Os Orçamentos Participativos Como Instrumento de Participaçao Popular

Doi: 10.5102/prismas.v8i1.
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Os oramentos participativos como

instrumento de participao popular na
efetivao das polticas pblicas
Gabriela Soares Balestero1
Resumo
A valorizao da democracia direta objeto do debate poltico mundial. A
repulsa da populao pela poltica e pelas atuais formas de democracia representativa traz a reflexo sobre a necessidade da participao direta popular no que tange
destinao das verbas pblicas com a finalidade de propiciar a efetivao de polticas pblicas. Ao analisar os oramentos participativos, ressalta-se a necessidade
de valorizar a democracia direta participativa, de maneira a dotar de legitimidade
as decises oriundas do poder pblico bem como atender os problemas da comunidade.
Palavras-chave: Democracia direta. Repulsa. Oramentos participativos. Participao popular. Democracia.
1 Introduo
No presente estudo, ser analisada a possibilidade de melhoria na efetivao
de polticas pblicas mediante a participao direta dos cidados na elaborao da
proposta oramentria e a destinao dos recursos pblicos.
A elaborao do oramento municipal uma atribuio do Poder Executivo, pois o responsvel pela apresentao de uma proposta oramentria Cmara
Municipal de Vereadores, a qual decide sobre as alteraes possveis.
Advogada militante graduada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie em 2006.

Mestranda em Direito Constitucional pela Faculdade de Direito do Sul de Minas,
especialista em Direito Constitucional e em Direito Processual Civil pela Faculdade de
Direito do Sul de Minas. Endereo eletrnico para contato: gabybalestero@yahoo.com.br.
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Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Braslia, v. 8, n. 1, p. 45-76, jan./jun. 2011

Gabriela Soares Balestero
Destaca-se que a Constituio Brasileira de 1988 pretende possibilitar a superao das desigualdades sociais e regionais por meio do progressivo aprofundamento da democracia participativa, social, econmica e cultural, s possvel com
o fortalecimento da esfera pblica poltica, de uma opinio pblica livre e de uma
sociedade civil organizada e atuante.
Portanto, para assegurar a eficcia e a efetividade dos direitos fundamentais, bem como a participao mais ativa da populao, o agente pblico pode
aferir prioridades acerca dos investimentos pblicos diretamente com a populao, apresentando posteriormente tais propostas oramentrias Cmara Municipal.
Nesse sentido, a populao passaria a ser corresponsvel pela elaborao
dos oramentos pblicos bem como pela destinao das polticas pblicas, no sentido de limitar o uso indiscriminado da coisa pblica pela administrao e proporcionar a melhoria do funcionamento da democracia participativa.
Portanto, o objetivo deste artigo discutir a importante experincia do oramento participativo como fortalecimento do poder local e instrumento de incentivo participao direta dos cidados, utilizando-se a teoria procedimentalista
de Jrgen Habermas, e apresentando pontos positivos e negativos que necessitam
ser reformulados no modelo brasileiro.
2 Os fatores de crise da democracia

Em nosso pas, h entraves para a consolidao das instituies democrticas, pois a experincia constitucional brasileira revela um sistema econmico excludente e perverso, no qual h ainda a predominncia de uma classe dominante,
elitista, que concentra riquezas e obstaculariza as reformas sociais.
Os fatores de crise compreendem: a) globalizao; b) complexidade; c) risco; d) crise do princpio representativo; e d) fenomenologia do refluxo.

Os oramentos participativos como instrumento de participao popular na ...
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A globalizao2 um fenmeno social, econmico, poltico, alm de universal, pois desloca muitas decises para fora do pas, havendo, nesse sentido,
uma interpenetrao entre os nveis local e global, passando a poltica interna
a ser influenciada por fatores externos, restringindo a autonomia e a liberdade
popular.
A complexidade a dificuldade de adaptao da democracia em uma
sociedade complexa. Segundo Ulrich Beck3, a sociedade de risco [...] designa
um tipo de sociedade que se tornou consciente do paradoxo do conhecimento
cientfico, ou seja, de que a produo de novos conhecimentos gera novas incertezas.
H o confronto entre a democracia e a tecnocracia, havendo dvidas quanto
competncia e capacidade do povo em suas decises. Portanto, a democracia
desafiada a resolver temas que fogem cognio da prpria cincia.
A democracia encontra-se abalada e, ao mesmo tempo, desafiada diante de
tais situaes no que tange sua capacidade para solucionar questes que fogem
ao controle da prpria cincia experimental e tecnolgica. Como exemplo dessa
situao, destaca-se a crise econmica atual, ocasionada pela tecnocracia que, sem
foras suficientes para trazer solues, busca a poltica que, mesmo abalada, possui
o encargo de solucion-la.
Em sntese, a globalizao gera a contestao da primazia do Estado como nico agente de

regulao poltica, como plo ilhado definidor da prtica governamental. A concorrncia
com agncias e foras econmicas transnacionais e o impacto produzido por diretrizes
de ao tomadas em razo do conglomerado de interesses econmicos do setor privado
internacional e dos Estados hegemnicos so, pois, as causas diretas do descompasso
entre os conceitos de soberania estatal e governabilidade. necessrio, portanto, insistir
na tese da necessidade do Estado, ainda que em contextos de diluio do conceito clssico
de soberania. Ao Estado cabe ainda encontrar um pouco relativamente estvel a partir
do qual se possam viabilizar, em termos pragmticos, estratgias adaptativas que evitem
transform-lo de primrio em precrio. PEREIRA, Rodolfo Viana. Direito constitucional
democrtico. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2008. p. 121-122.
3
PEREIRA, Rodolfo Viana. Direito constitucional democrtico. Rio de Janeiro: Lmen Jris,
2008. p. 127.
2
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Alm disso, verifica-se que desde a implantao do Estado de Direito, a

democracia indireta monopolizou os sistemas democrticos, de forma a traduzir o
que seria a efetiva realizao da soberania popular.
Apesar da incluso constitucional de institutos de democracia direta, como
o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular, verifica-se a predominncia da representao4.
Contudo, o apelo participao configura-se mais como uma consequncia
da crise do que a sua causa, pois uma das maiores causas da crise da representatividade o descrdito do cidado, a quebra da confiana, sobretudo quanto idoneidade, capacidade das instituies e dos agentes polticos. Entretanto, diante
da incoerncia entre a ideologia dos partidos e a sua prtica, os cidados de hoje
consideram muitos partidos como um mal necessrio da democracia. Alm disso,
constata-se que a queda no desempenho prestacional das instituies representativas uma das causas de insatisfao do regime democrtico.
Dessa forma, tudo isso resulta em um aumento ainda maior da insatisfao
dos governados em face de seus governantes, contribuindo no afastamento entre o
cidado e as instituies democrticas.
O ltimo fator de crise representado pelo refluxo democracia, expresso essa que designa uma categoria de eventos que inclui trs fenmenos particulares: o afastamento da poltica, a renncia poltica e a recusa poltica.
O fenmeno repulsivo democracia se deve principalmente em razo das
promessas no cumpridas pela democracia: a m distribuio do poder, a representao dos interesses neocorporativos, a inviabilidade de uma sociedade iguali A historiografia da democracia indireta registra alguns momentos de instabilidade e
de necessidade de readaptao dos seus pressupostos. o caso verificado, por exemplo,
durante os processos de universalizao do sufrgio e de surgimento dos partidos
polticos de massa em fins do sculo XIX, que chegaram a ser interpretados por muitos
como fatores de crise. PEREIRA, Rodolfo Viana. Direito constitucional democrtico. Rio
de Janeiro: Lmen Jris, 2008. p. 124.

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tria diante do poder das elites corporativas, de forma a ocasionar o descaso pela
poltica de grande parte da sociedade.
Portanto, conclui-se que a deficincia na eficincia da democracia ocasiona
o afastamento crescente entre os cidados e as instncias de deciso.
A doutrina atual se projeta no sentido de dar plena aplicabilidade s normas
constitucionais, ressaltando que as decises do Poder Pblico para a efetivao de
suas metas de ao no so inviolveis, tendo em vista que, no mbito do Estado
Democrtico de Direito, possvel a participao direta na destinao da verba
pblica, de maneira a haver maior controle social quanto destinao dos gastos
pblicos.
3 Os oramentos participativos e a experincia brasileira

A crise do sistema democrtico leva a discusso sobre a necessidade de readaptao dos seus elementos complexidade da sociedade moderna, com o fim de
proporcionar maior participao dos governados.
A sugesto, portanto, resgatar elementos da democracia direta, reconhecendo a atuao de atores coletivos na esfera pblica, de maneira a resgatar a democracia direta, com a abertura do Estado participao popular.
Mas para atingir esse objetivo, Habermas indica
transformaes necessrias ao modo de produo e
aplicao do direito. A fundamentao do direito e do
Estado Democrtico vai ser deslocada, da soberania do
povo, para a soberania de um procedimento discursivo
pblico sob condies ideais. O resultado uma
reconfigurao da separao dos poderes de acordo com
os tipos de discursos predominantes em cada um deles. O
poder administrativo (executivo), o legislativo e o judicirio
ganham assim atribuies e competncias cuja legitimidade
pressupe outro poder, chamado por Habermas de poder
comunicativo, que o poder resultante de uma discusso
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pblica racional onde todos os implicados passam a ser, ao
mesmo tempo, destinatrios e autores do prprio direito.5
No campo da participao discursiva e deliberativa dos interessados, Jrgen Habermas, por intermdio da Teoria do Discurso, trouxe uma contribuio
ao campo jurdico e social, na qual o Direito um meio de integrao social, um
mediador da tenso entre a facticidade, ou seja, o mundo real e a validade.6
Para Habermas, a teoria do Direito, sendo apoiada na Teoria do Discurso
necessita sair da filosofia poltica e do direito e se expandir, ocasionando a reflexo
sobre a possibilidade da construo de uma sociedade realmente pautada na justia e na democracia.
Nesse passo, segundo ensinamento de Habermas, por intermdio do discurso, da ao comunicativa, buscam-se alternativas filosficas que possam fundar a
integrao social e a racionalidade nos processos sociais de formao democrtica
da vontade do povo. O discurso promove a incluso de toda e qualquer minoria.7
2008. p. 12.
6
A tenso entre facticidade e validade, que se introduz no prprio modo de coordenao da
ao, coloca exigncias elevadas para a manuteno de ordens sociais. O mundo da vida, as
instituies que surgem naturalmente e o direito tm que amortizar as instabilidades de um
tipo de socializao que se realiza atravs de tomadas de posio em termos de sim/ no
com relao a pretenses de validade criticveis. HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia
entre a facticidade e a validade. 2. ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003. p.25-26.
7
O ativismo judicial se insere no Brasil dentro de um mundo da vida em que os juzes,
de uma forma geral, no se sentem servidores pblicos, e sim, entes transcendentalmente
superiores. Acostumados cortesia e s posturas formalistas, no incomum a figura do
magistrado distante das pessoas e do mundo que espera apenas a bajulao e desconsidera
as necessidades das partes. Dizer a eles que podem tudo, ou melhor, que devem fazer
tudo, tal como fazem os tericos do constitucionalismo da efetividade, msica para seus
ouvidos! No desconhecemos que as intenes dessa corrente terica so boas e favorveis
incluso social. Mas preciso lembrar o ditado: o inferno est cheio de boas intenes. O
ativismo judicial desmedido por noes vazias como razoabilidade e proporcionalidade
pode ser um blsamo, como pretendem seus adeptos, mas tambm pode ser um veneno
para nossa democracia ainda incipiente. Sem pretenso de estabelecer verdades, no
mnimo, acreditamos firmemente que a denncia de Habermas serve de base para reflexo
do modo de operao do direito e do constitucionalismo nacionais. CRUZ, lvaro Ricardo
de Souza. Habermas e o direito brasileiro. 2.ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2008. p. 251.
5

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A herana deixada por Habermas a recomendao de que em um Estado

Democrtico de Direito, todos os atingidos e possveis atingidos pelas decises
devem participar delas de forma ativa.
Nesse sentido, Habermas apresenta uma proposta baseada na Teoria do
Discurso, que a integrao entre o Estado e a Sociedade Civil por intermdio de
uma poltica deliberativa.8
Nesse passo, a legitimidade9 seria uma condio da fora normativa do direito, transferindo o problema da realizao dos direitos, que possui cerne positivista, para se tornar um problema de legitimao. Para isso, Habermas prope
um novo paradigma para o direito, denominado procedimentalismo, no qual o
direito gerado atravs do discurso democrtico pode transformar a realidade, de
maneira a diminuir as tenses sociais que existem.
Jrgen Habermas atribui um papel central linguagem no processo de formao de opinio e da vontade dos cidados. Tal teoria se desenvolve no interior
de um Estado Democrtico de Direito que se pressupe a existncia de um espao
pblico no restrito ao mbito estatal, de uma comunidade de homens livres e
iguais capazes de criar as leis que os regem e onde os prprios envolvidos tm de
entrar em acordo, prevalecendo a fora do melhor argumento.
Nesse contexto, necessrio criar instituies que canalizem o direito
participao direta na gesto poltica, de maneira a qualificar as polticas pblicas, dando-lhes maior eficincia, pois alcanaro efetivamente as necessidades da
comunidade.
CRUZ, lvaro Ricardo de Souza. Habermas e o direito brasileiro. 2.ed. Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 2008. p. 32.
9
Essa legitimidade democrtica, na modernidade, cabe esclarecer, remete-se ao
chamado vnculo ou coeso interna entre Estado de Direito e Democracia, de que nos
fala Habermas, fundamentalmente a partir do Direito e Democracia: entre fadicidade
e validade. OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. Direito, poltica e filosofia:
contribuies para uma teoria discursiva da constituio democrtica no marco do
patriotismo constitucional. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2007. p. 5.
8
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Uma experincia muito interessante de efetivao prtica do procedimentalismo democrtico habermasiano so os oramentos participativos10 que tiveram
incio com o primeiro oramento participativo municipal na cidade de Pelotas11 no
Rio Grande do Sul, sendo depois encaminhado para Porto Alegre.
Segundo Jos Luiz Quadros de Magalhes12, o oramento participativo
um importante mecanismo de democracia participativa que permite a integrao
do cidado e de grupos de cidados na construo da democracia local do Brasil.
Diante dos fatores de desestabilizao democrtica analisados anteriormente, o fortalecimento da democracia implica na ampliao de instrumentos de
importante lembrar que a organizao da sociedade civil que permite o avano do

poder local democrtico participativo encontra suas bases nos movimentos de resistncia
ditadura civil militar de direita (1962-1985), no movimento de formao das comunidades
eclesiais de base e no movimento sindical no final da dcada de 1970, movimentos que
esto na base da criao do Partido dos Trabalhadores. MAGALHES, Jos Luiz Quadros
de. Direito constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006. v. 3. p. 39-40.
11
Desde os anos oitenta, o Partido dos Trabalhadores (PT) tem utilizado o Oramento
Participativo como ferramenta de gesto, sobretudo municipal. Mas embora a prtica
seja amplamente interiorizada no mbito do PT como ferramenta de governo hbil
a caracterizar o bom gestor, importante ressaltar que as primeiras iniciativas de
participao direta do povo na definio das polticas pblicas de governo no partiram
do PT. J na dcada de 70, o PMDB, em algumas de suas administraes, estimulava a
participao popular. Consequncia disso que, no incio da dcada seguinte, grandes
metrpoles passaram a adotar estratgias embrionrias de participao ativa da sociedade
que sucederam nos modelos de Oramento Participativo que hoje so frequentemente
vistos em governos petistas. o caso, por exemplo, do Oramento Participativo em Porto
Alegre, formalmente institudo no governo municipal petista de Olvio Dutra (1989-1992),
mas cuja ideia embrionria remonta aos Conselhos Populares da gesto de Alceu Collares
(1985-1988), do PDT. Sendo relevante salientar que, no incio da dcada de oitenta, o
Partido dos Trabalhadores ainda era um partido incipiente, pois foi fundado em 10 de
fevereiro de 1980, e muitos dos agentes criaram a discusso sobre a participao popular
direta naquele perodo pertenciam a outras agremiaes partidrias e posteriormente
migraram para a legenda, para o Partido dos Trabalhadores.
12
MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Direito constitucional. Belo Horizonte:
Mandamentos, 2006. p. 40.
10

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participao popular, propiciando uma abertura dos canais participativos13 superando a barreira existente entre Estado e Sociedade Civil.
No Brasil, observamos a busca de maior descentralizao e
fortalecimento do poder local integrado em uma federao.
importante ressaltar que no basta descentralizar,
fundamental que o processo de descentralizao leve em
considerao a democracia participativa local e busque
um desenvolvimento territorial equilibrado, reduzindo
as desigualdades sociais e regionais. Para que isso ocorra
necessria a correta distribuio de competncias
entre as diversas esferas de poder no territrio, desde a
Unio, passando pelos Estados Membros, chegando aos
municpios. As esferas de coordenao de polticas macro
de desenvolvimento equilibrado tm de permanecer com os
entes territoriais maiores, que, podero, dessa forma, produzir
o equilbrio por meio de polticas de compensaes tributrias
para as diferentes realidades regionais e municipais. 14
Nesse passo, o Oramento Participativo de Porto Alegre um exemplo bem

sucedido de abertura da dimenso participativa direta dos cidados na alocao
dos recursos pblicos15.
A experincia dos Oramentos Participativos em Porto Alegre teve incio
com a vitria da frente popular nas eleies municipais de 1988, composta pela
coligao dos Partidos dos Trabalhadores e pelo ex Partido Comunista Brasileiro.
Essa participao popular desejada que resulte em deciso, mais democracia e
controle social efetivo ocorrer de maneira efetiva e eficiente, justamente, no poder
local. MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Direito constitucional. Belo Horizonte:
Mandamentos, 2006. v. 3. p. 40.
14
Mandamentos, 2006. v. 3. p. 40-41.
15
Atravs do Oramento Participativo, desenvolvido durante 16 anos, a cidade de Porto
Alegre considerada internacionalmente um exemplo de oposio ao modelo neoliberal.
Uma parcela significativa do seu oramento subordinada a um intenso processo de
discusso e deliberao, no qual a populao participa e decide sobre os projetos de
investimento pblico da cidade. Se em 1988, em funo do alto endividamento, apenas
2% do oramento estavam disponveis para investimentos, em 2003 estes passaram a
somar 20% dos recursos, cuja destinao foi decidida diretamente pela populao, cuja
participao vem crescendo progressivamente e constitui um processo de construo da
conscincia poltica. Os cidados porto-alegrenses, entretanto, no se limitaram a decidir
sobre a distribuio de recursos disponveis pela arrecadao do municpio. O grande
13
54 |

Nessa vereda, a experincia dos Oramentos Participativos passou a embasar a administrao municipal de Porto Alegre, passando por diversos conflitos,
contradies e sucessos16.
Os Oramentos Participativos foram se fortalecendo17 atravs do entrelaamento entre os detentores do poder poltico e as organizaes comunitrias municipais que j se articulavam desde a dcada de oitenta, visando melhorias sociais
por meio de espaos pblicos de discusso com o fim de implementar polticas
pblicas. Portanto, sua criao est baseada na interao entre a sociedade civil e
o Estado.
bastante claro que sem a contribuio decisiva
da administrao do Partido dos Trabalhadores na
implementao da proposta ela no haveria se tornado
realidade; mas igualmente correto afirmar que a ausncia
do termo oramento na proposta de governo do PT para
a prefeitura de Porto Alegre demonstra que a identificao
do tema oramento foi obra do movimento comunitrio.1817
capital foi taxado de impostos, de forma que o oramento foi, gradativamente, aumentando
sem que houvesse um maior endividamento e sem o abandono por parte das grandes
empresas e investimentos como constantemente vem sendo apregoado mundo afora. H
mais de dez anos Porto Alegre , entre as capitais brasileiras, a cidade com a maior qualidade
de vida e ocupa o segundo lugar entre as que mais atraem investimentos. A ressonncia
internacional da experincia de democracia direta fez de Porto Alegre a sede do Frum
Social Mundial em 2001, 2002, 2003 e 2005, como referncia mundial dos movimentos
crticos globalizao neoliberal e contraponto ao Frum Econmico Mundial de Davos.
ANDROLI, Antnio Incio. O Oramento participativo de Porto Alegre: um exemplo para
a Alemanha? Revista Espao Acadmico, Porto Alegre, ano 4, n. 43, p. 1, dez. 2004.
16
nesse contexto que, a partir do final dos anos 1980, ganha visibilidade nacional a poltica
de Oramento Participativo com a experincia de Porto Alegre (Fedozzi, 1996). Essa
prtica logo se espalhou para diversas capitais, atingindo tanto as chamadas administraes
populares, capitaneadas pelo Partido dos Trabalhadores Belo Horizonte, Vitria, Braslia,
Belm , quanto as grandes metrpoles governadas por outros partidos de diferentes
tendncias, como Salvador e Recife. AZEVEDO, Srgio de. Os desafios para o exerccio da
cidadania poltica nas sociedades modernas. In: SEMINRIO CIDADE, DEMOCRACIA
E JUSTIA SOCIAL. 2003, Rio de Janeiro. Anais... Rio de janeiro, 2003. p. 2.
17
AVRITZER, Leonardo. Sociedade civil, esfera pblica e poder local: uma anlise do
oramento participativo em Belo Horizonte e Porto Alegre. Relatrio Final do Projeto
Civil Society and Democratic Governance, 2000b.
18
ANDROLI, Antnio Incio. O oramento participativo de Porto Alegre: um exemplo para
a Alemanha? Revista Espao Acadmico, Porto Alegre, ano 4, n. 43, dez. 2004. p. 3.


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Essa ideia de implementao de um processo coletivo e pblico de discusso e formulao do oramento municipal veio, entretanto, sendo construda na
prtica, e sofrendo crticas, crises, ressignificaes e alteraes.
A cidade de Porto Alegre foi dividida em dezesseis regies e foram definidos fruns temticos, geralmente em torno de seis como: sade e assistncia social;
educao; cultura e lazer; desenvolvimento econmico e tributao; organizao
da cidade, desenvolvimento urbano e meio ambiente; transporte e circulao.
Segundo Antnio Incio Andriolli19 os critrios para debates nos fruns temticos so os seguintes: a) carncia de infraestrutura; b) nmero de moradores;
c) prioridade escolhida diretamente pela populao.
No incio a administrao porto-alegrense passou por diversas dificuldades
e problemas para a implantao dos oramentos participativos. Primeiro, a diviso municipal em quatro regies; segundo o fato da administrao municipal ter
assumido uma prefeitura em grave crise financeira, 20impossibilitando que muitas
obras discutidas fossem realmente efetivadas pelo poder pblico. Tal situao gerou o descrdito da populao.
Basicamente, os Oramentos Participativos possuem o seguinte procedimento:
Embora variando bastante para cada cidade, os diferentes
modelos do Oramento Participativo possuem alguns
pontos comuns. Normalmente, o processo tem incio com
a realizao de assemblias que congregam moradores de
bairros prximos localizados em cada uma das regies
tradicionais da cidade. Os moradores so ento informados
sobre a composio do oramento municipal e o montante
FEDOZZI, L. J. Do patrimonialismo cidadania participao popular na gesto municipal:
o caso do oramento participativo de Porto Alegre. 1996. 313 f. Dissertao (Mestrado em
Sociologia)-Curso de Ps-Graduao em Sociologia, Universidade Federal do Rio Grande
do Sul, Porto Alegre, 1996.
20
AZEVEDO, Srgio de. Os desafios para o exerccio da cidadania poltica nas sociedades
modernas. In: SEMINRIO CIDADE, DEMOCRACIA E JUSTIA SOCIAL, 2003, Rio
de Janeiro. Anais... Rio de janeiro, 2003. p.3.
19
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de recursos disponvel, e so realizadas uma ou mais
assemblias para a seleo das demandas da sub-regio e
a escolha dos delegados que iro defend-las no Frum
Regional. Na seqncia do processo, os delegados eleitos
nessas assemblias participam do Frum Regional, em
que definem uma ordem de prioridades das demandas de
servios e obras a serem encaminhadas ao Frum Municipal.
Na instncia regional, em muitos casos, ainda realizada a
escolha dos membros que iro representar cada regio na
Comisso ou Grupo encarregado do acompanhamento
e fiscalizao do Oramento Participativo, por ocasio da
implementao das obras e servios. Por fim, o Oramento
Participativo consolidado no Frum Municipal na
verso que ser encaminhada Cmara dos Vereadores
para apreciao dos parlamentares. Pode-se dizer que o
Frum Municipal um evento de cunho poltico, no qual
culmina todo o processo. Aps o encaminhamento oficial
da proposta ao legislativo municipal, h diferentes tipos
de mobilizao para que a populao potencialmente
beneficiada atue na Cmara de Vereadores, a fim de garantir
a aprovao da maior parte das obras e servios pactuados
durante o processo do Oramento Participativo.21
Um dos entraves consolidao dos Oramentos Participativos foi o fato de

eles atingirem as prticas discricionrias de alocao de recursos, combinando caractersticas democrticas e inovadoras de maneira a barrar prticas clientelistas22.
Do mesmo modo, h tambm outros desafios a serem enfrentados: a complexidade
do atual processo pblico de licitao que atrasa as obras; a baixa participao da
classe mdia (apesar dos avanos nos dois ltimos anos), que se sente sem condies
de disputar benfeitorias com os setores populares (maiores em nmero e em nveis de
carncia); a dificuldade de aprovao de projetos estratgicos de longo prazo no lugar
de inmeras pequenas obras pulverizadas (muitas prefeituras optaram por no incluir
os projetos estratgicos no Oramento Participativo); e, por fim, a questo da pequena
participao dos setores populares de mais alto nvel de pobreza (e de baixa capacidade
organizacional),dificultando que se atinja o fundo do tacho. AZEVEDO, Srgio de. Os
desafios para o exerccio da cidadania poltica nas sociedades modernas. In: SEMINRIO
CIDADE, DEMOCRACIA E JUSTIA SOCIAL, 2003, Rio de Janeiro. Anais... Rio de
janeiro, 2003. p. 5-6.
22
Por fim, merece registro o impacto modernizador produzido pelo Oramento
Participativo sobre as diferentes agncias pblicas municipais responsveis pelas obras e
prestao de servios sociais. Em que pesem as iniciativas convencionais de modernizao
implementadas (reformas administrativas, reformulao dos organogramas etc.),
verificou-se um significativo consenso de que as transformaes e o aumento da
21

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Alm disso, outro obstculo aos Oramentos Participativos a vinculao

oramentria, ou seja, a falta de recursos pblicos para a implementao das obras
decididas e deliberadas pela populao.
Tais conflitos iniciais foram positivos, pois evitaram o estabelecimento de
um modelo imposto ou previsvel, instituindo uma nova forma de administrao
com a coparticipao social a partir de elementos da realidade, proporcionando
um aumento da eficincia administrativa, maior justia na alocao dos recursos,
e maior capacidade participativa e de controle social.
Posteriormente, os Oramentos Participativos poderiam propiciar a realizao da reforma tributria para obteno de recursos destinados s polticas pblicas;
a reestruturao interna da administrao; uma nova diviso de regies da cidade
baseada em critrio scio territorial; a substituio da lgica da concentrao dos investimentos pela distribuio por setor de investimento como saneamento, pavimentao etc, de maneira a reformular os critrios de distribuio dos recursos; a instituio dos Conselhos de Oramentos Participativos, conselhos e assemblias regionais.
Nesse sentido, passados momentos de crise, os Oramentos Participativos
propiciaram uma retomada dos investimentos, um aperfeioamento dos mtodos
de distribuio de recursos, a construo de uma dinmica institucional participativa, resgatando a credibilidade popular nessa forma de participao deliberativa.
Assim, os Oramentos Participativos23 so um meio de fortalecimento do
poder local e de resgate da democracia social propiciando a participao efetiva do
eficincia daqueles rgos deveriam ser, em grande parte, debitados presso e maior
capacidade de fiscalizao dos cidados propiciadas pelos instrumentos disponibilizados
pelo Oramento Participativo. AZEVEDO, Srgio de. Os desafios para o exerccio da
cidadania poltica nas sociedades modernas. In: SEMINRIO CIDADE, DEMOCRACIA
E JUSTIA SOCIAL, 2003. Rio de Janeiro. Anais... Rio de janeiro, 2003, p. 4-5.
23
Ao mesmo tempo que o OP envolve todos esses problemas prticos, ele tem suscitado um
conjunto de questes no interior de diferentes embates tericos: o debate entre a sociedade
civil e a democracia, o debate sobre o aprofundamento da democracia e o debate sobre
o desenho institucional. Em todos os casos, mais uma vez se coloca a seguinte questo:
sendo Porto Alegre uma cidade com tradio associativa longa em termos de Brasil,
seria possvel pensar o OP em lugares sem essa tradio? Outra questo que aparece
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povo como cidados, a descentralizao do poder, o fortalecimento dos Estados e,

especialmente, os Municpios, de maneira a criar canais de participao popular a
partir do poder local.
A participao popular na elaborao da proposta oramentria conduz a
um maior engajamento poltico da populao, ou seja, mitiga ou at mesmo inibe
a ocorrncia do fenmeno do refluxo, da repulsa da populao poltica.
Alm disso, com a participao popular na elaborao dos oramentos o
Poder Legislativo acaba tendo mais destaque tendo em vista que, acatando a opinio pblica, adquire a confiana popular, aumentando o crdito da populao em
seus agentes polticos.
Nesse sentido, por meio da participao direta, a populao tem a possibilidade de exercer o controle direto da Administrao Pblica, alm de opinar e permitir a efetivao das prioridades nos investimentos oriundos dos cofres pblicos
em benefcio de toda a coletividade.
Nessa esteira, a exemplo dos Oramentos Participativos em Porto Alegre24,
necessria a criao de instituies, conselhos, que canalizem o direito participao direta na gesto pblica, tendo em vista que a participao popular origina
uma produo dialtica e eficaz.
Diante de um panorama global de interesses, h o aumento dos debates,
possibilitando uma tomada de deciso conjunta sobre a alocao de recursos
constantemente no debate : a quais elementos devemos atribuir a especificidade da

experincia Porto Alegrense? Ao \desenho institucional, presena de um partido
com uma proposta de ampliao da democracia ou a um forte movimento comunitrio
existente na cidade? Essas questes, se tornaram tema de um profundo debate terico.
AVRITER, Leonardo. O oramento participativo e a teoria democrtica: um balano
crtico. Rede Brasileira de Oramento Participativo, 2010. Disponvel em:<http://www.
pbh.gov.br/redebrasileiraop/html/biblioteca/LeonardoAvritzer_port.pdf>. Acesso em: 11
jun. 2010.
24
SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 328.

| 59
pblicos, de acordo com as prioridades da maioria da populao de modo a gerar

polticas pblicas mais eficazes.
Em suma, a sociedade do risco imprime constitucionalmente a necessidade
de participao dos cidados, o aumento das garantias protetivas contra o Estado e
os detentores do poder, bem como a transparncia dos procedimentos e das funes
pblicas. Nesse ponto, os Oramentos Participativos cumprem o seu papel, servindo
de mecanismo de deliberao e transparncia da efetivao das polticas pblicas.
Nesse passo, portanto, necessrio repensar as estruturas administrativas,
de maneira a adapt-las aos princpios constitucionais e democrticos, e os Oramentos Participativos trazem essa proposta.
Infelizmente, em nosso modelo de organizao administrativa ocorre ainda
a centralizao dos processos de deciso e de construo de programas de ao, o
que leva a desconsiderar as realidades locais. necessrio acontecer o oposto disso, as aes administrativas devem ser pautadas em um planejamento moderado,
proporcional, de maneira a se adequarem s comunidades nas quais se aplicam.
A implementao do princpio da participao popular no
governo, consoante o Estado Democrtico de Direito,
um remdio a ser aplicado para corrigir essa ausncia de
dilogo de uma sociedade oligrquica e patrimonialista.
Da sobrelevar-se a importncia da educao poltica como
condio inarredvel para uma cidadania ativa numa
sociedade republicana e democrtica. 25
Com o princpio da representao verifica-se o distanciamento exacerbado

entre a esfera poltica e a esfera pessoal, e, portanto, necessria uma integrao
sociopoltica deliberativa, aproximando o cidado da poltica.
Nesse sentido, o modelo do Oramento Participativo de Porto Alegre possibilitou a objetividade e a clareza das decises; a transparncia oramentria a
Ohlweiler, Leonel Pires. Polticas pblicas e controle jurisdicional: uma anlise
hermenutica luz do Estado democrtico de direito. In: SARLET, Ingo Wolfgang;
TIMM, Luciano Benetti. (Org). Direitos fundamentais, oramento e reserva do possvel.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. p. 336.
25
60 |

toda a populao e a efetiva implementao de todas as decises tomadas com a

participao popular.
No entanto, para materializar polticas pblicas imperioso
que os governos e a prpria sociedade assumam-se como
co-responsveis por este processo e tenham a capacidade
de construir espaos pblicos de aprendizagem social, quer
dizer, um planejamento temporalizado, mas preparado para
o acontecer ou os fracassos possveis da democracia.26
Consoante o entendimento de Mrio Lcio Quinto Soares27, [...] esta

nova cidadania, erigida pelo novo paradigma, consiste na capacidade de participar no exerccio do poder poltico e da gesto dos negcios da comunidade.
As formas desse exerccio definem os meios diretos ou no de participao dos
cidados.
Segundo Rodolfo Viana Pereira28, a democratizao do processo decisrio
serve a dois propsitos fundamentais: incrementar a probabilidade de acerto na
tomada de decises e compartilhar com a sociedade a responsabilidade pelas opes deliberadas.
Nesse sentido, a participao serviria como um mecanismo de atribuio
de responsabilidade e promoo de aceitabilidade, de maneira que essa abertura
SOARES, Mrio Lcio Quinto. Teoria do Estado. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 307.
2008. p. 157.
28
A implementao do oramento participativo em Belo Horizonte ocorreu no ano de
1994, na qual houve a diviso das regies administrativas em sub-regies, sendo criadas
assemblias participativas nessas sub-regies. Primeiramente foi realizado um trabalho
informativo, conscientizando os participantes sobre o oramento municipal, os gastos da
Prefeitura. Em uma segunda fase foram feitos debates sobre as prioridades nas respectivas
realidades sociais regionais, sendo distribudos formulrios para levantamento dessas
prioridades. Em uma terceira fase, houve o recebimento dos formulrios preenchidos e
a eleio das trs reas de interesse social. Foram realizadas caravanas, fruns regionais
e encontros municipais de prioridades. Alm disso, em 2006, a Prefeitura Municipal
de Belo Horizonte foi a primeira cidade a implantar o Oramento Participativo
Digital proporcionando a ampliao da participao e do debate via internet, um
modelo sofisticado de participao. Ao longo dos ltimos quinze anos, os Oramentos
Participativos geraram a concluso de aproximadamente mil empreendimentos.
26
27

| 61
fortaleceria a formao de opinio bem como a diviso alargada da responsabilidade das decises no caso de resultados desfavorveis.
evidente a contribuio positiva dos movimentos sociais para o fortalecimento das prticas democrticas, pois eles so atores que canalizam as principais
preocupaes e necessidades da populao: 1) facilitam a criao de elos para o
entendimento mtuo; 2) promovem o reconhecimento, a reconstruo e a proteo de identidades coletivas marginalizadas; 3) facilitam a melhor representao
dos interesses; 4) promovem a abertura dos canais participativos; 5) viabilizam a
externalizao dos dissensos, ou seja, a prtica de tais movimentos tem como efeito
direto tornar pblicas as diversidades de interesses e as suas complexidades; e 6)
exponenciam os ndices de eficcia das funes de fiscalizao e controle do poder.
A efetividade da implementao de polticas pblicas ocorre apenas com a
integrao entre o cidado e o Poder Pblico de maneira a fazer os planos construdos, acontecerem, exigindo certas estratgias como debates para aspirar s necessidades da comunidade, quebrando o tabu de uma organizao administrativa
clssica hierrquica, do administrador autoritrio, ditatorial.Portanto, essa participao popular na elaborao do oramento pblico tem sido adotada com sucesso
em Porto Alegre e vem sendo implementada com sucesso em Belo Horizonte29, em
Recife,30 em Fortaleza, a qual, como j afirmado anteriormente, consiste na sujeio ao debate e escolha popular da destinao de parcelas do oramento pblico
municipal.
29
Algumas evidncias destacadas no Governo da Frente Popular em Recife permitem

concluir sobre as possibilidades concretas de uma administrao progressista implementar
polticas pblicas capazes de redirecionar investimentos estruturadores em benefcio dos
setores sociais tradicionalmente excludos, sem deixar de criar uma imagem favorvel
junto a parcelas mais amplas da opinio pblica. Nesta direo, dois aspectos devem ser
destacados. O primeiro, no campo poltico, implica na necessidade de os governos se
apoiarem em um leque de alianas o mais amplo possvel que aponte para a sociedade
a solidez das mudanas pretendidas. O segundo, tambm de fundamental importncia,
representado pela presena dos movimentos sociais organizados na administrao. O
significado da presena destes novos atores na definio das prioridades do governo e na
fiscalizao das atividades pblicas expressa tanto o reconhecimento de novos interesses
sociais no jogo poltico quanto a possibilidade real de impactar, por fora, a inrcia
62 |

O Programa de Oramento Participativo da Prefeitura do Recife31 foi selecionado pelo Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo (CEAPG),
da Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV-EAESP) para concorrer ao Prmio
Reinhard Mohn 2011.
Alm disso, aps cinco anos da existncia dos Oramentos Participativos
em Fortaleza, a partir de 2010 as assembleias deliberativas passaram a ocorrer em
dois momentos: uma etapa eletiva e uma etapa decisiva. Na etapa eletiva, fornecida aos cidados a possibilidade de priorizar as propostas ou os servios de acordo
com a regio ou segmento social. J na etapa decisiva, com base no oramento do
municpio e no custo de cada obra ou servio priorizado, os participantes da assembleia definiro as aes a serem realizadas pela Prefeitura, o que anteriormente
era feito pelas rodadas de negociaes entre os gestores municipais e o Conselho
do Oramento Participativo.
Todavia, apesar dessas experincias vitoriosas, o exemplo de Porto Alegre
encontra dificuldade em ser adotado em outros Municpios e Estados da Federao
diante da possvel ausncia de preparo tcnico da populao local, da necessidade
de fortalecimento da integrao entre o povo e os membros do legislativo municipal e at mesmo devido ausncia de vinculao entre o deliberado nos oramentos participativos e a deciso do administrador pblico municipal.
da mquina administrativa. SOARES, Jos Arlindo; SOLER, Salvador. Poder local e

participao popular. Rio de Janeiro: Rio Fundo, 1992. p. 55-56.
30
A partir deste ano, a populao se reunir previamente, em grupos de no mnimo dez
pessoas, para indicar duas obras e aes. Em seguida, na plenria regional, os participantes
votaro em duas das aes credenciadas na etapa anterior, gerando uma lista com as dez
prioridades de cada microrregio. As plenrias intermedirias no acontecero mais.
Quem no tiver comparecido s plenrias regionais ter mais oportunidades de contribuir
com o processo do OP: em cada microrregio, urnas eletrnicas sero colocadas em locais
estratgicos, para que as pessoas possam votar numa das 10 obras mais bem colocadas
nas plenrias regionais. E a votao poder tambm ser feita pela Internet, no site da
Prefeitura do Recife. Disponvel em: <http://www.recife.pe.gov.br/op/como.php>. Acesso
em: 18 mar. 2011.
31
MLLER, Friedrich. Quem o povo? 4. ed. So Paulo: RT, 2008. p. 61.

| 63
Dessa forma, na democracia, a participao do cidado no poder configura-se pela efetiva atuao em movimentos sociais em suas comunidades, concretizando a cidadania sob o prisma legal.
Para Friedrich Muller (2008) povo pode ser conceituado sob dois ngulos:
um, o povo destinatrio das prestaes civilizatrias do Estado e o povo participante, ou seja, o povo ativo que faz a diferena, que exerce o seu papel de cidado,
se engajando politicamente de forma consciente e ativa.
A funo do povo, que um Estado invoca, consiste sempre
em legitim-lo. A democracia dispositivo de normas
especialmente exigente, que diz respeito a todas as pessoas
no seu mbito de demos de categorias distintas (enquanto
povo ativo, povo como instncia de atribuio ou ainda povo
destinatrio) e graus distintos. A distino entre direitos de
cidadania e direitos humanos no apenas diferencial: ela
relevante com vistas ao sistema. No somente as liberdades
civis, mas tambm os direitos humanos enquanto realizados
so imprescindveis para uma democracia legtima.32
O Oramento Participativo permite uma melhora na organizao dos oramentos de acordo com os critrios e prioridades definidos pela populao e a
verificao da probidade administrativa no que tange alocao e destinao dos
recursos pblicos.
A experincia de Porto Alegre tem chamado a ateno pelas suas caractersticas fundamentais: democracia, equidade, solidariedade, eficincia. Tais caractersticas teriam melhorado a qualidade de vida da populao de baixa renda
devido principalmente ao efeito redistributivo dos oramentos. Portanto, houve
uma extenso do processo democrtico para os setores organizados da populao
pobre da cidade, melhorando as condies de vida da populao.
Em regies de menor renda o nmero de obras realizadas pelo governo maior e em

regies de menor renda o nmero de obras menor. Alm disso, o efeito redistributivo
pode ser verificado na expanso dos servios pblicos em reas mais carentes onde no
eram oferecidos e em locais de habitao recente.
32
64 |

O governo e a sociedade civil estabeleceram no Municpio de Porto Alegre

uma administrao compartilhada, havendo entendimento mtuo entre as esferas
pblicas e privadas, entre o governo municipal e a sociedade civil. Os Oramentos
Participativos abrangem os dois segmentos, gerando resultados positivos para a
sociedade como um todo.
H quem questione se os oramentos participativos possuem efeitos redistributivos33 e se foram proporcionados pela sociedade civil ou pela administrao.
O carter redistributivo do oramento participativo foi um dos objetivos
centrais de sua instituio, visando proporcionar uma diminuio da desigualdade
social e regional. Desde a sua implantao, as regies mais pobres foram a que
receberam o maior nmero de investimentos per capita.
O nico problema a ser solucionado o fato de que regies pobres, porm
muito populosas ainda sofrem com a falta de polticas pblicas mesmo com o efeito redistributivo dos oramentos participativos, sendo este um ponto que necessita
de maior anlise governamental.
Nesse sentido, verifica-se que h limites na capacidade dos Oramentos
Participativos em resolver os problemas da populao em regies de baixa renda e
populosa. Tais limites esto relacionados com a capacidade financeira dos municpios para fazer frente aos problemas que atingem as cidades do pas.
Nesse passo, a adaptao dos oramentos participativos em outros municpios deve objetivar aumentar o efeito redistributivo dos gastos pblicos com a
33
O alargamento desses espaos alternativos para debates bem como o incentivo das
informaes fornecidas pelos meios de comunicao em massa podem aumentar o nvel
de legitimidade, de participao popular. O povo necessita de espao para a sua atuao,
tendo em vista que so atores sociais e polticos por natureza que necessitam de palcos
para atuarem e no serem tratados como meros expectadores. Nesse ponto, necessrio
a devoluo ao povo daquilo que est nas mos dos governantes com a implementao
de formas autnomas de participao popular, certa inverso, logicamente mitigada, do
modelo de Rousseau.

| 65
adoo de programas especficos para efetivar polticas pblicas mediante a coparticipao da populao.
Os Oramentos Participativos propiciam a incluso da efetiva participao
da populao na esfera pblica com o alargamento do foro tradicional da poltica (ou seja, os debates e as tomadas de decises fugiriam dos foros tradicionais
para alcanar outros mbitos mais populares, como fruns, debates via internet,
associaes criadas com essa finalidade, etc), sendo instrumentos de abertura dos
canais comunicativos34 e deliberativos populao.
Ademais, cabe ressaltar o entendimento de Luciano Benetti Timm35 e de
Ana Paula de Barcellos36 de que os recursos oramentrios obtidos por meio da
tributao, incluindo a abertura de crditos adicionais, devem ser empregados pelo
TIMM, Luciano Benetti. Qual a maneira mais eficiente de prover direitos fundamentais:
uma perspectiva de direito e economia? In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano
Benetti (Org). Direitos fundamentais, oramento e reserva do possvel. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2008. p. 67.
35
BARCELLOS, Ana Paula de. Constitucionalizao das polticas pblicas em matria
de direitos fundamentais: o controle polticosocial e o controle jurdico no espao
democrtico. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos
fundamentais, oramento e reserva do possvel. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2008. p. 146.
36
Sudeste: Aracruz (Esprito Santo); Araraquara (So Paulo); Belo Horizonte (Minas
Gerais); Botelhos (Minas Gerais); Cachoeiro do Itapemirim (Esprito Santo); Cariacica
(Esprito Santo); Congonhas (Minas Gerais); Contagem (Minas Gerais); Diadema (So
Paulo); Francisco Morato (So Paulo); Guarulhos (So Paulo); Maric - (Rio de Janeiro);
Monte Alto (So Paulo); Montes Claros (Minas Gerais) ; Nova Lima (Minas Gerais);
Osasco (So Paulo); Santo Andr (So Paulo); So Bernardo do Campo (So Paulo); So
Carlos (So Paulo); So Vicente (So Paulo); Serra (Esprito Santo); Suzano (So Paulo);
Vrzea Paulista (So Paulo); Viana (Esprito Santo); Vitria (Esprito Santo); Regio
Nordeste: Anadia (Alagoas); Caapor - (Paraba); Cajazeiras - (Paraba); Campina Grande
(Paraba); Crateus - (Cear); D. Ins - (Paraba); Fortaleza (Cear); Joo Pessoa (Paraba);
Patos - (Paraba); Picu - (Paraba); Pombal (Paraba); Recife (Pernambuco); Regio
Norte: Manaus (Amazonas); Regio Sul: Bag (Rio Grande do Sul); Bento Gonalves (Rio
Grande do Sul); Canoas (Rio Grande do Sul); Caxias do Sul (Rio Grande do Sul); Campo
Largo (Paran); Esteio (Rio Grande do Sul); Garibaldi (Rio Grande do Sul); Gravata
(Rio Grande do Sul); Joinville (Santa Catarina); Nova Hartz (Rio Grande do Sul); Porto
Alegre (Rio Grande do Sul); Santa Maria (Rio Grande do Sul) Santa Rosa (Rio Grande
do Sul); So Leopoldo (Rio Grande do Sul); Sapucaia do Sul (Rio Grande do Sul). H
cidades que esto em processo de adeso aos oramentos participativos: Regio Sudeste:
34
66 |

Poder Pblico de modo mais eficiente para que possa atingir o maior nmero de
demandas da populao, cumprindo as metas fixadas.
Com a participao popular no direcionamento dos investimentos em polticas pblicas e sociais, as prioridades locais podem ser atendidas pelo administrador pblico de maneira a, efetivamente, melhorar a qualidade da prestao dos
direitos fundamentais sociais.
Portanto, o exemplo de Porto Alegre pode ser adotado em todos os municpios brasileiros, pois a populao mobilizada capaz de, por meio da coparticipao na gesto do oramento pblico, pressionar governos no sentido da implantao efetiva das polticas pblicas e assim minimizar as desigualdades regionais.
Atualmente, diversos municpios brasileiros adotaram os oramentos participativos37na tentativa de fortalecer o poder local. Portanto, o municpio de Porto Alegre um exemplo, mas no o nico que aponta nessa direo. H trabalhos desenvolvidos em Belo Horizonte, So Paulo e Recife que possuem potenciais semelhantes
acentuando elementos participativos e representativos na cultura poltica e estabelecendo uma sinergia democratizante com os setores organizados da sociedade.
Campinas - (So Paulo); Juatuba - (Minas Gerais); Linhares - (Esprito Santo); Ouro
Branco - (Minas Gerais); Ouro Preto - (Minas Gerais); Taboo da Serra - (So Paulo);
Regio Nordeste: Barbalha - (Cear); Cascavel - (Cear); Natal - (Rio Grande do Norte);
Olinda - (Pernambuco); Santarm - (Paraba); Serrinha - (Bahia); Regio Sul ; Biguau
- (Santa Catarina); Capo da Canoa - (Rio Grande do Sul); Cruz Alta - (Rio Grande do
Sul); Dois Irmos - (Rio Grande do Sul); Erechim - (Rio Grande do Sul). Disponvel em:
<http://www.pbh.gov.br/redebrasileiraop/html/cid_part.htm>. Acesso em: 18 mar. 2011.
37
O Equal um projeto apoiado pela iniciativa comunitria tendo como objetivo
disseminar o tema e a metodologia do Oramento Participativo a nvel nacional. Em
termos especficos isso significa: a) apoiar a adoo dos oramentos participativos por
parte das autarquias portuguesas; b) capacitar terica e metodologicamente os diferentes
intervenientes no desenvolvimento de processos de oramentos participativos; c) criar
instrumentos de apoio implementao, desenvolvimento e monitorizao e avaliao
desses processos; d) promover a partilha de experincias e as relaes em rede entre as
autarquias promotoras dos oramentos participativos. Disponvel em: <http://www.opportugal.org/index.php>. Acesso em 11. jun. 2010.
37
Na Espanha, os oramentos participativos so chamados de pressupostos participativos.
Eles so uma ferramenta de participao e gesto da cidade, mediante a qual os cidados
podem propor e decidir sobre o destino e parte dos recursos municipais. Na Espanha, as


| 67
Alm disso, diante da extrema importncia dos oramentos participativos

como um meio relevante de participao popular, a experincia bem sucedida
de Porto Alegre percorreu o mundo atingindo pases como Portugal,38 Espanha,39
Itlia, Chile,40 Repblica Dominicana41, ganhando novas formas, como o ocorrido
na Itlia42.
experincias mais significativas at agora se desenvolveram em cidades como Sevilla,
Crdoba, Albacete, San Sebastin, Mlaga, Jerez, Getafe, Petrer, Puente Genil, Cabezas
de San Juan, Sabadell, Legans, Torreperogil, Puerto Real, Torrellano, Novelda e Santa
Cristina dAro dentre outras. Disponvel em: <http://www.presupuestosparticipativos.
com/inicio/_C3VTDDatmVEmYYYsYdvRIkI5Hq8tUlWq>. Acesso em: 11 jun. 2010.
39
No Chile tambm podem ser verificados os oramentos participativos com algumas
inovaes. No dia primeiro de junho de 2010 foram criados os Pressupostos Participativos
Escolares, sendo uma iniciativa municipal que busca promover a participao ativa de
todos os alunos e alunas de escolas, inclusive colgios para especiais, de modo a garantir
o acesso de toda a comunidade escolar. Os pressupostos participativos escolares buscam
incentivar a cultura cvica entre os estudantes promovendo debates sobre iniciativas e
projetos na rea escolar. Disponvel em: <http://www.presupuestoparticipativo.cl/>.
Acesso em: 11 jun. 2010.
40
Uma adaptao dos Oramentos Participativos vista na Federao Dominicana de
Municpios na Repblica Dominicana onde h o incentivo a formao de vrios fruns
e debates locais entre a populao e as autoridades. Disponvel em:<http://www.fedomu.
org.do/index.html>. Acesso em: 11 jun. 2010.
41
A Rede Novo Municpio um espao que promove a divulgao dos processos
participativos em Itlia. Disponibiliza um frum e uma agenda, documentos e notcias
relacionados com a gesto pblica e democracia participativa. A partir do Frum Social
Mundial em Porto Alegre em 2002, iniciou um processo de reconhecimento por muitas
das instituies locais, das associaes e pesquisadores na Itlia, a possibilidade real de
uma forma alternativa de democracia que lhe permite pr em jogo e qual o valor dos ativos,
cultural e territorial das comunidades locais em risco de serem submersos pela mar da
globalizao pilar intervencionista e de negcios. Para apoiar este processo, atravs da
partilha de diretrizes para a sua traduo em polticas locais e sociais, 08 de novembro
de 2003, ele formou a Rede da Cmara Municipal do Novo Municpio, na tentativa de
transmitir, de forma estvel da associao, os casos de renovao e extenso dinmica do
processo de deciso de diferentes setores da sociedade civil, as reas institucionais mais
sensveis questo da audincia, a constante representada por estudiosos e pesquisadores
em torno das questes de capacitao das comunidades locais na gesto do territrio.
Nos anos que se passaram desde ento, a rede tem ajudado a produzir uma srie de
profundas transformaes das estruturas e os temas de governo local (e outros), alguns
dos seus melhores resultados so coletados agora no nosso arquivo de Melhores Prticas.
Disponvel em: <http://www.nuovomunicipio.org/>. Acesso em: 11 jun. 2010.
42
SILVA, Marcelo Kunrath. Cidadania e excluso: os movimentos sociais urbanos e a
experincia de participao na gesto municipal de Porto Alegre. Porto Alegre: UFRGS,
2002. p. 52.
68 |

Portanto, a participao popular deve apresentar conexo com a representao, apontando na direo da vontade poltica dos governantes e na superposio
de desenhos institucionais participativos na tentativa de democratizar a democracia em diversas escalas territoriais; tal situao pode ser observada nos oramentos
participativos.
4 Crticas ao oramento participativo

Segundo Marcelo Kunrath Silva, [...] um dos novos elementos que se colocam no contexto da transio poltica brasileira a reorganizao da sociedade
civil e a emergncia de novos atores e discursos dela originados43.
O estmulo participao popular ativa nos destinos do Estado deve ser
encarado sob dois ngulos: como ideia de devoluo do poder a quem de direito
deve pertencer e como medida de preveno a eventuais rupturas institucionais.
Contudo, se por um lado o Oramento Participativo d a possibilidade aos
muncipios de ter voz ativa nas decises sobre as polticas pblicas a serem desenvolvidas pelo Executivo, com poder, inclusive, para fiscalizar a efetivao das
polticas escolhidas, coloca o cidado em uma situao de corresponsabilidade relativamente aos eventuais xitos e fracassos da gesto pblica.
O ato de administrar implica em construir, planejar, orar, recorrer srie
de ferramentas cientficas para tomada de uma deciso. Nesse sentido, questiona-se se o povo estaria tecnicamente preparado para decidir sobre a gesto urbana.
Alm disso, outro questionamento a ser feito se o oramento participativo no entraria em conflito com a Cmara de Vereadores e se o gestor municipal
SOUZA, Celina. Construo e consolidao de instituies democrticas: papel do

oramento participativo. So Paulo em Perspectiva: revista da Fundao Seade, So Paulo,
v. 15, n. 4, p. 8-9, out./dez. 2001.
43

| 69
estaria obrigado a cumprir com as deliberaes oriundas dos oramentos participativos.

Problemas ainda mais complexos surgem quando a
participao resulta, como no caso do OP, de um programa
liderado e induzido pelo governo, ou seja, uma poltica
que vem de cima. No entanto, a autora ressalta a existncia
de consenso na literatura, que apesar dos problemas,
tenses e resultados no previstos que decorrem do OP,
a experincia tem se constitudo em forma de acesso do
cidado ao processo decisrio local.44
A Constituio Federal concede ao Legislativo a competncia para votar o

oramento anual, e, por outro lado tambm prev que tais municpios so autnomos para [...] legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I) e [...] promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento da ocupao do solo urbano (art. 30, VIII), ou
seja, os municpios so autnomos para cuidarem de seus interesses da maneira
mais adequada e de acordo com os interesses municipais.
Portanto, no haveria conflito de interesses, pois o art. 29, XII da Constituio Federal prev a [...] cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (art. 29, XII). Por isso, o argumento de que o Oramento
Participativo viola competncias especficas de vereadores no prospera.
Alm disso, as deliberaes aprovadas nas deliberaes oriundas dos oramentos participativos so formalmente apresentadas s Cmaras de Vereadores
para voto e aprovao ou at mesmo apresentao de eventuais emendas.
Os Oramentos Participativos reforam a competncia do legislativo municipal e o aproximam dos atores sociais, da populao local que legitima a atuao
deles, alm de fiscalizar o cumprimento do que foi aprovado pela Cmara Municipal, no que tange ao oramento anual.
SOARES, Jos Arlindo. Poder local e participao popular. Rio de Janeiro: Rio Fundo,
1992. p. 88.
44
70 |

Ademais, h ainda um questionamento a ser discutido: o administrador

pblico municipal est obrigado a cumprir o que foi deliberado, decidido, pelo
oramento participativo?
A institucionalizao de mecanismos de participao direta
somente pode ser considerada uma conquista na medida em
que se torne espao de deciso e no s espao de idias. Pois
no ltimo caso, o espao institucional configura-se como
uma concesso das classes hegemnicas. Resulta ser apenas
um espao formal e incuo, sem poder real. Pelo contrrio,
um espao institucional de participao uma conquista
quando no se torna o final de uma luta, mas expresso
real da relao de foras existentes na sociedade, quando a
negociao configura um mtodo e um meio das classes no
hegemnicas para fazer valerem seus interesses.45
Nessa vereda, em tese, no h como estabelecer uma vinculao necessria

entre o deliberado nos Oramentos Participativos e o ato do Poder Pblico, sendo
essa uma questo importante a ser reformulada em tal instituto para que realmente
haja uma integrao maior entre representantes e representados.
Restaria apenas uma dvida de ordem moral entre o administrador pblico
municipal e a sociedade local, que, tem que ficar mais atenta, cobrar e fiscalizar
o cumprimento pelo poder pblico do deliberado nos oramentos participativos.
Esse um ponto que deve ser revisto no que tange eficcia desse instituto.
5 Consideraes finais
A Constituio Federal de 1988 tutela o sistema participativo, portanto a sociedade brasileira necessita conduzir-se com inteligncia e responsabilidade no regime democrtico para haver o fortalecimento, no Brasil, da participao popular.
Seguindo o entendimento de Canotilho, ao pressupor a participao igual
dos cidados, o princpio democrtico entrelaa-se com os direitos subjetivos de
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio.
Coimbra: Almedina, 2001. p. 288.
45

| 71
participao e de associao que se tornam, assim, fundamentos funcionais da democracia.

Dessa forma, ao intensificar a participao direta e ativa do povo, haver
a democratizao da democracia, estimulando, portanto, a mobilizao social na
destinao dos recursos pblicos.
As escolhas polticas do administrador em relao destinao do oramento pblico deveriam ser produzidas com a oitiva do administrado, ou seja,
com a participao popular, de modo a haver maior transparncia e eficincia
dos atos do Poder Pblico na destinao de verbas para a prestao dos direitos
sociais.
Por fim, seguindo o modelo de Porto Alegre, constata-se a necessidade de
uma Administrao Pblica mais ativa no sentido de empregar os recursos pblicos na efetivao de polticas pblicas urgentes e adequadas realidade local, e,
mediante a coparticipao popular, elaborar programas oramentrios e sociais
eficazes, de maneira que a prestao dos servios pblicos possa efetivamente alcanar a populao mais carente.
Ademais, pelo presente estudo, conclui-se que necessrio haver um aprofundamento da identidade popular, de maneira a possibilitar que as funes pblicas sejam exercidas com maior participao dos cidados.
Nesse sentido, no resta dvida de que a abertura dos canais de acesso ao
Poder Pblico imperiosa e urgente, sendo o oramento participativo um instrumento de gesto e de defesa popular contra a m destinao dos recursos pblicos,
apesar de possuir ainda algumas mculas que devem ser sanadas, como a necessidade de vinculao do deliberado em assembleia popular e a deciso do administrador pblico municipal, conforme analisado anteriormente.
Os Oramentos Participativos romperam com os paradigmas clssicos da
Administrao Pblica e proporcionaram a integrao da sociedade no processo
de tomada de deciso sobre a alocao de recursos pblicos, passando a incorpo-
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rar uma dimenso deliberativa que abrange abrangendo a construo do consenso, considerando peculiaridades e diferenas sociais.
Contudo, como foi analisado, os Oramentos Participativos no conseguem
resolver todos os problemas da populao em regies de baixa renda com elevada
populao. Portanto, na adaptao de tal instituto a outros municpios, deve ser
observada adequada redistribuio dos gastos pblicos com a adoo de programas especficos de acordo com as necessidades regionais no combate pobreza.
Portanto, conforme explanado, conclui-se que necessrio que o Poder
Pblico reflita sobre a necessidade do resgate da democracia direta participativa,
seguindo o modelo porto-alegrense, porm considerando as especificidades locais
na adequada redistribuio dos recursos, tornando o povo colaborador e corresponsvel na destinao das verbas pblicas, inibindo os administradores pblicos
de terem ampla liberdade com a coisa pblica e se esquecerem de beneficiar a populao.
The participatory budgets as an instrument of popular participatory

in effective public policy
Abstract
The value of direct democracy is the object of political debate worldwide.
The repulsion of the population policy and the current forms of representative democracy brings the debate on new forms of participation in particular with regard
to the allocation of public funds. By analyzing participatory budgeting, it emphasizes the need to enhance participatory direct democracy, in order to give legitimacy
to the decisions coming from the public and meet the communitys problems.
Keywords: Direct Democracy, Repulsion. Participatory Budgets. Popular participation, democracy.

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Os Orçamentos Participativos Como Instrumento de Participaçao Popular

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Doi: 10.5102/prismas.v8i1.

Os oramentos participativos como

Advogada militante graduada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie em 2006.

Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Braslia, v. 8, n. 1, p. 45-76, jan./jun. 2011

2 Os fatores de crise da democracia

Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Braslia, v. 8, n. 1, p. 45-76, jan./jun. 2011

Em sntese, a globalizao gera a contestao da primazia do Estado como nico agente de

Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Braslia, v. 8, n. 1, p. 45-76, jan./jun. 2011

Alm disso, verifica-se que desde a implantao do Estado de Direito, a

Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Braslia, v. 8, n. 1, p. 45-76, jan./jun. 2011

3 Os oramentos participativos e a experincia brasileira

Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Braslia, v. 8, n. 1, p. 45-76, jan./jun. 2011

Prismas: Dir., Pol. Publ. e Mundial., Braslia, v. 8, n. 1, p. 45-76, jan./jun. 2011

A herana deixada por Habermas a recomendao de que em um Estado

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importante lembrar que a organizao da sociedade civil que permite o avano do

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Nesse passo, o Oramento Participativo de Porto Alegre um exemplo bem

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Um dos entraves consolidao dos Oramentos Participativos foi o fato de

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Alm disso, outro obstculo aos Oramentos Participativos a vinculao

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povo como cidados, a descentralizao do poder, o fortalecimento dos Estados e,

constantemente no debate : a quais elementos devemos atribuir a especificidade da

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pblicos, de acordo com as prioridades da maioria da populao de modo a gerar

Com o princpio da representao verifica-se o distanciamento exacerbado

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toda a populao e a efetiva implementao de todas as decises tomadas com a

Consoante o entendimento de Mrio Lcio Quinto Soares27, [...] esta

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Algumas evidncias destacadas no Governo da Frente Popular em Recife permitem

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da mquina administrativa. SOARES, Jos Arlindo; SOLER, Salvador. Poder local e

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Em regies de menor renda o nmero de obras realizadas pelo governo maior e em

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O governo e a sociedade civil estabeleceram no Municpio de Porto Alegre

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Alm disso, diante da extrema importncia dos oramentos participativos

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4 Crticas ao oramento participativo

SOUZA, Celina. Construo e consolidao de instituies democrticas: papel do

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estaria obrigado a cumprir com as deliberaes oriundas dos oramentos participativos.

A Constituio Federal concede ao Legislativo a competncia para votar o

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Ademais, h ainda um questionamento a ser discutido: o administrador

Nessa vereda, em tese, no h como estabelecer uma vinculao necessria

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participao e de associao que se tornam, assim, fundamentos funcionais da democracia.

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The participatory budgets as an instrument of popular participatory

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