BREVE SNTESIS SOBRE LA PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL (PES)

Luis Carlos Burbano

a) Principios Generales del PES
La planificacin constituye una parte importante de los elementos que conforman la
capacidad de gobierno de un actor. Si entendemos por capacidad de gobierno el
acervo de tcnicas, mtodos, destrezas y habilidades con que cuenta un actor para
realizar su proyecto de gobierno, deducimos que un mtodo de planificacin
adecuado a la situacin en la cual se pretende aplicar y lo suficientemente potente
como para apoyar eficientemente la tarea de gobierno, es un factor clave en la
capacidad de direccin, gerencia, control y evaluacin.
El uso de la palabra gobierno se refiere no slo al gobierno ejercido desde las
instituciones poltico-administrativas del Estado, sino tambin a la red de gobiernos
circunscritos a diversos mbitos especficos. Practicar la planificacin y ejercer el
gobierno de procesos es una capacidad potencial de todas las fuerzas sociales. Los
gremios, las organizaciones pblicas y sociales, los sindicatos, las universidades, los
partidos polticos, en fin, todo aquel que pretenda logras ciertos objetivos o conducir
un proceso desde alguna posicin, tienen un espacio de gobierno en ese mbito del
sistema social. Por lo tanto, la planificacin, como clculo que significa pensar antes
de actuar, pensar con mtodo y de manera sistemtica, no es monopolio del
gobierno del Estado, sino una herramienta necesaria para todo actor y organizacin
empeados en la realizacin de un proyecto de gobierno.
Ahora bien, no todos los actores pueden, ni deben, aplicar un mismo mtodo de
planificacin. La complejidad de los problemas que debe enfrentar un actor, el nivel
desde el cual se practica la planificacin y la capacidad tcnica que el actor posea
o sea capaz de lograr, determinan la necesidad de aplicar mtodos ms o menos
sofisticados. Sin embargo, conviene que los mtodos que se aplican en un sistema
integral de planificacin sean coherentes entre s, lo cual significa que deben partir
de fundamentos tericos comunes y utilizar categoras metodolgicas homogneas.
En la prctica se recomienda que a nivel directivo de organizaciones complejas como
gobiernos nacionales, departamentales, estaduales, alcaldas de ciudades grandes y
medianas se planifique con el PES y que en organizaciones menos complejas como
pequeos municipios, organizaciones, comunitarias, partidos polticos y sindicatos se
aplique el Mtodo ALTADIR de Planificacin Popular (MAPP).
Tanto el MAPP como el PES se fundamentan en los mismos principios tericos, los
cuales se pueden resumir de la manera siguiente:
i) En el sistema social existen un nmero indeterminado de sujetos que gobiernan y
planifican desde distintas perspectivas, de all que ningn actor social tenga

asegurada la capacidad de controlar todas las variables envueltas en el proceso

de conduccin social.
ii) Cada uno de estos actores se inserta de manera diferente en la realidad, adhiere
a distintas ideologas, tiene intereses e intenciones diferenciables, cuenta con
distintas capacidades de gobierno y valora las situaciones desde esa perspectiva y
segn sus valores, ideologas e intereses. En consecuencia, la realidad puede ser
explicada en forma diferente por cada uno de estos actores sociales y esa
explicacin particular ser el fundamento de su accin.
iii) Estos actores sociales son creativos y, por tanto, nadie puede predecir sus
comportamientos sino, apenas, prever y prepararse para reaccionar velozmente
ante las contingencias que se originan en esa creatividad de los actores sociales
que interactan en un sistema plagado de incertidumbre.
iv) De los principios anteriores se deduce que la planificacin debe abarcar,
necesariamente, el problema de sortear las restricciones y vencer las resistencias
de los otros al plan propio.
v) La planificacin es un proceso incesante y continuo en el cual se repiten
constantemente el clculo, la accin, la evaluacin de resultados y la correccin de
los planes. El plan siempre est listo, pero, al mismo tiempo, siempre est
hacindose.
Estos principios se reflejan en las cuatro instancias del proceso de planificacin.
Quien pretende actuar en una realidad concreta y cambiar los resultados
insatisfactorios que observa en esa realidad, debe comenzar por conocerla y
formular un modelo explicativo de ella desde su propia perspectiva. Esto lleva al
actor a enunciar un conjunto de oportunidades. Pero tambin a sealar problemas o
discrepancias entre la realidad y una norma que acepta como vlida, que declara
evitables y enfrentables desde su mbito de accin. Esos problemas son ordenados
de acuerdo con la importancia o valor que ellos tienen para el actor y la prioridad
que ste le asigna a su enfrentamiento. En esto consiste la explicacin situacional que
hace un actor en funcin de su accin y constituye la preocupacin central del
momento explicativo de la planificacin.
A partir de la reconstruccin del proceso causal que genera los resultados que el
actor ha definido como problemas y de la identificacin de sus frentes de ataque o
nudos crticos, el actor disea los medios que estima necesarios para alterar la
situacin actual hasta convertirla en una situacin objetivo que se propone alcanzar
en un horizonte de tiempo determinado. Estos medios pueden ser compromisos de
accin del propio actor para alterar las causas que estn dentro de su espacio de
gobernabilidad o demandas de compromisos de accin a otros actores para que
enfrenten causas que escapan de su mbito de accin. De aqu surge el concepto de
Plan Dual. Todo actor, sea cual sea su espacio de gobernabilidad, debe formular
planes que comprendan tanto lo que l mismo se compromete a realizar para
enfrentar los problemas (plan de accin) como las demandas de compromisos de
accin a otros actores para completar lo que es necesario hacer para enfrentar los
problemas (plan de demandas). El plan de accin-demandas se complementa con el

plan de denuncias, si acaso los actores pertinentes no oyen las demandas o no

cumplen los compromisos de accin asumidos. El diseo del "debe ser" y de los
medios necesarios y suficientes para alcanzarlos constituye la tarea central del
Momento Normativo de la planificacin.
Reconocer a otros actores que gobiernan en distintos mbitos y que pueden tener
objetivos diferentes o conflictivos con los nuestros, nos lleva a la idea de valorar la
existencia de otros como posibles aliados u oponentes en la lucha por nuestros
objetivos. Esto, junto con las limitaciones que nos impone la escasez relativa de
recursos, nos lleva a la necesidad de incorporar el anlisis de viabilidad de los
objetivos que nos proponemos y de las acciones diseadas para alcanzarlos. De all
la necesidad de un Momento Estratgico en el proceso de planificacin.
Con estos primeros momentos, cubrimos la instancia de clculo, pero la planificacin
no puede quedar divorciada de la accin pues en ese momento es cuando realmente
se completa el plan y donde se produce la unidad indisoluble entre direccin,
planificacin y gerencia. El diseo y regulacin de mtodos e instancias de
evaluacin y control de planes forma parte del proceso de planificacin y en l
juega un papel muy relevante el sistema de peticin y rendicin de cuentas que
adopte un actor. Estas constituyen las principales tareas del Momento Operacional
de la planificacin.
Por ltimo, la incertidumbre que rodea la realizacin de todo plan nos obliga a
examinar cun slidas son las bases que lo sustentan y a preparar acciones
alternativas para impedir que las circunstancias invaliden completamente nuestros
planes o que, bajo ciertas circunstancias, nos quedemos sin plan para enfrentar las
contingencias que pueden surgir a lo largo de su ejecucin. De all la importancia del
anlisis de vulnerabilidad del plan.
El PES y el MAPP consideran un conjunto de instrumentos que recogen los principios
tericos anteriores. Estos instrumentos son los pertinentes para cada una de las
instancias de clculo y adecuados a las necesidades de las organizaciones a las
cuales est dirigido. Es importante aclarar que para el caso del PES dichos
instrumentos son de mayor complejidad que para el MAPP, el cual se encuentra
diseado para trabajar especficamente con los niveles descentralizados de las
instituciones pblicas y con las organizaciones sociales de base.
b) Concepto Bsicos del PES
Qu es un Problema?
Un problema se define como una disconformidad o un obstculo entre lo que es la
realidad hoy y lo que se cree sta debera ser. Es una situacin o realidad
insatisfactoria declarada por un actor con capacidad para decidir sobre ste y
hacerlo parte de su proyecto de gobierno. De este modo, el dirigente pblico

declara inaceptable esta realidad, y por ende, decide que debe ser modificada. El
concepto de problema tiene las siguientes caractersticas:
i) Es una discrepancia entre la realidad (es/tiende a ser la realidad) a una
aspiracin (debe ser/ debera ser la realidad) que el actor declara como vlida.
ii) La situacin insatisfactoria que se define como problema se declara como evitable
y enfrentable. Lo cual significa que el actor no acepta esa situacin y se propone
enfrentarla directamente si tiene gobernabilidad para ello o demandar su
enfrentamiento a quienes tienen la capacidad de hacerlo.
iii) La declaracin de un problema es realizada desde la posicin autoreferencial
(ideologa, inters, valores y conocimiento) de un actor. Lo que para un actor es
un problema, para otro puede ser un negocio, una amenaza o una oportunidad.
Por consiguiente, los problemas son explicados desde la perspectiva de un actor (el
presidente, el gobernador, el alcalde, el secretario, el concejal, el congresista, los
grupos de inters, y hasta la misma ciudadana organizada), el cual se compromete
a actuar sobre ellos mediante la formulacin de un plan de accin.
Seleccin de Problemas
Quien desea cambiar la realidad social y mejorar las condiciones insatisfactorias
que observa en esa realidad, debe iniciar por conocerla. Esto conduce a la
necesidad de seleccionar, analizar y enfrentar hoy problemas y amenazas y
aprovechar oportunidades. Los problemas y amenazas se deben enfrentar en la
medida en que impiden el trnsito hacia una mejor calidad de vida. Por el contrario,
las oportunidades se deben aprovechar porque facilitan el acercamiento a la
situacin deseada. La seleccin de problemas define el foco de atencin del Actor
durante su perodo de gobierno: En cules problemas centrar su gestin dnde
est interesado en mostrar resultados?
El VDP (Vector Descriptor del Problema)
Despus de seleccionar el nombre del problema que se declara como inaceptable, el
actor debe construir una explicacin que le permita comprender su complejidad y los
hechos y causas que lo generan. Dicha explicacin inicia con la identificacin del VDP
o vector descriptor del problema. El VDP son los hechos o circunstancias que revelan,
enuncian o denuncian la existencia de un problema. El problema se manifiesta a
travs de sus sntomas. Los sntomas se identifican y precisan para evitar ambigedad
y mltiples interpretaciones en la explicacin. El VDP facilita llegar a un acuerdo
sobre la definicin del problema, puesto que un mismo problema puede tener
diferentes interpretaciones dependiendo del actor desde el cual se sita la
explicacin. De esta forma, el dirigente pblico hace su propia descripcin de lo que
considera un problema. No obstante, otros actores sociales a partir de la misma
situacin podrn elaborar su propia descripcin dependiendo de si representa para

ellos una amenaza, una oportunidad o un xito. As, la descripcin es relativa al actor
que lo explica.
Los descriptores se definen como los sntomas o manifestaciones que evidencian el
estado de salud en el cual se encuentra el problema. Como afirma Ackoff1:un
sntoma es uno, de una serie de valores de una variable, que ocurre generalmente
cuando algo es excepcionalmente correcto o excepcionalmente incorrecto, pero rara
vez cuando las cosas son normalesUna fiebre es una temperatura anormalmente
alta del cuerpo, nunca se asocia con buena salud, siempre se le asocia con mala
salud. El VDP de un problema es verificable mediante los hechos que lo evidencian.
Por ejemplo, un ndice de cobertura muy bajo de la educacin primaria es una seal o
sntoma de desatencin escolar de la poblacin infantil por parte del Estado; una
tasa de inflacin muy alta puede indicar un mal desempeo de la economa y, una
tasa alta de jvenes de los estratos ms pobres estudiando en la universidad pblica
puede evidenciar o ser sntoma de una mayor justicia y equidad en el acceso a la
educacin superior. Por tanto, los descriptores no son una explicacin causal del
problema, sino que se constituyen en lo que evidencia la existencia del problema y,
por ende, en lo que debe ser explicado. Los descriptores representan el punto de
partida de la explicacin causal.
Funciones del VDP o Sntomas de un Problema
El VDP o sntomas de un problema cumplen las siguientes funciones:
i) Cierra las diversas interpretaciones del nombre del problema a una sola, a aquella
que enuncian y denuncian los hechos que manifiestan y verifican la existencia del
problema y cierra adems estas varias interpretaciones a una permite que el
grupo que analiza el problema est seguro que estudia un mismo y nico
problema.
ii) Precisa lo que debe ser explicado, es decir, identifica los hechos que verifican la
existencia del problema y cuyas causas deben ser enumeradas, explicadas y
relacionadas. S no se precisan los sntomas no sabemos de qu problema se trata
y no podremos diferenciar causas y consecuencias.
iii) Constituye una referencia para estudiar la evolucin del problema, es decir sus
tendencias a empeorar o mejorar; el monitoreo de la descripcin del problema
informa sobre su evolucin.
iv) Constituye una referencia para evaluar el impacto del plan sobre las causas, ya
que la efectividad del plan se refleja en el cambio de los descriptores del
problema.
v) El VDP es una enumeracin de elementos que se representan con la nomenclatura
d minscula. El ltimo descriptor en todo problema se denomina descriptor de

ACKOFF, Russell L. (2000), El Arte de Resolver Problemas: las fbulas de Ackoff. Edit. Limusa, Grupo
Noriega Edit., Mxico, D.F.

tendencia, puesto que es el que permite evaluar la evolucin de cada uno de los
descriptores anteriores, y se suscribe con una flecha.
El Flujograma Situacional y el rbol del Problema
A continuacin, y a partir de la identificacin del VDP, se construye conjuntamente un
modelo explicativo del problema, que en el lenguaje del PES se conoce como
flujograma situacional. En este modelo se relacionan las consecuencias y las causas
que generan el problema, especificando el grado de gobernabilidad que sobre
ellas tiene el actor representado. Es situacional porque es la explicacin que un actor
concreto hace sobre un problema. Un mismo problema puede ser explicado de
diferentes maneras, desde distintas perspectivas o visiones de acuerdo al actor que
lo analice.

El flujograma permite la interaccin veloz entre el equipo de gobierno y el dirigente

porque: (1) permite visualizar el modelo grfico explicativo del problema basado
en causas explicativas y descriptivas sintticas, precisas y monitoreables; exige la
sntesis, el rigor, la selectividad y la precisin; (2) Muestra la gobernabilidad que el
actor tiene sobre el problema; (3) Evidencia la relacin del problema con los dems
problemas del plan; y (4) Facilita la adaptacin permanente de la explicacin al
cambio situacional.
El mtodo del flujograma situacional facilita la sistematizacin y obliga a la
reflexin profunda sobre las causas que generaron y estn reproduciendo el
problema, evitando as la tendencia superficial de preconcebir soluciones sin un
anlisis de fondo de la realidad social. Este mtodo es bastante til tambin porque
permite diferenciar claramente al actor que est haciendo la explicacin y da
conocimiento sobre el grado de gobernabilidad que el dirigente pblico tiene sobre
las distintas causas o sobre quines son los otros actores sociales que tambin tienen
control directo o indirecto sobre estas.
El flujograma situacional es un mapa que representa grficamente la realidad
problemtica ofreciendo una visin integral de las manifestaciones que evidencian la

existencia del problema y la red sistmica causal que lo produce. Cada causa
influye sobre otras causas que a su vez son influenciadas por otras causas del
sistema. De esta forma, el mtodo hace explcitas estas interrelaciones causales
basado en el razonamiento que el actor construye del problema, el cual depende de
sus intereses, valores e ideologas
La construccin del flujograma situacional de un problema obedece a las siguientes
convenciones:
i)

Cada argumento relevante es una causa o una consecuencia que se relaciona

con el VDP del problema.
ii) Cada argumento es representado grficamente como una causa explicativa, con
frases breves y precisas, que expresan la causa o consecuencia de manera
telegrfica. La lectura de una causa explicativa siempre indica una calificacin y
recibe un nmero para facilitar su rpida identificacin.
iii) Cada causa explicativa se localiza en un plano situacional concreto: flujos,
acumulaciones y reglas en un espacio especfico de gobernabilidad. Estos
espacios son tres: la Zona I o control total del dirigente, la zona II o zona de
influencia o de fuera de control y la zona III, fuera del juego social.
iv) Las relaciones entre los nudos explicativos o causas explicativas se hacen
partiendo del conjunto de descriptores o VDP: por qu se produce el hecho que
representa el descriptor 1 (d1)? por qu se producen los hechos que representan
cada descriptor? Al contestar estas preguntas, se identifican las causas y se las
interrelacionan.
En sntesis, el flujograma situacional identifica las causas, las relaciona entre s y las
conecta con los sntomas o VDP y stos, a su vez, con el impacto sobre las
consecuencias. La zona sombreada indica el espacio de gobernabilidad del actor, es
decir, que las causas dentro de esta zona se encuentran bajo el control y
competencias del Actor Central que debe liderar el enfrentamiento del problema.
Seleccin de Nudos Crticos
Del conjunto de causas identificadas en el flujograma se destacan los Nudos
Crticos NC, o llamadas tambin como Nudos Crticos. Por tanto, para enfrentar el
problema y alterar la situacin descrita por los sntomas, es necesario actuar sobre
estas causas explicativas a travs de acciones especficas diseadas para tal
propsito.
Es necesario actuar sobre todas las causas? No, puesto que no todas las causas
tienen el mismo peso en la explicacin, algunas son ms importantes que otras.
Aquellas causas que son susceptibles de actuar sobre ellas y que al mudarlas alteran
sustancialmente el VDP del problema son llamadas Nudos Crticos y se identifican
con las letras NC. Para que una causa sea seleccionada como nudo crtico debe
cumplir tres requisitos:

i) Tener un impacto significativo en los sntomas, es decir, que al disear e

implementar una accin sobre esa causa, el VDP del problema se modifique o
altere a una situacin mejor.
ii) Ser un centro prctico de accin, y
iii) Constituir un centro oportuno de accin poltica. Significa que al implementar una
accin sobre la causa, no genere otros problemas mayores que aquel que se est
intentando enfrentar. Por tanto, se considera que este nudo o causa crtica debe
producir un intercambio favorable o positivo de problemas.
Estos nudos crticos se constituyen en la columna vertebral para la formulacin del
plan de accin.
Diseo del Plan de Accin
Para lograr cambiar la situacin insatisfactoria inicial que describen los nudos crticos
se disean operaciones, definidas como compromisos de accin. Cuando estos
compromisos pueden ser asumidos directamente por el decisor pblico o actor central
son llamadas operaciones (OP). Cuando dependen de otros actores o instituciones
que controlan la decisin para materializar la operacin, son llamadas demandas
de operacin (DOP). En este ltimo caso, el compromiso del decisor pblico o actor
social consiste en adelantar las gestiones con los actores pertinentes para lograr
materializar estas demandas. En consecuencia, el conjunto de operaciones y
demandas de operaciones que buscan transformar los nudos crticos, constituyen el
plan de accin para enfrentar el problema.
Qu es una Operacin?
Una vez identificados los nudos crticos debemos pensar en el modo de enfrentarlos o
cambiar su carga negativa. Estas operaciones son actos de intervencin realizados
con la intencin de cambiar la realidad contenida en una causa declarada como nudo
crtico. Es un compromiso de accin asumido por el actor que explica el problema
para mudar un hecho expresado en un nudo crtico dentro de su espacio de
gobernabilidad.
Por tanto, para el cambio global de la situacin insatisfactoria descrita en el
problema, se disea un conjunto de operaciones, el cual denominamos Plan de
Accin. Cada operacin especifica las diferentes acciones que son necesarias
adelantar para obtener los resultados propuestos. Cuando este conjunto de acciones
son de competencia directa del actor que explica el problema (el Alcalde o
Secretario), las denominamos Operaciones OP. Cuando dependen de otros
actores o instituciones sobre los cuales el decisor o actor central no posee
gobernabilidad, pero que controlan recursos relevantes para materializarlas, las
denominamos Demandas de Operacin DOP. Este conjunto de operaciones y
demandas de operacin tienen como fin modificar los nudos crticos, cuya situacin se

resume en los descriptores construidos para cada uno de ellos, Vector Descriptor del
Nudo Crtico VDNC.
Una operacin comprende un conjunto coherente de acciones destinadas a alterar
uno o varios nudos crticos del problema. Se caracteriza por:
i)

ii)

iii)

iv)

v)
vi)
vii)

Utilizar y combinar variables bajo el control o alguna influencia del actor. Cuando
el acto de intervencin del actor combina variables bajo control del actor, se
denomina operacin, y la simbolizamos como OP. Cuando debe actuar sobre
variables fuera de la gobernabilidad del actor, pero en el espacio donde ste
tiene alguna influencia, se denomina demanda de operacin, y utilizamos el
smbolo DOP.
Generar un producto que provoca un resultado. Ese resultado se precisa como
impacto sobre el nudo crtico y, a su vez, el conjunto de los nudos crticos
alterados por un conjunto de operaciones produce, en ltima instancia, un cambio
del VDP del problema.
Emplear una variedad de recursos escasos (polticos, econmicos, conocimientos y
capacidades organizativas) para gestar una variedad de productos (polticos,
econmicos, cognitivos y organizativos) e impactar con una multiplicidad de
resultados (varios aspectos de un mismo problema o varios problemas de muy
distinta naturaleza).
Es un mbito de actividad organizada con responsables bien definidos para su
diseo, ejecucin, evaluacin y control. A cada operacin corresponde un
responsable de su ejecucin, y para cada demanda de operacin existe un
encargado de solicitar la cooperacin pertinente y denunciar si ella no se ha
desarrollado.
Prev en dimensin y alcance los resultados esperados en relacin con los NC y
el VDP del problema
Es una unidad desagregable en submdulos llamados acciones, subacciones,
actividades y hasta tareas
No es una recomendacin o un criterio de accin o de priorizacin

Escenarios del Plan de Accin

El gobierno, en el cumplimiento de las promesas plasmadas en el programa de
gobierno y en los compromisos de accin planteados en su plan de gobierno, elige
un plan, el mejor entre los posibles, pero no puede elegir las circunstancias futuras en
que tiene que realizarlo. Estas pueden ser, ms all de la voluntad del gobierno,
favorables o desfavorables. Esto exige especificar los resultados de acuerdo al
contexto en que se puede desarrollar el Plan. Por ello, est metodologa trabaja por
escenarios identificando las principales variables que pueden condicionar el alcance
de las operaciones. S dicho contexto es favorable para la realizacin del Plan se
llamar "escenario de techo". S las circunstancias son las ms desfavorables dentro
de lo previsible se les llamar "escenario de piso". En cada uno de los escenarios
previstos, se evala la posibilidad de realizar las operaciones, su dimensin e

impacto probable, la secuencia en que deben ser producidas las acciones y el

tiempo en que es posible alcanzar la situacin prevista en el plan. El gobierno
municipal asume compromisos concretos en cada uno de los escenarios considerados,
-techo y piso- y abre un espacio de posibilidades de desarrollo del Plan de acuerdo
con el comportamiento real de los contextos previstos.
Planificar por escenarios permite hacer anuncios de resultados de una manera ms
responsable y coherente con las circunstancias que pueden presentarse y facilita la
precisin del cumplimiento de los compromisos asumidos en el momento de la
presentacin de cuentas.
EL Anlisis Estratgico
Se refiere a pensar estrategias para hacer viable el plan. Es decir, articular el
"debe ser" con el "puede ser". No basta con disponer de un buen diseo normativo y
prescriptivo del plan. Se necesita, adems, una buena estrategia para lidiar con los
otros jugadores y con las circunstancias que rodean el juego social. Este es,
exactamente, el problema de saber jugar. Un jugador puede tener buenas cartas en
un juego de naipes, pero no saber jugarlas y perder el juego frente a otro jugador
con cartas inferiores.
La metfora asimila el diseo prescriptivo del plan a las cartas que tiene el jugador.
El plan tradicional consiste en decir: "estas son las cartas que debemos jugar. Son
buenas cartas". Pero, es evidente que el plan no puede limitarse a eso, es decir a
comprometernos en una propuesta prescriptiva sobre lo que debemos hacer. Es
imprescindible la exploracin de estrategias de juego para descubrir el mximo de
lo que podemos hacer.
En este punto emergen con nitidez las limitaciones de la antigua planificacin del
desarrollo econmico y social, que asla la parcela econmica de la realidad del
juego poltico a la cual pertenece. Y, para mayor simplicidad, la trata de manera
determinista y en el mero plano de lo prescriptivo. El anlisis estratgico nos lleva
inevitablemente a la planificacin integral de la accin, sin escindir lo econmico de
lo poltico. El poder, como recurso escaso, juega en esta interaccin sistmica un
papel clave para entender la complejidad del problema que enfrenta un
gobernante para tomar decisiones frente a opciones de resultados inciertos que
tambin dependen de la accin de los otros jugadores.
La eficacia poltica surge aqu como un criterio esencial de evaluacin estratgica,
en competencia con los criterios de eficacia econmica, cognitiva y organizativa. La
eficacia global de una jugada no puede, por consiguiente, evaluarse slo en un
dominio parcial del juego y respecto a un slo recurso escaso.
La planificacin tradicional omite este captulo y formula sus planes en un vaco de
contexto situacional que ignora lo poltico como opuesto a lo tcnico. Asume que el
problema estratgico es de los polticos y la planificacin econmica es del dominio

de los tcnicos. Por esa razn, hemos practicado una planificacin formal, ritual y
tecnocrtica, sin estrategia poltica que le construya viabilidad. En los hechos, esa
planificacin es ignorada por los polticos, quienes intuyen primero y comprueban
despus su inutilidad.
El anlisis estratgico plantea las cuestiones ms complejas, pues debemos trabajar
en un nivel prctico operacional con los conceptos de poder, motivacin para actuar
usando el poder, fuerza aplicada o presin de un jugador sobre una jugada, etc.
Debemos saber, adems, distinguir entre viabilidad para decidir una jugada y
viabilidad para cambiar establemente la situacin del juego despus de la jugada.
Una cosa no lleva necesariamente a la otra. En uno u otro caso, es necesario evaluar
los resultados sobre el poder acumulado por los jugadores y sus motivaciones.
Por ltimo, es necesario proponer estrategias de juego donde se combinan la
autoridad, la cooptacin, la negociacin, la confrontacin y la disuacin. Es
necesario combinar estas estrategias diferenciando jugadores y jugadas a lo largo
de la trayectoria del juego, donde la consideracin del tiempo y la oportunidad
pueden ser muy importantes.
El anlisis estratgico explora la manera de combinar todas las variables
mencionadas para construirle viabilidad a cada operacin del plan propio. El
principio estratgico fundamental consiste en lograr una combinacin por la cual
cada operacin jugada le abre camino a otra que sigue, hasta realizarlas todas en
una determinada trayectoria. Naturalmente, nuestros oponentes intentarn hacer lo
mismo respecto de sus planes.
En el anlisis poltico de viabilidad destacan dos preguntas:
a) Qu parte de mi plan es viable hoy, en la situacin inicial?
b) Puedo construirle viabilidad en el horizonte de tiempo de gobierno a aquella
parte del plan que hoy no es viable?
Actuar Planificadamente
El plan slo se completa en la accin, nunca antes. Este es un punto de extrema
importancia prctica. No existe la posibilidad de un plan completo en su diseo y
clculo estratgico antes de la accin. En la improvisacin tctica de la accin del
momento se completa el contenido prctico del plan. Por consiguiente, un tema
central de preocupacin debe ser el estudio de las fuerzas que, en el momento de la
prctica, decretan el dominio de la improvisacin sobre el plan o del plan sobre la
improvisacin. Esta es una lucha tpica que se expresa en la desigual competencia
entre las urgencias y las importancias por penetrar en la agenda del dirigente.
Como la improvisacin es un clculo situacional oportuno, supera fcilmente a la
planificacin tradicional, que es tecnocrtica y lenta. Aqu surge un requisito bien

preciso : el plan debe ser un clculo superior a la improvisacin, para lo cual debe
ser no slo oportuno, sino adems situacional, profundo y acertado.
Estudiar el momento de hacer conduce al concepto de sistema de direccin. La
planificacin puede ser una parte ritual u operacional del sistema de direccin, pero
que ocurra una cosa o la otra no depende principalmente del sistema de
planificacin, sino de las reglas que sustentan el sistema de direccin. Dichas reglas
pueden generar demanda por planificacin o demanda por improvisacin.
El dirigente intercambia compromisos con sus mandantes y con sus gerentes. La
rendicin de cuentas sobre los compromisos adquiridos constituye una regla clave
para comprender que una direccin responsable est sometida a una estricta
rendicin de cuentas que la obliga a operar con una gerencia creativa, a darle
espacio a las importancias en su agenda, y a sustentar el tratamiento de las
importancias con un sistema potente de planificacin. Cmo son las reglas del juego
institucional? Es la pregunta clave para entender qu pasa con el sistema de
direccin y planificacin. Si no existe una direccin responsable, la agenda se
copar con urgencias, la gerencia ser rutinaria y la planificacin subsistir como un
mero ritual con efectos simblicos.
La velocidad del hacer, urgida por la velocidad de los acontecimientos, plantea un
serio desafo a lo que podramos llamar tecnologa de planificacin. En respuesta,
la planificacin estratgico-situacional propone el concepto de plan modular. El
concepto de mdulo alude a la idea de construir algo combinando piezas
previamente elaboradas. Naturalmente, esas piezas elementales estn abiertas a
muchas formas de combinacin y significado, pues de otra manera no seran piezas
sino obras cerradas.
En el caso del PES, la estructura modular del plan se encuentra conformada por dos
archivos. El primer archivo es el plan mismo como estructura compuesta de mdulos
procesados y filtrados segn el criterio y visin del actor que asume el plan. El
archivo plan es una obra cerrada a la interpretacin de un actor y al servicio de su
propuesta de gobierno. El segundo archivo, en cambio, es la reserva con la cual se
construye el primero, y se compone de mdulos pre-procesados que pueden ponerse
en aplicacin con rpidas adaptaciones a las circunstancias de la coyuntura
concreta. Este es un archivo abierto, no es producto de una visin situacional filtrada
por la subjetividad del dirigente. Por el contrario, est formado por sedimentacin
de muchos planes anteriores o por el criterio de varios equipos de estado mayor que
estimaron conveniente esa reserva para responder con agilidad ante la demanda
de sus lderes. Aqu surge el concepto de "inversin" en mdulos preprocesados, a fin
de transformar el proceso de hacer un plan en el de "armar" y "adaptar" mdulos
previamente elaborados a la referencia situacional del actor en comando. Buena
parte del tiempo de una oficina de planificacin debe dedicarse a invertir en la

elaboracin y el procesamiento de mdulos, mediante el apoyo de los equipos de

investigacin por problemas
En la tecnologa de planificacin modular que adopta el PES se diferencian los
siguientes tipos de mdulos:
a) Mdulos explicativos (macroproblema, megaproblemas,
especficos, problemas nacionales, problemas regionales, etc.)

problemas

b) Mdulos de accin (proyectos de accin, operaciones, acciones, etc.)

c) Mdulos de gestin (organismos que asumen responsabilidad por
problemas y operaciones).
d) Mdulos complementarios (escenarios, planes de contingencia, etc.)
Esta propuesta de trabajar con mdulos tiene muchas ventajas, entre ellas la de la
precisin y rigor que exige su conformacin, constituyndose en freno a la
ambiguedad e imprecisin prctica de la planificacin tradicional.
La idea del plan modular permite adems la vinculacion real del plan y el
presupuesto, a la vez que entrega al plan la funcin de ser un instrumento de
organizacin para la accin con responsabilidades bien definidas.
Sin embargo, en la prctica diaria de la accin, nada ocurrir exactamente como
hemos planeado y, a veces, no ocurrir nada de lo que nos hemos propuesto. Habr
fallas de anlisis de los problemas, deficiencias en los fundamentos de las apuestas,
incapacidad para prever posibilidades, aparicin de sorpresas agradables y
desagradables, equivocaciones en el clculo estratgico y atrasos no considerados
en la gestin rutinaria de la burocracia que ejecuta las operaciones del plan.
Ninguna tcnica de planificacin es segura frente a la incerteza del mundo real y, al
final, debemos descansar en nuestra capacidad para monitorear la realidad y
corregir a tiempo nuestros planes. Por eso, mucho ms importante que formular un
plan, es la capacidad continua de planificacin para rehacer los clculos a tiempo y
cada vez que las circunstancias lo ameriten. Aqu aparece la importancia de contar
con un eficaz sistema de monitoreo y evaluacin de la gestin por indicadores y
seales, cuyo diseo y operacin debe ser una tarea de una oficina central de
planificacin.