Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Repblica de Colombia

7.2
Bogot D.C., agosto 29 de 2011

027572-11

Doctora
Laddy Carolina Tllez Gonzlez
Secretaria
Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja
Carrera 11 No. 17 53
Tunja Boyac
Asunto : Oficio No. 1-2011-051464 del 22 de agosto de 2011.
Tema : Endeudamiento entidades territoriales
Cordial saludo Doctora Tllez:
Mediante Oficio radicado en este Ministerio con el nmero y en la fecha del asunto, para que obre dentro
del Proceso de ACCIN POPULAR radicado bajo el No. 2010-0259 instaurado por PEDRO PABLO
SALASA HERNNDEZ en contra MUNICIPIO DE TUNJA Y OTROS solicita usted COPIA AUTNTICA,
INTEGRA Y LEGIBLE de la documentacin que a continuacin se relaciona: Concepto en el que indique
las condiciones financieras, presupuestales y de liquidez del municipio de Tunja para el momento de
perfeccionamiento de la cesin a ttulo gratuito de los derechos de dominio, propiedad y posesin del bien
inmueble objeto de la presente accin [lote de terreno nmero dos (02) ubicado en vereda de Runta Sector
la cabaa, adquirido por el Municipio de Tunja mediante escritura pblica nmero 3540 del 4 de diciembre
de 2007 otorgada ante la Notara Primera del Circulo de Tunja, registrado bajo la matrcula inmobiliaria
nmero 070-168871 y registro catastral nmero 0010030565000, con un rea de 100.000 m2] por parte del
Municipio de Tunja a favor de la Nacin - Polica Nacional mediante Escritura Pblica nmero 1571 de 1 de
julio de 2011 otorgada en la Notara Tercera del Crculo de Tunja. Lo anterior con el fin de poder determinar
por parte de este Despacho la afectacin del derecho colectivo a la defensa del patrimonio pblico que
dicho contrato pudiera representar.
Sea lo primero anotar que, si bien dentro de las funciones asignadas a esta Direccin por el Decreto 4712
de 2008, se encuentra la de prestar asesora en materia financiera y tributaria a las entidades territoriales,
la misma no alcanza paral pronunciarse respecto de los actos administrativos expedidos por aquellas, pues
se correra el riesgo de interferir en la autonoma que la constitucin les reconoce, de conformidad con la
cual la competencia para pronunciarse respecto de la interpretacin y alcance de sus actos corresponde,
en principio, a la administracin departamental, pues al decir de la Corte Constitucional, un espacio propio
y normal de dicha autonoma lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y

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aplicar la ley y las normas que produzcan los rganos de aqullas dotados de competencia
normativa, sin la injerencia o intervencin de los rganos de la administracin centralizada.1.
Bajo este contexto, conviene poner de presente que las normas que regulan el endeudamiento territorial,
esto es, las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000, y 819 de 2003, establecieron que la responsabilidad de
determinar la capacidad de pago, y la instancia de endeudamiento de las entidades territoriales, en las
propias administraciones territoriales (municipales y departamentales) as como en las entidades
financieras y en las firmas calificadoras de riesgo. Lo anterior para sealar que, esta Direccin no es
competente para certificar o conceptuar acerca de la capacidad de endeudamiento de una entidad
territorial, limitndose su intervencin a la definicin de acciones a ser incluidas en planes de desempeo
cuando se identifican, por parte de los competentes, instancias crticas de endeudamiento. En este sentido
se pronunci esta Direccin mediante Oficio 002852 del 6 de febrero de 2009, as.
[] Por otra parte, las normas antes citadas sealan que cuando los gobiernos
subnacionales superan los lmites de endeudamiento autnomo, para contratar nuevos
crditos requieren la suscripcin de un plan de desempeo, el cual debe contar con la
conformidad previa de la Direccin de Apoyo Fiscal, para que la Direccin de Crdito Pblico
emita la correspondiente autorizacin.
As las cosas, la Direccin de Apoyo Fiscal no es, de ordinario, instancia de certificacin de
los indicadores de capacidad de pago de las entidades territoriales. Tampoco interviene en los
trmites inherentes a la definicin de los cupos de endeudamiento y contratacin de
emprstitos. La DAF slo interviene cuando los responsables legales de la entidad territorial y
las entidades prestamistas identifican que la primera se encuentra en instancia crtica de
endeudamiento, y lo hace en relacin con las acciones, medidas y metas que se precisa
incluir en un plan de desempeo orientado a despejar su situacin financiera y a recuperar su
capacidad autnoma de endeudamiento. []
En este orden de ideas, el concepto que, conforme con las normas legales vigentes est en capacidad de
emitir esta Direccin en el sub examine, se limitar al sealamiento de las normas y requisitos generales
que regulan el tema del endeudamiento, sin pronunciarnos en relacin con la capacidad de endeudamiento
de la entidad territorial toda vez que, como se seal, esos asuntos debieron ser evaluados por la
corporacin administrativa con apoyo en los documentos allegados por la administracin municipal,
informacin frente a la que no le asiste ninguna obligacin legal al municipio de remitirla a esta entidad, ni a
esta entidad de exigirla.
Para abordar el tema del endeudamiento de las entidades territoriales, es preciso partir de nuestro
ordenamiento superior, del cual para estos efectos se destacan, de un lado, los artculos 300-9 y 313-3
segn los cuales corresponde a las corporaciones administrativas (asambleas y concejos respectivamente)
autorizar a los alcaldes y gobernadores para contratar, y; de otro, el artculo 364 de la Constitucin Poltica,
segn el cual El endeudamiento interno y externo de la Nacin y de las entidades territoriales no podr
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Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-877 de 2000, Magistrado Ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell.
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exceder su capacidad de pago. La ley regular la materia. Las normas referidas deben ser consideradas
en concordancia con otras normas que si bien son anteriores a la constitucin de 1991, mantienen plena
vigencia en relacin con el tema que se aborda en este escrito.
Es as como, para el caso de los municipios, los artculos 276 y siguientes del Decreto 1333 de 1986,
establecen las condiciones y requisitos para la realizacin de operaciones de crdito por parte de los
municipios, remitindolos a los sealados por la ley; estableciendo que la competencia para tramitarlas
radica en el alcalde, y; que los documentos que se deban acompaar a dichas operaciones son los
enlistados en el artculo 279 ibdem, as:
Artculo 279.- Las operaciones de crdito a que se refiere el artculo anterior deben estar acompaadas de los
siguientes documentos:
1. Estudio econmico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a financiar y sujecin a los
planes y programas que estn adelantando las respectivas administraciones seccionales y municipales junto con
la proyeccin del servicio de la deuda que se va a contraer.
2. Autorizacin de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal.
3. Concepto de la oficina de planeacin municipal o de la correspondiente oficina seccional si aqulla no existiere
sobre la conveniencia tcnica y econmica del proyecto.
4. Relacin y estado de la deuda pblica y valor de su servicio anual, certificada por la autoridad competente.
5. Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus adiciones y modificaciones legalmente
autorizadas.

Ahora bien, toda vez que se trata de operaciones que deben ser adelantadas mediante la suscripcin de
contratos, es menester precisar que los mismos deben estar regidos por las normas que regulan la
contratacin estatal, especficamente la Ley 80 de 1993, y el Decreto 2681 de 1993, normas estas que,
adems de definir lo que ha de entenderse por operaciones de crdito pblico (entre otras, la contratacin
de emprstitos, la emisin, suscripcin y colocacin de ttulos de deuda pblica, los crditos de
proveedores y el otorgamiento de garantas para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales),
establecen las condiciones y requerimientos para su debida celebracin.
Siguiendo esta lnea argumentativa, y retomando la remisin que a la ley hace el artculo 364 superior, es
menester tener en cuenta que el Congreso de la Repblica expidi la Ley 358 de 1997, cuyo artculo 1
reitera lo establecido en la norma constitucional referida en el sentido de indicar que la capacidad de pago
se constituye en el lmite al endeudamiento de dichos entes y se ocupa de paso en definir lo que ha de
entenderse por capacidad de pago, al siguiente tenor:
Artculo 1o. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 364 de la Constitucin Poltica, el endeudamiento de
las entidades territoriales no podr exceder su capacidad de pago.

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Para efectos de la presente Ley, se entiende por capacidad de pago el flujo mnimo de ahorro operacional que
permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los aos, dejando un remanente para financiar
inversiones.

En ese orden de ideas, acorde con el artculo 2 de la norma en cita, se presume que existe capacidad de
pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operacin de crdito, no
superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional, el cual, acorde con el pargrafo del mismo
artculo, debe corresponder al resultado de restar los ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento y
las transferencias pagadas por las entidades territoriales, establecido adems que aquellas entidades
territoriales que presenten niveles de endeudamiento iguales o inferiores al sealado, no requerirn
autorizaciones para su endeudamiento, distintas la las vigentes a la expedicin de la ley en comento.
En este punto es menester precisar que, de conformidad con la ley, los recursos obtenidos mediante las
operaciones de crdito pblico deben destinarse exclusivamente a la financiacin de gastos de inversin; a
excepcin de, los crditos de corto plazo, de refinanciacin de deuda vigente o los adquiridos para
indemnizaciones de personal en procesos de reduccin de planta.
Los artculos siguientes de la Ley 358 de 1997, establecen los criterios para el clculo de los ingresos
corrientes (artculo 3); la necesidad de contar con autorizacin para realizar operaciones de crdito pblico
(artculo 6); la informacin con base en la cual se ha de calcular el ahorro operacional y los ingresos
corrientes (artculo 7); la reglamentacin por parte del Gobierno Nacional para las operaciones de crdito
pblico de los entes descentralizados territoriales (artculo 8); los planes de desempeo y los efectos de
su incumplimiento (artculos 9 y 10); las condiciones para la pignoracin de rentas (artculo 11); las
consecuencias por la violacin de los lmites de endeudamiento (artculo 14).
Los contenidos de esta ley, fueron desarrollados por el Gobierno Nacional mediante la expedicin del
Decreto 696 de 1998, del cual se destaca que defini puntualmente los actos o contratos que se tienen por
operacin de crdito pblico conforme a la Ley 358 de 1997, esto es, aquellos que tengan por objeto dotar
a las entidades territoriales de recursos con plazo para su pago, de bienes o servicios con plazo para su
pago superior a un ao, as como los actos o contratos anlogos a los anteriores. () aquellos actos o
contratos mediante los cuales las entidades territoriales acten como deudoras solidarias o garantes de
obligaciones de pago y aquellos relacionados con operaciones de manejo de la deuda pblica .
Igualmente, se destaca la definicin de la informacin necesaria para el clculo tanto de los ingresos
corrientes como de los intereses de la deuda, informacin vital con miras a la determinacin de la
capacidad de pago a que alude el artculo 2 de la Ley 358 de 1997, y; la necesidad de calcular los
indicadores intereses/ahorro operacional y saldo de la deuda/ingresos corrientes para la celebracin de
cada operacin de crdito pblico.
As mismo, y considerando que la Ley 358 de 1997, permiti el endeudamiento, sin autorizaciones
especiales a aquellas entidades territoriales con intereses de deuda iguales o inferiores al 40% del ahorro
operaciones al momento de celebrar una operacin de crdito, el artculo 8 del Decreto 696 de 1998,
estableci los eventos en los cuales las operaciones de crdito de las entidades territoriales requieren
autorizacin, as:
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Artculo 8. ()
a) Cuando la relacin intereses/ahorro operacional sea superior al 40% sin exceder el 60%, siempre que el saldo
de la deuda de la vigencia anterior se incremente, con la nueva operacin, a una tasa superior a la variacin del
ndice de precios al consumidor (IPC), o meta de inflacin, proyectada por el Banco de la Repblica para la
vigencia;
b) Cuando la relacin intereses/ahorro operacional supere el 60%;
c) Cuando la relacin saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 80%.

Estas autorizaciones, sern solicitadas en los trminos del artculo 9 del Decreto 696 de 1998, por los
municipios no capitales que se encuentren en la situacin prevista en el literal a) del artculo 8o. () en la
prevista en el pargrafo transitorio del mismo artculo () ante el respectivo Departamento. En los dems
casos en que se requiera autorizacin de endeudamiento, la misma se solicitar ante el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, a travs de la Direccin General de Crdito Pblico.
A estos criterios que determinan la capacidad de endeudamiento se les ha conocido como semforo verde
y semforo rojo, dependiendo de la autonoma o necesidad de autorizacin para realizar ese tipo de
operaciones. En relacin con lo anterior, as como con la informacin para el clculo de los indicadores
necesarios, esta Direccin ha expresado que [] es importante destacar que los indicadores que
legalmente determinan si una entidad se encuentra en instancia crtica de endeudamiento (semforo rojo)
o autnoma (semforo verde) son dinmicos y por tanto varan en funcin de los resultados de la ejecucin
presupuestal, de tal modo que es responsabilidad de las entidades financieras y de la administracin
municipal, hacer los clculos de tales indicadores a partir de la informacin ms actualizada posible.2
Conviene ahora recodar que, conforme con la Ley 617 de 2000, las entidades territoriales segn la
categora a la que pertenezcan, tienen unos lmites que cumplir en lo que hace a sus gastos de
funcionamiento, lmites stos que se constituyen en un componente adicional en el tema del
endeudamiento. Muestra de ello lo encontramos en los artculos 80 y 90 de la norma referida, el primero en
cuanto prohbe a la Nacin otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades territoriales que
no cumplan las disposiciones de la citada ley, y; el segundo, ms puntual an en el tema, en cuanto
prohbe a las entidades financieras otorgar crditos a las entidades territoriales que incumplan los lmites
establecidos en la misma ley (617 de 2000) a menos que se suscriba un plan de desempeo en los
trminos establecidos en la Ley 358 de 1997, y dems normas que la reglamentan.
En relacin con la responsabilidad en la determinacin de la capacidad de pago y la instancia de
endeudamiento en la que se ubica una entidad territorial, debe precisarse que recae tanto en los
departamentos y municipios, como en las entidades financieras que eventualmente otorgarn los crditos a
aquellas. En este punto, es menester traer a colacin lo normado por el artculo 7 del Decreto 696 de 1998,
que al efecto dispone:
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Artculo 7o. Verificacin y estudio de la capacidad de pago. Las entidades que otorguen crditos a las entidades
territoriales debern verificar la capacidad de pago de las mismas. Si hay lugar a ello, debern, asimismo,
acordar el diseo del plan de desempeo en los trminos del artculo 10 del presente decreto y exigir la
autorizacin de endeudamiento. La inobservancia de esta disposicin dar lugar a la aplicacin de sanciones
correspondientes.

De conformidad con la norma trascrita, a las entidades financieras que pretendan otorgar crditos a las
entidades territoriales, la ley les impone, de manera imperativa, la verificacin de la capacidad de pago de
aquellas, as como, en el caso de encontrarse en una instancia crtica de endeudamiento el acordar el plan
de desempeo y exigir la respectiva autorizacin para llevar a cabo la operacin de crdito, todo ello so
pena de la aplicacin de sanciones.
Esta norma, debe ser cumplida adems en los trminos del artculo 21 de la Ley 819 de 2003, el cual
adems de reiterar la obligacin de verificar las condiciones de la Ley 358 de 1997, y 617 de 2000, hace
extensiva la responsabilidad a los institutos de fomento y desarrollo territorial, veamos:
Artculo 21. Condiciones de crdito. Las instituciones financieras y los institutos de fomento y desarrollo territorial
para otorgar crditos a las entidades territoriales, exigirn el cumplimiento de las condiciones y lmites que
establecen la Ley 358 de 1997, la Ley 617 de 2000 y la presente ley. Los crditos concedidos a partir de la
vigencia de la presente ley, en infraccin de lo dispuesto, no tendrn validez y las entidades territoriales
beneficiarias procedern a su cancelacin mediante devolucin del capital, quedando prohibido el pago de
intereses y dems cargos financieros al acreedor. Mientras no se produzca la cancelacin se aplicarn las
restricciones establecidas en la presente ley.

Ntese adems que, por ministerio de la misma ley, el incumplimiento en la verificacin de los lmites y
condiciones necesarios para operaciones de crdito, acarrea la invalidacin del crdito y su cancelacin
mediante la devolucin del capital, y sin el pago de intereses ni cargos financieros, constituyndose as en
una especie de sancin impuesta a las entidades financieras por su negligencia en el cumplimiento de lo
ordenado en las normas citadas.
De lo hasta aqu expuesto, se evidencia que existen una serie de requisitos, condiciones y lmites para la
realizacin de operaciones de crdito por parte de las entidades territoriales, que en trminos generales
resultan aplicables a todas ellas. No obstante, en lo que hace a los departamentos, distritos y municipios de
categoras especial, 1 y 2, debe tenerse en cuenta lo ordenado por el artculo 16 de la Ley 819 de 2003,
segn el cual a ms de los requisitos generales cuando este tipo de entidades territoriales pretendan
contratar nuevos crditos ser requisito la presentacin de una evaluacin elaborada por una calificadora
de riesgos, vigiladas por la Superintendencia en la que se acredita la capacidad de contraer el nuevo
endeudamiento.
En este mismo sentido, es necesario poner de presente que a ms de las condiciones y lmites que deben
ser tenidos en cuenta por las entidades territoriales para la realizacin de operaciones de crdito, junto con
las responsabilidades impuestas a las instituciones financieras otorgantes, el legislador ha establecido una
serie de restricciones para stas ltimas, as como para la Nacin que merecen ser puestas en
consideracin. Es as como, junto con las ya mencionadas prohibiciones establecidas en los artculos 80 y

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90 de la Ley 617 de 2000, los artculos 19, 20 y 21 de la Ley 819 de 2003, restringen las operaciones de
crdito con las instituciones financieras a las entidades territoriales que estn en mora con crditos
otorgados por la Nacin y/o incumplan los mandatos de las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000, y 819 de
2003. de lo que se desprende que adicionales a los requisitos, lmites y condiciones para la realizacin de
operaciones de crdito, debe aunarse el cumplimiento de los mandatos de la Ley 819 de 2003, a guisa de
ejemplo informar si el municipio tiene marco fiscal de mediano plazo, si el respectivo presupuesto se ajusta
a dicho marco, si la operacin de crdito publico a contratar afecta el plan financiero que soporta el marco
fiscal de mediano plazo, y si es as, qu medidas se tomaran para garantizar la sostenibilidad de la deuda
publica en el mediano plazo.
Ahora, es importante sealar que aquellas entidades cuya capacidad de pago, y de ahorro operacional se
encuentren en niveles crticos, debern someterse a un plan de desempeo (como programa de ajuste
fiscal, financiero y administrativo) con miras a restablecer la solidez econmica y financiera de la entidad,
de manera que se garantice el mantenimiento de la capacidad de pago y el mejoramiento de los
indicadores de endeudamiento. Lo anterior, acorde con lo establecido en el artculo 9 y 10 de la ley 358
de 1997, y 10 a 13 del Decreto 696 de 1998.
De conformidad con lo esgrimido a lo largo del presente escrito, podemos concluir que:
1. El endeudamiento de las entidades territoriales no podr, bajo ninguna circunstancia, exceder su
capacidad de pago.
2. La autorizacin, en primera instancia, para la realizacin de operaciones de crdito pblico de las
entidades territoriales, debe ser otorgada por la respectiva corporacin administrativa, a solicitud
del gobernador o alcalde, segn sea el caso. En aquellos casos en que la entidad territorial se
encuentre en instancias crticas de endeudamiento, requerir autorizacin por parte del
departamento o por parte del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, segn sea el caso,
conforme al artculo 9 del Decreto 696 de 1998.
3. Las operaciones de crdito deben estar acompaadas de los documentos sealados al efecto por
el artculo 279 del Decreto 1333 de 1986, para los municipios, y 217 del Decreto 1222 de 1986,
para los departamentos.
4. Por tratarse de operaciones que deben ser surtidas mediante contratos, stos debern ser
suscritos atendiendo a los trminos de la Ley 80 de 1993, y dems normas que la modifican y
adicionan, as como del Decreto 2681 de 1993.
5. Para la realizacin de operaciones de crdito las entidades territoriales deben cumplir con todos
los requisitos de solvencia, sostenibilidad financiera y limites de gasto que establecen las Leyes
358 de 1997, 617 de 2.000, 819 de 2003, y sus decretos reglamentarios.

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6. Los recursos obtenidos en desarrollo de operaciones de crdito deben destinarse exclusivamente

a la financiacin de gastos de inversin; a excepcin de, los crditos de corto plazo, de
refinanciacin de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en procesos de
reduccin de planta.
7. La responsabilidad en la determinacin de la capacidad de pago y la instancia de endeudamiento
recae en los departamentos y municipios, as como en las entidades financieras y los institutos de
desarrollo y fomento territorial.
8. El incumplimiento de los mandatos de las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000, y 819 de 2003,
implican restricciones para el otorgamiento de crditos por parte de las entidades financieras, y de
apoyo financiero por parte de la Nacin.
9. Para la recuperacin de la capacidad de pago y el mejoramiento de los indicadores
endeudamiento, las entidades territoriales que as lo requieran, debern adelantar un plan de
desempeo.
Por ltimo, se reitera que esta Direccin no es competente para pronunciarse respecto de la situacin de
endeudamiento, sus estados financieros y presupuestales, de gasto, de inversin y liquidez de las
entidades territoriales, por ser esa una funcin propia e inherente a la autonoma que a aquellas les
reconoce el artculo 287 de la Constitucin Poltica de Colombia.
Cordialmente,

LUIS FERNANDO VILLOTA QUIONES

Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial
Direccin General de Apoyo Fiscal
ELABOR: Csar Segundo Escobar Pinto

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