corporaciones.
Fuente: MADS, CAR, IAvH y Parques Nacionales. Elabor: DES Medio Ambiente
IAvH
Proyecto de alternativas sostenibles de produccin para la conservacin: desarrollo sostenible Ecoandino. Proyectos de recuperacin de ecosistemas estratgicos, construccin de acueductos individuales y/o comunitarios y otros.
FCA
Corpoguavio
Asocaa y otros.
FCA
Conservacin del recurso hdrico, biodiversidad y otros bienes y servicios ambientales ofertados por el recurso forestal en Guasca,
Gachet, Junn, Gama y Gachal (2010).
Alianzas
Corpourab
Entidad
PNN
Programas de manejo y uso sostenible en ecosistemas de pramos por parte de entidades SINA 2002-2012
223
Grfica 2.11
Estado de implementacin de programas para el manejo y uso sostenible
en ecosistemas de pramos por tipo de actividades 2002-2012
Fuente: MADS, CAR, IAvH y Parques Nacionales. Elabor: DES Medio Ambiente.
Recuadro 9
224
Cuadro 2.26
Especie
Individuos
Aos
Observaciones
2001-2012
20 kilogramos por ao
70
2007-2012
70 pacas
Dos individuos muertos
Musgo (Polytrichum)
Palma de Cera (Ceroxylon quindiuense spp)
Corpoguavio
2009-2012
Corpoguavio
2009-2012
1945
2006-2012
27
2006-2012
CVC
CVC
CRC
364
2010-2011
Bultos incautados
CRC
350
Bultos incautados
CRC
868,5
2011-2012
Bultos incautados
CRC
492
2010-2012
Bultos incautados
CRC
161
2012
Bultos incautados
225
Es difcil realizar un cruce de informacin entre lo reportado por el MADS y las CAR,
lo que dificulta conocer a ciencia cierta los resultados reales de este tipo de operativos. Si bien se realizan grandes esfuerzos para controlar este trfico, las dificultades
relacionadas para la realizacin de una efectiva vigilancia, pasan por la deficiencia de
recursos para el fortalecimiento de la polica ambiental, la ausencia de talento humano
en las CAR, la debilidad de las sanciones para los infractores y la poca sensibilidad
y colaboracin ciudadana frente a este trfico.
Como conclusin, las entidades ambientales deben impulsar estrategias que promuevan
el aprovechamiento legal de los recursos naturales, sin dejar de lado el fortalecimiento
de las actividades de control y seguimiento.
Proyectos con trmite ambiental por complejos de pramos presentados ante el MADS y ANLA
2002-2012
Complejo
de Pramo
Nombre
del proyecto
Empresa
Nmero
Guerrero
Perforacin
Exploratoria
Chiquinquir
Nexen Petrolium
Licencia
Ambiental
Resolucin
1734 del 26
de agosto de
2011
Iguaque-Merchn
Construccin y
operacin del Oleoducto La Belleza
Vasconia.
Transportadora
de Gas del
Interior S.A., E.
S. P. TGI S.A.
E.S.P.
Plan de
Manejo
Ambiental
Complejo La CochaPatascoy
Oleoducto Transandino
Ecopetrol S.A
Gasoducto de
Occidente y 47
ramales de distribucin
Fecha
de solicitud
4120-E1118476
16/09/10
Otorgado?
(si/no)
Fecha
de expedicin
Si
26 de agosto de
2011
Resolucin
847 del 22
de septiembre de 1997
Si
22 de septiembre de 1997
Plan de
Manejo
Ambiental
Resolucin
1929 del 7
de diciembre
de 2005
Si
07 de diciembre
de 2005
Transportadora de Gas
Internacional
S.A. E.S.P.
Licencia
Ambiental
Resolucin
874 del 18
de agosto de
1995
Si
Poliducto Puerto
Salgar Yumbo
Ecopetrol S.A
Licencia
Ambiental
Resolucin
No. 113 del
07 de febrero
de 1996
Si
07 de febrero de
1996
Tota-BijagualMamapacha
Hocol S.A
Licencia
Ambiental
Resolucin
2000 del 16
de octubre
de 2009
Si
16 de octubre
de 2009
Proyecto lnea de
transmisin 230
kvg circuito doble
Tesalia Quimbo
Empresa de
Energa de
Bogot, S.A.
E.S.P:
Diagnstico
ambiental
DAA
NDA 803
Jurisdicciones
Santurbn
Greystar (hoy
ECO- ORO)
Licencia
Ambiental
EXP. 4706
Complejo Nevados
226
Tipo
de Trmite
26 de abril de
2012
En trmite
No
En los nueve procesos reportados no aparece ningn trmite para proyectos de infraestructura vial, ni construccin de represas, embalses o presas. Se destaca la construccin
de poliductos y gasoductos, las reas de inters para minera e hidrocarburos. Revisando
los soportes de los proyectos que se encuentran activos (Gasoducto Apiay Villavicencio
Bogot, Gasoducto de Occidente y rea de Inters Exploratoria Muisca) se advierte
que los procesos de seguimiento no se realizan de manera permanente, pues las ltimas
actuaciones se realizaron en el ao 2010. Si bien, los dos primeros ya superaron su
fase de diseo y construccin, no deja ser importante el seguimiento reiterado.
Para el caso de las CAR y exclusivamente para el componente de licenciamiento, solo
CAS y CDMB reportan trmites de este tipo en ecosistemas de pramos. La primera
presenta 7 solicitudes para explotacin minera de carbn en el Complejo de Almorzadero
y 4 solicitudes para la misma actividad en el Complejo Jurisdicciones Santurbn.
Mientras la CAS no aprob ninguna de estas solicitudes, la CDMB aprob 2, en los
aos 1999 y 2006. Ninguna otra entidad reporta trmites de licenciamiento, lo cual
muestra debilidades en la informacin entregada por las corporaciones, toda vez que
es conocido que muchas entidades solicitan trmites de este tipo.
La informacin reportada presenta deficiencias en su calidad, lo que se corroborara
en un significativo componente de datos en los que no es posible identificar el sector
que realiza la solicitud (66%), aunque probablemente pertenezca al sector domstico
o agropecuario. Tambin son significativos los permisos otorgados para investigacin
cientfica (16%) y para servicio de acueducto (7%), incluyendo pequeos acueductos
locales y comunitarios y empresas prestadoras de servicios a nivel municipal. De igual
manera, se cuenta con numerosa informacin entregada por Corpoguavio y Parques
Nacionales del Complejo Chingaza, con el 82% de los trmites realizados en estos
ecosistemas, seguido del Complejo Los Nevados (9%). De acuerdo con el trmite solicitado en zonas con ecosistemas de pramos, la informacin consolidada para CAR
y Parques Nacionales se presenta en el cuadro 2.28.
El mayor nmero de trmites adelantados corresponde a las concesiones de aguas
(82%), seguido de los permisos de investigacin (16%). Otros trmites son aislados,
pero llama la atencin la solicitud de vertimientos interpuesta ante la CDMB en el
pramo de Santurbn para el proyecto Angosturas (municipio de California, Santander)
en el ao 2005, la cual fue negada, as como la solicitud para aprovechamiento forestal, en el Complejo Guantiva La Rusia, requerida a Corpoboyaca en el ao 2001,
que tampoco fue aprobado405.
La anterior revisin confirma la importancia de los ecosistemas de pramos del pas
como grandes proveedores del recurso hdrico. Las concesiones de agua son un instrumento fundamental para las autoridades ambientales en la medida en que de all
se basan en las proyecciones de demanda de recurso. Como se seal en un anterior
informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente406, y asumiendo que
la mayora de estas concesiones son empleadas principalmente para el sector agrcola,
405 En lo concerniente a algn tipo de estadsticas sobre antenas de telecomunicaciones en ecosistemas de pramos y
sus impactos en el proceso de instalacin, el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Telecomunicaciones
no cuenta con informacin, lo que significa que el pas no sabe a ciencia cierta cul es la situacin real de tales
infraestructuras. Solicitud hecha por la CGR a dicho ministerio. Respuesta a solicitud de informacin. Radicado
552668 del 31 de julio de 2012.
406 Contralora General de la Repblica. Informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del ambiente
2007-2008, Captulo 3. La calidad de agua para consumo humano en Colombia, pg. 237. Bogot, julio de 2008.
227
Cuadro 2.28
Concesin
de aguas
Permiso
de filmacin
y fotografa
1031
85
Los Nevados
60
37
106
La Cocha Patascoy
10
21
31
22
27
Complejo
de pramo
Aprovechamiento forestal
Chingaza
Iguaque - Merchn
Jurisdicciones Santurbn
El Cocuy
Permiso
de vertimientos
1
1
2
Farallones de Cali
Guantiva La Rusia
Santa Marta
Permiso
de investigacin
Total
1122
14
23
13
PMA
5
3
Guanacas - Purac
- Coconucos
Pisba
Frontino - Urrao
Tam
Tatam
1
1
1120
19
214
17
1374
existe un empleo de agua para riego posiblemente en cantidades superiores a las requeridas por los cultivos, que traen como consecuencia la desertificacin de los suelos
y la contaminacin de las aguas. Por tal y ante la ausencia de un estricto monitoreo
en las zonas de recarga de localizados en estos ecosistemas, se deben adoptar medidas
para hacer ms eficiente y sostenible el uso de este recurso.
228
Cuadro 2.29
Aire
Complejo de pramo
Miraflores
Fauna
ET
Total
Flora
ET
Total
A
30
12
Chili Barragn
Los Nevados
Chingaza
Hdrico
ET
ND
Total
75
19
Suelo
ET
Total
ET
27
28
120
21
33
14
25
39
10
13
91
16
22
11
41
10
17
17
21
38
24
32
88
14
14
Farallones
Guanacas - Purac
Coconucos
2
3
Guerrero
Jurisdicciones Santurbn
La Cocha Patascoy
1
Pisba
Rabanal y ro Bogot
10
Tota - Bijagual
Mamapacha
40
43
81
Total general
1
13
N.D.
12
23
Total
general
13
Chiles Cumbal
Guantiva - La Rusia
Total
12
El Cocuy
ND
169
11
22
41
15
25
19
25
45
12
135
476
10
81
144
31
97
Durante el periodo analizado se adelantaron aproximadamente 476 procesos administrativos sancionatorios, correspondientes principalmente a aquellos con afectacin
sobre los recursos de flora (36%) e incluye procesos por talas de bosques nativos,
incendios forestales, decomisos de madera, y afectaciones de zonas protectoras.
Posteriormente, aparecen los disturbios sobre el recurso hdrico (30%) representados por vertimientos y en menor medida, taponamientos, perturbacin de cauces
y construcciones ilegales de reservorios. Un tercer recurso afectado corresponde
al suelo (28%) debido a principalmente a quemas, construccin de vas, minera
ilegal, siembra de cultivos de papa e invasin de ganado, y en menor medida,
por la inadecuada disposicin de escombros y construccin de infraestructura de
telecomunicaciones. Luego aparecen las afectaciones a la fauna (5%) tales como
pesca ilegal y trfico de especies y afectaciones al recurso aire (1%). Es importante
resaltar el alto nmero de procesos en los complejos de Miraflores y Chil-Barragn.
Las entidades que adelantan dichos trmites se pueden apreciar e manera ms
clara en el siguiente cuadro.
Se aprecia en el cuadro 2.30 que la mayora de los procesos (57%) se encuentran
en trmite y un 16% de ellos ya fueron archivados principalmente por las dificultades
de identificar al contraventor. En cuanto a los procesos cerrados, la mayora originaron
sanciones a los contraventores, pero la informacin suministrada relacionada con el
Contralora General de la Repblica
229
Cuadro 2.30
Cortolima
ET
58
96
N.D.
Total general
154
CAM
59
19
37
Corpoboyac
13
34
40
45
11
31
42
27
37
12
Parques Nacionales
CAR
Corpoguavio
Corpocaldas
CDMB
5
2
CRC
120
2
2
CVC
76
120
56
Corponario
Total general
272
476
valor de cada uno procesos es incompleta. De los datos suministrados por la CAM
y Parques Nacionales se tiene que el valor promedio de las multas impuestas es de
$1582.259, que multiplicado por cada uno de los 120 procesos cerrados, indicara
un valor aproximado a los $ , que reflejara que frente a los daos en estos ecosistemas, las sanciones son mnimas y poco significativas. Otra dificultad generada en
estos procesos hace referencia a la interposicin de recursos frente a las sanciones
impuestas por las CAR407, que si bien se enmarcan dentro del debido proceso, implican
un gran desgaste administrativo al interior de las entidades.
230
Aunque an no se han realizado estudios cientficos amplios sobre los impactos causados en los pramos por las actividades relacionadas con la minera, la informacin de
los efectos de otras actividades sobre los componentes y factores de los ecosistemas
paramunos y la caracterizacin de las secuelas que ya han dejado las explotaciones
mineras sobre varias localidades, han permitido identificar los daos potenciales de la
diferentes fases de esta actividad extractiva408.
El Cuadro 2.31. presenta una identificacin general de los principales impactos potenciales
causados por la actividad minera en los ecosistemas de pramo. En general, los impactos
causados por la minera en los medios fsico y biolgico tienen carcter negativo y su
magnitud depende del tamao del proyecto minero, pues es diferente una fosa minera
de 400 metros de profundidad (caso Greystar) o una cantera de pequeas dimensiones.
Tambin es importante anotar que, aunque las explotaciones mineras subterrneas (minera de socavn) tienen un menor impacto directo sobre la cubierta vegetal y suelos, su
mayor afectacin se produce de manera indirecta, por modificacin de la fase subterrnea
del balance hdrico en trminos de daos de largo plazo o permanentes sobre la calidad
de aguas, la direccin de los flujos y la cantidad de aguas drenadas por la actividad.
Los impactos sobre las reas de pramo tienen la particularidad de ser potencialmente muy extensos, debido principalmente a dos caractersticas propias de estos
ecosistemas. De una parte, su condicin de cabeza de cuenca hidrogrfica facilita
la propagacin de algunos impactos, como la contaminacin del recurso hdrico, a
lo largo y an fuera de los lmites de la hoya.
As mismo, debido a la gran importancia del pramo como regulador del flujo hdrico
y proveedor de servicio ambiental de disponibilidad del recurso hdrico, cualquier impacto o dao en su capacidad de almacenamiento, tanto superficial como subterrneo
produce un desequilibrio en el balance hdrico en toda la cuenca y fuera de ella.
Otro factor que tiene un efecto resonante de la intensidad y extensin de los impactos
que se causen sobre un pramo, es la dimensin misma de sus servicios ecosistmicos
y ambientales, que aunque se soportan en estos ecosistemas de reducida superficie,
tienen una importancia relativa muy grande en el contexto de la regulacin hdrica,
por lo tanto, an los impactos que tienen extensiones pequeas pueden afectar la
prestacin en una proporcin mucho mayor.
Adems, este servicio de almacenamiento y regulacin hdrica prestado por los pramos
se debe a la confluencia de caractersticas particulares en varios de sus factores y elementos (temperatura media baja que provee un balance hdrico con excesos; suelo con
alta porosidad que favorece el almacenamiento y flujo hdrico; vegetacin adaptada con
estructuras que facilitan el almacenamiento de agua; geoformas definidas que orientan el
drenaje y flujo; un sistema de humedales interconectado que almacena altos volmenes
de aguas y la eventual presencia de acuferos por fractura o por porosidad) que actan
enlazados, de manera tal que la modificacin de uno de estos causa su decaimiento.
408 FIERRO, Julio - Lozano, Diana y Ordoes, Milena. Principales resultados obtenidos en el anlisis general de
la situacin de la minera en los pramos y ecosistemas altoandinos asociados, incluyendo informacin sobre
superficies comprometidas, situacin legal y tipo de actividades mineras realizadas, basado en cruces de informacin y cartografa disponible. Proyecto Pramo Andino. Instituto de Investigaciones Biolgicas, Alexander
von Humboldt, Bogot. Enero de 2011.
231
232
Subsuelo
Suelos
Aguas
Componente Ambiental
Remocin de acuferos
Deterioro de la biodiversidad
Incremento de la escorrenta
Factores Impactados
Cuadro 2.31
Secamiento de humedales
Deterioro de las propiedades qumicas del agua superficial o subterrnea (contaminacin con metales pesados, variacin del pH, contaminacin por sedimentos).
Acciones Impactantes
Principales impactos ambientales generados por las actividades mineras en reas de pramos
Biota
Social
Paisaje
Componente Ambiental
Acciones Impactantes
Inseguridad ciudadana
Erosin cultural
Destruccin de montaas
Factores Impactados
Principales impactos ambientales generados por las actividades mineras en reas de pramos
233
234
12
82.664
81.481
72.350
68.547
67.966
64.525
54.918
39.238
37.462
27.902
Jurisdicciones - Santurbn
Pisba
La Cocha - Patascoy
Chingaza
Chiles - Cumbal
Guerrero
Sorat
Chil - Barragn
102.054
100.262
125.127
115.682
Almorzadero
Las Hermosas
Nevados
12
127.310
Guantiva - La Rusia
77
137.426
Santa Marta
18
54
86
50
13
268.783
266.750
Cocuy
Nmero de ttulos
con superposicin
Complejo de pramos
35.355,6
0,0
16.168,8
15,9
2.932,0
0,0
3.397,6
371,3
51.265,8
34.934,2
57.843,3
37.312,0
0,0
11.540,9
19.848,6
0,0
570,8
11.030,8
8.877,3
8.457,0
12,4
573,4
517,1
371,3
17.232,0
20.758,1
11.583,8
3.565,3
7.350,7
9.737,2
67,9
3.219,5
rea de ttulos
superpuesta (ha)
25,1
52,3
78,2
19,6
15,2
100,0
33,6
59,4
20,0
9,6
63,7
49,1
11,9
29,2
31,8
0,0
21,6
0,0
0,9
0,0
0,8
0,5
21,1
25,1
11,6
3,5
0,0
5,9
7,6
0,0
0,0
1,2
% rea de pramo
titulada
Cuadro 2.32
% de rea de ttulos
superpuesta
235
236
812
1.933.039
Yarigues
Totales
1.467
1.080
El Duende
Belmira
2.069
1.549
Farallones de Cali
2.153
Citar
Paramillo
3.819
2.903
Los Picachos
Miraflores
4.143
4.034
4.562
4.242
Perij
Tatam
Cerro Plateado
0
0
7.113
Tam
Frontino - Urrao
16.212
Iguaque - Merchn
365
19
20.078
16.356
Nmero de ttulos
con superposicin
Rabanal - Ro Bogot
Complejo de pramos
357273,3
0,0
4.898,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
566,5
8.619,2
0,0
0,0
5.180,9
113,4
50.302,8
5.004,6
104701,6
373,6
538,7
203,7
55,0
58,7
11.147,1
1,8
rea de ttulos
superpuesta (ha)
0,0
29,3
7,6
95,1
2,4
1,1
51,8
22,2
5,4
0,0
34,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
13,4
4,9
0,0
0,0
0,8
0,4
68,2
0,0
% rea de pramo
titulada
% de rea de ttulos
superpuesta
Grfica 2.13
Superficie titulada en complejos de pramos basada en cartografa 1:250.000
Grfica 2.14
Superficie titulada en complejos de pramos segn cartografa escala 1:100.000
237
238
15/12/2009
30/06/2011
16/01/2013
30/12/1992
01/06/2010
11/06/1997
26/08/2011
PNR
DMI
PNR
DMI
DMI
RFP
RFP
PNR
DMI
DMI
Rabanal (Samac)
Santurbn
Pramo Rabanal
La Gloria
Pramo Rabanal
Sisavita
20/12/2012
26/08/2011
RFPN
RFP
DMI
RFP
DMI
PNR
RFP
RFP
RFPN
DMI
Pramo de Urrao
Pramo de Guerrero
Serrana Pinche
Siscunc Ocet
16/06/2011
25/07/1990
07/04/1999
20/11/1992
29/09/2008
17/10/2006
18/08/2009
17/12/1975
18/08/2009
DMI
DMI
Lago Sochagota
14/09/2010
13/04/1999
07/02/2011
30/06/2011
Fecha
declaratoria
Categora
CAS
MADS
CAR
CAR
Corpoboyac
Corpochivor
CRC
CAR
CAR
MADS
CAR
Corpoboyac
CAR
Corantioquia
Corponor
CAR
Cortolima
Corpochivor
CRQ
CDMB
CRQ
Corpoboyac
Jurisdiccin
126.933,8
4.992,5
2.212,3
1.353,0
49.793,3
11.573,5
7.280,7
1.917,6
14.602,1
29.900,8
26.542,9
8.244,6
4.210,6
42.590,9
12.248,3
2.990,6
44,6
6.639,4
29.075,2
11.700,3
8.370,0
4.530,3
Superficie AP
(ha)
32.215,7
1.098,3
1.163,0
978,7
42.693,8
1.036,2
319,8
1.405,5
11.019,8
3.482,2
12.896,2
337,9
3.503,8
1.080,4
6.842,2
2.985,0
18,9
1.929,9
1.152,8
10.183,1
3.629,3
3.704,4
Superficie
pramos en AP
32
12
34
25
Nmero
de ttulos
9,6
3,5
8,6
35,7
2.120,2
84,0
31,3
168,8
1.362,1
538,7
3.283,3
93,7
988,4
373,6
3.948,4
1.769,1
13,0
1.454,3
914,0
8.840,4
3.490,2
3.704,3
Superficie de
pramo titulada
(ha)
0,0
0,3
0,7
3,6
5,0
8,1
9,8
12,0
12,4
15,5
25,5
27,7
28,2
34,6
57,7
59,3
68,7
75,4
79,3
86,8
96,2
100,0
Porcentaje de
superficie de
pramos titulada
(%)
Cuadro 2.33
239
240
Cuadro 2.34
Superficie
interseccin
ttulo - pramo
(ha)
Superficie
de pramos
titulada (%)
Jurisdiccin
Fecha
declaratoria
MADS
17/12/1975
3.482,2
453,1
13,0
MADS
17/12/1975
3.482,2
85,7
2,5
CAR
11/06/1997
3.067,3
20,1
0,7
CAR
11/06/1997
3.067,3
249,2
8,1
CAR
11/06/1997
3.067,3
16,8
0,5
CAR
11/06/1997
3.067,3
107,1
3,5
CAR
11/06/1997
3.067,3
69,8
2,3
CAR
11/06/1997
3.067,3
394,6
12,9
CAR
11/06/1997
3.067,3
122,9
4,0
Cortolima
13/04/1999
18,9
13,0
68,7
CAR
20/11/1992
978,7
17,5
1,8
CAR
20/11/1992
978,7
18,1
1,9
CAR
30/12/1992
2.553,0
54,2
2,1
CAR
07/04/1999
1.163,0
8,6
0,7
RFP La Gloria
El Cdigo de Minas fue modificado parcialmente por la Ley 1382 del 9 de febrero de
2010. As, en lo referente a las zonas de exclusin de minera, su artculo 3 reforma el
artculo 34 de la Ley 685 de 2001, principalmente en cuanto que establece explcitamente
que son objeto de exclusin las reservas forestales protectoras, las zonas de pramo y los
humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convencin
Ramsar, as como las dems zonas de reserva forestal. Adems, precisa la participacin de
la autoridad minera en el proceso de delimitacin de las reas excluidas mediante concepto
previo no vinculante. As mismo, se establece que la identificacin de los ecosistemas de
pramo se har de conformidad con cartografa proporcionada por el IAvH.
No obstante, la nueva norma establece que en los casos en que a la entrada en
vigencia se adelanten actividades mineras, con ttulo y licencia ambiental, en reas
que anteriormente no estaban excluidas (tal es el caso de los pramos) se respetarn tales actividades hasta su vencimiento, pero no habr opcin de prrroga.
A este respecto, la Contralora General de la Repblica expresa su preocupacin,
puesto la duracin de la vigencia de un ttulo minero puede llegar a ser de 30
aos, perodo suficiente para causar daos irreparables en el ecosistema. En cualquier evento las autoridades ambientales deben revisar los impactos ambientales
derivados de la actividad y, en el marco de las competencias y con las facultades
con que cuentan, tomar las medidas del caso que pueden llegar a la cancelacin
de la licencia ambiental cuando haya lugar a ello.
En concordancia con la obligacin establecida en la anterior norma, el MAVDT (actual
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) expidi la Resolucin 973 de 2011
adoptando de manera oficial el Atlas de Pramos de Colombia (publicado en 2007
por el IAvH) cuya cartografa se halla a escala 1:250.000.
Contralora General de la Repblica
241
El 13 de mayo de 2011, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-366, declar la inconstitucionalidad de la Ley 1382 de 2010, con efectos diferidos a dos
aos para el articulado referente a proteccin del medio ambiente, por considerar que
como efecto de esta decisin se generara un vaco que afectara derechos colectivos
ambientales de orden constitucional. Una vez vencido este plazo, en el caso de no
emitirse una nueva norma, el Cdigo de Minas entrara nuevamente en plena vigencia.
Posteriormente, el Senado de la Repblica emiti la Ley 1450 de junio 16 de 2011, por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que en su artculo 202
estableci como medidas para el manejo y proteccin de los ecosistemas de pramo, la
obligacin de hacer su delimitacin a escala 1:25.000 por parte del MADS, la aplicacin
de procesos de ordenamiento por las Corporaciones, en un plazo de 3 aos a partir de su
delimitacin, y la prohibicin de las actividades agropecuarias, de exploracin y explotacin
de hidrocarburos y minerales y el establecimiento de refineras en estas zonas. De esta
manera, a pesar de la cada de la reforma del Cdigo de Minas (Ley 1382 de 2010)
se mantiene la exclusin de las reas de pramos para las actividades de minera.
Sin embargo, desde 9 de febrero de 2010 a la actualidad se han registrado 13 ttulos
mineros que afectan un total de 1.606,4 ha, en 5 complejos paramunos entre los
cuales los ms afectados son: Chil Barragn (1.5132,1 ha en 4 ttulos) y, Jurisdicciones Santurbn (94,3167,2 ha en 34 ttulos). Se encuentran pequeos traslapes
menores a 1 ha en los pramos de Cruz Verde Sumapaz, Pisba y Tota Bijagual
Mamapacha (113,2 ha en 2 ttulos). Si bien los traslapes son muy pequeos se
llama la atencin a las autoridades ambientales y territoriales para el manejo de las
zonas de amortiguacin de los ecosistemas estratgicos.
La autoridad minera deber establecer las acciones necesarias para que ningn ttulo minero se encuentre totalmente (en cuyo caso deber declararse la caducidad) o
parcialmente traslapado.
Cuadro 2.35
Chil-Barragn
Cruz Verde-Sumapaz
Jurisdicciones - Santurbn
Pisba
Tota-Bijagual-Mamapacha
rea (Ha)
Cdigo_RMN
27902,4
HEM-098
27902,4
27902,4
Fecha
inscripcin
Traslape (Ha)
Total
(Ha)
Total (%)
1512,1
5,42
Oro
19/10/2010
10,16
JAS-08271
Plata y oro
26/02/2010
468,78
JAS-08381
Plata y oro.
21/04/2010
53,74
27902,4
JB4-15461
Cobre,
plata,
oro y platino
26/02/2010
979,38
266749,9
KKR-15341
Arenas
triales
25/02/2011
0,00
0,0
3,7E-09
82663,8
HDB-081
Oro y plata
18/03/2010
6,27
94,3
0,11
82663,8
HKO-09271
Oro
10/02/2010
88,06
82663,8
JB7-09531
Plata y oro
22/02/2011
0,00
81481,1
EGF-103
Carbn
25/10/2010
0,00
0,0
4,4E-08
0,00
0,0
5,1E-06
indus-
81481,1
IDO-08091X
Carbn
02/12/2010
127309,9
GIK-10384X
Carbn
14/05/2010
0,01
127309,9
KI8-10411
Materiales
de
construccin
09/09/2011
0,00
127309,9
LF3-08011
Roca fosftica
29/06/2011
0,00
242
Mineral
La lectura del siguiente mapa muestra que en los pramos donde de manera irregular
se han otorgado ttulos; estos corresponden a metlicos y a carbn en ms del 80%
del total, situacin preocupante cuando se trata de la minera ms impactante en
trminos de generacin de contaminantes.
Mapa 2.1
Area de traslapes entre titulos mineros inscritos a partir de febrero de 2010
y complejos de pramo
En rojo, los ttulos mineros otorgados en pramos luego de la promulgacin de leyes que lo prohben (9 de
febrero de 2010). La base cartogrfica de los pramos es la generada por el IAvH en 2007
243
Cuadro 2.36
20
28
17
Putumayo
17
Norte de Santander
Tolima
Totales
177
17
2
55
19
30
14
22
17
17
1
116
43
Ms de 3600
48
26
3300 a 3600
15
Santander
Cundinamarca
3100 a 3300
Sin informacin
Altitud (m snm)
Cobre
75
Feldespato
Oro, plata
Piedra, arena,
arcilla
77
No
metlicos
83
Carbn
Boyac
Mineral explotado
A cielo
abierto
Departamento
Nmero
de unidades
de explotacin
Boca
de mina
Tipo
de frente
61
1
92
15
1
60
126
37
14
244
Generacin de indicadores
En cuanto al seguimiento a travs de indicadores (de gestin y de resultados) incluidos los dispuesto en la Resolucin 643 de 2004 de Indicadores Mnimos de Gestin
(IMG), se han planteado los indicadores Nmero de hectreas de ecosistemas naturales en jurisdiccin de las Corporaciones (bosques naturales, pramos y humedales)
y Ecosistemas Estratgicos (Pramos, Humedales, Manglares, zonas secas, etc.), con
planes de manejo u ordenacin en ejecucin; los resultados en cada uno de ellos se
presentan de manera general y es difcil separar para cada uno de los ecosistemas
que se pueden denominar estratgicos411. El IDEAM ha formulado indicadores sobre
transformaciones del Cambio Climtico en los pramos de Colombia, basados en el
anlisis de las series histricas de la precipitacin acumulada diaria y de los extremos
diarios de temperatura (mnima y mxima).
Para conocer este tema en las CAR y Parques Nacionales, se solicit a las CAR el envi
de los indicadores diseados, para cada uno de los planes de manejo Ambiental de
los ecosistemas de pramos de su jurisdiccin. Al respecto 10 corporaciones enviaron
44 indicadores utilizados para el seguimiento a dichos ecosistemas412. Muchos de ellos
fueron formulados como un requisito, pero no han sido debidamente diligenciados a lo
largo del tiempo, tal como ocurre con CAM, CAR, Corpoguavio y Cortolima. Solamente
CDMB y Corponario presentan unos indicadores que abordan un amplio nmero de
acciones propuestas en los diferentes PMA y con resultados para varias vigencias.
Para el caso de las reas de Parques Nacionales estas cuentan con indicadores de
coberturas y presin, aplicados por reas protegidas y no por ecosistema, por lo que
no se pueden consultar resultados especficos para pramos.
245
Un primer aspecto que repercute de manera negativa en los resultados que a continuacin se presentan es que solamente un 3% de los municipios evaluados tienen
conocimiento acerca de la existencia del PNP, lo que deja entrever la casi nula divulgacin a las autoridades locales por parte de las autoridades ambientales.
Generacin de conocimiento
Frente a las acciones de promocin ciudadana para la conservacin de los ecosistemas de pramos, en el cuadro 2.37 se observan los municipios que llevaron a cabo
algn tipo de accin. De esta informacin no se alcanza a reconocer el impacto de
los programas concertados con las comunidades.
Cuadro 2.37
Municipio
Guajira
Meta
Calvario
Uribe
Trabajo con emisoras del Ejrcito para evitar su quema y tala indiscriminada
Nario
Pasto
Putumayo
Santiago
Santander
Piedecuesta
Encino
Soacha
Cundinamarca
Cuadro 2.38
Municipio
Boyac
Mongua
Proyectos PRAES en las instituciones de Tunjuelo y Lisandro Cely: reforestacin de una microcuenca del parque regional SiscunsOcet.
Caldas
Villa Mara
Putumayo
Mocoay otros.
Santander
Encino
246
Municipio
Santa Sofa
Sativa sur
Boyac
Matavita
Mongua
En los ltimos tres planes de desarrollo se ha incorporado proyectos para la conservacin de la zona
de pramo. (Adquisicin de predios de importancia estratgica, reforestacin en rea de captacin de
los acueductos municipales).
Guacamayas
PDM 2004-2007 y 2008-2011: proteccin integral de recursos naturales con nfasis en pramos.
Caldas
Villamara
Meta
Uribe
PDM 2008-2012: contribuir y apoyar en la ejecucin del Plan de Manejo del PNN Tinigua, PNN
Cordillera de los Picachos y PNN Sumapaz.
Palmira
PDM 2008-2011: acciones para la conservacin de los ecosistemas de bosque subandino, andino y
pramo a travs de la compra de predios.
Nario
Pasto
PDM 2001 2003 y 2004-2007: reforestacin con especies nativas tipo protector en el Corregimiento El Encano, Vereda Socorro, El Puerto, San Jos y Bellavista.
PDM 2008-2011: conservacin y proteccin del Humedal Ramsar - Laguna de la Cocha, mediante
implementacin de alternativas agro sostenibles activas con familias carboneras del corregimiento de
El Encanto y otras acciones.
Santander
Piedecuesta
Cundinamarca
Soacha
247
Cuadro 2.40
Boyac
Cundinamarca
Nario
Santander
Municipio
Mongu
Reforestacin y aislamiento de zonas productoras de agua en las micro cuencas: pea blanca,
(2002), laguna de la estrella (2009).
Duitama
Toca
Siachoque
Programas de reforestacin.
Santa Sofa
Saboya
Samac
Ventaquemada
Mira flores
Cucaita
Villa Pinzn
Cogua
Gama
Chocont
Sopo
Soacha
Pasto
Actividades con especies nativas tipo protector (Paramos Azonal El Estero, Morasurco y Ovejas)
Piedecuesta
Encino
de los recursos naturales que generan diversos servicios ambientales. Solo los municipios de Ventaquemada (acciones en colaboracin con Corpochivor en el pramo de
Rabanal) y Piedecuesta (convenio entre la CDMB y la UIS en 2011.
para el estudio de la fase inicial de la implementacin de un esquema de pago por el
servicio ambiental hdrico para la micro cuenca alta del ro De Oro) relacionan algn
tipo de accin, sin embargo, estos municipios no soportan el trabajo realizado ni los
resultados obtenidos por dichos estudios, lo que evidencia que el trabajo en los PSA
en estos ecosistemas es casi inexistente.
248
como una de sus acciones fomento de alianzas estratgicas entre la poblacin local
organizada, y los sectores privado y pblico, para el desarrollo de actividades comunitarias sostenibles, como el turismo ecolgico, ante lo cual nicamente el 2% de los
municipios han realizado o participado en proyectos de este tipo, como lo muestra el
cuadro 2.41, los pocos municipios que han hecho actividades de ecoturismo no sealan
los objetivos, el alcance, ni informacin que pueda establecer resultados concretos.
Cuadro 2.41
Municipio
Duitama
Guacamayas
Villa Pinzn
Soacha
Nario
Pasto
Santander
Piedecuesta
Cundinamarca
417 Se incluye informacin reportada por las Universidades Javeriana, Jorge Tadeo Lozano y de Ciencias Aplicadas
y Ambientales UDCA, que si bien tienen un carcter privado, aparecen como participantes en convenios con
entidades del sector pblico.
249
Grfica 2.15
Porcentaje del gasto nacional en ecosistemas de pramos como parte del gasto nacional ambiental.
(precios contantes 2011).
Fuente: MADS, IIA, CAR, Parques Nacionales, otras entidades del nivel central y Contraloras Territoriales. Elabor: DES Medio Ambiente
Fuente: MADS, IIA, CAR, Parques Nacionales, otras entidades del nivel central y Contraloras Territoriales. Elabor: DES Medio Ambiente.
250
Fuente: MADS, IIA, CAR, Parques Nacionales, otras entidades del nivel central y Contraloras Territoriales. Elabor: DES Medio Ambiente.
251
252
2.067
581
12
-
1.1. SINA
1.1.1. CAR
CAM
CAS
Corantioquia
2.017
272
Corpoboyaca
502
Corponario
12
12
-
CVC
MADS
Parques Nacionales
Von Humboldt
CRC
CRQ
Cortolima
3.519
3.519
350
Corponor
Corpouraba
Corpocaldas
Corpoguavio
Cormacarena
Corpoamazonia
CDMB
Codechoc
CAR
Carder
6.488
10.006
38
1. Nacional
2001
10.098
2000
Entidades
2002
693
617
1.310
350
436
139
297
257
76
904
20
1.119
3.598
4.907
5.283
2003
1.557
1.557
89
63
1.249
284
54
120
80
160
10
369
444
2.310
5.232
6.789
7.095
2004
1.535
688
2.223
62
94
4.162
250
163
692
99
50
52
419
134
1.331
7.508
9.730
11.292
2005
3.335
449
3.784
282
394
4.408
4.698
89
723
70
85
150
26
341
92
4.570
15.928
19.711
21.186
2006
521
241
482
1.244
43
4.268
66
154
43
196
112
68
19
460
55
2.549
8.032
9.276
11.457
521
177
550
1.248
15
16
654
23
194
78
565
28
852
291
42
436
600
93
2.071
5.958
7.206
11.734
2007
Aos
521
365
4.893
5.779
513
46
637
377
114
157
961
60
805
25
13
569
50
720
141
6.492
11.678
17.457
20.013
2008
521
566
3.432
4.519
187
151
889
82
68
84
742
1.539
518
66
415
147
738
1.570
321
853
8.370
12.889
13.946
2009
521
717
3.398
4.637
411
585
55
71
730
627
1.991
491
407
142
67
658
4.200
450
2.371
13.255
17.892
19.389
2010
521
1.389
2.366
4.277
424
1.206
127
12
320
560
1.826
296
645
92
67
977
8.995
1.261
16.808
21.084
24.146
2011
Total
3.143
10.575
20.404
34.122
1.189
2.300
18.058
5.678
12
2.075
1.783
5.368
6.415
5.518
1.612
872
791
280
6.568
15.416
833
2.218
26.994
103.979
138.101
157.967
1,85%
6,24%
12,04%
20,13%
0,70%
1,36%
10,65%
3,35%
0,01%
1,22%
1,05%
3,17%
3,78%
3,25%
0,95%
0,51%
0,47%
0,17%
3,87%
9,09%
0,49%
1,31%
15,92%
61,33%
81,46%
93,18%
% del total
Cuadro 2.42
15
15
371
110
645
1.126
1.140
2.290
2012
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de pramos por aos 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
U. Distrital de Bogot
26
U. Javeriana**
U. Nacional
Tecnolgica de Colombia
- UPTC
U. Tecnolgica de Pereira
- UTP
U. Pedaggica y
Santander UIS
U. Industrial de
U. del Tolima
26
65
U. de Nario
91
U. de Pamplona
U. de Ciencias
26
Colciencias
U. de Bogot
Invas
DNP-FNR
91
2001
26
2000
Entidades
26
65
32
123
253
253
376
2002
41
65
200
306
306
2003
1.000
65
90
10
1.165
397
397
1.562
2004
275
120
90
22
169
676
798
798
1.474
2005
295
120
12
102
30
122
681
1.500
1.500
2.181
2006
37
12
102
28
2.850
3.028
1.500
1.500
4.528
2007
Aos
10
25
24
12
12
112
486
680
1.876
1.876
2.556
2008
25
111
136
37
183
498
415
415
144
144
1.057
2009
25
111
23
66
150
27
402
440
440
655
655
1.497
2010
643
188
75
150
79
27
1.254
2.421
415
415
225
225
3.061
2011
77
1.494
2.501
278
541
295
427
208
79
81
5.263
11.248
1.270
1.270
7.347
7.347
19.866
0,05%
0,88%
1,48%
0,16%
0,32%
0,00%
0,17%
0,25%
0,12%
0,05%
0,05%
3,10%
6,63%
0,75%
0,75%
4,33%
4,33%
11,72%
% del total
17
629
402
75
27
1.150
1.150
2012
Total
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de pramos por aos 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
253
254
2.2.2. Caldas
Manizales
Tutaz
Ventaquemada
Toca
30
10
Siachoque
Sativasur
20
24
507
Sogamoso
Samac
Santa Sofa
Mongua
Miraflores
Saboya
Guacamayas
Matavita
El Cocuy
Chiscas
Duitama
591
2.2.1. Boyac
694
694
2001
2.2. Municipios
2.1. Departamentos
2. Territorial
Gob. de Santander
2000
Entidades
10
30
10
24
83
83
83
2002
10
30
10
18
24
92
451
85
85
536
2003
10
30
10
24
74
155
90
90
245
2004
50
10
30
13
10
30
24
167
239
80
80
319
2005
39
10
30
10
24
31
35
180
290
290
2006
52
152
10
30
10
33
35
322
895
10
10
905
2007
Aos
49
10
30
17
10
214
100
43
473
837
31
46
883
2008
45
10
30
10
848
241
11
35
1.230
1.561
26
31
57
1.618
2009
1.547
1.547
14
10
10
234
25
293
2.366
15
31
46
2.412
2010
2.187
2.187
110
14
10
19
30
11
244
201
14
30
683
3.354
31
31
3.385
2011
3.734
3.734
110
264
152
111
268
49
142
11
848
962
269
143
78
507
161
100
203
4.377
11.116
313
126
446
11.562
2,20%
2,20%
0,06%
0,16%
0,09%
0,07%
0,16%
0,03%
0,08%
0,01%
0,50%
0,57%
0,16%
0,08%
0,05%
0,30%
0,09%
0,06%
0,12%
2,58%
6,56%
0,18%
0,00%
0,07%
0,26%
6,82%
% del total
30
161
191
191
191
2012
Total
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de pramos por aos 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
2.2.7. Risaralda
Cerrito
10.792
6,37%
3,17%
5.366
2002
4,50%
7.632
312
312
47
47
2003
6,81%
11.537
81
81
2004
12,68%
21.504
12
12
60
60
2005
6,93%
7,46%
12.639
163
163
222
222
14
14
83
25
67
175
2007
Aos
11.747
12
12
84
10
94
2006
12,33%
20.896
138
138
31
176
11
219
2008
0,02%
38
% del total
Total
Popayn
Palmira
2.2.10. Cauca
Encino
Piedecuesta
Pereira
2.2.8. Santander
Gnova
2.2.6. Quindo
103
103
Pijao
2.2.5. Nario
Pasto
Villapinzn
2.2.4. Meta
Ubal
Sesquile
2001
Soacha
2.2.3. Cundinamarca
2000
Gama
Entidades
9,18%
15.564
23
26
90
90
13
13
29
166
203
2009
12,86%
21.801
149
152
96
96
43
25
68
155
155
43
13
55
2010
16,24%
27.531
71
71
30
50
80
60
60
178
178
38
54
92
2011
1,46%
2.481
2012
100,00%
169.529
163
163
138
138
171
12
192
803
803
85
75
160
533
533
178
178
228
38
439
53
79
837
Total
100,00%
0,10%
0,10%
0,08%
0,08%
0,10%
0,01%
0,01%
0,11%
0,47%
0,47%
0,05%
0,04%
0,09%
0,31%
0,31%
0,11%
0,11%
0,13%
0,02%
0,26%
0,03%
0,05%
0,49%
% del total
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de pramos por aos 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
255
2.9. Conclusiones
Despus de revisar detalladamente la implementacin de la PNP se evidencia una grave
falta de conocimiento de dicho programa por parte de la mayora de las entidades del
pas, diferentes a aquellas de carcter ambiental, incluyendo a los entes territoriales;
este es uno de los factores que determina su deficiente ejecucin y los insuficientes
resultados registrados en la gestin de las entidades involucradas, lo que permite por un
lado reconocer problemas de gobernanza, entendida como las dificultades halladas en la
gestin del Estado, principalmente en las entidades del SINA, responsables del logro de
resultados, a partir de una buena orientacin de la poltica pblica y una efectiva gestin.
La evaluacin al PNP realizada deja ver un incumplimiento en las metas propuestas
debido entre otras a la ausencia de recursos, la falta de personal capacitado y las
debilidades para ejercer por parte de las CAR como administradoras del territorio. Esta
situacin sugiere la necesidad de formular un nuevo documento de poltica sobre estos
ecosistemas, en el cual se subsanen las debilidades y deficiencias mencionadas a lo
largo de este informe, sin perjuicio de exigir a las instituciones responsables tomar las
acciones que sean requeridas para el cumplimiento de sus obligaciones en esta materia.
La formulacin del PNP present deficiencias tales como la ausencia de responsabilidades en cada uno de los programas all abordados y de procedimientos para articular
el PNP con los procesos que previamente se estaban adelantando para la conservacin
de los pramos por parte de las CAR, tal como la Red Nacional de Pramos, durante la dcada de los noventa. Otras falencias importantes estn relacionadas con la
inexistencia de un componente financiero, carencias en el establecimiento de metas e
indicadores de gestin para lograr una adecuada medicin y omisin de subprogramas
intersectoriales, entre otros.
256
365
15.668
1.000
724
298
CRC
CRQ
CVC
308
938
5.105
203
Corpouraba
1.414
Cortolima
549
Corponario
2.433
74
2.417
Corpoguavio
5.156
2.547
252
Corponor
690
25
1.053
280
488
87
Codechoc
Corantioquia
Corpoboyaca
3.911
Corpocaldas
5.186
7.334
CAS
CDMB
441
29
664
1.071
368
CAR
Carder
Cormacarena
25.371
838
CAR
CAM
Corpoamazonia
70.517
16.769
SINA
98.131
88.622
29.657
20.278
Nacional
Planificacin
Investigacin
Entidad
79
382
985
120
391
300
60
193
50
34
2.657
2.766
804
786
9.606
14.319
15.298
Restauracin
Tipo de programa
505
257
406
250
12
196
568
457
569
1.725
645
407
182
130
779
7.087
14.881
14.881
Manejo sostenible
1.189
2.300
18.058
5.678
12
2.075
1.783
5.368
6.415
5.518
1.612
872
791
280
6.568
15.416
833
2.218
26.994
103.979
138.101
157.967
Total
0,70%
1,36%
10,65%
3,35%
0,01%
1,22%
1,05%
3,17%
3,78%
3,25%
0,95%
0,51%
0,47%
0,17%
3,87%
9,09%
0,49%
1,31%
15,92%
61,33%
81,46%
93,18%
% del total
Cuadro 2.43
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de pramos por programa 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
257
258
DNP-FNR
Invas
295
241
278
U. Industrial
de Santander - UIS
U. Javeriana
U. Distrital de Bogot
300
68
5
208
U. de Nario
U. de Pamplona
U. del Tolima
79
Universidad de
Ciencias aplicadas y
Ambientales - UDCA
41
5.263
40
891
9.379
1.270
1.270
7.347
7.347
Universidad de Bogot
Jorge Tadeo Lozano
Colciencias
Subsector educacin
9.379
9.508
1.104
679
Von Humboldt
13.513
2.830
3.489
18.106
Planificacin
3.510
Investigacin
Parques Nacionales
MADS
SINA CENTRAL
Entidad
359
978
978
3.614
1.099
4.713
Restauracin
Tipo de programa
1.360
3.472
2.962
7.794
Manejo sostenible
278
541
295
427
208
79
81
5.263
11.248
1.270
1.270
7.347
7.347
19.866
3.143
10.575
20.404
34.122
Total
0,16%
0,32%
0,00%
0,17%
0,25%
0,12%
0,05%
0,05%
3,10%
6,63%
0,75%
0,75%
4,33%
4,33%
11,72%
1,85%
6,24%
12,04%
20,13%
% del total
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de pramos por programa 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
1.159
184
-
Municipios
Boyac
Chiscas
Duitama
24
-
Guacamayas
Matavita
Miraflores
Mongua
Saboya
161
152
28
Gobernacin
del Quindo
El Cocuy
4.223
Gobernacin
del Putumayo
235
Gobernacin
de Santander
235
4.458
32
1.191
Departamentos
Territorial
27
1.486
U. Tecnolgica
de Pereira - UTP
550
1.389
U. Nacional
U. Pedaggica
y Tecnolgica
de Colombia - UPTC
-
Planificacin
Investigacin
Entidad
962
269
78
507
203
3.711
4.843
126
126
4.969
50
562
Restauracin
Tipo de programa
119
100
330
891
50
54
945
Manejo sostenible
962
269
143
78
507
161
100
203
4.377
11.116
313
126
446
11.562
77
1.494
2.501
Total
0,57%
0,16%
0,08%
0,05%
0,30%
0,09%
0,06%
0,12%
2,58%
6,56%
0,18%
0,00%
0,07%
0,26%
6,82%
0,05%
0,88%
1,48%
% del total
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de pramos por programa 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
259
260
Santa Sofa
152
3.734
3.734
-
Sogamoso
Toca
Tutaz
Ventaquemada
Caldas
Manizales
Cauca
Popayn
31
-
263
7
-
Sesquil
Soacha
Ubal
Villapinzn
Meta
San Juanito
(Chingaza)
-
13
31
282
Cundinamarca
Gama
Sativasur
Siachoque
Samac
Planificacin
Investigacin
Santa Rosa de V.
Entidad
178
178
67
68
163
163
110
264
268
49
142
11
848
Restauracin
Tipo de programa
227
176
53
456
111
Manejo sostenible
178
178
228
38
439
53
79
837
163
163
3.734
3.734
110
264
152
111
268
49
142
11
848
Total
0,11%
0,11%
0,13%
0,02%
0,26%
0,03%
0,05%
0,49%
0,10%
0,10%
2,20%
2,20%
0,06%
0,16%
0,09%
0,07%
0,16%
0,03%
0,08%
0,01%
0,50%
% del total
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de pramos por programa 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
50
-
Pijao
138
102.588
30.848
18,20%
Piedecuesta
Palmira
Total
% del total
11,95%
20.267
171
12
183
222
222
318
318
Restauracin
Tipo de programa
9,34%
15.826
60
15
75
21
21
Manejo sostenible
60,51%
138
Cerrito
25
10
35
133
133
Planificacin
Encino
Santander
581
50
Quindo
Gnova
Pereira
61
581
61
Nario
Pasto
Risaralda
Investigacin
Entidad
100,00%
169.529
138
138
171
12
192
803
803
85
75
160
533
533
Total
100,00%
0,08%
0,08%
0,10%
0,01%
0,01%
0,11%
0,47%
0,47%
0,05%
0,04%
0,09%
0,31%
0,31%
% del total
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de pramos por programa 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
261
262
263
A nivel nacional el porcentaje de reas restauradas es muy bajo (0,7%) con respecto
al total de superficie de pramos dentro de la vigencia 2001-2012, notndose una
insuficiente gestin; no obstante, ya que en el pas la informacin sobre el nivel de
reas transformadas no est constantemente actualizada, se dificulta conocer cul es
el estado real de los ecosistemas y de esta manera, la pertinencia de este tipo de actividades. Si se compara con las cifras previamente presentadas por el IAvH, se tendra
una tasa promedio anual de transformacin de 10.589 ha, frente a unos procesos de
restauracin de las entidades que alcanza una tasa promedio anual de 1.278 ha., lo
que refleja los retrasos de este proceso. Adems, el trabajo de restauracin dista de
ser el adecuado, ya que, de los 34 complejos, solamente el 35% fue objeto de este
tipo de actividades. La entidad que presenta el mayor nmero de hectreas restauradas
es Corponario, seguido de PNN, Corpoboyac y por ltimo la CDMB, para un total
de 12.797 ha equivalentes al 0,7% del total nacional.
En cuanto a la implementacin de alternativas de manejo y uso sostenibles de los
ecosistemas de pramos, el 38% de las instituciones de carcter ambiental no han
adelantado ningn tipo de programa de manejo y uso sostenible en las reas de
pramo. Del 62% de las entidades que reportaron el desarrollo de este tipo de actividades, el 23% lo proyect al desarrollo de actividades productivas agropecuarias
sostenibles como la agroecologa y la ganadera sostenible en los subpramos y sus
zonas de amortiguacin, las cuales son actividades que generan los mayores disturbios; el 12% de las entidades (CDMB, Corponario y Cormacarena) sealan desarrollo
de proyectos de ecoturismo, mientras que el 8% lo reporta el IAVH y el MADS con
la reconversin de actividades agropecuarias convencionales en sistemas productivos
sostenibles y diseo de esquemas de pagos por servicios ambientales (PSA) en los
pramos de Belmira y Rabanal; por otro lado, el 19% (CAS, Corpocesar, Corpouraba,
Corpoguavio y CRQ) sealan la ejecucin de trabajos de proteccin y conservacin de
pramos financiados por el Fondo de Compensacin Ambiental.
En lo referente a la situacin actual de la minera en los ecosistemas de pramo,
sta se presenta en diferentes escalas, desde operaciones pequeas que producen
menos de 100 toneladas al da, hasta proyectos de megaminera de metlicos
(Proyecto Angosturas en Santurbn) con un rea de afectacin mayor a 850 ha.
En general, los impactos causados por la minera en los medios fsicos y biolgicos
tienen carcter negativo y su magnitud depende del tamao del proyecto minero,
pues es diferente una fosa minera de 400 metros de profundidad (caso Greystar) o
una cantera de pequeas dimensiones.
La informacin reportada por el Ministerio de Minas y Energa (MME) permite concluir
que en la actualidad hay 365 ttulos mineros vigentes que se superponen con zonas
de pramos. La extensin conjunta de estos ttulos es de 357.273,3 hectreas; de
las cuales, 104.701,6 (el 29,3%) se hallan bajo zonas paramunas.
Del total de ttulos que se superponen con alguna zona de pramos, el 74,5% (272
ttulos) fueron otorgados bajo la modalidad de contrato de concesin; el 13,2% (48
ttulos) como contratos en virtud de aportes y el 10,7% (39 ttulos) como licencia de
exploracin o explotacin. De otra parte, el 39,2% (143 ttulos) se hallan en la fase
de explotacin, el 37,5% (137 ttulos) en fase de construccin y montaje y el restante
23,3% (85 ttulos) en exploracin.
264
La titulacin afecta a 21 complejos paramunos, los que en conjunto tienen una extensin de 1550.927 ha. Entonces, los ttulos que se superponen encierran el 6,8%
de la superficie de estos pramos o el 5,4% de todos los pramos del pas. Los
complejos de pramos con mayor nmero de ttulos que se le superponen son en su
orden: Pisba (86 ttulos), Tota Bijagual Mamapacha (77 ttulos), Guerrero (54
ttulos) y Jurisdicciones Santurbn (50 ttulos).
Las reas protegidas regionales RUNAP que tienen una mayor proporcin de sus
pramos comprometidos en procesos de titulacin minera son en su orden: PNR
Rabanal, DMI Pramos y Bosques de Gnova, PNR Santurbn, DMI Cuenca Alta
del Ro Quindo Salento, DMI Pramo de Rabanal, RFP La Gloria, RFP Pramo de
Rabanal y el PNR Sisavita; todas stas tienen entre el 57 y 100% de la superficie
de sus pramos titulada. Aunque stas no necesariamente tienen los mayores nmeros de ttulos mineros bajo sus pramos; en este aspecto las ms perjudicadas son
en su orden: DMI Pramo de Guargua y Laguna Verde (34 ttulos), PNR Siscunc
Ocet (32 ttulos) y el PNR Santurbn (25).
De acuerdo con informacin registrada en el Censo Minero Departamental 2009-2011
existen 177 unidades de produccin minera sin ttulo minero ubicadas por encima de
los 3.100 m de altitud. Estas se localizan en 6 departamentos, siendo Boyac (46,7%),
Santander (27,1%), Cundinamarca (14,7%) y Putumayo (9,6%), los departamentos
con mayor nmero de explotaciones ilegales.
El consolidado de recursos destinados por las entidades de orden nacional y territorial
durante las vigencias analizadas es de $169.520 millones, que equivalen a cerca del
1.27% del total del gasto destinado para medio ambiente durante el mismo periodo,
lo que se puede interpretar como el deficiente compromiso del Estado colombiano
en dicha materia, tanto a nivel nacional como territorial. El promedio de inversin
por hectrea es del orden de $281.000, siendo llamativo el dato de la CAM, que al
parecer se encuentra sobre estimado; Corpocaldas y Carder presentan datos similares
de inversiones en el Complejo Los Nevados, y desde all los valores disminuyen.
Como se confirma a lo largo de este anlisis, el rol de las entidades territoriales
frente a la proteccin de las zonas de pramo, no corresponde a su realidad regional: la baja capacidad tcnica de estas, y el desinters en muchas casos para su
inclusin en las diferentes herramientas de planificacin municipal no permite que
cumplan a cabalidad su funcin de ser garantes primarios de la proteccin de los
ecosistemas de pramos y conocedores de primera mano de los tensores que los
impactan, tarea que debe ser repotenciada, entre otras actividades dispuestas para
ellos en el artculo 65 de la Ley 99 de 1993.
Esta evaluacin deja muchas inquietudes, que hace ineludible un llamado a la accin.
Por ser una Nacin privilegiada al contar con pramos a lo largo del pas, se hace
inaplazable establecer su proteccin y conservacin con una mejor poltica de Estado
que permita garantizar y proteger el sinnmero de servicios ambientales que prestan.
La situacin actual de estos ecosistemas es tan difcil, que de la eficacia y efectividad
con que el pas resuelva los conflictos alrededor de ellos, evitar su posible desaparicin
y con ella las nefastas consecuencias para la diversidad del pas y la disminucin de
la calidad de vida de buena parte de los colombianos.
265
Segundo Puesto
Tema: Calidad del aire
Ttulo: El aire que respiramos
Autor: Carlos Eduardo Espinoza V.
Dependencia: Sistema General Regalas
Captulo III
Analisis de la implementacion de
la politica de prevencion de la
contaminacin del aire 2010 -2012
Captulo III
Anlisis de la implementacin de la
poltica de prevencin y control de la
contaminacin del aire 2010-2012
Introduccin
Este captulo aborda el anlisis y la evaluacin de la Poltica de Prevencin y Control de
la Calidad del Aire (PPCCA) y su plan de accin, como eje orientador de la evaluacin.
En el ao 2010, el antiguo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT) promulg la PPCCA, que tiene como objetivo general impulsar la gestin de
la calidad del aire en el corto (2014), mediano (2016) y largo plazo (2019), con el
fin de alcanzar los niveles adecuados para proteger la salud y el bienestar humano,
en el marco del desarrollo sostenible.
En la PPCCA se establece un plan de accin que contiene diversas actividades asociadas a unos objetivos especficos, y proyectadas para cumplir en distintos plazos.
Este trabajo se centr en las metas y actividades programadas a corto plazo y especficamente en las que se refieren a la calidad del aire.
La mala calidad del aire tiene efectos nocivos sobre la salud de la poblacin, causa daos a los ecosistemas, afecta el bienestar social y el desarrollo econmico. La
contaminacin atmosfrica causa alrededor de dos millones de muertes prematuras al
ao en todo el mundo y ms de la mitad de esta carga de enfermedad recae en la
poblacin de los pases en desarrollo418.
En el documento se analiza el marco legal colombiano del recurso atmosfrico, la
normatividad nacional de calidad del aire, el estado de los sistemas de vigilancia,
los protocolos expedidos para la gestin de la contaminacin atmosfrica, los sistema
de informacin existentes, el estado de avance y de implementacin de herramientas
tiles como el inventario de emisiones y la caracterizacin de material particulado.
En cuanto a las estrategias de prevencin y minimizacin de la contaminacin se revis lo relacionado con las reas fuente y programas de reduccin de contaminantes
atmosfricos, implementacin de la reglamentacin para fuentes fijas y mviles y lo
relacionado con combustibles y tecnologas limpias.
418. OMS, 2005. Guas de calidad del aire de la OMS relativas al material particulado, el ozono, el dixido de nitrgeno
y el dixido de azufre. Suiza. Pg 5.
269
Se revis el estado de los mecanismos de coordinacin y participacin de los diferentes actores relacionados con la PPCCA haciendo referencia a la implementacin
de compromisos internacionales adquiridos por el pas como los establecidos para el
ozono, compuestos orgnicos persistentes y mercurio.
Por ltimo, se revis la problemtica en salud ambiental y su relacin con calidad del
aire, especficamente con material particulado y se abord el anlisis de las inversiones
realizadas por las autoridades ambientales para el desarrollo de la PPCCA.
3.1. Metodologa
Esta evaluacin del avance de la PPCCA, dado su carcter preliminar, se enfoc en
los objetivos del plan de accin, metas y actividades planteadas en el corto plazo,
las cuales tienen como trmino de ejecucin el 2014, y especficamente las relacionadas con la calidad del aire.
Se procedi a revisar la reglamentacin, informes, documentos, artculos y bases de
datos. Se adelantaron reuniones y entrevistas con funcionarios de las entidades y
expertos en el tema.
Se dise y aplic un cuestionario a las autoridades ambientales (AA) y entes relacionados con el desarrollo de la poltica, con el fin de obtener informacin sobre la
gestin desarrollada durante el periodo comprendido entre el 2010 y 2012.
Las instituciones que participan en el desarrollo de la PPCCA, incluyen al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), las corporaciones autnomas regionales (CAR),
las autoridades ambientales urbanas (AAU), Ministerio de Minas y Energa (MME), Ministerio de Transporte (Mintransporte), Ministerio de Salud y Proteccin Social (MSPS),
el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Instituto de Hidrologa, Meteorologa
y Estudios Ambientales (IDEAM). Tambin se involucran entes territoriales como gobernaciones, secretaras de salud y entidades de carcter mixto como Ecopetrol.
De los objetivos especficos de la PPCCA, se evaluaron las actividades formuladas para
desarrollar en el corto plazo, las cuales contemplan:
El estado de los sistemas de vigilancia de calidad del aire (SVCA) del pas y su reglamentacin, la acreditacin de laboratorios, la aplicacin de protocolo para el monitoreo
y seguimiento y el estado del subsistema de informacin de calidad del aire.
La identificacin de las principales fuentes de emisin de los contaminantes, teniendo como metas la elaboracin de inventarios de emisiones y caracterizacin de
material particulado.
La promocin de estrategias de prevencin y minimizacin en la generacin de emisiones, cuyas metas y actividades se enmarcan en la implementacin de programas
para reducir la contaminacin proveniente de fuentes fijas y fuentes mviles.
El fortalecimiento de espacios de coordinacin, participacin y capacitacin: Comisin Tcnica Nacional Intersectorial-Conaire, agendas ambientales interministeriales
e intersectoriales y mesas regionales.
270
La gestin desarrollada por las entidades para el cumplimiento de compromisos internacionales relacionados con prevencin y control de la contaminacin atmosfrica.
Se abord el tema de inversin realizada por las autoridades ambientales para el
desarrollo de la PPCCA, otros aspectos generales relacionados con el funcionamiento
de los SVCA del pas y la relacin entre calidad del aire y salud pblica.
La informacin fue recolectada, sistematizada y consolidada de acuerdo con los objetivos
de la evaluacin. Se realizaron contra preguntas a las entidades con base en las respuestas
recibidas, con el objetivo de llenar vacos o aclarar elementos importantes para el anlisis.
419 Las CAR y las AAU de acuerdo con la Ley 99 de 1993 pueden expedir normas ms restrictivas. El Ministerio
evala este sustento de acuerdo con los requisitos y parmetros establecidos en el Decreto 948 de 1995, y puede
establecer estas normas como permanentes.
271
Cuadro 3.1
Descripcin
Por el cual se dicta el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente.
Ley 9 de 1979
Por la cual se dictan medidas sanitarias y establece mecanismos de control y prevencin de la contaminacin.
Decreto 2 de 1982
Por el cual se reglamentan parcialmente el Ttulo I de la Ley 09 de 1979 y el Decreto Ley 2811 de 1974, en
cuanto a emisiones atmosfricas.
Ley 99 de 1993
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin
y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
Por el cual se reglamentan parcialmente los Ttulos III, y, VI, VII y XI de la Ley 09 de 1979, sobre uso y
manejo de plaguicidas.
Por el cual se reglamentan; parcialmente, la Ley 23 de 1973; los artculos 33, 73, 74, 75 y 76 del DecretoLey 2811 de 1974; los artculos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9 de 1979; y la Ley 99 de 1993,
en relacin con la prevencin y control de la contaminacin atmosfrica y la proteccin de la calidad del aire.
Por medio de la cual se aprueba el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos
de los desechos peligrosos y su eliminacin,
Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 253 de 1996, y la Ley 430 de
1998 en relacin con la prevencin y control de la contaminacin ambiental por el manejo de plaguicidas y
desechos o residuos peligrosos provenientes de los mismos, y se toman otras determinaciones.
Por el cual se crea y reglamenta la Comisin Tcnica Nacional Intersectorial para la Prevencin y el Control
de la Contaminacin del Aire (Conaire).
Por el cual se reglamenta parcialmente la prevencin y el manejo de los residuos o desechos peligrosos generados en el marco de la gestin integral.
Por la cual se establece la Norma de calidad del Aire o Nivel de Inmisin, para todo el territorio nacional en
condiciones de referencia.
Por medio de la cual se aprueba el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgnicos Persistentes,
hecho en Estocolmo el 22 de mayo de 2001, la Correccin al artculo 1o del texto original en espaol, del
21 de febrero de 2003, y el Anexo G al Convenio de Estocolmo, del 6 de mayo de 2005.
Por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental, referentes a los residuos y desechos peligrosos
y se dictan otras disposiciones.
Por la cual se establecen las normas y estndares de emisin admisibles de contaminantes a la atmsfera por
fuentes fijas y se dictan otras disposiciones.
Por la cual se reglamentan los niveles permisibles de emisin de contaminantes que debern cumplir las fuentes
mviles terrestres, se reglamenta el artculo 91 del Decreto 948 de 1995 y se adoptan otras disposiciones.
Resolucin
2009
2604
de
Por la cual se determinan los combustibles limpios teniendo como criterio fundamental el contenido de sus
componentes, se reglamentan los lmites mximos de emisin permisibles en prueba dinmica para los
vehculos que se vinculen a la prestacin del servicio pblico de transporte terrestre de pasajeros y para
motocarros que se vinculen a la prestacin del servicio pblico de transporte terrestre automotor mixto y se
adoptan otras disposiciones.
Resolucin
2010
610
del
Por la cual se modifica la Resolucin 601 de 2006.Por la cual se reglamentan los niveles permisibles de
emisin de contaminantes que debern cumplir las fuentes mviles terrestres, se reglamenta el artculo 91
del Decreto 948 de 1995 y se adoptan otras disposiciones.
Por la cual se adopta el Protocolo para el Monitoreo y Seguimiento de la Calidad del Aire, el cual establece las directrices, metodologas y procedimientos necesarios para llevar a cabo las actividades de monitoreo y seguimiento de
la calidad del aire en el territorio nacional. Este protocolo est compuesto por los manuales de Diseo de Sistemas
de Vigilancia de la Calidad del Aire y Operacin de Sistemas de Vigilancia de la Calidad del Aire.
Por la cual se crea el Subsistema de Informacin sobre Calidad del Aire -Sisaire
Por la cual se adopta el Protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminacin Atmosfrica Generada por
Fuentes Fijas.
Resolucin
2010
2153
de
Por la cual se ajusta el Protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminacin Atmosfrica Generada por
Fuentes Fijas, adoptado a travs de la Resolucin 760 de 2010 y se adoptan otras disposiciones.
Resolucin
2010
2154
de
Por la cual se ajusta el Protocolo para el Monitoreo y Seguimiento de la Calidad del Aire adoptado a travs de
la Resolucin 650 de 2010 y se adoptan otras disposiciones.
Resolucin
2010
1528
de
Por la cual se sealan las directrices para la administracin de un contingente de importacin para 100
unidades de vehculos con motor de funcionamiento exclusivo con gas natural, con motor elctrico o hbridos
clasificables en las partidas 87.02, 87.03 y 87.04 con gravamen arancelario del 0%.
Fuente: DES-CDMA-CGR.
272
420 MAVDT, 2010. Poltica de Prevencin y Control de la Contaminacin del Aire. Bogot D.C.
421 Decreto 948 de 1995. Artculo 2.
422 Ibdem. Artculo 2.
273
274
En Latinoamrica, ms de 100 millones de personas estn expuestas a la contaminacin atmosfrica por encima de los lmites recomendados por la Organizacin Mundial
de la Salud425. El aumento de la urbanizacin, el consumo y la industrializacin son
las principales causas de la contaminacin del aire.
Aproximadamente el 80% de la poblacin de Amrica del Sur vive en ciudades y se
estima que casi el 90% vivir en ciudades en el ao 2020426.
En Colombia, despus de la contaminacin del agua y de los desastres naturales, la
contaminacin del aire es el problema ambiental de mayor preocupacin y el generador
de los mayores costos sociales, con un valor anual aproximado de 1500 billones de
pesos427. Los principales problemas de salud que ocasiona la contaminacin atmosfrica en el pas son el aumento de las enfermedades respiratorias y la mortalidad
prematura; por otra parte, esta contaminacin reduce la visibilidad y produce daos
en edificaciones y cultivos428.
Los riesgos derivados de la contaminacin del aire se han evaluado desde los aos
cincuenta. En 1987 la Oficina de la OMS para Europa public las guas de calidad
del aire, y en 1997 se extendi la cobertura y aplicacin de las mismas a una escala
global y se abord ms detalladamente la evaluacin y el control de este recurso429.
En el pas se han establecido normas de calidad del aire con valores a corto, mediano y largo plazo, con el propsito de garantizar un ambiente sano y minimizar
los riesgos sobre la salud humana que puedan ser causados por los niveles de contaminantes en el aire. La comparacin de las concentraciones de contaminantes con
las normas o directrices de calidad atmosfrica, indican las reas problemticas que
deben ser objeto de un anlisis, con el fin de identificar las fuentes responsables
del incumplimiento de la normativa.
Le corresponde al Ministerio de Ambiente establecer la norma nacional de calidad
del aire para todo el territorio nacional430. En el ao 2006 el entonces MAVDT promulg la Resolucin 601, donde se establecieron los lmites mximos permisibles
de inmisin y se reglamentaron los lmites de los estados de prevencin, alerta y
emergencia. Los niveles mximos permisibles de calidad del aire se hicieron ms
restrictivos con la Resolucin 610 de 2010. A continuacin se presenta la normatividad en calidad del aire en Colombia:
425 Clean Air Institute, 2013. La calidad del aire en Amrica Latina: Una visin panormica. Washington D.C. Pg. 2.
426 CEPAL, 2000. Desafos e innovaciones en la gestin ambiental. Santiago de Chile. Pg. 197.
427 Larsen B, 2004. Colombia-Cost of environmental damage: A socio-economic and environmental risk assessment.
Pg. 3.
428 Banco Mundial, 2007. Prioridades ambientales para la reduccin de la pobreza en Colombia: un anlisis ambiental del pas para Colombia. Bogot. Pg. 210.
429 OMS, 2004. Guas para la calidad del aire. Lima. Pg. 3
430 Decreto 948 de 1995. Artculo 6, 10 y 12.
275
Cuadro 3.2
Contaminante
100
100
Anual
300
300
24 horas
PST
PM10
PM2.5431
SO2
NO2
O3
CO
Tiempo
de exposicin
75
50
Anual
150
100
24 horas
25
Anual
24 horas
50
80
80
Anual
250
250
24 horas
750
750
3 horas
100
100
Anual
150
150
24 horas
200
200
1 hora
80
80
8 horas
120
120
1 hora
10000
10000
8 horas
40000
40000
1 hora
La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) ha elaborado guas de calidad del aire que
consideran los efectos de la contaminacin en la salud, y recogen los parmetros de
calidad del aire recomendados para reducir los riesgos sanitarios. Los estndares de
calidad del aire de la OMS se presentan a continuacin432.
Cuadro 3.3
PM2.5
O3
SO2
NO2
Tiempo de Exposicin
20
Anual
50
24 horas
10
Anual
25
24 horas
100
8 horas
500
10 minutos
20
24 horas
200
1 hora
40
Anual
431 En la Resolucin 601 de 2006 no se establecieron niveles permisibles de calidad el aire para PM2.5.
432 OMS, 2005. Guas de calidad del aire de la OMS relativas al material particulado, el ozono, el dixido de nitrgeno
y el dixido de azufre. Actualizacin mundial. Ginebra, 2006. Pg. 9, 14, 17 y 19.
276
Elabor: DES-CDMA-CGR.
277
278
279
280
Manual
Semiautomtica
Indicativo
Indicativo
CAR
Carder
Avanzado
Automtica
Automtica
Semiautomtica
1997
2010
1997
2009
2010
2008
2008
1998
2007
1997
2003
1999
1998
2004
2001
2010
2007
2000
1993
Fecha aproximada
inicio de operacin
SO2
NO2
O3
CO
PM10
PM2.5
PST
X
X
VV
DV
Parametros monitoreados
DV: Direccin de viento, VV: Velocidad del viento, PP: Precipitacin, RS: Radiacin solar, PA: Presin atmosfrica, T: Temperatura, HR: Humedad relativa.
Fuente: AA, IDEAM. Elabor: DES-CDMA-CGR.
SDA
Automtica
Indicativo
Avanzado
CVC
Bsico
CRQ
DAGMA
Semiautomtica
Intermedio
Cortolima
Semiautomtica
Semiautomtica
Bsico
Manual
Intermedio
indicativo
Corpoguajira
Mixta
Corponario
Especial
Corpocesar
Manual
Semiautomtica
Manual
Corponor
No especifica
Bsico
Corpoboyaca
Corpocaldas
Bsico
Bsico
Cornare
Corpamag
Mixta
Bsico
Corantioquia
Automtica
Indicativo
Intermedio
CAS
CDMB
Mixta
Mixta
Tipo de SVCA
Avanzado
AMVA
Tipo de estaciones
del SVCA
Autoridad
Ambiental
Contaminantes atmosfricos
PP
RS
PA
Variables meteorolgicas
HR
Cuadro 3.4
Cuadro 3.5
Corantioquia
AMVA
Cornare
DAMAB
Tipo II
Tipo III
Tipo IV
Especial
150.000
500.000
Mayor
Problemticas
a 500.000
a 1.500.000
a 1.500.000
Especiales
Municipios
Poblacin
a 150.000
Apartad
136.109
Caldas
57.894
Caucasia
82.481
Chigorod
59.431
Copacabana
57.909
Envigado
194.248
Turbo
56.694
Medelln
232.946
Rionegro
73.174
Barranquilla
X
X
2.335.568
Itagu
Malambo
Cardique - CRA
Tipo I
50.000
1.189.787
106.671
Sabanalarga
75.352
Soledad
550.218
SDA
Bogot D.C.
EPA
Cartagena
911.271
Arjona
52.911
55.450
84.060
X
X
El Carmen
CSB
de Bolvar
Magangu
7.451.718
X
X
Turbaco
63.006
Tunja
166.856
Chiquiquir
52.685
Duitama
99.683
Sogamoso
98.344
Manizales
362.904
La Dorada
67.945
Corpoamazonia
Florencia
138.820
CRC
Popayn
237.788
Valledupar
350.839
Aguachica
76.567
Agustin Codazzi
38.803
Becerril
10.169
Bosconia
31.529
Chiriguan
14.237
Corpoboyac
Corpocaldas
Corpocesar
CVS
X
X
X
X
El Paso
3.922
La Jagua de Ibirico
18.451
Montera
319.135
Ceret
50.446
Lorica
50.738
Montelbano
57.934
281
CAR
Codechoc
CAM
Corpoguajira
DADMA
Corpamag
Cormacarena
Corponario
Corponor
CRQ
Carder
CDMB
Municipios
Tipo III
Tipo IV
Especial
500.000
Mayor
Problemticas
a 500.000
a 1.500.000
a 1.500.000
Especiales
Poblacin
a 150.000
89.162
Facatativ
109.909
Funza
65.255
Fusagasug
99.304
Girardot
99.018
Madrid
62.093
Mosquera
71.238
Soacha
461.225
Zipaquir
99.816
Quibd
105.405
Neiva
313.493
Pitalito
69.045
Riohacha
186.733
Maicao
99.383
Santa Marta
433.727
Cinaga
95.002
Fundacin
53.307
Villavicencio
418.454
X
X
X
X
X
Acacias
52.637
Pasto
343.917
Ipiales
88.387
San Andrs
de Tumaco
100.261
Ccuta
603.532
Los Patios
70.552
Ocaa
85.233
Pamplona
52.295
76.994
Armenia
282.565
Calarc
58.231
Pereira
386.120
Dosquebradas
182.316
Santa Rosa
de Cabal
58.704
Bucaramanga
518.471
Floridablanca
252.129
Girn
143.240
X
X
Piedecuesta
109.901
Barrancabermeja
172.993
Carsucre
Sincelejo
242.272
Ibagu
501.984
Espinal
57.752
DAGMA
Tipo II
150.000
Cha
CAS
Cortolima
Tipo I
50.000
Cali
2.232.996
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
282
CVC
Corporinoquia
Coralina
Tipo I
Tipo II
Tipo III
Tipo IV
Especial
50.000
150.000
500.000
Mayor
Problemticas
a 150.000
a 500.000
a 1.500.000
a 1.500.000
Especiales
Municipios
Poblacin
Buenaventura
335.256
Guadalajara
de Buga
99.460
Cartago
127.121
Jamund
74.851
Palmira
237.872
Tulu
173.858
Yumbo
93.527
Arauca
71.169
Yopal
111.237
San Andrs
50.896
X
X
444 Las Autoridades Ambientales a las que se refiere el artculo 66 de la Ley 99 de 1993 y el artculo 13 de la Ley
768 de 2002.
283
Grfica 3.2
Tipos de SVCA de acuerdo al tamao de la poblacin segn lo establecido en protocolo
Elabor: DES-CDMA-CGR.
Adicional a estos SVCA, se tienen otros dos tipos: el sistema especial de vigilancia
de calidad del aire SEVCA, establecido para cualquier poblacin con problemticas
especficas de calidad del aire; y el sistema de vigilancia de calidad del aire industrial (SVCAI), aplicado a actividades a las que la autoridad ambiental establezca la
obligacin de implementar un SVCA445.
En la grfica 3.3 se presenta la distribucin de los tipos de SVCA en Colombia. Se
observa que predominan los sistemas de vigilancia tipo Bsico con un 37%, lo que
corresponde a 7 de las 19 AA evaluadas; nicamente el 5% de las redes de monitoreo son de tipo especial (SEVCA)446. El 21% de las AA no especificaron el tipo del
sistema de vigilancia que tienen implementado.
El tipo de SVCA bsico, el cual predomina en el pas, debe tener ubicadas estaciones
que determinen las concentraciones ms altas en el dominio del SVCA, las concentraciones tpicas de zonas densamente pobladas, las concentraciones generales de fondo
y el impacto en la calidad del aire de fuentes significativas447.
Es importante evaluar si efectivamente se estn cumpliendo estas condiciones y eliminar
las debilidades de los sistemas, con el fin de contar con informacin de calidad para
la orientacin de la poltica.
445 MAVDT, 2010. Manual de diseo de sistemas de vigilancia de calidad del aire. Protocolo para el monitoreo y
seguimiento de calidad del aire. Bogot. Pg. 11.
446 Informacin dada por las AA en cuestionario aplicado por la CGR.
447 Op cit. MAVDT, 2010. Pg. 31.
284
Grfica 3.3
Tipos de sistemas de vigilancia de calidad del aire (svca) existentes en el pas
285
286
Grfica 3.5
Porcentaje de entidades que monitorean cada contaminante criterio
Grfica 3.6
Cantidad de contaminantes criterio monitoreados por cada SVCA del pas
287
SDA
Bogot (Estaciones Zona Industrial Mvil, Fontibn, Puente Aranda, Kennedy, Carvajal, Sony y San Cristbal).
AMVA
Corpoboyac
CVC
Corpocesar
Zona Minera del Cesar (Plan Bonito, Boquern, el Hatillo, La Jagua de Ibirico).
288
289
Al respecto debe anotarse que las AA deben destinar los recursos requeridos para
la implementacin y/o expansin del monitoreo de este contaminante, pues no solo
es primordial desde una perspectiva de salud, sino que tambin puede suministrar
informacin representativa del carbono negro, el cual contribuye al cambio climtico.
Fortalezas
Protocolo con un lenguaje tcnico sencillo y adaptado a las condiciones de las regiones.
457 Estas debilidades y fortalezas son tomadas por MADS de las respuestas de la encuesta realizada por el IDEAM a
las Autoridades Ambientales en el ao 2012.
290
Grfica 3.8
Estado de acreditacin de los SVCA en la norma ISO 17025
291
292
Observaciones
AMVA
May-13
CAM
Mar-13
CAR
Dic-12
Carder
Jun-13
CDMB
Dic-11
Corantioquia
Ene-13
Cornare
Sep-12
Corpamag
Abr-13
Corpoboyac
Dic-06
Se cuenta con informacin organizada hasta el ao 2012 la cual debe ser cargada
por la Corporacin
Corpocaldas
Mar-13
Corpocesar
May-13
Corpoguajira
Dic-12
Corponario
Jun-13
Corponor
Mar-13
Cortolima
May-13
CRC
Jun-12
CVC
Nov-12
DAGMA
Mar-13
SDA
Ene-07
293
Grfica 3.9
Nivel de operatividad de sisaire segn autoridades ambientales
Inventarios de Emisiones
Los inventarios de emisiones son instrumentos estratgicos para la gestin de la calidad del aire, que permiten identificar las principales fuentes de emisin, el tipo y la
cantidad de contaminantes emitidos, son esenciales para formular los programas de
descontaminacin y, a la vez, evaluar las opciones de mitigacin y la eficacia de las
medidas implementadas.
Un inventario est formado por las estimaciones de las emisiones de contaminantes
generados por las distintas fuentes: puntuales, mviles, de rea o dispersas y naturales
o biognicas. La elaboracin de un inventario de emisiones es una tarea compleja
que demanda la integracin de distintas entidades y que requiere una actualizacin
peridica con informacin de alta calidad y especificidad.
Existen diversos mtodos de estimacin de emisiones, las cuales pueden ir desde
muestreo en fuente, hasta la extrapolacin en la que se toma como referencia los
294
Ninguna de las AA manifiesta haber realizado un inventario de fuentes de rea o dispersas y son pocas las que han inventariado las emisiones de las fuentes biognicas o
naturales. Las fuentes de rea representan las fuentes emisoras numerosas y pequeas
que se encuentran generalmente dispersas en toda la regin (establecimientos comerciales y de servicios, hogares, entre otras), y en conjunto stas producen emisiones
significativas de contaminantes al aire, los cuales se recomienda que sean incluidas
para garantizar que el inventario de emisiones est completo.
Para la CGR es esencial que en Colombia se cuente con el protocolo para la elaboracin de inventarios y se desarrollen factores de emisin propios para las condiciones
de la regin, lo que permitira estandarizar parmetros, hacer comparaciones entre
las distintas regiones del pas y adems tener estimaciones de las emisiones con una
Contralora General de la Repblica
295
Grfica 3.11
Autoridades Ambientales que han realizado caracterizacin Material Particulado
296
Segn el plan de accin de la PPCCA, a 2014 deben estar establecidos los lineamientos para la caracterizacin de muestras de material particulado. El MADS, al respecto,
informa que en abril de 2013 firm un convenio que tiene como finalidad el desarrollo
de instrumentos tcnicos para la prevencin y control de la contaminacin del aire, y
uno de sus objetivos, es elaborar un documento con los lineamentos tcnicos para la
caracterizacin de PM10 y PM2.5. Una vez se finalice este proceso se espera contar
con este insumo fundamental para la corrida de modelos de receptores.
Al final de la ejecucin de este convenio se espera tener informacin sobre las tcnicas de medicin (toma de muestra, mtodos de anlisis de laboratorio, materiales,
equipos e instrumentos), el cundo, cmo y para qu de la caracterizacin de material
particulado, sus aplicaciones, as como la determinacin de contaminantes especficos
y la implementacin de modelos receptores, entre otras.
Al respecto la CGR encuentra que se estn estableciendo los lineamientos para la
caracterizacin de muestras de material particulado muy prximo al cumplimiento del
plan de accin a corto plazo de la PPCCA, y ms an, teniendo en cuenta la problemtica de calidad del aire presente en determinadas regiones del pas. El indicador para
medir la meta en donde se incluye esta actividad es el nmero de caracterizaciones
de material particulado en reas fuente de contaminacin media y alta, el cual seguramente no va a ser significativo porque los lineamientos an no se han establecido.
297
298
contaminacin465. Este programa debe estar constituido por medidas que permitan
reducir los niveles de concentracin de los contaminantes a niveles por debajo de los
mximos establecidos en la normatividad.
Se encuentra para el pas, que no solo las ciudades o zonas con reas fuente de
contaminacin declarada cuentan con un programa de descontaminacin. Segn lo
especificado por las 19 entidades evaluadas, cuentan con Plan de reduccin de la
contaminacin: Secretaria Distrital de Ambiente (SDA), rea Metropolitana del Valle
de Aburra (AMVA), Departamento Tcnico Administrativo del Medio Ambiente de
Barranquilla (DAMAB), Departamento Administrativo de Gestin del Medio Ambiente
(DAGMA), Establecimiento Pblico Ambiental (EPA), Corponor, CAR, CAS, Corantioquia,
Corpocesar, Corpoboyac, CDMB y Carder, lo que corresponde a un 65% de las AA
evaluadas (ver grfica 3.12).
Grfica 3.12
AA que cuentan con programas de reduccin de contaminacin del aire
Todas las zonas que se han declarado reas fuente de contaminacin cuentan con
programa de reduccin de la contaminacin del aire. Mediante el Decreto 98 de 2011
Bogot D.C, adopt el plan decenal de descontaminacin del Aire. Con el Acuerdo N
08 del 25 de marzo de 2011 se adopt el plan de descontaminacin del aire para la
regin Metropolitana del Valle de Aburr. En cuanto a la zona minera del Cesar, con
la Resolucin 2176 de diciembre de 2007 de MAVDT, se estableci el programa de
reduccin de la contaminacin para estas reas, en el cual se incluyen obligaciones
para las diferentes entidades pblicas y privadas involucradas.
Por ltimo, la CGR encuentra que algunas de las AA que afirman contar con programas
de reduccin de la contaminacin, en realidad hacen referencia a diferentes actividades
465 Resolucin 610 de 2010. Artculo 9.
299
que se relacionan con los resultados del SVCA, verificacin peridica de fuentes fijas,
operativos de control, evaluaciones en jornadas de reduccin de la movilidad, etc., pero
que como tal no constituyen programas sistemticos, orgnicos, y debidamente estructurados con objetivos, actividades, responsables, metas e indicadores. Cabe agregar que
la existencia formal de los programas de reduccin, por si mismos, no son suficiente
para conseguir los objetivos previstos, ms aun si dichos programas no se cumplen.
La CGR hace un llamado a las AA y dems entes involucrados, a que efectivamente
desarrollen, hagan seguimiento y control al cumplimiento de las medidas de los programas de descontaminacin, con el fin de reducir la concentracin de los contaminantes
a niveles por debajo de los mximos establecidos en la normatividad.
300
Grfica 3.13
Porcentaje (%) de aa que cuentan con programas de Contingencia
301
A partir del ao 2012, luego de dos aos de la adopcin del protocolo, la Direccin de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana, profundiz el seguimiento de la
implementacin y cumplimiento de la Resolucin 909 de 2008 y del protocolo, a
travs de la interaccin con los sectores productivos, en lo referente al cumplimiento
de requisitos tcnicos y estndares de emisin, identificando la necesidad de crear
lneas de trabajo entre las AA y los sectores productivos.
El MADS encontr que el nivel de incumplimiento de los estndares de emisin se
encuentra entre el 5% y 10%. As mismo, precis que el nmero de informes recibidos no corresponde al tamao de las actividades industriales propias de las regiones
evaluadas y que en algunos casos los contaminantes monitoreados no corresponden
a las actividades evaluadas471.
Las 20 AA (incluidas CAR y autoridades urbanas) encuestadas, precisaron que la evaluacin de la implementacin de la reglamentacin sobre fuentes fijas por lo general
se realiza semestral y anualmente. Algunas de las AA no especificaron la frecuencia
de la evaluacin y adems hay algunas que no la realizan472. Las frecuencias de las
entidades que si realizan la evaluacin, se presentan en la grfica 3.14.
Grfica 3.14
Frecuencia de evaluacin de reglamentacin de
fuentes fijas por las AA
Si bien se han adoptado normas473 y protocolos474, y la Direccin de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana del MADS ha enfatizado en el seguimiento a partir de
2012, el nivel de incumplimiento encontrado (entre el 5 y 10%) en los estndares de
302
Aplicacin del protocolo de control y vigilancia de la contaminacin atmosfrica por fuentes fijas
El MADS seala sobre la aplicacin del protocolo que este debe ser aplicado por las empresas sujetas a control, los consultores ambientales, los laboratorios de calidad del aire
y las autoridades ambientales en cumplimiento de sus funciones. Segn este ministerio
durante el perodo 2010 2011 se socializ la norma a todos los actores involucrados
y con inters en el tema.
Segn las AA encuestadas, se realizaron principalmente controles por la altura de los
puntos de descarga de las chimeneas, para comprobar el cumplimiento de la normatividad relacionada con fuentes fijas, y tambin se aplic el protocolo por medio de
las evaluaciones de emisiones atmosfricas y los planes de contingencia.
De acuerdo con los documentos y respuestas al cuestionario aplicado se encuentra
que la gestin del MADS y de las AA se ha limitado a la socializacin de la norma,
y al control de altura de los puntos de descarga de las chimeneas, sin referenciar
otros criterios de importancia, como la ubicacin, continuidad, y caracterizacin de las
emisiones mismas, es decir no se est cumpliendo rigurosamente con lo requerido.
303
Grfica 3.15
Porcentaje de AA con laboratorio para emisiones de fuentes fijas
475 Fajardo, M. Valoracin econmica de los Ecosistemas de Manglar del Pacifico Vallecaucano. Universidad del Valle,
Cali, 2009. Citado en: Estudio de valoracin econmica del DMI de Cispat. CVS.
476 Debido a las caractersticas propias del sector, en especial en lo referente a los volmenes de cremacin en pequeos municipios, en materia de emisiones se ha evidenciado una dificultad en el cumplimiento de la regulacin
en lo referente a la frecuencia de monitoreo.
477 En Cundinamarca se concentra la produccin de carbn vegetal, la cual se viene realizando a travs de quemas
abiertas prohibidas en el pas, lo que ha llevado a las Autoridades Ambientales a promover la formalizacin del
sector a travs de la incorporacin de procesos de carcter industrial, bajo estricto cumplimiento de las normas
ambientales.
478 En la industria de acabados textiles se concentra gran parte de las calderas de carbn del pas. La falta de mantenimiento y de buenas prcticas de produccin acompaados de la baja capacidad de inversin y la informalidad
del sector han dificultado la modernizacin de las calderas y del sector en general (transformacin tecnolgica,
cambio a gas natural).
479 Cortolima no respondi.
304
Cuadro 3.9
Porcentaje
Nmero de respuestas
7,7
Sector Ladrillero
23,1
15,4
Sector Cementero
12,8
Sector de la Construccin
2,55
Reencauche de llantas
Sector Textil
2,55
Sector Comercio
7,7
Hornos Crematorios
7,7
Calderas
7,7
Extraccin de Aceite
5,1
Sector Azucarero
7,7
Total
100
39
Grfica 3.16
Sectores con dificultad para cumplir con la reglamentacin de fuentes fijas
Si bien se han identificado los sectores productivos con dificultades para cumplir con
la reglamentacin de fuentes fijas, no se ven reflejadas las acciones concretas para
superar la situacin, frente a lo cual considera la Contralora, que hay un reto por
concretar por parte de las AA y ministerios de los sectores involucrados. En este sentido
para la CGR las AA deben imponer las medidas contempladas en la Ley 1333/09.
Contralora General de la Repblica
305
306
307
Cuadro 3.10
308
Cuadro 3.11
Nmero de AA
CDAS
10
2483
IDEAM
25
5484
Otras Normas
15
3485
Procedimientos Internos
20
4486
No contestan
30
6487
100
20
Total
Fuente: AA. Elabor: DES-CDMA-CGR.
309
deben cumplir los buses de transporte pblico que ingresan al parque automotor del
pas, donde se cuenta con disel limpio (disel con mximo 50 ppm de azufre). La
exigencia del disel de 50 ppm de azufre, se establece en la Resolucin 18 2087 de
2007 y en la Ley 1205 de 2008.
Desde el 1 de enero de 2013, todos los vehculos que se vinculen a la prestacin del
servicio pblico de pasajeros con radio de accin metropolitano, distrital o municipal
en cualquier lugar del pas, deben cumplir con el estndar de emisin establecido en
la norma (EURO IV) segn lo establecido en la Resolucin 2604 de 2009.
Por otra parte, en la reciente Reforma Tributaria, Ley 1607 de 2012, por solicitud del
MADS se incluy la reduccin de IVA a buses y taxis elctricos (incluyendo sus chasises
y carroceras) que operen en la prestacin del transporte pblico. De acuerdo con el
artculo 48 de esta ley, los anteriores vehculos estn gravados con una tarifa de 5%
de IVA, inferior a la tarifa que deben pagar los taxis y buses que operan con disel y
gasolina, al tiempo que los vehculos elctricos estn excluidos del impuesto al consumo.
En el marco de la desintegracin vehicular, el MADS ha acordado trabajar de manera
conjunta con la Fiscala General de la Nacin con el fin de definir y ejecutar acciones para priorizar, del universo de vehculos existentes en patios de esta institucin,
aquellos que seran factibles de entrar a un proceso de desintegracin, as como de
establecer recomendaciones de manejo ambiental en tales instalaciones.
La gestin del MADS en cuanto al uso de combustibles limpios para el sector transporte y tecnologas limpias se resume en la actualizacin normativa para el disel y
la gasolina488, y a la generacin de incentivos para vehculos hbridos, elctricos y
a gas. Sin embargo, la exigencia de buses EURO IV en las zonas del pas donde el
diesel cuenta con 50 ppm de azufre, parece ser insuficiente, pues dicha medida por
s sola no garantiza resultados ptimos, sino que debe darse una combinacin de
medidas que incluye la adopcin e implementacin de filtros para las emisiones, as
como controles ms rigurosos, en los diferentes niveles de la cadena de produccin y
distribucin de combustibles489.
Por su parte del Ministerio de Minas y Energa (MME), manifiesta que dado que Ecopetrol
S.A. es la empresa que produce y suministra el mayor porcentaje de los combustibles
para el sector transporte, ha realizado seguimiento al desarrollo del proyecto de hidrotratamiento de combustibles de la refinera de Barrancabermeja, puesto en operacin en
el 2010, y a los proyectos de modernizacin de la refinera de Barrancabermeja y de
modernizacin y expansin de la refinera de Cartagena. Estos proyectos le permitirn al
pas contar con combustibles ms limpios para consumo en todo el territorio nacional:
disel (ACPM) con mximo 50 ppm y gasolinas con mximo 300 ppm de azufre.
Un aspecto relevante es que las exenciones a los municipios de frontera, suma a la
problemtica mencionada, el ingreso de combustibles provenientes de Venezuela con
altos contenidos de azufre, lo que constituye una prdida del esfuerzo realizado por
las refineras colombianas, esto como consecuencia de la ausencia de controles efectivos a su comercializacin, lo cual puede agravarse con exoneraciones en municipios
ubicados cada vez ms al interior del pas y alejados de las fronteras.
488 Resolucin 18 2087 de 2007, Ley 1205 de 2008, Resolucin 2604 de 2009.
489 Notas de la entrevista con el experto Christopher Weaver.
310
Adems, contina apoyando la poltica de produccin y uso de biocombustibles, estableciendo mezclas obligatorias de stos con los combustibles fsiles. De esta forma,
en el territorio nacional se tienen mezclas de alcohol carburante con gasolina motor
del 8%, y mezclas de ACPM con biodiesel, que varan entre el 8 y 10%.
De forma complementaria, se ha continuado incentivando el uso del Gas Natural
Comprimido Vehicular (GNCV), para lo cual se ha iniciado el proceso de integracin
de la informacin de los agentes asociados al sector de GNCV a travs del Sistema
Informacin de Combustibles Lquidos (SICOM), de conformidad con los lineamientos
del Plan Nacional de Desarrollo 2010.
En concordancia con el uso de combustibles limpios en el pas, el Ministerio de
Transporte, manifiesta a la CGR que expidi la Resolucin 12379 de 2012490, en la
cual se estableci que los vehculos deben contar con el certificado de emisiones por
prueba dinmica y visto bueno por el protocolo de Montreal (CEPD) como presupuesto
para la procedibilidad de la matricula inicial.
As mismo, relacionado con la adopcin de estrategias nacionales de desintegracin de
vehculos, ha realizado diferentes gestiones entre las cuales se encuentran: i) Programa de
Renovacin del Parque Automotor de Carga491. ii) Cancelacin de la licencia de Transito por
decisin voluntaria del propietario. iii) Estructuracin del acto administrativo para reglamentar
la operacin y funcionamiento de las desintegradoras. iv) Establecimiento de beneficios tributarios y econmicos para los vehculos que usen combustibles y tecnologas ms limpias.
El Ministerio de Transporte, en aras de ser partcipe en la reduccin de la contaminacin, adems reporta acciones relacionadas con estimular el uso de sistemas
alternativos de transporte acorde con los planes de movilidad, promocin de la
intermodalidad y del uso de modos no motorizados para disminuir los costos de
transporte, las externalidades asociadas al transporte motorizado y, simultneamente,
aumentar la accesibilidad a los servicios urbanos de poblaciones vulnerables, no
obstante, los rezagos existentes en la infraestructura, redundan en mayor consumo
de combustibles y por ende generan mayor contaminacin.
311
312
Grfica 3.18
Actividades de conaire para la implementacin y seguimiento de la PPCCA
494 Mesa Regional Bogot-Cundinamarca. (Mosquera, Soacha, Madrid, Cha, Cajic, Cota, Fusagasug). Mesa Regional Antioquia (AMVA-Envigado). Mesa Valle del Cauca (Cali, Acop, Yumbo, Palmira, Buenaventura). Mesa Atlntico (Barranquilla, Soledad, Malambo, Luruaco, Puerto Colombia). Mesa Regional Bolvar. (Cartagena, Mamonal).
Mesa de Boyac (Sogamoso, Nobsa, Samac y Duitama). Mesa del Cesar (Zona Minera). Mesa Magdalena (Santa
Marta-Cinaga). Mesa Crdoba (Montera, Montelbano, Flechas).
313
Las diferentes mesas regionales de calidad del aire de cada una de las AA son las
siguientes:
a. SDA: aire, ruido y radiacin electromagntica.
b. DAGMA: en el ao 2010 se cre la Mesa de Calidad del Aire Cali-Regin la cual
surge a raz de los documentos CONPES 3344 de 2005.
c. AMVA: desde el ao 2000, la entidad ha venido trabajando articuladamente con
las universidades locales y dems autoridades ambientales de la regin, a travs del
convenio denominado Redaire, el cual tiene por objeto integrar una red de cooperacin cientfica y tecnolgica para el estudio de la meteorologa y de la calidad del aire.
En el convenio participan el rea Metropolitana del Valle de Aburr, la Corporacin
Autnoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia), la Corporacin Autnoma
Regional del Rio Nare (Cornare), la Secretara del Medio Ambiente del Municipio de
Medelln, la Universidad de Antioquia, la Universidad de Medelln, el Politcnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, la Universidad Pontificia Bolivariana y la Universidad
Nacional de Colombia, sede Medelln.
d. EPA: la mesa regional est compuesta por 5 diferentes lneas de accin (calidad
del aire - fuente fijas - fuente mviles - ruido - coordinacin interinstitucional).
495 Carder, Corpoboyaca, Damab, CAS, Corpoguajira, Cortolima, CDMB, Corpocaldas, Corponario, CRQ y Corponor.
314
e. CVC: a partir del ao 2010 se dio inicio a la mesa de calidad del aire cali-regin
la cual surge a raz de los documentos CONPES 3344 de 2005 referente a los lineamientos para la formulacin de la poltica de prevencin y control de la contaminacin del aire y CONPES 3550 de 2008 sobre lineamientos para la formulacin de
la poltica integral de salud ambiental con nfasis en los componentes de calidad de
aire, calidad de agua y seguridad qumica.
f. Corantioquia: desde el ao 2000, la entidad ha venido trabajando articuladamente
con las universidades locales y dems autoridades ambientales de la regin, a travs
del convenio denominado Redaire, el cual tiene por objeto integrar una red de cooperacin cientfica y tecnolgica para el estudio de la meteorologa y de la calidad del
aire. En el convenio participan el rea Metropolitana del Valle de Aburr, la Corporacin
Autnoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia), la Corporacin Autnoma
Regional del Rio Nare (Cornare), la Secretara del Medio Ambiente del Municipio de
Medelln, la Universidad de Antioquia, la Universidad de Medelln, el Politcnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, la Universidad Pontificia Bolivariana y la Universidad
Nacional de Colombia, sede Medellng. CAR: convocada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, MADS) se implement la mesa
de calidad del aire Bogot regin, la cual cuenta con la participacin de la CAR y
de entidades distritales como la Secretara Distrital de Ambiente (SDA), la Secretara
Distrital de Salud, la Secretara de Trnsito y Transporte, IDEAM y MADS. La ltima
reunin convocada por el ministerio se efectu en diciembre de 2011.
h. Corpamag: mesa regional de calidad del aire Santa Marta - regin.
i. Corpocesar: mesa regional de calidad del aire en el Departamento de Cesar.
El plan de accin de estas mesas actualmente no ha sido definido (toda vez que no
han sido conformadas), pero es el mismo de la Poltica de Prevencin y Control de
la Contaminacin del Aire, priorizando las acciones que estn definidas a corto y mediano plazo. Adems, se observa que once AA no cuentan con estas mesas, incluidas
aqu corporaciones como Corpoboyac y Corpoguajira donde se desarrollan procesos y
actividades econmicas con importantes implicaciones en la calidad del aire.
a) Programas de capacitacin relacionados con la prevencin y control de la contaminacin de la calidad del aire.
El MADS relaciona 14 presentaciones a diferentes instituciones496 sobre distintos temas.
A este respecto el 25% de las AA sealan que no han realizado capacitaciones a los
actores involucrados en el tema de calidad del aire497. Las 75% restantes498 realizan
capacitaciones por medio de talleres, charlas a conductores, conferencias, foros y
actualizacin de normas.
496 Asoporcicultores, Frigorficos, Fenavi, SAC, Cmara de Comercio Colombo-Americana, ANDI, MSPS, Fenalco,
DAMAB, SENA, EDUMAS, CGR, Academia y EPA-Cartagena.
497 Carder, CAR, Cortolima, Corpocesar y CRQ.
498 DAGMA,DAMAB,EPA,AMBA,SDA,Corpoboyaca,CVC,CAS,Corantioquia,CDMB,Corpamag,Corpoguajira, Corponario,
Corpocaldas,Corponor.
315
316
Grfica 3.21
Porcentaje de AA que realizan actividades para eliminar las SACO
El MADS es el principal encargado de este tema, junto con las CAR y las AAU han
llevado a cabo las siguientes actividades para la reduccin de estas sustancias:
a. Eliminacin definitiva de los contaminantes clorofluorocarbonados (CFC) en el sector
de manufactura en refrigeracin comercial.
b. Programa de licenciamiento de tcnicos para el sector de mantenimiento en refrigeracin y aire acondicionado (capacitacin en buenas prcticas en el manejo
de sustancias refrigerantes; certificacin de tcnicos; dotacin de herramientas y
equipos para la recuperacin y el reciclaje de sustancias refrigerantes; centros de
regeneracin de sustancias refrigerantes como plan complementario del plan de
dotacin de herramientas y equipos para recuperacin y reciclaje).
c. Plan de accin para la manufactura de equipos de refrigeracin comercial.
d. Certificacin de tcnicos del sector de mantenimiento de sistemas de refrigeracin
y aire acondicionado.
e. Centros de regeneracin de sustancias refrigerantes como plan complementario del
plan de dotacin de herramientas y equipos para recuperacin y reciclaje.
f. Montaje de centros de acopio de gases refrigerantes.
A manera de sntesis, dentro de las actividades se encuentran las siguientes (ver
cuadro 3.12 y grfica 3.22):
317
Cuadro 3.12
Nmero de Respuestas
Cambio de equipos
20,8
Solmaforos
4,17
8,33
12,5
25
Decomiso de materiales
4,17
Total
100
24
Grfica 3.22
Acciones implementadas por las AA para eliminar las SACO
318
319
320
e) El Mercurio
En el 2010, el anterior Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT) contrat con la Universidad de Antioquia la elaboracin del estudio Cuantificacin de Liberaciones Antropognicas de Mercurio en Colombia, en el cual
se cuantifican las liberaciones de mercurio, generadas en los diferentes sectores
productivos y de servicios de Colombia.
De acuerdo con el mencionado estudio y con los factores PNUMA y factores propios,
en el 2009 se liberaron 277.276 Kg de Hg, de los cuales 110.768 Kg fueron al aire;
51.852 kg al suelo; 47.639 Kg al agua; 32.026 se liberaron durante el tratamiento
o disposicin de residuos; 19.603 Kg, los que fueron liberados en los subproductos o
impurezas y 15.388 Kg en residuos generales. Lo anterior muestra que las matrices
ambientales ms afectadas son el suelo y el aire.
En este caso, si bien se cuantifica la generacin de mercurio, las AA no cuentan con
caracterizacin e inventario detallado de las emisiones de este compuesto en sus jurisdicciones. As mismo, no se relaciona informacin acerca del plan de accin previsto
para el control de emisiones de mercurio y su implementacin.
Lo anterior contrasta con la informacin existente sobre el tema, para citar un ejemplo,
el estudio reportado para 5 municipios de Antioqua (Remedios, Segovia, Zaragoza,
El Bagre y Nech) seleccionados por ONUDI para la implementacin del Mercurio en
Colombia. En los municipios mencionados hay alrededor de 130.000 trabajadores involucrados directamente con la minera del oro y joyera. Datos indirectos de prdida
y emisiones de mercurio indican que alrededor de 50 toneladas/ao son prdidas, de
los cuales 33 toneladas son emitidas a medioambientes terrestres y acuticos y 17
toneladas son liberadas al aire504.
Datos que requieren ser confirmados en balance de masas, en centros de procesamiento (conocidos como entables). El uso de cocos es un proceso ineficiente en
el que se pierde oro y hasta el 50% del mercurio. La principal sugerencia del estudio
es la necesidad de la accin inmediata por parte de las AA para generar regulaciones
que prohban el uso del mercurio en las ciudades, sea en entables o en las tiendas
donde se comercializa el oro.
Adems, recomienda el estudio una evaluacin de emisiones/liberaciones de mercurio, anlisis del transporte y movilidad del elemento en las ciudades y una inmediata
campaa de concientizacin para los mineros y poblacin.
La CGR resalta, adems, la necesidad de adelantar estudios sobre la incidencia epidemiolgica y econmica sobre las comunidades que tienen que ver con el uso de
mercurio en las actividades extractivas de oro en el pas, tanto legal como ilegal.
504 Veiga, M, 2009. Antioqua,Colombia: El lugar ms contaminado con Mercurio en el Mundo: Impresiones de dos
visitas de Campo. Resumen.
321
322
Fuente: Clean Aire Institute. La calidad del aire en Amrica Latina: Una visin Panormica. 2012.
323
511 Snchez-Triana,E., Ahmed, K y Awe, 2007. Prioridades ambientales para la reduccin de la pobreza en Colombia.
Un anlisis ambiental del pas para Colombia. Washington, Banco Mundial, pg 12.
324
Es por eso que la gestin en salud ambiental requiere la articulacin del sector salud
con los dems sectores institucionales que tienen un impacto directo sobre los determinantes socio ambientales; ya que el acceso efectivo y de calidad a los servicios de
salud no es suficiente para garantizar el bienestar de la poblacin; sino que adems
las personas deben habitar y desenvolverse en entornos seguros y estimulantes del
bienestar, como requisito indispensable para contar con ciudadanos sanos512.
Adems, la contaminacin del aire producida solamente por el material particulado
represent un costo para la salud equivalente al 0,8 por ciento del Producto Interno
Bruto en el ao 2004. El costo ms alto est representado en las 6.000 vidas que
se pierden debido a la contaminacin del aire urbano y en las 1.100 que mueren de
manera prematura por la exposicin a la contaminacin domiciliaria, resultado del uso
de lea, carbn y otros combustibles slidos para cocinar.
Hay que considerar, igualmente, que la mitad de los colombianos habita en zonas
urbanas donde viven ms de 100 mil personas, lo que contribuye a que se d una
mayor concentracin en estos espacios de la contaminacin y las enfermedades que
afectan las vas respiratorias513.
La contaminacin atmosfrica cobra relevancia especialmente en los centros urbanos, en
los que se presenta debido a la manera como se venan desarrollando en los sectores
industrial y de transporte, as como a la falta de planificacin en su crecimiento. Esta
contaminacin disminuye notablemente la calidad de vida de la poblacin, lo cual se ve
reflejado en un aumento en la frecuencia y la gravedad de las enfermedades respiratorias,
en la mortalidad temprana, en las consultas hospitalarias y en la ausencia laboral514.
325
326
La CONASA fue propuesta como un ente con carcter eminentemente asesor para
todos sus miembros, las decisiones que se adopten no son obligatorias y, por lo tanto, no constituyen pronunciamientos o actos administrativos de los miembros que la
integren. No obstante, su gestin debe permitir visibilizar los resultados de la gestin
de las entidades que la integran, en el propsito de disear, formular, implementar,
realizar seguimiento y evaluacin a la PISA y al conjunto de polticas y estrategias
que hagan parte de ella.
Como instancias tcnicas intersectoriales e interinstitucionales, en el nivel territorial
se crean los COTSA (consejos territoriales en salud ambiental), que contribuyen a la
participacin comunitaria en temas de salud ambiental a nivel territorial, propician
escenarios para la planificacin y toma de decisiones sobre los problemas locales y
el fortalecimiento del Modelo Integral de Salud Ambiental518.
El Sistema Unificado de Informacin en Salud ambiental (SUISA), ser alimentado
por los sistemas existentes especficos de las diferentes temticas de inters en salud ambiental, como SISAIRE, la bases de datos o sistemas en salud para medir la
morbilidad y mortalidad por enfermedades respiratorias, los desarrollados por el DANE
para generar indicadores y anlisis de la informacin por regiones relacionadas con
desenlaces en salud, morbilidad y mortalidad, asociados con la calidad del aire y todos
los aspectos de carcter ambiental y social que inciden en la salud de la poblacin.
A su vez, el seguimiento continuo en el tiempo, permitir evaluar y hacer seguimiento
al impacto de estrategias y polticas dirigidas a las problemticas en calidad del
aire que incidirn directa o indirectamente en el comportamiento de la morbilidad
de una regin especfica o incluso en el perfil nacional. Es conveniente mencionar
que el buen resultado depende de la calidad y cantidad de los datos, que plasmen
de manera certera la realidad.
Con el objeto de determinar el avance en las actividades relacionadas con la formulacin de la PISA, fueron consultadas las entidades que ejercen un rol relevante para el
desarrollo de las actividades establecidas en el Plan de Accin del Conpes de Salud
Ambiental y que se realizan bajo la coordinacin de la Conasa, cmo actividades ms
importantes se reportan:
518 Segn documento Avances en la implementacin del Conpes 3550 de la Subdireccin de Salud Ambiental, a
Septiembre de 2012), al fechae 2012 se han conformado los siguientes COTSA, creados mediante acto administrativo: Secretaria Municipal de Manizales: Decreto 584 de 2010
Departamento del Guaviare, mediante Decreto No. 1827 del 30 de septiembre de 2011
La Secretaria Distrital de Salud de Bogot, conform su respectivo COTSA Distrital, aunado a un espacio distrital
intersectorial, del cual se desprender la MESA DE SALUD AMBIENTAL. El Acto Administrativo corresponde al
Decreto 023 de 2011, expedido por la Alcalda Mayor.
Departamento del Magdalena: Resolucin No. 805 de 2011
Departamento del Huila: Decreto 717 de 2012
Departamento Atlntico y Distrital de Barranquilla: Resolucin 0000095 de 2012.
Departamento del Valle del Cauca (pendiente numeracin por parte de la Gobernacin)
Departamento de Nario: (pendiente numeracin por parte de la Gobernacin)
Acto Administrativo en proceso: Santiago de Cali
327
Cuadro 3.13
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Entidad
Actividad
Diagnstico en Salud Ambiental, basado
en informacin secundaria.
MADS
MINSALUD
DNP
IDEAM
Elaboracin de documento de recopilacin bibliogrfica sobre modelos internacionales para la gestin de la salud
ambiental y la construccin de indicadores y sistemas de informacin en salud
ambiental.
-Consolidacin de la legislacin y polticas expedidas a nivel nacional, relacionadas con salud ambiental.
-Socializacin del modelo conceptual del
sistema de informacin en salud ambiental, definicin y consenso institucional
para el uso del modelo de fuerzas motrices como soporte para la seleccin de
indicadores e identificacin de variables
de los sistemas de informacin existentes relacionados con salud y ambiente.
-Recopilacin preliminar de informacin
sobre salud y ambiente como insumo
para la construccin del SUISA.
Subsistema de Informacin en Salud Ambiental SUISA; el Ideam, en coordinacin con el Instituto Nacional de Salud- INS (quin
administrar el sistema) homolog los procedimientos de recoleccin y procesamiento de informacin para alimentar el SUISA,
desarroll una propuesta de articulacin del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia- SIAC con el SUISA.
En materia de calidad del aire, se estudiaron los datos disponibles para cada variable de los indicadores de calidad de aire,
como tambin otros productos de informacin relacionados con el tema. Actualmente est desarrollando una matriz descriptiva,
alimentada por el conjunto de variables que conforman los sistemas de informacin colombianos, para dar soporte a los entes
de salud, como una aproximacin de los datos de las variables asociadas a salud ambiental en los procesos de gestin de datos
relacionados con calidad del aire.
Formulacin de indicadores para alimentar el sistema.
Fuente: Respuesta entidades sobre avance en actividades Plan de Accin Conpes 3550/2008, Conasa. Elabor: DES-CDMA-CG
328
Considera la CGR que el cumplimiento de este propsito, en lo que respecta a contaminacin atmosfrica, podr darse en la medida en que se cuente con un sistema
de informacin (Suisa), debidamente diseado y que adems se tengan los recursos
necesarios para adelantar actividades de socializacin y capacitacin de funcionarios
del sector salud en estos aspectos, y poder garantizar la articulacin requerida con el
Sistema de Informacin de Calidad de Aire (Sisaire).
519 Yuyu Chen, et al, 2013.Evindence on the impact of sustainer exposure to air pollution on life expectancy from
Chinas Huai River policy. Edite. Harvard University.
520 Pope CA III, Dockery D W. (2006). Health Effects of Fine Particulate Air Pollution: Lines that Connect. Journal of
the Air & Waste Management Association.V.56. Pg. 709-731
329
A pesar de los grandes baches en el conocimiento cientfico, una evaluacin comprensiva de los resultados de la investigacin, conduce a la evidencia de que la exposicin
a PM2.5 en la polucin del aire, tiene efectos adversos en la salud cardiopulmonar;
estos resultados tienen importantes implicaciones cientficas, mdicas y de salud pblica. En la grfica 3.24 se presentan las potenciales patofisiologas cardiopulmonares
(morbilidad y mortalidad), asociadas a exposicin de material particulado:
Grfica 3.24
Potenciales patofisiologas cardiopulmonares asociadas a Exposicin de
Material Particulado
Es importante resaltar el incremento en los porcentajes de mortalidad de las diferentes patologas, asociados al aumento en 10 mg/m3 de PM2.5, aspecto que enfatiza la necesidad
de realizar este tipo de medicin en el pas, mxime si Colombia carece de una adecuada
cobertura en estaciones que midan este contaminante, al igual que tambin se dificulta la
consecucin de datos actualizados sobre salud, para poder adelantar una adecuada correlacin.
Con relacin a investigaciones adelantadas sobre la asociacin entre la contaminacin atmosfrica y los efectos en salud, en Colombia se han realizado diferentes estudios al respecto; de
acuerdo al MADS, en el ao 2012 el Banco Mundial realiz el estudio denominado Salud
Ambiental en Colombia: evaluacin econmica de los efectos en salud, que concluy que,
en lo que respecta a contaminacin del aire urbano, entre 2002 y 2009, hubo un aumento
de las tasas de mortalidad y morbilidad y se incrementaron las enfermedades respiratorias
y cardiovasculares. El mismo estudio encontr que se generan anualmente ms de 5.000
muertes prematuras en Colombia por la contaminacin del aire en centros urbanos y que
el costo anual en salud de la contaminacin del aire urbano es de 5.7 billones de pesos,
equivalentes al 1.1% de PIB. As mismo, estim que los costos de la contaminacin del aire
intramural se aproximan a 1.19 billones de pesos anuales, equivalentes al 0.2% del PIB.521
521 World Bank (2012) Colombia: Strengthening Environmental and Natural Resources Institutions. Study 2: Environmental Health in Colombia: An Economic Assessment of Health Effects. En: Respuesta del MADS al Cuestionario
de la CGR.Abril 2013.
330
522 ERA: Enfermedad respiratoria aguda. incluyen: Asma, neumona, gripa e influenza
331
Las investigaciones realizadas dan cuenta de la asociacin existente entre la contaminacin atmosfrica y los efectos en salud, tanto en mortalidad como en morbilidad,
de enfermedades respiratorias de vas superiores e inferiores y de enfermedades cardiopulmonares. Particular atencin merece la relacin de la contaminacin atmosfrica
y su impacto en la poblacin ms vulnerable, proveniente del desplazamiento de los
habitantes rurales hacia los centros urbanos y la informalidad laboral generada as
como la precariedad de vivienda y servicios bsicos a los que estn expuestos estos
nuevos ncleos urbanos, dada su exposicin al aire altamente contaminado en las
calles, lugar donde desarrollan las actividades laborales informales con un promedio
de 8-10 horas/da de permanencia, especialmente de la poblacin infantil, madres
gestantes y tercera edad.
Con el objeto de mostrar esta asociacin, la CGR, pretendi realizar un ejercicio con
datos validados de calidad de aire y estadsticas de salud para ese tipo de patologas.
Se seleccionaron como estudios de caso las zonas que se citan a continuacin; su
seleccin obedeci a que estas zonas presentan problemticas reconocidas en calidad
del aire y en ellas se encuentran poblaciones afectadas por actividades industriales,
mineras o propias de zonas metropolitanas con alta concentracin vehicular.
Los sitios seleccionados fueron:
- Cundinamarca: Bogot, Soacha y Nemocn.
- Boyac: Duitama, Sogamoso y Nobsa.
- Valle del Cauca: Cali, Palmira, Jamund, Candelaria y Yumbo (Corredor industrial).
La CGR encuentra que para este tipo de evaluaciones existe una gran dificultad,
debido a la disponibilidad de los datos tanto de calidad de aire, como de salud
pblica. En las bases de datos de los sistemas de informacin, no se cumple con
la representatividad requerida.
En cuanto a calidad del aire, se encuentra que para las zonas seleccionadas puede
presentarse lo siguiente: no se cuenta con medicin de material particulado PM2.5, o
la informacin tiene una baja representatividad temporal o no est disponible.
En las grficas 3.25 a 3.28 se presenta la informacin suministrada por el Ministerio
de Salud sobre mortalidad y morbilidad de cncer de bronquios y pulmn, y enfermedades e infecciones respiratorias agudas- ERAs e IRAs, de los sitios seleccionados. Se
observa de manera general que en cuanto a mortalidad, no se presenta una tendencia
clara de los datos para los aos con informacin disponible (2005-2010), contrario al
comportamiento reflejado por la informacin para morbilidad (cncer de bronquios y
pulmn, ERAs e IRAs), donde para casi la totalidad de los casos representados, stas
tienen un incremento entre el ao 2010 al 2011.
En cuanto a los datos sobre material particulado PM2.5, como se mencion antes,
no fue posible contar con datos continuos para las regiones seleccionadas. El IDEAM
suministr datos validados para PM10 representados en la grfica 3.29, en donde se
observa que en diferentes estaciones de las zonas evaluadas se supera la norma anual
vigente de este contaminante (50 g/m3) y en todas las estaciones se supera el lmite
anual recomendado por la OMS (20 g/m3).
332
Aunque tal como lo reportan los diferentes estudios e investigaciones realizadas a nivel
internacional, y nacional es ampliamente reconocida la incidencia de la contaminacin
atmosfrica sobre la salud de la poblacin, con los datos que se tienen disponibles, no
es posible demostrar una causalidad directa, no obstante, con las grficas presentadas,
la CGR reafirma la asociacin existente, entre la presencia de MP y los incrementos
en el tipo de patologas expuestas.
Lo expresado anteriormente permite a la CGR alertar frente a la urgente necesidad de
que las entidades responsables de la administracin y alimentacin del Sistema de
Informacin de Calidad de Aire (SISAIRE), de los SVCA y en general de quienes deben
ejecutar la PPCCA, emprendan los correctivos necesarios para modificar las situaciones
encontradas como discontinuidad en el reporte de la informacin, actualizacin de
la misma, no medicin del PM2.5 en sitios que tienen problemas de contaminacin
atmosfrica, lo cual tambin se expresa por parte del MADS, como se reporta en el
cuadro 3.25, entre otros, lo que a su vez fundamenta la necesidad de realizar los
ajustes requeridos a la reglamentacin establecida para que la medicin de PM2.5, no
slo est supeditada a excedencias en PM10.
De otra parte, lo expuesto, tambin fundamenta a la CGR para advertir a MSPS y a
MADS, sobre la necesidad de realizar los estudios de nexo causal tipo, de los efectos
de la contaminacin atmosfrica, en la morbilidad, mortalidad e incluso prdida de
aos por discapacidad de la poblacin, para lo cual tambin es necesario contar con
un fortalecido sistema de informacin de salud ambiental (SUISA), que permita obtener
datos precisos de enfermedades relacionadas con problemas ambientales, grupos etarios
donde se presentan, localizacin del paciente cuando adquiere la patologa, entre otros.
333
Grfica 3.25
334
Grfica 3.26
335
336
Morbilidad y mortalidad en municipios seleccionados del Valle del Cauca morbilidad y mortalidad en municipios
seleccionados de Cundinamarca
Grfica 3.27
Grfica 3.28
337
338
Promedio anual de PM10 en estaciones seleccionadas de Cundinamarca, Bogot, Boyac y Valle del Cauca
Grfica 3.29
Grfica 3.30
Inversin de las AA en Calidad del Aire
Grfica 3.30
Inversin de las AA en Calidad del Aire
339
Es importante resaltar que la CGR evidencia que la baja inversin que realizan las
entidades en la implementacin de la PPCCA, se ve reflejada en la falta de personal
idneo, falta de capacitacin, discontinuidad de los contratistas que manejan el rea
de aire en las AA, por lo que se generan los vacos en los reportes de informacin, lo
cual a su vez tiene incidencia en la alimentacin de los datos en el SISAIRE.
Tambin se evidencia que entidades encargadas de ejercer control, supervisin, administracin de los sistemas, realizar apoyo tcnico a las corporaciones, entre otros,
tampoco cuentan con el personal requerido para desarrollar su tarea con la cobertura
y la periodicidad necesaria para tal fin.
Advierte la CGR que de no destinar las partidas suficientes por parte de las AA que
deben cumplir a 2016, con lo dispuesto en el plan de accin de la poltica, relacionado con tener diseado y en operacin sus SVCA, esto no ser posible. Es decir de
seguir con el comportamiento presentado por parte de los responsables de ejecutar y
adelantar actividades relacionadas con el plan de accin de la PPCCA, se puede ver
comprometido, el cumplimiento de la misma.
Lo anterior sugiere mayor inversin para poder fortalecer los programas de diagnstico, sistematizacin de informacin, control, supervisin y capacitacin que
deben ejercer los responsables de ejecucin y desarrollo de la poltica en los entes
territoriales de diferente nivel.
3.6. Conclusiones
En cuanto a la reglamentacin en calidad del aire, es positivo que Colombia haya
fijado estndares oficiales y que actualmente se tengan lmites de material particulado
ms estrictos que los que aplicaban antes del 2011, sin embargo, los niveles permisibles
de algunos contaminantes siguen estando por encima de lo recomendado por la OMS.
En las investigaciones que relacionan calidad del aire con salud pblica no se han
identificado los umbrales por debajo de los cuales los contaminantes atmosfricos no
producen efectos adversos; de hecho, estos efectos en salud se vinculan a concentraciones cada vez ms bajas, por lo que se deben fijar niveles ms restrictivos con el
fin de garantizar un ambiente sano para la poblacin.
A la fecha no se han diseado y/o no se encuentran en operacin la totalidad de los
SVCA que segn los criterios establecidos en el protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire deben estar operando en el pas. Es de anotar que para
el cumplimiento de esta meta las autoridades ambientales tendran plazo hasta 2016.
El contaminante ms monitoreado por los SVCA existentes en el pas es el material
particulado PM10 seguido por el PM2.5. En total, el 100% de las entidades mide
PM10, el 67% monitorea PM2.5 y el 43% PST. La Contralora considera importante
priorizar la medicin de PM2.5 debido a que como lo establecen las investigaciones,
ste es el contaminante que ms afecta la salud de la poblacin.
La CGR considera fundamental tener certeza sobre el funcionamiento de los SVCA
siguiendo los lineamientos establecidos en el protocolo y contando con un buen pro-
340
341
342
Monxido de carbono
NO2:
Dixido de nitrgeno
MP:
Material Particulado
O3:
Ozono
SO2:
Dixido de azufre
343
Segundo Puesto
Tema: Libre
Ttulo: El amor feliz
Autor: Hernn Jimnez Flrez
Dependencia: Gerencia Talento Humano
Captulo IV
Anlisis y evaluacin de los
instrumentos economicos, financieros y
tributarios para la gestion ambiental en
Colombia 2008-2012
346
Captulo IV
Anlisis y evaluacin de los
instrumentos econmicos, financieros y
tributarios para la gestin ambiental en
Colombia 2008-2012
4.1. Introduccin
Recurriendo a la capacidad de la mente, podra imaginarse un mundo en donde
los derechos de propiedad estuvieran perfectamente definidos y no existiesen costos
de transaccin. En donde no existiesen bienes pblicos, sino exclusivamente bienes
privados. En donde cada individuo ejerciera de manera libre los derechos sobre su
propiedad, tomando decisiones en beneficio propio (egosta) o en funcin del bienestar
colectivo (altruista). Un mundo en donde estas decisiones fueran plenamente respetadas
por todos, sin necesidad de apelar a sanciones sociales. Un mundo en donde nadie
estuviera privado de recursos, habilidades y oportunidades para satisfacer no slo sus
necesidades bsicas sino tambin para alcanzar niveles cada vez ms elevados de
bienestar. Un mundo en donde el bienestar de cada individuo estuviera siempre en
sintona con el bienestar colectivo. Un mundo en donde hubiese conocimiento completo,
amplio y suficiente, y de libre acceso, acerca de la incidencia de cada decisin sobre
los intereses de quienes la toman y del resto de personas afectadas. Un mundo en
donde hubiera certeza total, sin incertidumbre, sobre el efecto de cada decisin sobre
el bienestar, propio y ajeno, de las actuales y las futuras generaciones. Un mundo en
donde un nmero ilimitado de individuos tomasen libremente las decisiones de mercado,
sin que nadie pudiese determinar unilateralmente los precios. En sntesis, un mundo
en donde todas las transferencias de derechos de propiedad se pudieran realizar, de
manera directa y transparente, sin erogaciones distintas a las del precio pactado.
En un mundo perfecto como ste, no existiran mayores dificultades. En este mundo
ideal, pocas decisiones individuales o colectivas iran en contra del bienestar social.
Los problemas econmicos, sociales y ambientales seran mnimos y podran ser
analizados mediante sencillos modelos analticos. Todo se resolvera mediante acciones tan elementales como la simple transferencia voluntaria de los derechos de
propiedad entre los individuos, recurriendo al libre mercado, sin la intervencin del
Estado. En el mundo real este nivel de perfeccin y felicidad absoluta no existe y,
por fortuna, es inalcanzable.
Puede, y es deseable, que este mundo aparezca en la mente de los tericos, en los
libros de texto y en el tablero de los salones de clase. Es importante que exista como
modelo ideal, mientras sirva de referencia para identificar las dificultades que aparecen
347
348
349
350
La definicin de tales niveles ptimos (o costo-efectivos), es el resultado de un proceso que involucra el anlisis de los efectos de las actividades productivas sobre los
ecosistemas tratando de generar una funcin de dao ambiental que, comparada con
la funcin de los costos de la reduccin/reparacin de los impactos negativos, permite
la determinacin del nivel eficiente de contaminacin/explotacin.
Este proceso conduce al establecimiento de instrumentos econmicos o estndares
ambientales que eventualmente permiten, por una parte, el cobro por el uso de
servicios prestados por la naturaleza; y/o, por otra parte, sanciones cuando se sobrepasan dichos lmites.528
La sociedad, a travs del Estado o de otro tipo de acuerdos entre los usuarios, debe
intervenir directamente sobre las condiciones de acceso a estos recursos. Esta intervencin puede ser mediante restricciones directas, que determinen la cantidad del
recurso o del servicio ambiental que se autoriza emplear; o mediante seales indirectas, que generen incentivos para que los usuarios decidan racionalizar su uso. Mejor
an, mediante una combinacin balanceada de ambos tipos de intervencin estatal.
En un escenario de competencia perfecta, la provisin de un bien est determinada
por la interaccin entre la demanda de los consumidores y la oferta de los productores, como puede observarse en la grfica 4.1. En este caso, a cada litro de
agua (eje horizontal) que es demandado por un individuo, le corresponde un nivel
de bienestar (eje vertical), medido en trminos monetarios como la disposicin a
pagar que tiene el agente por esa cantidad de agua; esta relacin genera la curva
de beneficios marginales (BMg).
Por otra parte, proveer al individuo cada litro de agua le supone al productor unos
costos (tambin medidos en dinero), que crecen en la medida en que aumenta la cantidad a entregar sea porque debe utilizar mquinas, o porque el recurso se encuentra
ms lejos o a mayor profundidad.
El nivel ptimo se encuentra en el punto en el que se igualan los costos marginales
de provisin, con los beneficios marginales de consumo del bien.
Sin embargo, en el anlisis anterior ni el distribuidor ni el consumidor del agua han
involucrado los costos asumidos por el resto de la sociedad al momento, por ejemplo,
de disponer el agua al final del tubo en unas condiciones de calidad inferiores a las
originales (despus del uso); o sin haber tenido en cuenta la disminucin del caudal
disponible para otras personas (o ecosistemas), en el sitio de captacin; o los impactos
ambientales generados por la construccin de los sistemas de distribucin.529
528 Guimaraes, R. (2001). Fundamentos Territoriales y Biorregionales de la Planificacin. CEPAL. Serie Medio Ambiente y Desarrollo No. 39. Santiago de Chile. Julio. Pg. 109.
529 Desde la perspectiva de la economa ecolgica, es importante tener en cuenta los costos ecosistmicos de
produccin, distribucin y regulacin del agua. Pero, fundamentalmente, se considera que el anlisis econmico
neoclsico es insuficiente (e inviable), porque no da cuenta del valor intrnseco (en s misma), de la naturaleza.
Para una visin ms cercana a este enfoque ver Escobar, A. (1998) y Escobar, A. y Pedrosa, A. (1996)
351
Grfica 4.1
Nivel Optimo de Contaminacin
Los costos que genera una actividad productiva y que son asumidos por la sociedad
sin que el agente causante los involucre en su contabilidad, son denominados en la
jerga econmica como externalidades negativas.530 Esto se muestra en la grfica 4.2,
en la que se comparan los costos y beneficios privados (del distribuidor y el consumidor), con los costos y beneficios de la sociedad.
Cuando a los costos del productor (CMg privados), se suman los costos sociales (CMg ambientales), la cantidad que demanda el consumidor es menor porque est obligado a asumir unos
costos de provisin mayores. As, disminuye el impacto ambiental generado por un menor nivel
de consumo de recursos naturales (L*)
Los instrumentos econmicos y tributarios que se han desarrollado a partir de este
tipo de anlisis, responden al principio conocido como el que contamina, paga. 531
Este principio surge de la necesidad de la internalizacin de las externalidades negativas generadas por los procesos productivos. Se trata del conocido fenmeno de la
generacin de costos sociales causados por prcticas productivas contaminantes o que
generan deterioro en la cantidad o calidad de recursos naturales que perjudican a la
sociedad en su conjunto, en tanto que los costos de reparacin de los daos no son
asumidos por el agente que produce el impacto negativo sobre el ambiente.
530 Existen externalidades positivas, por ejemplo: la seguridad en el entorno que generan los vigilantes externos contratados por un banco; o la belleza escnica que produce en el barrio el arreglo de un jardn exterior.
531 Valenzuela, R. (1991), El que contamina, paga, Revista de la CEPAL, No. 45, Santiago de Chile, Naciones Unidas.11. New York, PNUD. (2010). La verdadera riqueza de las naciones. Caminos al desarrollo humano. Informe
sobre desarrollo humano 2010. New York: Autores.
352
Grfica 4.2
Externalidades y Costo Social
353
354
540 Coase, R. (1960), El problema del costo social. The journal of law and economics, October. (trad.) Recuperado
de www.jstor.org en 17/04/13 p.80
541 Coase, R. Op. Cit. pg. 88
542 Coase, R. Op. Cit. pg. 89
543 Pigou, Arthur C. 1920. The Economics of Welfare. London: Macmillan and Co., 4th edition, 1932 (1st edition, 1920).
355
Se trata de implementar un impuesto por unidad contaminante que iguale los costos
marginales externos en el nivel ptimo de contaminacin (V* en la grfica 4.1). En este
caso, a diferencia de la solucin coasiana, efectivamente se impone la carga tributaria
sobre el agente contaminador en aplicacin del principio de el que contamina, paga.
Para enviar una seal adecuada que induzca el uso racional de estos recursos Pigou
propone la opcin de que el Estado asigne un precio (un impuesto) que refleje los
costos sociales que el mercado no era capaz de reflejar en sus precios. En trminos
tcnicos, este tipo de intervencin enviara una seal que muestre a los usuarios el
valor social de los recursos pblicos y los obliga a incorporarlos dentro de su propia
estructura de costos. Este valor no se refleja espontneamente en los precios de mercado, en gran medida por la indefinicin de los derechos de propiedad. Sin embargo,
este valor s est directamente relacionado con la escasez relativa de estos recursos,
los cuales no son ilimitados.
Los instrumentos econmicos que se empleen para tal fin no son entonces, por definicin,
instrumentos de libre mercado: son instrumentos de intervencin del Estado, que buscan
regular el acceso a los recursos naturales, asignndoles un precio de intervencin. Y
para que cumplieran su cometido de llevar a un uso eficiente del recurso, la seal de
precio enviada por la autoridad ambiental debera reflejar todos los costos econmicos,
sociales y ambientales incluyendo los denominados costos de transaccin asociados
a la produccin, la distribucin y el consumo del bien o servicio. No obstante, en
trminos estrictos esta posibilidad se aleja sustancialmente del mundo real. En primer lugar, porque la estimacin de estos costos, para incorporarlos en las seales de
precio, es un proceso complejo y dispendioso, de baja viabilidad operativa. En cada
caso se requeriran estudios de alta especialidad, de alto costo y de escasa capacidad
de generalizacin ante la gran heterogeneidad de escenarios. Adems, su aplicacin
implicara decisiones administrativas extremadamente individualizadas, imposibles de
aplicar con mnimos estndares de confiabilidad, que generaran elevados costos de
transaccin. Todo ello restringe seriamente la posibilidad de alcanzar el pretendido
nivel ptimo de uso de los recursos y servicios ambientales (an en el caso extremo
en que se conociera cul es este nivel), recurriendo a este tipo de intervencin.
Esto genera limitaciones serias a los instrumentos econmicos para alcanzar niveles
ptimos de uso de los bienes y servicios ambientales. Pero esta limitacin se comparte
con todo tipo de opciones de poltica que busquen este mismo objetivo. Cualquiera que
sea el instrumento de poltica que se busque aplicar, siempre se enfrentarn altos grados
de incertidumbre y elevados costos de transaccin. No obstante, las seales de precio
inducidas por el Estado han sido identificadas como un instrumento til para alcanzar
determinadas metas ambientales, an fijadas sin tener certeza de que sean ptimas,
pero buscando alcanzarlas al menor costo posible. No se busca entonces llegar necesariamente a una solucin ptima, sino buscar al menos una segunda mejor opcin.
Segn Labandeira, Len y Vzquez544, los principales problemas asociados a la implementacin de impuestos ambientales tipo Pigou, tienen que ver con la imposibilidad
del Estado para conocer la relacin entre las funciones de beneficio de la empresa y
los daos marginales sociales (o el ptimo de contaminacin); as como los inconvenientes que sobre la distribucin de los costos y beneficios se obtengan de su imple544 Labandeira, X., Len, C., y Vzquez, M. X. (2007), Economa ambiental, Madrid, Pearson educacin. pg. 87
356
357
Grfica 4.3
Equimarginalidad y costo-efectividad
Entre otras razones, las dificultades radican en las limitaciones de la autoridad para conocer los costos externos con una aproximacin aceptable y reflejarlos de manera adecuada
en las respectivas tarifas. Sin embargo, para estos autores esta limitacin no impide que
se usen este tipo de seales, los precios determinados por el Estado, para buscar metas
especficas de racionalizacin del uso de los recursos. Se argumenta que estas seales
pueden contribuir a alcanzar metas ambientales predefinidas, incurriendo en menores costos
que cuando se recurre solo a restricciones directas en el uso de los recursos naturales.
El planteamiento de Baumol y Oates ilustra cmo se puede incentivar un uso ms
eficiente de los recursos naturales, para alcanzar metas previamente establecidas de
reduccin y racionalizacin de su consumo, estableciendo un precio positivo que incida en las decisiones de los productores, as ellos estn motivados exclusivamente
por la reduccin de sus costos de produccin. Resaltan estos autores cmo las metas
ambientales, aunque no sean necesariamente ptimas desde el punto de vista de la
asignacin de recursos pblicos, pueden ser alcanzadas a menor costo social, recurriendo
a seales de precio fijadas por Estado. Es decir, ms eficientemente que hacindolas
depender exclusivamente de la aplicacin de sanciones a quien no cumpla con los
estndares ambientales definidos unilateralmente por la autoridad.
358
Un ejemplo del diferencial de costos para alcanzar una meta ambiental predeterminada
se puede observar al contrastar las restricciones a vertimientos recurriendo a la obligacin a un tratamiento mnimo de los efluentes, frente a la misma meta recurriendo a
pagos por carga vertida. La legislacin colombiana establece que todo vertimiento de
desechos domsticos o industriales, a un cuerpo de agua o a una red de alcantarillado pblico, deber cumplir con la norma de remover al menos el ochenta por ciento
de la carga de materia orgnica y de slidos suspendidos totales. Esta norma est
orientada alcanzar una meta de reduccin de los vertimientos de estas sustancias en
un ochenta por ciento. Pero, de acuerdo con las normas vigentes, esta misma meta
se puede fijar como objetivo del cobro de tasas retributivas.
Si se aplicaran de manera alternativa uno de estos dos instrumentos, en el primer caso
todos los regulados tendrn que remover un porcentaje fijo (por ejemplo, el ochenta
por ciento) de las cargas contaminantes antes de hacer el vertimiento, sin tener que
pagar por el vertimiento finalmente realizado. Cada regulado tendra que incurrir en
costos totales dependientes, entre otros factores, de la magnitud de la carga a remover
(segn el mandato de la norma). Frente a la gran heterogeneidad de los sectores productivos, para cumplir con el mandato homogneo (remover el ochenta por ciento de
la carga generada), cada uno de los regulados tendra que asumir un costo marginal
(y un costo medio) muy distintos al de los dems regulados. Esto conduce a que la
ltima unidad removida por un determinado usuario, podran implicar un costo marginal
mayor que para alguno de los otros regulados: o, en otro sentido, la misma unidad
podra haber sido removida por otro usuario, pero a un menor costo. En conclusin,
si todos cumplen con la norma, se alcanza efectivamente la meta preestablecida; pero
como al menos algunas unidades hubiesen podido ser removidas a costos menores (si
las hubieran removido otros usuarios), esta misma meta se hubiese podido alcanzar
comprometiendo menores recursos.
En contraste, cuando se cobra una tarifa igual a todos los regulados por unidad de
sustancia contaminante (tasa retributiva), cada uno de ellos enfrenta un mismo dilema:
arrojar la carga sin hacer tratamiento de la misma; o incurrir en un costo para remover
esta cargar. Si el usuario est interesado en disminuir sus costos de operacin, tender
a reducir la carga contaminante hasta un nivel en donde el costo unitario de remover
la ltima unidad, sea menor o igual a lo que le tocara pagar si no la remueve (es
decir, a la tarifa de la tasa por vertimiento). Si se cumple una condicin de costos
marginales de remocin crecientes (mayor costo unitario a medida que se incrementa el esfuerzo por remover), cada usuario incrementar su propio esfuerzo hasta un
punto en donde el costo marginal de reducir sea igual al costo marginal de hacer el
vertimiento (es decir, la tarifa de la tasa por kilogramo vertido). Como resultado, cada
usuario tender a hacer esfuerzos hasta donde su costo marginal de remocin sea
igual a la tarifa de la tasa; y si esta tarifa es igual para todos los usuarios, los costos
marginales de todos ellos sern entonces iguales entre s. En este punto se alanzara
un nivel de remocin total, a un menor costo total que en el escenario anterior de la
norma de remocin obligatoria igual para todos los usuarios (ver grfica 4.3)
Claro est que no siempre se garantiza que la remocin total sea, por ejemplo, del
ochenta por ciento esperado. Sin embargo, si esta meta no se logra a determinada
tarifa de la tasas, esta tarifa se puede incrementar hasta alcanzar la meta esperada.
Finalmente, se podra alcanzar la meta buscada por la norma de remocin obligatoria,
pero a un menor costo total de remocin para el conjunto de los usuarios.
359
360
Esta lnea terica se caracteriza por mantener rasgos del anlisis econmico neoclsico como es la racionalidad basada en la maximizacin de la utilidad del individuo
autointeresado, y que utiliza el mtodo deductivo550.
Las instituciones son definidas como el conjunto de reglas, procedimientos de
aceptacin y normas de comportamiento morales y ticas, diseados para restringir
el comportamiento de los individuos con el fin de maximizar la riqueza o la utilidad
de los principales.; mientras que, al mismo tiempo, se definen las organizaciones
como grupos de individuos limitados por algn propsito comn para lograr objetivos
(polticos, sociales, econmicos, educativos)551.
Las instituciones surgen como un mecanismo que permite reducir los costos de
transaccin asociados a la consecucin de informacin para evitar comportamientos
oportunistas, para monitorear el desempeo de los agentes, y, finalmente, establecer
contratos eficientes. Todo ello se da en el contexto de un sistema y/o rgimen poltico
que determina las relaciones pblico-privadas entre los jugadores (organizaciones)
y el juego (instituciones).
Los costos legales de establecer o romper contratos, de vigilancia, de monitoreo, de
verificacin del cumplimiento de resultados, y de negociacin, generan escenarios
de informacin imperfecta e incompleta que impiden alcanzar el ptimo econmico
de la competencia perfecta.
De all se han derivado distintas lneas tericas que buscan entender el comportamiento
de las organizaciones (jugadores) y la evolucin de las instituciones (juego). En este
documento se acudir, como marco explicativo de la dinmica institucional para el
diseo e implementacin de los instrumentos econmicos de gestin ambiental, a dos
de ellas: a) la teora de agencia; y, b) la teora de la bsqueda de rentas.
361
De all que los principales objetivos de los modelos de agencia sean los de establecer
sistemas de informacin, de incentivos, y de monitoreo que permitan disear un contrato
eficiente, que maximice la utilidad del principal, basados en (o tratando de modificar):
a) el comportamiento del agente; y, b) el nivel de productos o resultados pactados.
Estos problemas originales de la teora han dado lugar a dos lneas de investigacin.
Por una parte, la versin positivista, mucho ms formal desde el punto de vista del
diseo de modelos matemticos de optimizacin; y, por otra, la teora principal-agente,
ms enfocada en las soluciones sub-optimas, y menos formal que su contraparte.
La teora de agencia es ms relevante en situaciones en las que los problemas de
contratacin son difciles. Estos incluyen situaciones en las que existe (a) un importante conflicto de objetivos entre principales y agentes, en los que es muy probable
el oportunismo del agente,; (b) un nivel suficiente de incertidumbre sobre los resultados como para activar las implicaciones acerca del riesgo que tiene la teora; y
(c) labores no programados o que estn ms orientadas hacia el trabajo en equipo,
en los que la evaluacin del desempeo es difcil.554
En la teora del principal-agente cobran importancia las asimetras de la informacin.
En general, el agente posee informacin privilegiada acerca de su propio nivel de
desempeo, as como sobre sus verdaderas capacidades o habilidades; se presentan
conflictos entre los objetivos del principal y los del agente; as como en el nivel de
aversin al riesgo que tienen ambos555.
Cmo pueden los agentes entender y conciliar las tareas delegadas cuando estn
recibiendo mensajes mixtos e instrucciones conflictivas as como incentivos -, de
mltiples principales? Cmo pueden hacerlo cuando el contrato es excepcionalmente
vago en s mismo, para resolver temporalmente las diferencias irreconciliables entre
principales que tienen objetivos conflictivos como por ejemplo, una legislacin controversial que requiere ser implementada?556
Por una parte, los problemas que se derivan del desconocimiento del principal acerca
del nivel de esfuerzo o desempeo del agente tienen que ver con el riesgo moral
(acciones ocultas), en el que el agente tiene sus propios objetivos y eso hace que
desve su atencin de los del principal, disminuyendo su esfuerzo en la consecucin
de las metas y productos pactados.
El sistema poltico, por supuesto, puede ser entendido como una compleja red de
relaciones principal-agente compuesta de ciudadanos, estados-nacin, oficiales elegidos, legisladores, miembros de la rama ejecutiva, agencias administrativas, cortes,
organizaciones internacionales, embajadores, burcratas, soldados, oficiales de polica, supervisores, servidores pblicos, financiadores de campaas, y an, aquellos
que monitorean otras relaciones de agencia dentro de las instituciones polticas y
el mercado. Estos actores, concurrentemente, juegan roles de principales o agentes,
dentro y entre, las organizaciones polticas.557
554. Eisenhardt, K., Op. Cit. pg 57 74. Traduccin libre.
555 Se supone que el Principal es neutro, mientras que el agente tiene niveles mayores de aversin al riesgo.
556 Shapiro, S. (2005), Agency theory, Annual review of sociology, Vol. 31, Recuperado de www.jstor.org en 29/04/13
pg. 263 284.
557 Shapiro, S. (2005). Op. Cit. pg 263 284. Traduccin libre
362
363
364
4.3. Objetivos
4.3.1 Objetivo general
Analizar y evaluar el desempeo institucional de las entidades del Sistema Nacional
Ambiental (SINA), en la implementacin de los instrumentos econmicos, financieros
y tributarios previstos en el marco normativo del pas, en el periodo 2008 - 2012.
4.4. Hiptesis
Los instrumentos econmicos previstos en el ordenamiento legal del pas han logrado
un alto nivel de implementacin en el Sistema Nacional Ambiental y han sido efectivos
en el mejoramiento de la calidad y cantidad de los recursos naturales.
4.5. Metodologa
Este anlisis y evaluacin tiene como criterio central la gestin institucional, por ello se
trabajar sobre lo que se ha denominado como SINA central, que comprende al Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC), y las 33 corporaciones
autnomas regionales (CAR)568, que tienen relacin directa con la implementacin de los
instrumentos, y que son sujetos de control de la Contralora General de la Repblica (CGR).
568 No respondieron a los requerimientos de informacin de la CGR las siguientes entidades: Corporacin autnoma
regional del sur de Bolvar (CSB), Corporacin autnoma regional del canal del dique (CARDIQUE), y Corporacin
autnoma regional del Cesar (CORPOCESAR).
365
366
Cuadro 4.1
MADS
Instrumento
Norma
Tasa retributiva
Tasa compensatoria
CIF - Reforestacin
CIF - Conservacin
MDL
REDD +
PSA
Ecoetiquetado
Deducciones de IVA
Estatuto Tributario
Estatuto Tributario
Ecoturismo
REDD +
Tasa compensatoria
CIF - Reforestacin
CIF - Conservacin
REDD +
PSA
ANLA
Parques
Nacionales
CAR
367
Grfica 4.4
Recaudo total de las CAR por instrumentos econmicos y financieros 2008-2012
Esta situacin, que se presenta desde el ao 1997 en el que fue formulado el Decreto
900, se debe, segn el MADS, a que su aplicacin no ha sido posible, bsicamente
por la incertidumbre financiera que implica garantizar los recursos para un periodo
de diez aos y el no otorgamiento de vigencias futuras, problemtica de una gran
dificultad para resolver por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.571
Sin embargo, en opinin de la CGR, este no resulta un argumento de peso, en la medida
en que se han diseado complejos sistemas para el manejo de este tipo de recursos como
el Fondo de Inversiones de Agua (FIA), los Bonos de Agua y, en general, los esquemas
diseados en torno a los Planes departamentales de agua (PDA); o el mismo Certificado
de Incentivo Forestal (CIF), que tambin requiere de desembolsos, as como labores de
seguimiento, monitoreo y control durante periodos que superan una vigencia fiscal.572
En cuanto al Certificado de Incentivo Forestal (CIF), por tratarse de un instrumento de
fomento a las actividades forestales productivas, las labores que fueron reportadas por
las CAR estn circunscritas al acompaamiento y asesora al Ministerio de Agricultura
y Desarrollo rural, entidad encargada de su administracin.
A continuacin, se presenta el anlisis y evaluacin de cada uno de los restantes instrumentos.
368
369
As mismo, existen diferencias entre estos dos agentes gremio y corporaciones-, por
las zonas en las que se realizan las inversiones y que, en opinin del gremio, no contribuyen al mantenimiento de los ciclos hdricos ni a impedir procesos erosivos de las
cuencas que causan que los embalses se colmaten. Sin embargo, como se mostr atrs,
las normas y los fallos de las altas cortes han dejado abiertas las puertas para que
sean las CAR las que definan los proyectos y las zonas de inversin de los recursos.
Por ltimo, es necesario tener en cuenta que dada la importancia de los recursos
de TSE y el bajo nivel de presupuesto con el que cuentan la mayora de estas
entidades, podra llegar a ser inconveniente la imposicin de invertir en una zona
especfica en sus jurisdicciones.
Las cinco corporaciones que ms ingresos recibieron en el periodo 2008 2012 por
este rubro son, en su orden: CRA $45.214,7 millones (8,6%), Corpoguavio $51.257,9
millones (9,7%), CAR $71.921,6 millones (13,7%), Corantioquia $75.092,5 millones
(14,3%), y Cornare $119,840,3 (22,8%).
De ese grupo de corporaciones, la nica que sali de los primeros cinco puestos fue
Corpoguajira que entre 2004 a 2006 ocupaba el segundo lugar entre las que ms
recursos reciba por TSE.
370
Deforestacin media ha / ao
Perdida %
Andes
82.661
6%
Pacfico
67.217
9%
Orinoqua
36.499
7%
Amazona
104.480
2%
Caribe
45.724
12%
Total
336.581
7%
576 Segn este mecanismo, todos los ingresos de la entidad se renen en una sola bolsa, para luego distribuirlos en
sus planes y programas.
577 Instituto de hidrologa, meteorologa y estudios ambientales (IDEAM). (2010), Informe anual sobre el estado del
medio ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia Bosques 2009. Bogot D.C. Junio. pg. 113.
371
Esa misma tendencia presentan los indicadores sobre el estado del recurso hdrico. El
indicador de aridez generado por el IDEAM para la cuenca del ro Magdalena, donde
se ubican gran parte de los proyectos hidroelctricos que surten a las grandes capitales
del pas, muestra rangos entre moderado y deficitario de agua578.
Estos indicadores tienen un impacto directo sobre el buen funcionamiento de los embalses
para la generacin de energa, en la medida en que existe una relacin positiva entre deforestacin, erosin de suelos y prdida de capacidad de regulacin hdrica en las cuencas579.
372
El Inderena expidi el acuerdo 048 de 1982 por medio del cual reglament el tema
de las tasas forestales en el nivel nacional. All se estableci que la TAF tendra los
siguientes componentes:
Participacin nacional: los concesionarios o beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal persistentes y nicos en bosques de dominio pblico, debern pagar
diez por ciento (10%) del precio del producto en bruto en el mercado ms cercano
al sitio de aprovechamiento.
Renovabilidad: los titulares de concesiones, como los permisionarios del aprovechamiento forestal en bosques de dominio pblico debern pagar sesenta y cinco pesos
($65.oo) por metro cbico de madera en bruto aprovechado.581
Tasa por servicios tcnicos de administracin y supervisin forestal: los productores
maderables debern pagar cien pesos ($100) por metro cbico de madera en bruto,
en los aprovechamientos forestales en bosques de dominio pblico y privado.
Investigacin forestal: los concesionarios y permisionarios de aprovechamientos forestales de bosques de dominio pblico, debern pagar treinta pesos ($30.oo) por
metro cbico en bruto aprovechado.
Tasa adicional para beneficiarios de permisos nicos: los beneficiarios de aprovechamientos forestales nicos en bosques de dominio pblico, debern pagar un monto
adicional de cincuenta pesos ($50.oo) por metro cbico de madera en bruto.
En el cuadro 4.3, se muestran los valores que se establecieron en ese momento y los
valores actualizados a 2012.
Cuadro 4.3
Renovabilidad
Servicios tcnicos
Investigacin
nicos
Total
Valor tasa
65
100
30
50
245
Tasa hoy
3.594
5.529
1.659
2.765
13.546
Fuente: Acuerdo 048 de 1982. Calculos DES - MA, con base en IPC - DANE.
373
Cuadro 4.4
$/m3 de 1982
$/m3 de 2012
Muy especial
2.000
110.581
Especial
600
33.174
Ordinaria
300
16.587
582 Tambin se reglament lo relacionado con la explotacin de rboles aislados (Captulo VIII)
583 Corantioquia: Al igual que sucede con las Tasas Compensatorias y en aras de no trasgredir el Principio de Legalidad
cayendo en un vicio de los actos administrativos por falta de competencia, esta Corporacin no ha dado aplicacin
a este instrumento econmico pues carece de reglamentacin y no es posible liquidar el monto de la tasa..
374
375
De otro lado, las tarifas diferenciales por tipo de aprovechamiento y por clase de
especie (ver cuadro 4.5), han permitido el surgimiento de buscadores de rentas que
disean diferentes estrategias para evadir el pago de la tasa.
Tomando como referencia las estadsticas sobre aprovechamientos y movilizaciones,
y haciendo la comparacin entre la movilizacin reportada por el Ministerio de Transporte frente a la autorizada por las Corporaciones existira un subregistro promedio de
897.525 m, estimado para el perodo comprendido entre los aos 2000 y 2005588.
Un mtodo utilizado por estos rent seekers es similar a lo que en la teora tributaria
se denomina el voto con los pies, una estrategia legal a la que acude el individuo
o la empresa, buscando condiciones tributarias ms beneficiosas en una jurisdiccin
territorial diferente. En contraste, en el caso forestal, en el salvoconducto se registra,
ilegalmente, la procedencia de la madera de un lugar diferente a donde realmente
se realiz, porque en el sitio real la CAR correspondiente cobra la TAF en un nivel
mucho ms alto. Segn el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), la
indefinicin en el marco regulatorio:
hasta hoy ha estimulado procesos de ilegalidad al ser movilizada madera originada en una Corporacin, con salvoconductos de una Corporacin vecina en donde la
tarifa de la tasa para la misma madera es inferior, y hasta hoy los recursos de esa
tasa no han logrado mostrar como un rea que fue aprovechada, se est renovando
bajo un plan de manejo sostenible el sistema actual del cobro de las tasas ha
originado la ilegalidad, por cuanto para obviar su pago se ha recurrido a prcticas
de sobornos, documentos falsos, amparo de productos extrados de reas diferentes
a la del permiso original, entre otras irregularidades589.
Algo similar sucede con las diferencias de precios entre los tipos de madera. Se reportan lotes de madera de alto valor comercial como especies ordinarias, con el fin de
disminuir el valor de la TAF que debe pagarse. Este incentivo negativo genera graves
impactos sobre los ecosistemas forestales, en la medida en que, al explotar solo las
especies valiosas, se fomenta la minera de los bosques y se produce una prdida
de riqueza ecolgica.
As mismo, los buscadores de rentas utilizan los diferenciales de tarifas entre los tipos de aprovechamiento. En general, las CAR, cuando recaudan, cobran menos por
las explotaciones autorizadas en terrenos privados. Se puede ver en el cuadro 4.5,
por ejemplo, como para una madera especial que proviene de un aprovechamiento
de tipo persistente en jurisdiccin de la CAM se cobra $16.095/m3, mientras que si
se ha realizado como producto de una autorizacin, ese mismo tipo de madera se
cobra a $10.372/m3; adicionalmente, a travs de este mecanismo, se evita el pago
del componente de participacin nacional de la TAF.
Utilizando la misma lgica, habr un gran incentivo para ocultar en el reporte la realizacin de un aprovechamiento de especies muy especiales, de tipo nico, que tendra
que pagar una tasa de $35.000/m3, es decir, ms de tres veces el valor en relacin
588 Instituto de hidrologa, meteorologa y estudios ambientales (IDEAM). (2010), Informe anual sobre el estado del medio
ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia Bosques 2009. Bogot D.C. Junio. pg. 99.
589 Respuesta del MADS recibida mediante oficio SIGEDOC 2013ER0034184
376
Si
Actualizacion TAF
42.575
18.900
6000
4900
5.000
4200
3500
Si
12.100
CVS
10335
Fuente: CAR y MADS. Elaboracin DES - MA
CVC
CRC
CORTOLIMA
9900
14.400
7700
11083
21.300
6000
14600
5900
12.300
Nd
Nd
Si
Si
5900
CORPORINOQUIA
CORPOURABA
Nd
CORPONOR
Si
1800
17.138
Nd
2100
2968
CORPOMOJANA
2.500
6784
CORPONARIO
CORPOGUAVIO
12.720
Nd
No cobra
Nd
Nd
No cobra
No cobra
CORPOGUAJIRA
No cobra
CORPOCHIVOR
Si
No
No cobra
No cobra
23921
No
Nd
CORPOCALDAS
28249
8279
41900
No cobra
Nd
CORPOBOYACA
48.428
7028,7
10.349
9033,8
CORPOAMAZONIA
16.796,6
CORPAMAG
CORNARE
5.700
41900
CORANTIOQUIA
CORMACARENA
5.700
No
7353,15
CODECHOCO
CORALINA
Nd
CDMB
Nd
No cobra
Observacin
Nd
6633
14.306
Otra
Si
7609
23.400
Especial
nico
Nd
35.000
Muy especial
CAS
4685,8
3.576
Otra
CDA
41900
7.153
Especial
Autorizacin
Nd
9.372
10.372
Muy especial
Nd
18.890
8.942
Otra
Nd
28.335
12.518
Especial
Persistente
CARDER
37.780
16.095
Muy especial
CARSUCRE
CAR
CAM
Entidad
Cuadro 4.5
377
con la tasa mnima. Desde el ao 2000, en un estudio del Instituto Alexander von
Humboldt (IAvH)590, se afirmaba en torno a la TAF, que se estima que el nivel
de evasin es del orden del 40%, an con tasas relativamente bajas. Se presume,
entonces, que si se aumenta el nivel de la tasa, mayor ser el nivel de evasin.
En el cuadro 4.5, tambin puede evidenciarse otra falla en la administracin del
instrumento. Incumpliendo el Acuerdo 048 de 1982, corporaciones como CVS (Sin
y San Jorge), Corpamag (Magdalena), Cormacarena, y Codechoco no actualizan los
componentes de la TAF con base en la variacin anual del ndice de precios al consumidor (IPC). Eso significa que en estas zonas, de gran riqueza boscosa, se estn
dejando de percibir ingentes recursos por no tomar una simple decisin administrativa.
Aunque ese tipo de anlisis supera el alcance de este trabajo, tambin es necesario
hacer referencia a la problemtica del cobro de la TAF en el marco del proceso de
licenciamiento de proyectos en casos en que se cambia el uso del suelo (a perpetuidad como en el caso minero). Se trata del pago de la TAF por un aprovechamiento
de tipo nico, que no es consistente con la forma ni la escala en que, hasta ahora,
se implementan las medidas compensatorias.591
En suma, estas evidencias permiten hablar de un escenario de reconfiguracin cooptada
del sistema forestal en el pas592, en el que a travs de la indefinicin, intencional
o no, del marco regulatorio en torno a los bosques, se fomentan comportamientos
ilegales que permiten obtener rentas privadas que van en detrimento del patrimonio
ambiental del pas y, en consecuencia, del bienestar de la poblacin en su conjunto.593
378
De igual manera las CAR reportan la financiacin de gastos de funcionamiento hasta por el
45% de los ingresos generados por la TAF, as como proyectos de fortalecimiento institucional.
En relacin con el impacto del instrumento en el aumento de la calidad y cantidad de
los bosques del pas, es necesario recordar las cifras sobre deforestacin presentadas
atrs en el cuadro 4.2.
La baja o inexistente aplicacin del instrumento en la regin andina que, junto a la
regin Caribe, presentan histricamente las ms altas tasas de prdida de bosques,
es una demostracin de la baja eficacia de las TAF.
La situacin de la gestin de los bosques en la cuenca [del ro Magdalena],
durante el periodo 2007 2011, es deficiente. El promedio de la tasa anual de
deforestacin es de 8.129 ha., pero slo es calculada por la mitad de las 14
corporaciones; las dems argumentan problemas tcnicos y financieros que han
impedido adelantar estas mediciones.
379
594 Contralora General de la Repblica. (2012), Anlisis y evaluacin de la Poltica Nacional para la Gestin Integral
del Recurso Hdrico (PNGIRH) 2007-2011. Bogot D.C. pg. 410
380
Las autoridades ambientales definirn las reas prioritarias a ser adquiridas con
estos recursos o dnde se deben implementar los esquemas por pagos de servicios
de acuerdo con la reglamentacin que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expida para el efecto. Su administracin corresponder al respectivo
distrito o municipio.
Pargrafo 1. Los proyectos de construccin y operacin de distritos de riego debern
dedicar un porcentaje no inferior al 1 % del valor de la obra a la adquisicin de reas
estratgicas para la conservacin de los recursos hdricos que los surten de agua.
Para los distritos de riego que requieren licencia ambiental, aplicar lo contenido
en el pargrafo del artculo 43 de la Ley 99 de 1993. (Resaltado fuera de texto)
El Pargrafo del artculo 43 de la Ley 99 de 1993, que complementa esta normatividad, tambin fue modificado por la Ley 1450 de 2011, en la que se determin que:
Todo proyecto que requiera licencia ambiental y que involucre en su ejecucin el uso
del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano,
recreacin, riego o cualquier otra actividad, deber destinar no menos del 1 % del
total de la inversin para la recuperacin, preservacin, conservacin y vigilancia
de la cuenca hidrogrfica que alimenta la respectiva fuente hdrica. El beneficiario
de la licencia ambiental deber invertir estos recursos en las obras y acciones de
recuperacin, preservacin y conservacin de la respectiva cuenca hidrogrfica, de
acuerdo con la reglamentacin vigente en la materia. (Resaltado fuera de texto)
Del anlisis del diseo del instrumento se desprende, entonces, que los proyectos de
distritos de riego, requiriendo o no licencia ambiental, debern destinar no menos del
1% del valor del proyecto, as: a) los proyectos que la requieran, a la financiacin de
la gestin de las cuencas hdricas para la proteccin, conservacin, y recuperacin del
agua; y, b) los que no requieran de ese trmite, a la compra de predios ubicados en
zonas estratgicas para asegurar el abastecimiento de acueductos.
En cualquiera de los dos casos la obligacin de adelantar las actividades ambientales
estar a cargo del ejecutor del proyecto, quien deber hacerlo con el acompaamiento
y asesora de la autoridad ambiental; o con el concurso de las administraciones municipales a las cuales, de acuerdo con esta misma norma, estn obligadas a dedicar el
1% de sus ingresos corrientes bien sea a la compra de predios, o a la implementacin
de esquemas de pago por servicios ambientales (PSA).
Este, entonces, es un instrumento de financiacin de la gestin del recurso hdrico, que
no hace parte directamente del presupuesto de las corporaciones autnomas regionales.
Aunque el periodo de anlisis en este documento es 2008 2012, es importante
mencionar que en mayo de 2013, el MADS formul el Decreto 953, Por el cual se
reglamenta el artculo 111 de la Ley 99 de 1993 modificado por el artculo 210 de
la Ley 1450 de 2011, cuyo objeto es:
promover la conservacin y recuperacin de las reas de importancia estratgica para la conservacin de recursos hdricos que surten de agua a los acueductos
municipales, distritales y regionales, mediante la adquisicin y mantenimiento de
dichas reas y la financiacin de los de esquemas de pago por servicios ambientales.
381
595 CORANTIOQUIA: formular un programa piloto de pago por servicios ambientales e incentivos a la conservacin
en el marco del Parque central de Antioquia.
CORPOGUAVIO: PSA Quebrada La Chinagocha en el municipio de Junn el esquema pagar el costo de oportunidad del rea, con un valor equivalente a $240,000 de hectrea/ao; PSA Cuenca Ro Siecha, en el municipio
de Guasca. Costo de oportunidad ganadera/ ha/ao $1.600.000.
CRC: Aunar esfuerzos tcnicos, logsticos y financieros orientados a dar continuidad al esquema de compensacin
por servicios ambientales Fondo Minga por el Agua que se desarrolla en los resguardos indgenas de Honduras,
Agua Negra y Chimborazo en el Municipio de Morales, Cauca.
596 Contralora General de la Repblica. (2012), Anlisis y evaluacin de la Poltica Nacional para la Gestin Integral del
Recurso Hdrico (PNGIRH) 2007-2011. Bogot D.C. pg. 414
382
Esta dinmica explica en gran medida los sistemticos esfuerzos por debilitar, por
ejemplo, el proceso de licenciamiento ambiental, el cobro de las tasas ambientales, el recaudo de las tasas de aprovechamiento forestal o la falta de control en el
cumplimiento de los determinantes ambientales en el ordenamiento del territorio,
entre otros problemas que aquejan la dimensin ambiental.
Este mismo tipo de problemas se han presentado en torno a la gestin de las tasas
por uso del agua, en particular en lo que tiene que ver con la ineficiencia con la que
utilizan el agua los sectores productivos agrcolas que requieren de distritos de riego para
su funcionamiento. La CGR597 mostr como se han mantenido en un nivel demasiado
bajo las tarifas mnimas para el cobro del instrumento, incluso en los casos en que
su aumento no representara cambios significativos en la estructura de costos de los
productores. Ms adelante se mostrar en profundidad la situacin de este instrumento.
Por ltimo, en torno al Decreto 953 de mayo de 2013, desde una perspectiva de
bsqueda de rentas, la pregunta que surge es si se trata de un nuevo elemento que
permite aplazar el juicio de responsabilidades a los entes territoriales que incumplieron
el mandato original establecido en la Ley 99 de 1993, sobre la obligatoriedad de
invertir el 1% de sus ingresos corrientes, durante 15 aos598.
Afortunadamente, el nuevo Decreto prev en su artculo 9, numeral 5, el registro
obligatorio ante las autoridades ambientales de los esquemas por pago de servicios;
as como la exigencia a los municipios, distritos y gobernaciones, a travs del artculo
12, de la inclusin de dichos recursos dentro de sus planes de desarrollo y presupuestos anuales respectivos, individualizndose la partida destinada para tal fin.
(resaltado fuera de texto); esto permitir realizar un mejor seguimiento al avance y los
logros obtenidos con el instrumento.
597 Contralora General de la Repblica. (2012), Anlisis y evaluacin de la Poltica Nacional para la Gestin Integral
del Recurso Hdrico (PNGIRH) 2007-2011. Bogot D.C. p. 406-407
598 Ver la evaluacin sobre el cumplimiento del Art. 111 que realiz la CGR en el Informe al Congreso de la vigencia 2010.
599 Segn el MADS, Estas iniciativas correspondan a esquemas principalmente financiados con aporte privados y en
su gran mayora corresponda a ideas de proyecto nicamente.
600 La Contralora General evalu la efectividad de los municipios en el cumplimiento del artculo 111, en su Informe
al Congreso del ao 2008.
383
384
603 Martn, B. y Montes, C., (2011), Biodiversidad y servicios de los ecosistemas. En Biodiversidad en Espaa. Base
de la sostenibilidad ante el cambio global, Madrid, p. 449
604 Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible (MADS), (2012), Manual para la asignacin de compensaciones
por prdida de biodiversidad. Bogot D.C., pg. 8 -9.
385
386
Sin embargo, desde el enfoque de la economa poltica, el hecho de que las compensaciones ambientales no hayan tenido un desarrollo normativo importante, as como
que, en general, la dimensin ambiental no haya sido determinante en la toma de
decisiones frente a la implementacin de grandes proyectos mineros (o de otra ndole),
muestra como a travs de mecanismos legales o ilegales se ha obviado el pago de
dineros relacionados con la internalizacin de externalidades negativas generadas por
la explotacin de recursos naturales
No existe un marco normativo en el pas en materia de pasivos, compensaciones
y dao ambiental y sobre el rgimen de responsabilidad al que estn sometidos los
causantes del mismo, lo que puede propiciar la impunidad y a que el Estado tenga
que asumir, al fin de cuentas, la responsabilidad de la restauracin ambiental, con el
consecuente detrimento del patrimonio pblico, en trminos fiscales y de patrimonio
natural que pertenece a la Nacin. La aplicacin de las sanciones administrativas
previstas en la Ley 1333 de 2009, pueden resultar inocuas frente a los daos que
se ocasionan por este tipo de proyectos608.
Desde este mismo informe, la CGR ha insistido en ocasiones anteriores sobre la forma
en que desde los Consejos directivos de las corporaciones autnomas regionales y los
Concejos municipales, se toman decisiones que van en contra de la defensa de los
determinantes ambientales609.
Tanto la Ley 99 de 1993, como el Cdigo de Recursos Naturales presenta una dbil
articulacin con las polticas sectoriales mineras en tanto que el Cdigo de Minas (Ley
685 de 2001) desconoce la normativa ambiental en su Captulo XX (aspectos ambientales) pues establece una serie de acciones que limitan o condicionan el ejercicio
de la autoridad ambiental.
En ese sentido, aunque metodolgicamente es bastante complejo, se hace necesario
evaluar la forma en que se dise y formul este Cdigo y la forma en que operaron
para su beneficio los grupos interesados, o desde otro punto de vista, por qu en el
Legislativo se le dio prevalencia a lo minero por encima de lo ambiental.
Aunque desde los gremios se argumentan debilidades del mercado de seguros para
cubrir este tipo de eventos, no ha sido posible darle cumplimiento a lo establecido
en el artculo 280 del Cdigo Minero, relacionado con la obligatoriedad de suscribir
una pliza que asegure la adecuada aplicacin de las medidas de manejo ambiental.
Uno de los factores crticos identificados tanto por la CGR, como por los expertos
de las entidades involucradas, es la baja capacidad de seguimiento y control del
cumplimiento de los requerimientos establecidos por las autoridades ambientales
sobre las licencias otorgadas para las actividades mineras, entre otras razones,
por la capacidad financiera, tcnica, logstica y humana de las entidades pblicas,
principalmente del nivel regional y local, para realizar de manera integral, rigurosa,
sistemtica y continua dichos controles.
608 Garay, L. et. al. (2013), Minera en Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista. Bogot. D.C.,
Contralora General de la Repblica. pg. 53
609 Ver informes al Congreso 2007 2008, 2010 2011, y 2011-2012.
387
610 Garay, L. et. al. (2013), Minera en Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista. Bogot. D.C.,
Contralora General de la Repblica. pg. 206.
388
389
390
CVS
197.797.859.489
CORPOGUAJIRA
214.012.181.109
Total
214.012.181.109
Fuente: CAR
En el caso de Corpoguajira y CVS, un alto porcentaje de la financiacin de sus presupuestos de gastos est determinado por los recursos de las compensaciones y, en
consecuencia, casi la totalidad de la gestin ambiental que estas entidades adelantan,
como se muestra en el listado de rubros de inversin que fueron reportados:
Administracin y aprovechamiento de aguas superficiales y subterrneas.
Pasivos exigibles vigencias expiradas administracin y aprovechamiento de aguas
superficiales y subterrneas.
Conservacin de cuencas hidrogrficas y ecosistemas estratgicos
Ordenacin y manejo de reas de bosque natural.
Control del aprovechamiento y trfico ilegal de especies.
Fortalecimiento al ordenamiento ambiental territorial.
Cultura ambiental.
Participacin comunitaria.
613 En realidad, la intencionalidad del cuestionario enviado a las instituciones era conocer el estado de la informacin
sobre la gestin en torno a las compensaciones ambientales.
391
392
393
4.6.6. Otros instrumentos financieros: impuestos, mecanismo de desarrollo limpio (MDL), ecoetiquetado, y ecoturismo.
Como se present en el cuadro 4.1, se indag al MADS por las gestiones en torno a los
instrumentos tributarios, as como sobre los beneficios obtenidos de los procesos de ecoetiquetado y la promocin de proyectos de captura de carbono en el marco del Mecanismo
de Desarrollo Limpio (MDL), durante el periodo de anlisis. As mismo, se le pregunt a
Parques nacionales de Colombia por los ingresos recibidos producto del ecoturismo.
Como se muestra a continuacin, a pesar de los diagnsticos realizados, y de la importancia que se le brinda en los documentos de poltica ambiental, los resultados en torno
a estos instrumentos, de acuerdo con la informacin consolidada, siguen siendo limitados.
Aunque no fue posible adelantar este tipo de anlisis con el tiempo y los recursos disponibles, no se descarta la presencia de fallas de agencia, sobre todo por deficiencias
en la informacin disponible que generan asimetras entre los agentes y el principal;
sino tambin de buscadores de rentas que puedan alterar, por ejemplo, certificados
de importacin para obtener beneficios tributarios.
4.6.6.1. Diseo.
En lo que tiene que ver con el sistema tributario618, en el pas se han implementado
instrumentos relacionados con:
Ingresos no gravables (artculo 37 del E.T.)
Deducciones (artculo 125 y 158-1y2 del E.T.)
Rentas exentas (artculo 207-2 del E.T., Ley 788 de 2002, Cdigo de Minas, Art 235).
Parques naturales y parques pblicos (Ley 488 de 1998, art. 137).
Proyectos del fondo multilateral del Protocolo de Montreal (Ley 488 de 1998, art. 32).
Descuentos tributarios
Empresas de servicios pblicos de acueducto o alcantarillado (Ley 788 de 2002, art. 104)
618 La informacin tributaria en esta seccin est basada en el trabajo de Rodrguez, A. (2008).
394
395
tributarios que obtuvieron los agentes declarantes del impuesto a la renta en materia
ambiental alcanzaron $189.354 millones y $209.313 millones para 2004 y 2005,
respectivamente. El resultado de la aplicacin de ese esquema produjo un costo fiscal
de $73.792 millones y $81.837 millones en esos mismos aos.
Por su parte, para el periodo 2008-2012, el MADS report 1.065 solicitudes de beneficios tributarios, 1.049 para exclusin de IVA y 16 para deduccin de renta, que
generaron beneficios para los usuarios por ms de $222.000 millones de pesos, y que
representaron inversiones ambientales por $1,7 billones; mientras que en deducciones
de renta se aprobaron inversiones por 9.906,2 millones de pesos.
En cuanto al MDL, la situacin que se ha presentado en los distintos Informes de la
CGR al Congreso no ha variado sustancialmente frente al escenario actual.
Si bien, entre 2010 y 2011 se generaron 45 proyectos de este tipo, slo 6 cuentan
con aprobacin nacional y 3 con certificados de reduccin de emisiones (CERs) emitidos, por lo que persiste la dificultad de tener una participacin real en el mercado de
carbono. En esta materia, el pas cuenta actualmente con 175 proyectos MDL de los
cuales el 33% tienen aprobacin nacional, 22% de los proyectos estn registrados ante
la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico y tan slo el 7%
de los proyectos cuentan con certificados de reduccin de emisiones622
De otro lado, varios subsectores productivos en el marco de la produccin limpia y el
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) han contribuido con varios procesos para disminuir emisiones con efecto en el cambio climtico. Segn el DNP Colombia tiene
145 proyectos de MDL que se encuentran en diversas etapas de implementacin.623
El reporte del MADS para el presente Informe afirma que:
sobre los proyectos MDL en el portafolio colombiano total (incluyendo ideas de
proyecto o consideraciones tempranas, proyectos en etapa de cartas de no-objecin
y proyectos en etapas de aprobacin nacional) el cual cuenta con un total de 193
proyectos en todas las etapas el ciclo MDL y con quince proyectos que han emitido
Certificados de Emisiones Reducidas (CERs).
De acuerdo con estos datos, entre 2010 y 2012, el nmero de proyectos que se encuentran en alguna de las fases establecidas por este mecanismo oscila entre 145 y
190, de los cuales entre 3 y 15 han avanzado hasta el proceso de emitir certificados
de reduccin emisiones, sin que se conozca el monto de los recursos obtenidos ni el
impacto real sobre el medio ambiente, aunque de los proyectos que cuentan con aprobacin nacional se estima una reduccin potencial mayor a cinco toneladas de CO2/ao.
Parques Nacionales Naturales de Colombia, para el periodo 2008-2012 report ingresos por $10.030,7 millones, producto de las concesiones ecotursticas en los parques
Tayrona, Gorgona, Nevados, Amacayacu, y Otn- Quimbaya (grfica 4.7).624
622. Contralora General de la Repblica. (2012), Anlisis y evaluacin de la Poltica Nacional para la Gestin Integral
del Recurso Hdrico (PNGIRH) 2007-2011. Bogot D.C. p. 102
623. Contralora General de la Repblica. (2011), Informe al Congreso sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2010 - 2011. Bogot D.C. pg. 49
624. La concesin Gorgona fue reversada a Parques Nacionales en el primer semestre de 2013.
396
Grfica 4.7
Ingresos por concesiones ecotursticas en parques nacionales 2008-2012
Este monto, en promedio, corresponde al 0,15% del gasto efectuado por las corporaciones
autnomas regionales; y ha representado entre el 7% - 10% del total de los gastos de
inversin (compromisos presupuestales) de Parques Nacionales, en el mismo periodo.
4.6.7. Tasas retributivas por vertimientos y tasas por uso del recurso hdrico.
El pago por bienes y servicios ambientales en Colombia se remonta al Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente, expedido
mediante el Decreto-ley 2411 de 1974. All se establece la obligacin de las actividades lucrativas a pagar tasas por la utilizacin de las aguas y tasas retributivas por
la utilizacin del aire, el agua y el suelo para depositar desechos.
La ley 99 de 1993 retoma esta iniciativa, incorporando cambios de fondo a las normas
vigentes. En primer lugar, ampla la obligacin de pagar tasas por uso de agua y tasas
retributivas a todo tipo de actividades humanas y no solo a las lucrativas. Esto tiene
importantes implicaciones operativas, especialmente porque incorpora al sistema a las
empresas de acueducto y alcantarillado que, en la poca de expedicin del Cdigo, eran
pblicas y prestadoras de servicios no lucrativos. Y que adems son intermediarias de
los vertimientos de las firmas del sector productivo, importante fuente de contaminacin.
En segundo lugar, en concordancia con el artculo 338 de la Constitucin Poltica
de 1991, se establece un sistema y un mtodo de clculo de las tarifas, para ser
aplicados por el ejecutivo. Mediante este procedimiento se establecen reglas del juego
claras que deben ser aplicadas para la definicin de las tarifas respectivas.
Por ltimo, en el caso de las tasas retributivas por contaminacin, asocia el valor a cobrar
al costo derivado del dao ambiental generado y no al servicio prestado por la autoridad
ambiental. Esto queda definido en el artculo 42 de la mencionada ley cuando establece
397
que la tasa incluir el valor de depreciacin del recurso afectado y que el clculo de
la depreciacin incluir la evaluacin econmica de los daos sociales y ambientales
causados por la respectiva actividad; y adems establece que el Ministerio de Ambiente
definir las bases de clculo de la depreciacin teniendo en cuenta los costos sociales
y ambientales del dao, y los costos de recuperacin del recurso afectado. Todo lo cual
se reafirma cuando se dice que estas tasas se pagarn por las consecuencias nocivas
de las actividades que depositan desechos. Este enfoque contrasta con la norma previa
que obligaba al pago de tasas retributivas del servicio de eliminacin o control de las
consecuencias de las actividades nocivas expresadas (Decreto-ley 2811 de 1974, artculo
18). Es decir, se modifican las tasas entendidas como el pago del servicio prestado por
el Estado para prevenir o reparar el dao causado por la contaminacin, y se asocian
ahora al costo social derivado de la contaminacin propiamente dicha.
En el caso de las tasas por uso del agua, el tema del tipo de cobro ha sido menos
polmico, ya que el uso del agua es un servicio prestado por la naturaleza pero
administrado de manera ms clara por la autoridad ambiental mediante el sistema
de concesiones. El pago por tanto, siempre ha estado asociado a la cantidad agua
concesionada o, cuando existan mediciones, a la cantidad efectivamente consumida.
A continuacin se describen los antecedentes en Colombia de dos instrumentos bsicos,
las tasas por uso del agua y las tasas retributiva por vertimientos contaminantes, ilustrando su evaluacin con algunos indicadores financieros bsicos. Se analiza despus con
mayor detalle el comportamiento de las tasas retributivas, dada la mayor disponibilidad
de informacin al respecto, para ilustrar la gran heterogeneidad de situaciones que se
encuentran entre las distintas autoridades ambientales al aplicar este instrumento de
poltica. Finalmente se presentan algunas conclusiones y recomendaciones de poltica,
a partir de la identificacin de los alcances y las limitaciones de estos instrumentos.
4.6.7.1. Diseo
Despus de estar operando de manera espordica en algunas regiones del pas desde la
expedicin del Cdigo de los Recursos Naturales, la reglamentacin de las tasas retributivas
por vertimientos puntuales redefinidas por la Ley 99 de 1993 se inicia con la expedicin
del Decreto 901 de 1997 y la Resolucin 273 del mismo ao, expedida por Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible. All se desarrollan, entre otros, los siguientes aspectos:
Se definen tarifas para materia orgnica y slidos suspendidos totales que, al estar
expresadas en pesos por kilogramo vertido ($/Kg), relacionan el valor a pagar con la
carga contaminante vertida. Estas tarifas se componen de dos elementos: una tarifa
mnima nica para todo el pas, que refleja los costos de remocin de la carga contaminante y se ajusta anualmente con el incremento del ndice de precios al consumidor
(IPC); y un factor regional (Fr) para cada tramo de cuerpo de agua receptor, que refleja
el comportamiento de los vertimientos y el respectivo dao ambiental.
Se asocian por primera vez las tasas retributivas al cumplimiento de una meta ambiental de reduccin de vertimientos en cada tramo de cuerpo de agua receptor. En el
caso de las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible, esta meta
es definida por su respectivo consejo directivo, el cual tiene representacin de los
distintos sectores sociales (autoridad nacional, gobernaciones, alcaldas, organizaciones
ambientales, sector productivo y comunidades tnicas).
398
Se establece que el factor regional, con valor inicial de uno, se mantiene constante
de un semestre a otro o se ajusta en 0,5 puntos semestrales, dependiendo de si se
cumple o no la meta de reduccin de vertimientos establecidas por la respectiva autoridad ambiental. Este componente genera un incentivo al cumplimiento colectivo de
las metas, ya que no lo individualiza para cada usuario sino que lo establece para el
conjunto de usuarios que vierten en cada tramo del cuerpo de agua.
Se establece que los usuarios del servicio de alcantarillado no pagarn tasas retributivas
a la autoridad ambiental, ya que estas tasas debern estar incorporadas dentro de
las tarifas del respectivo servicio tal como lo establece el rgimen de tarifas reguladas
por la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRA). Esta
disposicin busca evitar la doble contabilizacin de las tasas retributivas a los usuarios del alcantarillado y est en concordancia con el rgimen tarifario de los servicios
pblicos domiciliarios. En efecto, este rgimen establece que las tarifas de acueducto
y de alcantarillado deben incorporar los costos por el pago de tasas de uso del agua
y tasas retributivas en que incurren los prestadores de estos servicios.
Se define un sistema de determinacin de los vertimientos para liquidar las tasas a
cargo del usuario y con la obligacin de declarar estos vertimientos a la autoridad
ambiental. Igualmente se faculta a la autoridad para que, en los casos en que no se
reciba la declaracin del usuario, pueda hacer los estimativos pertinentes con base en
cualquier informacin que disponga. Este mecanismo dinamiza el cobro de las tasas, al
no condicionarlo al desarrollo de la capacidad de la autoridad para medir los vertimientos; y al incentivar al usuario a medirlos, para no correr el riesgo de que le apliquen
estimativos mayores a los reales. Pero igualmente abre la potestad a la autoridad de
ejercer control posterior sobre estas declaraciones, con capacidad sancionatoria.
Estas condiciones, definidas expresamente por la ley y su reglamentacin, no siempre
operan de manera adecuada. A continuacin se detallan algunos aspectos crticos y
se formulan las respectivas recomendaciones de poltica.
Un componente central para que las tasas retributivas incentiven la reduccin en la
fuente de vertimientos contaminantes es que se cobren proporcionalmente a la cantidad
vertida de la sustancia contaminante. Si se cobra de manera independiente de la cantidad del servicio ambiental empleado, es decir a la carga vertida, se genera un incentivo
perverso. Se estara enviando al usuario la seal de haber adquirido un derecho de uso,
limitado solo por el mximo permitido por las normas de vertimientos. Tendera entonces
a abandonar el esfuerzo por usar ms razonablemente este servicio: como ya pagu
por hacer mis vertimientos, tengo todo el derecho a contaminar hasta donde la ley me
lo permita, podran pensar los usuarios. Para evitar un razonamiento de este tipo, es
decir para generar un incentivo virtuoso, se requiere que el cobro del servicio ambiental
sea directamente proporcional a la cantidad vertida. As, el usuario econmicamente ms
racional, an antes de ser propenso a la conservacin del ambiente, buscar contaminar menos. Quien ms proteja el recurso natural, percibir ms beneficios financieros,
al disminuir sus costos derivados del pago por este servicio ambiental, y a la inversa.
En relacin con este aspecto, es necesario que las autoridades ambientales intensifiquen
sus esfuerzos por verificar si las cargas que se estn reportando por los usuarios (determinados por las concentraciones de cada sustancia y los caudales del vertimiento)
corresponden efectivamente a mediciones tcnicamente realizadas por ellos, o si se
estiman de manera ligera y sin precisin en los datos. La ausencia de este tipo de
Contralora General de la Repblica
399
verificacin por parte de la autoridad, se constituye en un incentivo perverso del usuario a reportar valores mnimos, para minimizar los pagos por este concepto, anulando
la seal virtuosa de que se requiere reducir las concentraciones para minimizar los
costos derivados de estas tasas.
Dentro de los usuarios directos que emplean los cuerpos de agua para depositar sus
vertimientos contaminantes, obligados por tanto a pagar tasas retributivas por este
servicio que presta la naturaleza, se distinguen dos grandes categoras: el sector productivo, el cual vierte directamente sus propios desechos; y las empresas de acueducto
y alcantarillado, las cuales captan y vierten finalmente desechos generados por terceros.
En ambos casos, la regulacin de las tasas retributivas vigente en Colombia establece
que la facturacin por parte de la autoridad ambiental debe hacerse al usuario directo del cuerpo de agua, en proporcin a las cargas vertidas (las cuales pueden ser
estimadas o medidas). No hay entonces duda alguna sobre la forma en que se deben
liquidar a los usuarios directos de los cuerpos de agua receptores, sean productores
o intermediarios de los residuos.
El problema aparece cuando se busca que las empresas de acueducto y alcantarillado,
como intermediarios de aguas servidas, transmitan a sus propios usuarios una seal
adecuada. Las autoridades regulatorias de tarifas de servicios pblicos domiciliarios
establecen el criterio de cobrar estas tasas a los usuarios del sector productivo en
proporcin a la carga vertida. Sin embargo, en trminos generales las empresas de
acueducto y alcantarillado cobran las tasas retributiva a sus usuarios, domiciliarios
e industriales, en funcin del consumo de agua. Esta decisin se fundamenta, entre
otros, en el argumento de las dificultades de establecer sistemas de medicin de
vertimientos. Sin embargo, en relacin con el objetivo de estas tasas de incentivar
la reduccin de la contaminacin en la fuente, los efectos son muy distintos dependiendo del tipo de usuario.
Cobrar las tasas retributivas a los hogares en funcin del consumo de agua es una
medida adecuada. La mayor parte de la contaminacin orgnica de origen residencial son las excretas. Cada hogar genera residuos orgnicos de manera directamente
proporcional a su tamao; o, lo que es lo mismo, dos hogares del mismo tamao,
generan aproximadamente la misma cantidad de excretas. Estas excretas, por lo menos
en los centros urbanos, tienen que disponerse a travs de la red de alcantarillado,
porque no se puede hacer tratamiento de las aguas servidas en los hogares. De all
que la cantidad de agua empleada sea una buena variable proxy de la cantidad de
contaminacin, ya que refleja el nmero de personas que habitan el hogar y por tanto
el volumen de sus excretas. Al cobrar las tasas retributivas a los hogares mediante
una tarifa (precio) por metro cbico de agua consumida, se est entonces cobrando
de manera proporcional a la cantidad de vertimientos contaminantes. De todas formas,
puede aparecer una distorsin, porque se cobra ms por contaminacin a los hogares
que desperdician ms agua. Sin embargo, esta distorsin tiende a reforzar los incentivos a ahorro del agua: a mayor desperdicio, no solo se paga ms por el consumo
(en tarifa del agua), sino por el vertimiento (en la tasa retributiva).
En contraste, en el sector productivo cobrar los vertimientos contaminantes en funcin
del consumo de agua es inadecuado. En primer lugar porque, a diferencia de las
personas, los industrias presentan grandes diferencias en la relacin entre consumo
400
401
402
Cuadro 4.7
2006
2007
2008
2009
2010
Acueducto y alcantarillado
865
17%
809
19%
975
24%
1.175
27%
1.455
35%
4.351
83%
3.357
81%
3.170
76%
3.231
73%
2.760
65%
Total establecimientos
5.216
100%
4.166
100%
4.145
100%
4.406
100%
4.215
100%
Valor facturado
Valor
Valor
Valor
Valor
Valor
Acueducto y alcantarillado
31.936
88%
51.524
93%
34.012
65%
36.537
27%
38.252
88%
4.378
12%
3.991
7%
18.167
35%
98.982
73%
5.164
12%
36.314
100%
55.515
100%
52.179
100%
135.518
100%
43.416
100%
25
68%
28
76%
29
78%
26
70%
26
70%
Total establecimientos
Nmero de autoridades con
informacin reportada por el
MADS(*)
Los reportes al MADS con informacin disponible corresponden a 31 de las 33 corporaciones, la Secretara Distrital de Ambiente de
Bogot, el rea Metropolitana del Valle de Aburr, el Dagma de Cali y el Damab de Barranquilla.
(*)
403
404
1.175
524
99
13
17
65
52
24
381
2009
1.455
635
78
49
20
71
24
578
2010
2006
4.351
402
148
60
128
124
212
273
423
2.581
3.357
370
39
59
120
119
444
2.206
2007
3.170
571
44
44
112
117
154
265
442
1.421
2008
3.231
412
44
67
122
119
258
423
1.786
2009
2.760
432
36
78
123
111
403
1.577
Fuente: Ver cuadro A10 en el anexo estadstico (Las casillas en blanco indican que no hay informacin para la respectiva corporacin en el respectivo ao)
809
865
Total nacional
501
446
52
17
258
167
CAR
52
17
52
CRC
70
52
24
201
2008
50
17
CORNARE
24
22
247
CORPOBOYAC
4
13
46
CVC
CDMB
23
CORPOURAB
CORPAMAG
285
2007
2006
CORANTIOQUIA
Autoridad
2006
5.216
660
315
112
145
137
216
319
446
2.866
4.166
816
40
111
137
143
466
2.453
2007
4.145
1.072
94
52
164
134
224
317
466
1.622
2008
4.406
936
143
80
139
184
310
447
2.167
2009
Total de establecimientos
4.215
1.067
114
127
143
182
427
2.155
2010
Cuadro 4.8
Cuadro 4.9
Tasas Retributivas. Valor facturado segn reporte de las corporaciones al MADS. 2006 - 2010
Millones de pesos corrientes
Autoridad
2006
2007
2008
2009
2010
Corantioquia
1.644
1.901
1.840
96.056
260
AMVA
3.771
3.216
3.537
6.542
7.357
SDAB
9.887
27.491
11.667
5.882
11.740
CVC
3.528
4.216
4.285
Corpocaldas
2.134
2.343
2.673
1.106
Carder
2.196
2.277
2.572
3.037
2.488
1.119
1.895
1.974
2.621
141
849
907
1.937
827
1.511
1.653
1.804
1.807
CDMB
Cormacarena
Corponario
Resto (26 autoridades)
14.854
15.099
21.844
11.793
14.661
Total nacional
36.314
55.515
52.179
135.518
43.416
Fuente: Ver cuadro A7 en el anexo estadstico (las casillas en blanco indican que no hay informacin para la respectiva corporacin en el respectivo ao)
All hay que resaltar el caso de Corantioquia: a pesar de ser la corporacin que mayor
esfuerzo ha realizado en facturar, segn la informacin reportada al MADS es una de
las de menor efectividad en el cobro.
4.6.7.3. Las tasas por uso del agua como incentivo a un manejo racional
de las concesiones
La posibilidad de que un instrumento como las tasas por uso del agua pueda inducir
cambios de comportamiento de los usuarios hacia un uso ms racional del recurso
depende de dos factores institucionales de la autoridad reguladora: su capacidad de
incidir en las decisiones del usuario y su capacidad de hacer cumplir el mandato
regulador por parte del regulado. Debe fijar una base de recaudo y un precio que
reflejen de manera consistente el valor social del agua, enviando una seal que incida
de manera efectiva sobre las decisiones del usuario; es decir, que afecte sus costos
de produccin. Y, por supuesto, debe desarrollar mecanismos efectivos para hacer un
seguimiento y control del uso del agua y del pago de las tasas por parte del usuario.
Sobre la base de recaudo y sobre el precio que establezca el regulador, se parte de
que el agua es un recurso pblico, administrado por el Estado y que no existen derechos de propiedad privada sobre el mismo. Se trata entonces aqu de analizar cmo
la autoridad interviene sobre el precio del recurso, dada su actual competencia de
regular las cantidades a travs de las concesiones de agua.
En relacin con la base de recaudo de las tasas, el marco regulatorio actual en Colombia establece dos opciones: cobrar por el caudal concesionado o cobrar sobre el caudal
efectivamente usado. El primero es un sistema ms expedito y de fcil aplicacin toda
Contralora General de la Repblica
405
406
2007
365
2009
67
CORPAMAG
589
CORPOURAB
715
791
CORPORINOQUIA
2.285
CORPONOR
2.184
119
1.511
CORPOMOJANA
44
CORPONARIO
92
CORPOGUAVIO
263
660
988
1.708
1.653
53
349
115
115
176
CORPOCHIVOR
582
392
CORPOGUAJIRA
CORPOCESAR
2.343
2.134
CORPOCALDAS
430
589
1.528
197
624
CORPOBOYAC
CORPOAMAZONIA
1.040
708
562
1.776
1.804
76
510
109
521
2.673
1.755
522
1.007
1.937
2.671
2.342
7.953
4.967
119
264
1.298
339
1.496
7.150
3.283
1.149
67
3.261
3.834
CORNARE
907
96.056
101.440
849
1.840
141
1.901
1.644
CORANTIOQUIA
CORMACARENA
7.477
1.487
14
583
1.974
14
333
1.895
CORALINA
472
99
1.119
7,0
CODECHOC
CDMB
6,8
93
1.696
68
101
93
227
32
569
764
373
15
300
660
3.079
1.363
64
92
2.306
626
687
24
1.550
168
759
1.635
1.191
10
89
128
51
3.348
1.204
632
816
25
1.175
4,5
2.095
29.699
2.122
Total
274
915
2.128
1.238
68
850
142
30
2.255
2.717
410
639
817
839
128
1.891
834
2.333
8.539
3.792
210
1.132
364
309
7.909
3.921
419
32
2.466
3.084
1.262
15
128
5.329
4,5
357
5.920
30.388
4.231
29%
6%
34%
2006
13%
78%
74%
57%
81%
58%
48%
55%
541%
23%
102%
0%
51%
83%
135%
90%
2%
145%
35%
108%
0%
100%
81%
1%
0%
138%
0%
58%
80%
2%
57%
2007
25%
77%
96%
72%
20%
26%
112%
9%
143%
79%
2%
107%
90%
1%
0%
62%
242%
91%
2%
68%
2008
2009
31%
100%
107%
76%
2%
79%
87%
107%
21%
111%
119%
36%
48%
76%
80%
1%
102%
9%
71%
64%
71%
84%
106%
78%
Total
Alta
Alta
Alta
Media
Baja
Alta
Alta
Alta
Muy baja
Alta
Alta
Alta
Baja
Alta
Alta
Baja
Baja
Alta
Alta
Muy baja
Alta
Muy baja
39%
163%
120%
69%
89%
167%
131%
6%
84%
155%
79%
63%
42%
1%
22%
96%
66%
0%
81%
981%
145%
Media
0,2
333
2.072
111
931
2008
CDA
24
1.753
213
741
2007
Media
501
7.045
28.557
437
2006
Sin inform.
322
2.572
3.027
Total
5.425
CAS
138
2.277
5.896
2009
1.466
Sin inform.
41
2008
1.375
CARSUCRE
2.196
13.799
1.297
CARDIQUE
2.488
5.834
CAR (**)
CARDER
2006
1.287
Corporacin
CAM
Valor facturado
Efectividad de recaudo de las corporaciones autnomas del valor facturado (con informacin disponible) Millones de pesos corrientes
Cuadro 4.10
4.216
226
157
3.528
440
22.584
CVC
CVS
Total
35.050
2009
126.035
4.285
1.774
Total
218.921
1.097
12.029
323
3.400
1.916
2.871
5.138
9.003
525
919
37
1.250
728
2006
17.171
213
11
968
596
935
965
2007
25.173
474
3.317
3.354
918
990
1.432
2008
58.877
560
7.594
1.462
2009
110.225
1.772
11.829
48
5.572
1.514
2.653
3.859
40%
119
26%
24%
187%
0%
80%
2006
49%
50%
6%
81%
84%
98%
61%
2007
72%
210%
79%
219%
148%
98%
80%
2008
47%
6736%
177%
82%
2009
50%
161%
98%
15%
164%
79%
92%
75%
Total
Alta
Media
Alta
Alta
Baja
Alta
Alta
Alta
(*) Efectividad del recaudo (%) = [Valor recaudado / Valor facturado] x 100. Para calificar este indicador de efectividad del recaudo, se definen los siguientes rangos: Alta (>75%); Media (50% - 75%); Baja (10% - 50%);
Muy baja (< 10%).
(**) Para la CAR de Cudinamarca, en el valor facturado se incuye eI 50% de la facturacin de la Secretara Distrital de Ambiente de Bogot, puesto que por mandato de ley esta ltima traslada este porcentaje a la CAR.
Nota: Solo se incluyen los recaudos de cada corporacin para el ao en donde se disponga de informacin de la respectiva facturacin. La efectividad calculada puede tener sesgos en dioreccin indepertminada (subestimacion o sobreestimacin) puesto que por restricciones de informacin no es posible asociar las fechas de facturacin con las fechas de los recaudos. Esto explica que pueda haber en el perodo recaudos superiores a
los valores facturados.
Fuente: Ver cuadros A1 y A7 del anexo estadstico.
35.252
423
167
620
1.528
CSB
1.202
590
669
1.007
CRC
706
2008
1.794
CRQ
952
912
2007
CRA
2006
1.570
Corporacin
CORTOLIMA
Valor facturado
Efectividad de recaudo de las corporaciones autnomas del valor facturado (con informacin disponible) Millones de pesos corrientes
407
vez que la base de cobro, la cantidad de agua, depende solo de un acto administrativo
que realiza la autoridad ambiental. Permite adems enviar una seal virtuosa: desestimula
la propensin a acumular caudales concesionados por encima de las expectativas de
uso. Por ejemplo, si no se cobra una tarifa regular por la concesin, algunos usuarios
buscarn tener concesiones por encima de sus reales expectativas de uso y por plazos
prolongados, para simplificar trmites. Es el caso, por ejemplo, de los grandes acueductos. Esto implica un costo para otros usuarios potenciales, que quedan excluidos de
obtener su respectiva concesin. Si se cobra por el caudal concesionado, se puede inducir
entonces un comportamiento ms racional de los usuarios al solicitar sus concesiones,
siempre y cuando el valor a pagar sea superior al costo efectivo del trmite de obtener
la respectiva concesin (incluyendo todos los costos de transaccin).
La otra opcin, cobrar por el caudal efectivamente consumido, tiene la ventaja de
incidir sobre el uso efectivo, pero tiene la limitacin de los altos costos de medicin,
especialmente para usuarios de menor tamao. Tericamente deberan usarse las dos
seales. Pero en trminos operativos lo recomendable sera combinar ambos sistemas
de cobro de manera balanceada, que induzca al usuario a establecer sistemas de
medicin del agua captada. Por ejemplo, establecer un sistema de cobro que permita
pagar exclusivamente por el caudal concesionado, pero que ofrezca la opcin de pagar
parte del valor por el caudal usado y efectivamente medido. Si esta parte del pago
por el consumo medido es menor que el pago por el caudal concesionado, se puede
incentivar al usuario a establecer sus propios sistemas de medicin.
El tema del precio adecuado es ms complejo. Nuevamente desde el punto de vista
conceptual, lo ideal sera que este precio reflejara efectivamente el costo social del
agua, es decir su real costo de oportunidad. Sin embargo, ante las restricciones derivadas de la ausencia de un mercado perfecto, no se trata entonces de buscar que
el mercado fije ese precio.
Se trata ms bien de que la autoridad establezca ese precio, como parte de sus acciones
de regulacin orientadas a corregir los efectos perversos de asignar las concesiones del
agua nicamente por cantidades y sin un precio. Para efectos de determinar ese precio
por parte del regulador, se observan en el pas dos enfoques. Uno que, siguiendo la
propuesta de Baumol y Oates, se concentra en determinar metas diferenciadas para
cada caso particular; y en fijar tarifas (precios) igualmente diferenciales en funcin del
cumplimiento de esas metas. Es el caso de la forma en que estn reguladas actualmente las tarifas de las tasas retributivas por vertimientos.
El otro sistema busca determinar una serie de parmetros para calcular una tarifa
diferencial que refleje los factores que inciden sobre el valor social del agua en cada
caso particular (ndice de escasez, condiciones socioeconmicas de la poblacin, necesidades de inversin en las cuencas, etc.). Nuevamente, desde el punto de vista de
la teora econmica pura, el segundo enfoque podra ser ms adecuado para llevar a
un precio ptimo, que refleje los costos reales de oportunidad del recurso. Pero desde el punto de vista de su efectividad, es decir de la capacidad de alcanzar metas
de poltica al menor costo posible, muy seguramente la recomendacin de Baumol y
Oates sea ms pertinente no solo para las tasas retributivas, sino tambin para las
de uso del agua. Especialmente porque permitira focalizar la accin de la autoridad
en verificar el cumplimiento de la norma de pago por parte de los usuarios, ms que
en un complejo sistema de determinacin de tarifas diferenciales que terminan refle-
408
jando solo la capacidad de la autoridad para calcular esa tarifa, pero no para hacerla
cumplir en funcin de una meta para la cual se aplica este instrumento. Todo ello
empleando adems un incentivo para la propia autoridad ambiental: su capacidad de
emplear las tasas no solo para incentivar un uso ms racional del agua, sino tambin
para generar recursos financieros que le permitan fortalecer su capacidad de ejercer
las funciones de autoridad ambiental.
En relacin con la capacidad de las tasas por uso de incentivar cambios de comportamiento por parte de los usuarios, el pas cuenta con mucho menos evidencias
especficas que las encontradas para las tasas retributivas. Salvo unas pocas referencias a los efectos de las tasas sobre el consumo de agua, la discusin se ha
centrado en propuestas metodolgicas y de tarifas que poco efecto han tenido sobre
las tarifas efectivamente establecidas por la autoridad competente, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS).
Algunas de las corporaciones que venan cobrando regularmente las tasas por utilizacin
de agua tienen que reducir sustancialmente, en trminos reales, sus respectivas tarifas.
Por ejemplo, la CVC tuvo que bajar en 2006 a menos de la mitad las tarifas que
haba cobrado en 2005; y Cornare cobr en 2006 menos del 60% de la tarifa que
haba cobrado en el 2004. En contraste Cortolima, vena reduciendo sistemticamente
sus tarifas desde 1998 hasta 2004, pasando en este ltimo ao a representar menos
del 70% de la del primero; sin embargo, con los ajustes realizados por el Ministerio
tiene que retomar tarifas ms elevadas, recuperando en el 2007 el nivel que haba
cobrado en 1998 (ver cuadro 4.11).
Cuadro 4.11
Colombia - tarifas de las tasas por uso del agua, segn valores y cantidades reportados
por las autoridades ($/m3) - Pesos constantes 2009
Ao
Inderena
1970
0,46
1974
0,56[1]
Cortolima
Cornare
CVC
Carder
AMVA
1990
1,68[1]
1993
1994
CAR
[1]
2,85[1]
0,46
[1]
1998
0,65[4]
2000
0,46[4]
2003
0,47[4]
2004
0,45[4]
1,12[4]
2005
[4]
0,56
1,03[4]
1,63[4]
2006
0,51[4]
0,64[4]
0,71[4]
0,81[4]
0,94[4]
2007
0,66
0,65
0,71
0,63
0,60[4]
2008
0,66[4]
0,70[4]
0,78[4]
[4]
58,26[3]
[4]
[4]
[4]
0,68[4]
Nota: Se excluyen los valores y cantidades facturados por uso para generacin elctrica.
Fuente: Clculos de este trabajo con base en:
[1]
Rodriguez, Uribe y Carrizosa. Instrumentos econmicos para la gestin ambiental en Colombia. FESCOL, CEREC, Bogot 1996.
[2]
CAR, Acuerdo 8 de 2000.
[3]
CAR, Base de datos de liquidacin de tasas por uso del agua. Bogot 2013 (Tarifa media = Valor sobre cantidad de agua facturada).
[4]
Reporte de las autoridades de ASOCARS para este trabajo, con informacin de valor de tasas por uso del agua y cantidad facturada (Tarifa
media = Valor sobre cantidad de agua facturada).
409
Este comportamiento de las tarifas de las tasas por el uso del agua, ocasionado por
la prctica reduccin de las mismas por la autoridad nacional a niveles cercanos a
cero, se ve reflejado en el comportamiento de los recaudos de las corporaciones por
este concepto. Como se puede observar en la grfica 4.9, inmediatamente despus de
que se reglamentan por primera vez las tarifas de estas tasas por el MADS (decretos
3100 de 2003 y 3440 de 2004).
Grfica 4.9
Recaudo por tasas por uso del agua y participacin porcentual en los ingresos corrientes
de las CAR 1998-2009
Los recaudos por este concepto se reducen a menos de la cuarta parte, pasando de
representar el 4% de los ingresos propios de las corporaciones a menos del 1% de
dicho ingreso. Y en el mejor de estos ltimos aos del perodo analizado, en 2009,
alcanza a tener una precaria participacin del 1,6% de estos ingresos, cuando en el
caso de los recaudos por tasas retributivas llegan a niveles del 8,7% (ver grfica 4.9).
Con esta evidencia, queda claro que la efectividad de un instrumento de alta importancia para enviar seales adecuadas sobre la necesidad de usar racionalmente un
recurso valioso como el agua, queda prcticamente anulada por la decisin que ha
mantenido el MADS de tasar este valor a una tarifa prcticamente nula.
4.7. Conclusiones
Los instrumentos de gestin ambiental que fueron diseados inicialmente con carcter
econmico, con el objeto de modificar el comportamiento contaminador/degradador de
los agentes, aplicando el principio de el que contamina, paga, perdieron esa esencia
y se sumaron a los dems mecanismos de financiacin del SINA.
410
El desempeo de los instrumentos econmicos en Colombia, durante el periodo 20082012 es insatisfactorio. En general estos instrumentos se han convertido en fuentes
de financiacin de la entidades del SINA, sin que logren su objetivo de modificar
paulatinamente el comportamiento contaminador-degradador de los individuos.
Los esquemas de pago por servicios ambientales a escala local o internacional (REDD+
y MDL), que en mayor o menor medida han estado presentes en la poltica pblica
desde los aos 90, no han logrado generar impactos significativos en el mejoramiento
de la calidad ambiental. Los avances se dan, pero tienen una dinmica demasiado
lenta y resultados muy dispersos que no logran permear a la sociedad, generando
cambios de comportamiento significativos.
Al contrario, las fallas de agencia (debilidad institucional, asimetra o ausencia de informacin), y la presencia de poderosos buscadores de renta que, legal o ilegalmente, capturan
al regulador, impiden la adecuada operacin de los instrumentos de gestin ambiental.
Uno de los casos dnde estas fallas se aprecian con mayor claridad es en torno
a la aplicacin de la Tasas de Aprovechamiento Forestal (TAF) y el Certificado de
Incentivo Forestal a la Conservacin (CIFC), donde, inexplicablemente desde hace
31 y 16 aos, respectivamente, no se ha formulado la reglamentacin para su implementacin. La incoherencia frente al marco de polticas es evidente, en tanto por
un lado se promociona y se destinan recursos para adelantar estrategias como MDL
o REDD+ que buscan evitar la deforestacin y la degradacin de los bosques, pero
por el otro, no se adelanta una gestin adecuada para fortalecer los mecanismos
disponibles para mitigar estos procesos.
La Contralora General de la Repblica deber adelantar un examen mucho ms
detallado en torno a la implementacin de la TAF y el CIFC, de tal forma que se
identifique a los responsables por el incumplimiento de la normatividad vigente tanto
en las Corporaciones, como en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.627
En cuanto a los instrumentos tributarios, el pas ha mejorado en el otorgamiento de
beneficios a travs de mecanismos como ingresos no gravables, deducciones y descuentos a los usuarios que adelantan actividades relacionadas con el medio ambiente. Sin
embargo, el camino por recorrer es an demasiado largo en trminos de coordinacin
entre las entidades ambientales y fiscales, as como en el diseo de instrumentos econmicos y tributarios que sean sinrgicos y que logren obtener el doble dividendo,628
en el marco de una reforma fiscal verde.
Dentro de los instrumentos financieros es necesario resaltar la importancia que tienen
para la gestin ambiental de las CAR, las transferencias del sector elctrico (TSE), que
prcticamente constituyen la tercera fuente de financiacin despus de la sobretasa al
predial y las transferencias del Presupuesto General de la Nacin.
La normatividad en este caso es relativamente clara, aunque deja algunos vacos que
se prestan a diferentes interpretaciones sobre el tipo de proyectos y las reas donde
deben invertirse los recursos. La CGR debe enfocar su trabajo de tal forma que se
627 El mismo trabajo deber realizarse en torno a las tasas compensatorias por el uso de la atmsfera y el suelo.
628 Entre muchos otros documentos ver: Rodrguez, A (2008), Metcalf, G (1997) y Bohm, P (1996)
411
disminuyan las asimetras de informacin que se presentan entre las entidades que
transfieren (las empresas generadoras) y las que reciben los dineros (las CAR), de tal
forma que se eliminen las oportunidades de captura de rentas y se pueda realizar una
evaluacin de eficiencia e impacto mucho ms precisa.
El total de recursos generados por la aplicacin de los instrumentos econmicos, y
financieros durante el periodo 2008 - 2012, alcanz un monto de $986.157,6 millones
(cuadro 4.12). Como se mencion, las transferencias del sector elctrico generaron
los mayores ingresos para las CAR, seguidas por las compensaciones monetarias por
explotacin minera.
Desafortunadamente, los dems instrumentos no tienen un impacto significativo en la
financiacin de la gestin ambiental. Sin embargo, la CGR ha considerado en todos
sus informes que los recursos destinados al sector ambiental son insuficientes; por ello,
el hecho de que estos instrumentos no representen cifras significativas en relacin con
el total del presupuesto del SINA, no significa que no sean componentes sumamente
importantes para el cumplimiento de las funciones de las CAR.
Cuadro 4.12
Participacin
395.848.296
0,04%
451.379.844
0,05%
13.174.834.076
1,3%
32.522.359.232
3,3%
427.449.761.878
43,3%
512.163.509.903
51,9%
TOTAL
986.157.693.230
100,00%
Se debe resaltar la alta relevancia que tiene dentro de la historia legislativa ambiental
del pas el haber incorporado las tasas retributivas y las tasas por uso del agua como
instrumentos para incentivar un uso eficiente del recurso, enviando al usuario una
seal de precio que le demuestre que tiene un valor econmico.
En el caso de las tasas retributivas, para las cuales se cont con informacin para el
periodo 2006 2009, el total de recursos recaudados por las CAR alcanz un monto
de 124.825,3 millones, lo que constituy aproximadamente el 8,7% de los ingresos
corrientes en 2009, es decir, constituye la tercera fuente de ingresos de estas entidades, despus de la sobretasa al predial y las transferencias del sector elctrico. Las
tasas por uso, con un nivel de implementacin mucho menor, en 12 aos recaudaron
en total $240.248 millones, entre 1998 y 2009.
No existe un argumento claro que explique el comportamiento tan distinto por parte
de la autoridad nacional, el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al
establecer una poltica de identificacin del valor mnimo a los servicios prestados por
los cuerpos de agua. En efecto, mientras que las tarifas mnimas asignadas por este
ministerio a las tasas retributivas por vertimientos puntuales permite una aplicacin
412
efectiva de ellas para enviar seales adecuadas, la voluntad expresa de esta autoridad
ha sido mantener un criterio de valor prcticamente nulo al uso del agua por parte de
los distintos usuarios. De all se deriva un reto urgente para esta autoridad de revisar
efectivamente esta poltica, para asignar al agua un valor positivo efectivo, que induzca
a los usuarios a hacer un uso ms eficiente del mismo.
Aunque todava est en proceso de construccin en la CGR una metodologa que
permita evaluar objetivamente la influencia y el impacto de los buscadores de renta,
en el caso de las tasas por uso del agua ya existen elementos que permiten apreciar
la gran influencia por parte de sectores productivos como el arrocero y el azucarero.
Existe baja voluntad de usar a plenitud estos instrumentos por pare de las autoridades
regionales, especialmente en el caso de la tasa retributiva por vertimientos. La escasa
o nula modificacin del respectivo factor regional que debe multiplicar la tarifa mnima,
es notable en casi todos los casos (con excepcin notable de la CDMB y Cornare).
No aplicar este instrumento de forma adecuada, es renunciar a uno de los principales
objetivos de estas tasas: propender por el mejoramiento de la calidad del agua en los
cuerpos receptores de las aguas servidas.
Por otra parte, es preciso que tanto las autoridades ambientales regionales, as como
las nacionales, pongan especial y urgente prioridad a evaluar si estos instrumentos
econmicos se estn aplicando de manera efectiva, haciendo seguimiento y control a
los caudales de agua efectivamente concesionados y captados para efectos de la liquidacin de las tasas por uso, as como a los caudales y concentraciones de DBO y SST
que original el pago de las tasas retributivas. Especial atencin se debe prestar a este
ltimo aspecto (en el caso de las tasas retributivas) ya que la informacin disponible
que se emple para el presente anlisis arroj muchas inconsistencias al relacionar las
cargas que dan origen a la facturacin, con los caudales de los vertimientos reportados
(as como grandes vacos de informacin en este ltimo parmetro). La Contralora
deber mejorar el control fiscal micro (entidad por entidad) para que las autoridades
ambientales ajusten los parmetros empleados, de tal forma que reflejen de manera
consistente el comportamiento de los usuarios; de lo contrario, estos instrumentos
pierden todo su potencial como catalizadores de un uso racional del recurso.
El Ministerio, as como la mayora de las corporaciones autnomas y algunas autoridades
ambientales de los grandes centros urbanos han avanzado en la implementacin de un
sistema de informacin para hacer un seguimiento efectivo a la evolucin de estos dos
vitales instrumentos econmicos. La Contralora deber acompaar este proceso para
generalizar su utilizacin por parte de todas las entidades, revisando y corrigiendo los
vacos e inconsistencias que todava se presentan en varios casos. Es un importante
reto que debe ser asumido en estrecha coordinacin con el Ideam, como lder de los
sistemas de informacin ambiental del pas.
Por ltimo, en torno a la evaluacin general del impacto de los instrumentos para
la gestin ambiental en Colombia, la informacin disponible sobre los indicadores
de estado de los recursos naturales (deforestacin, contaminacin de fuentes hdricas y del aire, e ndice de aridez) muestra, desafortunadamente, que han tenido
un impacto marginal en el mejoramiento de la cantidad y la calidad del medio
ambiente y los recursos naturales.
413
Cuadro A1
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
CAM
100
100
478
437
741
931
2.122
CAR
5.000
1.717
32
73
397
627
365
213
111
29.699
Carder
1.000
324
113
140
295
238
325
1.753
2.072
2.095
Cardique
183
157
498
460
471
840
862
Carsucre
165
24
333
1.587
CAS
700
580
658
1.081
1.000
1.032
1.671
749
741
CDA
CDMB
550
571
713
1.550
1.175
1.891
Codechoc
128
Coralina
21
12
32
17
15
12
672
19
Corantioquia
610
629
587
148
373
24
25
839
Cormacarena
21
58
12
32
73
729
290
764
687
816
817
Cornare
1.204
1.591
977
873
939
503
569
626
632
639
Corpamag
40
32
277
14
Corpoamazonia
18
80
410
Corpoboyac
70
61
61
11
241
547
704
919
1.016
1.204
2.717
Corpocaldas
65
5.209
984
2.940
2.306
3.348
2.255
Corpocesar
60
20
661
465
227
51
30
Corpochivor
163
93
81
128
142
Corpoguajira
26
10
273
174
101
92
89
850
Corpoguavio
12
26
68
64
10
68
Corpomojana
10
45
Corponario
1.045
1.363
1.191
1.238
Corponor
400
496
185
233
1.758
1.696
3.079
1.635
2.128
Corporinoquia
474
498
660
759
915
Corpourab
800
232
264
369
220
1.340
205
93
300
168
274
Cortolima
617
1.427
921
1.148
1.006
800
965
1.432
1.462
CRA
354
408
649
728
935
990
916
CRC
97
200
596
918
1.756
1.973
CRQ
45
172
460
314
1.250
968
3.354
CSB
37
11
24
29
CVC
227
1.500
1.000
611
639
370
919
2.680
3.317
7.594
CVS
24
99
70
539
499
525
213
474
560
Total
318
10.828
7.711
4.913
3.991
2.915
14.016
12.598
16.183
21.974
27.256
65.518
Fuente: Clculos para este trabajo con base en los informes de ejecucin financiera de las respectivas corporaciones.
414
2009
Cuadro A2
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
196
180
14
636
556
892
1.041
2.326
CAR
9.809
3.097
51
107
553
833
464
257
124
32.558
Carder
1.962
544
177
207
412
317
414
2.111
2.317
2.297
Cardique
307
219
662
586
567
939
945
Carsucre
220
11
29
372
CAS
1.263
971
1.031
1.591
1.395
1.372
2.126
902
828
1.740
CDA
CDMB
766
759
907
1.867
1.314
2.073
141
Codechoc
Coralina
34
18
45
22
19
14
751
21
Corantioquia
1.023
985
819
197
474
29
28
920
Cormacarena
45
113
20
50
107
1.017
385
973
827
913
895
2.362
2.870
1.637
1.367
1.382
669
724
753
707
700
Cornare
Corpamag
53
41
11
309
15
Corpoamazonia
24
102
10
449
Corpoboyac
150
119
109
18
377
763
937
1.170
1.223
1.346
2.979
Corpocaldas
109
7.262
1.308
3.742
2.776
3.744
2.472
Corpocesar
118
36
921
619
289
57
33
Corpochivor
217
118
97
143
156
932
Corpoguajira
52
18
381
232
128
111
100
Corpoguavio
17
34
87
76
12
74
Corpomojana
14
50
Corponario
1.389
1.641
1.331
1.357
Corponor
785
894
309
364
2.337
2.159
3.707
1.829
2.333
1.003
Corporinoquia
630
633
794
849
Corpourab
1.569
418
442
578
323
1.868
272
118
361
188
300
Cortolima
1.210
2.574
1.543
1.600
1.338
1.018
1.162
1.601
1.603
CRA
639
569
864
926
1.126
1.107
1.004
CRC
162
279
717
1.026
1.925
CRQ
76
270
641
418
1.590
1.166
3.751
2.163
CSB
47
13
27
32
CVC
487
2.943
1.804
1.024
1.001
544
1.169
3.226
3.709
8.325
CVS
40
155
103
751
663
668
256
530
614
Total
682
21.241
13.909
8.233
6.250
4.287
19.540
16.750
20.593
26.458
30.478
71.826
Fuente: Clculos para este trabajo con base en los informes de ejecucin financiera de las respectivas corporaciones. Valores deflactados a pesos
constantes de diciembre de 2012, con el ndice de precios al consumidor (IPC) del DANE.
415
Cuadro A3
Tasas retributivas. Participacin del recaudo por estas tasas sobre el total de ingresos corrientes
(rentas propias y administradas) de las Corporaciones Autnomas Regionales.
Porcentaje sobre total de ingresos corrientes de las corporaciones
Corporacin
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
CAM
0,0%
2,6%
2,5%
0,2%
0,0%
0,0%
0,0%
5,3%
5,1%
8,8%
7,6%
25,5%
CAR
0,0%
5,3%
1,9%
0,0%
0,0%
0,1%
0,4%
0,4%
0,2%
0,2%
0,1%
22,0%
Carder
0,0%
16,7%
0,0%
6,1%
1,6%
2,5%
3,9%
2,9%
3,2%
13,6%
14,1%
12,9%
Cardique
0,0%
0,0%
0,0%
4,1%
0,0%
0,0%
5,3%
3,9%
4,0%
2,9%
5,2%
3,1%
Carsucre
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
11,2%
0,5%
1,4%
15,4%
0,0%
CAS
0,0%
0,0%
15,7%
16,0%
14,2%
22,8%
19,4%
13,0%
21,1%
10,9%
5,3%
13,0%
CDA
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,3%
CDMB
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,3%
0,8%
0,8%
6,5%
3,5%
6,8%
Codechoc
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
3,1%
Coralina
0,0%
0,0%
0,0%
3,3%
0,0%
1,7%
4,8%
0,9%
0,9%
0,7%
26,0%
1,1%
Corantioquia
0,0%
0,0%
0,0%
1,9%
1,9%
0,0%
1,6%
0,4%
0,8%
0,1%
0,1%
2,2%
Cormacarena
11,8%
19,0%
0,0%
2,2%
8,6%
8,3%
17,4%
6,2%
11,8%
9,5%
11,0%
6,3%
Cornare
0,0%
8,3%
11,2%
7,5%
5,5%
5,3%
0,0%
2,0%
2,3%
2,1%
2,0%
1,8%
Corpamag
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,8%
0,6%
0,1%
3,7%
0,1%
Corpoamazonia
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,2%
0,7%
0,0%
0,0%
2,8%
Corpoboyac
3,0%
1,8%
1,8%
0,2%
4,2%
0,0%
8,4%
7,1%
9,3%
9,0%
9,9%
20,7%
Corpocaldas
0,0%
0,0%
0,0%
1,0%
0,0%
0,0%
37,0%
8,5%
10,9%
9,8%
11,1%
7,9%
Corpocesar
0,0%
4,3%
1,0%
0,0%
0,0%
0,0%
20,4%
10,4%
5,5%
0,0%
0,4%
0,2%
Corpochivor
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
3,0%
1,3%
1,5%
2,4%
2,5%
Corpoguajira
0,0%
0,6%
0,2%
0,0%
0,0%
0,0%
2,6%
0,8%
0,4%
0,2%
0,3%
1,3%
Corpoguavio
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,2%
0,3%
0,7%
0,6%
0,1%
0,7%
Corpomojana
0,0%
1,0%
0,6%
0,0%
0,0%
9,0%
8,7%
1,2%
0,2%
1,5%
2,6%
43,1%
Corponario
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
17,1%
0,0%
16,4%
14,5%
14,5%
Corponor
0,0%
8,9%
9,3%
3,0%
3,3%
0,0%
0,0%
14,2%
12,0%
13,2%
9,2%
8,4%
Corporinoquia
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
5,4%
6,9%
6,1%
8,8%
2,8%
Corpourab
0,0%
44,5%
10,3%
11,4%
14,2%
12,1%
44,0%
9,5%
4,2%
7,9%
6,3%
6,0%
Cortolima
0,0%
9,1%
19,5%
11,3%
0,0%
0,0%
9,4%
7,4%
5,7%
6,3%
8,2%
6,9%
CRA
0,0%
0,0%
4,4%
0,0%
0,0%
0,0%
3,5%
3,2%
3,8%
4,2%
4,8%
2,5%
CRC
0,0%
0,0%
0,0%
1,3%
0,0%
0,0%
4,3%
0,0%
0,0%
6,8%
8,4%
9,5%
CRQ
0,0%
0,0%
0,0%
0,7%
3,5%
0,0%
9,3%
4,9%
16,8%
11,1%
29,0%
13,4%
CSB
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,0%
4,8%
0,3%
1,5%
2,3%
CVC
0,6%
4,4%
3,2%
1,8%
1,4%
0,9%
0,0%
0,0%
1,8%
5,2%
5,7%
11,8%
CVS
0,0%
0,0%
0,0%
0,2%
0,8%
0,3%
1,3%
1,3%
1,2%
0,2%
0,9%
1,4%
Total
0,2%
3,9%
2,7%
1,6%
1,1%
0,7%
3,4%
2,3%
2,4%
3,7%
4,6%
8,7%
Fuente: Clculos para este trabajo con base en los informes de ejecucin financiera de las respectivas corporaciones.
416
Cuadro A4
Tasas por uso del agua. Recaudos reportados por las corporaciones autnomas regionales,
a pesos corrientes. 1998-2009 (Millones de pesos corrientes)
Corporacin
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
CAM
1998
1999
100
105
55
194
283
447
1.152
CAR
11.000
17
285
12.264
71
181
Carder
71
84
282
79
77
98
266
Cardique
17
259
54
79
Carsucre
13
CAS
115
15
26
343
46
17
41
CDA
CDMB
355
144
137
Codechoc
Coralina
13
23
Corantioquia
102
257
461
299
874
Cormacarena
171
146
159
158
392
Cornare
361
295
354
623
334
317
374
Corpamag
11
93
112
252
Corpoamazonia
25
21
17
25
29
Corpoboyac
333
635
154
22
31
153
75
313
Corpocaldas
25
14
113
119
100
Corpocesar
25
137
Corpochivor
39
27
45
54
Corpoguajira
35
10
110
17
27
91
Corpoguavio
Corpomojana
Corponario
80
107
117
203
Corponor
85
137
305
268
Corporinoquia
222
275
120
10
74
209
262
344
648
Corpourab
15
32
47
15
17
Cortolima
1.283
1.671
1.271
1.298
1.598
2.466
2.461
CRA
30
29
52
103
CRC
493
1.296
750
423
402
421
357
571
CRQ
24
19
30
196
53
24
904
351
CSB
CVC
2.477
3.238
3.248
567
970
2.074
1.539
1.964
2.918
CVS
42
33
15
29
Total
11.140
5.152
6.222
15.954
3.770
4.062
5.591
6.544
8.557
12.034
Fuente: Clculos para este trabajo con base en los informes de ejecucin financiera de las respectivas corporaciones.
417
Cuadro A5
Tasas por uso del agua. Recaudos reportados por las Corporaciones Autnomas Regionales,
a pesos constantes. 1998-2009 (Millones de pesos constantes de diciembre de 2012)
Corporacin
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
CAM
1998
1999
180
176
74
247
341
500
1.263
CAR
19.842
29
447
18.037
79
199
Carder
112
117
375
100
93
110
292
Cardique
29
312
60
87
Carsucre
16
CAS
193
24
38
478
61
20
45
CDA
CDMB
428
161
150
Codechoc
Coralina
16
26
Corantioquia
136
328
555
335
959
Cormacarena
228
186
192
176
430
Cornare
566
434
471
793
402
354
410
Corpamag
14
111
125
276
Corpoamazonia
40
30
22
11
28
31
Corpoboyac
558
994
215
29
40
185
84
343
Corpocaldas
41
19
136
133
109
Corpocesar
42
151
Corpochivor
50
33
51
59
Corpoguajira
63
17
153
20
30
99
Corpoguavio
10
Corpomojana
Corponario
106
129
131
222
Corponor
109
165
342
294
Corporinoquia
373
431
176
14
98
265
315
385
710
Corpourab
21
40
57
16
19
Cortolima
2.150
2.329
1.690
1.652
1.924
2.758
2.697
CRA
38
35
58
113
CRC
825
2.030
1.046
563
511
507
400
626
CRQ
40
29
42
261
67
29
1.011
385
CSB
CVC
4.150
5.072
4.777
790
1.290
2.640
1.853
2.196
3.198
CVS
53
40
16
32
Total
20.095
8.634
9.744
23.465
5.255
5.401
7.115
7.880
9.569
13.193
Fuente: Clculos para este trabajo con base en los informes de ejecucin financiera de las respectivas corporaciones. Valores deflactados a pesos
constantes de diciembre de 2012, con el ndice de precios al consumidor (IPC) del DANE.
418
Cuadro A6
Tasas por uso del agua. Participacin del recaudo por estas tasas sobre el total de ingresos corrientes
(rentas propias y administradas) de las Corporaciones Autnomas Regionales
Porcentaje sobre total de ingresos corrientes de las corporaciones
Corporacin
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
CAM
1998
1999
2,5%
2,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,6%
2,3%
3,4%
3,6%
13,8%
CAR
12,1%
0,0%
0,3%
11,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,1%
0,1%
Carder
0,0%
0,0%
1,0%
0,0%
1,1%
3,4%
0,8%
0,6%
0,7%
1,6%
Cardique
0,0%
0,4%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,6%
0,3%
0,3%
Carsucre
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,8%
0,0%
0,2%
0,2%
CAS
0,0%
3,2%
0,3%
0,6%
6,7%
0,6%
0,0%
0,2%
0,0%
0,3%
CDA
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,1%
0,1%
0,0%
0,1%
CDMB
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,5%
0,4%
0,5%
Codechoc
0,3%
0,2%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,1%
0,0%
Coralina
0,0%
0,0%
0,0%
0,2%
0,0%
0,0%
0,0%
0,8%
0,9%
0,1%
Corantioquia
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,3%
0,5%
1,2%
1,0%
2,3%
Cormacarena
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
3,7%
2,3%
2,2%
2,1%
3,0%
Cornare
0,0%
0,0%
2,3%
1,7%
0,0%
1,4%
2,5%
1,1%
1,0%
1,1%
Corpamag
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,2%
0,0%
1,1%
1,5%
2,6%
Corpoamazonia
0,0%
0,0%
0,6%
0,0%
0,4%
0,0%
0,2%
0,1%
0,1%
0,2%
Corpoboyac
0,0%
6,1%
11,1%
0,0%
2,4%
0,2%
0,3%
1,4%
0,6%
2,4%
Corpocaldas
0,0%
0,4%
0,0%
0,0%
0,1%
0,0%
0,0%
0,5%
0,4%
0,3%
Corpocesar
0,0%
1,4%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,7%
Corpochivor
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,5%
0,5%
0,8%
0,9%
Corpoguajira
0,8%
0,1%
0,0%
0,0%
1,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,1%
0,1%
Corpoguavio
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,1%
Corpomojana
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,9%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,6%
Corponario
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
1,3%
0,0%
1,3%
1,4%
2,4%
Corponor
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,6%
0,6%
1,7%
1,1%
Corporinoquia
0,0%
4,9%
4,4%
2,8%
0,3%
0,8%
2,9%
2,4%
4,0%
2,0%
Corpourab
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,5%
0,0%
1,4%
1,3%
0,5%
0,4%
Cortolima
0,0%
15,7%
0,0%
0,0%
13,7%
9,4%
9,3%
10,4%
14,1%
11,6%
CRA
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,2%
0,1%
0,3%
0,3%
CRC
0,0%
6,8%
26,5%
0,0%
16,1%
7,0%
5,5%
4,8%
3,3%
3,1%
CRQ
0,0%
0,4%
0,4%
0,0%
0,6%
3,0%
0,7%
0,3%
7,8%
2,4%
CSB
0,0%
0,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,2%
0,2%
CVC
0,0%
7,4%
7,3%
7,9%
1,5%
2,3%
4,2%
3,0%
3,4%
4,5%
CVS
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,1%
0,0%
0,0%
0,1%
Total
3,9%
1,7%
1,7%
4,0%
0,9%
0,7%
0,8%
1,1%
1,4%
1,6%
Fuente: Clculos para este trabajo con base en los informes de ejecucin financiera de las respectivas corporaciones.
419
Cuadro A7
Tasas retributivas. Valor facturado por las autoridades ambientales a todos los usuarios.
Miles de pesos corrientes
Autoridad
2006
2007
2008
2009
2010
AMVA
3.771.482
3.215.882
3.537.192
6.542.372
7.356.917
CAM
1.287.060
1.296.993
1.375.060
1.466.107
1.336.752
CAR
890.746
53.657
62.919
85.973
379.194
2.195.719
2.277.249
2.571.842
3.037.000
41.033
137.537
321.931
342.734
Carder
Cardique
Carsucre
CAS
CDA
6.813
6.950
2.488.478
1.119.483
1.894.716
1.974.292
2.621.157
Codechoc
99.118
471.632
332.526
583.441
1.136.572
Coralina
14.395
1.900.637
1.840.028
96.055.957
260.065
CDMB
Corantioquia
Cormacarena
Cornare
Corpamag
230
1.643.643
141.296
849.123
906.649
1.937.213
826.620
1.040.339
624.217
589.049
1.007.198
1.294.974
67.145
Corpoamazonia
196.943
Corpoboyac
Corpocaldas
2.133.996
429.985
521.768
531.421
1.528.035
1.755.119
952.726
2.343.113
2.672.726
1.106.266
Corpocesar
392.047
582.413
521.154
877.360
Corpochivor
114.904
114.904
109.119
109.119
Corpoguajira
175.602
262.752
349.380
510.428
639.836
Corpoguavio
91.731
43.804
53.065
75.633
71.550
Corpomojana
119.330
Corponario
1.510.648
1.652.501
1.803.709
1.806.904
2.284.761
1.708.479
1.776.079
1.507.087
791.457
987.982
562.202
1.185.269
588.849
659.611
708.321
909.399
1.773.526
1.937.349
Corponor
2.183.596
Corporinoquia
Corpourab
714.611
Cortolima
1.570.126
1.794.248
CRA
911.622
952.440
1.006.673
CRC
590.041
706.097
620.044
CRQ
669.368
1.202.270
1.528.478
CSB
156.651
166.645
CVC
3.528.354
CVS
439.680
423.324
DAGMA
4.171.877
3.302.291
DAMAB
843.273
SDAB
Total nacional
1.423.843
4.216.186
4.284.607
226.073
8.308
18.387
7.757.584
9.887.199
27.490.867
11.666.834
5.882.414
11.740.373
36.314.258
55.515.205
52.178.514
135.518.254
43.415.825
Fuente: Clculos para este trabajo con base en Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Herramienta para apoyar el reporte de seguimiento de la tasa retributiva por vertimientos puntuales, Bogot, 2007. Reportes de las autoridades ambientales al MADS. Las casillas en blanco
indican que no hay informacin para la respectiva corporacin en el respectivo ao)
420
Cuadro A8
Tasas retributivas. Valor facturado por las autoridades ambientales a los usuarios
del sector de acueductos y alcantarillados (Miles de pesos corrientes)
Autoridad
2006
2007
2008
2009
2010
AMVA
3.565.355
3.041.709
3.294.101
6.256.106
7.060.343
CAM
1.276.325
1.296.993
1.367.830
1.458.659
1.325.467
CAR
828.735
1.608
26.855
17.458
210.344
1.831.645
1.864.545
2.096.559
2.220.602
37.719
133.609
317.778
338.469
Carder
Cardique
Carsucre
CAS
CDA
6.813
6.950
2.097.880
242.955
1.777.181
1.862.648
2.248.405
Codechoc
99.118
471.632
332.526
569.554
1.122.301
Coralina
14.395
171.568
CDMB
230
Corantioquia
1.019.793
1.137.426
1.137.222
1.610.031
Cormacarena
135.582
825.222
890.993
1.780.285
731.782
Cornare
430.722
439.371
392.574
602.948
645.678
182.457
429.691
508.974
519.404
470.987
860.771
237.215
2.167.290
2.316.645
729.926
720.741
Corpamag
34.552
Corpoamazonia
Corpoboyac
Corpocaldas
2.010.125
Corpocesar
274.316
466.944
464.805
Corpochivor
97.385
97.385
99.662
99.662
Corpoguajira
165.317
252.617
338.746
510.428
623.228
Corpoguavio
44.919
38.183
39.801
54.807
55.868
Corpomojana
119.330
Corponario
1.487.300
1.630.410
1.767.104
1.788.463
2.243.644
1.660.933
1.741.139
1.451.216
791.446
324.596
206.884
515.297
493.276
560.330
609.490
755.629
1.459.129
1.570.484
Corponor
2.150.259
Corporinoquia
Corpourab
472.404
1.281.149
1.349.768
CRA
Cortolima
698.221
729.485
771.022
CRC
382.578
437.731
470.830
1.410.858
CRQ
409.308
1.047.546
CSB
112.515
155.930
CVC
2.663.191
249.217
159.966
DAGMA
CVS
4.167.233
3.302.291
DAMAB
659.540
SDAB
Total nacional
1.365.819
3.287.622
3.476.345
85.234
3.097
5.766
7.231.771
9.887.199
27.465.217
5.878.444
11.731.648
31.936.057
51.524.202
34.011.656
36.536.562
38.252.277
Fuente: Clculos para este trabajo con base en Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Herramienta para apoyar el reporte de seguimiento de la tasa retributiva por vertimientos puntuales, Bogot, 2007. Reportes de las autoridades ambientales al MADS. Las casillas en blanco
indican que no hay informacin para la respectiva corporacin en el respectivo ao)
421
Cuadro A9
Tasas retributivas. Valor facturado por las autoridades ambientales a los usuarios
del sector productivo distinto a acueductos y alcantarillados. (Miles de pesos corrientes)
Autoridad
2006
2007
2008
2009
2010
AMVA
206.127
174.174
243.091
286.265
296.574
CAM
10.735
7.231
7.449
11.284
CAR
62.011
52.049
36.063
68.515
168.850
364.074
412.704
475.282
816.399
3.315
3.928
4.153
4.265
Carder
Cardique
Carsucre
CAS
CDA
390.599
876.529
117.535
111.645
372.752
Codechoc
13.888
14.270
Coralina
763.211
702.806
94.445.926
88.497
CDMB
Corantioquia
Cormacarena
Cornare
Corpamag
623.850
5.714
23.901
15.656
156.927
94.838
609.617
184.846
196.475
404.251
649.296
32.593
Corpoamazonia
14.487
Corpoboyac
Corpocaldas
123.870
294
12.794
12.017
1.057.048
894.348
715.511
175.824
356.081
376.339
156.620
Corpocesar
117.732
115.469
56.349
Corpochivor
17.519
17.519
9.457
9.457
Corpoguajira
10.285
10.135
10.633
16.608
Corpoguavio
46.812
5.621
13.264
20.826
15.682
22.091
36.605
18.441
Corpomojana
Corponario
23.348
Corponor
33.337
Corporinoquia
Corpourab
242.208
Cortolima
41.116
47.546
34.939
55.871
11
663.386
355.319
669.973
95.573
99.281
98.831
153.770
314.397
366.865
288.977
444.480
CRA
213.401
222.955
235.651
CRC
207.463
268.365
149.214
CRQ
260.060
154.725
117.620
CSB
44.136
10.714
CVC
865.163
CVS
190.463
263.357
DAGMA
4.645
DAMAB
183.733
SDAB
Total nacional
58.024
928.563
808.262
140.839
5.211
12.621
525.814
25.650
11.666.834
3.971
8.725
4.378.201
3.991.003
18.166.858
98.981.691
5.163.548
Fuente: Clculos para este trabajo con base en Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Herramienta para apoyar el reporte de seguimiento de la tasa retributiva por vertimientos puntuales, Bogot, 2007. Reportes de las autoridades ambientales al MADS. Las casillas en blanco
indican que no hay informacin para la respectiva corporacin en el respectivo ao)
422
Tercer Puesto
Tema:
Pramos y actividades productivas
Ttulo:
Simbiosis
Autor:
Elena Andrea Sierra Cuervo
Dependencia
Contralora Delegada para Investigaciones
Mencin de Honor
Tema:
Pramos y actividades productivas
Ttulo:
Depredador Humano
Autor:
Samuel Gaitn Murcia
Dependencia
Fondo de Bienestar Social
Tercer Puesto
Tema:
Minera ilegal
Ttulo:
Mina de explotacin de yeso por sistema
cmara y pilares
Autor:
Alfonso Paredes Torres
Dependencia
Gerencia Departamental Santander
Mencin de Honor
Tema:
Minera ilegal
Ttulo:
La mina
Autor:
Julio Rafael Vergara Oviedo
Dependencia
Gerencia de Talento Humano
Tercer Puesto
Tema:
Calidad del aire
Ttulo:
Ciudad Verde
Autor:
Fredy Mauricio Varn Trivio
Dependencia
Gerencia Departamental Antioquia
Mencin de Honor
Tema:
Calidad del aire
Ttulo:
Pa respirar
Autor:
Luz Aida Castro Triana
Dependencia
Contralora Delegada Medio Ambiente
Tercer Puesto
Tema:
Libre
Ttulo:
Luz del Cielo
Autor:
Johana Camacho
Dependencia
Contralora Delegada Medio Ambiente
Mencin de Honor
Tema:
Libre
Ttulo:
Astillero Artesanal
Autor:
Hadar Yesid Surez Gmez
Dependencia
Contralora Delegada Minas y Energa