Captulo 3

ORGANIZAO DA
ADMINISTRAO
PBLICA
Fernando Baltar
Sumrio 1. Introduo 2. rgos pblicos 3. Autarquias: 3.1 Conceito; 3.2 Caractersticas; 3.3 Criao; 3.4
Prerrogativas; 3.5 Capacidade de auto-administrao;
3.6 Controle finalstico, tutela ou vinculao; 3.7 Regime jurdico dos servidores; 3.8. Autarquias coorporativas; 3.9 Foro das autarquias 4. Agncias reguladoras: 4.1. Origem; 4.2 Caractersticas; 4.3. Regime de
pessoal; 4.4 Funo regulatria 5. Fundao pblica:
5.1. Conceito; 5.2. Personalidade jurdica das fundaes pblicas; 5.3. Prerrogativas; 5.4. Fiscalizao pelo
Ministrio Pblico 6. Agncias executivas: 6.1. Conceito; 6.2. Requisitos para qualificao; 6.3. Contratao
direta em razo do pequeno valor 7. Empresas estatais: 7.1. Conceito; 7.2. Criao; 7.3. Regime jurdico;
7.4. Nomeao dos dirigentes; 7.5. Falncia das empresas pblicas e sociedades de economia mista; 7.6.
Empresa pblica; 7.7. Sociedade de economia mista
8. Consrcio pblico: 8.1 introduo; 8.2 Requisitos;
8.3 Prerrogativas; 8.4 Retirada do consrcio pblico;
8.5 Contrato de programa; 8.6 Contrato de rateio 9.
Smulas do STF 10. Smulas do STJ

1. Introduo
Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, a Administrao o instrumental de que dispe o Estado para por em prtica as opes do Governo. Dessa forma, deve-se interpretar que a Administrao , apenas, a ferramenta disponibilizada ao Estado para buscar a satisfao
dos interesses essenciais e secundrios da coletividade.
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A criao de rgos e entidades pblicas depende de lei em sentido formal, por expressa exigncia da Constituio Federal de 1988,
todavia a mesma Carta Republicana admite que o Chefe do Poder Executivo pode dispor sobre a organizao e o funcionamento dos rgos,
mediante Decreto, desde que no importe aumento de despesas nem
criao ou extino de rgos pblicos.
A Administrao Direta composta pelos rgos pblicos integrantes de sua estrutura, despidos de personalidade jurdica, enquanto a
Administrao Indireta, segundo informa o Decreto-Lei n 200/67, compreende as autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Temos, portanto, as pessoas polticas ou entes polticos que so a
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, que so entes da federao previstos na Constituio e que exercem parcela da soberania do
Estado Brasileiro e as pessoas administrativas ou entes administrativos, que so pessoas criadas por lei ou por autorizao legal editada por ente poltico, para o desempenho de funo administrativa ou
explorao de atividade econmica (sociedades de economia mista e
empresas pblicas).
Os entes administrativos surgiram para suprir uma necessidade tcnica. Constatou-se que aglutinar todas as competncias no produzia
os melhores resultados, face aos interminveis corredores da burocracia administrativa, que necessitaria ser cada vez mais vascularizada,
com um nmero maior de rgos pblicos.
Optou-se pela adoo da tcnica da descentralizao administrativa, criando outras pessoas jurdicas, com autonomia, mas submetidas
a controle pelo ente poltico com a finalidade de desempenhar uma
determinada atividade pblica.
2. rgos pblicos
Como os entes da Federao (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) possuem personalidades jurdicas prprias e, portanto, so
sujeitos de direitos e obrigaes no nosso ordenamento jurdico, surge
a necessidade de explicar como uma fico jurdica pode expressar
sua vontade.
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Surgiram diversas teorias objetivando explicar essa manifestao

de vontade do Estado, dentre elas:
Teoria do mandato;
Teoria da representao;
Teoria do rgo;
Segundo a teoria do mandato o Estado outorga aos seus agentes
um mandato para agir em seu nome. Tal teoria no explica de que
forma o Estado transferiu poderes aos seus agentes, alm de trazer
a inconvenincia de retirar do mandante (Estado) a responsabilidade
pelos atos praticados pelo mandatrio (agente pblico), que extrapolaram das atribuies outorgadas.
Pela teoria da representao o Estado seria representado por seus
agentes. Di Pietro critica essa teoria, por entender inconsistente nivelar
o Estado ao incapaz, que necessita de representao. A doutrina ainda
critica a nuance de que, por esta teoria, o representado (Estado) no
responde pelos atos que ultrapassem os poderes da representao.
A teoria do rgo, tambm chamada de teoria da imputao volitiva, estabelece que o Estado manifesta sua vontade por meio dos rgos que integram a sua estrutura, de tal forma que quando os agentes
pblicos que esto lotados nos rgos manifestam a sua vontade, esta
atribuda ao Estado.
A teoria do rgo a teoria mais aceita em nosso ordenamento
jurdico e por seu intermdio que se consegue justificar a validade
dos atos praticados pelo servidor de fato, que segundo Celso Antnio Bandeira de Mello seria aquele cuja investidura foi irregular,
mas cuja situao tem aparncia de legalidade. Em nome do princpio da aparncia, da boa-f dos administrados, da segurana jurdica
e do princpio da presuno de legalidade dos atos administrativos,
reputam-se vlidos os atos por ele praticados, se por outra razo no
forem viciados.
Segundo Hely Lopes Meirelles, rgos pblicos so centros de
competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que
pertencem.
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Ateno
Nenhum rgo pblico possui personalidade jurdica prpria, por mais
relevantes que sejam as atribuies exercidas.
Como este tema vem sendo abordado em concursos ?
No concurso para provimento do cargo de Procurador do Municpio de
Londrina/PR/2011, foi considerada incorreta a seguinte assertiva: Os rgos pblicos so centros de competncia institudos no mbito da mesma
pessoa jurdica para o desempenho das funes estatais. Possuem personalidade jurdica e convivem paralelamente estrutura da pessoa a que
pertencem.

So exemplos de rgos pblicos a Presidncia da Repblica, os Ministrios, a Imprensa Nacional, a Advocacia-Geral da Unio, o Ministrio
Pblico, o Supremo Tribunal Federal, Tribunais de Justia, polcias civis ou
militares, Senado Federal, Cmara dos Deputados, Assembleias Legislativas, Cmaras Municipais, Receita Federal e Estadual, dentre outros.
Como este tema vem sendo abordado em concursos ?
No concurso para provimento do cargo de Procurador do Estado do
Piau-2008, foi considerada incorreta a seguinte assertiva: rgo pblico
pode ser definido como unidade administrativa dotada de personalidade jurdica que congrega atribuies exercidas pelos agentes pblicos que o integram
com o objetivo de expressar a vontade do Estado.

Jos dos Santos Carvalho Filho, destaca, com propriedade, que,

apesar dos rgos serem entes despersonalizados, os rgos pblicos
representativos de poderes (ex.: tribunais, casas legislativas) podem
defender, em juzo, as suas prerrogativas constitucionais.
Essa capacidade processual extraordinria ou anmala chamada
de personalidade judiciria e, apesar de no conferir personalidade
jurdica a esses rgos, confere legitimidade para estarem em juzo defendendo suas competncias. Ex.: Assemblia Legislativa pode impetrar
mandado de segurana em face do Governador do Estado pelo no
repasse da parcela do oramento a que faz jus.
Quanto posio estatal os rgo so classificados em:
a) Independentes so os rgos representativos de poderes que
no se subordinam hierarquicamente a nenhum outro, tais como a
Chefia do Executivo, os tribunais, as casas legislativas.
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b) Autnomos forma a cpula da Administrao e se subordinam,

apenas, aos rgos independentes. Ex.: ministrios, secretarias estaduais e municipais.
c) Superiores So os rgos que exercem atribuies de direo,
controle e chefia, mas que se subordinam a rgos superiores ou
de hierarquia inferior. Ex.: diretorias, coordenaes.
d) Subalternos so rgos de execuo, despidos de funo de comando. Ex.: protocolo, seo de expediente, de material, portaria.
3. Autarquias
3.1 Conceito
Pode-se conceituar autarquia como sendo a pessoa jurdica de direito pblico interno, criada por lei especfica para prestao de servio pblico especfico, com autonomia administrativa, mas submetida a
controle finalstico de suas atividades.
3.2 Caractersticas
Decorrem do conceito acima as seguintes caractersticas:

personalidade jurdica de direito pblico interno;

criao por lei;

autonomia administrativa;

prestao de servio pblico especfico;

submisso a controle finalstico de suas atividades.

So exemplos de autarquias federais, o INSS, INCRA, DNOCS, IBAMA,

IPHAN, Banco Central, dentre outras.
3.3 Criao
O artigo 37, XIX, da Constituio, traz a seguinte redao: somente
por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua
atuao.
As autarquias, ento, nascem diretamente da lei, no necessitando do registro de seus estatutos na Junta Comercial nem em unidade
cartorial, e, por essa razo, sua personalidade jurdica de direito
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Fernando Baltar

pblico, no podendo ser equiparada s entidades privadas nem s

entidades pblicas de direito privado.
O que se afirma que o ente poltico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), o qual detm competncia legislativa inovadora,
poder, por uma opo poltica e por uma questo de tcnica de descentralizao, editar, por meio de sua casa legislativa, lei que venha a
criar uma outra pessoa jurdica, transferindo para esta nova entidade
um servio pblico especfico. Por exemplo, a Unio, por meio do Congresso Nacional, editou uma lei criando o INSS, autarquia federal que
presta o servio pblico de seguridade social, em seu prprio nome e
sob sua responsabilidade.
Como este tema vem sendo abordado em concursos?
No concurso para provimento do cargo de Procurador do Estado do Cear-2008, foi considerada incorreta a seguinte assertiva: Ao criar uma autarquia, a administrao pblica apenas transfere a ela a execuo de determinado servio pblico, permanecendo com a titularidade desse servio.

A Unio poderia prestar os servios de seguridade social diretamente, por meio do Ministrio da Previdncia Social? Sim, mas optou
pela tcnica da descentralizao, criando uma pessoa jurdica e conferindo a ela a responsabilidade de prestar esse servio pblico.
Ateno
Se a entidade poltica optar por descentralizar um servio pblico tipicamente estatal - que no possa ser prestado por entidades privadas - dever, necessariamente, criar uma autarquia, mas se o servio a ser prestado
no for um servio tpico de Estado, ento, poder optar pela criao de
autarquia ou outra entidade pblica.

Esse raciocnio significa que, se o servio tipicamente estatal e

est descentralizado, a entidade prestadora uma autarquia ou entidade pblica com natureza autrquica; mas no se pode afirmar que
toda autarquia presta um servio pblico tpico de Estado, como exemplo podemos citar as universidades pblicas, que, apesar de serem
autarquias, prestam um servio que tambm ofertado por entidades
privadas.
As autarquias nascem com o nico propsito de prestar um servio
pblico especfico de forma mais eficiente e racional, como forma de
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descentralizao administrativa por servios ou funcional, enquanto o

ente federado possui capacidade ampla para prestao dos mais diversos servios pblicos (proteo e preservao do meio ambiente,
cultura, segurana, sade, educao, dentre outros).
Como as autarquias nascem diretamente da lei, s podem ser extintas por outra lei, no se admitindo, por respeito ao princpio da
legalidade, a extino de autarquias por nenhum outro instrumento
infralegal.
3.4 Prerrogativas
As autarquias, por serem pessoas jurdicas de direito pblico, possuem as prerrogativas administrativas do ente da federao que a
criou, dentre elas:
a) imunidade relativa a impostos sobre o seu patrimnio, renda ou os
servios vinculados as suas finalidades essenciais (CF, art. 150, 2 e
4), chamada de imunidade condicionada;
Importante
Nesse aspecto, o STF tem entendido, de uma forma geral, que basta determinada renda ser destinada consecuo das finalidades essenciais da
entidade para que seja uma renda imune. Igualmente, se a renda obtida
com o aluguel de determinado imvel for destinada consecuo de tais
finalidades, estariam abrigados pela imunidade tanto o patrimnio como a
renda dele proveniente.

b) impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade dos seus

bens;
c) execuo dos seus dbitos via precatrio;
d) execuo fiscal dos seus crditos inscritos;
e) prazo em qudruplo para contestar e em dobro para recorrer; custas s se forem vencidas e no final da lide
f) juzo privativo, se federais, de suas aes serem julgadas na justia
federal,
g) prescrio quinquenal de seus dbitos, conforme estabelecido para
a Fazenda Pblica,
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Como esse assunto foi cobrado em concurso?

No concurso para provimento do cargo de Juiz do Trabalho Substituto 23
Regio/2010, foi considerada correta a seguinte assertiva: podem ser apontados como privilgios prprios das autarquias e fundaes pblicas o processo especial de execuo previsto no artigo 100 da Constituio Federal,
a impenhorabilidade dos seus bens, prazo em qudruplo para contestar e
em dobro para recorrer, imunidade tributria relativa aos impostos sobre
patrimnio, renda e servios e duplo grau de jurisdio quando as sentenas lhes forem desfavorveis.

3.5 Capacidade de auto-administrao

Com relao autonomia administrativa das autarquias, deve-se
partir do pressuposto de que no haveria nenhum sentido na criao
de uma nova pessoa e a consequente transferncia do servio pblico,
com a manuteno da submisso ao poder hierrquico em relao ao
ente criador. Se essa fosse a inteno, dever-se-ia criar um rgo (desconcentrao) e no uma autarquia (descentralizao).
Se a opo poltica do governo foi pela descentralizao, a nova
pessoa que surgiu da vontade legislativa, naturalmente, dever possuir
capacidade de administrar a si prpria, com autonomia em relao ao
ente que a criou.
3.6 Controle finalstico, tutela ou vinculao
Capacidade de auto-administrao no pode ser confundida com
independncia absoluta. As autarquias no se submetem ao poder
hierrquico da pessoa que a criou, ou seja, no h subordinao
entre uma autarquia e um ministrio ou secretaria, mas haver um
controle finalstico de suas atividades, tambm chamado de tutela ou
superviso.
TUTELA, VINCULAO
OU CONTROLE
FINALSTICO

No presumida, mas sim exercida nos termos fixados em lei;

Exercida por uma pessoa sobre outra (ex.: Unio sobre ibama).

O art. 26, do Decreto-Lei n 200/67, que dispe sobre a organizao

da Administrao Pblica Federal, estabelece que a superviso ministerial visar assegurar, essencialmente:
Realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da
entidade.
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Harmonia com a poltica e a programao do Governo, no setor de

atuao da entidade.

Eficincia administrativa.

Autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.

No que concerne aos instrumentos disponibilizados entidade supervisora, podemos citar :

a) indicao ou nomeao pelo Ministro ou, se for o caso, eleio dos
dirigentes da entidade, conforme sua natureza jurdica;
b) designao, pelo Ministro, dos representantes do Governo Federal
nas Assemblias Gerais e rgos de administrao ou controle da
entidade;
c) recebimento sistemtico de relatrios, boletins, balancetes, balanos e informaes que permitam ao Ministro acompanhar as atividades da entidade e a execuo do oramento-programa e da
programao financeira aprovados pelo Governo;
d) aprovao anual da proposta de oramento-programa e da programao financeira da entidade, no caso de autarquia;
e) aprovao de contas, relatrios e balanos, diretamente ou atravs
dos representantes ministeriais nas Assemblias e rgos de administrao ou controle;
f) fixao, em nveis compatveis com os critrios de operao econmica, das despesas de pessoal e de administrao;
g) fixao de critrios para gastos de publicidade, divulgao e relaes pblicas;
h) realizao de auditoria e avaliao peridica de rendimento e de
produtividade;
i) interveno, por motivo de interesse pblico.
A extenso e a intensidade desse controle finalstico dependero
do que estiver previsto na lei de criao da autarquia. Atualmente, h
autarquias que se submetem a um intenso controle de seus atos pelo
ministrio supervisor e outras, como as universidades e o Banco Central, que gozam de grande autonomia com relao aos Ministrios da
Educao e da Fazenda.
Deve-se perceber que a superviso ministerial se diferencia da subordinao hierrquica. Esta decorre da hierarquia e ocorre dentro da
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estrutura verticalizada de uma nica pessoa jurdica, independentemente de previso legal. Cite-se, como exemplo, as Superintendncias
de Polcia Federal nos Estados, as quais se subordinam hierarquicamente ao Departamento de Polcia Federal em Braslia rgos integrantes
da estrutura de uma nica pessoa: Unio e essa subordinao deriva,
naturalmente, da estrutura administrativa e no de determinao legal.
SUBORDINAO
(HIERARQUIA)

Exercida dentro de uma mesma pessoa jurdica (ex. Ministrio

do trabalho sobre as superintendncias do trabalho);
Existe independentemente de previso legal.

3.7 Regime jurdico dos servidores

O regime de pessoal das autarquias dever ser o mesmo da Entidade da Federao que a criou. Esta definir se os servidores pblicos
sero submetidos a um regime jurdico estatutrio ou trabalhista.
Tal vinculao decorre do julgamento do STF na ADI N 2.135 (Relator
Min. Nri da Silveira), que teve o seu pedido cautelar atendido em
02/08/2007, considerando inconstitucional a alterao da redao do
caput do art. 39, da Constituio Federal, que flexibilizava o regime
jurdico nico dos servidores pblicos.
3.8. Autarquias coorporativas
As entidades de classe como OAB, CREA, CRM, dentre outras, possuem, conforme entendimento pacfico na nossa doutrina e jurisprudncia, natureza jurdica de autarquia federal. So pessoas jurdicas
de direito pblico interno, que exercem poder de polcia administrativo
quando exercem a fiscalizao da respectiva atividade profissional.
Como autarquias gozam de imunidade com relao a impostos que
incidam sobre o seu patrimnio, renda ou servios vinculados a suas
finalidades essenciais (CF, art. 150, 2 e 4) e esto submetidas fiscalizao pelo Tribunal de Contas da Unio dos gastos com a arrecadao
das contribuies compulsrias dos seus filiados.
Nesse aspecto, o STF criou uma situao inusitada, pois, ao julgar a
ADI n 1717/DF, entendeu que o poder de polcia no seria passvel de
delegao a particulares, enquanto, no julgamento da ADI n 3026, reconheceu que a OAB exerce poder de polcia, mas no est obrigada a
realizar concurso pblico por se tratar de entidade privada. Tal deciso
tambm traz a inconveniente indagao acerca do fundamento para a
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imunidade tributria de que goza a OAB com relao a impostos, visto

que essa uma prerrogativa, apenas, das pessoas jurdicas de direito
pblico.
A OAB, aos olhos do STF, , ao mesmo tempo, entidade privada e
autarquia: esta quando exerce poder de polcia e goza de iseno com
relao a impostos sobre os seus bens e servios vinculados sua
finalidade; aquela quando se livra das amarras do concurso pblico,
da licitao e da fiscalizao no uso dos recursos oriundos das contribuies dos seus integrantes.
Ateno
O STJ entende que os conselhos de fiscalizao possuem a natureza de
autarquia especial, por fora da interpretao dada pelo STF no julgamento
da ADI 1.717-DF. Contudo seus servidores permanecem celetistas em razo
do art. 58, 3, da Lei n. 9.649/1998, que no foi atingido pela referida ADI..
(Informativo n 303)

3.9 Foro das autarquias

O art. 109, inciso I, da Constituio Federal de 1988, estabelece que
compete Justia Federal processar e julgar as causas em que as autarquias forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes
ou oponentes.
O mesmo art. 109, em seu inciso VIII, atribui Justia Federal a competncia para processar e julgar mandados de segurana contra as
autoridades pblicas que desempenham suas funes em autarquias.
Trata-se, por bvio, de foro especfico das autarquias federais, sendo a justia estadual o foro das autarquias estaduais e municipais.
4. AGncias reguladoras
4.1.Origem
Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que, no Direito Brasileiro,
qualquer rgo da Administrao Direta ou entidade da Administrao
Indireta com funo de regular as matrias de suas competncias
pode ser qualificada como agncia reguladora, aqui considerada em
uma acepo ampla. Nesse sentido, acentua a autora que o nico que
constitui inovao o prprio vocbulo.
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