INFLUENCIA DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO
AMBIENTAL

2015

A NUESTROS PADRES .

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INDICE

1. Interaccin del Derecho Administrativo y el Derecho Ambiental en

la
esfera
disciplinaria.
...................................................................................................................
4
2. La
responsabilidad
administrativa
ambiental.
...................................................................................................................
6
3. La responsabilidad administrativa ambiental como parte del
sistema
de
responsabilidad
ambiental.
...................................................................................................................
7
4. Elementos de la responsabilidad administrativa ambiental
...................................................................................................................
8
5. Los
particulares
deben
tener
un
verdadero
derecho
...................................................................................................................
8
6. La
Potestad
Sancionadora
...................................................................................................................
12
7. La Reparacin de Daos Ambientales en la va Administrativa
...................................................................................................................
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8. Cuntas instancias administrativas se contemplan en sus

regulaciones?

Qu

recursos

administrativos

pueden

interponerse?
...................................................................................................................
18
9. Qu sanciones administrativas se pueden imponer? En que se
diferencian las sanciones de las medidas correctivas?
...................................................................................................................
19
10. Cmo

se

ejerce

la

potestad

sancionadora

frente

las

infracciones ambientales? Se desarrollan de manera paralela una

investigacin penal y una investigacin administrativa?
...................................................................................................................
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INTRODUCCION
La responsabilidad ambiental se asume a travs de un concepto cultural, es una
toma de posicin del hombre consigo mismo, con los dems como grupo social y
con la naturaleza, como medio que por l es transformado. Es a la vez una
experiencia prctica y un proceso de conocimiento que construye la conciencia de
ser en la naturaleza y de ser para s mismo. La responsabilidad es un concepto
tico y jurdico, su objetividad es la toma de conciencia para la accin. Es
individual y colectiva, sus efectos son particulares y generales y sus
consecuencias son morales y polticas.
A partir de ello es necesario enfocarnos como estudiantes de derecho en los
distintos conocimientos versados sobre temas ambientales influenciados en el
Derecho Administrativo para poder llegar con ello a impartir conocimientos,
resultando de ello de una excesiva investigacin sobre los temas mencionados
debido a la gran importancia que tiene hoy en da de manera global.
Los Alumnos.

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LA INFLUENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL

DERECHO AMBIENTAL

Por el carcter pblico de estos bienes su tutela corresponde, por lo general, a los
poderes pblicos.
Pero la peculiar naturaleza del bien medio ambiente y el riesgo de un inmediato e
irreparable deterioro del mismo por causas de acciones perturbadoras de
individuos o colectivos, hace que la intervencin del Estado asuma la iniciativa de
esta materia, que vele para que no se deterioren esos bienes, sino que sancione a
quienes lo vulneren, si aspira a una tutela eficaz del entorno. 1
1. Interaccin

del Derecho Administrativo y el Derecho

Ambiental en la esfera disciplinaria.

1 Aimara de Oro Daz, 2005

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La Administracin es la encargada en cada caso de imponer lo referido a

las sanciones administrativas en materia de proteccin del medio ambiente
en relacin con la cuestin que se presente.
La misma se enviste de esta facultad a travs de los actos administrativos
como una declaracin de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizado
por esta, en ejercicio de una potestad administrativa.
Precisamente aqu vemos la estrecha y compenetrada relacin que existe
entre el Derecho Ambiental y el Derecho Administrativo, pues la norma
jurdica ambiental tiene la doble significacin de la norma administrativa: es
norma de comportamiento en cuanto a la actuacin o conducta de los
sujetos en la proteccin del medio ambiente y es norma de organizacin al
establecer las jerarquas o niveles de acciones y las relaciones entre dichos
niveles, junto al papel del Estado y del gobierno del pas en el cumplimiento
de los fines del Derecho Ambiental.
De hecho, la norma jurdico-ambiental manifiesta su vnculo con la norma
jurdico-administrativa en su estructura y en las relaciones de subordinacin
y coordinacin que necesariamente establece, en su forma y sujetos. El
Derecho Administrativo establece los principios y normas que regulan las
funciones, atribuciones y actividades que se confieren a los rganos y
organismos estatales; las relaciones entre aquellos y los dems rganos del
Estado, otras organizaciones e instituciones y los ciudadanos, as como fija
la distribucin de las competencias administrativas, en funcin de la materia
y de la accin territorial. De ah que su accin determine, mediante la
aplicacin de los principios organizativos de la administracin del Estado,
que adoptan formulaciones propias para el Derecho Ambiental, los distintos
sistemas para la estructuracin de los marcos organizativos para la gestin
y proteccin ambiental.

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Por lo que podemos decir que la legislacin ambiental es una legislacin

preferentemente administrativa, entendida como aquella que regula la
actividad del Estado que se realiza en forma de funcin administrativa y que
se expresa, en lo que se refiere a la proteccin del medio ambiente, en
mandatos a la Administracin para la realizacin de un conjunto de actos
materiales encaminados a prevenir y controlar el deterioro ambiental, as
como en mandatos que implican deberes de todas las personas que velan
por la proteccin del medio ambiente y por cuyo cumplimiento debe velar la
propia Administracin.
2. La responsabilidad administrativa ambiental.
La responsabilidad administrativa ambiental se constituye por aquellas
consecuencias jurdicas que recaen sobre las personas naturales y jurdicas
por la infraccin de las normas o disposiciones legales en materia
ambiental, por lo que funciona como instrumento a posteriori, una vez
consumada la agresin ambiental y es que, al margen de su connotacin
tpicamente represiva, cumple un importante papel de control y garanta de
los individuos, a la vez que impulsa la eficacia del entramado administrativo,
en tanto ofrece un iter de actuacin futura correctora de comportamientos
de la Administracin Pblica que no responden adecuadamente a las
funciones que se les encomienda.
Sobre la base de la finalidad que tiene el Derecho Administrativo de
satisfacer necesidades de ndole general y reflejar la poltica ambiental del
Estado, sus directivas y fines, adems de estar nutrido de conceptos, datos,
medios tcnicos, podemos decir que esta responsabilidad administrativa
ambiental: es aquella que se deriva de la infraccin de la normativa
ambiental

administrativa,

sus

normas

complementarias

su

reglamentacin, se concreta en la aplicacin de una sancin administrativa

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por la accin u omisin infractora, y de ella nace la obligacin de reparar la

agresin ocasionada, aplicar las medidas de prevencin y mitigacin, y
asumir los costos correspondientes.
Por lo que cabra decir que nuestra Administracin Pblica es la
responsable de la tutela general del medio ambiente, defendiendo su propio
patrimonio. La Administracin pblica tiene a su disposicin mltiples
mecanismos para imponer coactivamente medidas a los ciudadanos ante
determinados

comportamientos

contra

el

medio

ambiente,

cuyo

incumplimiento llevar consigo la correspondiente sancin.

La sancin administrativa por infraccin de mandatos o normas ambientales
se somete al rgimen sancionador general en el que rigen los clsicos
principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad, etc.
Adems de algunas peculiaridades propias de la materia.
Esto nos lleva a reflexionar sobre la importancia que tiene esta institucin
en el ordenamiento jurdico, la necesidad de su efectivo funcionamiento no
solo en el orden represivo sino educativo, concientizando a las personas a
cuidar y preservar el nico medio ambiente que poseemos.

3. La responsabilidad administrativa ambiental como parte del

sistema de responsabilidad ambiental.
La responsabilidad ambiental, como concepto, podemos definirla de una
manera suscinta, como la obligacin de resarcir, en lo posible, el dao
causado o los perjuicios inferidos a consecuencias de actos u omisiones
que ocasionan afectacin ambiental.

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Este concepto de responsabilidad ambiental incluye la responsabilidad civil,

administrativa y penal, y dispone que estos puedan concurrir a
consecuencia de un solo acto u omisin que infrinja la legislacin ambiental
y dems normas legales vigentes, segn sea el caso.
La responsabilidad Civil Ambiental es aquella que se deriva del dao o
perjuicio causado por una conducta que lesiona o pone en riesgo el
ambiente, sin embargo se concreta en el Dao Ambiental sufrido por una
persona determinada, en su propia persona como consecuencia de la
contaminacin de un elemento ambiental.
La responsabilidad administrativa ambiental es aquella que se deriva de la
infraccin

de

la

norma

ambiental

administrativa,

sus

normas

complementarias y su reglamentacin, se concreta en la aplicacin de una

sancin administrativa por la accin u omisin infractora, y de ella nace la
obligacin de reparar la agresin ocasionada, aplicar las medidas de
prevencin y mitigacin, y asumir los costos correspondientes.
La responsabilidad penal ambiental es aquella que se deriva de una
conducta tipificada como delito, y se concreta en la aplicacin de una pena
por la accin u omisin dolosa o culposa del autor de una u otra, es
estrictamente personal, de interpretacin restringida, de irretroactividad
vedada, de voluntariedad presunta (una vez demostrada la relacin de
causalidad entre el ejecutor o inductor y el resultado), y es de orden pblico.

4. Elementos de la responsabilidad administrativa ambiental.

No debe dejar de reconocerse la existencia, al menos didctica, de la
responsabilidad ambiental del Estado en un derecho que tiende a
reemplazar la antigua interpretacin de la responsabilidad civil, poniendo su
centro de atencin en la vctima, en lugar de hacerlo sobre el ofensor. La

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responsabilidad ambiental debe figurar en una ley ambiental porque la

reparacin de las agresiones ambientales (que prioritariamente consiste en
la reconstitucin) debe insertarse en una poltica de conservacin, defensa
y mejoramiento del ambiente, que incluye la prevencin, la administracin
del

ambiente

gestin

ambiental

la

reparacin,

adems,

un sistema de responsabilidad debe establecer no slo la obligacin de

reparar un dao (desligado de la falta y de la culpa), sino tambin de las
obligaciones de prevencin y auxilio y asistencia en el caso eventual.
Por ello, un sistema de responsabilidad ambiental debera contener los
siguientes elementos:
a)

la

proteccin

de

la

vctima,

b) la proteccin del ambiente,

c) la correcta imputacin de los costos de la reparacin de los daos,
d) garantizar la solvencia del responsable y
e) obligar al explotador (usuario del ambiente) a una autorregulacin
adecuada.
Por otra parte, la responsabilidad de los particulares por los daos
ambientales que no producen un dao a una persona concreta, sino a la
comunidad, tambin merece una regulacin especial. El sistema de
responsabilidad tanto civil como administrativo trazado hasta ahora por la
doctrina y jurisprudencia, que se refiere a lesiones producidas por entre los
particulares o entre el estado y aquellos, es insuficiente para abordar los
mltiples temas de la responsabilidad por daos ambientales, que sin duda,
exceden aquel campo.
En el campo de la responsabilidad pasan desde establecer un concepto
jurdico del ambiente y de dao ambiental, a los problemas de relacin de
causalidad entre la conducta del agente y del dao provocado, la

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antijuridiricidad o ilicitud como requisito indispensable de la responsabilidad

administrativa, la legitimacin activa y pasiva en las pretensiones
indemnizatorias, la funcin que debe cumplir la responsabilidad pblica en
esta materia, los plazos de prescripcin de las acciones derivadas de las
mismas, la posibilidad de acciones antes de que se produzca efectivamente
el dao, la competencia jurisdiccional, el restablecimiento del ambiente
daado, los criterios de imputacin de responsabilidad, la responsabilidad
de la administracin cuando media autorizacin para explotar actividades
industriales peligrosas y su legitimacin procesal, el derecho a la reparacin
de los llamados intereses difusos o colectivos, las denominadas acciones
colectivas, los fondos de indemnizacin o seguros.
Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad del contaminador directo,
debiendo advertirse que la autorizacin administrativa para el ejercicio de la
actividad no exime al contaminante de su obligacin de reparar, sino
solamente en el supuesto del caso fortuito extremo.

5. Los particulares deben tener un verdadero derecho:

por una parte, a un control judicial de los actos como de las carencias o
inactividades, (control que en la materia es de legalidad- incluyendo el
restablecimiento de situaciones jurdicas infringidas -, aunque a veces
pueda existir una cierta restriccin atento a la dosis de discrecionalidad
posible en el tema) y

por la otra, a obtener la reparacin mediante la recomposicin in natura o

mediante una indemnizacin por los perjuicios en los casos de los daos
producidos, cuando la reparacin en especie no es posible. Ese derecho se
basa en el sometimiento pleno de la administracin a la ley y en el derecho
del particular a una tutela judicial efectiva.

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En los casos en que la Administracin lo mismo que cualquier particulares contaminadora directa por poluciones o agresiones ambientales
provenientes de accidentes (de cosas o instalaciones peligrosas, por
ejemplo, una central nuclear) o de situaciones no accidentales (entrando en
la teora de los daos permanentes o de los inconvenientes anormales o
perturbaciones de vecindad) la responsabilidad administrativa surge
independientemente de toda falta, a partir de la comprobacin de los daos,
esto es, bajo la responsabilidad sin falta, objetiva o por riesgo o por
sacrificio particular.
Cuando nos referimos a esta actividad administrativa debemos tener en
cuenta que ella se desarrolla en dos rdenes: la proteccin y prevencin
ambiental. Cabe resaltar que la proteccin del ambiente tiene por fin
inmediato no slo el cuidado de la naturaleza en s misma, sino el cuidado
del hombre y de su calidad de vida, por medio de la satisfaccin de sus
necesidades vitales.
Diramos que una de las ocupaciones primordiales del Estado es cumplir
con su obligacin de tomar las medidas necesarias y oportunas para la
preservacin del medio ambiente, proteger al entorno y a las especies
vivientes de cualquier tipo de alteracin perjudicial al ambiente.
De all que los habitantes tienen derecho a exigir una conducta positiva del
Estado a ese respecto (inspeccin, supervisin administrativa y vinculacin
de la Administracin a las leyes). Cuando ello no ocurre y se concreta el
dao en una lesin sufrida por los propietarios en sus bienes jurdicos
protegidos, los particulares, frente al deber de la administracin de actuar y
la obligacin de resarcir de los particulares contaminantes, tienen derecho a
ser indemnizados patrimonialmente por los funcionamientos anormales

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concretizados en ineficaces actuaciones o muy especialmente en omisiones

de la administracin. 2
En la responsabilidad administrativa ambiental, los elementos son los
comunes de la responsabilidad, por ello es fcil colegir que ellos son:
a)

El

acto,

hecho

omisin

atribuible

al

Estado,

b) La lesin a un inters jurdicamente protegido o un derecho

subjetivo de un particular u otra persona pblica,
c) La relacin de causalidad adecuada,
d) La concurrencia de algn factor de atribucin.
6. La Potestad Sancionadora
Martha Aldana Durn (Per)
Coordinadora general de Proyectos Normativos
Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental OEFA
Abordar tres temas: aspectos conceptuales; fiscalizacin ambiental en el
tiempo; y, finalmente, la mirada hacia el futuro en base a la nueva
Normativa en materia de fiscalizacin ambiental que tiene aprobada el
OEFA. Para comenzar, es necesario que nos preguntemos: qu
buscamos a travs de la fiscalizacin ambiental?, cul es su finalidad?,
hacia dnde vamos?, qu es lo que deberamos lograr? Entendemos
que lo que debemos buscar a travs de la fiscalizacin ambiental es el
cumplimiento de las obligaciones ambientales de los administrados que se
encuentren dentro de nuestro mbito de competencias. Para lograr esa
finalidad, existen dos caminos. El primero es de aspecto positivo: la

2 Martn Rebollo, L. Responsabilidad de las Administraciones Pblicas en Espaa, Madrid, 1997, Pg. 17-18.

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difusin de la normatividad y el seguimiento al administrado, a fin de que

cumpla con sus obligaciones de manera voluntaria.
El segundo camino se presenta cuando se incumplen las normas
ambientales. En ese contexto, corresponde adoptar medidas drsticas y
ejercer la potestad Sancionadora en materia ambiental, con lo cual se
logra una mejora en los niveles
de cumplimiento de las obligaciones de los administrados. Para graficar lo
que acabo de decir, me gustara resaltar que, en el sector de la industria
manufacturera, se encontraba vigente una norma ambiental desde el ao
1997, pero su grado de cumplimiento ha sido muy bajo en la medida que
no se ha ejercido la fiscalizacin ambiental, debido a que no se contaba
con las herramientas normativas necesarias, y me refiero particularmente
a la tipificacin de infracciones y sanciones aplicables. Debido a esta falta
de exigibilidad, actualmente existen

actividades econmicas muy

importantes en el sector manufacturero que cuentan con un solo estudio

de impacto ambiental aprobado, como es el caso de la industria de
calzado, por solo poner un ejemplo, o hay otras actividades industriales en
las que no se ha aprobado un solo estudio ambiental. As, pues, debido a
que no se haba establecido la sancin, esta obligacin de contar con un
estudio ambiental antes del inicio de la actividad ha terminado siendo
cumplida de manera voluntaria por los administrados. Por otro lado,
debemos anotar que la razn de que el ordenamiento jurdico haya
establecido

como

mandato

el

cumplimiento

de

las

obligaciones

ambientales por parte de los administrados obedece a la existencia de

bienes jurdicos tutelados. En la temtica ambiental, estos estn
clasificados en dos temas: los marrones, es decir, los que estn referidos
a la proteccin de la calidad ambiental y su

mejora a partir de la

prevencin de los impactos ambientales de las actividades productivas o

de servicios; y los denominados temas verdes, referidos a la conservacin

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de los recursos naturales, y la sostenibilidad de la explotacin de un

recurso natural cuidando de no abusar de l hasta depredarlo y extinguirlo.
Entonces, a travs de las acciones de fiscalizacin ambiental, se busca
lograr

dos

grandes

finalidades:

el

cumplimiento

de

obligaciones

ambientales y, derivado de ello, la proteccin de nuestro entorno. As, la

meta final de la

fiscalizacin ambiental es tutelar los derechos

ambientales de los ciudadanos, en tanto cuenten con un mejor ambiente y

de calidad, con recursos naturales sostenibles y permanentes en el
tiempo. Tambin es importante conocer qu entendemos por fiscalizacin
ambiental y cules son sus funciones bsicas.
En tal sentido, tomando como base la normativa ambiental que se ha
establecido

en

el

Rgimen

Comn

de

Fiscalizacin

Ambiental,

corresponde sealar que la fiscalizacin ambiental puede ser entendida de

dos maneras: en sentido amplio, comprende la funcin evaluadora,
supervisora, fiscalizadora y sancionadora; y en sentido estricto, est
especficamente referida al ejercicio de la potestad sancionadora en
materia ambiental.
Pero as como explicamos qu es la fiscalizacin ambiental, tambin es
necesario detallar lo que no est comprendido en esta. As, el control
posterior de los actos administrativos de contenido ambiental que se dan
para comprobar la veracidad de informacin que un administrado
proporciona para obtener autorizaciones o licencias no constituye
acciones de fiscalizacin ambiental. Asimismo, las actividades de
inspeccin que se pueden dar en el marco de un procedimiento de
evaluacin de impacto ambiental tampoco constituyen una supervisin o
fiscalizacin ambiental, sino una actividad inspectora previa a la emisin
de un acto administrativo.
Por ltimo, tambin entendemos que no es fiscalizacin ambiental la
verificacin del cumplimiento de obligaciones no ambientales, es decir,

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obligaciones de carcter sanitario, de saneamiento, de seguridad y salud

en el trabajo, de defensa civil
Cabe anotar que este tipo de obligaciones de naturaleza extraambiental
pueden llegar a ser obligaciones ambientales fiscalizables en la medida
que se encuentren
Recogidas en instrumentos de gestin ambiental.

7. LA

REPARACIN

DE

DAOS

AMBIENTALES

EN

LA

VA

ADMINISTRATIVA
Hugo Gmez Apac
Presidente del Consejo Directivo
Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental OEFA
El Derecho administrativo es una rama del Derecho pblico, del cual forman
parte tambin el Derecho penal y otros ordenamientos que se caracterizan
por explicitar el ius imperium del Estado, el poder jurdico que detenta
para imponer reglas de conducta con el fin de preservar paz y bienestar en
la sociedad. El Derecho administrativo es omnicomprensivo de toda
actuacin o manifestacin de lo que entendemos por Administracin
Pblica, y esta comprende a todos los organismos, rganos y entelequias
que realizan la funcin administrativa, que no es otra cosa que una serie
de actividades, heterogneas, variables y contingentes, que tienen como
denominador comn la tutela del inters pblico. 3
Es vlido afirmar que el Derecho administrativo es el conjunto de normas,
principios, conceptos e instituciones que regulan y dan cuenta de la
naturaleza y modos de actuacin de la Administracin Pblica; su
3 Castillo, Derecho Administrativo y Derecho Ambiental, 2008

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organizacin y funciones; el rgimen de su personal y de sus bienes; sus

sistemas de

recaudacin, planificacin, control y administracin de sus

recursos (pblicos); su conexin con otras funciones de poder del Estado y

su interrelacin con los ciudadanos (administrados) y, en cuanto a esto
ltimo, por un lado, su intervencin en la economa como regulador y
habilitador de actividades econmicas y como comprador y vendedor de
bienes y servicios y, por el otro, los mecanismos que garantizan a los
administrados, tanto en la va administrativa como jurisdiccional, la
proteccin y defensa de sus derechos subjetivos e intereses legtimos.
Visto as el Derecho administrativo, qu duda cabe reconocer que el
Derecho ambiental forma parte del Derecho administrativo, lo mismo que el
Derecho de la competencia, el Derecho del consumidor, el Derecho minero,
el Derecho de las telecomunicaciones, el Derecho tributario, etc. Y as como
la actividad de certificacin ambiental (como la aprobacin de estudios de
impacto ambiental), habilitadora ex ante para el desarrollo de actividades
econmicas, es manifestacin de Derecho administrativo, lo es tambin la
fiscalizacin

ambiental,

actividad

mediante

la

cual

la

autoridad

administrativa verifica ex post el cumplimiento de las obligaciones

ambientales de los administrados, como el caso de los compromisos
contenidos en los instrumentos de gestin ambiental.
La fiscalizacin ambiental, a su vez, se expresa a travs del ejercicio de
importantes potestades administrativas, como la de polica, la de
fiscalizacin y control, la sancionadora, la de autotutela, etc. La fiscalizacin
ambiental que realiza el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
(OEFA) implica el desarrollo de monitoreos y supervisiones de campo y de
gabinete, la tramitacin de procedimientos sancionadores y el dictado de
medidas administrativas que corrijan los efectos negativos de las

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infracciones ambientales. Qu es todo esto? Pues Derecho administrativo

sancionador ambiental.
Es por ello que los das 24 y 25 de octubre del 2013, el OEFA realiz un
evento acadmico denominado I Seminario Internacional Derecho
Administrativo Sancionador Ambiental. En dicho evento participaron
destacados catedrticos de Colombia, Espaa y Per, quienes dieron a
conocer los avances de la fiscalizacin ambiental en sus respectivos
pases.
Con la finalidad de difundir dichas experiencias a la ciudadana, se ha
considerado pertinente elaborar la presente publicacin, que recopila las
ponencias del mencionado evento en tres captulos. En el primero se
exponen las particularidades del Derecho administrativo sancionador
ambiental en Colombia, Espaa y Per, dndose a conocer la postura que
se ha adoptado en estos pases con relacin a la responsabilidad
administrativa (objetiva o subjetiva), el diseo de los procedimientos
sancionadores, etc. En el segundo se describen las metodologas
empleadas para valorizar el dao ambiental, herramienta esencial en la
aplicacin de sanciones y el dictado de medidas correctivas. Finalmente, en
el tercero, se desarrollan las medidas correctivas destinadas a reparar,
restaurar o rehabilitar el dao ambiental ocasionado y, en caso ello no fuera
posible, a compensar dicho dao en trminos ambientales.
Sobre lo ltimo, es importante mencionar que en el Per se ha superado la
postura tradicional de considerar que nicamente la autoridad jurisdiccional
puede ordenar medidas de reparacin de daos. En nuestro ordenamiento
jurdico esta competencia tambin la detenta la autoridad administrativa de
fiscalizacin ambiental. La Ley N 29325 - Ley del Sistema Nacional de
Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental faculta de forma expresa al OEFA a

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dictar, de manera complementaria a las sanciones, medidas correctivas de

restauracin y compensacin ambiental.

Lo antes expuesto supone que, para reparar el dao ambiental, no solo

tenemos

el

proceso

civil

impulsado

mediante

una

demanda

de

indemnizacin por daos y perjuicios presentada ante el Poder Judicial,

sino tambin la va administrativa en el marco de la tramitacin de un
procedimiento sancionador. Si bien la reparacin del dao ambiental puede
ser ordenada tanto en la va jurisdiccional como en la administrativa, los
alcances del resarcimiento que pueden ser obtenidos en cada va son
distintos.
El OEFA ha emitido lineamientos con la finalidad de explicar los supuestos
en los cuales el dao ambiental puede ser reparado en la va administrativa.
Segn estos lineamientos, en la va administrativa se puede lograr la
reparacin de los daos generados en el ambiente, los recursos naturales y
la salud de las personas. Sin embargo, se precisa que, para obtener la
reparacin de bienes de propiedad privada, la vctima necesariamente
deber recurrir a la va jurisdiccional.
En el Derecho ambiental espaol tambin se ha reconocido
la facultad de la autoridad administrativa para dictar mandatos conducentes
a reparar daos ambientales

8. Cuntas instancias administrativas se contemplan en sus

regulaciones?
4 Ley N 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, publicada el 5 de marzo del 2009.-

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Qu recursos administrativos pueden interponerse?

En Per, en el procedimiento sancionador que se tramita ante el OEFA, hay
dos instancias: la primera es la Direccin de Fiscalizacin, Sancin y
Aplicacin de Incentivos; y la segunda es el Tribunal de Fiscalizacin
Ambiental. Teniendo en cuenta lo sealado en la Ley del Procedimiento
Administrativo General, en la primera instancia hay dos autoridades:
la autoridad de instruccin y la autoridad de decisin.
La autoridad de instruccin es la Subdireccin de Instruccin, que imputa
los cargos tomando como insumo el Informe Tcnico Acusatorio laborado
por la Direccin de Supervisin, informe que se convierte en una resolucin
de imputacin de cargos y que determina

el inicio del procedimiento

sancionador. Esta autoridad de instruccin es la que acta los medios

probatorios, tanto los de oficio como los que ofrecen los administrados. Al
terminar la etapa de instruccin, hace una propuesta de resolucin y eleva
el expediente a la Direccin de Fiscalizacin. Esta direccin puede
convocar al uso de la palabra, momento en el cual puede presentarse no
solamente el administrado que ha solicitado la audiencia, sino tambin la
Direccin de Supervisin.
En ese momento, puede generarse un debate en el que los abogados de
los administrados sustentan la inocencia de su patrocinado alegando que
no hay infraccin, mientras que la Direccin de Supervisin explica las
razones que sustentan su Informe Tcnico Acusatorio. La
Direccin de Fiscalizacin es un ente imparcial en este tema y es la
autoridad competente para emitir la resolucin final que determine la
responsabilidad del administrado. El procedimiento en primera instancia
dura ciento ochenta (180) das hbiles.

9. Qu sanciones administrativas se pueden imponer?

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En que se diferencian las sanciones de las medidas

correctivas?
En el Per, en materia de fiscalizacin ambiental, solo constituyen
sanciones la multa y la amonestacin.
La primera tiene carcter pecuniario; la segunda, no.
El OEFA puede imponer multas de hasta treinta mil 30 000) Unidades
Impositivas Tributarias (UIT), que son ms de 111 millones de soles, o ms
de 40 millones de dlares.
Ese es el tope de las multas que se puede imponer. Ahora bien, adems de
las multas y amonestaciones, se pueden imponer medidas correctivas, las
cuales tienen por finalidad corregir la afectacin generada por la infraccin.
Estas medidas correctivas pueden consistir en el decomiso de bienes, la
orden de cesacin de actividades, pero tambin en la reparacin del dao
o la compensacin en caso no pueda repararse. La aplicacin de medidas
correctivas est prevista en la Ley N 29325 - Ley del Sistema Nacional de
Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental y, adicionalmente, el OEFA ha
elaborado unos lineamientos con la finalidad de que los administrados
conozcan cmo se van a dictar dichas medidas.

10.

Cmo se ejerce la potestad sancionadora frente a las

infracciones ambientales? Se desarrollan de manera

paralela una investigacin penal y una investigacin
administrativa?
Lo apropiado es que hubiera una diferencia entre los ilcitos administrativos
y los penales. El derecho penal, en tanto ultima ratio, solo debera albergar
los ilcitos ms graves. El problema es que esta distincin no existe en el
Per, no hay una diferencia ni cuantitativa ni cualitativa. Entonces uno

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advierte, por ejemplo, en el Artculo 304 del Cdigo Penal, que los ilcitos
penales tambin pueden calificar como ilcitos administrativos y, de hecho,
en la realidad uno ve que, en determinados escenarios, est el fiscal y
tambin est la autoridad administrativa de fiscalizacin ambiental.
Esto es un problema y creo que es bueno pensaren algunos criterios que
permitan diferenciar las conductas que deberan ser ilcitos penales y no
administrativos.
Por ejemplo, podra tomarse en cuenta la gravedad de la conducta
infractora.
Delia Morales Cuti
Directora de Supervisin
Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental OEFA
Por regla general, la aplicacin de una sancin administrativa tiene por
finalidad desincentivar al infractor castigndolo para prevenir una nueva
accin similar en el futuro, lo que se denomina prevencin especial. Al
mismo tiempo, constituye una medida preventiva general, en tanto alerta a
los dems sujetos sobre los efectos que tendra el incumplimiento de sus
Obligaciones legales.
El procedimiento

sancionador ambiental acta,

mecanismo de prevencin

entonces, como un

individual, pero tambin general, que debe

estar orientado a la proteccin del ambiente.

No obstante, el sistema de fiscalizacin ambiental prev medidas
accesorias a la sancin administrativa que van ms all de la finalidad
punitiva, tales como las medidas correctivas.
Estas pueden estar orientadas a la adecuacin, paralizacin, restauracin
o compensacin ambiental, y se dictan en el marco de un procedimiento

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INFLUENCIA DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO
AMBIENTAL

2015

administrativo sancionador con el objeto de revertir o disminuir, en lo

posible, el efecto nocivo que la conducta infractora hubiera podido producir
en el ambiente, los recursos naturales y la salud de las personas (por influjo
de daos ambientales). Con esta lgica, queda claro que la finalidad ltima
del sistema de fiscalizacin ambiental es la proteccin del medio ambiente
y, por ende, garantizar la restitucin de los ecosistemas afectados.
Alberto Varillas Cueto (Per)
Socio
Garca Sayn Abogados - Lima
Las medidas correctivas que existen en el Per incluyen las medidas
restauradoras, las cuales contienen a las medidas de reparacin,
rehabilitacin

reconstruccin,

as

como,

eventualmente,

la

de

compensacin cuando ninguna de las anteriores es posible.

Con ello, podemos decir que el marco legal en nuestro pas no est tan
desfasado en este aspecto en particular.
Ello, pese a la juventud de la norma y pese a que el derecho ambiental en l
Per se sigue desarrollando, aun cuando el Cdigo del Medio Ambiente y
de los Recursos Naturales, Decreto Legislativo N 613, hubiera cumplido
24 aos si es que no se hubiese derogado.
Tenemos tambin previstas en la legislacin peruana las medidas
preventivas, las cuales se implementan mediante las medidas cautelares
que la legislacin permite que se dicten antes, durante o despus de un
procedimiento administrativo sancionador; es decir, no hay que esperar que
se produzca una situacin determinada para que la autoridad pueda
adoptar una medida de este tipo con la finalidad de evitar el dao y
asegurar la eficacia de la medida que finalmente tenga que dictarse.

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INFLUENCIA DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO
AMBIENTAL

2015

Una medida cautelar puede, posteriormente y en funcin al resultado del

procedimiento administrativo sancionador, convertirse en una medida
correctiva de carcter definitivo, pero es tambin una figura que tenemos
prevista, aunque no se haya aplicado an, y que tendr que ir
desarrollndose con el tiempo.
Refirindonos al tema de las medidas de restauracin (reparacin,
rehabilitacin y reconstruccin que, de alguna manera, estn previstas
dentro del estudio de impacto ambiental, o del instrumento de gestin
ambiental, para usar el trmino genrico, al cual se sujeta la actividad
generadora del dao), estas podran implementarse con rapidez y sin mayor
inconveniente llegado el caso, porque ya estn consideradas dentro del
instrumento de gestin ambiental

que ha sido aprobado. Pero, si nos

ponemos a pensar en un dao de cierto nivel, en el que la medida de

restauracin puede convertirse en una actividad en s misma, por ejemplo,
la instalacin de una planta que tenga que tratar los efluentes antes de
poderlos emitir, es probable que dicha planta requiera, a su vez, de un
instrumento de gestin ambiental. Por ello, las normas sealan que, cuando
el OEFA imponga la sancin y disponga cul es la medida de restauracin
que debe implementarse, esta debe ejecutarse luego de obtener el
instrumento de gestin ambiental correspondiente.

5 El derecho administrativo sancionador ambiental:

Colombia, Espaa y Per Ponencias del I Seminario Internacional del OEFA

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Experiencias en