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Resumen
Este artculo hace una revisin de la literatura sobre
las bondades y dificultades del federalismo para resolver problemas de centralismo burocrtico y tratamiento de la diversidad territorial, en contraposicin a los estados unitarios. La pregunta central que
orienta esta revisin es si el federalismo por su composicin institucional garantiza mejor el tratamiento de la diversidad territorial y si, en s mismo, garantiza mayor descentralizacin del aparato estatal.
La metodologa utilizada fue revisin documental
de literatura especializada. La principal conclusin a
la cual se llega con esta revisin es que los estados
federados acomodan mejor la diversidad territorial
pero no garantizan mayor descentralizacin que los
estados unitarios; asimismo, se finaliza con un conjunto de preguntas orientadoras de investigacin en
la materia.
Abstract
This article does a review of the literature on the
kindness and difficulties of the federalism to solve
problems of bureaucratic centralism and treatment
of the territorial diversity, in contraposition to the
unitary states. The central core is if the federalism
for his institutional composition guarantees better
the treatment of the territorial diversity and guarantees more decentralization of the state bureaucracy.
The used methodology was a documentary review
of specializing literature. The principal conclusion
to which comes near with this review is that the
federated states accommodate better the territorial
diversity but do not guarantee major decentralization
that the unitary states; likewise, it concludes with a
set of questions of research in the matter.
Key words: federalism, decentralization, unitary state.
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Introduccin
Este ensayo se estructura de dos partes. La primera
se refiere a la discusin sobre qu rgimen de gobierno distribuye mejor el poder.1 En este punto se
caracteriza al Estado unitario y federal y su relacin
con la descentralizacin, en el cual se seala que un
rgimen federal no necesariamente distribuye mejor
el poder que uno unitario y ste no necesariamente
concentra el poder en el centro nacional. Esta discusin se enmarca en lo que se ha denominado los
estudios de primera generacin del federalismo. La
segunda parte abarca la discusin actual sobre el
federalismo y puntualmente sobre qu tipo de rgimen acomoda mejor la diversidad tnica y territorial
en los estados y sociedades contemporneas. Estudios que se denominan los de segunda generacin
del federalismo. Finalmente el artculo cierra con
preguntas surgidas de las dos discusiones que se dan
sobre el tema.
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mentadores de polticas pblicas diseadas en el centro poltico, bajo una racionalidad homogeneizadora
que responde a objetivos fundamentalmente de carcter nacional pero con alcance local. En los estados unitarios la autonoma decisional de los organismos subnacionales se vuelve limitada y generalmente se fortalece un proceso ms desconcentrador
de funciones que de descentralizacin poltica.
No obstante, esto no significa que los estados
unitarios sean ms descentralizados que los estados
federados, ya que existen estados unitarios que han
avanzado considerablemente en materia de descentralizacin poltica, fiscal y administrativa; tal es el
caso de Colombia, que en la dcada de los aos
ochenta comenz a impulsar una serie de reformas
descentralizadoras transfiriendo competencias de
carcter administrativo, fiscal y polticas a los organismos subnacionales. Esto lo llev a ser considerado el pas que probablemente ms haya avanzado
en Amrica Latina en esta materia (Willis, Garman y
Haggard, 1999), aun cuando algunos estudios sealan que los objetivos que originaron la descentralizacin no dieron los resultados esperados, acrecentando las diferencias municipales que en un principio pretenda atenuar (Carrillo, 2003).
Por su parte, el rgimen federal puede ser entendido como la conformacin de entidades territoriales que gozan de autonoma poltica, fiscal y administrativa que comparten poderes con el centro conferidos por el demos. Para comprender de mejor
forma este tipo de estructura y distribucin territorial del poder, se hace necesario distinguir algunos
conceptos subyacentes a este rgimen. Los conceptos a los cuales se hace referencia son: federalismo,
sistemas polticos federales y federacin, que pueden
ayudar a clarificar la esencia de un rgimen federal.
El federalismo se refiere a la idea de lograr la
integracin junto con la libertad poltica combinando el gobierno compartido en ciertos temas con la
rrollo poltico y econmico.2 Respecto a los principios, stos se refieren a la distribucin eficiente de
los recursos, la participacin poltica, la cohesin de
una comunidad democrtica y la proteccin de las
libertades bsicas de los ciudadanos (Inman y
Rubinfeld, 1997).
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los principales exponentes de la lnea institucionalista, Wiliam Riker, define al federalismo como la organizacin poltica en la
que las actividades del gobierno estn divididas entre los gobiernos regionales y el gobierno central de modo que cada tipo de gobierno tiene ciertas actividades sobre las que
toma decisiones finales. Por su parte, Daniel Elazar se centra en la garanta de la divisin del poder, o sea en la no centralizacin
de ste y lo define como la distribucin fundamental del poder entre una multiplicidad de centros y no la devolucin del poder desde un nico
centro de poder o hacia abajo de la pirmide. Tambin seala que ninguno de estos centros es de mayor o menor importancia respecto del otro.
Este acercamiento terico posibilita entender al
federalismo como un sistema poltico que distribuye poder no tan slo a los segundos niveles subnacionales sino que tambin a los terceros niveles, que
en la mayora de los casos est representado por los
municipios,3 instituciones polticas que, a mi juicio,
han estado ausentes de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina, a pesar de que en el contexto de la globalizacin el policentrismo se desplaza tanto a las dimensiones polticas supraestatales
como a las dimensiones municipales (Caminal, 2002).
Fundamentalmente afectados por ello han sido los
municipios intermedios o de menor tamao relativo, los cuales han visto como los procesos de centralizacin se trasladan desde el nivel central hasta
los niveles provinciales, regionales o estaduales, es
decir, se descentraliza hasta el segundo nivel, generando en algunos casos una centralizacin intrarregional. Distinto es el caso de los municipios metro3
En Amrica Latina existen alrededor de diecisis mil
municipios, de los cuales setenta por ciento son de tamao
intermedio o de menor tamao relativo. A su vez, del total de
municipios, ochenta por ciento entran dentro de la categora
de rural (Sierra, 1998).
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a, Blgica y Austria las cmaras territoriales cumplen ms bien una funcin de revisoras de ciertos
temas, guardando, eso s, un rol importante en materia de intervenciones federales.
La tercera variable dice relacin con el grado mediante el cual la capacidad de la elaboracin de polticas pblicas est constitucionalmente asignada a los
organismos subnacionales. Cuando existen pases
que tienen definidas constitucionalmente muchas situaciones o reas especficas, se dice que nuevamente entra en la categora demos constraining, dejando ms
atribuciones al demos central que a los estados.
tal y multinivel o, mejor an, multicntrica de gobernanza (Hooghe y Marks, 2003). Los estados federados por su conformacin natural y la divisin del
poder que llevan implcito deberan tender a ser ms
descentralizados en materia de decisin poltica. De
Ah se podra interpretar que la descentralizacin es
un medio que deberan profundizar con mayor fuerza
los estados unitarios, ms que los propios estados
federados. No obstante, en un estudio realizado por
Willis, Garman y Haggard en el ao 1999, se demostr que, en materia de descentralizacin poltica, dos de los pases ms centralizados de Amrica
Latina (en su estudio) eran estados federados, lo cual
lo atribua a la estructura, cohesin y disciplina que
en su momento tenan los partidos polticos. Esto
demuestra, en primera instancia, que la descentralizacin en un contexto altamente abierto y globalizado es un proceso necesario a los estados-nacin,
independientemente de cmo organizan sus sistemas territoriales del poder.
La dispersin del poder que esto implica es una
tendencia mundial (Burky, Perry y Dillinger, 1999),
para la cual se han propuesto diversas explicaciones,
como, por ejemplo, se sugiere que es el fruto de la
decreciente credibilidad del Estado centralizado, el
cual es producto de largos procesos histricos que
incluyeron conflictos y guerras que llevaron a su
consolidacin. Esto ha generado que los grupos a
quienes histricamente se les ha negado el poder,
ahora lo exigen, y los gobiernos centrales estn cada
vez ms renuentes a combatir esta exigencia por la
fuerza. Tambin ha contribuido la emergencia de
clases medias urbanas instruidas, con una consiguiente disminucin de las tradicionales relaciones de tipo
patrn-cliente entre el gobierno y los gobernados
(Burky, Perry y Dillinger, 1999). No cabe duda que
estos procesos han influido en la aparicin de la
descentralizacin; no obstante, el dinamismo, la intensidad, la profundidad y los contrastes del proce17
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so han sido distintos tanto entre los pases de la regin como al interior de ellos (Montecinos, 2004).
Respecto al concepto de descentralizacin, existe consenso en la literatura de que se trata en primer
lugar de un proceso de transferencia o distribucin
de competencias desde la administracin central a
sus administraciones inferiores. Pero, qu se transfiere?, a quin se transfiere?, por qu se transfiere?
y quines influyen en esa transferencia? La transferencia la podemos clasificar en tres tipos: poltica,
administrativa y fiscal, las cuales pueden ser transferidas de manera gradual, parcial o conjuntamente a
los distintos niveles de gobierno subnacional. Casi
la totalidad de los pases de la regin cuentan con
tres niveles de gobierno, pero disminuye el porcentaje cuando se trata de cuntos de esos niveles gozan de atribuciones polticas, administrativas o fiscales en materia decisional.
En algunos casos tenemos que tanto las provincias o regiones (segn como se llame) y los municipios tienen autonoma poltica y que sus autoridades, ya sean regionales o municipales, son elegidas
popularmente, como en el caso de Argentina, Brasil, Colombia y Mxico. Por otro lado, existen pases
que, teniendo los mismos niveles, presentan asimetra en este caso, es decir, en un nivel eligen sus autoridades y en otro nivel no sucede, como en el caso
de Chile, donde se eligen alcaldes pero son designados los intendentes en las regiones. Por lo tanto, la
dinmica de la descentralizacin pareciera ser que
responde a diversas variables y arreglos institucionales que, a su vez, generan incentivos y se relacionan con la intencin y objetivos polticos, econmicos y sociales que existen detrs de ella.
Cabe preguntarse, entonces, qu actores estn
promoviendo los procesos de descentralizacin en
Amrica Latina: el Estado, la sociedad civil, los organismos internacionales?, qu objetivos persiguen?, qu incentivos tienen?, por qu pases fe18
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Bliografa
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