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aberto
O Fundeb
em perspectiva
emaberto.inep.gov.br
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em
aberto
COMIT EDITORIAL
Marlia Gouvea de Miranda (UFG/FE) Coordenadora
Ana Luiza Bustamante Smolka (Unicamp)
Bianca Salazar Guizzo (Ulbra)
Carlos Humberto Alves Corra (Ufam)
Jacques Therrien (UFCE/Faced)
Marcelo Andrade (PUC-Rio)
CONSELHO EDITORIAL
Nacional:
Alceu Ravanello Ferraro UFRGS
Ana Maria Saul PUC-SP
Carlos Roberto Jamil Cury PUC-MG
Celso de Rui Beisiegel USP
Cipriano Luckesi UFBA
Clarissa Baeta Neves UFRGS
Delcele Mascarenhas Queiroz Uneb
Guacira Lopes Louro UFRGS
Jader de Medeiros Britto UFRJ
Janete Lins de Azevedo UFPE
Leda Scheibe UFSC
Luiz Carlos de Freitas Unicamp
Magda Becker Soares UFMG
Maria Clara di Pierro Ao Educativa USP
Marta Kohl de Oliveira USP
Miguel Arroyo UFMG
Nilda Alves UERJ
Petronilha Beatriz Gonalves Silva UFSCar
Rosa Helena Dias da Silva Ufam
Rosngela Tenrio Carvalho UFPE
Internacional:
Almerindo Janela Afonso Universidade do Minho, Portugal
Carlos Prez Rasetti Universidad Nacional de la Patagonia Austral, Argentina
Domingos Fernandes Universidade de Lisboa
Guiselle M. Garbanzo Vargas Universidad de Costa Rica
Juan Carlos Tedesco Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin
IIPE/Unesco, Buenos Aires
Margarita Poggi Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin IIPE/Unesco,
Buenos Aires
em
aberto
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O Fundeb
em perspectiva
ISSN 0104-1037
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 1-180, jan./jun. 2015
Normalizao Bibliogrfica Elisngela Dourado Arisawa
Smara Castro
Projeto Grfico Marcos Hartwich
Diagramao e Arte-Final Jos Miguel dos Santos
Tiragem 2.000 exemplares
Em Aberto online
Gerente Operacional Lilian dos Santos Lopes
Editoria
enfoque
Qual a questo?
Poltica de financiamento da educao no Brasil:
uma (re)construo histrica
Sofia Lerche Vieira (Uece)
Elosa Maia Vidal (Uece).................................................... 17
pontos de vista
O que pensam outros especialistas?
sumrio
apresentao....................................................... 11
espao aberto
Manifestaes rpidas, entrevistas, propostas, experincias, tradues, etc.
resenhas
Federalismo, regime de colaborao e polticas de fundos:
uma luz no fim do tnel?
Antonio Nilson Gomes Moreira.................................................................................... 163
MARTINS, Paulo de Sena. Fundeb, federalismo e regime de colaborao.
Campinas, SP: Autores Associados, 2011. 352 p.
bibliografia comentada
Bibliografia comentada sobre financiamento da educao no Brasil .............. 171
nmeros publicados.................................................................179
focus
Whats the point?
Education financing policy in Brazil: a historical
(re) construction
Sofia Lerche Vieira (Uece)
Elosa Maia Vidal (Uece).................................................... 17
points of view
What other experts think about it?
summary
presentation......................................................... 11
open space
Comments, interviews, proposals, experiments, translations etc.
147
reviews
Federalism, collaborative arrangements and fund policies:
is there a light at the end of the tunnel?
Antonio Nilson Gomes Moreira...................................................................... 163
MARTINS, Paulo de Sena. Fundeb, federalismo e regime
de colaborao. Campinas: Autores Associados, 2011. 352 p.
annotated bibliography
Annotated bibliography on education funding in Brazil.................................. 171
apresentao
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Rssia, ndia, China e frica do Sul (BRICS) e ao salrio dos professores. O autor
dimensiona e contextualiza internacionalmente os desafios enfrentados pelo Brasil
para assegurar investimentos educacionais em patamares semelhantes aos pases
membros da OCDE, considerando tanto aspectos econmicos quanto demogrficos.
Alm do contexto histrico e econmico, um conjunto de questes relacionadas
ao efeito do Fundeb sobre as diversas dimenses da qualidade da educao bsica
est entre as maiores indagaes feitas por pesquisadores e gestores a respeito dos
resultados de sua aplicao. Nesse sentido, os trs estudos seguintes dedicam-se a
discutir a relao entre o Fundeb e a qualidade da educao bsica em diferentes
perspectivas.
Marcelo Lopes de Souza, Fabiana de Assis Alves, Alexandre Jos de Souza
Peres e Maria Regina Viveiros de Carvalho investigam as Condies de ensino das
escolas municipais brasileiras e o resultado da redistribuio intraestadual de
recursos do Fundeb. Os autores estimaram as correlaes entre o resultado lquido
das transferncias intraestaduais do Fundeb e variveis que exploram as condies
de ensino das escolas, como infraestrutura, formao dos professores e mdia de
alunos por turma.
Jos Marcelino de Rezende Pinto, por sua vez, no artigo O Fundeb na
perspectiva do custo aluno qualidade, aprofunda essa discusso, considerando o
Custo Aluno Qualidade (CAQ) e o Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi), e prope
um mtodo para o clculo do valor anual por aluno, a ser disponibilizado pelo Fundeb,
de maneira referenciada a padres de qualidade da educao bsica, por exemplo:
a remunerao condigna para os professores e a educao em tempo integral.
Maria Clara Di Pierro avalia a relao entre o Fundeb e a qualidade da educao.
No artigo O impacto da incluso da Educao de Jovens e Adultos no Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica: um estudo em municpios
paulistas, com base em dados quantitativos e cinco estudos de caso, a autora
examina a configurao e as polticas de EJA no Estado de So Paulo, tendo como
principal foco de anlise os impactos do Fundeb.
Encerrando a seo Pontos de Vista, Nicholas Davies discute A confiabilidade
dos rgos de controle das verbas da educao, abordando os procedimentos
adotados por tribunais de contas de Estados e municpios e o controle social exercido
pelos conselhos do Fundef e, atualmente, do Fundeb.
A seo Pontos de Vista traz a valiosa e merecida republicao do texto de
Ansio Teixeira Sobre o problema de como financiar a educao do povo brasileiro:
bases para discusso do financiamento dos sistemas pblicos de educao,
originalmente publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos em 1953.
Ansio Teixeira foi, certamente, um dos precursores a conceituar e a defender as
polticas de fundos de financiamento para a educao brasileira. Nesse texto, podemos
identificar elementos que se fazem presentes nas polticas de financiamento
contemporneas, por exemplo, no Fundeb, no Fundef, no controle social exercido
por meio de conselhos e no Custo Aluno Qualidade presente no Plano Nacional de
Educao 2014-2024. Em especial, possvel compreender a defesa de Ansio Teixeira
de que os recursos disponveis para a educao fossem transformados em fundos,
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 11-14, jan./jun. 2015
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enfoque
Qual a questo?
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Resumo
O exame da poltica de financiamento da educao brasileira numa perspectiva
histrica, observando recortes temporais especficos, permitiu delimitar trs
diferentes momentos e nfases em sua trajetria: a) indefinio de recursos, fase
na qual os agentes e as fontes de recursos no so claramente identificados, que
comea com a vinda dos jesutas para o Brasil e se prolonga at o incio da dcada
de 1930; b) vinculao de recursos expressa em dispositivos das constituies
brasileiras, processo que tem incio com a Carta Magna de 1934 e que objeto de
avanos e retrocessos na legislao posterior sobre a matria; e c) poltica de criao
de fundos, momento que comea em meados da dcada de 1990, com um fundo
especfico para o financiamento do ensino fundamental o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef).
Palavras-chave: financiamento da educao; histria da educao brasileira;
fundo pblico; documentos oficiais.
Abstract
Education financing policy in Brazil: a historical (re) construction
The article examines the Brazilian education funding policy in a historical
perspective and identifies three different periods and emphases in its timeline.
Therefore, it analyzes the path of funding according to: a) uncertainty of resources,
phase in which agents and sources of funds are not clearly identified, which started
with the arrival of the Jesuits in Brazil and lasted until the beginning of the 1930s;
b) linking sources of revenue present in Brazilian Constitutions, a process that started
with the 1934 Brazilian Constitution and represents advances and setbacks in the
subsequent legislation about the topic; and c) the creation of funds policy, which
has started in the mid-1990s, when a specific fund for the financing of elementary
education was constituted: the Fund for the Development of Basic Education and
Appreciation of Teachers (Fundef).
Keywords: education funding; history of Brazilian education; public fund;
official documents.
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Da indefinio de recursos
Nossos primeiros educadores foram os jesutas, atores de presena marcante
por um intervalo de mais de 200 anos (1549-1759). Desse perodo inicial, so escassas
as informaes sobre o financiamento da educao. fato corrente, contudo, que a
empreitada jesutica foi inicialmente financiada pela Coroa Portuguesa. Em um
segundo momento, passaria a contar com recursos advindos de rendimentos extrados
da produo gerada sob sua administrao.
O sistema de autofinanciamento inaugurado com a Companhia de Jesus,
segundo Monlevade (1997, p. 52),
previa duas fontes de recursos. Para a instalao do Colgio, o Rei dava Companhia
um dote inicial suficiente para sua construo e equipamento e, como reforo de
custeio e possibilidade de expanso, lhe doava terras e a faculdade de nelas investir
e delas tirar proveito.
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vindo por liberar a Coroa do nus para com o financiamento da educao, com o
tempo passou a incomodar os interesses de Portugal. O poder econmico conquistado
pelos jesutas estaria na origem de sua defenestrao, perpetrada pela sede do reino.
Seria de se esperar que ao perodo de uma educao pblica religiosa se
seguisse, com a expulso dos jesutas, uma fase de educao pblica estatal, para
usar os termos da cronologia de Luzuriaga (1950). Mas no foi assim que as coisas
se passaram. O gesto de separao entre o poder laico e o poder religioso traduzido
pela retirada de cena de nossos primeiros agentes educativos no correspondeu a
um projeto de educao desenvolvido com recursos oriundos dos cofres pblicos.
Ao contrrio, concebeu-se a engenhosa frmula do subsdio literrio, cuja finalidade
seria obter impostos especficos para o financiamento das aulas rgias, a partir de
receitas do comrcio de carnes e de aguardente. verdade que, por toda essa fase
inicial, aes pontuais e localizadas tiveram xito e no foi apenas de obscuridade
que se alimentou esse momento da educao brasileira. Essas foram, entretanto,
tentativas esparsas e sem maiores repercusses para a populao.
Do ponto de vista educacional, o Brasil ficou espera de circunstncias
histricas propcias ao aparecimento de foras sociais e polticas que demandassem
o direito educao. Algo se altera, entretanto, com a vinda da famlia real portuguesa
em 1808. A transferncia da Corte motivou o desenvolvimento de todo um aparato
pblico de suporte presena do governo que aqui se instala. A educao no escapa
a esse movimento, embora as fontes de recursos para arcar com tais atividades no
estivessem ainda claramente definidas. O perodo consiste em um momento frtil
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015
Da vinculao de recursos
Importante contribuio para as mudanas que ocorrem a partir da terceira
dcada do sculo 20 a definio de um campo de atuao especificamente
Tal reforma se materializa por meio de dois instrumentos legais: a Lei de 11 de agosto de 1827, que cria os cursos de
cincias jurdicas na cidade de So Paulo e de Olinda, e a Lei de 15 de outubro do mesmo ano que manda criar escolas
de primeiras letras em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos do Imprio (Vieira, 2008, p. 36).
Observe-se que todas as reformas do perodo situado entre 1854 e 1946 foram acionadas mediante a proposio de
decretos ou decretos-leis diversos a denominao das reformas compreende em geral um conjunto de documentos
dessa natureza. Ao consultar a bibliografia deste estudo, o leitor interessado em referncias sobre estas dever busclas pelo ano de sua publicao.
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uma contribuio mdica e mensal para a caixa escolar (Brasil. Constituio, 1934,
art. 130), ou seja, h um flagrante descompromisso do poder pblico com o
financiamento da educao pblica, remetendo s famlias o nus desse direito.
As reformas que materializam as ideias do perodo (1942-1946), mais
conhecidas como Leis Orgnicas do Ensino e concebidas predominantemente sob a
gesto de Gustavo Capanema frente do Ministrio da Educao, guardam entre si
uma sintonia embora ultrapassem no tempo a obra do Estado Novo.
A redemocratizao iniciada com o fim do Estado Novo se traduz, entre outras
iniciativas, na elaborao de uma nova Constituio em 1946. Dentre as orientaes
a destacar no seu texto, cabe lembrar a retomada da ideia de vinculao de recursos
para a educao, estabelecendo a aplicao de nunca menos de 10% por parte da
Unio e nunca menos de 20% das receitas resultantes de impostos dos estados,
municpios e Distrito Federal na manuteno e desenvolvimento do ensino (art.
169). Ainda em matria financeira, define-se a colaborao da Unio com o
desenvolvimento dos sistemas de ensino, prestando auxlio pecunirio, que no
caso do ensino primrio provir do respectivo Fundo Nacional (art. 171, pargrafo
nico).
Os dispositivos sobre recursos para a educao seriam detalhados pela Lei n
4.024, de 20 de dezembro de 1961, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB). Seus 120 artigos apresentam dispositivos sobre assuntos diversos, cinco dos
quais focalizam o financiamento da educao (art. 92 a 96). A vinculao de recursos
prevista pelas constituies de 1934 e de 1946 detalhada nos seguintes termos:
Art. 92. A Unio aplicar anualmente, na manuteno e desenvolvimento do ensino,
12% (doze por cento), no mnimo, de sua receita de impostos e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, 20% (vinte por cento), no mnimo.
1 Com nove dcimos dos recursos federais destinados educao, sero
constitudos, em parcelas iguais, o Fundo Nacional do Ensino Primrio, o Fundo
Nacional do Ensino Mdio e o Fundo Nacional do Ensino Superior.
2 O Conselho Federal de Educao elaborar, para execuo em prazo
determinado, o Plano de Educao referente a cada Fundo.
3 Os Estados, o Distrito Federal e os municpios, se deixarem de aplicar a
percentagem prevista na Constituio Federal para a manuteno e desenvolvimento
do ensino, no podero solicitar auxlio da Unio para esse fim. (Brasil. Lei n
4.024, 1961).
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O tema pode ser aprofundado em: Saviani (1997), Cury (1997, 1998) e Gomes (1998), entre outros.
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Da poltica de fundos
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ampliada para toda a educao bsica. Tal como o Fundef, orientado pelo princpio
da distribuio de recursos com base no nmero de alunos, considerando a educao
bsica pblica em suas diferentes etapas e modalidades: educao infantil, ensino
fundamental, ensino mdio, educao especial e educao de jovens e adultos.
O procedimento adotado tem por base de clculo dados do Censo Escolar do
ano anterior, sendo computados os alunos matriculados nos respectivos mbitos de
atuao prioritria (Brasil. Constituio, 1988, art. 211). Isso quer dizer que, da
mesma forma que no Fundef, os recursos do Fundeb so distribudos aos municpios
e estados com base na quantidade de matrculas nas respectivas redes. Este fundo,
com 14 anos de vigncia (at dezembro de 2020), foi de implantao gradual e em
2009 passou a beneficiar todos os estudantes da educao bsica pblica presencial,
representando um novo e significativo momento de seu financiamento.
Em 2009, a Emenda Constitucional n 59:
d nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade
do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao
4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste
dispositivo de inciso VI.
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Consideraes finais
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Embora seja oportuno reconhecer que, como bem disse Carlos Drummond
de Andrade, as leis no bastam, a anlise dos documentos legais permite
reconstruir as intenes das polticas educacionais ao longo da histria. Se isso
verdade para a educao enquanto valor pblico, no menos importante o em
relao s suas condies concretas de implementao, de que o financiamento
instrumento decisivo. O conhecimento dos dispositivos legais, nesse sentido, permite
delinear um pano de fundo a partir do qual possvel fazer uma aproximao
elaborao de polticas de financiamento e consequente aplicao de recursos pelo
poder pblico.
Vimos, neste breve ensaio, que por toda a fase inicial de construo do Estado
brasileiro o financiamento da educao foi questo relegada a segundo plano,
colocando-se na esfera do que Ansio Teixeira bem caracterizou h mais de 50 anos
como valores proclamados. A ausncia de prioridade e de deciso poltica marcou
a trajetria do financiamento tanto em sua fase inicial, aqui denominada de
indefinio de recursos, quanto quando comea a ultrapassar a condio de estado
de coisas,6 passando fase de vinculao de recursos.
Na verdade, no decorrer do perodo em que o tema da aplicao de recursos
em educao passa a se fazer presente nas constituies republicanas no intervalo
de mais de 50 anos compreendido entre 1934 e 1988 , percebe-se uma oscilao
traduzida pela no incorporao do financiamento como prioridade na agenda dos
formuladores de poltica e, por que no dizer, dos representantes pblicos, dado que
o Congresso foi o palco onde as intenes de vinculao e/ou desvinculao se
materializaram.
Tal como concebido neste artigo, a terceira fase das polticas de financiamento
traduz um momento importante para sua operacionalizao. O perodo corresponde
criao de instrumentos que comprometem as trs esferas do poder pblico com
a captao e distribuio de recursos para a educao. Mais do que isso, criam-se
instrumentos fiscais que, por sua vez, criam mecanismos institucionais para assegurar
a devida aplicao de recursos.
Rua (2009) assim denomina as demandas que incomodam, mas no chegam a receber respostas compatveis sob a
forma de polticas por parte do(s) agente(s) pblico(s).
Referncias
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do Magistrio, na forma prevista no art. 60, 7, do Ato das Disposies
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Braslia, DF, 26 dez. 1996. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
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Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 17-42, jan./jun. 2015
41
42
pontos de vista
45
Resumo
A aprovao do Fundo de Manuteno de Desenvolvimento da Educao e de
Valorizao do Magistrio (Fundef) em 1996 resultou de um contexto marcado pela
restrio do oramento da educao em que a nfase na estratgia de redistribuio
de recursos se sobrepunha ao debate sobre a expanso do financiamento. A transio
para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (Fundeb), institudo em 2007, fez-se em um novo ciclo
da poltica brasileira em que a nfase recai em uma perspectiva de crescimento
econmico, isso reflete na possibilidade de discusso da ampliao dos recursos para
o financiamento da educao. Nesse processo, o mecanismo da poltica de fundos
continua o mesmo, tendo como ncora a redistribuio de recursos, entretanto, o
sentido de prioridade amplia-se do ensino fundamental ao conjunto da educao
bsica. A trajetria histrica de funcionamento do mecanismo de fundos
apresentada com base na anlise documental da legislao leis, pareceres e
resolues do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).
Palavras-chave: financiamento da educao; Fundef; Fundeb; fundo pblico.
Abstract
The fund policy in historical perspective: changes in the
conception of policy in the transition of Fundef to Fundeb
The approval of the Fund for the Maintenance and Development of Elementary
Education and for the Appreciation of the Teaching Profession (Fundef), in 1996,
resulted of a context marked by an education budget constraint, in which the
emphasis on the strategy of redistribution of revenues overlapped the debate about
the funding expansion. The transition to the Fund for the Maintenance and
Development of Basic Education and for the Appreciation of Education Professionals
(Fundeb), constituted in 2007, was possible due to the new cycle of Brazilian politics
in which emphasis was put on a perspective of economic growth. This reflects in
the possibility of discussing the expansion of resources for the financing of education.
In this process, the mechanism of fund policy remains grounded on the redistribution
of revenues; however, the sense of priority widens from the elementary school to
all basic education. The historical trajectory of the functioning of funds is presented,
based on the documentary analysis of the legislation laws, legal opinions and
resolutions of the National Fund for the Development of Education (FNDE).
Keywords: financing of education; Fundef; Fundeb; public funding.
46
47
48
BA
5%
DF
2%
CE
3%
SP
27%
ES
2%
GO
3%
MA
2%
MT
2%
MS
2%
SC
3%
RR
1%
RO
1%
MG
10%
RS
6%
RN
1%
RJ
10%
PE
4%
PR
4%
PA
3%
PB
1%
PI
1%
49
50
I 1 a 4 sries;
II 5 a 8 sries;
III estabelecimentos de ensino especial;
IV escolas rurais. (Brasil. Lei n 9.424, 1996).
51
Decreto
52
Tema
Decreto n 2.264,
27 de junho de 1997
Decreto n 2.440,
23 de dezembro de 1997
Decreto n 2.530,
26 de maro de 1998
Decreto n 2.935,
11 de janeiro de 1999
Decreto n 3.326,
31 de dezembro de 1999
Decreto n 3.742,
1 de fevereiro de 2001
Decreto n 4.103,
24 de janeiro de 2002
Decreto n 4.580,
24 de janeiro de 2003
Decreto n 4.861,
20 de outubro de 2003
Decreto n 5.299,
7 de dezembro de 2004
Decreto n 5.374,
17 de fevereiro de 2005
Decreto
Decreto n 5.690,
3 de fevereiro de 2006
Tema
Exerccio de 2006: R$ 682,60. Ponderaes:
-- 1,00 sries iniciais das escolas urbanas;
-- 1,02 sries iniciais das escolas rurais;
-- 1,05 sries finais das escolas urbanas;
-- 1,07 sries finais das escolas rurais;
-- 1,07 educao especial urbana e rural, atendidos em escolas
ou classes especficas ou includos em classes comuns de
ensino fundamental regular. (...)
Valores:
-- R$ 682,60 sries iniciais nas escolas urbanas;
-- R$ 696,25 sries iniciais nas escolas rurais;
-- R$ 716,73 sries finais nas escolas urbanas;
-- R$ 730,38 sries finais nas escolas rurais;
-- R$ 730,38 educao especial urbana e rural, atendidos em
escolas ou classes especficas ou includos em classes comuns
de ensino fundamental regular.
53
54
5 A criao do Fundeb
O Fundeb foi aprovado em dezembro de 2006 num processo que comeou
oficialmente com o grupo de trabalho institudo pelo Decreto de 21 de outubro de
2003 (Quadro 1), porm, como fruto de presses, pode-se remontar a origem dos
debates a 1999 com, por exemplo, a apresentao de proposta de emenda
constitucional pela bancada do Partido dos Trabalhadores na Cmara dos Deputados,
conforme registra Martins (2011). Diferentemente do processo de tramitao do
Fundef, o novo fundo foi amplamente debatido e mobilizou o parlamento e
movimentos importantes da sociedade civil e das esferas subnacionais do poder
pblico. H que se considerar que havia outro governo e outra estratgia de debate,
mas, sobretudo os efeitos do Fundef e sua vigncia por uma dcada eram agora de
pleno conhecimento dos diferentes atores sociais importantes para a disputa. Martins
sintetiza de maneira interessante o contexto em que se constri esse debate:
Com a eleio do presidente Lula, em cujo programa figurava o compromisso de
implantao do Fundeb, sem maiores detalhes, gerou-se a expectativa do envio
de mensagens de emenda constitucional nessa direo ou do aproveitamento da
apresentada pela bancada do PT quando na oposio, uma vez que o contexto do
Fundef, de adoo do Estado gerencial, j fora superado. Entretanto, o ajuste fiscal
continuou a conformar as aes do governo, com a fixao de metas de inflao,
responsabilidade fiscal e supervit primrio. Assim, a proposta se arrastou dentro
do governo at 2005. (Martins, 2011).
55
56
Grfico 2 Crescimento do PIB por ano e mdia de crescimento do PIB por perodo
Brasil 1996-2013
Fonte: Brasil. Ipea (2014), dados trabalhados pelos autores.
participao da Unio, que passou a ser fixada em pelo menos 10% do total do
Fundeb. A baixa participao da Unio no investimento em educao bsica era,
como vimos, uma das crticas centrais ao mecanismo de fundos. A fixao de um
patamar mnimo de contribuio da Unio como percentual da receita total do fundo
pode operar na direo de alguma presena mais efetiva do governo federal no
financiamento da educao bsica.
Composta a receita do Fundeb, a Emenda Constitucional n 53 foi mais incisiva
em estabelecer que o valor mnimo anual contemplaria coeficientes diferentes para
as etapas e modalidades da educao bsica, atribuindo lei complementar a tarefa
de definir como isso seria calculado. A Lei n 11.494 definiu, no artigo 10, que a
redistribuio dos recursos deve levar em conta as diferenas entre etapas,
modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educao bsica (Brasil, Lei
n 11.494, 2007), o que resultou na descrio de 27 variaes de tipo de gasto por
aluno.
Para voltar definio de custo de Danoso Daz e Schmal Simon (2009), a
identificao das diferenas entre as formas de organizao da escola se aproxima
da definio de custo aluno no contexto do Fundeb na medida em que sugere a
necessidade de insumos diferentes para diferentes organizaes de atendimento
escolar. Entretanto, a lei estabelece uma trava na possibilidade de variao desse
custo:
A ponderao entre demais etapas, modalidades e tipos de estabelecimento ser
resultado da multiplicao do fator de referncia por um fator especfico fixado entre
0,70 (setenta centsimos) e 1,30 (um inteiro e trinta centsimos), observando-se, em
qualquer hiptese, o limite previsto no art. 11 desta Lei. (Brasil, Lei n 11.494, 2007).
57
58
Crescimento (%)
Creche
conveniada em
tempo integral
0,8
0,95
0,95
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
37,50
Creche
conveniada em
tempo parcial
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
Creche pblica em
tempo integral
0,8
1,1
1,1
1,1
1,2
1,3
1,3
1,3
62,50
Creche pblica em
tempo parcial
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
25,00
Educao especial
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
Educao indgena
e quilombola
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
0,7
0,7
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
14,29
EJA integrada
educao
profissional de
nvel mdio, com
avaliao no
processo
0,7
0,7
1,2
1,2
1,2
1,2
71,43
EF anos finais no
campo
1,15
1,15
1,15
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
4,35
EF anos iniciais no
campo
1,05
1,05
1,05
1,15
1,15
1,15
1,15
1,15
9,52
EF anos finais
urbano
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
EF em tempo
integral
1,25
1,25
1,25
1,25
1,3
1,3
1,3
1,3
4,00
EM em tempo
integral
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
EM integrado
educao
profissional
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
1,25
1,25
1,25
1,25
1,25
1,3
1,3
1,3
4,00
EM urbano
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,25
4,17
Pr-escola em
tempo integral
0,9
1,15
1,2
1,2
1,3
1,3
1,3
1,3
44,44
Pr-escola em
tempo parcial
0,9
0,9
11,11
Mdia
1,02
1,06
1,09
1,10
1,13
1,13
1,13
1,15
Desvio-padro
0,21
0,20
0,16
0,16
0,17
0,18
0,18
0,16
EF anos iniciais
urbano
EM no campo
Fonte: Brasil. Lei n 11.494 (2007); Confederao Nacional dos Municpios (2015).
No se trata aqui de achar solues para os problemas legais e tcnicos que o novo PNE suscita, mas apenas de
demonstrar como a estrutura da poltica de fundos pode contribuir para enfrentar esses problemas.
59
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BRASIL. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta
3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir,
anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao
das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e
desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d
nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade
do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao
4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 45-65, jan./jun. 2015
61
neste dispositivo de inciso VI. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 12 nov. 2009.
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inep.gov.br/basica-censo-escolar-sinopse-sinopse>. Acesso em: jul. 2014.
62
63
64
65
67
Resumo
Indicadores associados educao bsica so apresentados, incluindo-se os
dados do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), sobretudo aqueles relacionados
aos investimentos especificados por estudante e aos salrios dos professores, e
comparados com aqueles dos pases membros da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE) e do grupo de pases formado por Brasil, Rssia,
ndia, China e frica do Sul, o BRICS. Os valores apresentados pela OCDE so, em
geral, muito elevados e podem ser utilizados como referncia a ser alcanada pelos
pases que compem o BRICS. Observa-se que so grandes, portanto, os desafios
desses pases ao compararmos os seus indicadores quando esto disponveis, pois
no h banco de dados para sua obteno, o que mais um problema a ser resolvido
com aqueles dos pases membros da OCDE. No caso brasileiro e talvez seja
aplicvel tambm a alguns pases do BRICS, como ndia e frica do Sul , pode-se
concluir que s ser possvel atingir os parmetros da OCDE quando ocorrerem,
simultaneamente, trs circunstncias: estabilidade da populao total, com a
diminuio do quantitativo de crianas e jovens em idade educacional; crescimento,
que inclui o Produto Interno Bruto (PIB), no contexto do capitalismo mundial como
est estruturado; e a consequente diminuio da desigualdade social existente.
Palavras-chave: financiamento da educao; educao bsica; OCDE; BRICS.
Abstract
Fundeb in a comparative perspective with the financing of basic
education in OECD countries and BRICS
Indicators associated with basic education are presented, including data from
the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and for the
Appreciation of Education Professionals (Fundeb), especially those related to specified
investments per student and teachers salaries, and compared to those of the
Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) and the group of
countries, comprising Brazil, Russia, India, China and South Africa: the BRICS. The
figures presented by the OECD are generally very high and can be used as a reference
to be reached by the countries that constitute the BRICS. In terms of comparing the
indicators of these countries to those of OECD member countries, there are huge
challenges. A problem to be solved is in relation to the obtaining of indicators (when
they are available), since there is no database to access them. In the Brazilian case
and perhaps this is also applicable to some BRICS countries, such as India and
South Africa , it can be concluded that achieving the OECD parameters will be
possible as long as three conditions occur simultaneously: stabilization of the total
population, with the decrease in the number of school-aged children and youth;
growth, which includes the gross domestic product (GDP), in the context of global
capitalism as it is structured; and the consequent reduction of social inequality.
68
Introduo
A Constituio Federal, em seu artigo 212, vinculou o mnimo de recursos
financeiros dos impostos arrecadados da populao pela Unio, pelos estados, pelo
Distrito Federal e pelos municpios que deveria ser aplicado nas escolas pblicas
brasileiras (Brasil. Constituio, 1988).
Dessa forma, a Unio deve aplicar em educao pelo menos 18% do
quantitativo dos impostos por ela arrecadados, descontando-se as transferncias
efetivadas aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, e os estados devem
aplicar pelo menos 25% do volume dos impostos por eles arrecadados, adicionandose os recursos transferidos pela Unio e descontando-se os recursos transferidos
aos municpios. Por sua vez, os municpios devem aplicar pelo menos 25% do volume
de impostos por eles arrecadados, adicionando-se os repassados pela Unio e pelos
estados.
A Constituio Federal determina, ainda, que a educao bsica pblica ter
como fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao,
recolhida pelas empresas (Brasil. Constituio, 1988). Quando calculamos o valor
total de recursos dos impostos e da contribuio do salrio-educao vinculados pela
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015
Constituio correspondente ao percentual do Produto Interno Bruto (PIB), encontrase algo em torno de 5% (Negri, 1997; Pinto, 2001; Amaral, 2003; Castro, 2005).
Em 1996, foi institudo o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), pela Emenda Constitucional
n 14, de 12 de setembro de 1996, que era composto de parte dos recursos vinculados
pela Constituio e devia ser aplicado exclusivamente no ensino fundamental (EF).
A proposta do Fundef evoluiu para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), institudo
pela Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006, e regulamentado
pela Lei n 11.494 de 20 de junho de 2007, com vigncia at 2020.
No mbito do Fundeb, estabelecido um padro de referncia para o valor
mnimo por aluno da srie inicial do ensino fundamental urbano, e para as outras
etapas ou modalidades so definidos fatores de ponderao com relao ao padro
de referncia. O Fundeb trouxe ainda, em seu bojo, a fixao de um piso salarial
profissional nacional (PSPN), que se efetivou por meio da Lei n 11.738, de 16 de
julho de 2008.
O presente texto analisa diversos indicadores associados educao bsica
no Brasil e tece comparaes com os pases que compem a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e com o grupo de pases formado
por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul, o BRICS. Os pases da OCDE so
aqueles mais ricos do mundo, possuindo uma renda per capita mdia de US$/PPP1
34.062,00, e os pases que compem o BRICS, com renda per capita mdia de US$/
PPP 10.280,00, cada vez mais se fazem presentes no cenrio internacional, pois este
[...] est sendo transformado pela crescente presena dos pases emergentes.
Tais pases no s agiram como elementos de sustentao da economia mundial,
depois da crise de 2008, por manterem taxas expressivas de crescimento, como
tambm se tornaram polos de expanso do comrcio internacional, via incremento
de exportaes e importaes. (Thorstensen, 2011, p. 7).
69
70
Nas discusses que se efetivaram nos anos finais de vigncia do PNE, a relao
dos recursos com o PIB voltou a aflorar, e, por meio da Emenda Constitucional n
59, de 11 de novembro de 2009, o Congresso aprovou a obrigatoriedade de, nos
prximos planos, a meta de aplicao de recursos pblicos em educao ser
estabelecida como proporo do PIB. Dessa forma, na Conferncia Nacional de
Educao (Conae) realizada em Braslia no ano de 2010, ficou decidido que o novo
PNE deveria ter como meta atingir, em uma dcada, volume de recursos financeiros
a serem aplicados em educao ao ano equivalente a 10% do PIB (Amaral, 2011).
Assim, podemos afirmar que o Brasil possui uma trplice vinculao de seus
recursos pblicos para a educao: impostos, salrio-educao e percentual do PIB.
Entretanto, pelas dimenses brasileiras, pelas desigualdades e heterogeneidades
regionais, o Pas possui srios problemas em seu sistema de educao bsica para
atingir uma qualidade comparvel a outros pases, sobretudo queles da OCDE, e,
portanto, h muitos desafios para a gesto da educao pblica com os poucos
recursos que so aplicados, quando comparados com os de outros pases.
O estudo apresenta, em primeiro lugar, uma anlise sobre a riqueza dos pases,
o tamanho de seus desafios educacionais e o tamanho da educao bsica brasileira
para, em seguida, mostrar o grau de privatizao desse nvel educacional. So
analisados os valores financeiros aplicados por aluno e os valores dos salrios dos
professores. Nas consideraes finais, mostra-se que o Brasil passar, at 2050, por
um processo de estabilizao da populao com drstica reduo da quantidade de
pessoas em idade educacional, o que favorecer a resoluo dos desafios para a
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015
Pas
Brasil
% PIB
aplicado
PIB 2011
Populao Valor
aplicado
em
educao
(US$/PPP
em idade
em
em
em bilhes) educao
educacional (US$/PPP
bilhes)
Valor
aplicado
por pessoa
em idade
educacional
(US$/PPP)
FM
para
atingir
o valor
da
OCDE
2.380,00
5,08
64.054.997
120,904
1.887,50
4,2
39.675,00
5,17
257.833.181
2.050,03
7.950,98
1,0
Rssia
2.380,00
3,9
35.043.319
92,82
2.648,72
3,0
ndia
4.463,00
3,1
557.261.930
138,353
248,27
32,0
11.290,00
3,3
415.339.912
372,57
897,02
8,9
555,00
5,4
20.105.821
29,97
1.490,61
5,3
281,00
4,0
5.380.607
11,24
2.088,98
195,0
5,2
2.661.708
10,16
3.815,44
Mxico
1.657,00
4,8
41.354.774
79,54
1.923,26
2,1
4,1
Turquia
1.026,00
2,9
24.266.277
29,75
1.226,15
6,5
Bloco
da OCDE
China
frica do
Sul
Chile
Hungria
3,8
Fontes: Unesco (2010); United States. CIA (2010); clculos deste estudo.
71
A ndia, com um fator multiplicativo de 32,0, seria, nesta anlise, o pas com
maiores desafios educacionais e, em seguida, a China, com fator de 8,9, e a Turquia,
com 6,5. A Hungria, com fator multiplicativo de 2,1, e a Rssia, com 3,0, estariam
mais prximas de conseguir aplicar US$/PPP 7.950,98 por pessoa em idade
educacional mdia do bloco da OCDE. O Brasil, com FM de 4,2, a frica do Sul,
com 5,3, e o Mxico, com 4,1, ainda precisariam ampliar muito os recursos financeiros
em educao para alcanarem o valor mdio do bloco da OCDE. Para atingir esse
valor mdio, esses pases teriam que aplicar recursos financeiros em percentuais
muito elevados do PIB o Brasil precisaria aplicar 21,3%, a frica do Sul, 28,6%, e
o Mxico 9,68%. Pode-se afirmar que so percentuais inatingveis, considerando as
carncias desses pases em outros setores sociais.
A relao percentual entre a populao em idade educacional e a populao
total do pas pode dar, tambm, uma indicao das dificuldades para a soluo de
seus problemas educacionais. A Tabela 2 apresenta essa relao para os pases em
estudo.
Tabela 2 Populao em Idade Educacional em relao Populao do Pas
Pas
Brasil
Bloco da OCDE
Rssia
72
Populao total do
pas (A)
Populao em idade
educacional (B)
%
B/A
205.760.890
64.054.997
31,1
1.250.451.497
257.833.181
20,6
138.082.178
35.043.319
25,4
ndia
1.205.073.612
557.261.930
46,2
China
1.343.239.923
415.339.912
30,9
frica do Sul
48.810.427
20.105.821
41,2
Chile
17.067.369
5.380.607
31,5
9.958.453
2.661.708
26,7
Mxico
114.975.406
41.354.774
36,0
Turquia
79.749.461
24.266.277
30,4
Hungria
Fontes: Unesco (2010); United States. CIA (2010); clculos deste estudo.
Nvel/etapa educacional
N de crianas e jovens
0 a 3 anos
8.212.648
4 e 5 anos
5.802.254
6 a 9 anos
12.037.387
10 a 14 anos
17.166.761
15 a 17 anos
Ensino mdio
10.357.874
Total
53.576.924
Fonte: Elaborao com base na Tabela 1.1.1 do Censo Demogrfico (IBGE, 2010).
Matrculas
privadas
4.927.500
73
1.829.198
27
27.064.103
87
3.941.238
13
7.369.837
88
987.838
12
402.250
44
522.420
56
75.384
78
142.887
22
2.816.465
98
43.765
1.333.968
93
93.036
43.989.507
85
7.560.382
15
Total
Fonte: Censo Escolar da Educao Bsica (Brasil. Inep, 2010).
73
Pre-primary
Primary
Lower
secondary
Upper
secondary
Brasil
73
87
89
88
Bloco da OCDE
67
82
80
81
Rssia
99
99
99
99
ndia
China
57
95
92
88
frica do Sul
95
97
97
97
Chile
43
42
47
41
Hungria
94
92
91
85
Mxico
85
92
89
82
Turquia
91
97
Pas
Fonte: Unesco (2010); OCDE (2011); Censo Escolar da Educao Bsica (Brasil. Inep, 2010).
74
Brasil
Total
Complementao
da Unio
TOTAL
7.945.800.061,87
87.403.800.680,55
75
Etapa/modalidade
Creche
Pr-escola
Ensino fundamental
Ensino mdio
76
Educao especial/indgena/
quilombola
Instituies conveniadas
Valor anual
por aluno
(R$)
1.556,34
1.131,88
1.768,56
1.414,85
1.414,85
1.627,08
1.556,34
1.697,82
1.768,56
1.556,34
1.768,56
1.839,31
1.839,31
Educao especial
1.697,82
1.697,82
1.131,88
1.414,85
1.556,34
1.131,88
1.768,56
1.414,85
Tabela 8 Valores Anuais Aplicados por Estudante da Educao Bsica (em US$/PPP)
Pas
Brasil
1.696
2.304
6.426
8.511
Rssia
4.203
ndia
China
420
1.697
4.755
3.174
Hungria
4.433*
4.302*
Mxico
2.052
2.118
Turquia
frica do Sul
Chile
77
Pas
Pre-Primary
Brasil
Lower
Secondary
Upper
Secondary
7.526
7.526
7.526
7.526
27.541
28.523
29.801
30.899
Rssia
ndia
China
frica do Sul
Chile
17.820
17.820
17.820
17.941
Hungria
10.257
10.701
10.701
11.755
Mxico
14.302
14.302
18.446
Turquia
22.740
23.130
23.780
78
Primary
Fontes: OCDE (2012 Table D3.1); clculo deste estudo para o Brasil.
2020
2030
2040
2050
Variao %
(2011-2050)
11,8
10,1
9,3
8,0
7,1
- 40
6,4
5,2
4,8
4,2
3,7
- 42
30,7
26,2
22,6
20,5
17,6
- 43
9,9
10,1
7,9
7,3
6,4
- 35
Educao superior
23,5
23,8
20,8
17,6
16,1
- 31
82,3
75,4
65,4
57,6
50,9
- 38
Nvel/Etapa da educao
Creche
Educao infantil 4 a 5 anos
Ensino fundamental
Ensino mdio
Ano
Populao
em idade
educacional
(em milhes)
% da
populao
PIB/PPP
(US$ bi)
% do PIB
em
educao
Valor em
educao
(US$ bi)
US$/PPP por
pessoa em
idade
educacional
2011
82
42
2.280
10
228
2.780
2020
75
36
3.059
10
306
4.079
2030
65
30
3.837
10
384
5.903
2040
58
26
4.505
10
451
7.767
2050
51
24
5.002
10
500
9.808
Fonte: Unesco (2010); United States. CIA (2010); Brasil. MF/STN (2009); clculos deste estudo.
79
estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios de recursos alm dos mnimos
constitucionais; 2) redefinio de contribuies existentes, vinculando parte delas
educao; 3) destinao obrigatria educao de parte dos valores arrecadados
em novas contribuies; 4) garantia de que os recursos do pr-sal previstos para a
educao sejam realmente aplicados; 5) destinao de um percentual dos crditos
advindos do pagamento de royalties decorrentes de atividades de produo energtica
(extrao, tratamento, armazenagem e refinamento de hidrocarbonetos)
manuteno e ao desenvolvimento do ensino; e 6) priorizao de parte dos recursos
advindos da expanso do fundo pblico, devido ao crescimento da economia nos
prximos anos, para a educao. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
apresenta no Comunicado n 124, de 14 de dezembro de 2011, diversas possibilidades
de financiamento para ampliao dos recursos da educao, classificando-as em
cinco tipos: tributria; recursos do pr-sal; folga fiscal; outras fontes no tributrias;
e de melhorias de gesto e controle social dos gastos pblicos (Brasil. Ipea, 2011).
chegada a hora de o Brasil priorizar o financiamento da educao,
considerando-se o processo de desenvolvimento em que o Pas se encontra, o bnus
populacional, a descoberta da riqueza do pr-sal, a possibilidade de diminuir a
desigualdade social por meio do crescimento e o entendimento existente na sociedade
da importncia de se promover um salto educacional no que se refere tanto sua
abrangncia social quanto sua qualidade.
80
Referncias
AMARAL, N. C. Financiamento da educao superior: estado X mercado. So
Paulo: Cortez; Piracicaba: Unimep, 2003.
AMARAL, N. C. O novo PNE e o financiamento da educao no Brasil: os recursos
como um percentual do PIB. In: SEMINRIO BRASILEIRO DE EDUCAO, 3.,
2011,Campinas. Anais... Campinas: Cedes, 2011.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988. Braslia, DF: Senado Federal, 1988. 292 p. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.
BRASIL. Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os
arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao art. 60 do
Ato das Disposies constitucionais Transitrias. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
DF, 13 nov.1996. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
Emendas/Emc/emc14.htm>.
BRASIL. Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006. D nova
redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao art.
60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 20 dez. 2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/Emendas/Emc/emc53.htm>.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 67-83, jan./jun. 2015
81
82
83
85
Resumo
O exame do perfil da redistribuio intraestadual de recursos do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb) considerou as condies de ensino das escolas dos municpios
brasileiros. Para isso, foi analisada a relao entre o Resultado Lquido das
Transferncias Intraestaduais do Fundeb (RL) dos municpios e as variveis que
expressam condies de ensino, tais como infraestrutura das escolas, formao dos
professores e mdia de alunos por turma. As anlises de correlao indicaram a
tendncia geral de que, quanto maior o RL percentual das redes municipais, piores
eram suas condies de ensino. Complementarmente, a comparao das mdias de
alguns indicadores de condies de ensino para sete faixas de RL percentual,
construdas a partir da mdia entre os RLs disponveis entre 2008 e 2011, mostrou
que persiste uma desigualdade entre as faixas extremas, embora as redes em piores
condies tenham conseguido acompanhar a tendncia de melhoria de todas as
faixas.
Palavras-chave: financiamento da educao; Fundeb; efeito redistributivo;
infraestrutura das escolas; formao de professores; qualidade da educao; educao
bsica.
Abstract
Teaching conditions in the Brazilian public schools and the result
of intrastate redistribution of Fundeb resources
The aim of this paper was to analyze the intrastate redistribution of financial
resources from the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education
and for the Appreciation of Education Professionals (Fundeb), considering teaching
conditions in Brazilian municipal schools. The relationship between the Fundebs
Intrastate Net Transfers of Income (INTI) of municipalities and the variables related
to teaching conditions, such as infrastructure of schools, training of teachers and
the average number of students per class, was analyzed. Correlation analyses
indicated a general trend that the higher the INTI percentage to municipalities, the
worse their school conditions were. In addition, the comparison of averages of some
indicators of teaching conditions in seven INTI percentage ranges, built from the
average of INTI available between 2008 and 2011, showed a persistent inequality
among extreme ranges, even tough, the school networks in worse conditions were
able to follow the trend of improvement of municipalities with better educational
conditions.
Keywords: financing of education; Fundeb; redistributive effect; infrastructure
of schools; training of teachers; quality of education; basic education.
86
Introduo
Um aspecto importante que deve ser analisado em relao ao Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb) sua potencial contribuio para a melhoria da equidade e o
estabelecimento de um padro mnimo de qualidade a todas as redes pblicas de
ensino.1 A prpria Constituio de 1988, em seu art. 206, estabelece que a igualdade
de condies para acesso e permanncia na escola e a garantia de padro de qualidade
so dois dos princpios com base nos quais o ensino deve ser ministrado. Contudo,
a elevada desigualdade na capacidade de financiamento das polticas educacionais
entre os municpios e estados brasileiros pode dificultar o atendimento a esses
princpios.
Embora a Constituio de 1988 j determinasse que esses entes deveriam
aplicar na Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) o percentual mnimo
1
O termo equidade utilizado neste texto no sentido de que desejvel que a educao pblica tenha como princpios
a busca pelo atendimento a critrios como a igualdade e a justia, considerando as diversas individualidades.
Evidentemente, a compatibilizao prtica desses critrios um desafio muito grande e em constante atualizao.
Contudo, o Fundeb, ao estabelecer diferentes fatores de ponderao segundo as diversas etapas, modalidades e tipos
de estabelecimentos, j d um exemplo bem-sucedido de como a igualdade entre todos os alunos deve ser trabalhada
considerando a existncia de diferentes demandas entre eles. No texto tambm utilizamos melhoria da equidade e
padro mnimo de qualidade, admitindo que esses termos no so estanques, mas variam de acordo com o
reconhecimento de novas demandas sociais, de modo que melhor trat-los como nveis de equidade e qualidade.
anual por aluno dentro de cada estado e nacionalmente, foi um avano importante
no sistema de financiamento da educao bsica. Espera-se que essa poltica
redistributiva e supletiva possa contribuir para a diminuio das iniquidades
educacionais brasileiras e para o estabelecimento de um padro mnimo de qualidade,
favorecendo, assim, o estabelecimento de um sistema educacional com mais
qualidade e equidade.
Um primeiro passo importante para isso seria a melhoria das condies de
ensino das escolas brasileiras, termo que pode ser entendido como o conjunto de
caractersticas presentes na escola que favorecem um adequado ambiente de
aprendizagem, como a infraestrutura, o perfil e as condies de trabalho dos
professores e a gesto das redes e das escolas.3 Embora boas condies de ensino
no sejam suficientes para se ter um sistema educacional de qualidade com equidade,
considera-se que isso seja condio necessria, alm de ser um direito bsico de
todos os alunos e profissionais da educao.
Nesse contexto, o objetivo deste artigo analisar as condies de ensino das
escolas dos municpios brasileiros, considerando o resultado da redistribuio de
recursos promovida pelo Fundeb dentro de cada estado. Entre as condies de ensino
Para uma anlise das desigualdades existentes na capacidade de financiamento dos gastos educacionais entre os vrios
governos municipais e estaduais brasileiros no perodo antes do Fundef, consultar Soares (1998). Ulyssea, Fernandes e
Gremaud (2006, p. 110) consideram que nesse perodo antes do Fundef [...] o sistema de financiamento da educao
bsica pblica no Brasil ocorria de forma completamente descentralizada. Embora o percentual a ser investido fosse
determinado centralizadamente, o volume de recursos aluno/ano, efetivamente disponvel em cada rede, dependia
exclusivamente das receitas e das matrculas do ente responsvel.
Para uma pesquisa aprofundada sobre essa temtica, consultar o trabalho ndice de condies de qualidade educacional:
metodologia e indcios (Souza; Gouveia; Schneider, 2011), que apresenta uma metodologia para avaliao de polticas
educacionais, o ndice de Condies de Qualidade (ICQ), constitudo por trs partes: ndice de Condies Materiais da
Escola (ICME), ndice do Professor (IP) e ndice de Gesto (IG). Para uma anlise mais especfica sobre a infraestrutura
escolar, no caso, uma proposta de escala de qualidade de infraestrutura, consultar Soares Neto et al. (2013).
3
87
que sero analisadas esto a infraestrutura das escolas (por exemplo, biblioteca e
laboratrio de informtica), a formao dos professores e a mdia de alunos por
turma.
Em Peres et al. (2015) mostrou-se que a caracterstica principal da
redistribuio intraestadual promovida no perodo de 2008 a 2011 foi a de que a
maioria dos governos municipais (59,7%) teve acrscimo de recursos com o Fundeb
em pelo menos 10% enquanto mais de 1/4 dos governos municipais (26,9%) teve
acrscimos acima de 100%, o que significa que a redistribuio intraestadual pelo
menos dobrou o volume de recursos desses municpios vinculados ao Fundeb.
Explicou-se nesse trabalho que o saldo dessa redistribuio intraestadual de recursos
para cada ente dependia da relao entre sua capacidade de financiamento das
polticas educacionais, expressa por sua contribuio para o fundo estadual, e seu
quantitativo de matrculas.
Nesse mesmo trabalho mostrou-se que, nos municpios em que os acrscimos
percentuais de recursos eram maiores, as caractersticas socioeconmicas e
educacionais eram piores. Tanto os indicadores multidimensionais como o ndice
de Desenvolvimento Humano dos Municpios (IDHM)4 e o Indicador Social de
Desenvolvimento dos Municpios (ISDM)5 quanto as variveis que tentavam revelar
caractersticas socioeconmicas especficas como PIB per capita, percentual de
pessoas abaixo da linha da pobreza, entre outros apontaram para uma tendncia
de pior situao nos municpios que receberam, proporcionalmente, mais recursos
88
lquidos do Fundeb. Essa tendncia geral tambm pde ser observada em relao a
diversas variveis educacionais de acesso, permanncia e qualidade, tais como: taxa
de analfabetismo, distoro idade-srie, taxas de rendimento e o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) e seus componentes (taxa de aprovao
e desempenho na Prova Brasil).
Neste trabalho pretende-se analisar o perfil da redistribuio intraestadual
de recursos considerando as condies de ensino dos municpios brasileiros e verificar
seu comportamento ao longo do tempo. A maioria das variveis vistas anteriormente
era de contexto, como as caractersticas socioeconmicas dos municpios, ou de
resultados educacionais, como o Ideb. Assim, seria pertinente observar tambm o
perfil e a evoluo de outras variveis que poderiam ser impactadas mais diretamente
pelas variaes de recursos financeiros do Fundeb, como a infraestrutura das escolas,
a formao dos professores e a mdia de alunos por turma.6
4
O IDHM mede o progresso de um municpio a partir de trs dimenses: renda, sade e educao.
O ISDM tem como objetivo sintetizar em um nico indicador vrios aspectos referentes ao desenvolvimento social dos
municpios brasileiros, abrangendo cinco dimenses: habitao, renda, trabalho, sade/segurana e educao. Quanto
maior o ISDM, maior o nvel de desenvolvimento do municpio. Ele calculado como uma mdia simples dos indicadores
de cada uma dessas cinco dimenses, que so estabelecidos numa escala de 0 a 10, segundo a qual tambm varia o
ISDM. Para que haja consistncia na comparao entre todos os municpios brasileiros, os indicadores agregados das
dimenses e o ISDM so normalizados para que cada um deles represente o desvio em relao mdia do Brasil,
normalizada para 5. Para mais detalhes, consultar: <http://cmicro.fgv.br/data-sets>.
Registramos que este trabalho no tem a pretenso de atribuir causalidade entre uma coisa e outra, j que, para isso,
como explicaremos, seria preciso agregar outras informaes e metodologias na anlise. Contudo, importante apresentar
essa evoluo para que se possa observar eventuais progressos nas condies de ensino das escolas e o comportamento
da desigualdade dessas condies entre os municpios.
89
25,0%
Decrscimo
de recursos
20,0%
Percentual de Municpios
20,0%
19,1%
17,1%
Variao
moderada ou nula
Acrscimo de
recurso
15,7%
15,0%
12,0%
10,0%
8,3%
7,8%
5,0%
0,0%
-100%
a 50%
-50%
a 10%
-10%
a 10%
-10%
a 50%
-50%
a 100%
-100%
a 200%
Superio
a 200%
90
de cada Unidade da Federao (UF), recebessem o mesmo valor anual por aluno.
Assim, importante ter em mente que, em um mesmo estado, todos os municpios
recebem do Fundo o mesmo valor anual por aluno.
As variveis de condies de ensino tiveram como fonte de dados o Censo
Escolar da Educao Bsica, do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (Inep). Para as variveis de formao dos professores, foram
considerados os docentes da rede municipal que atuam na educao infantil (creche,
pr-escola e turma unificada) e nos anos iniciais do ensino fundamental (tanto no
ensino fundamental de oito anos quanto no de nove anos) em turmas de ensino
regular.7 Para as variveis de infraestrutura, foram consideradas as escolas municipais
em atividade de todas as etapas e modalidades da educao bsica.8
Ainda foi utilizado o filtro docentes para a varivel funo que exerce na escola, deixando de fora auxiliares,
monitores e tradutores/intrpretes de libras.
Em 2012, segundo o Censo Escolar da Educao Bsica, as redes municipais eram responsveis por 23,224 milhes
de matrculas. Dessas matrculas, 22,1% eram da educao infantil, 70,3% do ensino fundamental, 0,3% do ensino
mdio regular, 0,1% da educao profissional (concomitante e subsequente), 6,9% da educao de jovens e adultos do
ensino fundamental, 0,2% da educao de jovens e adultos do ensino mdio e 0,2% da educao especial em classes
especiais e escolas exclusivas. Por esses dados, possvel perceber que as etapas no prioritrias para os municpios,
como o ensino mdio, eram responsveis por um percentual muito pequeno do total de matrculas sob responsabilidade
dessas redes.
Percentual da
Infraestrutura
Existente nas
Escolas
-0,367
5.550
-0,260
5.550
Biblioteca
-0,318
5.550
Quadra de esportes**
-0,268
5.550
Computadores***
-0,356
5.550
-0,347
5.261
Laboratrio de informtica
-0,179
5.550
Laboratrio de cincias
-0,094
5.550
0,412
5.546
Superior concludo
-0,431
5.546
-0,407
5.546
-0,352
5.546
-0,053
5.546
0,351
5.518
0,386
3.994
Mdia de
Alunos por
Turma
N de Redes
Municipais
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do Siope 2008-2011 e do Censo Escolar 2011.
Notas: * Todas as correlaes so significantes ao nvel p < 0,001.
** Quadras de esportes cobertas ou descobertas.
*** A varivel utilizada foi a existncia ou no de computador na escola, sem distino de uso administrativo ou
dos alunos.
91
92
93
2009
2010
2011
20
2008
5,0
19,1
2009
2010
2011
Grfico 2 Evoluo de Indicadores de Infraestrutura Existente nas Escolas por Faixas de Resultado Lquido Percentual no Fundeb 2008-2011
2008
29,5
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do Siope e do Censo Escolar 2008-2011
20
40
33,1
80
40
73,3
100
60
67,9
60
80
100
94
20,0
36,8
2009
2010
2011
16,5
44,3
20
40
60
80
100
2008
33,9
67,2
2009
2010
2011
Grfico 3 Evoluo de Indicadores de Formao dos Professores da Rede Municipal por Faixas de Resultado Lquido Percentual no Fundeb 2008-2011
2008
26,3
58,4
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do Siope e do Censo Escolar 2008-2011
20
40
60
80
100
95
42,1
74,9
2008
2009
2010
2011
2012
15,5
0
10
20
2007
16,4
28,6
2008
2009
2010
2011
2012
Grfico 4 Evoluo do Nmero Mdio de Alunos por Turma na Rede Municipal por Faixas de Resultado Lquido Percentual no Fundeb 2008-2011
2007
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do Siope e do Censo Escolar 2008-2011
10
20
14,9
40
40
21,8
50
50
30
60
60
24,1
70
70
30
80
80
100
90
90
100
96
15,4
26,4
Consideraes finais
Se um dos objetivos das polticas de fundos, seno o mais importante, a
redistribuio de recursos numa perspectiva de maior equidade no financiamento
da educao bsica, este trabalho mostrou que os municpios que receberam maior
saldo percentual de recursos intraestaduais do Fundeb tinham mesmo a tendncia
de apresentar piores condies de ensino, medidas por variveis de infraestrutura
das escolas, formao dos professores e mdia de alunos por turma. Considerando
que dentro de um mesmo estado todos os municpios recebem do Fundeb o mesmo
valor por aluno matriculado independentemente de sua capacidade financeira, parece
razovel supor que, sem o Fundo, esses entes teriam dificuldades ainda maiores
para ofertar a educao bsica para sua populao.
No entanto, de f ato, a equidade na distribuio dos recursos do Fundeb dentro
de cada estado no eliminou a desigualdade no financiamento da educao entre os
municpios brasileiros. Neste trabalho, mostramos adicionalmente que, em geral,
todos os grupos de municpios segundo as faixas de RL percentual apresentaram
uma tendncia geral de melhoria da mdia de alguns indicadores de condies de
ensino analisados. Mas, mesmo nessa anlise, que considerou apenas as mdias dos
grupos, j foi possvel constatar que a melhoria ocorrida foi importante, porm no
eliminou o desafio de diminuir as desigualdades das condies de ensino das escolas
municipais brasileiras.
Com os resultados obtidos por essa agenda de trabalho sobre o perfil da
redistribuio intraestadual do Fundeb, cuja principal concluso a de que os
municpios que receberam mais recursos eram os que tendiam a ter as piores
condies de ensino, uma possvel continuao dos estudos, inclusive para outros
pesquisadores interessados, diz respeito, principalmente, a dois grandes aspectos:
se a redistribuio intraestadual de recursos do Fundeb e os recursos da
complementao da Unio10 conseguiram diminuir a desigualdade dos valores anuais
por aluno que os municpios tm disponveis, quando se consideram tambm as
demais fontes de recursos e os diferentes desafios educacionais dos municpios; e
se essa eventual diminuio de desigualdade em termos de recursos est se
efetivando em melhoria de condies de qualidade de ensino e aprendizagem para
todos os municpios. Esses estudos ajudariam a responder uma indagao suscitada
pelos resultados observados neste trabalho: sem a redistribuio intraestadual do
Fundeb, a desigualdade teria sido ainda maior?
Em outro estudo realizado pela equipe da Diretoria de Estudos Educacionais (Dired) do Inep (Oliveira; Rodrigues;
Souza, no prelo), analisado o efeito da complementao da Unio na reduo das desigualdades interestaduais entre
os valores anuais efetivos por aluno das 27 Unidades da Federao brasileira.
10
97
Referncias bibliogrficas
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index.php/ppe/article/viewFile/25/5>.
99
O Fundeb na perspectiva do
custo aluno qualidade
Jos Marcelino de Rezende Pinto
101
Resumo
A poltica de fundos para o financiamento da educao implantada com o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (Fundef), em 1997, e aperfeioada com o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb), em 2007, representou uma clara mudana no sistema ento vigente, no
qual cada ente federado dispunha basicamente de seus recursos de impostos e
transferncias constitucionalmente vinculados ao ensino para atender os alunos de
suas respectivas redes. Essa mudana teve efeitos imediatos nos valores
disponibilizados por aluno e, consequentemente, na qualidade do ensino. Este artigo
analisa de que forma o Fundeb alterou os valores disponveis por aluno nos diferentes
estados da Federao, em especial a partir da ampliao da contribuio da Unio
ao fundo. Tambm prope um caminho para se atingir, em uma primeira etapa, um
valor de gasto por aluno que assegure um padro mnimo de qualidade de ensino,
como estabelece a Constituio Federal em seu artigo 211 o conceito de Custo
Aluno Qualidade Inicial (CAQi) , e, em um segundo momento, o Custo Aluno
Qualidade (CAQ), que seria um passo seguinte em busca de uma qualidade sem
adjetivos.
Palavras-chave: financiamento da educao; fundo pblico; Fundef; Fundeb;
custo aluno.
Abstract
Fundeb in the cost-student quality perspective
The funding policy for the financing of education, implemented with the Fund
for the Maintenance and Development of Elementary Education and for the
Appreciation of the Teaching Profession (Fundef) in 1997 and refined with the Fund
for the Maintenance and Development of Basic Education and for the Appreciation
of Education Professionals (Fundeb) in 2007, represented a clear change in the
present system, in which each federated unit had basically their tax resources and
constitutionally linked transfers to education, in order to meet the needs of students
of their respective networks. This change had an immediate effect on the available
amount per student and, consequently, on the quality of teaching. This article
examines how Fundeb changed the available values per student in different states
of the country, especially through the expansion of the Unions contribution to the
fund. It also proposes a path to be achieved, in a first step, an amount of expenditure
per student that ensures a minimum standard of quality of education, as established
by the Federal Constitution, article number 211 the concept of Cost of Initial Quality
Education per Student (CAQi) and, secondly, the Cost-Student Quality (CAQ), which
would be the next step in search of a quality without adjectives.
Keywords: financing of education; public fund; Fundef; Fundeb; cost-student.
102
Introduo
Para entender os dilemas da educao brasileira de hoje, importante lembrar
que, ao fim do Imprio, ou seja, aps quase 400 anos de histria, os indicadores
educacionais do Brasil j o colocavam em uma situao vexatria no s entre os
pases ricos da poca, mas tambm quando comparado com seus vizinhos do
continente, como mostra o excelente estudo de Jos Ricardo Pires de Almeida (1989),
cuja primeira verso, escrita originalmente em francs, data de 1889. O autor aponta
para dois desafios que at hoje no foram superados: o fato de as classes mdia e
rica no enviarem seus filhos s escolas pblicas e a desvalorizao da profisso
docente. Infelizmente, a Repblica nascente, capitaneada pela elite latifundiria e
pelos militares, pouco se preocupou com as questes educacionais, a ponto de a
Constituio Federal (CF) de 1891 ser praticamente omissa em relao ao direito
educao, preocupando-se to somente com o carter laico do ensino.
Outro exemplo que refora essa convico o fato de o primeiro Ministrio
da Educao, com poderes efetivos, surgir em 1930, j na Era Vargas. Alis, as duas
primeiras dcadas do sculo 20, com o aparecimento de uma sociedade civil com
maior capacidade de mobilizao nos centros urbanos, marcam os primeiros esforos
para se pensar um sistema de financiamento da educao que desse conta de
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015
103
104
Tabela 1 Valor mdio por aluno disponibilizado pelo Fundeb com e sem
a complementao da Unio 2012
UF
A
Valor aluno com
complemento (R$)
B
Valor aluno sem
complemento (R$)
A/B
MA
2.313
1.164
1,99
PA
2.301
1.257
1,83
BA
2.358
1.569
1,50
CE
2.198
1.621
1,36
PI
2.189
1.639
1,34
AL
2.232
1.676
1,33
AM
2.162
1.755
1,23
PE
2.222
1.943
1,14
PB
2.142
1.946
1,10
RN
2.271
2.232
1,02
MT
2.232
2.232
1,00
RO
2.342
2.342
1,00
MG
2.349
2.349
1,00
PR
2.406
2.406
1,00
RJ
2.477
2.477
1,00
SE
2.507
2.507
1,00
AC
2.589
2.589
1,00
MS
2.683
2.683
1,00
ES
2.718
2.718
1,00
SC
2.785
2.785
1,00
TO
2.816
2.816
1,00
GO
2.844
2.844
1,00
RS
2.923
2.923
1,00
AP
2.947
2.947
1,00
SP
3.158
3.158
1,00
RR
3.347
3.347
1,00
Desvio padro
13%
25%
Maior/menor valor
1,56
2,88
Com base nas mesmas fontes da Tabela 1, verifica-se que, em 2012, houve
uma transferncia total de R$ 18,8 bilhes de recursos estaduais para os respectivos
municpios. A intensidade dessa transferncia, que ocorreu em todos os estados da
Federao, depende basicamente do grau de municipalizao da unidade federada
e do perfil e do montante da arrecadao. Assim, em termos relativos, essas
transferncias foram maiores no Nordeste, enquanto em termos absolutos o seu
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015
105
maior valor foi em So Paulo (R$ 3,7 bilhes). Cabe comentar que esse desequilbrio
entre os valores com os quais os municpios contribuem para o fundo e aqueles que
eles recebem do respectivo governo estadual aponta para uma crise grave em um
futuro prximo, dada a transitoriedade do Fundeb. fundamental encontrar um
mecanismo de financiamento permanente que regule essas relaes antes de 2020,
quando o fundo expira, sob pena de se instaurar o caos na educao bsica.
Alm das transferncias de recursos estaduais que municpios de todos os
estados recebem (embora nem todos os municpios de um estado necessariamente
as recebam), existem tambm aquelas oriundas da complementao da Unio que
vo para os governos municipais e estaduais daqueles municpios. A Tabela 2 indica
os valores transferidos aos municpios referentes a essa complementao, em 2012,
alm das transferncias recebidas dos estados.
Tabela 2 Valores recebidos pelos municpios que possuem complementao da Unio
no mbito do Fundeb (R$ milhes) 2012
UF
106
Complemento da Unio
Transferncias
estaduais
Total
AL
311
486
797
AM
241
493
734
BA
1.806
1.628
3.434
CE
822
1226
2.048
MA
1.626
896
2.522
PA
1.579
1.026
2.605
PB
99
383
482
PE
308
920
1.228
PI
301
428
729
RN
16
402
418
brasileiros apontam que 57% dos municpios brasileiros no possuam uma secretaria
exclusiva de educao, e entre aqueles com at 5 mil habitantes (justamente os mais
municipalizados) esse ndice chegava a 71% (IBGE, 2009).
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015
107
108
Fundeb
(valor mnimo)
A/B
8.288
2.427
3,42
3.209
1.867
1,72
3.060
1.867
1,64
2.997
2.054
1,46
5.058
2.147
2,36
3.868
2.241
1,73
3.082
2.241
1,38
Fonte: Elaborada pelo autor com base no Parecer CNE/CEB n 8/2010, usando valores do Produto Interno Bruto (PIB)
per capita de 2011, para os valores do CAQi, e da Portaria Interministerial n 1.495, de 28 de dezembro de 2012,
para os valores do Fundeb.
de escolas rurais. Para tentar conter esse processo, foi aprovada a Lei Federal n
12.960 de 2014, que dificulta o fechamento de escolas rurais. Contudo, a melhor
forma de atingir esse objetivo ampliar o fator de ponderao (hoje em apenas 15%
sobre o valor estimado para as escolas urbanas) e fixar um valor aluno que, de fato,
cubra os custos com um mnimo de qualidade, como prope o CAQi. Levantamento
feito pela Associao Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educao (Fineduca),
em 2013, mostra que, para viabilizar o CAQi, a complementao da Unio deveria
sair do patamar atual de 0,2% do Produto Interno Bruto (PIB) para cerca de 1%.
Alm disso, como o valor do CAQi est prximo do valor aluno estimado pelo Fundeb
para So Paulo (anos iniciais do ensino fundamental), que o segundo maior valor
do Brasil, implement-lo representa praticamente acabar com as desigualdades no
mbito do Fundeb entre as diferentes regies do Pas, e todos os estados receberiam
complementao.
Mas resta uma questo: o valor do CAQi assegura efetivamente um ensino
de qualidade? Considerando que esse valor prximo daquele j disponibilizado
pelo Fundeb em So Paulo estado cujas redes pblicas ainda possuem fontes
adicionais razoveis advindas dos recursos vinculados ao ensino e que no compem
o Fundeb e, mesmo assim, suas escolas, tanto da rede estadual de ensino quanto
das redes municipais, apresentam srios problemas relacionados qualidade ,
pode-se afirmar que o CAQi apenas um primeiro passo rumo a um ensino de
qualidade. Aproximar o padro de financiamento de todas as escolas pblicas do
Pas ao padro de So Paulo seria uma revoluo em termos de criao de um sistema
nacional de educao, mas o Brasil ainda estaria longe de um ensino de qualidade.
O horizonte a se atingir nessa caminhada o CAQ (Custo Aluno Qualidade).
Qual seria, no entanto, o custo de uma escola de qualidade? Uma sada
analisarmos o custo de escolas e de sistemas de ensino que so reconhecidos como
de qualidade. Mas aqui temos que tomar um cuidado. Em geral, o critrio hegemnico
de qualidade tem sido o desempenho das escolas e dos pases em testes padronizados,
como o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), o Programme for International
Student Assessment (Pisa) ou a Prova Brasil. O grande problema dessa medida
que, embora seja objetiva e parea racional e justa, ela um indicador limitado da
qualidade do ensino. Como j mostra uma vasta literatura, desde o pioneiro Relatrio
Coleman nos Estados Unidos da dcada de 60 (Coleman et al., 1966), os resultados
do desempenho dos estudantes em testes padronizados so influenciados
majoritariamente por fatores extraescolares, como nvel de renda e escolaridade dos
pais.
A influncia da escola no desempenho chegaria, quando muito, a 30%. Essa
constatao expe os riscos de se usar apenas a nota dos alunos como indicador de
qualidade do ensino, pois possvel que uma escola que faa um bom trabalho, com
professores competentes e dedicados, mas que atenda alunos de famlias mais
pobres, tenha um pior desempenho que outra na qual estudem crianas de famlias
mais afluentes.1 Ou seja, mais fcil, e barato, ensinar crianas de classe mdia,
1
Uma interessante discusso sobre esse tema pode ser obtida em Brooke e Soares (2008).
109
como fazem as escolas privadas do Pas. Por outro lado, implica maior esforo e
recurso financeiro ensinar crianas de famlias com pais de menor escolaridade e
renda.
Feito esse alerta, vale a pena verificar os valores envolvidos nas escolas com
boas notas nos exames padronizados. Para o Brasil, ser usado o Enem, um exame
que, embora no tenha desenho amostral, ganhou grande adeso ao passar a integrar
os processos seletivos das melhores universidades do Pas. Os dados esto
na Tabela 4.
Tabela 4 Escolas com melhor desempenho no Enem e valor das mensalidades 2011
Escola
110
Mensalidade do
3ano do ensino
mdio
Rede
Cidade
Nota
Privada
So Paulo (SP)
R$ 1.802
737,15
Privada
Ipatinga (MG)
R$ 845
718,88
Privada
Belo Horizonte
(MG)
R$ 1.188
718,18
Privada
So Paulo (SP)
R$ 3.253
714,99
Privada
Fortaleza (CE)
R$ 919
710,54
Privada
Teresina (PI)
R$ 780
707,07
Privada
Mogi das
Cruzes (SP)
R$ 1.548
706,12
Colgio de Aplicao da
Universidade Federal de Viosa Federal
(UFV) Coluni
Viosa (MG)
Gratuito
704,28
Privada
Belo Horizonte
(MG)
R$ 979
702,31
Colgio de So Bento
Privada
Rio de Janeiro
(RJ)
R$ 2.349
702,16
111
112
Gasto acumulado de 6 a 15
anos US$ PPP*
Brasil
412
21.225
Mxico
425
22.312
Chile
449
23.597
Repblica Checa
478
44.761
Espanha
481
74.119
Itlia
486
77.310
Portugal
489
56.803
Hungria
494
44.342
Reino Unido
494
84.899
Frana
496
74.659
EUA
500
105.752
Polnia
500
39.964
Estnia
501
43.037
Japo
520
77.681
Finlndia
536
80.737
Coria
539
61.104
Estimando o CAQ
O que seria, ento, um gasto por aluno adequado para o sistema pblico do
Brasil? Um sistema no qual a rede pblica deixasse de ser a nica opo para quem
no consegue pagar uma escola privada ou ser aprovado em um concurso de bolsas,
como, infelizmente, ocorre hoje em muitos casos. Uma resposta rpida seria adotar
o padro da rede federal de ensino, a nica rede que, de fato, cumpre os objetivos
da educao nacional estabelecidos pela Constituio Federal. Qual seria o gasto,
em termos de percentual do PIB, de generalizar o padro de custo dessa rede no
Pas, lembrando que o Brasil tem que ampliar o atendimento na faixa de 0 a 3 anos
de idade e universalizar na faixa de 4 a 17, alm de alfabetizar ou ampliar os anos
de estudo dos milhes de brasileiros com 18 anos ou mais que, mesmo passando
pela escola, no tiveram assegurado o seu direito uma educao digna (mais de
40 milhes de pessoas). E aqui no se fala da educao superior, que no tema do
artigo.
Construindo um cenrio que considere 50% de cobertura na faixa das creches,
universalizao do atendimento na faixa de 4 a 17 anos e uma matrcula de alunos
com mais de 17 anos que compense os anos de subinvestimento, chega-se a um
potencial de 52 milhes de alunos no sistema pblico, 10 milhes a mais que a
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015
113
possvel o Pas sair do padro atual de financiamento de seu sistema pblico e dar
um salto de qualidade, desde que haja um comprometimento maior do PIB, associado
a uma poltica de crescimento econmico. Alis, como mostra ampla literatura
mundial, pases como a Coria, que investiram fortemente em seu sistema pblico
de educao bsica, apresentaram tambm grande desenvolvimento econmico.
Consideraes finais
A principal concluso que se pode tirar deste artigo que no existe, quando
se pensa no Brasil como um todo, e no em escolas isoladas, ensino barato de
qualidade. Um bom ensino tem um custo e este no pequeno. O estudo mostra
que generalizar um padro de ensino como aquele apresentado pela rede federal, o
qual se pode chamar de um efetivo custo aluno qualidade, ainda est em um
horizonte remoto, dadas as limitaes econmicas do Pas. Contudo, as simulaes
apontam que o Brasil pode sim chegar a um padro de gasto por aluno que mais
que o dobro dos melhores valores aluno do Fundeb (Roraima e So Paulo), garantindo
uma ampliao da oferta concomitante na educao infantil, no ensino mdio e nas
modalidades de educao de jovens e adultos (EJA) e educao do campo. E isso em
um horizonte de seis anos.
A nica forma de viabilizar essa expanso ser mediante um novo pacto
114
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Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun. 2015
115
116
117
119
Resumo
Os impactos da incluso da educao de jovens e adultos (EJA) no Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb) foram examinados com base em pesquisa que analisou dados
de uma amostra de municpios paulistas no perodo entre 2005 e 2010 e realizou
estudos de caso, relacionando o financiamento ao comportamento das matrculas.
A introduo historia e revisa a literatura sobre o tema, problematizando as condies
desfavorveis da insero da EJA no Fundeb. A pesquisa verificou que o gasto pblico
com EJA subdeclarado e que a despesa informada pela mdia dos municpios
paulistas inferior ao valor de referncia usado nos clculos do Fundo. Conclui que
o Fundeb, ao lado de outras polticas federais, teve moderado efeito redistributivo
e discreto impacto positivo sobre o financiamento da EJA, mas foi incapaz de gerar
incentivos e reverter o declnio das matrculas, determinado pelo desprestgio da
modalidade vis--vis outros desafios da gesto municipal.
Palavras chave: educao de jovens e adultos; financiamento da educao;
educao bsica; Fundeb; poltica da educao; avaliao.
Abstract
The impact of having included Youth and Adult Education in the
Fund for the Maintenance and Development of Basic Education
and for the Appreciation of Education Professionals: a study in
municipalities of the State of So Paulo
The article examines the impacts of having included youth and adult education
(YAE) in the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and for
the Appreciation of Education Professionals (Fundeb). The study was based on
research that analyzed data from a sample of municipalities in the State of So Paulo,
from 2005 to 2010, and conducted case studies, relating financing with how
enrollments reacted. The introduction gives the history of and revises the literature
on the theme, discussing the unfavorable conditions caused by the insertion of YAE
in Fundeb. The research found that public spending on YAE is underreported and
that expenditures reported by the average of these municipalities is inferior to the
reference value used in the calculation of the Fund. This analysis concludes that
Fundeb, along with other federal public policies, has had a moderate redistributive
effect and a discreet positive impact on the financing of youth and adult education,
however; it has been unable to generate incentives and to reverse the decline in
enrollments, determined by the lessening of the prestige of the modality in
comparison to other challenges of municipal management.
120
Antecedentes
O financiamento da educao de jovens e adultos (EJA) no Brasil um aspecto
pouco estudado da poltica educacional (Haddad, 2002, p. 17; Ribeiro, 2009, p. 139),
encontrando-se na literatura apenas menes pontuais ao tema.
As anlises sobre a histria republicana situam a gnese das polticas
educacionais especficas no perodo imediatamente posterior ao Estado Novo, quando
a regulamentao do Fundo Nacional do Ensino Primrio reservou 25% dos repasses
federais aos governos estaduais para o ensino elementar de adolescentes e adultos.
Os recursos descentralizados impulsionaram as campanhas de alfabetizao lanadas
pela Unio a partir de 1947, que se estenderam at o incio da dcada de 1960,
suscitando a criao de servios de educao de adultos nos sistemas estaduais de
ensino.
A partir de 1971, esses servios estaduais seriam conformados s normas do
ensino supletivo criadas pela reforma da instruo de 1 e 2 graus e, por meio da
assistncia tcnica e financeira da Unio, enquadrados nas diretrizes de poltica
educacional federal, que cumpriu os objetivos de legitimar o regime militar e atender
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 119-130, jan./jun. 2015
Um dos marcos do processo de descentralizao dos encargos da EJA foi a extino da Fundao Educar em 1990,
quando o governo Collor de Mello adotou medidas de reduo da mquina pblica federal. Na maior parte dos casos
coube aos municpios conveniados manter as atividades de alfabetizao das quais a Unio se absteve.
A redistribuio da receita tributria atribuda ao setor educacional nos anos 1980 por fora da Emenda Calmon e da
Constituio foi estancada na dcada seguinte, em especial aps a adoo de mecanismos de desvinculao de receitas
federais empregados no ajuste fiscal, vigentes at o presente.
121
122
A cobertura do Programa Recomeo/Fazendo Escola se ampliou de 1.381 municpios e 834 mil beneficirios com
investimento de R$188 milhes em 2001 para 4.305 municpios e 3,3 milhes de estudantes com investimento de
R$412 milhes em 2006 (Di Pierro; Andrade; Vvio, 2009, p. 42).
A Lei n11.494/2007, que regulamentou o Fundeb, estabeleceu que as matrculas da EJA fossem contabilizadas
gradualmente (a tera parte ao ano) e retribudas por um fator de ponderao de 0,7, fixando um teto de gasto na
modalidade de 15% do Fundo. Em 2009 o fator de ponderao foi corrigido para 0,8 e persiste at o presente, sendo o
menor de todas as etapas e modalidades. Os Fruns de EJA contestam esse critrio, reivindicando isonomia.
A investigao foi uma das quatro realizadas pelo Ncleo de Pesquisa Educao de Jovens e Adultos: insumos,
processos e resultados, mediante convnio entre o Inep e a Ao Educativa (Catelli; Haddad; Ribeiro, 2014).
Referimo-nos certificao pelo Exame Nacional de Certificao de Competncias da Educao de Jovens e Adultos
(Encceja) e Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) para maiores de 15 e 18 anos, respectivamente.
123
124
Principais resultados
A disponibilidade de dados sobre a despesa municipal na EJA condicionou a
composio da amostra, j que 52,5% dos 645 municpios paulistas no declararam
qualquer gasto na modalidade entre 2005 e 2010, e apenas 128 (19,8%) dispunham
de informaes para ao menos quatro anos do perodo analisado (o que era necessrio
para a anlise longitudinal).8 Confirmou-se o que outros autores (Arajo, 2012;
Volpe, 2013) j haviam observado: que os dados sobre o gasto em EJA so
frequentemente omitidos ou contabilizados em outras rubricas,9 e que as informaes
disponveis nos diversos bancos pblicos so divergentes. A anlise da srie histrica
evidenciou inconsistncias, se no inverossimilhanas, quando cotejadas as
Priorizamos as informaes do banco Finanas Brasil (Finbra) da Secretaria do Tesouro Nacional, cotejadas com as do
Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope), do FNDE, e do Sistema de Informaes da
Administrao Pblica (Siap) do Tribunal de Contas do Estado.
A explicao mais plausvel para a subdeclarao das despesas com EJA relaciona-se ao gasto com pessoal, que
representa entre 75% e 85% dos custos do ensino bsico (Relatrio..., 2001; Carreira; Pinto, 2006). Como a maior parte
dos docentes e tcnicos da EJA atua no ensino bsico de crianas e adolescentes e complementa sua jornada de trabalho
no perodo noturno, raramente a despesa com pessoal da modalidade contabilizada parte; tambm ficam invisveis
os gastos com a construo e manuteno das instalaes fsicas e equipamentos, quase sempre compartilhados.
A participao da EJA no gasto educacional dos municpios na mdia da amostra recuou de 1,5% em 2005 para 1%
em 2009.
10
Dados coletados por Arajo (2012) em secretarias de educao de municpios paulistas evidenciaram que o gasto
mdio na EJA em 2009 foi de R$ 2.704,63, 49% superior quele atribudo modalidade nos clculos do Fundeb e cinco
vezes maior que a mediana declarada pelos municpios considerados em nosso estudo.
11
125
Ano
Quantidade de
municpios com
informao sobre
despesa em EJA
2005
103
2006
(B) Valor de
referncia da
EJA no
Fundeb
A/B
Mediana
(A) Mediana
(sem matrculas
semipresenciais)
899,00
284,67
300,94
122
1.096,97
316,92
316,92
2007
126
1.212,43
437,97
440,12
1.292,03 34%
2008
126
916,02
425,64
443,40
1.439,33 31%
2009
127
1.038,41
514,70
540,66
1.810,44 30%
Mdia
126
12
O Projovem original recebeu 2.630 inscries entre 2005 e 2008 na capital e outros dez municpios de sua Regio
Metropolitana. Aps a reformulao de 2008, a capital no mais participou do Programa e ingressaram localidades de
mdio e grande porte do interior e do litoral. Entre 2008 e 2010 houve 26.643 inscries em 18 municpios.
13
127
Concluses e recomendaes
Considerada a realidade do ensino pblico paulista captada por este estudo,
conclumos que, exceto a redistribuio de recursos proporcionada pelo Fundeb, as
demais relaes federativas que afetam as polticas de EJA no obedecem ao princpio
redistributivo, tendendo ao padro que Abrucio (2005) tipificou como federalismo
compartimentalizado. Um caminho promissor para o equacionamento desse quadro
parece ser o desenvolvimento de mecanismos horizontais de coordenao
intergovernamental que considerem o territrio como unidade de planejamento e
ao, produzindo colaborao e sinergias que diminuam as desigualdades entre os
municpios.
Embora a anlise de realidade tenha sido limitada pela escassez de informaes
fidedignas sobre a despesa pblica com a EJA, os dados disponveis nos levam a
concluir que o padro de gasto atual insuficiente para uma proviso ampla e de
qualidade e que, nos moldes vigentes, a poltica de fundos que rege a colaborao
intergovernamental ineficiente para induzir os governos subnacionais a ampliar
e qualificar o atendimento na modalidade, que minguou ao longo do quinqunio
analisado. Para alm do incremento do financiamento pblico total para o setor
educacional previsto pelo Plano Nacional de Educao recm-sancionado, os caminhos
de correo dessa situao passam pela remoo do teto de gasto e pela elevao
O Estado de So Paulo desenvolveu um indicador sinttico de condies de vida denominado ndice Paulista de
Responsabilidade Social (IPRS), que abrange dimenses de riqueza, sade e educao.
14
Referncias bibliogrficas
128
129
130
Resumo
O controle da aplicao das verbas da educao ser discutido tendo como
referncia: a) procedimentos adotados por vrios tribunais de contas (TCs) para
contabilizar as verbas da educao; b) o suposto controle social exercido pelos
conselhos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorizao do Magistrio (Fundef) e do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
Um problema dos TCs a confiabilidade dos seus dados. Outro que vrios TCs
no seguem as disposies constitucionais ou a Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB), nem mesmo as normas dos manuais da Secretaria do
Tesouro Nacional. Alguns no contabilizam receitas na base de clculo do percentual
mnimo dos impostos (25%) ou no acrescentam a esse percentual receitas adicionais,
como o salrio-educao, os ganhos com o Fundef ou o Fundeb e as transferncias
federais. O principal equvoco de muitos TCs tem sido aceitar que os inativos sejam
pagos com as receitas vinculadas educao. Os conselhos do Fundef e do Fundeb
so muito frgeis, pois tendem a ser mais estatais do que sociais e mesmo
as entidades ditas sociais neles presentes tm representatividade dbil ou so
cooptadas pelos governos.
Palavras-chave: financiamento da educao; tribunal de contas; conselho
consultivo; Fundef; Fundeb.
* O artigo , em parte, resultado de pesquisa financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgic (CNPq), por intermdio de bolsa de produtividade em pesquisa, desde 2007.
131
Abstract
The reliability of control bodies over education funding
The article examines procedures adopted by a number of Brazilian Audit
Courts (AC) to account for the education revenues and the alleged social control
exercised by the councils of Fund for the Maintenance and Development of Elementary
Education and for the Appreciation of the Teaching Profession (Fundef) and Fund for
the Maintenance and Development of Basic Education and for the Appreciation of
Education Professionals (Fundeb). One problem of the ACs is the reliability of their
data. Another issue is that a number of them do not comply with the constitutional
provisions, with the Basic Education Law (LDB), nor with the guidelines set by the
manuals of the Brazilian National Treasury. Some of the ACs do not account for
revenues on the basis of calculation of the minimum percentage of taxes (25%) or
do not add to this percentage extra revenues, such as payroll-linked contribution,
gains from Fundef or Fundeb and federal transfers. The chief mistake of many ACs
is to accept that retired education personnel be paid with revenues linked to
education. The Fundef and Fundeb councils are quite fragile, for they tend to have
more of a state nature than a social one and even the so-called social entities present
in these councils have a poor representativeness or are coopted by governments.
Keywords: education funding; audit courts; consulting councils; Fundef;
Fundeb.
132
Introduo
Este texto pretende discutir o controle da aplicao das verbas da educao
tendo como referncia: a) procedimentos adotados por alguns tribunais de contas
(TCs) de estados e municpios com base em suas resolues e relatrios sobre contas
estaduais e municipais para a contabilizao das verbas da educao e b) o suposto
controle social exercido pelos conselhos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) e do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb).
A anlise do controle estatal ou social sobre as verbas da educao ou de
qualquer outra rea requer uma discusso preliminar sobre a natureza do Estado,
que, ao contrrio do que muitos pensam e tambm da autoimagem que ele mesmo
veicula, no neutro nem est a servio do conjunto da sociedade, do bem comum,
da coletividade. Numa sociedade desigual, o Estado tende a refletir, em maior ou
menor grau, os interesses das classes dominantes e tambm da burocracia estatal,
que, da mesma forma que as diversas fraes das classes dominantes, procura
beneficiar-se da riqueza social da qual se apropria o Estado por intermdio de todo
tipo de taxao. verdade que ele no s isso, pois reflete tambm se bem que
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015
133
projeto de uma nova sociedade e Estado que aponte para a superao das
desigualdades sociais e de poder.
A necessidade de um novo tipo de controle social, associado construo de
um novo projeto de sociedade e Estado, evidenciada pela pouca confiabilidade do
controle estatal (tribunais de contas, por exemplo) sobre a aplicao das verbas da
educao. Vale lembrar que essa pouca confiabilidade no resulta, necessariamente,
de incompetncia tcnica de tais rgos (ainda que isso tambm exista), podendo e
devendo ser interpretada como mais um dos mecanismos pelos quais as vrias
instncias estatais subtraem recursos legalmente vinculados rea social (nesse
caso, a educacional) para favorecer setores do capital, polticos ou os prprios setores
da burocracia estatal mais poderosos e funcionais ordem burguesa. No casual
que o congelamento ou a reduo dos gastos sociais propostos ou implementados
pelo neoliberalismo no tenham atingido tais setores ou, se os atingiram, no foi de
modo to grave quanto nos setores sociais.
134
constitudos por duas instncias. Uma o corpo tcnico, ou corpo instrutivo, com
funo tcnica, pelo menos formalmente. a instncia que primeiro aprecia as contas
e emite um parecer, que, se favorvel aprovao delas, segue para outra instncia,
superior, representada pelo conselheiro-relator. Se desfavorvel, o responsvel pelas
contas apreciadas (prefeito, presidente da cmara municipal, governador, etc.)
chamado para responder aos questionamentos e fornecer a documentao requerida.
Aps esse trmite, todo o processo encaminhado ao conselheiro-relator, que tem
a palavra final, podendo desconsiderar o parecer preliminar do corpo tcnico e levar
em conta apenas as alegaes e os documentos apresentados pelo responsvel. Isso,
obviamente, confere um poder enorme ao conselheiro-relator, bem como aos demais
conselheiros que daro seu voto de aprovao ou no das contas.
Os conselheiros constituem a instncia mais poderosa, pois emitem o parecer
final, sendo nomeados para cargos vitalcios com base em critrios essencialmente
polticos, alguns indicados pelos rgos legislativos, outros pelo Executivo. Assim,
todos ou a imensa maioria dos conselheiros so ex-polticos ou funcionrios de
confiana daqueles que os indicaram, o que obviamente compromete a qualidade
tica e tcnica de seus pareceres. No por acaso, o noticirio registra uma srie de
irregularidades e corrupo envolvendo TCs. O jornal O Globo, por exemplo, noticiou
envolvimento do presidente do TC do Rio Grande do Sul em desvio de pelo menos
R$ 44 milhes do Departamento de Trnsito. Em consequncia da ao de
improbidade administrativa, ele teria renunciado ao cargo alegando problemas de
sade (Crise..., 2009). No Amap, o Ministrio Pblico Federal teria denunciado cinco
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015
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137
138
139
preparados tecnicamente, que tero mais condies de fazer prevalecer sua leitura
dos nmeros.
A participao dos representantes sociais fica ainda mais difcil quando se
consideram as outras atribuies dos conselhos: supervisionar o censo escolar anual,
elaborar a proposta oramentria anual, e
[...] acompanhar a aplicao dos recursos federais transferidos conta do Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate) e do Programa de Apoio aos
Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos e, ainda,
receber e analisar as prestaes de contas referentes a esses programas, formulando
pareceres conclusivos acerca da aplicao desses recursos e encaminhando-os ao
FNDE. (Brasil, 2007a, art. 24).
140
Consideraes finais
A pouca confiabilidade dos rgos responsveis pelo controle estatal da
aplicao dos recursos da educao no resulta necessariamente da sua
incompetncia, ainda que isso tambm possa acontecer. Ela no ingnua, sobretudo
porque so rgos que dispem de muitos recursos e funcionrios muito bem
remunerados (os TCs, por exemplo), e esta suposta incompetncia apenas mais
um mecanismo que setores da burocracia estatal utilizam para desviar recursos
pblicos para os projetos que interessam aos governantes, s classes dominantes e
a si prprios.
Diante dessa constatao, cabe aos educadores e s entidades comprometidas
com a desprivatizao do Estado (na medida em que isso possvel dentro da ordem
burguesa), associados com grupos, movimentos e partidos com perspectivas
semelhantes, conhecer a legislao, os estudos sobre financiamento da educao e
os dados sobre o oramento pblico dessa rea nesse sentido, o Sistema de
Informao sobre Oramento Pblico em Educao (Siope), disponvel na pgina
eletrnica do FNDE, pode ser til , para enfrentar, pelo menos no plano legal, as
artimanhas dos governos. Esse conhecimento e essas lutas podem levar a conquistas,
que sero necessariamente parciais porque as leis e os rgos responsveis pela sua
elaborao, aplicao ou pela fiscalizao de seu cumprimento tm o vcio da origem
burguesa e patrimonialista. De qualquer modo, as lutas por tais reformas podem e
devem ser empreendidas, mas preciso ter clareza de que a democratizao ou
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 131-143, jan./jun. 2015
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142
143
espao aberto
Aqui estou para mais uma vez examinar, de pblico, o problema em que muito
tenho pensado, sobre o qual muito j tenho falado e que reputo crucial, cada vez
mais instante: de como financiar a educao pblica no Brasil e para todo o povo
brasileiro.
Ainda h pouco, convidado pelo Rotary Club do Rio de Janeiro a versar ali
assunto da minha especial e prolongada responsabilidade na vida pblica, no hesitei
no tema a expor aos rotarianos, de improviso, mas base de constantes e
sedimentadas investigaes e reflexes, como dirigente da Educao, por vrias
vezes, no meu Estado de nascimento e no Distrito Federal, e ora frente do Instituto
Nacional de Estudos Pedaggicos (Inep), no Ministrio da Educao e Cultura.
Transpondo-me agora com o mesmo tema essencial para esta audincia,
especialmente credenciado para debat-lo, entregando-lhe ao estudo o levantamento
procedido pela Campanha Nacional de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Capes) relativo s despesas e custeio da educao, ao qual servem estas minhas
palavras de breve apresentao preliminar. De educadores para educadores, de
responsveis para responsveis por servios de educao em todo o Brasil, aqui
reunidos, debat-lo-emos, na esperana de que todos poderemos colher de todos
novas luzes e contribuies teis.
* Trabalho a ser apresentado no XI Congresso Brasileiro de Educao a realizar-se em janeiro de 1954, em Curitiba,
Paran.
Publicado originalmente na Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Rio de Janeiro, v. 20, n. 52, p. 27-42, out./dez.
1953. Republicado no v. 80, n. 194, p. 102-113, jan./abr. 1999. Disponvel em: <http://www.bvanisioteixeira.ufba.br/,
produo intelectual, produo cientfica>.
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educar o Brasil e que, hoje, o Brasil que exige ser educado. E tempo de
reconhecer que no h empreendimento maior e mais indeclinvel para uma
democracia mesmo uma simples democracia poltica que no seja uma burla ou
uma fraude grosseira que educar toda uma nao, ou todo o povo para ser
efetivamente a nao.
Vejamos, portanto, desenganadamente, o que isso, posto por obra ou
transposto para a realizao efetiva, representa de encargo e custo a serem providos.
Nas atuais condies demogrficas brasileiras, a distribuio por idades da
populao leva-nos ao cmputo de nunca menos de 8 milhes de crianas na idade
da instruo primria. A este mnimo de obrigao legal e ao mnimo dos 8 milhes
de credores dessa obrigao, mesmo no computando seus sucessivos acrscimos,
temos necessidade de adicionar os adolescentes, os jovens na idade da instruo
secundria. Da soma resulta pelo menos um total de 10 milhes de brasileiros a
educar, por obrigao legal, constitucional, ou por necessidade social, contingente.
Eis a preliminar a primeira das preliminares do nosso problema.
No fica a, entretanto, o nus da democracia brasileira. Examinando mais
analiticamente, e comparativamente, as nossas condies demogrficas,
relativamente distribuio da populao brasileira por idades, verificamos: que
51% desta populao se encontram na rea de idade de 0 a 19 anos; que apenas
43% se encontram na idade de 20 a 59, constituindo este o ncleo propriamente
produtivo e ativo do Brasil; e que de 60 anos para cima temos os 6% restantes. Vse, assim, que a nao brasileira se encontra sobrecarregada, relativamente a outros
pases, por no contar seno com um grupo pequeno de populao ativa, qual
compete educar e sustentar a maior parte da populao, ainda inativa, constituda
dos habitantes de 0 a 19 anos, alm dos encargos de assistncia aos de mais de 60
anos.
A situao brasileira, em relao a outras naes, sensivelmente agravada
por uma tal conjuntura. Os prprios Estados Unidos, onde o crescimento demogrfico
tambm extraordinrio, tm 34% de populao jovem at 19 anos, 54% de
populao ativa e 12% de populao idosa. De maneira que mais fcil aos EUA
suportar o nus de educar a populao jovem, por ser esse grupo demogrfico
relativamente menor. E a situao da Inglaterra ainda mais favorvel: apenas 29%
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 147-160, jan./jun. 2015
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no ensino primrio:
os estados...................................... 2.400.000.000,00
os municpios................................. 451.000.000,00
a Unio........................................... 16.000.000,00
2.867.000.000,00
no ensino mdio:
os estados...................................... 1.110.000.000,00
os municpios................................. 26.000.000,00
a Unio........................................... 463.000.000,00
1.599.000.000,00
no ensino superior:
os estados...................................... 452.000.000,00
os municpios................................. 4.000.000,00
a Unio........................................... 489.000.000,00
945.000.000,00
V-se, por tal demonstrativo, que as trs rbitas do governo cooperam nessas
despesas e como cooperam.
Quanto ao ensino particular, mantido pelas taxas de matrcula dos prprios
alunos, vamos ver que o seu oramento no , ao lado dos gastos com o ensino
pblico, to grande quanto poderamos pensar.
Com o ensino primrio as trs rbitas do Poder Pblico despenderam
Cr$ 2 bilhes e 867 milhes, enquanto os gastos particulares foram apenas de Cr$
117 milhes menos de 5% do dispndio pblico. Veja-se como, realmente, o encargo
pblico, do Estado, ficando certos todos ns de que a educao brasileira dever,
e no favor, que s se cumprir com os recursos do poder pblico.
Com o ensino mdio, a despesa particular (a maior notem bem, de tal
procedncia) foi apenas de Cr$ 860 milhes, enquanto a das trs rbitas do poder
pblico subiu a cerca de Cr$ 1 bilho e 600 milhes, ou seja, quase o dobro. preciso
esclarecer que, neste ensino mdio, esto compreendidos o ensino industrial, o
comercial, o agrcola e o secundrio ou acadmico, e que os gastos particulares, no
nvel do ensino mdio, so feitos predominantemente com o secundrio acadmico.
Ainda aqui o nus maior , indubitavelmente, dos poderes pblicos, porque com
eles ficaram as escolas mais dispendiosas, que so as industriais, as agrcolas ou
tcnicas em geral.
Com o ensino superior, os gastos pblicos montam a Cr$ 944 milhes,
enquanto os particulares so apenas de Cr$ 55 milhes pouco mais de 5% daqueles.
evidente que o empreendimento s poder ser levado a termo pela deciso
e a providncia dos poderes pblicos, em cooperao. S eles podero arcar com o
nus de financiar, de manter o imenso sistema de educao que a democracia
brasileira j est a exigir. Quando declaro que est a exigir, no o digo por
eufemismo, mas porque, na realidade, est a faz-lo e vai consegui-lo, de um modo
ou de outro. Notemos ainda que os brasileiros esto se transferindo, em virtude de
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 147-160, jan./jun. 2015
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especiais, que tornassem difcil, seno impossvel, qualquer desvio dos seus estritos
objetivos educacionais.
9 O Fundo Federal de Educao, representado pelos 10% da receita tributria
federal, constituiria a verba global mnima ou irredutvel do Ministrio da Educao
e Cultura, que se veria, deste modo, transformado em sua estrutura, para poder
atingir os seus objetivos com a flexibilidade e a autonomia necessrias.
Competindo-lhe administrar esse fundo, destinado a custear o programa
federal da educao, no poderia o dito Ministrio ter a organizao convencional
dos demais, mas a de um rgo autnomo, com suas normas prprias e uma grande
amplitude de ao no cumprimento dos seus fins de velar pela melhor formao
nacional possvel.
10 Os estados e os municpios, por sua vez, tambm passariam a administrar
os seus recursos 20% de suas receitas tributrias como fundos respectivamente
estaduais e municipais de educao.
Assim em cada estado, como em cada municpio, se transformariam os
respectivos rgos de educao em rgos autnomos, com oramentos prprios,
mnima organizao tcnica adequada e autonomia administrativa, para gerir as
partes correspondentes da renda e patrimnio do educando brasileiro.
11 Estabelecida, por esse conceito de Fundo de Educao, a necessria
autonomia de todos os recursos, como iramos multiplic-los para levar avante o
plano do desenvolvimento crescente das escolas?
Primeiro, separando-os em verbas de investimento e verbas de custeio,
podendo estas representar as despesas com emprstimos escolares. Os oramentos
da educao, elaborados pelos rgos autnomos, preveriam uma parcela dos
recursos dos respectivos fundos para emprstimos escolares de modalidades diversas,
inclusive os de capitalizao e, deste modo, se multiplicariam as possibilidades de
inverso e constituio dos seus patrimnios de prdios e equipamentos.
Segundo, pelo ajustamento do custo das escolas s condies dos recursos
locais. As escolas seriam municipais e o seu custeio se fundaria nos recursos dos
fundos municipais, ajudados pelos auxlios estaduais e federais.
12 Duas ideias estariam contidas nessa sugesto de fundos de educao ou
fundos escolares: a da integrao dos recursos de origem federal, estadual e municipal
em uma s obra conjunta de educao e a do ajustamento das escolas s condies
econmicas locais. Tanto uma quanto outra concorreria para maior produtividade
dos recursos existentes.
Com efeito, as escolas passariam a ser locais e, desse modo, a ser mantidas
em condies desiguais, segundo os recursos dos municpios, mas, por isso mesmo,
a serem mais numerosas pois umas custariam menos do que outras. O estado, por
sua vez, no constituiria outro sistema escolar mais caro e paralelo ao municipal,
mas ajudaria o municpio com um auxlio por aluno matriculado, destinado a elevar
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criana correspondero Cr$ 200,00 para a sua educao. Uma escola isolada, de
uma s classe, com 40 alunos de matrcula, dever ser mantida com a despesa de
Cr$ 8 mil anuais. Estes Cr$ 8 mil devero responder pelos vencimentos do professor,
administrao do ensino, prdio e sua conservao, material didtico e assistncia
ao escolar, em percentagens devidamente estabelecidas. Admitamos que a despesa
de pessoal no possa exceder de 60%, a de manuteno material de 30% e a de
investimento de 10%. Teramos: Cr$ 4.800,00 para o pessoal, Cr$ 2.400,00 para
material e Cr$ 800,00 para inverso, por meio de emprstimos escolares, nos prdios
escolares. Dos 60% de pessoal, deduzamos que at o mximo de 70% poderia caber
ao professor e os restantes 30% administrao e pessoal auxiliar. A professora,
portanto, nesse municpio no poderia perceber do fundo municipal mais de Cr$
3.360,00 anuais e a administrao geral e o pessoal auxiliar Cr$ 1.440,00 anuais.
Essa escola teria mais Cr$ 2.400,00 anuais para material e lhe corresponderiam Cr$
800,00 para o fundo de investimento.
A quota-auxlio do estado, por aluno, viria melhorar esse soalho e promover
o enriquecimento de todos os fatores da escola, dando, ao mesmo tempo, ao estado,
perfeitas condies de controle desse progresso.
21 A quota-auxlio do estado seria achada depois de abatidas do seu Fundo
Estadual de Educao as despesas gerais, que iriam competir ao estado, com a
preparao do professorado, a superviso e assistncia tcnica aos sistemas
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Anexo
Despesas com educao no Brasil em 1950
(com valores corrigidos para 2014)
Distribuio dos Recursos
Preo de 1950*
Em Cr$
US$
R$
US$ ***
Total
Estados
2.400.000.000,00
128.205.128,21
2.073.710.398,74
881.172.172,69
451.000.000,00
24.091.880,34
389.684.745,76
165.586.937,45
16.000.000,00
854.700,85
13.824.735,99
5.874.481,15
Municpios
Unio
Total ensino primrio
Estados
Municpios
Unio
Total ensino mdio
Estados
Municpios
Unio
Total ensino superior
Trs rbitas poder pblico
160
Preo de 2014**
59.294.871,79
959.091.059,42
407.542.129,87
26.000.000,00
1.388.888,89
22.465.195,99
9.546.031,87
463.000.000,00
24.732.905,98
400.053.297,76
169.992.798,31
1.599.000.000,00
85.416.666,67
1.381.609.553,16
587.080.960,05
452.000.000,00
24.145.299,15
390.548.791,76
165.954.092,52
4.000.000,00
213.675,21
3.456.184,00
1.468.620,29
489.000.000,00
26.121.794,87
422.518.493,74
179.538.830,19
945.000.000,00
50.480.769,23
816.523.469,50
346.961.543,00
Gastos particulares
117.000.000,00
6.250.000,00
101.093.381,94
42.957.143,42
860.000.000,00
45.940.170,94
743.079.559,55
315.753.361,88
55.000.000,00
2.938.034,19
47.522.529,97
20.193.528,96
518,43
220,29
Superior particular
Custo mn. p/aluno
Custeio prim./elem.
Renda tributria
Fundo de educao
Educao por criana
600,00
32,05
4.800.000.000,00
256.410.256,41
4.147.420.797,47 1.762.344.345,37
1.000.000,00
53.418,80
864.046,00
367.155,07
200.000,00
10.683,76
172.809,20
73.431,01
200,00
10,68
172,81
73,43
8.000,00
427,35
6.912,37
2.937,24
Desp. Pessoal
4.800,00
256,41
4.147,42
1.762,34
Desp. Material
2.400,00
128,21
2.073,71
881,17
800,00
42,74
691,24
293,72
Inverso
Rec. anuais p/ professor
3.360,00
179,49
2.903,19
1.233,64
Pessoal auxiliar
1.440,00
76,92
1.244,23
528,70
Material anual
2.400,00
128,21
2.073,71
881,17
800,00
42,74
691,24
293,72
Fundo de invest.
200,00
10,68
172,81
73,43
Custo da classe
Quota-auxlio
8.000,00
427,35
6.912,37
2.937,24
3.360,00
179,49
2.903,19
1.233,64
Recursos materiais
2.400,00
128,21
2.073,71
881,17
resenhas
163
164
Esse iderio, conforme explicitado pelo autor, foi construdo ao longo de muitos
anos, por meio de embates travados entre as foras em disputa, desde o perodo
imperial, culminando, no final do sculo 20, com a denominada poltica de fundos,
desenho da estrutura de financiamento da educao brasileira, instituda em 1996
pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef) e atualizada em 2007 pelo Fundeb.
Alm da introduo e das consideraes finais, o livro de Martins contm mais
trs captulos. O primeiro destinado a uma anlise do corpus conceitual. Com o
objetivo de responder como a federao brasileira se estruturou, considerando as
relaes entre o poder central e os poderes estaduais e locais, o autor traz tona as
diferentes tipologias de um Estado federal e sua relao com os entes federados,
luz de autores de diferentes reas do conhecimento, como o Direito, a Cincia Poltica,
a Histria, a Economia, a Educao e, mais especificamente, o Financiamento da
Educao. Analisa tambm o conflito e a harmonia entre os entes federativos; a
coordenao e o equilbrio no Estado federal; a diviso de responsabilidades e as
funes dos entes federados, em relao ao financiamento da educao pblica; e
a compatibilidade destes com a estrutura do federalismo cooperativo e com o objetivo
de implantao de um sistema nacional de educao. O autor no perde de vista
que o patrimonialismo tambm marca as relaes entre governo e sociedade. Assim,
busca compreender como essa cultura se estrutura no Brasil e como tem afetado a
relao entre os entes federados, manifestando-se por meio da corrupo, da
apropriao dos bens pblicos, do uso dos recursos para fins diversos do financiamento
educacional, alm das dificuldades enfrentadas pelos conselhos de controle social.
No segundo captulo, analisa o financiamento da educao brasileira desde a
Constituinte de 1823 at a instituio das polticas de fundos contbeis (Fundef e
Fundeb). A ateno voltada para cinco categorias: centralizao versus
descentralizao, autonomia federativa, vinculao de recursos, equidade e regime
de colaborao, que so analisadas nos sucessivos momentos histricos. Quanto
centralizao versus descentralizao, o autor observa que em perodos democrticos
o pndulo federativo se posiciona na direo da descentralizao, ocorrendo o inverso
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 163-167, jan./jun. 2015
em regimes de exceo. A esse respeito, cita Tavares Bastos, quando este, ainda no
sculo 19, afirmava: A descentralizao, que no , pois, uma questo administrativa
somente, parece o fundamento e a condio de xito de quaisquer reformas polticas.
o sistema federal a base slida de instituies democrticas (p. 67-68). O autor
entende ainda que o equilbrio federativo pressupe a unio de coletividades regionais
autnomas exercitando a diviso compartilhada de responsabilidades (regime de
colaborao). Para desempenh-las, devem ter assegurados os recursos necessrios,
fundados na correo da diferena significativa de gasto por aluno de uma mesma
etapa (equidade). Assim, busca analisar, em sua investigao, se a poltica de fundos
contribui para o alcance dessas expectativas, em relao ao financiamento da
educao.
No terceiro captulo, analisa o processo de tramitao e aprovao do Fundef
e do Fundeb na Cmara dos Deputados e considera a atuao do Legislativo, do
Executivo e dos movimentos sociais nos contextos de reforma do Estado (governo
de Fernando Henrique Cardoso) e de incluso social (governo Lula). Para a realizao
da anlise da aprovao do Fundef, considera a equidade, a prioridade destinada ao
ensino fundamental, a valorizao do magistrio, a autonomia dos entes federativos,
o contexto de reforma do Estado e o protagonismo dos movimentos sociais, e como
eles se fizeram presentes nas mensagens enviadas ao Legislativo ou nos debates
realizados. Analisa ainda a contribuio desse fundo para a concretizao do regime
de colaborao no que diz respeito complementao da Unio e ao valor mnimo
praticado por aluno/ano e os debates estabelecidos referentes municipalizao
como estratgia para o equilbrio do pacto federativo. Ainda em relao ao Fundef,
so analisados os mecanismos de controle interno e externo como estratgias para
garantir a transparncia necessria ao financiamento da educao. Constata que
esse fundo concorre para um melhor equilbrio federativo, com ajuste entre receitas
e encargos, em que estados e municpios compartilham a competncia para oferecer
o ensino fundamental. Conflitos ocorrem, mas com regras minimamente aceitas
pelos atores para dirimi-los. O Fundef contribui, tambm, para a equalizao do
valor disponibilizado por aluno, no s entre o estado e seus municpios, mas tambm
entre os municpios de um mesmo estado. Esse sucesso no se deu na dimenso
interestadual, uma vez que a Unio descumpriu a regra de complementao ao
fundo.
No terceiro captulo tambm analisa o processo de tramitao do Fundeb na
Cmara dos Deputados, alm de considerar as expectativas dos movimentos sociais
e os debates travados. O autor observa um conjunto de avanos obtidos a partir da
experincia do Fundef, por exemplo, a incluso de creches e educao especial como
estratgia para a equidade e o piso salarial, o custo do ensino fundamental e as
ponderaes no gasto por aluno como mecanismos para a valorizao do magistrio.
A transparncia obteve avanos com as modificaes institudas nos mecanismos
de controle social e com a nova formatao da complementao da Unio, que traz
ganhos ao regime de colaborao e ao equilbrio federativo. O custo aluno qualidade
tema que ainda demandar debates.
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 163-167, jan./jun. 2015
165
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Referncias bibliogrficas
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MARTINS, Paulo de Sena. O financiamento da educao bsica por meio de fundos
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comentada
Bibliografia comentada
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<http://seer.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/2696/2406>.
A anlise das semelhanas e diferenas fundamentais entre as polticas de
valorizao docente do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef) e do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb) considerou quatro categorias: remunerao, formao, plano de carreira
e conselhos dos fundos. Apesar de na sigla Fundef ficar sugerida uma ideia de
valorizao do grupo dos profissionais da educao (o magistrio), em suas
regulamentaes e orientaes o Ministrio da Educao explicitou uma concepo
de valorizao individualizante, cuja prtica pautar-se-ia na associao entre
valorizao e mrito. O objetivo central seria possibilitar aos estados e municpios
um mecanismo de estmulo externo constante para que o sujeito professor
(desvalorizado pelo contexto mais amplo) se tornasse ou continuasse produtivo,
garantindo o funcionamento eficiente do ensino. Com o Fundeb, v-se definir uma
valorizao legal que avanou para induzir o estabelecimento de um piso salarial
nacional, a melhoria no funcionamento dos conselhos locais, verbas para capacitao
docente desvinculadas das verbas voltadas para a sua remunerao etc. Contudo,
Em Aberto, Braslia, v. 28, n. 93, p. 171-175, jan./jun. 2015
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nmeros
publicados
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Normas Editoriais
A edio de cada nmero temtico ser confiada a um Organizador, que atuar sob a
superviso do Comit Editorial do peridico.
O Organizador dever ter doutorado e produo acadmica reconhecida na rea temtica.
O Organizador e os Autores devero ter Currculo Lattes atualizado.
A publicao do artigo implica automaticamente a cesso dos direitos autorais ao Inep.
Competncias do Organizador
Prazos
ISSN 0104-1037
em
aberto
O Fundeb
em perspectiva
emaberto.inep.gov.br
93