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CAMPINAS
2013
ii
NMERO: 299/2013
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCINCIAS
_________________________________________________
CAMPINAS
2013
iii
Ficha catalogrfica
Universidade Estadual de Campinas
Biblioteca do Instituto de Geocincias
Cssia Raquel da Silva - CRB 8/5752
C146p
Camillo, Edilaine Venancio, 1981CamAs polticas de inovao da indstria de energia elica: uma anlise do caso
brasileiro com base no estudo de experincias internacionais / Edilaine Venancio
Camillo. Campinas, SP : [s.n.], 2013.
CamOrientador: Andr Tosi Furtado.
CamTese (doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Instituto de
Geocincias.
Cam1. Polticas publicas. 2. Energia elica. 3. Desenvolvimento tecnolgico. I.
Furtado, Andr Tosi,1954-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de
Geocincias. III. Ttulo.
iv
vi
Agradecimentos
Agradeo, em primeiro lugar, ao professor Andr Furtado, no s pela orientao; mas
por cada conversa ter sido uma aula; por me fazer entender o real sentido da palavra professor; e,
principalmente, pela sua capacidade em restaurar o equilbrio do qual eu tanto precisava.
Agradeo aos professores Newton Pereira e Carla Cavaliero pelas suas contribuies no
exame de qualificao. Tambm no posso deixar de agradecer a todos os professores do DPCT
com o quais cursei as disciplinas ou trabalhei, em especial, ao professor Srgio Queiroz, que teve
papel fundamental na minha formao como pesquisadora; e a todos os funcionrios do
departamento, principalmente Soninha Tilkian, Valdirene Pinotti e Adriana, no s pela
dedicao, mas tambm pelo carinho e compreenso.
Meus agradecimentos tambm vo s amigas que encontrei ao longo dos anos no
departamento: Camila Zeitoum, Claudiana Guedes (e o marido Robson), Dayana Nogueira,
Flvia Consoni; Flvia Carvalho, Luciana Lenhari, Mariana Zanatta (com quem hoje divido a
mesa e os biscoitos na Inova), Mariane de Queiroz, Pollyana de Carvalho e Silvia Anglica e
Taynah Lopes que no do DPCT, mas no pode deixar de constar aqui. Cada uma delas, a sua
maneira, me ensinou alguma coisa e se fez presente em algum momento deste processo.
Agradecimento especial Marcela Mazzoni pela sua imensa capacidade de ouvir, que me
permitiu dar voz s minhas ideias e por estar ao meu lado nos momento finais que antecederam a
entrega do trabalho.
Agradeo tambm Patrcia Toledo pela oportunidade de trabalho na Agncia da
Inovao Inova Unicamp neste ltimo ano; e aos colegas pelo apoio e compreenso,
especialmente nos ltimos meses. Agradeo tambm s amigas que l fiz a Adriana Arruda e a
Beatriz Florence pelo apoio e a disposio em corrigir meus textos quando eu j tinha sido
vencida pelo cansao.
Agradeo ao meu pai por compreender minhas escolhas; ao meu irmo por me inspirar
com sua histria de vida e sua disposio interminvel para a leitura; aos meus sogros por terem
feito o papel de pais quando os meus no puderam estar por perto.
Agradecimento especial minha me cuja vida no deu muitos anos na escola, mas deu
sabedoria para me mostrar que o estudo contnuo o nico caminho para evoluir; e por me
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lembrar durante todo o doutorado de que eu tinha que escrever todos os dias, nem que fosse um
pouquinho.
Agradeo tambm Vnia, minha querida diarista, que nunca entendeu muito bem porque
meus estudos no tinham fim, mas que cuidou de mim e da minha casa com carinho e com um
enorme respeito pelos meus papis desordenados e a minha necessidade de silncio.
Sou grata ainda por ter o Danilo, meu marido, que nunca deixou de acreditar em mim,
nem quando eu mesma acreditava; que nunca se importou em trabalhar na mesa da sala porque eu
precisava ficar isolada com os meus rabiscos e os meus pensamentos; que no deixou de me amar
e me apoiar nem nas minhas horas mais confusas.
Sou grata tambm minha fiel amiga de quatro patas, Carlota, pela sua companhia
silenciosa e incansvel; e por me acordar com latidos incessantes quando me faltava coragem
para comear um novo dia.
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ix
UNIVERSITY OF CAMPINAS
INSTITUTE OF GEOSCIENCE
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xii
Sumrio
RESUMO ........................................................................................................................................ix
ABSTRACT ....................................................................................................................................xi
INTRODUO ............................................................................................................................... 1
CAPTULO I Polticas de promoo s novas fontes renovveis: aspectos principais do debate
recente .............................................................................................................................................. 9
1.1.
1.2.
energia
17
1.3.
desenvolvimento......................................................................................................................... 29
1.5.
2.2.
2.3.
3.2.
3.3.
3.4.
4.2.
4.3.
5.2.
5.3.
5.4.
xiv
xv
xvi
xvii
xx
INTRODUO
Em 2012, a capacidade instalada total em fontes renovveis no mundo ultrapassou 1.470
GW, o que representou um crescimento de 8,5% em relao ao total do ano de 2011. Este
crescimento foi liderado principalmente pelas novas fontes renovveis (NFRs) em 2012, a
capacidade instalada em NFRs aumentou 21,5% comparada a 2011, enquanto que a capacidade
instalada em hidroeletricidade registrou uma expanso de apenas 3% no mesmo perodo. No
conjunto das fontes renovveis, a energia elica foi a fonte que mais adicionou capacidade
instalada em 2012, quase 39%, sendo seguida pela hidroeletricidade e a solar fotovoltaica, que
somaram 26% cada (REN21, 2013).
O crescimento das NFRs no novidade. A capacidade acumulada em energia elica, por
exemplo, vem aumentando em mdia 30% ao ano desde meados da dcada de 90. A novidade
est no fato que os investimentos em NRFs passaram a crescer num ritmo mais acelerado nos
pases em desenvolvimento e a decair nos pases desenvolvidos. Em 2012, os pases em
desenvolvimento responderam por 46% dos investimentos mundiais em energias e combustveis
renovveis, totalizando US$ 112 bilhes os pases desenvolvidos ainda investiram mais, US$
132 bilhes, mas este valor representa 29% a menos do que o total alcanado em 2011, o menor
nvel desde 2009. Boa parte desses investimentos ficou concentrada no grupo do BRICS, o qual
respondeu por 36% da nova capacidade instalada em fontes renovveis no mundo em 2012. Mas
outros pases em desenvolvimento da sia, Amrica Latina e Leste Europeu tambm passaram a
tomar parte dos investimentos recentes em NFRs (REN21, 2013).
Alm disso, cabe mencionar que em 2012, ao menos 127 pases tinham alguma medida de
incentivo expanso das fontes renovveis, sendo dois teros deles pases em desenvolvimento.
Os mecanismos de preo feed-in tariffs e sistema de cotas so as medidas de incentivo mais
utilizadas, inclusive por aqueles pases que esto comeando suas atividades em NFRs. Durante o
ano de 2012, cinco pases da frica e do Leste Europeu instituram as feed-in tariffs (REN21,
2013).
Diante desse contexto, uma reflexo que v alm do papel dos pases em desenvolvimento
na expanso das energias limpas, e que incorpore as perspectivas de participao e
posicionamento desses pases no avano das novas tecnologias de energia, mais do que
necessria. Nessa reflexo, deve-se levar em considerao, em primeiro lugar, que as questes
estava bastante avanada, mas no necessariamente madura; (iii) se outra configurao de poltica
no teria aberto caminho para o desenvolvimento de uma indstria nacional de energia elica.
Justificativa
Esta pesquisa relevante e tem sua originalidade por trs razes principais:
(i)
tira o foco das polticas de mercado e direciona a reflexo para um contexto mais
amplo e complexo de promoo s NFRs, ao enfatizar que as polticas de inovao
devem abarcar outros vetores de interveno que atuem tambm sobre a indstria e a
tecnologia. Como ser visto no Captulo 1, o debate sobre a promoo s NFRs esteve
durante toda a dcada de 2000 centrado na eficincia das polticas de criao de
mercado para essas fontes;
(ii)
(iii)
A escolha da energia elica como objeto de pesquisa deu-se, em primeiro lugar, porque
a fonte renovvel que vem crescendo de forma mais acelerada nas ltimas duas dcadas e cuja
tecnologia tem avanando a passos largos. Os geradores das turbinas atuais so 100 vezes
maiores do que aqueles do incio dos anos de 1980, quando a energia elica estava dando seus
passos iniciais (GWEC, 2012).
Essa escolha ocorreu, em segundo lugar, porque a indstria que cerca esta fonte de
energia um exemplo claro de indstria cujo nascimento e o crescimento foram fortemente
impulsionados por uma combinao de fortes esquemas de incentivo adotada pelos pases que
atualmente lideram o crescimento da indstria no mundo. Alm disso, a diversidade de pases que
3
figuram hoje como principais atores da indstria possibilita fazer um contraponto entre as
medidas de incentivo dos pases avanados e em desenvolvimento ou entre os pases pioneiros e
aqueles que entraram tardiamente na indstria.
O Brasil, apesar de contar com uma poltica para energia elica desde 2004, entrou apenas
recentemente no mapa mundial de investimentos da indstria de energia elica, tanto no que diz
respeito capacidade instalada quanto fabricao de aerogeradores. Em 2008, a capacidade
instalada em energia elica no pas no passava de 414 MW. Ao final de 2012, a capacidade
instalada somava em torno de 2.000 MW ou 1,7% da capacidade total de gerao de eltrica do
pas, mas a capacidade contratada j alcanava 8.381 MW. Alm disso, o Plano Decenal de
Expanso da Energia 2021 PDE 2021 projetou que esse percentual deve alcanar 8,2% em
2021 (EPE, 2012). O Brasil tambm se tornou recentemente um polo de atrao de subsidirias
de multinacionais de fabricantes de turbinas e componentes para a gerao de energia elica. At
2008, o pas abrigava apenas uma fabricante de equipamentos completos. Em 2012, esse nmero
subiu para sete, no contando as fabricantes de componentes e partes de turbinas elicas.
Nessas circunstncias, fundamental entender a funo das polticas de promoo
adotadas pela Brasil na expanso da energia elica no pas, bem como o papel que o pas vem
ocupando ou poderia ter ocupado nessa indstria.
Hipteses principais
Em linha com o recorte terico que norteia a pesquisa, o desenvolvimento do trabalho
baseia-se nas seguintes hipteses: (i) as polticas de inovao tm um carter multifacetado e
devem atuar de forma concomitante e coordenada em esferas diversas, que vo muito alm da
correo das falhas de mercado; (ii) as polticas de inovao coevoluem com a tecnologia e a
indstria; (iii) o tipo de instrumento de promoo a ser adotado deve estar ajustado tanto ao
momento que o pas entra na indstria no incio, no meio ou no final da trajetria tecnolgica
bem como aos seus objetivos aprendizado e domnio tecnolgico. Essas hipteses vo ser
validadas com a construo dos quadros de referncia das polticas de inovao em energia elica
dos pases lderes. Especificamente para o caso brasileiro trabalha-se com as seguintes: (i) houve
inadequao entre as polticas de inovao do pas e o estgio de desenvolvimento da indstria no
Procedimentos metodolgicos
Para a elaborao dos quadros de referncias, os pases selecionados foram: Dinamarca,
Alemanha, Estados Unidos, Espanha, ndia e China. A escolha deste conjunto de pases atendeu
aos seguintes critrios: (i) esses pases lideraram crescimento da capacidade instalada em energia
elica no mundo nos ltimos 30 anos; (ii) cada um deles tem ao menos uma fabricante nacional
de turbinas entre as dez maiores do mundo; (iv) a fabricante nacional (ou as fabricantes
nacionais) de cada um deles detm um fatia expressiva do mercado interno de turbinas; (vi) eles
entraram na indstria em diferentes etapas, o que permite comparar as polticas de inovao
daqueles que iniciaram a indstria e daqueles que entraram com a trajetria tecnolgica em
andamento; (v) dois deles so pases em desenvolvimento.
Esse conjunto de pases foi dividido em dois grupos: os pioneiros ou inovadores e os
latecomers ou seguidores. No grupo dos pioneiros esto a Dinamarca, a Alemanha e os Estados
Unidos. Esses pases lideraram a criao da nova indstria a partir de inovaes radicais, tendo
como ponto de partida as polticas de oferta de tecnologia. No segundo grupo de pases esto a
Espanha, a ndia e a China. Esses pases entraram na indstria em diferentes pontos da trajetria
tecnolgica, quando a tecnologia j estava em processo de amadurecimento, tendo como ponto de
partida a importao de tecnologia dos pases lderes e o aprendizado tecnolgico.
Abordar os pases pioneiros se fez necessrio porque so eles que abriram os precedentes
das polticas de inovao em energia elica. Esses pases ajudam a delimitar os instrumentos
essenciais de promoo que compuseram ou ainda compe as polticas de inovao da indstria
em questo. J os latecomers contribuem para sinalizar quais so os instrumentos de promoo
que devem ser adicionados ou adaptados pelos pases que entram tardiamente na indstria.
A construo dos quadros de referncia partiu, primeiramente, de um mapeamento das
polticas de inovao em energia elica dos pases selecionados. Relatrios de instituies
especializadas, como a diviso de energia elica da International Energy Agency (IEA), o Global
Wind Energy Council (GWEC), documentos e pginas de internet de rgos oficiais de governo
relacionados s fontes alternativas de energia, alm da literatura sobre polticas em NFRs,
5
formam a base principal dos materiais consultados para a realizao desse mapeamento. Esse
mapeamento compreende todo o perodo da indstria moderna de energia elica, que se inicia
logo aps a crise do petrleo de 1973, tendo 2011 como ano final da pesquisa. Com isso, tambm
se reconstitui a trajetria dessa indstria e se identifica em que momento cada pas entrou na
indstria de energia elica.
Dessa trajetria, foi possvel identificar que os instrumentos de promoo energia elica
atuaram em trs esferas principais de interveno que compuseram as polticas de inovao em
energia elica: a das polticas tecnolgicas, a das polticas de mercado e a das polticas
industriais. Os quadros de referncia dos dois conjuntos de pases foram, ento, organizados a
partir dessas esferas. Essas esferas se abrem para os instrumentos principais utilizados pelos dois
grupos de pases.
Por refletirem a trajetria de desenvolvimento dos seus respectivos grupos de pases
pioneiros e latecomers , os instrumentos de promoo que compem as esferas de interveno
(mercado, tecnologia e indstria) nem sempre se repetem entre um grupo e outro de pases. Os
latecomers replicaram instrumentos dos pases pioneiros, especialmente na esfera de mercado,
mas tambm adotaram outros, mais coerentes com o momento que entraram na indstria. Com
isso, as bases ou unidades de anlise dos quadros de referncia no so iguais para os dois grupos
de pases, o que natural j que dizem respeito a diferentes trajetrias a da inovao e a do
aprendizado tecnolgico. Trata-se, portanto, mais do que uma opo metodolgica, de um
produto do que foi efetivamente observado para os grupos de pases.
Apesar das diferenas nas unidades de anlise, foi possvel identificar a partir dos quadros
de referncia os parmetros essenciais que devem nortear as polticas de inovao em energia
elica. com base nesses parmetros que se realiza a anlise do caso brasileiro. Como o pas
entrou tardiamente na indstria, mas no se tornou um latecomer, nos termos colocados por esta
tese, verifica-se, nesse caso, se a poltica brasileira abarcou os instrumentos essenciais das
polticas de inovao em energia elica e se esses instrumentos poderiam ter desencadeado um
processo mais slido de aprendizado tecnolgico.
Estrutura da tese
A tese est organizada em cinco captulos, alm desta introduo e das concluses. A
ordem na qual eles so apresentados reflete a progresso e o encadeamento da anlise a qual este
trabalho se prope.
Optou-se por abrir a tese com uma discusso terica sobre as polticas de inovao que se
aplica s NFRs como um todo, no sendo exclusivo energia elica. Essa discusso reproduz o
debate recente sobre as polticas de promoo s NFRs e as diferentes abordagens em torno
dessas polticas. Dessa forma, o primeiro captulo encerra as seguintes funes dentro do escopo
da tese: (i) fazer uma reviso da literatura recente sobre a promoo s novas NFRs de energia,
enfocando a questo do avano dessas novas tecnologias; (ii) situar o marco terico que embasa o
trabalho de pesquisa; (iii) fundamentar as hipteses principais do trabalho; e (iii) agregar a
discusso sobre as polticas de inovao s NFRs s especificidades dos pases em
desenvolvimento.
A energia elica especificamente o objeto do segundo captulo, que apresenta uma
contextualizao dessa indstria. Essa contextualizao tem as seguintes funes no escopo da
tese: (i) situar o objeto em estudo; (ii) dar suporte construo dos quadros de referncia; uma
vez que mostra os inter-relacionamentos entre as diversas esferas da indstria e situa o
posicionamento dos pases lderes; (iii) visa auxiliar na compreenso do caso brasileiro, j que a
movimentao da indstria no mundo na ltima dcada contribui para explicar os entraves e o
crescimento recente da indstria de energia elica no Brasil (Captulo 5).
O terceiro e o quarto captulos trazem os quadros de referncia. Os Captulos 3 e 4 so,
ento, o corpo principal da tese, uma vez que so eles que permitem corroborar as principais
hipteses do trabalho. Ambos os captulos tm a funo de mostrar que as polticas de inovao
se compem de mltiplas esferas de interveno e que cada uma destas esferas congrega um
conjunto variado de instrumentos de incentivo que acompanham a evoluo da tecnologia. Em
ambos os captulos, os instrumentos de promoo so apresentados no contexto das trs
principais esferas de atuao da poltica delimitadas a partir da construo dos quadros de
referncia tecnolgica, industrial e de mercado com vistas a demonstrar essa multiplicidade.
Alm das funes comuns, os Captulos 3 e 4 tambm tm funes especficas dentro da tese. O
Captulo 3 delimita o escopo das polticas de inovao em energia elica. O Captulo 4, por sua
vez, mostra que essas polticas devem ser pensadas de acordo com o contexto de
desenvolvimento do pas e da tecnologia e mostra tambm possveis caminhos que poderiam ter
sido escolhidos pelos Brasil.
A anlise do caso brasileiro apresentada no quinto captulo. Este captulo tem, ento, a
funo de encerrar o objetivo principal da tese e mostrar as lacunas nas polticas brasileiras de
inovao em energia elica. O quinto captulo tem tambm, como funo secundria,
contextualizar o caso brasileiro, pois se optou por apresentar as polticas e a indstria de energia
elica no Brasil no decorrer da anlise.
Observou-se nos trabalhos em portugus sobre o assunto que no h um consenso sobre a traduo do termo. Silva (2006) traduz
como Sistema de Alimentao de Rede, j Costa (2006) prefere no usar uma designao em portugus por considerar que no
existe uma nomenclatura fcil, alm de que a traduo literal (tarifa de alimentao) induziria a uma interpretao incorreta sobre
o mecanismo. Por isso, optou-se por trabalhar com o termo em ingls.
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De uma forma bastante geral2, o FIT pode ser descrito como o mecanismo que garante
mercado e um preo mnimo para a eletricidade gerada por NFRs, que estabelecido pelo rgo
regulador. As concessionrias tm a obrigao de comprar a eletricidade dos produtores
independentes de energia a um preo estabelecido por lei, que pode ser definido a partir de um
percentual adicional tarifa paga pelo setor residencial, pelos custos de cada tecnologia em valor
absoluto ou ainda pelos custos evitados do no uso das fontes convencionais (MENANTEAU et
al., 2000).
O FIT apresenta a possibilidade de se impor tarifas especficas para cada tipo de fonte,
diferenciando, assim, os estgios de desenvolvimento de cada uma delas, embora tambm possa
haver uma nica tarifa para todas elas. As garantias no mdio ou longo prazo so uma
caracterstica desses instrumentos os contratos duram em mdia 15 anos (MENANTAU, 2000).
Esses critrios variam segundo os objetivos de poltica energtica e das especificidades do setor
eltrico de cada pas (LIPP, 2007). Na prtica, o FIT funciona como um subsdio direcionado aos
produtores de eletricidade por NFRs que so estimulados a explorar a atividade at que o custo de
produo se iguale tarifa prevista pelo rgo regulador. O custo do subsdio pode ser partilhado
entre todos os consumidores de eletricidade, como ocorre na Espanha e na Itlia, por exemplo, ou
somente por aqueles cuja concessionria local obrigada a comprar eletricidade de NFRs, como
se d na Alemanha (desde 2000).
Um argumento comum a alguns estudos (MEYER, 2003; LIPP, 2007; IEA, 2008;
FOXON & PEARSON, 2007) o de que, ao possibilitar a fixao dos preos da energia com
base na curva de aprendizado da tecnologia, o FIT proporciona mais chances de as NFRs que
ainda no esto maduras se tornarem competitivas no longo prazo. E que as rendas diferenciais
podem consistir num incentivo adicional realizao de investimentos em P&D e o possvel
avano tecnolgico pode-se traduzir em benefcios futuros para a sociedade. Argumenta-se ainda
que a garantia de remunerao de longo prazo proporcionada pelo FIT entre 15 e 20 anos para
qualquer quantidade de energia consiste num estmulo para a formao de mercados e a
Para a discusso mais aprofundada desses mecanismos, ver Menanteau et al.. (2002) e Dutra (2007).
11
A imposio da meta geralmente sobre o consumo, com exceo da Itlia, onde ela imposta produo (COSTA, 2006).
A utilizao dos certificados verdes no exclusiva do sistema de cotas, podendo ser tambm empregada nos acordos
voluntrios para controlar a produo e a venda de eletricidade e flexibilizar o mercado. Os acordos voluntrios consistem at
hoje um instrumento de promoo das energias renovveis na Holanda (COSTA, 2006).
5
International Energy Agency www.iea.org
4
12
No mbito federal, os Estados Unidos tem um conjunto de incentivos fiscais e financeiros para a produo e o desenvolvimento
das energias alternativas (elica, solar, geotrmica e biomassa). No dos estados, h uma variao considervel no ambiente
regulatrio e nas polticas para eletricidade limpa (LIPP, 2007).
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variao do preo da energia durante o perodo de durao dos contratos porque este definido e
fixado a partir do leilo; (iv) tem-se a segurana da longevidade e as caractersticas dos contratos
de fornecimento de energia.
Nas ltimas duas dcadas, os leiles foram os instrumentos menos populares entre os
pases que buscam criar uma reserva de mercado para as NFRs. O Reino Unido empregou esse
mecanismo durante a dcada de 90, substituindo-o pelo Sistema de Cotas no ano 2000. A Frana
adotou, em 1996, sistema similar para promover a energia elica (Programa Eole 2005) e o
substituiu pelo FIT em 2000.
Os leiles para NFRs, se no forem especficos por fonte, depreendem o mesmo
raciocnio utilizado para o Sistema de Cotas, pois sero selecionadas as fontes que apresentarem
os menores preos ou os menores custos marginais. As tecnologias mais avanadas tm mais
chances de vencer o certame, j que os geradores que as detm podem sugerir preos menores.
Alm disso, vale lembrar que o sistema de leilo o que apresenta o menor resultado em termos
de capacidade instalada no contexto dos pases da Unio Europeia. A incerteza em relao
rentabilidade do projeto, os custos de preparao para participar do leilo e os custos de transao
esto entre os principais fatores que justificam os fracos resultados desse mecanismo de incentivo
(MENANTAU, 2000).
H ainda outros mecanismos, geralmente utilizados em carter complementar queles
acima mencionados, que podem contribuir para a expanso do mercado para as NFRs. O Quadro
1.1 traz um resumo dos principais instrumentos.
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Objetivos
Caractersticas
Incentivos ou subsdios
fiscais
Feed-in tariffs
Sistema de Cotas
Certificado-verde
Fundo de energia
renovvel
Sistema voluntrio de
energia limpa
15
16
1.2. O papel das polticas tecnolgicas no desenvolvimento das novas NFRs de energia
Com o debate voltado predominantemente para os mecanismos de criao de mercado,
que refletem a tnica principal das polticas atuais de induo pela demanda (ou demand-pull9),
ficam ausentes as anlises que tratam da oferta de tecnologia ou polticas tecnolgicas voltadas
para o desenvolvimento das NFRs. Essa ausncia tambm ecoa os pressupostos da Economia
Ambiental e as recomendaes da IEA, quais sejam: as intervenes na demanda devem ser
complementadas, caso necessrio, por medidas focadas de poltica tecnolgica para corrigir
falhas de mercado relacionadas s questes de apropriabilidade.
No entanto, a promoo das tecnologias de energia no foge a regra de outras grandes
inovaes radicais, tais como os semicondutores, os computadores, os avies, que se
desenvolveram fortemente ancoradas em recursos e programas governamentais de pesquisa.
A nfase sai da promoo direta P&D e volta-se para induo pela demanda. Ao analisarem as polticas de promoo s
energias renovveis da Alemanha, Holanda, Sucia e Estados Unidos, Gan, Eskeland & Kolshus (2007) concluem que o incentivo
P&D ainda est presente nos pases, mas somente a Sucia mantm esse tipo de poltica como instrumento-chave de promoo.
9
A ideia por traz desta abordagem a de que as polticas podem induzir o investimento em novas tecnologias ao criar demanda
ou necessidades, que ao serem identificadas pelas unidades produtivas do mercado, estimulam a busca por satisfaz-las a partir
de iniciativas tecnolgicas (MOWERY & ROSEMBERG, 1979). Em outras palavras, a garantia de mercado amplia a recompensa
financeira das inovaes (NEMET, 2009).
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Alm do caso clssico da energia nuclear, outros sistemas de converso de energia tambm se
beneficiaram dos subsdios governamentais10 (LOITER & NORBERG-BOOM, 1999).
As NFRs de energia seguem a mesma tradio. A histria da poltica de promoo
energia elica dos Estados Unidos nos ltimos 30 anos, por exemplo, permeada por um
conjunto de instrumentos de polticas e programas que atendem tanto o lado da criao de
demanda quanto de oferta de tecnologia. Ambos os tipos de instrumentos essenciais para
solidificar a energia elica como parte do portflio de gerao de energia eltrica (Seo 3.1). O
governo norte-americano teve participao direta e indireta na maioria das inovaes radicais
relacionada indstria de energia elica dos Estados Unidos (LOITER & NORBERG-BOOM,
1999).
Ou seja, os instrumentos do tipo tecnology-push ou de criao de oferta de tecnologia tm
(ou tiveram) um papel essencial no desenvolvimento das novas tecnologias, como colocam
alguns estudos (LOITER & NORBERG-BOOM, 1999; MENANTAU, 2000; BUEN, 2006;
TAYLOR, 2008). Com isso, amplia-se o debate para alm das vantagens e desvantagens dos
mecanismos de criao de mercado.
Tendo geralmente como ponto de partida o retrospecto das polticas de promoo e a
trajetria de desenvolvimento de uma tecnologia especfica, tais estudos demonstram a
necessidade da combinao de instrumentos que estimulem a criao de novas oportunidades
tecnolgicas. Esses estudos trazem um conjunto de evidncias sobre a importncia dos programas
e oramentos pblicos para P&D direcionados para fontes especficas de energia.
No cabe aqui reproduzir as histrias e descries sobre as quais se embasam esses
estudos, mesmo porque o terceiro e o quarto captulo (Sees 3.1 e 4.1) trabalham com as
experincias dos pases lderes em energia elica. Vale apenas ressaltar a principal contribuio
deles, que a de ratificar a importncia das polticas voltadas oferta de tecnologia ou criao
de novas oportunidades tecnolgicas a serem exploradas. Essas polticas desempenham um papel
10
Tem-se como exemplo as turbinas a gs, atualmente a tecnologia mais barata para gerao de eletricidade, que se beneficiaram
dos spill-overs da P&D militar da engenharia de jatos.
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19
20
multiplicam em razo tanto das prprias redes fsicas, quanto das redes de informao que se
estabelecem (MARTIN, 2000).
A interdependncia, nesse caso, se estende tambm s rotinas de produo, s relaes
usurio-produtor, s leis, s normas etc., constituindo um contexto que possibilita coordenar e
perpetuar o conhecimento, as habilidades e os recursos necessrios para manuteno de expanso
dos sistemas de energia. Os mecanismos de coordenao, tais como a criao de padres e
convenes, bastante necessrios para o crescimento de indstrias em rede, tambm alimentam
essa interdependncia.
H, ento, um conjunto de inter-relacionamentos tcnicos, econmicos e institucionais
caractersticos dos sistemas de energia que reforam o carter cumulativo e path-dependent das
tecnologias que compem esse sistema, mas tambm criam um problema de compatibilidade em
vrios aspectos (tcnicos ou institucionais). Isso amplia as barreiras difuso de novas
tecnologias ou a emergncia de novos sistemas de energia (KEMP, 1997; UNRUH, 2000). A
interdependncia tecnolgica pode, por exemplo, ser acentuada pela imposio legal de
padronizaes tcnicas. No campo econmico, pode-se mencionar o fato que a introduo de uma
nova tecnologia pode demandar a substituio de partes significativas do sistema produtivo,
gerando um problema de obsolescncia tecnolgica.
Os inter-relacionamentos crescentes criam cada vez mais estabilidade trajetria
tecnolgica ou ao regime tecnolgico11 em voga, o que, por consequncia, faz aumentar a inrcia
dos sistemas de energia e reduzir a possibilidade de mudana ou de insero de novas
tecnologias. E, o governo tambm tem participao na manuteno dessa inrcia seja por razes
polticas (segurana nacional, regulao de monoplios etc.) ou atravs de polticas de promoo
que ainda beneficiam as tecnologias tradicionais de energia (UNRUH, 2000).
11
Unruh (2000) usa o termo Complexo Tecno-institucional. O termo busca expressar a interao entre as tecnologias e entre estas
e as instituies pblicas (medidas regulatrias, agncias pblicas etc.) ou privadas no comerciais (tais como associaes
industriais) e organizaes sociais que atuam na construo e governana dos grandes sistemas tecnolgicos. Kemp (1998) e
Kemp, Schot & Hoogma (1998), ao seu turno, buscam um novo sentido para o conceito de regime tecnolgico de Nelson &
Winter (1982), acrescentando ao rol de prescries que conformam as atividades de soluo de problemas que surgem no
contexto de aprimoramento das tecnologias as questes de ordem tcnica, as variveis econmicas e os aspectos sociais relativos
tecnologia ou ao sistema tecnolgico.
21
Levando essa situao ao extremo, pode-se dizer que no to fcil escapar do lock-in do
carbono (UNRUH, 2000), pois ainda que existam, as alternativas tecnolgicas disponveis para
firmas e consumidores podem ser bastante limitadas. Essa limitao no se d somente por
questes de desempenho e de custo das novas tecnologias frente s dominantes, mas tambm
porque as conexes entre a tecnologia e o contexto socioeconmico ou organizacional so
precrias (KEMP, 1997). Nessa perspectiva, o setor eltrico est aprisionado no modelo de
gerao centralizada em grandes centrais trmicas (ou hidroeltricas no caso do Brasil), que vm
se beneficiando h dcadas dos retornos crescentes proporcionados pelos aprimoramentos dos
recursos tcnicos, institucionais, humanos e financeiros.
O quadro 1.2 consiste de uma tentativa em sistematizar as principais barreiras insero
das NFRs nos sistemas atuais de energia ou emergncia de novos sistemas. O quadro tambm
tem o papel de enfatizar que o desafio de promover o desenvolvimento dessas fontes vai alm da
correo de falhas de mercado ou da criao de oferta de tecnologia.
22
23
As polticas devem ter em vista que a difuso das NFRs preconiza uma transformao dos
sistemas energticos atuais, tanto em termos tecnolgicos, quanto organizacionais e
institucionais, para acomodar as novas tecnologias (KEMP, 1997; KEMP, SCHOT & HOGMA,
1998; UNRUH, 2000). Ou seja, h que emergir um novo regime tecnolgico ou um novo
complexo scio institucional especfico s NFRs ou ao menos que seja capaz de acomodar as
novas tecnologias de energia.
A recomendao principal, nesse caso, que seja aplicado um conjunto coordenado de
medidas que atue em frentes diversas, ou seja, tanto no desenvolvimento da tecnologia, quanto na
criao do mercado e no desenvolvimento de um contexto scio institucional apropriado s suas
especificidades (KEMP, 1997; KEMP, SCHOT & HOGMA, 1998; UNRUH, 2002, TSOUTOS
& STAMBOULIS, 2005; SANDN & AZAR, 2005). Na prtica, a conjugao de instrumentos
de poltica diversos, atuando em vrias esferas, pode contribuir para a criao de espaos
protegidos ou nichos de mercado (KEMP, 1997). Nesses espaos, as novas tecnologias podem
desenvolver suas prprias trajetrias, amparadas por um contexto econmico, social e
institucional que se constri e coevolui em torno delas.
Alm do apoio P&D e criao de mercado (por meio de compras governamentais,
regulao, polticas fiscais, subsdios ao investimento etc.), constam, nesse caso, como principais
recomendaes de medidas de poltica:
-
a imposio de metas claras em relao aos objetivos energticos e ambientais com vistas
a reduzir a incerteza sobre os mercados futuros;
a adaptao do sistema educacional para que este seja capaz de prover as novas indstrias
de mo de obra com qualificaes compatveis
24
1.3.2. O papel das polticas na formao e expanso dos sistemas tecnolgicos em novas
tecnologias de energia
Na forma de complemento perspectiva apresentada na seo anterior, pode-se ainda
sugerir que novos sistemas tecnolgicos precisam se formar para fazer frente ao domnio dos
combustveis fsseis para que a transformao dos sistemas de energia em vigor comece a tomar
propores mais significativas (JACOBSSON & BERGEK, 2004).
Os sistemas tecnolgicos podem ser entendidos como um conjunto de tecnologias interrelacionadas que derivam de uma aglomerao de inovaes radicais e incrementais inseridas
num ambiente econmico e social especfico. No devem ser esquecidas, nesse caso, as
inovaes de carter organizacional e gerencial, haja vista a importncia delas para o
desenvolvimento de vrias indstrias ao longo da histria (CLARK, FREEMAN & SOETE,
1981; FREEMAN, 1991). Um sistema tecnolgico tambm pode ser visto como a interao de
uma rede de atores de uma rea tecnolgica especfica, sob uma determinada infraestrutura
institucional, com o propsito de gerar, utilizar e difundir a tecnologia 12 (CARLSSON &
STANKIEWICZ, 1991).
Considera-se que, em se tratando polticas com o intuito de formar e expandir sistemas
tecnolgicos relacionados s NFRs e na integrao dessas tecnologias com os sistemas de
12
A estrutura analtica proposta por Jacobsson & Bergek (2004), Jacobsson & Lauber (2006), Alkemade et. al (2007); Bergek,
Hekkert & Jacobsson (2007), autores citados ao longo desta seo, tem como ponto de partida esse conceito de sistema
tecnolgico, baseado na rede de atores diferenciar do conceito de sistemas tecnolgicos de Huges (1987).
25
13
As fases de formao e de expanso dos sistemas tecnolgicos so caracterizadas a partir da literatura do ciclo de vida do
produto. Sendo assim, o perodo de formao e o perodo de expanso dos mercados que se diferenciam no somente em termos
de taxa de crescimento do mercado, mas tambm em termos de caractersticas da mudana tecnolgica e da estrutura industrial
(ABERNATHY & UTTERBACK, 1979). J Freeman, Clarke & Soete (1982) esto buscando relacionar o aparecimento de
clusters de inovaes com o ciclo de Kondratiev e os efeitos expansionistas sobre a economia.
26
14
A identificao dessas funes, segundo os estudos mencionados nesta seo (JACOBSON & BERGEK, 2004, JACOBSSON
& LAUBER, 2006, ALKEMADE ET. AL, 2007; BERGEK, HEKKERT & JACOBSSON, 2007), tem como objetivo propor um
referencial de anlise para orientar o entendimento sobre o funcionamento dos sistemas tecnolgicos especficos e, por
consequncia, a elaborao de polticas.
27
sistema tecnolgico. A poltica de cincia e tecnologia, por exemplo, deve incorporar medidas
que fomentem a criao de novos conhecimentos e a poltica educacional, por sua vez, deve
providenciar recursos humanos com novas qualificaes. Por outro lado, as polticas fiscais,
regulaes de mercado, entre outros aspectos que impactam diretamente na atuao das firmas,
tambm devem ser contemplados nesse processo de ajustamento (JACOBSSON & BERGEK,
2004).
E, esse alinhamento institucional tambm diz respeito insero do sistema tecnolgico
num contexto institucional mais amplo, ou, consonante ao tratado na seo anterior, na
minimizao das barreiras ao avano das NFRs e na insero dessas fontes nos sistemas
energticos. Considerando uma funo especfica, como a formao de mercado, por exemplo,
constata-se que esta requer adaptaes institucionais que vo alm da criao de espaos
protegidos para as novas tecnologias (ou reservas de mercado), pois depende da mudana de
outros aspectos, tais como a regulao da padronizao15(JACOBSSON & LAUBER, 2006).
Em se tratando da passagem dos sistemas tecnolgicos para a prxima fase, a da
expanso, as polticas tm como desafio ajudar a catalisar um processo de retroalimentao
positivo. Esse processo estimulado a partir dos investimentos iniciais realizados no perodo de
formao que crie crculos viciosos, levando o sistema tecnolgico, num segundo momento, a
uma expanso autossustentada (JACOBSSON & BERGEK, 2004). E, o alinhamento institucional
deve acompanhar essa dinmica evolutiva dos sistemas tecnolgicos.
na fase de expanso ou difuso que os mercados comeam a crescer e as vantagens se
tornam mais claras, atraindo novas firmas para o sistema, o que amplia a cadeia de valor e
intensifica o processo de aprendizado. Os mecanismos de preo ganham maior importncia no
contexto institucional, em detrimento de outros mecanismos, como incentivos a projetos
demonstrativos, por exemplo. Esses mecanismos de preo tornam-se um meio de proporcionar
benefcios aos investidores em infraestrutura de gerao ou manufatura de equipamentos e de
15
A formao de um novo mercado ancorado geralmente pela concesso de subsdios governamentais, a emergncia das firmas
e outras formas de organizaes e, consequentemente a formao de coalizes especficas de apoio que proporcionam
legitimidade a nova tecnologia marcam a fase inicial de formao dos sistemas tecnolgicos.
28
29
30
16
Lembrando a instaurao de um processo de imitao por meio de engenharia reversa tambm no uma tarefa simples, tendo
que vista que a atividades e habilidades necessrias so as mesmas do processo de inovao em P&D (KIM, 2005).
17
Tem-se cincia de que o contexto de poltica internacional atual bem diferente daquele de 30 anos atrs e que algumas
medidas de poltica industrial no so mais aplicveis em razo das regras da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Porm,
considera-se que a estrutura analtica proposta por Kim (2005) para analisar a experincia da Coria bastante vlida para
31
demonstrar que a trajetria de desenvolvimento dos pases em desenvolvimento tem uma dinmica especfica e que as polticas
tm que ser coerentes com esta dinmica. Alm disso, no Captulo 3, ser possvel observar que a China reproduziu muitos
aspectos da estratgia da Coria para desenvolver sua indstria de energia elica na ltima dcada.
32
2008 etc.) est centrado na eficincia dos mecanismos de criao de mercado ou da promoo do
desenvolvimento da tecnologia pelo lado da demanda. No entanto, o captulo elencou as razes
pelas quais a atuao dessas polticas deve ir muito alm da correo das falhas de mercado ou da
induo do avano tecnolgico atravs da demanda.
Em primeiro lugar, colocou-se que a oferta de tecnologia tambm um componente
importante das polticas de promoo s novas fontes de energia. Um conjunto de estudos
mostrou que os pases lderes em NFRs vm investindo em programas de P&D h vrias dcadas
(LOITER & NORBERG-BOOM, 1999; MENANTAU, 2000; BUEN, 2006; TAYLOR, 2008).
Os casos dos pases lderes em fontes alternativas so geralmente utilizados como evidncias de
que os instrumentos de criao de mercado se mostraram eficazes para promover o avano das
tecnologias alternativas de energia. No entanto, essa anlise deve agregar outros componentes,
especialmente o fato de que as bases e as capacidades tecnolgicas vm sendo construdas e
aprimoradas por esses pases h bastante tempo. E, que quando a induo pela demanda comeou
dar o tom das polticas de promoo, os programas de pesquisa focados no desenvolvimento
daquelas fontes j vinham cumprindo o seu papel.
Em segundo lugar, foram trazidas as abordagens alternativas Economia Ambiental, que
enfatizam o carter cumulativo e coevolutivo do avano tecnolgico e que destacam o carter
sistmico da inovao. Nesse sentido, foi observado um conjunto de trabalhos (KEMP, 1997;
KEMP, SCHOT & HOGMA, 1998; UNRUH, 2002, TSOUTOS & STAMBOULIS, 2005;
SANDN & AZAR, 2005; JACOBSON & BERGEK, 2004, JACOBSSON & LAUBER, 2006)
em linha com as abordagens evolucionrias e sistmicas do desenvolvimento econmico, que
vm tratando do avano das NFRs de energia, bem como tentando situar o papel das polticas de
promoo. Por esses trabalhos, depreendeu-se que h todo um quadro scio institucional que se
constitui em torno das fontes tradicionais de energia e coevolui com elas e que torna a
competio com as novas fontes uma questo muito mais ampla do que a simples correo de
preo.
Em terceiro lugar, adicionou-se a perspectiva dos pases em desenvolvimento, j que o
objetivo final do estudo em questo analisar o caso brasileiro. Nesse caso, partiu-se da viso de
que adoo das NFRs de energia por esses pases deve implicar esforos tecnolgicos
compatveis para se dominar suas respectivas tecnologias. Para tanto, recorreu-se aos estudos
34
(LALL, 2005; NELSON & KIM, 2005; KIM, 2005) que tratam do processo de aprendizado
tecnolgico dos pases em desenvolvimento de uma forma geral, como um meio de somar mais
esse aspecto discusso sobre as polticas de promoo s NFRs.
essa viso ampliada da discusso que vai nortear, posteriormente, a construo dos
quadros de referncia das polticas de inovao em energia elica apresentados nos Captulos 3 e
4. Os quadros de referncia, por sua vez, vo corroborar a necessidade dessa viso ampliada.
35
36
37
18
O rotor gira em razo das foras aerodinmicas, principalmente as foras de sustentao, em detrimento das foras de arrasto.
Para que as turbinas elicas entrem em operao, necessria uma velocidade mnima do vento (geralmente, em torno de 4 m/s).
Por outro lado, ventos muito fortes podem danificar o equipamento e impactar excessivamente a tenso da rede eltrica qual a
turbina est conectada. Por isso, a movimentao das hlices controlada por mecanismos que limitam a potncia mxima gerada
potncia nominal do aerogerador.
38
As turbinas elicas passaram por avanos significativos nas ltimas trs dcadas, mas a
arquitetura bsica ou design que se tornou dominante no mercado - com rotores de eixo
horizontal do tipo hlice compostos por trs ps, posicionado a montante das torres19 - mudou
pouco.
19
O design que domina atualmente j coexistiu com o modelo de rotor vertical, com o modelo de duas ps e com os rotores
posicionados jusante das torres, mas a configurao atual tende a produzir menos barulho.
39
20
O controle de passo (pitch) atua sobre a inclinao das ps, fazendo com que elas girem em torno do seu eixo longitudinal; isto
, as ps mudam o seu ngulo de passo para reduzir o ngulo de ataque sempre que a velocidade do vento ultrapassa a potncia
nominal do aerogerador. um sistema ativo que entra em ao mediante as informaes recebidas do dispositivo instalado na
turbina que compara as velocidades do vento.
21
O controle estol (stall) permite que, quando aumenta a velocidade do vento, se reduzam as foras de sustentao e aumentem a
fora de arrasto. Para isso, escolhido um ngulo de passo para fixar as ps, que no podem girar em torno do seu eixo
longitudinal e tm um design especfico para que o efeito ocorra. Trata-se de um sistema passivo que a reage velocidade do
vento.
40
que lideravam o mercado at meados dos anos 200022. Os geradores de velocidade varivel
precisam de um conversor de frequncia eletrnico, necessrio para fazer a conexo rede
eltrica, de forma a estabilizar a frequncia varivel produzida pela rotao da turbina que vai se
movimentar de acordo com a velocidade do vento. As principais razes apontadas para o domnio
dos equipamentos de velocidade varivel so que estes proporcionam maior flexibilidade
operacional e so mais grid friendliness, pois permitem uma operao contnua das turbinas,
mesmo durante regimes de faltas eltricas, alm de serem capazes de produzir energia reativa
(EWEA, 2009b).
Outras mudanas tecnolgicas j so observadas, como a forma de conexo ao gerador,
por exemplo, mas ainda no h uma vertente nica. O modelo ainda mais utilizado o que
emprega multiplicadores de velocidade (como o da Figura 2.1) para acoplar o rotor ao gerador. O
modelo alternativo j no usa o multiplicador, acoplando o rotor diretamente ao gerador. Com
todos esses avanos no est distante o tempo de se alcanar o limite terico de 59% da eficincia
mxima observada por Betz.
Alm das turbinas e dos materiais e processos a elas subjacentes, devem ser mencionados
tambm os avanos tecnolgicos em outras reas, especialmente das ferramentas de anlise e
medio dos ventos.
Os recursos elicos so tidos como o principal determinante da rentabilidade dos
investimentos em parques elicos. As condies locais de vento so um componente essencial do
clculo dos riscos econmicos. Quanto mais acurada as estimativas sobre o potencial elico de
um dado stio, menores as incertezas sobre o potencial real de gerao do empreendimento e,
portanto, sobre seus custos e lucratividade. O atlas elico consiste num primeiro indicador do
potencial elico de uma regio. amplamente reconhecido que o desenvolvimento do European
Wind Atlas Methodology nos estgios iniciais da indstria de energia elica teve mais impactos
para os ganhos de produtividade na produo de eletricidade do que os melhoramentos no design
das turbinas (EWEA, 2009b).
22
Em 2009, dos 95 modelos (acima de 1 MW) disponveis no mercado, 72 eram de velocidade varivel, contra nove de
velocidade fixa e 14 com sistema de velocidade combinado (EWEA, 2009a)
41
Vale tambm lembrar que o vento intermitente e que o bom funcionamento do sistema
eltrico requer um equilbrio apurado entre a oferta e a demanda por energia. A possibilidade de
armazenar eletricidade limitada e a estabilidade na quantidade de carga que injetada nas redes
fundamental para se preservar a qualidade da eletricidade entregue ao consumidor final.
H basicamente trs tipos de estimativas relacionadas aos recursos elicos. H aquelas
que enunciam o potencial elico de um stio especfico ou at uma regio e orientam os estudos
de viabilidade e as instalaes dos parques elicos. H as ferramentas de previso de longo prazo,
que indicam o comportamento dos ventos do stio ao longo dos anos, prevendo a variao na
produo anual de energia e a rentabilidade do parque. E h tambm as ferramentas de curto
prazo, de um a sete dias, que possibilitam programar com maior preciso as cargas de energia que
sero entregues pelo parque elico e um melhor aproveitamento da energia elica pelo sistema
eltrico (EWEA, 2009b). O domnio tecnolgico dessas ferramentas e de outras relacionadas aos
outros tipos de estimativas da Dinamarca, o que explica a alta penetrao da energia elica no
sistema eltrico desse pas.
42
Fabricao
de turbinas
Desenvolvimento
de parques
elicos
Design e fabricao de
componentes
Fabricao de turbinas
Design e fabricao de
componentes
Montagem do aerogerador
Pr-desenvolvimento
Desenvolvimento
Construo, transporte e
conexo rede eltrica
Estudos de viabilidade
Planejamento financeiro
Ps-desenvolvimento
Operao e manuteno,
monitoramento da produo
e vendas
43
Quadro 2.1 Distribuio dos custos de capital dos sistemas elicos nos pases da OCDE, 2009
Onshore
Offshore
1.700-2.450
3.300-5.000
65-84
30-50
9-14
15-30
4-16
15-25
4-10
8-30
O fato de um parque elico demandar investimentos substanciais em capital nas suas fases
iniciais de implantao impacta na sua viabilidade financeira. necessrio que estejam
disponveis em torno de 80% do montante total a ser investido ainda durante a fase de construo
do parque (que dura aproximadamente dois anos). Por outro lado, por no dependerem do
fornecimento de combustveis, os custos de gerao de energia eltrica so completamente
previsveis, o que uma vantagem da energia elica (BLANCO, 2009). Nessas circunstncias, a
participao das fabricantes de turbinas, como desenvolvedoras e proprietrias de parques
elicos, foi o caminho encontrado por essas empresas para viabilizar o financiamento desses
investimentos at que a indstria atingisse certa maturidade.
A participao das concessionrias de eletricidade e grandes produtores de energia (como
a Shell, por exemplo) como principais investidores em capacidade instalada em energia elica
uma tendncia que se consolidou somente na segunda metade dos anos 2000 (MERRIL LYNCH,
2007), revertendo, a partir de ento, o modelo de investimento observado nos pases pioneiros.
Os recursos para instalao dos parques elicos em pases como Dinamarca e Alemanha
provinham principalmente de instituies financeiras locais, sendo requisitados por investidores
independentes (BUEN, 2006) entre os quais as prprias fabricantes de turbinas elicas e outros
de origem variada (indstrias correlacionadas, comunidade, etc.), atrados pelos incentivos e
subsdios governamentais a esse tipo de energia. Hoje, com a indstria j consolidada, as
fabricantes no tm mais que financiar a construo dos parques elicos, porm, a
disponibilidade de canais de financiamento e as condies de pagamento ainda so essenciais
para viabilizar a construo desses empreendimentos.
Os desenvolvedores de parques elicos que planejam e constroem os empreendimentos
tambm comearam a ganhar espao na indstria a partir de meados dos anos 2000, quando a
44
indstria iniciou seu movimento de consolidao, abrindo caminho para novas oportunidades de
negcio e a incorporao de novos atores. Os desenvolvedores so geralmente empresas de
servios de engenharia que viram a oportunidade de entrar em um novo negcio. At meados dos
anos 2000, era bastante comum que o planejamento e a administrao de parques, e at mesmo a
produo de energia, ficassem a cargo das fabricantes de turbinas elicas. Isso ainda ocorre
principalmente nos pases nos quais a cadeia de desenvolvimento de parques elicos no avanou
no mesmo passo que a cadeia de manufatura de turbinas23 (LEMA et al., 2011). A espanhola
Gamesa e a indiana Suzlon, por exemplo, so duas das grandes fabricantes mundiais de turbinas
que ainda atuam no pr-desenvolvimento e no desenvolvimento de parques elicos.
Sendo assim, hoje se pode dizer que h duas lideranas na cadeia da indstria de energia
elica: as fabricantes de turbinas elicas, comandando a manufatura de equipamentos e
componentes, e as concessionrias de eletricidade e produtores independentes de energia,
puxando o desenvolvimento de parques elicos.
J em 2006, as concessionrias de eletricidade e algumas grandes empresas de energia
foram responsveis por 50% dos novos incrementos em capacidade instalada daquele ano (BTM,
2007). As grandes concessionrias europeias de energia adotaram uma estratgia bastante
agressiva para expandir seus portflios de energia elica, adquirindo parques elicos j em
operao e tambm projetos de parques elicos em estgios iniciais de desenvolvimento. Na
Espanha, as grandes concessionrias Acciona, Endesa, EDP e Iberdrola j controlavam, em
2006, 70% da capacidade instalada total em energia elica em operao no pas (MERRIL
LYNCH, 2007).
Nesse novo contexto, as concessionrias de eletricidade e as grandes empresas de energia
se tornaram os alvos preferenciais das fabricantes de turbinas. A garantia e a promessa de novos
contratos proporcionada por esse tipo de investidor, cujo negcio principal a gerao de
energia, d visibilidade e aumenta a confiana na energia elica. Nesse nterim, as fabricantes de
23
Assim como na indstria de turbinas, a cadeia de desenvolvimento de parques se desenvolveu primeiro e se encontra muito
mais avanada nos pases pioneiros. Na pioneira Dinamarca, por exemplo, a cadeia de desenvolvimento de parques elicos,
incluindo O&M, vendas etc., j concentra quase que 40% dos empregos da indstria de energia elica do pas. J na China, a
cadeia de desenvolvimento de parques elicos ainda bastante falha, tanto pela falta de firmas em quantidade suficiente para
atender a demanda por construo de parques elicos no pas, quanto pela falta de competncias internas, especialmente nas fases
de pr-desenvolvimento e ps-desenvolvimento (LEMA et al., 2011).
45
turbinas passaram a comprometer suas capacidades produtivas dos anos subsequentes com
poucos grandes produtores de energia (MERRIL LYNCH, 2007). Essa nova dinmica, ditada
pelo poder de investimento dos grandes produtores, somada ao aumento do preo das matriasprimas (principalmente o ao)24, contribuiu para crescimento dos custos de capital, invertendo a
tendncia de queda verificada desde o final da dcada de 198025. Os preos das turbinas
voltariam a cair em 2010, como um reflexo tardio da crise econmica de 2008, ainda que o ritmo
de expanso da capacidade instalada em energia elica no mundo no tenha se reduzido em 2009
(ROLAND BERGER, 2011).
O Quadro 2.2 mostra a evoluo dos custos de instalao dos sistemas elicos nos pases
lderes nos anos 2000.
24
O prprio aumento do tamanho das turbinas e as economias de escala proporcionadas por este crescimento, j que o preo
determinado pelo dimetro do rotor, e os gargalos na cadeia de suprimento de componentes para turbinas elicas tambm
contriburam para o aumento dos custos de capital.
25
Historicamente, os custos de capital seguiram por uma trajetria de declnio nos pases pioneiros no desenvolvimento da
energia elica desde meados da dcada de 1980 at o incio dos anos 2000, graas ao desenvolvimento da tecnologia e aos ganhos
de economia de escala. Sabe-se que a cada gerao de turbinas que a Dinamarca adicionou ao seu portflio naquele perodo, os
custos de instalao dos parques elicos no pas caram entre 4-5% - uma nova gerao de turbina foi introduzida
aproximadamente a cada dois anos. Comparando as turbinas dinamarquesas que entraram no mercado na dcada de 1980 a
aquelas que entraram nos anos 2000, a reduo dos custos de capital chega a 50% (EWEA, 2009a). Esta trajetria se inverte nos
anos 2000, quando os custos de instalao dos parques elicos se elevam nos pases pioneiros.
46
Quadro 2.2 Custo de instalao dos sistemas elicos on-shore nos pases lderes, 2003-2010
2003
2004
2005
2006
Dinamarca
790
725
886
1.331
Alemanha
1.044
956
1.084
Estados Unidos
752
683
Espanha
903
2007
2008
2009
2010
1.503
1.759
1.840
1.367
1.750
1.979
2.174
2.122
1.773-2.33026
849
1.522
1.840
2.124
2.144
2.154
802
896
1.657
1.802
2.086
1.770
1.882
1.075
1.152
1.194
1.460
1.472
1.463
1.392
1.287-1.354
India
27
China
28
a energia elica uma opo mais rpida a construo de um parque leva de trs a
cinco anos para fazer frente ao crescimento da demanda por eletricidade;
26
A Alemanha trabalha com duas faixas de custos de instalao de parques elicos porque o seu sistema de incentivo ao preo da
energia diferencia alto potencial elico e baixo potencial elico, pagando mais no segundo caso (Seo 3.1), o que permite que se
invista em turbinas maiores e mais caras do que em outros mercados (com torres mais alta e rotor com dimetro maior,
compatvel como tamanho do gerador) para captar as melhores velocidades de vento nas reas de menor potencial elico.
27
O tamanho dos equipamentos tambm o principal fator que explica os custos da ndia. A mdia do tamanho dos equipamentos
instalados no pas s ultrapassou a faixa de 1 MW no ano de 2009, a mdia da Dinamarca e da Alemanha j estava em torno de 2
MW. O incremento recente dos custos do pas para 2010 reflete um misto de crescimento do tamanho mdio dos equipamentos
instalados no pas, bem como das condies macroeconmicas locais que elevaram os custos de investimento dos parques elicos
(GWEC/WISE/IWTMA, 2011).
28
A principal explicao para essa diferena de custos da China em relao aos pases da OCDE est no preo das turbinas (Seo
2.4.4).
47
os incentivos sobre o preo da energia elica (p.e. feed-in tarriffs e iseno fiscal)
somados reduo de custo proporcionada pelo avano da tecnologia tornaram essa
fonte de energia uma opo bastante atrativa;
de gerao de energia configurou, ento, uma nova dinmica para a indstria e norteou o caminho
do seu amadurecimento em termos de organizao industrial. At ento, a energia elica estava
margem do setor eltrico, adentrando as redes de distribuio por meio de obrigatoriedades
impostas pelo arcabouo regulatrio. Atualmente, essa fonte de energia, em especial nos pases
lderes em capacidade instalada, uma opo real de gerao de eletricidade. Dessa forma, assim
como a gerao trmica e hidrulica, a energia elica segue para se tornar um negcio restrito a
grandes empresas de energia.
29
O IEA World Energy Outlook 2010 New Policies Scenario (IEA, 2011) estima que a capacidade instalada global em energia
elica aumente em mais de 400% at 2035.
48
Figura 2.3 Capacidade acumulada em energia elica no mundo 1996-2011 (em MW)
237669
250000
197039
200000
158908
150000
120291
93820
100000
50000
74052
13600 17400
6100 7600 10200
23900 31100
39431
47620
59091
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fonte: GWEC (2012).
49
pas ampliou ainda mais sua participao na capacidade acumulada em energia elica, como
mostra a Figura 2.4.
Figura 2.4 Distribuio da capacidade acumulada em energia elica no mundo 2011 (em MW)
Portugal
Reino Canad
2%
Unido 2%
3%
Itlia
3%
France
3%
ndia
7%
Resto do
mundo
13%
Espanha
9%
China
26%
Alemanha
12%
EUA
20%
A Figura 2.4 tambm permite visualizar que cinco dos pases estudados nesta tese (China,
Estados Unidos, Alemanha, Espanha e ndia) responderam por aproximadamente 65% de toda a
capacidade instalada em energia elica no mundo em 2011. A Dinamarca no aparece na Figura
2.6 por contabilizar somente 1,6% do total da capacidade acumulada. Mas este percentual deve
ser relativizado em funo do tamanho reduzido do pas, j que a fonte elica foi responsvel por
28% do suprimento da demanda nacional de eletricidade na Dinamarca em 2011. Esse percentual
se explica pelo pioneirismo da Dinamarca no desenvolvimento da tecnologia.
O Quadro 2.3 traz um conjunto de dados que ajuda a dimensionar melhor os pioneiros e
os latecomers em termos de avano fsico e absoluto da energia elica, bem como a situar o
estgio de desenvolvimento tecnolgico desses pases.
50
Quadro 2.3 Dados relativos capacidade instalada, tamanho da turbina, gerao de energia elica
e demanda de eletricidade dos pases lderes em 2011
Capac.
instalada
total
(MW)
Capac.
instalada
offshore
(MW)
Nova
capac.
instalada
(MW)
Capac.
mdia das
novas
turbinas
instaladas
(kW)
Eletricidade
de fonte
elica
(TWh/a)
Demanda
nacional
por
eletricidade
(TWh/a)
Demanda
nacional
suprida
por elica
(TWh/a)
9,8
35
28%
Dinamarc
a
Alemanha
3.952
871
206
2.155
29.075
200
2.007
2.243
46,5
608
7,6%
EUA
46.916
6.816
2.000
119,7
3.769
2,9%
Espanha
21.673
1.050
1.807
41,8
255
16,4%
India
13.066
2.331
1.117
China
62.364
108
17.631
1.545
73,2
4.693
1,6%
Fonte: IEA Wind (2012) para Dinamarca, Alemanha, EUA, Espanha e China; GWEC/WISE/IWTMA (2011) para ndia.
Pelo Quadro 2.3, observa-se que a Dinamarca, alm do maior percentual de demanda
suprida por energia elica, tambm o pas que mais tinha avanado at 2011 nas instalaes
offshore, o que evidencia que o pas ainda se mantm na ponta e lidera o avano tecnolgico da
indstria. Outro indicativo de superioridade tecnolgica o tamanho mdio das novas turbinas
instaladas. Nota-se que, at 2011, a ndia e a China estavam bem atrs dos pases lderes nesse
quesito, e que a Espanha estava mais prxima de alcanar os Estados Unidos e a Dinamarca.
Nesse caso, no se pode desconsiderar que na ndia, alm da questo tecnolgica, h o fato das
redes eltricas locais no suportarem a carga produzida pelas turbinas maiores.
Ademais, constata-se que os Estados Unidos tm menos capacidade instalada do que a
China em termos absolutos, mas produz muito mais energia elica, o que se explica pela menor
eficincia na gerao desse tipo de energia do pas oriental. Segundo Wang, Yin & Li (2010),
enquanto que com 1 MW de capacidade instalada se produzia 2.076 MWh de eletricidade nos
EUA em 2007, na China essa quantidade caa para 955 MWh. Apesar disso, vale destacar que a
China tem dobrado anualmente a sua capacidade instalada total desde 2006 e vem num processo
intenso de aprendizado tecnolgico a demanda estratosfrica por eletricidade somada
combinao bastante agressiva de polticas de promoo indstria de energia elica explica esse
crescimento acelerado (Captulo 4).
51
Inclusive a liderana da China, somada aos reflexos da crise financeira mundial, que fez
com que em 2010, tambm pela primeira vez na histria da indstria de energia elica, o
crescimento do mercado tenha sido puxado pelas economias emergentes e no pelos pases da
OCDE30. Somando o percentual da China e da ndia (Figura 2.5), tem-se que pelo menos 50% da
nova capacidade de gerao de elica de 2011 foi erguida nos pases em desenvolvimento. Cabe
mencionar que a ndia tambm um latecomer e vem incrementando de forma significativa sua
capacidade instalada nas ltimas duas dcadas31.
Figura 2.5 Distribuio da nova capacidade instalada no mundo entre Janeiro-Dezembro 2011
(em MW)
Frana Sucia
Itlia 2%
2%
Espanha 2%
3% Canada
Resto do
mundo
13%
China
43%
3%
Reino
Unido
3%
Alemanha
5%
India
7%
EUA
17%
Esse percentual pode ser ainda maior considerando-se que a Amrica Latina tambm se
beneficiou desse movimento de redirecionamento dos investimentos em energia elica. Em 2010,
foram instalados 703 MW no continente, 50% a mais do que em 2009. Do total instalado na
30
O mercado mais atingido pela crise financeira internacional foi o norte-americano, j que o crescimento de 2010 representou
metade do verificado em 2009. Nos mercados europeus, o incremento em 2010 foi somente 7,5% menor do que em 2009. O
crescimento, nesse caso, no foi menor porque os pases do Leste Europeu, liderados pela Romnia e Polnia, tambm figuraram
entre os mercados emergentes (GWEC, 2011) e porque a maioria dos pases da Unio Europeia conta com um conjunto de
incentivos e linhas de financiamento especficas para energia elica que asseguraram o acesso ao crdito para novos parques.
31
A ndia partiu de uma capacidade instalada de 41.3 MW em 1992 para 13.066 MW em Dezembro de 2010
(GWEC/WISE/IWTMA, 2011)
52
Amrica Latina em 2010, o Brasil respondeu por 326 MW e o Mxico por 316 MW (GWEC,
2011).
GE Energy (EUA)
10%
23%
Siemens (Alemanha)
Vestas (Dinamarca)
5%
Gamesa (Espanha)
12%
Enercon (Alemanha)
Suzlon (ndia)
7%
7%
11%
7%
Goldwind (China)
Sinovel (China)
Dongfang (China)
6%
10%
Nordex (Alemanha)
Outras
2%
53
eltricos as quais entraram na indstria j nos anos 2000 atravs da aquisio de uma
empresa pioneira. Nesse grupo esto a GE Wind Power e a Siemens Wind Power, que
compraram a alem Enron Wind Corporation, em 2002, e a dinamarquesa Bonus, em
2005, respectivamente, alm da japonesa Mitsubishi;
-
32
Essa classificao deu-se a partir da conjuno do estudo da trajetria de desenvolvimento da indstria de energia elica com a
classificao proposta por Roland Berger (2011).
54
do pas vizinho (Seo 5.2) Nesse grupo, os maiores destaques so as empresas chinesas,
que vm incrementando rapidamente seus market-shares, fazendo do pas o mais recente
latecomer da indstria.
As entrantes de primeira gerao vinham dominando o mercado mundial de turbinas
desde quando a indstria comeou a dar seus primeiros passos nos anos de 1980. H uma dcada,
todas as empresas que figuravam entre as dez maiores fabricantes de turbinas elicas no mundo
eram europeias. As empresas europeias ainda tm um percentual considervel do market-share
global, mas elas vm perdendo posies rapidamente nos ltimos anos, especialmente para as
empresas chinesas. O domnio histrico das fabricantes dinamarquesas e alems de turbinas est
diretamente relacionado ao surgimento e trajetria de desenvolvimento da indstria (Captulo
3).
Essas empresas se desenvolveram fortemente ancoradas nos seus mercados domsticos de
energia elica, mercados estes por vezes bastante incentivados e protegidos (Sees 3.1 e 3.3). O
Quadro 2.4 traz o percentual de turbinas instaladas por empresas domsticas nos pases lderes
em 2006.
Quadro 2.4 Capacidade acumulada e % de turbinas fabricadas por companhias domsticas - 2006
Alemanha
Capacidade
acumulada de
gerao por fonte
elica (em MW)
16.649
Espanha
11.614
Estados Unidos
ndia
Dinamarca
11.575
6.228
3.101
Companhias domsticas
Enercon, REpower, Nordex,
Fuhrlander, Siemens
Gamesa, Ecotecnia,
ENH/Ingetur
GE Wind
Suzlon; NEPC
Vestas
% de turbinas instaladas
fabricadas pelas
companhias domsticas
55
76
37
52
100
55
competio enfrentada pelas empresas europeias est, ento, predominantemente fora dos
mercados europeus. Nesse contexto, as fabricantes europeias de turbinas se voltaram nos ltimos
anos para os mercados em franco crescimento, especialmente os Estados Unidos e a China.
No segundo grupo, esto as empresas que se aproveitaram da janela de oportunidade
criada pela combinao dos incentivos criao de mercado energia elica nos seus pases de
origem com a facilidade de acesso a uma indstria ainda no madura e com poucos competidores.
A fundao da Gamesa em 1994 coincide com a primeira poltica de preo fixo para energia
elica da Espanha (Sees 1.1 e 4.1), alm de outras medidas que protegeram o mercado interno
(Seo 4.3). A joint-venture da espanhola com a dinamarquesa Vestas, interessada em tomar
parte do promissor mercado local, proporcionou acesso tecnologia de ponta da poca (Seo
3.2). Desde ento, a Gamesa sempre respondeu por pelo menos metade da demanda por turbinas
elicas do mercado espanhol.
A fundao da Suzlon, por sua vez, se deu nos anos subsequentes ao primeiro pacote de
incentivos estabelecido pelo governo indiano para energia elica (Seo 4.1), em 1995. Depois de
cinco anos, a empresa j figurava entre as dez maiores empresas de energia elica no mundo. No
mercado local, a Suzlon foi ganhando espao frente s subsidirias de multinacionais que l
atuavam medida que o mercado indiano avanava (Seo 4.3). Em 2009, a Suzlon respondeu
por 55% do mercado local, sendo que o restante ficou dividido entre a alem Enercon com 16%,
a dinamarquesa Vestas (7%) a RRB33 (9%) e outras empresas indianas menores e subsidirias de
multinacionais que entraram no mercado indiano nos ltimos anos (LEWIS, 2011). A Seo 4.3
ajuda a compreender melhor a composio do mercado indiano.
No terceiro grupo esto as empresas que j tinham relaes de longa data com o setor
eltrico e viram no crescimento acelerado da capacidade instalada em energia elica uma
oportunidade de diversificar seus negcios. Essas empresas tambm se valeram dos amplos
incentivos em seus mercados domsticos (como a GE no mercado norte-americano, por
exemplo), bem como da confiabilidade e a qualidade dos equipamentos, um fator competitivo
comum indstria de bens de capital sob encomenda. As empresas do terceiro grupo entraram no
33
A empresa era parte de uma joint-venture com a Vestas formada em 1987 e dissolvida em 2006.
56
negcio de energia adquirindo empresas pioneiras, que no tinham uma participao expressiva
no mercado internacional, quando a indstria parecia caminhar para uma maior concentrao. A
GE Wind adquiriu, em 2002, a Enron Wind Corporation, da Alemanha, e a Siemens Wind,
comprou em 2005, a Bonus, da Dinamarca.
O quarto grupo formado principalmente por empresas chinesas, que vm avanando
rapidamente no esteio do crescimento do seu mercado interno, e por algumas outras empresas
regionais. As fabricantes chinesas de turbinas possuem sua origem na indstria de maquinaria
pesada, tendo como scias as prprias concessionrias de eletricidade (que so estatais). Juntamse, assim, firmas que tem capacitao em manufatura e gerenciamento de cadeias produtivas,
bem como no desenvolvimento de projetos de infraestrutura (LEMA et al., 2011).
Hoje, o mercado chins compe-se de um misto de trs empresas chinesas estatais, que
vm buscando se estabelecer no mercado internacional (Goldwing, Sinovel e Donfang), e de
aproximadamente 40 empresas tambm chinesas com atuao local, cuja maioria tambm tem
participao estatal (Seo 4.3) (LIU & KOKKO, 2010). A Goldwing vendeu sua primeira
turbina fora do mercado chins em 2008 e abriu sua primeira subsidiria em Chicago em 2011.
As subsidirias de multinacionais vm perdendo espao a passos largos no mercado chins, como
um resultado claro das polticas tecnolgica e industrial locais para a energia elica (Sees 4.1 e
4.3).
O crescimento das empresas chinesas vem colocando em cheque o domnio dos outros
grupos de empresas (entrantes de primeira, segunda e terceira gerao) no mercado internacional.
Pelo Quadro 2.5, nota-se que em apenas cinco anos (2005-2010), as maiores empresas chinesas
de turbinas (Goldwind, Sinovel e Dongfang) conquistaram 28% do market-share mundial,
enquanto que as empresas dos demais grupos perderam juntas 30% do mercado. Isso sem
considerar que dentro de outras h tambm empresas chinesas que no figuram entre as dez
maiores do mundo, como a Mingyang, mas que somam fatias expressivas dentro do mercado
chins.
57
Quadro 2.5 Distribuio do market-share das OEMs entre 2005 e 2010 (em % de MW instalado)
2005
2008
2009
2010
Vestas
28%
18%
13%
12%
Enercon
14%
8%
9%
7%
Nordex
3%
3%
3%
2%
45%
29%
25%
21%
Gamesa
13%
11%
7%
7%
Suzlon
6%
8%
10%
6%
19%
19%
17%
13%
GE
Energy
18%
17%
12%
10%
Siemens
6%
6%
6%
5%
24%
23%
18%
15%
Goldwind
4%
7%
10%
Sinovel
4%
9%
11%
1%
3%
7%
7%
1%
11%
11%
17%
23%
18%
28%
23%
Dongfang
Outras
Fonte: Adaptado de Roland Berger (2011).
Alm da estagnao dos seus mercados locais, no prprio mercado chins que as
empresas europeias, entrantes de primeira e segunda gerao, perderam parte relevante do seu
market-share, sendo substitudas pelas fabricantes locais de turbinas. Enquanto que em 2006, a
Vestas e a Gamesa obtiveram juntas 44% daquele mercado, em 2010, esse percentual foi de 13%.
As empresas chinesas, que tinham somente 31% do mercado local em 2006, mais que dobraram
sua participao no mercado domstico em 2010, ficando com 71% do market-share local
(ROLAND BERGER, 2011).
Como o mercado chins est em franco crescimento, as empresas europeias ainda vm
tirando grande proveito dele, mas j se observa que a expanso da capacidade de produo dessas
empresas no tem mais como foco principal a China. O mercado mais promissor nos ltimos
anos tem sido o dos Estados Unidos: foram abertas em 2011 dezesseis novas unidades produtivas
de turbinas e componentes no pas em 2010, foram 10 (WISER & BOLINGUER, 2012). Mas
outros pases tambm vm entrando nessa rota de redirecionamento dos investimentos e o Brasil
um deles (Seo 5.3).
58
Alm de poder escoar boa parte da sua produo no mercado domstico, a principal arma
competitiva das empresas chinesas o preo. Elas tm, inclusive, contribudo para puxar o preo
mdio global das turbinas para baixo, que caiu 22% entre 2008 e 2011. O preo mdio praticado
pelas OEMs chinesas no mercado local em 2010 equivaleu a quase que a metade do preo mdio
praticado pelas OEMs europeias em seus prprios mercados34 (IRENA, 2011). E quando
exportadas para o mercado europeu, as turbinas chinesas podem chegar 20% mais baratas do que
os equipamentos locais, mesmo depois de adicionados os custos de transporte, da torre e outros
componentes locais utilizados na montagem (ROLAND BERGER, 2011).
Pesam para a China os custos menores de mo de obra, de matria-prima, os
investimentos estatais na indstria de turbinas (Seo 4.3), mas colabora tambm para os preos
bem abaixo das turbinas o modelo chins de organizao dessa indstria (Seo 2.4.1). Alm
disso, tem-se o fato que o tamanho mdio das turbinas instaladas no pas tambm est abaixo dos
pases europeus e dos Estados Unidos lembrando que o preo da turbina calculado pelo
dimetro do rotor.
Esse cenrio tem forado as OEMs europeias e americanas a buscarem reduzir seus
custos, especialmente atravs de melhoramentos no design dos principais componentes da
turbina, o uso de novos materiais e o emprego cada vez maior de fornecedores locais. A
necessidade de equilibrar certo nvel de localizao das atividades com uma configurao global
o principal desafio atual das OEMs (ROLAND BERGER, 2011). A forma como est
organizada a cadeia produtiva das empresas pioneiras em comparao com a organizao das
empresas chinesas ajuda a entender melhor os desafios da competio global na indstria de
energia elica.
34
Enquanto que na pioneira Dinamarca o preo mdio dos equipamentos (sem considerar custos de instalao) em 2006 era de
US$ 1.147, na China era de US$ 885 (em dlares de 2010). Em 2010, o preo mdio das turbinas na China chegou a US$ 644,
praticamente a metade do preo mdio de US$ 1.234 praticado no mercado norte-americano naquele ano (IRENA, 2011).
59
1,91
1,35
10,7
1,22
1,25
1,37
26,3
1,32
2,65
2,8
3,44
3,59
5,01
22,2
12,9
Torre
Rotor de ps
Caixa de freio
Conversor de energia
Transformador
Gerador
Main frame
Pitch System
Estrutura do nacele
Sistema de freio
Eixo principal
Eixo do rotor
Yaw system
Rolamento do rotor
Parafusos
Cabos
Outros
60
nacele, por embutir os principais componentes da turbina, concentra a maior parte do trabalho de
montagem35.
As torres, juntamente com partes moldadas e forjadas e a cobertura do nacele, fazem parte
do grupo de componentes de menor contedo tecnolgico. A manufatura desses componentes
em geral terceirizada. Esses componentes so fabricados a partir de tcnicas padronizadas e aos
seus fornecedores so demandadas somente especificaes relacionadas qualidade. Isso,
somado ao fato de as torres serem o componente mais pesado de uma turbina, o que impacta
enormemente nos custos de transporte e explica o porqu de a atividade de produo de torres ter
sido sempre a menos verticalizada da indstria e a existncia de uma boa quantidade de empresas
capazes de fabric-las.
J a produo de ps, embora intensiva em mo de obra a colocao de camadas de
fibra de vidro aos moldes das ps demanda muitas horas de trabalho requer atividades de design
sofisticadas (MERRILL LYNCH, 2007).
As atividades de produo de ps e dos componentes essenciais (gerador, caixa de freio,
conversores e sistemas de controle) de maior contedo tecnolgico so mais ou menos
verticalizadas. Porm, a organizao da produo depende da estratgia da OEM e,
principalmente, do pas de origem, da histria da empresa e do momento no qual ela entrou na
indstria de energia elica. Dessa forma, tem-se o seguinte:
-
35
61
componentes
essenciais
atravs
da
aquisio
de
fornecedores
especializados,
a norte-americana GE (entrante de terceira gerao) optou por terceirizar grande parte dos
componentes de suas turbinas, utilizando-se de suas experincias e vantagens
competitivas em outras reas de negcio para administrar sua rede de fornecedores
(MERRILL LYNCH, 2007);
62
indstria, sem ter como contar com uma rede local de fornecedores especializados ou acesso aos
fornecedores de ponta, j que o sistema local de inovao indiano no acompanhou o ritmo de
desenvolvimento da empresa (Seo 4.2).
O modelo tradicional de organizao da indstria de turbinas elicas foi fundamental
para o rpido avano da tecnologia, considerando que as relaes de longo prazo entre
fornecedores e fabricantes de turbinas favoreceu o aprendizado de ambos. Mas esse modelo j
mostrou suas limitaes ao desvelar, a partir de 2006, um srio gargalo na cadeia dos
fornecedores dos componentes essenciais e, por consequncia, dos subfornecedores. Estes se
viram frente ao desafio de atender uma demanda, que alm de crescer mais de 20% ao ano por
quase uma dcada, se acelerou frente ao poder de compra das concessionrias de eletricidade e
dos grandes produtores de energia que passaram a liderar o desenvolvimento de parques elicos
63
(MERRILL LYNCH, 2007) (Seo 2.1). A crise econmica que emergiu em 2008 e os
investimentos em novas unidades produtivas, especialmente nos Estados Unidos (Seo 2.4.2)
nos ltimos dois anos, acabaram por arrefecer os gargalos.
Um dos principais gargalos apareceu no suprimento de caixa de freios, cujo mercado
internacional era dominado por trs companhias europeias a Winergy (atualmente parte da
Siemens), a Hansen (parte da Suzlon) e a Moventas, fornecedoras da maioria das principais
OEMs (MERRILL LYNCH, 2007). O nmero limitado de fornecedores capazes de produzir
rolamentos e fundies no porte das turbinas elicas, especialmente nos Estados Unidos, tambm
se tornou um problema. As fabricantes europeias vm capacitando seus fornecedores locais ao
longo do tempo, mas para a maioria das fabricantes de rolamentos, esta atividade no seu
negcio principal (USITC, 2009). A indstria de geradores menos concentrada do que a de
caixas de freio, por exemplo, mas mesmo assim algumas das OEMs comearam a produzir
geradores internamente nos ltimos anos em uma tentativa de se precaver dos entraves da cadeia
de suprimentos (MERRILL LYNCH, 2007). Nessas circunstncias, o modelo chins de
organizao da indstria de turbinas elicas bem mais flexvel, possibilitando economias
externas de escala. A quantidade de fornecedores de componentes essenciais com os quais as trs
empresas chinesas, que figuraram entre as dez maiores do mundo em 2010, se relacionam muito
maior do que a quantidade de fornecedores que as empresas europeias se relacionam.
Diferentemente das pioneiras europeias (e suas seguidoras), as empresas chinesas
trabalham com turbinas elicas com partes padronizadas, o que tem permitido a constituio de
uma base comum de suprimento de componentes (LEMA et al., 2011). A indstria chinesa
trabalha com equipamentos similares, pois ao entrar tardiamente na indstria, valeu-se do acesso
tecnologia importada j dominada no mercado internacional (Sees 4.2 e 4.3) principalmente
de turbinas de 750kW a 1 MW (LIU & KOKKO, 2010) para criar uma cadeia produtiva local
de turbinas relativamente padronizada.
Pode-se dizer que a China vem com uma nova proposta de organizao da indstria de
manufatura de turbinas elicas, que rompe com o modelo tradicional de organizao integrado
verticalmente. A China leva a indstria para um modelo de especializao flexvel e
desintegrao vertical, que contribui para explicar as redues brutais de custos e os impactos que
suas empresas tm causado no cenrio competitivo do mercado internacional (LEMA et al.,
64
36
Mais de dois teros da capacidade instalada em gerao de energia elica na China compem-se de turbinas de mdio porte. A
tecnologia padro das empresas chinesas que atendem o mercado domstico e que no concorrem no mercado internacional de
turbinas de 1,5 MW (Liu & Kokko, 2010).
37
Internamente, a maioria dos macrocomponentes geralmente transportada por caminhes em virtude das localizaes remotas
dos parques, havendo necessidade de construo de vias de acesso, caso a localizao no seja prxima ao eixo virio.
65
38
DEWI GmbH (Deutsches Windenergie-Institut pela HUSUM WindEnergy), Wind Energy Study 2008, encomendado por
HUSUM WindEnergy, disponvel em: http://www.uri.edu/cels/lar/lar445/docs/Husum%20Germany%20summary-windenergystudy-2008_en.pdf
66
Acciona
Clipper
Gamesa
ndia
Dinamarca
Alemanha
Polnia
Nacele
Ps
GE
Nordex
Siemens
Nacele
LM
Glasfiber
Molded
Fiberglass
TPI
composite
Ps (2)
Espanha
Nacele (2)
Ps
Nacele (4)
Ps (5)
Torres (4)
Nacele
Nacele
Nacele
Ps (2)
Canad
Mxico
EUA
Nacele
Nacele
Nacele
Ps
Torres
Nacele (3)
Nacele
Ps
Nacele
Ps
Fabricantes de ps
Ps
(2)
Ps (2)
Ps
Ps
Ps (2)
Ps
Ps
Ps (2)
Ps
Fonte: Adaptado de USITC (2009); os nmeros entre parnteses indicam a quantidade de unidades produtivas.
67
68
69
reconfigurao dos seus sistemas locais de inovao. Pensando sob a perspectiva de novos
entrantes, o novo modelo organizacional trazido pela China pode ter efeito contraditrio sobre as
barreiras entrada. Se, por um lado, a padronizao de componentes reduz uma das principais
barreiras da indstria, que o relacionamento entre os fornecedores especializados e as
montadoras de turbinas; por outro, a reduo cada vez maior dos custos, aumenta
significativamente a presso competitiva. Essas circunstncias desvelam que o contexto atual da
indstria j bem diferente daquele de quando os latecomers iniciaram sua trajetria, reforando
a necessidade de coevoluo das polticas tecnolgica e industrial.
70
71
os
fatos
principais
relacionados
72
adoo
destes
instrumentos.
Fatos principais
Dinamarca
Estados Unidos
Alemanha
Centros de pesquisa
estaes de testes
Programas de
padronizao e
certificao de turbinas
Programas de P&D
Pogramas
Demonstrativos/
testes de campo
73
Programas de P&D
Foram os grandes programas de P&D ou a poltica da oferta de tecnologia (Seo 1.2)
que deram incio trajetria da indstria moderna de energia elica logo aps a primeira crise do
petrleo em 1973. Esses programas tambm acabaram moldando e direcionando essa trajetria.
Esses programas foram estruturados por um conjunto de pases desenvolvidos, dentro de
uma viso de que esta fonte de energia pudesse se tornar um backup das fontes tradicionais.
Estados Unidos e Alemanha estavam entre os pases que apostaram no desenvolvimento de
turbinas de 3MW, ao envolverem empresas do setor aeroespacial em programas de pesquisa
focados nesses equipamentos (Mod e Growian) (LOITER & NORBERG-BHOM, 1999). O salto
tecnolgico esperado no ocorreu, j que as turbinas multi MW no passaram do nvel de
prottipo39. Mas nem por isso esses programas deixaram de ter um papel essencial no
desenvolvimento da indstria moderna de energia elica.
Esses programas foram fundamentais no direcionamento da busca tecnolgica para as
turbinas de grande porte, de trs ps e conectadas rede eltrica (STREET & MILES, 1996).
Esses programas tambm criaram oportunidades tecnolgicas, ao testar uma grande quantidade
de tecnologias, materiais e ferramentas de anlise que esto na base das turbinas modernas. Alm
disso, esses programas preconizaram que o desenvolvimento de turbinas eficientes e confiveis
pressupunha um processo gradativo de incremento da capacidade dos equipamentos. Constatouse, assim, que os modelos da indstria aeronutica no poderiam substituir as experincias
acumuladas em testes de campo (LOITER & NORBERG-BHOM, 1999; MENANTEAU, 2000;
MIZUNO, 2007).
A busca pelo incremento gradativo do tamanho dos equipamentos foi o caminho traado
pela Dinamarca, que partiu de uma proposta mais modesta de programa de pesquisa para energia
elica, ao comear pela construo de turbinas de mdio e pequeno porte. Esses projetos
precederam a formalizao dos primeiros programas de P&D do pas no incio nos anos de
39
Nos Estados Unidos, foram produzidos e testados os seguintes prottipos de turbinas: MOD-0 (100kW, com teste de campo
realizado entre 1975-1978); MOD-0A (200kW, testada entre 1977-82); MOD-1 (2MW, testada entre 1979-83); MOD-2 (2,5 MW,
testada entre 1982-88) e MOD-5B (3.2MW, testada entre 1987-92) A alem MBB conseguiu desenvolver turbinas
comercialmente viveis de at 640kW, interrompendo suas atividades no segmento de energia elica no incio dos anos de 1990
(MIZUNO, 2007).
74
198040. Um deles, o Energy Research Program (EEP), tinha a pesquisa bsica como caminho
para a criao de possibilidades tecnolgicas que ajudassem a colocar em prtica a poltica
dinamarquesa de energia altamente focada na reduo da dependncia de combustveis fosseis.
Esse programa era executado atravs de projetos cooperativos entre instituio de pesquisa,
indstria de equipamentos e concessionria (IEA WIND, 2001).
A Dinamarca se diferenciou dos demais pases pioneiros pela estabilidade dos seus
programas de P&D ao longo das ltimas trs dcadas e pelo fato de o governo nunca ter deixado
de apoiar a pesquisa bsica (MIZUNO, 2007). Muito desta continuidade se deveu persistncia
da Dinamarca em manter a questo ambiental e a reduo da dependncia dos combustveis
fsseis e da energia nuclear em destaque na sua poltica energtica, mesmo quando os preos do
petrleo arrefeceram. O mesmo no ocorreu com a Alemanha e os Estados Unidos41, que
diminuram drasticamente os recursos pblicos para P&D em elica durante os anos de 1980
(LOITER & NORBERG-BHOM, 1999; JACOBSSON & LAUBER, 2006).
O interesse pela energia elica somente ressurgiria nos Estados Unidos com a Guerra do
Golfo, iniciada em 1989. Na Alemanha, foi o acidente de Chernobyl, em 1986, o episdio que
abriu espao para novos programas de P&D em energia elica.
Nos Estados Unidos, a nova etapa da poltica de inovao em elica se iniciou com o
Advanced Wind Turbine (AWT), criado em 1990 pelo U.S. Department of Energy (DOE)
(MIGLIORE & CALVERT, 1999). O programa de pesquisa seria ampliado a partir do Energy
Policy Act de 1992. Esta legislao e suas emendas e modificaes subsequentes constituram a
base primria para o estabelecimento do Wind Energy Program e dos subsdios para a produo
de eletricidade (Seo 3.2). O programa envolvia: pesquisa aplicada, que ficou a cargo dos
laboratrios nacionais; pesquisa em turbinas, realizada em cooperao com a indstria, alm de
testes de campo tambm realizados em cooperao para a soluo de problemas tcnicos (IEA
WIND, 2001).
40
Na dcada de 1980, a Dinamarca ainda contou com o Individual Energy Programs, que financiava projetos demonstrativos de
parques elicos.
41
Nos Estados Unidos, os gastos com P&D em elica alcanaram um pico de US$ 126 milhes em 1981, caindo para US$ 10,6
milhes em 1990, quando se encerra o MOD Program (HARBONY & HENDRY, 2009).
75
Fica ntido, nesse caso, que comparado aos programas iniciados na dcada de 1970, a
nfase saiu da P&D liderada pelo governo para a P&D em cooperao com a indstria. Alm
disso, a pesquisa bsica deu lugar pesquisa aplicada, tendo como foco os projetos experimentais
(testes de campo) e demonstrativos. O foco dos programas de P&D tambm j no era mais o
porte da turbina, mas a viabilidade econmica e o aumento progressivo da confiabilidade da
tecnologia (IEA WIND, 2002). Nesse novo contexto, os projetos de pesquisa passaram a ter
como ponto de partida designs pr-concebidos e a ser orientados pelas demandas colocadas pelas
fabricantes de turbinas (HARBONY & HENDRY, 2009), que comearam a liderar os sistemas
de inovao em energia elica.
A Alemanha seguiu pelo mesmo caminho, reforando o sentido de adaptao da poltica
ao avano progressivo da tecnologia. Em 1991, o Federal Ministry for the Environment, Nature
Conservation and Nuclear Safety (BMU) tambm lanou um programa de P&D42 para financiar
projetos de engenharia de turbinas multi MW. Os projetos executados por esse programa ao
longo dos anos de 1990 estavam fortemente relacionados com os resultados observados nos
programas experimentais ou demonstrativos (IEA WIND, 2001).
Os programas de P&D institudos no incio dos anos de 1990 pelos Estados Unidos e
Alemanha se mantinham at 2011 (ltimo ano desta pesquisa). No entanto, houve mais uma vez
uma ntida mudana de foco desses programas em relao ao foco observado nos anos 2000,
quando a indstria entrou num processo de crescimento e difuso acelerada (Captulo 2).
Atualmente, esforos de pesquisa esto direcionados para projetos de gerao offshore. Esse
direcionamento ocorreu principalmente nos casos da Dinamarca e da Alemanha43 que lidam com
o esgotamento dos stios onshore (IEA WIND, 2007). Nos Estados Unidos, a pesquisa em
gerao offshore comeou a ganhar destaque apenas em 201044 (IEA WIND, 2011). No caso da
gerao onshore, saram de cena os esforos de P&D voltados para tornar a elica uma opo
42
O programa de P&D financia projetos a serem executados pela indstria em parceria com centros de pesquisa, mas tambm j
financiou prottipos de turbinas desenvolvidos pelas fabricantes alemes. A Enercon est entre as principais beneficiadas (IEA
WIND, 2005).
43
Em IEA Wind (2007), a Alemanha colocou que a pesquisa tecnolgica continua sendo prioridade do BMU, mas somente para
offshore.
44
O Wind Energy Program 2000 se focou nos anos 2000 principalmente no desenvolvimento de turbinas para reas de baixa
velocidade de vento atravs da assistncia indstria de equipamentos e questes relacionadas integrao da energia elica
rede eltrica (IEA WIND 2004, 2006, 2010).
76
45
A Dinamarca, por exemplo, comeou em 2007 a construo de um centro de competncia em componentes que foi concludo
em 2009. Os componentes tambm ganharam destaque em 2007 nos programas norte-americanos, principalmente as caixas de
freio, os sistemas de controle e as ps. A Alemanha tambm iniciou em 2007 a expanso da infraestrutura de testes e pesquisas em
componentes, destacando-se o centro de competncia em ps (IEA WIND, 2007).
77
46
O nmero 250 no se refere capacidade a ser instalada, mas ao sistema de converso de energia a 250 MW com a velocidade
de vento de 100 m/s (IEA WIND, 2001).
47 Na mesma poca, o Scientific Measuring and Evaluation Program (WMEP) trabalhava na coleta de dados de produo de
energia, considerando as condies naturais (tempestade, gelo etc.) e tambm as falhas na rede direcionar o desenvolvimento de
turbinas adequadas ao contexto local e tambm gerar um prognstico do sistema de transmisso (IEA WIND, 2001).
78
pesquisas energia elica (pesquisa, design, testes de campo e demonstrao) ou fazem a interface
entre todos esses estgios. E, por disporem de infraestrutura de pesquisa e estaes testes,
tambm atraem fabricantes de turbinas, concessionrias de energia elica, outras instituies de
pesquisa etc.
Os programas de pesquisa em energia elica na Dinamarca foram comandados desde o
incio pelo Ris National Laboratory48, hoje Ris National Laboratory for Sustainable Energy
(Ris DTU), o principal centro de pesquisa em energias renovveis da Dinamarca. O centro de
pesquisa liderou desde o desenvolvimento dos projetos demonstrativos e testes de campo at
aquelas atividades relacionadas padronizao e certificao de qualidade dos equipamentos e
componentes. reconhecido que a atuao do centro de pesquisa acabou por desencadear uma
dinmica de interao entre os usurios (proprietrios de parques elicos e concessionrias de
energia) e os produtores da tecnologia (fabricantes de turbinas e componentes). Essa interao
teve papel fundamental para a criao dos efeitos de aprendizado (learning by using, learning by
doing etc.), o aprimoramento gradativo dos equipamentos (MENANTEAU, 2000; BUEN, 2006)
e a formao de um sistema local de inovao j nas etapas iniciais da trajetria da indstria
dinamarquesa. O condicionamento da obrigao de certificao de qualidade das turbinas
obteno dos subsdios para a produo de energia elica (Seo 3.2) funcionou como um dos
principais catalisadores desse processo. Essa condio levou o usurio e o produtor da tecnologia
a um interesse mtuo pela melhora dos equipamentos (BUEN, 2006).
Os Estados Unidos e a Alemanha comearam a estruturar centros especializados em
energia elica no incio dos anos de 1990. Antes disso, os esforos estavam distribudos em
projetos pontuais executados por universidades ou outras instituies de pesquisa. Nos Estados
Unidos, o National Renewable Energy Laboratory (NREL) j atuava em projetos de pesquisa em
energia elica desde meados dos anos 1980. Porm, as atividades em elica ganharam outra
dimenso com a construo do National Wind Technology Center (NWTC), em 1994, voltado
exclusivamente para a execuo dos programas de P&D acima mencionados.
48
O Ris era um laboratrio de pesquisas em energia nuclear em funcionamento desde 1958, cujas atividades foram sendo
gradualmente reestruturadas para abrigar atividades de pesquisa em NFRs medida que a energia nuclear foi perdendo espao na
poltica energtica dinamarquesa. As atividades em energia elica comeam com criao de uma estao de testes em 1978, a
National Teste Station for Small Windmills.
79
49
Alm do IWES, encontram-se tambm na Alemanha centros regionais especializados em componentes, acompanhando
configurao dos clusters locais de rotor de ps etc. (IEA WIND, 2008).
80
50
Na indstria de energia elica, o que se busca com mecanismos de padronizao a qualidade uniforme das turbinas e a
garantia de que o parque elico tenha um desempenho satisfatrio de forma a mitigar os riscos do projeto (MIZZUNO, 2007;
IEA, 2010). A padronizao e a certificao de um dado tipo de turbina significam, em linhas gerais, que o desenho e a fabricao
do equipamento e seus componentes seguiram design e parmetros especficos (nvel de barulho, integridade estrutural,
desempenho, identificao, rotulagem etc.) validados previamente por uma instituio certificadora. E, tanto a validao de um
modelo de equipamento pela instituio certificadora quanto obteno da certificao pelas fabricantes de turbinas demandam a
realizao de testes variados por instituies especializadas e autorizadas.
51
O Technical Criteria for Type Approval and Certification de 1991 e suas atualizaes subsequentes (Type Approval Scheme em
2004) so a base do atual sistema de certificao dinamarqus e reiteram o condicionamento do incentivos produo de energia
aos requisitos de certificao.
52
As metodologias de execuo de testes e os padres criados pelo Ris DTU so as mesmas usadas pela International
Electrotechnical Comission (IEC) - organismo de avaliao e conformao de padres internacionais para todos os campos na
eletrotecnologia.
81
82
Fatos principais
Dinamarca
Estados Unidos
Alemanha
Subsdio
Garantia de preo
mnimo
Subsdio
Incentivos ao
investimento
Metas de mdio e
longo prazo
Acesso da energia
elica ao sistema
eltrico
83
53
Acordos de longo prazo entre governo e concessionrias de energia so uma caracterstica da poltica dinamarquesa de
promoo energia elica (NEIJ et al., 2003).
54
A Diretiva 96/92/EC do Parlamento Europeu, que estipula as primeiras regras para o mercado comum de eletricidade da Unio
Europeia e estabelece as diretrizes iniciais para a liberalizao gradativa dos mercados de energia eltrica dos pases membros
que orienta o incio deste processo no bloco. A diretiva foi substituda em 2003 (2003/54/EC) e em 2009 (2009/72/EC).
55
As instalaes antigas (anteriores a reforma do setor eltrico) agora contam um perodo mximo de 10 anos de incentivo; as
novas instalaes ainda contam com o prazo de 20 anos, mas por outro lado o adicional sobre o preo de mercado bem menor.
84
energia elica. A ideia central do novo modelo era a de que as instalaes menos competitivas
(turbinas mais antigas, de menor escala) e mais custosas (instalaes em alto-mar) deveriam
receber um nvel maior de incentivo. Tambm foram introduzidos os Certificados de Energia
Renovvel como uma forma de criar um mercado de transio para este tipo de energia,
aproximando-se, assim, do formato do Sistema de Cotas (Seo 1.1) (MUNKSGAARD &
MORTHORST, 2008).
O FIT se manteve no seu formato prvio apenas para as instalaes offshore. Essas
instalaes ainda usufruam a garantia de preo mnimo por um perodo de dez anos e depois
disto entravam no chamado perodo de transio, submetendo-se ao mesmo esquema de incentivo
das instalaes onshore (adicional sobre o preo de mercado). Porm, mesmo assim, o
mecanismo fugia da sua concepo original, uma vez que o preo mnimo no era mais definido
em lei, mas atravs de um leilo prvio que selecionava os projetos mais competitivos. Antes da
reforma do setor eltrico dinamarqus, as tarifas pagas energia elica eram relativamente
estveis e embutiam uma parte de subsdio governamental, alm daquela parcela de custo que era
dividida entre todos os consumidores. Atualmente o preo extra pago somente pelos
consumidores (MUNKSGAARD & MORTHORST, 2008). O Renewable Energy Act de 200856
reiterou a poltica de subsdio ao preo da eletricidade e a categorizao por tempo de instalao
da turbina e colocou a reduo progressiva dos benefcios.
A Alemanha tambm introduziu nos anos de 1980 um mecanismo com um princpio
muito similar ao PURPA, j que obrigava as distribuidoras de eletricidade a comprar a
eletricidade de base renovvel a uma tarifa especial baseada nos custos evitados. O clculo dos
custos evitados no levou a um patamar de tarifa atrativo s NFRs, no causando nenhum
impacto significativo sobre o desenvolvimento dessas fontes (EIA, 2005). O primeiro subsdio
efetivo ao preo da energia elica seria institudo no pas apenas em 1989, no contexto do
100250 MW Wind Program (Seo 3.1). O programa dava aos participantes a opo de escolher
entre um subsdio ao investimento em parques elicos ou um adicional sobre o preo da
56
Disponvel
em
http://www.ens.dk/enUS/Info/Legislation/Energy_Supply/Documents/Promotion%20of%20Renewable%20Energy%20Act%20-%20extract.pdf
85
eletricidade gerada (JACOBSSON & BERGEK, 2006). Dois anos depois, o FIT seria
implementado com o Electricity Feed-in Law de 1991.
Na Alemanha, o processo de liberalizao do setor eltrico tambm produziu reflexos nos
sistemas de garantia de preo fixo. No entanto, a flexibilizao do incentivo de preo naquele
pas deu-se num grau bem menor do que na Dinamarca. O Renewable Energy Source Act (EEG57,
sigla em alemo) de 2000 manteve os princpios bsicos do FIT, depois de provar que o
mecanismo no estava em conflito com as regras do mercado comum europeu de eletricidade o
custo era repassado aos consumidores e no embutia subsdio governamental. As principais
mudanas trazidas pelo EEG so a diferenciao de preos por fonte de energia (elica, solar
etc.). O EEG levou em considerao as curvas de aprendizado de cada uma das tecnologias, a
programao de reduo das tarifas no longo prazo58 e a incluso das concessionrias de
eletricidade como beneficiria do incentivo. Anteriormente, o incentivo estava restrito aos
produtores independentes de energia (IEA WIND, 2001, 2004). O potencial elico do local onde
o parque est instalado tambm determina, desde 2000, o preo da tarifa, como forma de
compensar a menor lucratividade dos parques construdos nas reas de menor potencial elico e
de evitar a concentrao de empreendimentos nas reas com melhores regimes de vento (IEA
WIND, 2001, 2008; MIZZUNO, 2007).
Os Estados Unidos introduziram a primeira medida no sentido de incrementar o preo das
fontes renovveis com o Public Utility Regulatory Policy Act (PURPA), de 1978. O programa
impunha s concessionrias de eletricidade a compra de eletricidade de produtores independentes
de base renovvel (de at 80 MW) ou em cogerao a custos evitados. Ao colocar o clculo e a
interpretao dos custos evitados a cargo dos Estados59, o instrumento acabou produzindo
resultados no uniformes na expanso das fontes renovveis ao longo do pas60 (EIA, 2005).
57
O EEG revisado a cada quatro anos, quando as tarifas discriminadas na lei, so atualizados.
No caso da fonte elica, as tarifas premium so pagas por cinco anos para a instalaes onshore e nove anos para as instalaes
offshore, com a possibilidade de estender estes prazos em mais cinco anos. Depois disto, as tarifas comeam a se reduzir em cerca
de 1%, se expirando quando o parque atingir 20 anos de idade na lei de 1999, no constava um tempo limite para a aplicao
dos incentivos (IEA WIND, 2008).
59
Em 1995, o Federal Energy Regulatory Commission (FERC) tomou a responsabilidade pela interpretao dos custos evitados,
levando a uma padronizao dos incentivos, e reduo em alguns casos, com o da prpria Califrnia (EIA, 2005).
60
A Califrnia foi o estado que adotou o clculo mais favorvel ao incremento de preos das NFRs, o que ajuda a explicar a
concentrao da capacidade instalada em energia elica na regio. A Califrnia baseou seu clculo dos custos evitados nas
58
86
previses de preos do gs natural e do petrleo, alm de inovar ao proporcionar contratos de longo prazo aos produtores
independentes (de 20 a 30 anos) e preo fixo por pelo menos dez anos. J no Estado do Texas, os maiores favorecidos pelo
clculo adotado foram os autoprodutores de energia (LOITER & NORBERG-BHOM, 1999).
61
As cotas de produo de eletricidade por NFRs a serem cumpridas pelas concessionrias locais variam de 4 a 30% do total
gerado em dado intervalo de tempo (IEA WIND, 2007).
62
H estados que optaram pela verso voluntria do mecanismo, na qual os consumidores so estimulados a escolher a fonte de
energia com menor impacto ambiental para atingir a meta colocada pela poltica.
87
SubsdioIncentivo ao investimento
No tocante aos investimentos em parques elicos, observou-se que os pases pioneiros
tambm dispuseram de medidas que amenizassem o peso dos custos de capital para os
desenvolvedores de parques elicos. Embora esses instrumentos no sejam objeto de destaque
nos estudos sobre NFRs, eles foram empregados em momentos cruciais, seno ao longo de toda a
trajetria de desenvolvimento da indstria. Dependendo do pas, essas medidas tomaram a forma
de subsdios diretos ao investimento, crdito fiscal, linhas preferenciais de investimento e, mais
recentemente, passaram a ser disponibilizadas as garantias de investimento.
Os Estados Unidos foram o primeiro pas a instituir um incentivo voltado para os custos
de capital. O crdito fiscal de 10% sobre o investimento em energia elica vigorou no perodo de
1977-1985 e autorizava os proprietrios dos empreendimentos a reduzirem a base de clculo do
montante total investido (LOITER & NORBERG-BOHM, 1999). A Califrnia criou uma verso
prpria deste instrumento em 198263. Este incentivo combinado interpretao favorvel do
PTC fez com que, entre os anos de 1982 e 1985, aquele estado se tornasse o centro elico do
mundo64. Os incentivos fiscais foram retirados em 198765, desencadeando um retrocesso no
movimento de expanso da energia elica no Estado da Califrnia (STREET & MILES, 1996).
Os incentivos ao investimento em parques elicos no plano federal voltaram a ganhar destaque
nos Estados Unidos somente em 2009, com o American Recovery and Reinvestment Act (ARRA)
o que desvela o carter conjuntural dos instrumentos de promoo daquele pas. O ARRA
concedeu aos projetos elicos iniciados em 2009 e 2010 um crdito fiscal de 30% sobre o
investimento e um subsdio de 30% sobre o custo da propriedade, alm de condies especiais de
crdito. O programa foi estendido para at o final de 2012. Alm disso, vrios estados norte-
63
Os crditos alcanavam at 50% do custo de capital dos projetos (25% financiado pelo governo federal e 25% pelo governo
estadual).
64
Na poca, os Estados Unidos concentravam 90% do mercado mundial dos equipamentos e componentes de gerao a partir de
fonte elica (STREET & MILES, 1996).
65
Isso ocorreu tanto em funo do arrefecimento do preo do petrleo e da ineficcia do incentivo. Ao priorizar a oferta de
parques elicos sem a produo de energia, os crditos fiscais tornaram a produo de energia elica vivel no curto prazo, mas
no sustentvel no longo prazo porque no se considerou o fator capacidade ou quantidade de energia a ser entregue. Com isso,
no se estimulou um aumento da eficincia, nem o aprimoramento da tecnologia, abrindo caminho para a instalao de
equipamentos inadequados ao contexto local e no suficientemente desenvolvidos (LOITER & NORBERG-BOHM, 1999).
88
66
A poltica dinamarquesa de promoo s fontes renovveis preza pelo aspecto comunitrio e descentralizado da gerao em
energia elica. Da o foco nos indivduos e no nos grandes investidores de energia (BUEN, 2006). At hoje os incentivos so
muito maiores para o pequeno produtor ou o proprietrio de uma nica turbina.
89
Investment Bank (NIB), lanou, em conjunto com um banco regional (Ringkjbing Landbobank),
um programa de investimento para financiar parques elicos na costa oeste da Dinamarca67.
Recentemente, o governo alemo estabeleceu um fundo especial (Offshore Wind Energy
Program), que abriu uma linha de crdito de 5 bilhes para apoiar a construo de dez parques
elicos na Alemanha, em linha com o seu foco offshore (IEA WIND, 2009).
67
O financiamento, que tem um prazo de maturao de dez anos, voltado s novas e pequenas empresas de energia renovveis.
90
68
No plano de 2008, previu-se atingir um percentual de 20% de renovveis no consumo bruto de energia em 2011, o que foi
alcanado j em 2010.
91
69
O programa estipulou que 5% da eletricidade gerada em 2020 deve ser de fonte elica, com metas de expanso de capacidade
instalada em 10 GW para 2010 e 80GW em 2020 o programa tambm colocou metas de consumo para o governo federal (5% de
toda eletricidade consumida at 2010) (IEA WIND, 2000)
70
Pelo menos 3% entre 2007 e 2009; 5% entre 2010 e 2012 e pelo menos 7% de 2013 em diante (IEA WIND, 2005).
92
pagar os encargos de uso da rede. A medida ainda garantiu a prioridade de despacho s NFRs em
relao s fontes convencionais de energia (IEA WIND, 2003).
Na Alemanha, as questes referentes conexo rede eltrica apareceram no marco legal
das NFRs somente nos anos 2000, com a segunda reviso do EEG, que deu s NFRs a garantia
formal e a prioridade de acesso rede eltrica. Os proprietrios de parques elicos no pas devem
pagar por qualquer custo incorrido no reforo da rede ou extenso decorrente da instalao da
turbina. E, os operadores no so obrigados a estender a rede eltrica para acomodar novos
parques, mas apenas refor-la. O EEG de 2000 tambm liberou os parques elicos dos encargos
de uso de rede (IEA WIND, 2000; MIZUNO, 2007). J a reviso de 2004 do EEG tornou
compulsrio o despacho prioritrio na rede eltrica das NFRs beneficiadas pelo FIT (IEA WIND,
2004). E, em linha com a prioridade da poltica para a gerao offshore, o Infrastructure
Acceleration Act de 2006 obrigou os operadores de rede a pagarem pela infraestrutura de conexo
dos parques em alto-mar rede eltrica em terra firme (IEA WIND, 2007).
Nos Estados Unidos, o PURPA j havia garantido, desde 1978, o acesso das NFRs rede
eltrica o ato foi revisado em 1995 para abarcar projetos de gerao de qualquer tamanho.
Atualmente, os Estados Unidos o pas com a poltica menos favorvel no que diz respeito
conexo da energia elica rede eltrica. O Federal Energy Regulatory Commission (PORTER
et al., 2009) determina que os geradores de energia eltrica a partir de NFRs sejam responsveis
por todos os custos de conexo entre a unidade de gerao e rede de transmisso. Os geradores
tambm pagam pelos custos de reforo da rede de transmisso para acomodar as novas plantas.
Ao longo do tempo, os proprietrios das plantas de gerao so reembolsados pelos custos de
reforo da rede pelos operadores das redes de transmisso, com juros, atravs de descontos das
taxas de uso de rede. No h meno na poltica norte-americana sobre a prioridade do despacho.
Isso se explica porque diferente da Alemanha e da Dinamarca, nos Estados Unidos a energia
elica ainda funciona mais como um back-up no sistema eltrico, do que como parte essencial da
oferta de energia eltrica, como ocorre nos pases europeus.
93
Fatos principais
Dinamarca
Estados Unidos
Alemanha
Incentivos/linhas
preferenciais de
financiamentos atrelados
ao uso de tecnologia
nacional
Imposio de parmetros
especficos de
certificao de qualidade
1991-2004: exigncia de
certificao da Danish
Wind Turbine Garantee
A/S para instalao de
turbinas no pas
Anos 1980-1990:
subsdios para parques
elicos de pases em
desenvolvimento;
1986-1989: incentivos
fiscais para investidores
em parques elicos nos
EUA
Desde 1990: garantia de
crdito para exportao
(EKF - Export Credit
Agency)
Incentivos
exportao de
equipamentosconstruo
de parques elicos no
exterior
2010: Enrvironmental
Exports Program garantia de crdito
atrelada ao contedo
local
1991-1999: Programa El
Dorado;
1995: Programa TERNA
Anos 2000: garantia de
crdito para exportao
94
que elas compuseram as polticas de inovao em energia elica daqueles pases e serviram para
proteger suas indstrias domsticas da competio, especialmente quando a tecnologia comeou
a se consolidar. Essa situao de favorecimento se fez mais evidente na Alemanha, o que
coerente com o histrico de proteo das empresas nascentes que marcaram a poltica industrial
do pas.
Os subsdios do Federal Ministry of Finance (BMF) da Alemanha para a construo de
parques elicos foram, durante a dcada de 1990, claramente direcionados para projetos que
usavam turbinas nacionais (JOHNSON & JACOBSSON, 2002). A concesso de financiamentos
preferenciais (com taxas de juros muito abaixo daquelas praticadas no mercado) para a
construo de parques elicos tambm estava condicionada ao uso de turbinas nacionais
(CONNOR, 2003; LEWIS & WISER, 2007). Os recursos para esses financiamentos provinham
de fundos pblicos. E, embora no seja possvel precisar o quanto desses recursos se destinou
preferencialmente para as fabricantes alems de turbinas, o domnio dessas empresas no mercado
domstico sugere que elas usufruam de incentivos que no estavam disponveis para as empresas
estrangeiras (CONNOR, 2003).
No caso da Alemanha, devem-se considerar ainda as medidas de promoo regionais.
Depois da reunificao do pas em 1990, o governo federal proporcionou uma srie de subsdios
para construo de plantas produtivas na parte oriental do pas com vistas a estimular o
desenvolvimento industrial da regio, o que tambm beneficiou a indstria de turbinas elicas
(MIZUNO, 2007). Alm disso, alguns estados tambm tinham programas de incentivo
direcionados s fabricantes locais. No fim dos anos de 1980, o Estado de North Rein-Wesfalia
criou um programa no qual somente as turbinas Tacke (fabricante local adquirida posteriormente
pela Enron, tambm alem) eram elegveis para o subsdio de 50% ao investimento em parques
elicos concedidos pelo programa (JOHNSON & JACOBSSON, 2002; MIZUNO, 2007).
A partir de 1990, o governo dinamarqus tambm passou a dar garantias de financiamento
de projetos de parques elicos que usavam turbinas nacionais. Na prtica, o programa visava
reduzir o risco financeiro de investimentos dos empreendimentos, mas tambm tinha como
objetivo estimular a indstria local de turbinas e componentes (MIZUNO, 2007).
95
96
71
Essas garantias podem ser dadas na forma de crdito (apoio financeiro) e seguro ao crdito em caso de o pas de destino
descumprir ou atrasar com suas obrigaes de pagamento.
97
ainda no aparecem em destaque no mapa mundial da energia elica, como a Rssia e Taiwan
(HERMES COVER, 2011).
Os Estados Unidos no se utilizaram, ao longo da trajetria de desenvolvimento da
energia elica no pas, de mecanismos explcitos ou implcitos que beneficiassem diretamente as
empresas nacionais em detrimento das estrangeiras (EIA, 2005). Mesmo porque a atrao de IDE
em produo de turbinas e componentes foi e ainda um dos vetores do crescimento da energia
elica nos Estados Unidos. No entanto, recentemente, seja em razo da crise econmica ou dos
desequilbrios da balana norte-americana de componentes para energia elica (Seo 2.4.2),
apareceram algumas iniciativas que se encaixam na esfera das polticas industriais. Uma delas
so os crditos fiscais sobre os investimentos em manufatura de equipamentos para renovveis,
no mbito do American Recovery Reinvestment and Act (ARRA) de 2009. O Export-ImportBank of United States tambm passou a operar recentemente o Environmental Exports Program,
que prov crditos para exportaes relacionadas s NFRs. O acesso ao crdito, nesse caso, est
condicionado exigncia de contedo domstico (DAVID & FRAVEL, 2012).
98
Mas por ora, pode-se inferir, no caso das polticas tecnolgicas, que necessrio a
presena de instrumentos que criem oportunidades e supram demandas tecnolgicas, como os
programas de P&D; de instrumentos que promovam cooperao e sirvam como ponto focal de
interao entre pesquisadores, usurios e fabricantes da tecnologia, como os programas
experimentais ou demonstrativos e os centros especializados em energia elica; de instrumentos
que catalisem a interao entre o maior nmero possvel de atores da indstria e estimulem o
progresso constante e gradativo da tecnologia, como as estaes de testes e os programas de
padronizao e certificao de turbinas. A combinao destes instrumentos se mostrou essencial,
pois fez com que eles se tornassem vetores no desenvolvimento de um sistema local de inovao.
Vale lembrar que os programas de P&D em energia elica ainda fazem parte das polticas
tecnolgicas recentes em energia dos pases lderes, denotando que a poltica de oferta de
tecnologia ainda tem um papel relevante, especialmente no avano da tecnologia offshore.
Sobre as polticas de mercado, constatou-se que a criao de mercado para energia elica
passa por um pacote de medidas fundamentais que proporcione um preo e condies especiais
de financiamento da capacidade instalada compatveis com o estgio de desenvolvimento da
tecnologia; que garanta o acesso dos parques elicos ao sistema eltrico e que sinalize a
continuidade e a expanso do mercado no longo prazo. Dessa forma, fica evidente que as
polticas de mercado no devem agir somente sobre o preo da energia elica.
Os instrumentos de criao de mercado tambm coevoluem com a tecnologia. A
introduo do FIT pela Alemanha e pela Dinamarca, como principal incentivo para expanso da
energia elica, ocorreu quando a tecnologia j tinha atingido certo grau de maturidade. J os
subsdios ao investimento foram sendo extintos medida que a tecnologia avanava, se mantendo
somente as linhas preferenciais de investimento. No caso das polticas de mercado, o novo
contexto do setor eltrico tambm moldou num segundo momento os instrumentos relacionados
ao preo, principalmente nos casos da Alemanha e da Dinamarca. Mas apesar das mudanas,
evidente que esse novo contexto no se sobreps aos objetivos de desenvolvimento e expanso
traados previamente para a fonte de energia em questo. E, a despeito das presses para que se
reduzissem os incentivos energia elica nesses pases, os marcos regulatrios atuais para fontes
renovveis da Dinamarca e da Alemanha sinalizam para a manuteno dos mecanismos de
criao de mercado por pelo menos mais uma dcada, especialmente para as instalaes offshore.
99
100
101
102
Transferncia e/ou
licenciamento de
tecnologia
estrangeira
Programas de
testes,
padronizao e
certificao de
qualidade
Centros pblicos
de P&D
especializados em
energia elica (ou
fontes renovveis)
Programas de
pesquisa, fundos
pblicos e outros
incentivos P&D
pblica e privada
Fatos principais
Espanha
ndia
103
China
Projetos experimentais
Os latecomers fizeram seus primeiros contatos com a energia elica mediante alguns
projetos de construo de turbinas de pequeno porte em algum ponto da dcada de 1980. Essas
iniciativas ocorreram no mbito de algum programa de subsdio P&D, mas eram extremamente
pontuais e contriburam mais no sentido de desvelar o atraso tecnolgico desse grupo pases do
que para fomentar o desenvolvimento local da tecnologia.
A ndia iniciou um programa de desenvolvimento de prottipos de turbinas de pequeno
porte no incio dos anos de 1980 em colaborao com a Bharat Heavy Electrical (BHEL), uma
empresa pblica de equipamentos eltricos. Na China, o governo tambm financiou, a partir da
segunda metade dos anos de 1980, algumas tentativas de construir turbinas de pequeno porte a
partir de engenharia reversa. Em 1988, por exemplo, o Hang Zhou Machine Design and Research
Institute desenvolveu em cooperao com empresas e outros institutos de pesquisa uma turbina
de 200kW (LIU & KOKKO, 2009).
Porm, tanto na ndia quanto na China, os primeiros parques elicos foram construdos
com turbinas dinamarquesas. A Dinamarca pases proveu a China com linhas de financiamento a
baixo custo condicionadas compra de turbinas das suas fabricantes (LEMA & RUBY, 2007).
Apesar de contar com a participao dos governos da China e da ndia, os papis dos pases
europeus ficaram limitados a introduzir a energia elica nos pases em desenvolvimento, no
havendo iniciativas de transferncia de tecnologia. Na ndia, quase que a totalidade dos
equipamentos utilizados para construir os primeiros parques elicos conectados rede eltrica72
foi importada da Dinamarca e montada localmente apenas 10% das torres foram fabricadas na
ndia (MIZUNO, 2007).
Os primeiros passos da Espanha no desenvolvimento da energia elica, por outro lado,
tiveram um carter mais autnomo. As primeiras tentativas do pas de desenhar e construir uma
turbina nacional73 tambm no foram bem sucedidas, mas os primeiros parques experimentais
72
O governo indiano solicitou Dinamarca ajuda para a implantao de trs parques (com capacidade total de 20MW) em solo
indiano, com o objetivo de testar a viabilidade da integrao da energia elica rede eltrica local (MIZUNO, 2007).
73
A primeira tentativa de construir uma turbina nacional ocorreu no contexto de um programa de pesquisa desenvolvido pelo
Centro de Estdios de la Energia do Ministrio da Indstria e Energia, mas o equipamento, que entrou em funcionamento em
104
instalados no pas derivaram de iniciativa prpria e foram erguidos com turbinas nacionais74. Em
1985, a Espanha tambm se juntou Alemanha na construo de uma turbina de grande porte,
que entrou em operao em 1989 (IDAE, 1999).
1982, no teve um desempenho satisfatrio. A Endesa tambm financiou na poca projetos experimentais de turbinas de pequeno
e mdio porte, comeando com equipamento de 40kW e chegando a equipamentos de 300kW em 1991 (IDAE, 1997).
74
O primeiro parque espanhol interligado rede eltrica em carter experimental data de 1984 e contava com cinco aerogeradores
de 24kW (IDAE, 2006).
75
Em 2001, a Gamesa adquiriu a parte da Vestas, garantindo os direitos de propriedade e de inovar sobre a base tecnolgica da
empresa dinamarquesa. Este acordo acionou um alerta nas grandes fabricantes de aerogeradores. Aos novos entrantes restou a
opo de adquirir tecnologia ou se juntar a empresas de pouca relevncia no mercado internacional, como fez posteriormente a
China (LEWIS & WISER, 2007).
76
O foco explcito da poltica indiana a cooperao tecnolgica de instituies nacionais (pblicas ou privadas) com instituies
de pesquisa em energia elica dos pases lderes, especialmente da Dinamarca e da Alemanha (MIZUNO, 2007).
105
alavancada, no incio dos anos de 1990, pela abertura do mercado indiano ao IDE (Seo 4.2). O
licenciamento de tecnologia tambm se fez presente, especialmente por iniciativa da Suzlon, que
entrou na indstria de energia elica atravs da compra de tecnologia de uma empresa alem de
turbinas (a Sdwind, que decretou falncia em 1996).
Na China, o processo de importao de tecnologia se iniciou com o Riding Wind
Program do State Planning Committee em 1997. O programa formalizou a estratgia de se
construir uma indstria domstica de turbinas por meio da introduo, incorporao e absoro
da tecnologia estrangeira. A China comeou, ento, a licenciar tecnologia de empresas que no
figuravam entre as lderes no mercado mundial de turbinas77 (LEWIS & WISER, 2007; RU et al.,
2012). A poltica chinesa ganhou novos instrumentos em 1997, quando o State Council reduziu
as tarifas de importao de turbinas e componentes de ponta (Seo 4.2) e passou a negociar a
formao do joint-ventures entre empresas chinesas e empresas estrangeiras, oferecendo como
moeda de troca o mercado local (RU et al.., 2012; ZHOU et al., 2012).
77
A licena para a produo de turbinas de 600 kW comprada pela Goldwind (Xinjiang Wind Energy Company, na poca) da
Jacobs, em 1997, uma fabricante alem de pequeno porte, retrata a estratgia da poca (RU et al., 2012).
106
com um sistema prprio de padronizao e certificao desde meados dos anos de 1990 (IDAE,
1997). A ndia, por sua vez est frente da China. Desde 2000, vigora no pas um sistema
prprio de padronizao e certificao de qualidade pertinente s condies de vento e s
instabilidades da rede eltrica. O programa indiano foi institudo com o suporte tcnico do Ris
DTU da Dinamarca (LUNDSAGER et al., 2005).
At o ano final desta pesquisa (2012), a China ainda estava no incio de um processo de
construo de um sistema prprio de padronizao e certificao de aerogeradores (IEA, 2011).
As fabricantes chinesas de turbinas de grande porte que atuavam no mercado internacional
tinham que recorrer aos rgos americanos ou europeus de certificao. A no existncia de um
sistema nacional de padronizao comprometeu a adaptao da tecnologia ao contexto local
(RAO et al., 2009), bem como a eficincia operacional dos parques elicos chineses78. Ao final
de 2011, foi firmado um acordo entre a China e os Estados Unidos, o US-China Renewable
Energy Paterniship, para o desenvolvimento em colaborao de um sistema de padronizao,
teste e certificao para as fontes renovveis, comeando pela solar fotovoltaica e a elica79.
Prev-se que a China ter um sistema prprio de padronizao e certificao em 2015 (IEA,
2011; WALLACE, KURTS & LIN, 2012).
78
Enquanto em 1 MW de capacidade instalada produzia 2.076 MWh de eletricidade nos EUA em 2007, na China produzia-se
somente 955 MWh (WANG, YIN & LI, 2010).
79
O propsito da parceria que os dois pases se beneficiem e, principalmente, produza uma harmonizao dos padres e
processos de certificaes, o que ainda um desafio para a indstria.
107
bsicas e aplicadas como ocorre nos centros de pesquisa dos pases pioneiros com vistas a
atender as demandas dos fabricantes de equipamentos e produtores de energia elica. Os centros
de pesquisa podem, ento, nesse caso, assumir papis mais relacionados busca e manuteno
da autonomia tecnolgica.
Entre os latecomers, a Espanha o pas que tem o centro com escopo de atuao mais
amplo. O Centro Nacional de Energas Renovables (CENER), fundado em 2002, a instituio
que tem a infraestrutura fsica de testes e pesquisa mais relevante, considerando os estgios da
pesquisa em energia elica (design, testes etc.)80. As atividades de teste, adaptao e
desenvolvimento da tecnologia j eram realizadas na Espanha pelo Centro de Investigaciones
Energticas, Meioambientales y Tecnolgicas (CIEMAT) desde o incio dos anos de 1990, mas
essas atividades, na poca, tinham como foco principal o teste de turbinas e o suporte
transferncia de tecnologia estrangeira para empresas locais81.
Na ndia, o Centre for Wind Energy Technology (C-WET), criado como estao de testes
em 1999, ganhou status formal de centro de P&D em 2002. Porm, pela descrio dos projetos
desenvolvidos pelo centro de P&D indiano82, pode-se inferir que as atividades ainda se voltam
basicamente para dar suporte, em cooperao com a indstria, aos problemas tcnicos
apresentados pelos sistemas elicos nos testes de campo. Observou-se que em 2012 as pesquisas
ainda se limitavam a buscar solues para os problemas identificados pela indstria.
Vale ressaltar que o C-WET foi estabelecido num momento no qual o fracasso das jointventures formadas no incio da dcada de 1990 se fez bastante evidente (Seo 4.2). O centro de
pesquisa veio, ento, para auxiliar essas fabricantes a aprimorarem seus produtos e processos e se
especializarem em turbinas de mdio porte (LUNDSAGER et al., 2005). Pela listagem dos testes
realizados pelo C-WET83, desde a sua fundao at 2012, foi possvel verificar a evoluo do
80
108
tamanho dos equipamentos testados84, especialmente das empresas indianas que atuavam
somente no mercado local85.
Na China, no h uma instituio que se caracterize formalmente como um centro
especializado de pesquisa em energia elica (ou fontes renovveis). Recentemente, foi criado um
departamento de testes de turbinas de grande porte no China Electric Power Research Institute86
(CEPRI), o que no supre a carncia do pas por um centro de P&D em energia elica. A
necessidade de uma instituio dessa natureza uma das recomendaes do China Wind Energy
Development Roadmap (IEA, 2011) para o aprimoramento da estratgia chinesa de promoo
energia elica. Todavia, deve-se notar que as principais empresas chinesas de turbinas (Goldwind
e Sinovel) so pblicas (Seo 4.2) e contam com grandes centros de P&D87 cujas atividades so
financiadas por subsdios do governo chins.
Vale ressaltar que a primeira turbina de grande porte da Goldwind entrou em operao
comercial em 2005 e a que a Sinovel iniciou-se na indstria de turbinas nesse mesmo ano. Essas
so as empresas chinesas de turbinas que despontaram recentemente no mercado internacional de
turbinas e passaram, portanto, a enfrentar um cenrio de maior competio. Como esse cenrio
demanda um incremento das atividades de P&D (KIM, 2005), os centros de P&D dessas
empresas vm crescendo em ritmo acelerado (LEWIS, 2011).
84
No incio dos anos 2000, esses equipamentos ficavam entre 250kW e 350kW. Em 2012 j havia empresas testando turbinas de
850kW a 1000kW.
85
Isto sem considerar a Suzlon e as multinacionais do setor presentes no mercado indiano, que tambm recorrem ao centro para
adaptar seus equipamentos de mdio porte aos parmetros locais.
86
Informaes extradas de http://www.epri.sgcc.com.cn/en/about/address/, acesso em 15 de Outubro de 2012.
87
A Sinovel, por exemplo, tinha em 2010 mais 600 pessoas trabalhando em P&D (LEMA et al., 2011).
109
88
Alm de realizar P&D interna, a Gamesa subcontrata parceiros de instituies de pesquisa utilizando-se dos subsdios
governamentais P&D (ALTRAN, 2010).
89
O IDAE tem com funo bsica promover a eficincia energtica, o uso racional de energia, bem como a diversificao das
fontes de energia e a promoo das energias renovveis na Espanha.
90
Este projeto liderado pela Gamesa e Ecotcnia e desenvolvido em conjunto com as instituies de pesquisa locais (IEA
WIND, 2009).
91
Tem-se, como exemplo, um fundo de inovao do State Coucil, voltado para aprimorar as capacidades tcnicas das empresas de
pequeno e mdio porte, e o Ride the Wind Program, que concedia subsdios para projetos experimentais de turbinas montadas
localmente, ambos de 1999 (WANG, YIN & LI, 2010).
110
uma maior autonomia tecnolgica no pas o China Renewable Wind Energy Scale-up Program,
realizado em cooperao com o Banco Mundial, de 2005. O Programa tinha entre os seus
principais objetivos o aprimoramento das atividades de manufatura e montagem de turbinas
elicas por meio da P&D. A promulgao da Renewable Energy Promotion Law (REL), tambm
em 2006, acabou formalizando a promoo da P&D s fontes renovveis. A REL prev em seu
artigo 24 a criao de um fundo para apoiar pesquisa tecnolgica e cientfica nessas fontes
(CHERNI & KENTISH, 2007; WANG, YIN & LI, 2010). No ano de 2006, projetos de pesquisa
em turbinas de grande porte tambm passaram a fazer parte dos programas nacionais de P&D do
governo chins92 (IEA WIND, 2011).
A preocupao com a autonomia tecnolgica das empresas locais que no atuam no
mercado internacional e que ainda no produzem turbinas de ponta (Seo 4.2) tambm se fez
evidente com a publicao do plano Access Conditions for Wind Power Equipment Industry,
pelo Chinese Ministry of Industry and Information Technology (MIIT) em 2010. O plano tem o
objetivo de promover a inovao e o aprimoramento da qualidade dos produtos e de restringir a
introduo de tecnologia obsoleta na indstria local93 (LEWIS, 2011).
Nesse contexto, as joint-ventures entre as empresas estrangeiras e as empresas chinesas
vm ganhando um novo propsito: a absoro da tecnologia importada vem dando lugar
cooperao tecnolgica. Isso se deve ao fato que os designs e prottipos desenvolvidos pelas
principais empresas chinesas j atingiram o mesmo patamar daqueles produzidos pelas empresas
ocidentais (RU et al.., 2012; ZHOU et al.., 2012).
Na ndia, a promoo da colaborao entre os vrios atores da indstria d-se, desde
1997, por meio do financiamento de parte dos custos dos projetos de P&D entre a indstria e as
instituies pblicas de pesquisa. O Ministry of New and Renewable Energy (MNRE) participa
com 50% dos custos do projeto94. O foco principal dos projetos financiados atualmente pelo
92
O National Key Basic Research and Development Program 973 Program e o National High Technology Development
Program 863 Program.
93
As empresas que no forem capazes de produzir turbinas de 2,5 MW ou mais, no tiverem pelo menos cinco anos de
experincia na indstria e no atenderem aos princpios padronizao e controle de qualidade tero suas operaes limitadas
(LEWIS, 2011).
94
Em caso de projeto desenvolvido exclusivamente pela instituio de pesquisa, o financiamento pode chegar a 100% (MNRE).
111
MNRE so as turbinas especficas para baixas velocidades de vento (MNRE, 2010), mais
adequadas ao contexto indiano.
Na ndia, a mudana de foco dos programas de P&D, a partir de 1997, teve por objetivo
estimular os esforos locais de inovao, especialmente na indstria de turbinas de mdio porte.
Com isso, os programas de P&D voltaram-se principalmente para a produo de novos
conhecimentos e o desenvolvimento local de equipamentos e sistemas adequados s
especificidades do pas, enfatizando a colaborao entre a indstria, as instituies de pesquisa e
os usurios finais da tecnologia. At ento, os esforos de P&D financiados com recursos
pblicos tinham como focos principais a adaptao da tecnologia estrangeira s condies das
redes eltricas locais. Nesse novo contexto, o C-WET se tornou um importante ponto de
interao entre produtores e usurios de tecnologia.
No entanto, no se pode inferir que os esforos internos da ndia no sentido de alcanar a
fronteira tecnolgica da indstria de energia elica estejam no mesmo patamar dos esforos da
Espanha e nem mesmo dos esforos da China a maioria dos projetos de P&D ainda se
concentra em turbinas de mdio porte. A liderana da ndia no mercado internacional de turbinas
est diretamente relacionada aos esforos internos da Suzlon, que foi adquirindo tecnologia e
empresas estrangeiras para se tornar competitiva no mercado internacional. Inclusive, os
principais centros de P&D da Suzlon esto localizados fora da ndia a empresa concentra suas
atividades tecnolgicas nos pases que tm expertises reconhecidas em turbinas ou componentes
(LEWIS, 2011). Por outro lado, deve-se pesar que as turbinas de mdio porte so as que mais se
adaptam s condies da rede eltrica indiana, podendo-se questionar at que ponto as empresas
que atendem o mercado interno precisam dominar a tecnologia de turbinas de grande porte.
112
Fatos principais
Espanha
Atrao de
IDE/formao de
joint-ventures
A partir de 1994:
direcionamento do IDE para
gargalos produtivos; no h
poltica formal para jointventures
Exigncia de
contedo local
Investimento
estatal
Manipulao das
tarifas de
importao de
turbinas e
componentes
Incentivos fiscais
ndia
1991: abre o mercado ao
IDE (elica entre os setores
prioritrios) com a condio
de formao de jointventures com empresas
indianas
-
113
China
1997: Ride the Wind
Program, formaliza a
formao de joint-ventures
1997-2009: fabricao de
equipamentos deveria
comear em 20% e chegar a
80% de 80%;
2003: para as concesses
de parques elicos a
evoluo do contedo local
ia de 50% para 70%
A partir de 2005: empresas
estatais chinesas de turbinas
elicas entram no mercado
1996-2005:
iseno/desconto nas tarifas
de importao dos
componentes de maior valor
agregado (entre 1 e 10%);
1996-2008: tarifao das
turbinas de mdio porte e
iseno/descontos para as
de grande porte (entre 0 a
6%)
2000-2009: reembolso do
imposto sobre valore
agregado para turbinas de
fabricantes domsticas, alm
de incentivos regionais
95
A exigncia de contedo local o meio mais direto de promover a criao de uma indstria de turbinas, j que essa medida
fora as companhias interessadas em vender turbinas no mercado domstico a constiturem uma base de manufatura no pas ou a
terceirizarem os componentes usados nas suas turbinas para as companhias domsticas (LEWIS & WISER, 2007).
96
Para o fracasso de grande parte das joint-ventures na poca, so apontadas trs razes principais: a reduo dos incentivos ao
investimento em parques elicos (ver Seo 3.3), que tambm havia estimulado a formao dessas empresas no incio dos anos de
1990; a incapacidade dos atores locais em absorverem a tecnologia e a inexistncia de uma iniciativa local de capacitar esses
atores (MIZUNO, 2007).
114
A Espanha, por sua vez, mesmo sendo membro da Unio Europeia, o que limita o
emprego de medidas protecionistas, tambm se valeu de exigncias de contedo local para
promover a constituio de uma indstria de manufatura de turbinas no pas. As Comunidades
Autnomas da Espanha tm um longo histrico de mandados de incorporao de contedo local
nas turbinas instaladas em solo espanhol (LEWIS & WISER, 2007). E, as disparidades
econmicas regionais da Espanha ainda hoje deixam margem para uma competio interna por
investimentos nacionais e estrangeiros em novas plantas produtivas de turbinas e componentes.
A prpria joint-venture da Gamesa com a Vestas na Comunidade Autnoma de Navarra,
em 1994, reflexo desses mandados (LEWIS & WISER, 2007) lembrando que a Vestas foi a
primeira fabricante estrangeira de turbinas a se instalar na Espanha em 1993. A combinao de
parcerias pblico-privadas com um conjunto de incentivos demanda por energia elica (Seo
4.3) criou em Navarra, a partir de meados dos anos de 1990, um mercado atrativo para as
fabricantes de turbinas e componentes (DINICA, 2008). Isso permitiu regio, tradicionalmente
dominada pela indstria automobilstica, negociar a instalao de unidades locais de manufatura
de turbinas e componentes97. J a Galcia, por sua vez, impunha, ao menos at 2012, atravs dos
decretos 205/85 e 302/0198, que 80% dos bens e servios envolvidos na instalao dos parques
elicos fossem locais, com a justificativa de preservar a economia regional.
Atualmente, o mercado espanhol est dividido entre fabricantes domsticas e estrangeiras
de turbinas e a cadeia produtiva local de aerogeradores tambm se compe de empresas
domsticas e estrangeiras. Este cenrio reflete a estratgia que orientou a poltica industrial
espanhola: uma combinao de desenvolvimento de fornecedores domsticos, quando houvesse
competncias locais99, com o direcionamento do IDE para sanar os gargalos da cadeia produtiva,
quando eles no pudessem ser supridos internamente.
97
Navarra hoje a principal base produtiva da Gamesa, que lidera o desenvolvimento da cadeia produtiva de energia elica na
regio, bem como de outras empresas espanholas de turbinas, como a Acciona. Entre as fabricantes de componentes locais, temse como exemplo, a Ingeteam, fabricante de equipamentos e materiais eltricos, que se especializou em conversores, geradores e
sistemas de controle para turbinas elicas.
98
Disponvel em http://www.ega-asociacioneolicagalicia.es/es/datosdelsector/fabricaciondecomponentes.php.
99
A Espanha conta hoje com um conjunto relevante de fabricantes nacionais de componentes, cujas competncias so oriundas da
indstria automobilstica e aeronutica. Essas indstrias tinham uma base qualificada de engenheiros aeronuticos, engenheiros
mecnicos, cientistas de materiais, designers e programadores que contribuiu para que as fabricantes espanholas focassem nos
componentes de maior valor adicionado (BOLON et al., 2007).
115
100
101
116
localmente tambm foi exigido pelo lado da demanda, j que um dos critrios para as
concesses dos parques elicos realizadas a partir de 2003102 (Seo 4.3).
Para atingir esses percentuais e estimular o aprendizado progressivo das empresas
domsticas, a China tambm fez uso da presena dos fornecedores de origem estrangeira
presentes no pas. Grandes fabricantes mundiais de turbinas que atuam no mercado chins e que
no foram obrigadas a se associar a uma empresa chinesa , foram instadas a capacitar empresas
locais na fabricao de componentes. Tem-se como exemplo, nesse caso, a Gamesa, que teve que
treinar mais de 500 fabricantes locais de componentes. A Gamesa opera atualmente na China
com um contedo de local de mais de 95% (BRADSHER, 2010). Essa estratgia contribui para
explicar o modelo chins de organizao da indstria de turbinas elica (Seo 2.4.1).
As exigncias de contedo local foram suspensas em 2009, por requisio da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), mas naquele momento a indstria chinesa j era competitiva o
suficiente para dominar boa parte do mercado local.
Investimento estatal
Em alguns casos, os governos tambm participaram diretamente da constituio da
indstria domstica de turbinas elicas, investindo na formao de capacidade produtiva.
Na Espanha, quando da formao da joint-venture entre a Vestas e a Gamesa, o governo
de Navarra entrou com uma participao de 10% na companhia essa participao foi comprada
posteriormente pela Gamesa. Alm disso, h registros de que os governos de outras provncias
tenham investido em participaes em empresas fabricantes de turbinas ou componentes
(DINICA, 2008).
Mas isso no se compara estratgia chinesa de criar empresas estatais fabricantes de
turbinas elicas. Segundo Liu & Kokko (2010), havia, em 2009, na China trs diferentes grupos
de empresas: (i) as empresas consolidadas, como Sinovel, Goldwind, Donfang, de propriedade
integral do Estado, com notvel capacidade tecnolgica e que j atuavam no mercado
102
A exigncia de contedo local comeou com 50% em 2003 e atingindo 70% em 2005 (LIU & KOKKO, 2010).
117
103
At 2009, mais de dois teros da capacidade instalada em gerao de energia elica na China compunha-se de turbinas de
mdio porte. A tecnologia padro das empresas chinesas que no concorriam no mercado internacional era de turbinas de 1,5
MW. Vale lembrar que a mdia do mercado mundial para o ano de 2009 de 2,5 MW (LIU & KOKKO, 2010).
104
Em 2007, por exemplo, o governo chins lanou o Guidelines on Adjusting Import Taxes on High-Voltage Wind Turbines and
Components, que autorizava a importao de 2,5 MW isentas de tarifao e aumentava as tarifas de importao para as turbinas
menores (LIU & KOKKO, 2009).
118
importava algumas joint-ventures foram liberadas das tarifas (LEWIS, 2007; LIU & KOKKO,
2009; RU et al., 2012), pois eram canal de acesso tecnologia importada. Porm, medida que
os fornecedores locais foram se capacitando, a estrutura tarifria tambm foi se modificando,
mantendo-se os descontos somente sobre os componentes de maior valor agregado. Essa poltica
protegeu a indstria domstica da competio externa em faixas de tecnologia que j estavam
completamente dominadas pelos pases lderes (turbinas de mdio porte), bem como deixou
aberto o canal de acesso tecnologia de ponta.
Na ndia, as reformas econmicas iniciadas em 1991 tambm trouxeram mudanas para a
poltica comercial, e, em especial, para as tarifas aduaneiras. O Foreign Trade (Development &
Regulation) Act de 1992, que substituiu o Import and Export (Control) Act de 1947, mudou a
atitude do pas em relao s importaes e exportaes, indo da proibio ou controle para a
regulao e facilitao (MIZUNO, 2007). Nesse contexto, a manipulao das tarifas de
importao de turbinas e componentes tambm passou a constar como uma opo de instrumento
de poltica industrial.
Porm, diferentemente do que ocorreu na China, na ndia esse instrumento, num primeiro
momento, enfatizou o uso de matrias-primas locais entre 1993 a 1997 a importao de
matrias primas para a fabricao de ps foi taxada em 80%. Nesse perodo, todas as turbinas,
independente do tamanho, eram taxadas igualmente, enquanto que a importao de componentes
essenciais para a montagem de turbinas elicas, incluindo as ps, ficou isenta (MIZUNO, 2007).
Essa estratgia favoreceu a criao de uma base de montagem de turbinas, mas no o aprendizado
local.
Nesse contexto, as subsidirias de multinacionais puderam estabelecer rapidamente uma
base de montagem de turbinas para se aproveitaram dos incentivos ao investimento em parques
elicos (Seo 4.3). A taxao dos componentes passou a ocorrer na ndia em 1997, quando o
desenvolvimento de tecnologia adaptada ao contexto local (Seo 4.1) entrou na pauta da poltica
tecnolgica do pas. No coincidentemente, a arrancada da Suzlon no mercado interno deu-se
entre 1997 e 2003, quando a empresa saltou de uma participao de 6,8% em 1997 para uma
participao 39,3% no mercado indiano em 2003 (MIZUNO, 2007). Isso evidencia que esse
perodo de relativa proteo do mercado interno foi essencial para a consolidao da Suzlon
como fabricante de turbinas elicas. A poltica de manipulao de tarifas foi removida em Julho
119
de 2004 e as tarifas de importao sobre turbinas e componentes para a energia elica na ndia se
fixaram no patamar de 5%105.
Incentivos fiscais
Os incentivos fiscais so mais uma forma de estimular a demanda ou a oferta de turbinas
elicas e, por consequncia, a criao ou ampliao de uma base produtiva local.
Na China, os incentivos fiscais consistiram em mais uma maneira de favorecer as
fabricantes domsticas de turbinas. Estas empresas usufruram, entre 2000 e 2009106, do
reembolso do imposto sobre valor adicionado (RU et al., 2012), alm de incentivos fiscais
proporcionados pelas regies nas quais essas turbinas eram fabricadas. A Goldwind, por
exemplo, recebeu, entre 2001 e 2010, uma deduo de 15% do imposto de renda do governo da
Regio Autnoma de Xinjiang (TAN, 2010).
Na ndia, as turbinas elicas ficaram completamente isentas dos impostos sobre o
consumo e sobre as vendas entre 1993 e 1998. A partir de 1998, a iseno passou a beneficiar
somente os componentes novos sobre as peas de reposio passaram a incidir ambos os
impostos (sobre o consumo e sobre as vendas). Essa medida visava estimular a fabricao de
equipamentos novos e evitar o prolongamento da vida til dos equipamentos em operao
(MIZUNO, 2007). Nesse caso, a preocupao da ndia no era somente com o estmulo
fabricao, mas tambm com a qualidade dos equipamentos instalados no pas (Seo 4.3).
105
106
Dados extrados de Mizuno (2007), Tabela 5-27, pg. 127 e Tabela 5-44, pg. 151.
Os incentivos foram retirados, em tese, em 2009, por exigncia da OMC.
120
121
Incentivos ao preo e
gerao de eletricidade
Incentivos ao
investimento
Inseroconexo na
rede eltrica
Metas/planos de
expanso
Fatos principais
Espanha
1980: primeira tentativa
de instituir preo fixo para
os autoprodutores (Lei de
Conservao de Energia)
1994: formaliza preo fixo
(Royal Decree 2366)
1998: cria dois sistemas
de preo (Royal Decree
2818)
2004: introduz energia
elica no mercado livre
(Royal Decree 436)
2007: novo modelo de
preo e previso de
extinguir feed-in (Royal
Decree 661)
2009: revoga deciso de
extino do feed-in (Royal
Decree 6)
1986-1997: subsdios de
50-90%
A partir de 1997: subsdio
restrito a projetos de
pequeno porte
ndia
1991: iseno de
impostos sobre
eletricidade
2003: introduz sistema de
cotas com o Renewable
Purchase Specification
2006: determina a
instituio do preo fixo
(National Tariff Policy)
2009: introduz subsdio
ao preo da eletricidade
(Generation Based
Incentives - GBI)
122
China
1994: primeira tentativa
de estabelecer um preo
especfico (Strategic
Development Plan for
Generation of Wind
Energy- 2000-2020)
2002: Renewable
Portfolio Standard
2002: processo de
concesso de parques
elicos
2006: Renewable Energy
Promotion Law (REL),
prev a introduo do
feed-in
2009: instituio do feedin (Notice on Price Policy
Improvment for Wind
Power)
-
107
A tarifa neste caso consiste de um percentual entre 80 e 90% da tarifa mdia de eletricidade mais um suprimento de energia
reativa e um suprimento para a continuidade do fornecimento contra quedas de tenso durante os quatro primeiros anos de
operao (IEA WIND, 2003).
123
108
Desde ento, os geradores de base renovvel passaram a ter as seguintes opes: vender a eletricidade aos distribuidores,
recebendo neste caso a tarifa regulada, ou vender para o mercado spot, recebendo o preo de mercado adicionado de um bnus.
124
A adoo do sistema de cotas deu-se logo aps a reestruturao do setor eltrico chins no
incio dos anos 2000, marcada pela quebra dos ativos de gerao e de transmisso da China State
Power Corporation (CSPC) em vrias empresas (todas estatais). Antes disso, apenas o Strategic
Development Plan for Generation of Wind Energy (2000-2020), publicado em 1994, tinha tratado
da compra de eletricidade de fonte elica pelas concessionrias locais, mas sem nenhum
resultado efetivo109 (LEMA & RUBY, 2007; IRENA, 2012).
No novo contexto do setor eltrico chins, as concessionrias passaram a ser obrigadas a
comprar toda a eletricidade gerada por meio de processos de concesso de parques elicos
promovidos pelo governo. Os projetos eram negociados caso a caso e a seleo baseava-se em
quatro principais critrios: o menor preo oferecido por kWh; o tamanho (pelo menos 600kW) e a
sofisticao da turbina; a viabilidade financeira do projeto e o atendimento ao percentual de
contedo local dos equipamentos utilizados (Seo 4.2) (CHERNI & KENTISH, 2007; LEMA &
RUBY, 2007; IRENA, 2012). Vale observar que esses critrios vo todos ao encontro do objetivo
de promover o desenvolvimento da indstria nascente de turbinas, sinalizado anos antes com o
Wide Ride Program (Seo 4.2).
Na prtica, o critrio da viabilidade financeira no foi de fato considerado, especialmente
nas primeiras rodadas do processo de concesso. Na poca, as concessionrias estatais chinesas
ofereceram parques elicos a preos 50-70% menores do que os desenvolvedores espanhis e
alemes que participaram dos leiles, o que levou construo de empreendimentos bastante
ineficientes. Foram utilizados nesses empreendimentos equipamentos fabricados pelas indstrias
domsticas sem atender aos requisitos mnimos de padronizao e qualidade e inadequados ao
contexto local (LEMA & RUBY, 2007; ZHAO et al., 2012). O foco excessivo na reduo de
custos levou o governo chins a optar por um sistema de preos incompatvel com o estgio de
desenvolvimento da indstria local de turbinas na poca.
109
O plano previa, entre outras determinaes, que as concessionrias locais deveriam adquirir toda a eletricidade gerada pelos
parques elicos atravs de um acordo de compra de energia a uma tarifa calculada pelo governo, mas a CSPC se recusou a receber
a energia gerada a partir de parques elicos, muito mais cara do que a energia gerada por ela mesma a partir da queima de carvo
(LEMA & RUBY, 2007).
125
modernos
eficientes
na
construo
dos
novos
parques
110
Com a REL, as fontes renovveis ganharam um marco legal prprio na China. At ento o apoio a essas fontes dava-se por
meio de um conjunto de medidas isoladas e distribudas por diferentes esferas de governo (LEMA & RUBY, 2007).
111
O EA tinha como principal objetivo fazer avanar a reforma do setor eltrico indiano, iniciada em 1991, atuando no sentido de
promover a competio, racionalizar as tarifas e promover o interesse dos consumidores.
126
parques elicos. Com o EA, as concessionrias locais ficaram obrigadas a cumprir uma cota
mnima de compra de eletricidade de base renovvel112 (GWEC/WISE/IWTMA, 2011).
Em 2006, a National Tariff Policy, que regulamentou a nova poltica de preo para
energias renovveis no pas, instituiu, pela primeira vez, o preo fixo como mecanismo de
promoo ao uso dessas energias. A metodologia de clculo das tarifas e a definio do perodo
do contrato de compra e venda de energia ficaram a cargo das State Electricity Regulatory
Comissions (SERCs)113. Desde 2006, os estados indianos vm adotando o mecanismo de preo
fixo progressivamente. Em 2011, treze dos 28 estados indianos declararam ter o preo fixo para
energia elica entre as medidas de apoio a esta fonte. Em 2009, tambm foram introduzidos os
Generation Based Incentives (GBI). O GBI basicamente um subsdio por kWh de eletricidade
gerada com durao de 10 anos e que se aplica somente aos projetos de energia elica que no
usam o benefcio da depreciao acelerada. A introduo do subsdio visa aumentar a eficincia
dos parques elicos indianos e estabelecer um perodo de transio para a retirada dos subsdios
ao investimento em capacidade instalada (GWEC/WISE/IWTMA, 2011).
Incentivos ao investimento
O emprego de incentivos ao investimento em capacidade instalada no segue um formato
padro nos trs latecomers.
A Espanha o nico pas que seguiu um caminho semelhante ao dos pases pioneiros ao
utilizar esse instrumento j nas fases iniciais de desenvolvimento da indstria. Os projetos de
energia renovvel se beneficiaram de subsdios ao investimento providos pelo IDAE entre 1986 e
1997 os subsdios podiam variar entre 50-90% dos custos totais do investimento. A partir de
1997, no novo contexto de liberalizao do mercado eltrico espanhol, o subsdio ao
investimento ficou restrito aos projetos de gerao elica de pequeno porte (at 5MW). No
entanto, j tinha se consolidado no pas, na poca, o modelo de parcerias pblico-privadas para a
112
Essa cota pode variar entre 0,5% e 14%, dependendo da quantidade de energia produzia pela concessionria trata-se de um
sistema de cotas, denominado como Renewable Purchase Specfication (GWEC/WISE/IWTMA, 2011).
113
O setor eltrico indiano segue um formato descentralizado por estado. Nesse modelo, as comisses estaduais participam
ativamente da organizao e regulao do setor eltrico, definindo inclusive as tarifas.
127
implantao de projetos de gerao de energia elica. Muitas destas parceiras foram lideradas
pelo prprio IDAE, que participava financeiramente dos projetos juntamente com outros atores
da indstria (DINICA, 2008). Dessa forma, quando os subsdios foram retirados, havia um
ambiente favorvel concesso de crditos para projetos de parques elicos, devido tanto
rentabilidade comprovada dos investimentos quanto experincia dos investidores com a
tecnologia (RIO & UNRUH, 2007). Alm disso, os governos regionais tambm passaram a tomar
parte das parcerias formadas para a construo de parques elicos (DINICA, 2008).
J na ndia, os incentivos ao investimento foram e ainda so o principal instrumento de
incentivo para estimular a expanso da energia elica no pas. Em 1992, o India Renewable
Develpment Agency (IREDA) disponibilizou aos produtores independentes de energia elica um
pacote de incentivos. Este pacote inclua: linhas preferenciais de financiamento, que poderiam
cobrir at 75% dos custos dos equipamentos; depreciao acelerada de 100% do capital no
primeiro ano de operao do parque elico e iseno total de impostos sobre os investimentos
(RAJSEKHAR, HULLE & JANSEN, 1999). Estes incentivos associados manufatura local de
turbinas acabaram levando de fato a uma expanso significativa da energia elica na ndia em
1997 o pas contava 968 MW de capacidade instalada, ficando atrs apenas dos pases pioneiros.
Mas, em funo da baixa qualidade tcnica dos projetos, a expanso da capacidade no se refletiu
num aumento proporcional da injeo de eletricidade de fonte elica rede eltrica. Houve, nesse
caso, claramente uma inadequao dos incentivos ao investimento ao estgio de desenvolvimento
da tecnologia no pas na poca. A depreciao acelerada no primeiro ano de operao do parque
elico forava as fornecedoras de turbinas a construrem os empreendimentos rapidamente sem
considerar a adaptao da tecnologia s condies da rede eltrica indiana (RAJSEKHAR,
HULLE & JANSEN, 1999). Em face dessa situao, o governo indiano reduziu a depreciao
acelerada para 80% e comeou a estimular o desenvolvimento tecnolgico local e a adaptao da
tecnologia ao contexto indiano (Seo 4.1).
A introduo do GBI, mencionado anteriormente, visou criao de um perodo de
transio para a retirada gradual dos incentivos ao investimento na ndia. No entanto, a aceitao
do novo sistema tem sido menor do que a esperada, revelando que a eficincia na gerao elica
ainda um dos entraves enfrentados pelo pas (GWEC/WISE/IWTMA, 2011).
128
129
130
114
Essa meta foi posteriormente revista para 300-400 MW (LEMA & RUBY, 2007; IRENA, 2012).
131
132
Houve, nesse caso, um processo longo de construo das polticas de inovao em energia
elica nos trs pases estudados, que buscou compatibilizar os seguintes elementos: a necessidade
de criar escala produtiva para a indstria nascente de turbinas, o contexto do setor eltrico local e
os entraves decorrentes do atraso tecnolgico e da prpria inadequao do incentivo adotado os
dois ltimos elementos so vlidos especialmente para a China e para a ndia.
Nos latecomers, as polticas tecnolgicas tiveram incio com o que se pode chamar de
fase de demonstrao da tecnologia, com a introduo, nesses pases, em carter experimental de
turbinas de pequeno porte experimentos estes que no foram necessariamente liderados por
esses pases. Uma segunda fase, de importao e absoro da tecnologia, comeou quando esses
pases buscaram no acesso tecnologia estrangeira as bases para o desenvolvimento de uma
indstria local de equipamentos. A adaptao da tecnologia e a capacitao local nos diversos
campos que circundam a energia elica passaram a tomar corpo por meio dos programas de
testes, certificao e padronizao de turbinas e componentes e a construo de estaes de
testes. As estaes de teste acabaram evoluindo para centros de P&D. A ltima etapa se orientou
pela busca da autonomia tecnolgica, que quando ganham destaque os programas e incentivos
P&D.
J a constituio da estrutura produtiva derivou de uma combinao prpria de
instrumentos de polticas industriais em cada um dos pases estudados, tendo como ponto de
partida a atrao de IDE. Esses instrumentos, assim como nos pases pioneiros, tiveram o papel
de proteger a indstria nascente, mas, por outro lado, foram manipulados para que o acesso
tecnologia de ponta no ficasse prejudicado. Especialmente na China, esses instrumentos foram
institudos, extintos ou alterados de forma que pudessem atuar num primeiro momento como
meios de proteo da indstria nacional at que esta tivesse ganhado escala produtiva, sempre
priorizando o avano progressivo da tecnologia.
Alm disso, a atrao de IDE s funcionou como um instrumento que colaborava na
formao da indstria domstica de turbinas porque as polticas tecnolgicas dispuseram dos
meios para a ocorrncia do aprendizado tecnolgico. O caso das joint-ventures na ndia mostrou
que na falta desses instrumentos e do desenvolvimento de capacitaes locais, o IDE perdeu a sua
funo como vetor no desenvolvimento da indstria nacional. Alm disso, ficou claro que quando
o propsito o catching-up tecnolgico, o capital nacional tem que tomar a liderana na criao e
133
no desenvolvimento da indstria. O IDE, nesse caso, pode complementar a base produtiva local
de turbinas e componentes, mas a liderana do mercado deve pertencer a uma grande empresa
nacional. ndia, China e Espanha tm suas empresas no comando do mercado domstico.
Sobre as polticas de criao de mercado, constatou-se para a Espanha e a China,
especialmente que essas polticas s ganharam relevncia nos latecomers quando a indstria
domstica j tinha adquirido uma capacidade produtiva mnima e necessitava da expanso do
mercado local para se desenvolver. Apesar de o nascimento da indstria espanhola e chinesa de
turbinas, por exemplo, estar separado por mais de uma dcada, possvel observar que ambos os
pases passam por um perodo de demonstrao da tecnologia, no qual os instrumentos de
mercado so inexistentes ou no passam de coadjuvantes. Nessa fase, o direito dos
desenvolvedores de parques elicos de insero no sistema eltrico no estava efetivamente
garantido. Os incentivos ao preo ou demanda por eletricidade de base elica tambm foram
sendo formatados na medida em que a indstria e a tecnologia progrediam no pas.
Ou seja, nesses pases as polticas de criao de mercado para energia elica foram se
consolidando ou se reconfigurando na medida em que a indstria e a tecnologia avanavam. Isso
se deve ao fato que a busca pela reduo de custos e preos da energia esteve mais direcionada
para o desenvolvimento da indstria domstica de turbinas do que pela expanso do mercado de
energia elica.
Tambm se observou que na falta dos instrumentos bsicos relacionados criao de
mercado preconizados pelos pases pioneiros incentivo ao preo da energia, apoio ao
investimento em parques elicos, planos de expanso e insero da energia eltrica no sistema
eltrico os entraves se fizeram evidentes, mas no necessariamente impediram a expanso da
capacidade instalada ou a ampliao da oferta de energia elica. Disso, conclui-se que o
crescimento da energia elica nesses pases no deve ser atribudo somente ao aprimoramento do
marco regulatrio de promoo s fontes renovveis, mas tambm ao desenvolvimento da
estrutura produtiva local. Foi essa estrutura que possibilitou a reduo dos custos de capital da
energia elica nesses pases ao longo do tempo.
134
135
Outra diferena est na opo por no construir quadros que resumam as polticas
brasileiras para a energia elica. Esta opo deve-se fato que o Brasil no pode ser considerado
como um exemplo ou uma referncia de polticas de promoo energia elica como ocorre no
caso dos pases lderes; e tambm porque as polticas brasileiras no representam a evoluo da
tecnologia e da indstria no Brasil. Nessas circunstncias, a apresentao na forma de quadros
poderia sugerir uma interpretao incoerente com a proposta de se analisar criticamente o caso
brasileiro.
PROINFA
Tomando como base as leis que instituram o PROINFA (Lei 10.438/2002, alterada pela
Lei 10.762/2003), tem-se que o objetivo principal do programa consistia em ampliar a produo
de energia eltrica gerada a partir da biomassa, dos ventos e das pequenas centrais hidreltricas
(PCH). As duas grandes novidades trazidas pelo programa foram: a concepo de um marco
136
115
Esse prazo foi adiado para 31 de Dezembro de 2008 e tambm no foi cumprido, j que os projetos concludos totalizavam
somente 218,5 MW de potncia instalada. Ao final de 2011, doze dos 54 projetos ainda estavam em construo ou a construo
no tinha sido iniciada, apesar de terem sido outorgados (ANEEL, 2012). O ltimo prazo limite fixado para a entrada em operao
dos projetos foi Dezembro de 2011, por meio da Medida Provisria 517/2010.
116
O PIA um agente que no tem sociedade controlada ou coligada de concessionrias de gerao, transmisso ou distribuio
de energia eltrica, nem de seus controladores ou de outra sociedade controlada ou coligada com o controlador comum (Lei
10.762/2003). Na proposta original do PROINFA, os agentes no classificados como PIA participariam em apenas 25% dos
projetos de PCH e biomassa, enquanto que para os projetos de energia elica esta participao era de 50%. Os fabricantes de
equipamentos de gerao podiam atuar como PIA das fontes alternativas concernentes ao Programa.
137
Fator de Capacidade
FCR < FCRmin
FCR <
FCRmin<FCRmax
Valor Econmico da
Tecnologia (R$/MWh)
204,35
VE=204,35
[24,17/(FCRmax FCRmin) x
(FCR FCRmin)]
180,18
228,9
201,83
236,9
208,9
249,9
220,36
280,48
247,305
117
o valor de venda da energia eltrica para a Eletrobrs que viabiliza econmica e financeiramente um projeto padro mdio da
fonte em questo, utilizando essa fonte num perodo de vinte anos com determinados nveis de eficincia e atratividade (Decreto
5.025/2004).
118
O fator capacidade expressa as horas equivalentes de plena potncia, isto , se o fator capacidade de um parque elico de 10
MW de 30%, isso quer dizer que este parque trabalha 2828h por ano (30% de 8760 horas) na potncia nominal de 10 MW.
119
Esse mtodo de clculo busca evitar que os empreendimentos se concentrem nas regies com maior disposio de recursos e,
principalmente, que aqueles empreendimentos favorecidos por um maior potencial elico se apropriem excessivamente dos
incentivos.
138
120
O Programa de Apoio Financeiro, lanado em 2004, contava com recursos de R$ 5,5 bilhes e vigncia at 30 de Dezembro de
2005.
121
Empreendimentos de gerao de fonte elica, biomassa ou cogerao qualificada com potncia menor ou igual a 30.000 kW e
para os empreendimentos hidreltricos com potncia igual ou inferior a 1.000 kW.
122
O benefcio foi regulamentado pela Resoluo Normativa 77/2004, detalhando os critrios, prazos, bem como
responsabilidades dos agentes envolvidos. Para os empreendimentos que obedecerem a alguns critrios especficos, sendo o
principal deles a data que iniciaram a operao comercial (entre 23 de abril de 2003 e 31 de dezembro de 2003, no caso da elica),
a reduo nas tarifas de uso pode alcanar 100%.
139
140
123
Em 2008, 32 dos 54 projetos selecionados ainda no tinham obtido financiamento. Esse contexto acabou por criar um mercado
paralelo de projetos (28 deles tiveram sua propriedade alterada).
124
Pelas peculiaridades da fonte primria, as usinas elicas gozam, ainda, de um regime especial no contexto de operao e gesto
do SIN no tendo que enviar previses dirias ou horrias de gerao para a ONS, como ocorre com as usinas hidreltricas (ONS,
2009) e, com isso, no arca com o risco de desbalanceamento dirio, que absorvido pelo sistema e transferido aos consumidores.
125
Disponvel
em:
http://www.mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/conselhos_comite/CMSE/2010/CMSE__Ata_da_89x_Reunixo_Plenxria.pdf, acesso em 8 de Dezembro de 2012.
141
126
A participao das fontes alternativas nos leiles de energia assunto da prxima seo.
Com o novo marco regulatrio do setor eltrico, a energia eltrica passou a ser negociada em dois ambientes de negcios e
contrato: o ambiente de comercializao livre (ACL) e o ambiente de comercializao regulada (ACR). No primeiro ambiente, h
livre negociao entre os Agentes Geradores, Comercializadores, Consumidores Livres (consumidor com carga maior ou igual a
500kW, que podem escolher seus fornecedores), Importadores e Exportadores de energia. No segundo, esto os consumidores
cativos, cuja demanda suprida por meio de um pool do qual participam produtores e distribuidores de energia eltrica, detentores
de concesses de servio pblico obtidas por meio de licitao, e produtores independentes.
128
Com vistas a mitigar o risco de suprimento, as concessionrias de distribuio de energia so obrigadas a adquirir 100% da
demanda esperada mais uma quantidade reserva.
127
142
leiles e o conjunto (ou pool) das distribuidoras de eletricidade, que demandaram a energia para o
incio do ano de suprimento da energia contratada em leilo.
A contratao de energia nova d-se nos leiles A-3 ou A-5, que compram energia de
novos projetos que vo entrar em operao ao final de trs ou cinco anos posteriores ao ano de
realizao do leilo129. Os contratos dos leiles A-3 ou A-5 tm durao entre 15 e 30 anos,
dependendo da fonte de energia. Os leiles A-1, ou leiles de energia existente, contratam
energia de projetos de gerao que esto operando h no mximo um ano e visam substituir os
contratos (com durao de 5 a 15 anos) que esto vencendo. Os leiles de reserva contratam, com
prazo de suprimento de 20 anos, energia de novos projetos para compor um reserva de
capacidade de gerao e garantir a continuidade do fornecimento de energia eltrica, (CCEE,
2012). E, havendo necessidade, podem ainda ser promovidos os leiles de ajuste. Neles, as
distribuidoras podem comprar at 1% da carga de energia para corrigir as variaes na demanda,
firmando, nesse caso, contratos com durao de no mximo dois anos.
Atualmente, a energia elica, a biomassa e a PCH podem participar de todos os tipos de
leilo130, alm dos Leiles de Fontes Alternativas (LFAs). Estes leiles visam promover a
contratao de energia exclusivamente de empreendimentos de fontes alternativas. Eles podem
ocorrer com antecedncia de um a cinco anos e contratam tanto energia de empreendimentos
novos, quanto de empreendimentos existentes. Ou seja, os LFA podem ser do tipo A-1, A-5 ou de
leilo de reserva. As diferenas dos LFAs em relao aos demais tipos so: (i) as fontes
alternativas ficam livres da concorrncia com as fontes convencionais; (ii) o preo inicial (ou
preo teto) ou a receita fixa necessria para remunerar o investimento na gerao de energia
determinado com base nas caractersticas tcnicas dos empreendimentos baseados em fontes
alternativas (ver as vantagens e desvantagens do sistema de leilo de NFRs na Seo 1.1). Dados
fundamentais para o clculo da receita do empreendimento, como o custo do investimento e o
129
O leilo A-5 de energia nova deve cobrir a previso de incremento de carga informada pelas distribuidoras ao Ministrio de
Minas e Energia MME para daqui a cinco anos. O leilo A-3 deve refletir os ajustes do crescimento de mercado projetado pelas
distribuidoras, devendo ser realizado dois anos depois do leilo A-5.
130
O decreto No. 6.048/2007 regulamentou a contratao de novos projetos de gerao baseados em fontes alternativas atravs
dos leiles A-3, A-5 e A-1. J o Decreto No. 6.353/2008 regulamentou a contratao de Energia Reserva no setor eltrico,
prevista inicialmente na Lei no. 10.848/2004, para projetos existes e no existentes de gerao de eletricidade, incluindo aqueles
baseados em fontes alternativas.
143
131
A ideia por traz da figura do PIA era a de evitar uma concentrao ainda maior do setor de gerao. Os pases lderes tambm
partilharam dessa ideia, ao privilegiar os produtores independentes de energia. Como naquele momento, as concessionrias de
eletricidade ainda no tinham despertado para o negcio de energia elica (Seo 2.2) e as fabricantes de equipamentos ainda
eram bastante atuantes tambm na atividade de gerao, o modelo fazia sentido. Nesse caso, no se pode dizer que a ideia do PIA
foi inconsistente com o cenrio da indstria da poca, nem que foi um entrave execuo do PROINFA, mas, por outro lado, a
ampliao do mercado coerente com o novo cenrio que se tem da indstria de energia elica no mundo (Seo 2.2).
132
O Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal passaram a atuar como repassadores dos recursos do BNDES e tambm como
financiadores direto com recursos do Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO). O Banco do Nordeste do Brasil (BNB)
passou a financiar at 80% do empreendimento, com crditos do Fundo Constitucional do Nordeste (FCN). O Banco da
Amaznia (BASA)/Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) da
Agncia de desenvolvimento do Nordeste comearam a utilizar-se da emisso de debntures conversveis em aes (cujo
exerccio fica limitado a 50% de participao) para financiar os empreendimentos de fonte elica (MME, 2009).
144
variaes do cmbio do que o IGPM, produzindo menor impacto na inflao (ANUATTI NETO
& PEANO, 2008).
Os empreendimentos de energia elica vencedores do leilo tambm se tornaram os
beneficirios dos crditos de carbono, que passaram a ser negociado diretamente no mercado de
crditos de carbono, no contexto do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL. No
PROINFA, os crditos eram depositados na conta do Programa e absorvidos pela Eletrobrs
(receita de R$ 36 milhes/ano, segundo MME, 2009), a gestora da conta.
J diante dessas novas circunstncias, o primeiro Leilo de Fontes Alternativas (1. LFA)
foi realizado em junho de 2007. O 1. LFA visava a contratao de projetos de biomassa, elica e
PCH, que deveriam iniciar a entrega de energia em 1 de janeiro de 2010. Em razo do preo
mais elevado do que o das fontes concorrentes, nenhum projeto de energia elica foi contratado
no 1. LFA133.
Esse resultado levanta mais uma vez a questo da incoerncia do instrumento de criao
de mercado com o contexto da indstria de energia elica no Brasil e no mundo. Esse resultado
tambm revela que as mudanas acima mencionadas no foram suficientes para ajustar as
polticas de promoo s fontes alternativas ao contexto da energia elica de ento no Brasil ou
no mundo.
Os leiles tm por princpio produzir presso competitiva sobre os produtores de energia e
a elica era a fonte menos desenvolvida no pas em relao s outras duas concorrentes (Seo
1.1). Em 2007, o mercado mundial de energia, parques e equipamentos elicos estava bastante
aquecido o preo das turbinas tinha entrado em rota de elevao em 2006 (Seo 2.2). Nesse
contexto, a concorrncia com outras fontes alternativas mais desenvolvidas no pas, associadas
necessidade de importao de equipamentos, no era a combinao de medidas que poderia
tornar a energia elica mais atrativa ou mais competitiva no Brasil. Entre um mercado novo, que
no tinha mostrado estabilidade nas polticas de promoo energia elica, nem sinalizado seu
tamanho, os grandes grupos de energia (Seo 2.2) tinham claramente como alvos preferenciais
133
O 1. LFA resultou na contratao de 541,9 MW de potncia instalada de termeltricas movidas a biomassa e 96,74 MW de
PCHs, a um preo mdio final de R$ 137,32 MW/h (EPE, 2007).
145
os pases lderes. Vale lembrar que a Dinamarca e a Alemanha, entre os pioneiros, e a Espanha,
entre os latecomers, ainda tinham o FIT como seu sistema de preo na poca (Seo 3.2), alm
das bases produtivas locais consolidadas. A China e a ndia, alm de estarem em crescimento
acelerado, tambm estavam em processo de aprimoramento dos marcos regulatrios para a
energia elica (Seo 4.2), sinalizando preos e mercados mais estveis nos anos subsequentes.
Nessas circunstncias, a contratao de usinas de energia elica via leilo s veio a
ocorrer em dezembro de 2009, no 2. Leilo de Energia Reserva (2. LER - elica), realizado com
foco exclusivo nesse tipo de fonte134 (Quadro 5.2).
Quadro 5.2 Participao da fonte elica nos leiles de energia eltrica 2009-2012
2. LER
(2009)
3. LER +
2. LFA
(2010)
4. LER
(2011)
A-3 (2011)
Fonte
Projetos
contratados
Potncia
instalada (MW)
Elica
71
1.805,7
148,39
Elica
Biomassa
70
12
2.047,8
712,9
130,86
144,20
PCH
131,5
141,93
Elica
Biomassa
Elica
Biomassa
Hdrica
34
7
44
4
1
861,1
357
1.067,7
197,8
450
99,54
100,40
99,58
102,41
102
Gs Natural
1.029,1
103,26
976,5
100
135
574,3
292,4
105,12
103,06
91,20
87,94
91,25
Elica
39
Biomassa
2
Hdrica
So Roque
A-5 (2012)
Elica
10
Hdrica
2
Fonte: EPE (2009b, 2010, 2011a, b e c, 2012a).
A-5 (2011)
Pelo Quadro 5.2, observa-se que desde 2009, a energia elica vem tendo uma participao
cada vez mais significativa nos leiles de compra e venda de energia eltrica no Brasil. Em 2010,
nos dois leiles de fontes-alternativas promovidos em sequncia (3. LER e 2 LFA, modalidade
A-3), a energia elica foi a fonte que mais comercializou projetos e que alcanou o menor preo
134
At 2009, no havia competio entre as diversas fontes de energia nos leiles de energia reserva. Em 2008, j havia ocorrido
um primeiro leilo de energia reserva (1. LER) direcionado para projetos de biomassa.
146
em relao s demais. A partir de 2011, a energia elica passou a concorrer diretamente com as
demais fontes de energia e o seu preo se igualou ao das fontes tradicionais de energia, como a
hidrulica e o gs natural.
O Quadro 5.3 mostra a evoluo da capacidade instalada em energia elica no Brasil, bem
como da capacidade contratada no perodo de 2006 a 2012. So considerados os dados de
capacidade instalada da ANEEL, da capacidade contratada pelo PROINFA e da capacidade
contratada pelos leiles de energia realizados em 2009, 2010 e 2011. Para no se incorrer em
dupla contagem, subtraem-se da capacidade contratada pelo PROINFA os parques elicos (em
MW) que j tinham entrado em operao at o final de 2012.
Quadro 5.3 Total de capacidade contratada em energia elica - 2006 2012 (em MW)
Capacidade instalada
PROINFA
(em operao)
2006
237
1.423
(208)
2007
247
1.423
(218)
2008
414
1.423
(308)
2009
602
1.423
(575)
2010
928
1.423
(900)
2011
1.423
1.423
(1.226)
2. LER (2009)
1.806
1.806
1.806
3. LER + 2. LFA (2010)
2.048
2.048
4. LER + A-3 + A-5 (2011)
2.905
A-5 (2012)
574
Total
1.452
1.452
1.529
3.256
5.305
8.381
Fonte: BEN (2011), ANEEL (2012), EPE (2009), EPE (2010 a, b), EPE (2011 a, b e c), EPE (2012a).
2012
1.423
1.423
1.806
2.048
2.905
574
9.152
135
O PDE projeta a expanso da oferta de energia do pas para os prximos dez anos com vistas a planejar a ampliao dessa
oferta.
147
Alguns desses fatores podem ser considerados como uma adaptao dos instrumentos de
poltica de mercado s especificidades da fonte em questo. Os demais fatores esto relacionados
ao novo contexto da indstria no Brasil e no mundo.
Entre as adaptaes, teve-se, em primeiro lugar, a organizao de um certame exclusivo
para a energia elica, protegendo essa fonte da concorrncia da biomassa e da PCH (2. LER de
2009).
Em segundo lugar, houve a criao de uma nova opo de conexo das fontes alternativas
com o setor eltrico. Com o Decreto 6.460/2008 e a Resoluo Normativa 320/2008 da ANEEL,
a elica, a biomassa e a PCH passaram a contar com uma terceira opo de acesso rede bsica:
as Instalaes de Transmisso de Interesse Exclusivo de Centrais de Gerao de Conexo
Compartilhada ICG136. As ICGs tm por objetivo suprir a demanda de conexo de usinas
localizadas em regies que no dispem de sistemas de distribuio e transmisso capazes de
suportar grandes volumes de potncia. Os geradores continuam sendo responsveis pelos custos
da infraestrutura de conexo entre o parque elico e as ICGs (EPE, 2009a).
Em terceiro lugar, foi formatado, para o para o 2. LER de 2009, o desenho um modelo
contratual especfico para a fonte elica, que admite uma margem de variao na produo de
energia137 com vistas a minorar os riscos desse tipo de gerao. Basicamente, o novo modelo
contratual previa que o gerador no seria penalizado se a gerao variasse entre 30% para cima
ou 10% para baixo da quantidade prevista no contrato138, buscando levar em considerao que a
produo de energia elica intermitente (EPE, 2009).
Vale destacar, no entanto, que esse modelo contratual, que admite uma margem de
variao, se aplicou somente aos empreendimentos de energia elica vencedores dos leiles de
reserva (2. LER, 3. LER e 4. LER). Os empreendimentos de energia elica vencedores dos
136
As ICGs so instalaes de conexo para acesso de centrais de gerao de propriedade da concessionria de transmisso e
possibilitam o compartilhamento dos custos de acesso rede bsica entre dois ou mais agentes de gerao.
137
O volume de gerao anual revisto a cada quadrinio, quando o compromisso de gerao revisto para cima ou para baixo,
dependendo do histrico da usina. Se o salto for positivo, o gerador recebe a receita extra na forma de crdito para o prximo
quadrinio ou de parcelas mensais ou ainda pode transferir o crdito para outro projeto com saldo negativo contratado no mesmo
leilo. Se o saldo for negativo, o gerador devolve a receita extra em 12 parcelas mensais.
138
O empreendimento que se candidatou ao leilo teve que apresentar um histrico de doze meses medies do potencial elico
do local de instalao, orientado por parmetros especficos, alm da variabilidade anual dos ventos.
148
demais leiles (1. LFA, 2. LFA, A-3 e A-5/2011) se inseriram em um modelo diferente: o
Contrato de Comercializao de Energia Eltrica no Ambiente Regulado (CCEAR) por
disponibilidade139. Neste regime contratual, as usinas tm como obrigao manter a
disponibilidade negociada em leilo. Ou seja, quando for chamado a despachar, o gerador deve
garantir o montante ofertado em leilo. Se isto no ocorrer, o gerador estar sujeito a penalidades,
o que vai lev-lo a incorrer em custos maiores (SILVA et al., 2009).
Isso significa que tanto em um modelo quanto no outro, os empreendimentos vencedores
dos leiles passaram a incorrer em compromissos pr-estabelecidos de gerao, podendo sofrer
penalidades financeiras. A diferena que um modelo admite uma margem de variao e o outro
no. Essa situao bem distinta daquela que ocorria no PROINFA, que garantia 70% do piso da
receita contratual durante todo o perodo de amortizao dos financiamentos (MME, 2009), sem
compromissos prvios de gerao. Ou seja, mesmo com o ajustamento do tipo de contrato s
caractersticas da energia elica, o modelo anterior era muito mais favorvel ao investidor.
Nesse caso, considera-se que o que pesou, em ltima instncia, para a entrada da fonte
elica nos leiles foi o novo contexto que se desenhou para a indstria de energia elica no
mundo. Esse novo contexto deveu-se tanto evoluo da tecnologia e consolidao da
indstria, quanto conjuntura econmica mundial140 (Captulo 2). Essas circunstncias
conjugadas contriburam para reduzir significativamente os custos de investimento em energia
elica. Essas circunstncias fizeram com que essa fonte alcanasse preos 40-47% mais baixos
do que os preos estipulados para a primeira fase do PROINFA (Quadro 5.1), viabilizando,
assim, a expanso da energia elica nos termos competitivos ditados pelos leiles.
Em se tratando da tecnologia, cabe lembrar que se passaram cinco anos entre a entrada
definitiva da energia elica nos leiles e o incio do PROINFA. Os empreendimentos
participantes dos leiles utilizaram aerogeradores de maior porte, comparativamente aos projetos
139
Nesse tipo de contrato, os riscos hidrolgicos ou de variao da produo em relao garantia fsica da usina so assumidos
pelos agentes compradores (as distribuidoras) e repassados aos consumidores regulados. Esse modelo vem sendo utilizado para a
contratao das termoeltricas convencionais, que tm custo varivel de produo e incerteza sobre o despacho, e a biomassa, que
tem custo varivel nulo, mas tem incerteza sobre o despacho decorrente da entressafra.
140
A questo da influncia da conjuntura econmica mundial na entrada da energia elica nos leiles j foi abordada por
Nogueira (2011).
149
do PROINFA, o que contribuiu para ampliar o aproveitamento energtico. O fator capacidade dos
empreendimentos que participaram dos leiles tambm foi maior, resultado da combinao de
turbinas melhores e localizao com melhor potencial de gerao; e tambm do conhecimento
que j se tinha adquirido desde o PROINFA. Enquanto que o custo mdio de investimento dos
parques do PROINFA, em valores atualizados para 2011, era de R$ 6.000/kW instalado, o custo
mdio dos parques vencedores dos leiles de 2010 era de R$ 4.100/kW instalado. Em 2011, este
valor chegou a R$ 3.600 (DOLIVEIRA, 2011).
Como visto na Seo 2.3, a crise econmica mundial, que se iniciou em 2008, impactou
tambm no ritmo de crescimento da capacidade instalada nos pases lderes em energia elica,
como os Estados Unidos, a Alemanha e a Espanha. A reduo da demanda por energia nos pases
lderes alterou a composio do mercado mundial de turbinas elicas, que se voltou para os
pases em desenvolvimento, contribuindo para a reduo do preo dos aerogeradores. Entre 2008
e 2010, o preo das turbinas caiu 15% - a valorizao do real tambm colaborou para a
diminuio do custo dos investimentos (GWEC/ABEELICA, 2011). Sem poder contar com os
seus mercados tradicionais, os principais fornecedores de turbinas do mundo voltaram-se para
mercados alternativos (Seo 5.2).
Ou seja, a poltica brasileira de expanso da energia elica atravs dos leiles funcionou
somente quando o estgio de desenvolvimento e a conjuntura da indstria de energia elica no
mundo permitiram. Nesse caso, no foi a poltica que se adaptou ao estgio de desenvolvimento
da tecnologia ou da indstria local, mas foi a conjuntura que possibilitou que a poltica
comeasse a funcionar. Diante da crise, da emergncia da competio chinesa e, em alguns casos,
do esgotamento dos mercados domsticos, o mercado brasileiro se tornou uma opo promissora.
Nesse novo cenrio da indstria no mundo, o tamanho do mercado local, a possibilidade de
contratos de fornecimento de longo prazo e a disponibilidade de linhas preferenciais de
financiamento em um momento de reduo do crdito nos pases lderes foram instrumentos
suficientes para colocar o Brasil no mapa de investimentos em energia elica.
Esse novo cenrio tambm mudou a percepo dos atores locais sobre o negcio da
energia elica, ampliando a capacidade e as garantias locais de investimento. Prova disto que as
concessionrias locais de eletricidade passaram a comprar parques elicos, inclusive de
investidores estrangeiros, e passaram tambm a concorrer pela instalao de novos
150
empreendimentos nos leiles. A CPFL Renovveis, por exemplo, adquiriu parques em operao e
em construo, alm de ter comercializado novos empreendimentos nos leiles. Hoje, fazem
parte do portflio da companhia cerca de 1.000MW de potncia entre parques elicos em
operao e construo141. A Eletrosul, por sua vez, teve 21 empreendimentos vencedores no
Leilo A-3 de 2011, somando 492 MW de potncia ou 21,44% do total contratado no certame142.
A Chesf tambm vendeu projetos de parques elicos nos leiles de 2010 em associao com a
Brennand Energia, um produtor independente que atua no setor sucroalcooleiro.
Os investimentos das concessionrias em parques elicos tambm vm se dando por meio
da injeo de recursos em produtores independentes. A Cemig, por exemplo, adquiriu atravs da
sua distribuidora Light, em 2011, uma parte (26,2%) da Renova Energia. A Renova Energia
uma produtora independente de energia renovvel, fundada em 2001, que entrou no negcio de
energia elica em 2009 como produtora independente e desenvolvedora de parques elicos. At o
final de 2011, a empresa contabilizava 1.321 MW de potncia contratada (RENOVA ENERGIA,
2011).
Com isso, o mercado para energia elica no Brasil comeou a se consolidar e os parques
elicos comercializados no leilo de 2009 foram construdos dentro do prazo previsto.
No entanto, as lacunas na poltica brasileira se fizeram presentes mais uma vez. Quando
os parques elicos comercializados no leilo de 2009 (Quadro 5.2) comearam a entrar em
operao em 2012, os atrasos na expanso das linhas de transmisso se tornaram ainda mais
evidentes. Os empreendimentos do Estado da Bahia e do Rio Grande do Norte ficaram sem
conexo e sem ter como despachar a eletricidade produzida. No planejamento, o prazo de entrega
dos parques elicos e das linhas de transmisso estava, em principio, concatenado. Mas, esse
prazo no foi cumprido. A alternativa encontrada pela ANEEL e o MME, nesse caso, foi a de
restringir a contratao nos prximos leiles A-3 apenas aos parques elicos que apresentem uma
garantia de interligao linha de transmisso.
141
O
portflio
da
companhia
est
disponvel
em:
http://www.cpflrenovaveis.com.br/show.aspx?idCanal=iEZJvjIdtoGtNbcbPpmqzw==, acesso em 11 de Junho de 2013.
142
Dado disponvel em: http://www.eletrosul.gov.br/home/conteudo.php?cd=65&tipo=55&galeria=8&id_codigo=1284, acesso
em 11 de junho de 2013.
151
Ou seja, mais uma vez uma questo subjacente energia elica, a do planejamento do
setor eltrico, se sobrepe s metas de expanso dessa fonte. E, mais uma vez a tecnologia que
tem de se adaptar poltica; e no o contrrio.
143
A fonte elica e a fonte solar so beneficiadas pelo Convnio ICMS 101, que isenta do imposto os componentes e
equipamentos relacionados a essas fontes. Desde que foi criado, o convnio foi retificado e alterado muitas vezes. A ltima
verso, o Convnio ICMS 75 de 2011, prorroga as isenes para 31 de Dezembro de 2015. Podem beneficiar-se do Convnio
apenas os equipamentos e componentes isentos do IPI ou com alquota zero (MINISTRIO DA FAZENDA, 2011).
152
153
Primeiro, vale lembrar que a exigncia de contedo local no foi aplicada pela Espanha e
a China (os latecomers) como um instrumento de atrao de IDE, mas de proteo da indstria
domstica nascente. por isso que esse instrumento institudo (formal ou informalmente) de
forma conjugada a outros instrumentos de poltica industrial e tambm de poltica de mercado e
de poltica tecnolgica (Seo 5.3). Ou seja, a exigncia de contedo local s mais um
instrumento dentro de um programa mais complexo de desenvolvimento de uma indstria
domstica e de adensamento da cadeia produtiva.
Segundo, quando o PROINFA foi institudo, a indstria de turbinas ainda estava bastante
concentrada nos pases pioneiros, alm de fortemente dependente das cadeias domsticas de
fornecedores (Seo 2.4.1). As poucas unidades produtivas fora dos pases de origem estavam em
outros pases pioneiros ou nos latecomers, que j tinham um mercado consolidado. Os
investimentos em unidades produtivas no exterior contemplavam quase que exclusivamente os
mercados com taxas bastante elevadas de crescimento, isto , Estados Unidos e China. Ou seja, o
direcionamento de investimentos para novos mercados que no tinham nenhuma tradio em
energia elica, ainda no fazia parte da dinmica da indstria naquele momento.
Disponibilidade de crdito
A disponibilidade de crditos para expanso da energia elica no Brasil est concentrada
essencialmente em dois bancos pblicos: o BNDES e o BNB.
O BNDES tem duas linhas de financiamento que visam estimular a produo de bens de
capital: o Finem144 e o Finame145, que podem ser acessadas por empreendimentos relacionados
energia elica, sejam eles para a fabricao de aerogeradores ou componentes ou para a
implantao de novos parques. Ambas as linhas trazem a exigncia de que as mquinas ou
equipamentos apresentem ndice de nacionalizao mnimo de 60% (em valor e peso), calculado
de acordo com os critrios e instrues determinadas pelo banco. O Finem divide-se em linhas de
144
Tem como foco os investimentos para a implantao, ampliao, recuperao e modernizao de ativos fixos nos setores da
indstria, comrcio, prestao de servios e agropecuria no valor igual ou superior a R$ 10 milhes.
145
Financia a produo e a aquisio de equipamentos novos, de fabricao nacional, incluindo a venda de mquinas e
equipamentos j negociados com as respectivas compradoras.
154
financiamento, entre elas a de infraestrutura, que congrega entre outros setores, como o de
energia eltrica (distribuio, gerao e transmisso). A linha de infraestrutura apresenta ainda
uma ramificao para Energias Alternativas, que apoia a implementao, expanso e
modernizao de projetos relacionados bioeletricidade, biodiesel, bioetanol, energia elica,
energia solar, PCHs e outras fontes (BNDES, 2012).
O BNB tem atuao voltada para o desenvolvimento regional do Nordeste do pas. O
banco concede crditos para financiar a implantao de projetos de gerao de energia a partir de
fontes renovveis (elica, solar, biomassa, biocombustveis, hidrognio etc.) no mbito do
Programa de Financiamento Sustentabilidade Ambiental (FNE Verde). Os crditos so oriundos
do Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Nordeste FNE, administrado pela Sudene.
Tambm aplicada, nesse caso, a exigncia de nacionalizao de 60% dos equipamentos (BNB,
2011).
A existncia de linhas de financiamento para estimular a produo de bens de capital teve
papel fundamental na atrao das subsidirias de turbinas para o pas nos ltimos anos, j dentro
do novo contexto que se desenhou para a indstria no Brasil e no mundo. As demandas por
equipamentos criadas pelos leiles, somadas nova conjuntura da indstria no mundo e
disponibilidade de crdito, colocaram finalmente o pas como um destino atrativo para os
investimentos em capacidade produtiva em turbinas. Observa-se pelo Quadro 5.4 que o incio das
operaes no Brasil da maioria das fabricantes de turbinas d-se aps a entrada da energia elica
no 2. LER de 2009 que, por sua vez, coincide com o desaquecimento dos mercados europeu e
norte americano por conta da crise, conforme relatado anteriormente.
155
Pas de
origem
Incio das
operaes no
Brasil
Localizao da
unidade produtiva
Capacidade de
produo
Alemanha
1998
Sorocaba (SP)
500 MW/ano
Argentina
Estados
Unidos
Espanha
Frana
Alemanha
2008
Suape (PE)
600 MW/ano
2010
Campinas (SP)
400 MW/ano
146
Wobben Wind
Power
Impsa
GE
Gamesa
Alstom
Siemens
2011
2011
2011
Camaari (BA)
300 MW/ano
Camaari (BA)
300 MW/ano
Jundia (SP)
250 MW/ano
Jaragu do Sul
WEG
Brasil
2012
200 MW/ano
(SC)
Fonte: Elaborao prpria com dados ABEElica (2010), GE Report (2011), Governo da Bahia (2011) e
GWEC/ABEElica (2011)
146
A chegada da primeira fbrica de aerogeradores (ou OEM) no Brasil, a Wobben Wind Power, resultado da iniciativa do
fundador da alem Enercon GmbH, que vislumbrou o potencial de gerao de energia elica no pas.
147
A Tecsis iniciou a produo de ps em 1995, quando os primeiros aerogeradores estavam sendo instalados na Europa.
Localizada em Sorocaba-SP, a empresa fruto da iniciativa do seu fundador, que egresso de um grupo de um grupo de pesquisa
em energia elica do Instituto Nacional de Aeronutica ITA. As ps resultam de um processo de desenvolvimento interno
empresa (TEIXEIRA, 2007).
156
Pas de
origem
Incio da atividade
de produo de
torres
Dinamarca
2012
Localizao da
unidade produtiva
Capacidade de
produo
Nacele
Vestas
800 MW ou 400
unidades/ano
2012
Maracana-CE
1995
2011
2011
2011
Sorocaba - SP
Pecm-CE
Pecm-CE
Suape - PE
1.500MW/ano
200 MW/ano
2006
2007
2008
Fortaleza-CE
Curitiba-PR
Erichim RS
120 torres/ano
120 torres/ano
80 torres/ano
2009
Cubato SP
250 torres/ano
2010
Recife PE
80 torres/ano
2010
Recife PE
200 torres/ano
Mirassol-SP
100 torres/ano
2011
2011
Pecm CE
gua Doce - SC
200 torres/ano
-
300 MW/ano
Fonte: Elaborao Prpria, com dados GWEC/ABEEolica (2010), Goulart (2011b) e dos websites da SAWE, da BrasilSAT,
Wobben, Suzlon e Vestas.
148
As torres de concreto tm custos at 30% menores do que as torres de ao. A construo de torres de concreto pela Wobben foi
a soluo encontrada para lidar com os custos elevados do ao. No entanto, no se trata de uma substituio, pois a escolha da
torre (concreto ou ao) depende da classe de vento, do tipo de aerogerador e da altura a qual o equipamento vai ser instalado.
157
Essa segunda razo leva a questionar o que as fabricantes de turbinas produzem de fato no
Brasil, tendo em vista que a manufatura de turbinas uma atividade essencialmente de montagem
(Seo 2.4).
O nvel de nacionalizao da produo de aerogeradores da GE no Brasil de 64% (GE
REPORT BRASIL, 2012a). A Wobben Wind Power tambm apresenta ndice de nacionalizao
superior a 60%. Tanto a Gamesa, quanto a Alstom, comearam a montagem de aerogeradores no
pas em 2011 com um ndice de nacionalizao de 40% que deveria progredir para 50% em 2012
e 60% em 2013, conforme compromisso firmado com BNDES para a liberao de financiamento
(CEMIG, 201).
Voltando Figura 2.12 do Captulo 2, relembra-se que as torres representam em torno de
26% do custo total de uma turbina. As ps, por sua vez, alcanam 22% do custo total. Os demais
componentes, como os sistemas de controle, as caixas de freio, controle eletrnico etc. (de maior
contedo tecnolgico), vm, no caso da GE, embutidos no nacele que fabricado nos Estados
Unidos (GE REPORT, 2012b). Ou seja, somando somente a participao das ps (22%) e das
torres (26%) no custo total das turbinas, j se tem um ndice de nacionalizao de 48%.
Considerando que as torres esto cada vez mais altas e mais caras, dada a maior
quantidade de ao incorporada nesses componentes, o peso delas na soma do ndice de
nacionalizao pode ser ainda maior: nas mquinas instaladas a mais de 100 metros de altura, as
torres podem significar mais do que 25% do custo total da turbina. E, como os rolamentos e as
partes forjadas e moldadas somam aproximadamente mais 10% ao custo do produto (CEMIG,
2011), conclui-se que possvel atingir facilmente um ndice de nacionalizao 60% ou mais,
mesmo importando integralmente o nacele. Esse raciocnio se complementa com o fato de que,
em 2011, o Brasil apareceu como principal destino das exportaes norte-americanas de
conjuntos para a montagem de turbinas (nacele e outros componentes exportados juntamente com
o nacele). O Brasil recebeu 67% das exportaes dos Estados Unidos de conjuntos para a
montagem de turbinas elicas, seguido pelo Mxico (com 10%) (WISER & BOLINGUER,
2012).
158
149
O que existe atualmente a traduo de trs normas internacionais traduzidas pela ABNT (requisitos de projeto, medies do
desempenho de potncia de aerogeradores e medio e avaliao das caractersticas da qualidade da energia de aerogeradores
conectados rede) (REVISTA ABINEE, 2010).
159
Local de instalao
Turbinas
(capacidade
individual)
Pas de origem do
fabricante da
turbina
1992
Ilha de Fernando de
Noronha
Pernambuco
1 of 75kW
Folkecenter Dinamarca
1994
Morro do
Carmelinho Minas
Gerais
4 de 250kW
Tacke - Alemanha
1999
1999
Central Elica de
Olinda
Prainha/Aquiraz
Cear
1 de 250 kW
20 de 500kw
WindWord
Estados Unidos
Wobben-Enercon
Alemanha
1999
Mucuripe/Fortaleza
Cear
4 of 300 kW
Tacke Alemanha
1999
Palmas Paran
5 of 500 kW
Wobben-Enercon Alemanha
2001
Ilha de Fernando de
Noronha
Pernambuco State
1 of 225kW
2002
Bom Jardim da
Serra Santa
Catarina State
1 of 600kW
Wobben-Enercon
160
150
O Grupo de Energia Elica da UFPE que participou da instalao da primeira turbina no pas e que se tornaria, posteriormente,
o CBEE, com apoio do MCT O CBEE foi criado a partir de uma resoluo tomada nos dois Encontros para o Desenvolvimento de
Energia Solar, Elica, Biomassa e PCH, realizados durante os anos de 1990, que tambm levaram a instituio de outros centros
de referncia em outras fontes alternativas de energia. Esses encontros ocorreram no contexto do Foro Permanente das Energias
Renovveis coordenado pelo MCT que se formou no incio dos anos de 1990 para discutir as possibilidades de aplicao e as
estratgias futuras de desenvolvimento dessas fontes no Brasil (FREITAS et al.,1997).
151
O CRESESB/CEPEL foi criado em 1995 e a principal iniciativa do centro foi a realizao do Atlas do Potencial Elico
Brasileiro, publicado em 2001.
152
As atividades formais do CBEE comearam com a inaugurao do Centro Brasileiro de Testes de Turbinas Elicas em Olinda
(PE), que consistia inicialmente de uma turbina de 30 kW conectada rede eltrica para pesquisas de desempenho e qualidade da
energia gerada. Essa turbina foi posteriormente substituda por uma de 250 kW. O CBEE foi tambm responsvel pela publicao
da primeira verso do Atlas Elico da Regio Nordeste com apoio da ANEEL e do MCT (ANEEL, 2002).
161
desses programas os projetos de P&D que tivessem como tema a energia elica. Nesse caso,
como no se tratam de instrumentos direcionados especificamente para a energia elica, so os
projetos de P&D e seus respectivos objetos de pesquisa mais do que os instrumentos em si
que podem trazer os elementos para o desenvolvimento da anlise proposta. Sendo assim, foi
observado o tipo de tecnologia desenvolvida por cada um desses projetos com vistas a verificar o
alinhamento entre a demanda colocada pelo PROINFA e os esforos tecnolgicos locais.
Verificaram-se tambm as instituies envolvidas na execuo desses projetos para refletir se
essas pesquisas promoveram ou poderiam ter promovido, em alguma medida, a interao entre os
atores principais da indstria (produtores, usurios e desenvolvedores da tecnologia) e
funcionado como vetores na constituio de um sistema de inovao.
Os instrumentos que financiaram projetos de P&D em energia elica no Brasil na ltima
dcada foram: o Programa de P&D da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL); o Fundo
Setorial de Energia Eltrica (CT-Energ), administrado conjuntamente pela FINEP, Ministrio das
Minas e Energia (MME) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq); o Programa de Subveno Econmica da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP),
ligada ao MCT; e o Edital do CNPq.
162
Gerao
Transmisso
Distribuio
0,40
0,40
0,20
0,50
0,40
0,40
0,20
MME
P&D
A partir de 2016
PEE
FNDCT
MME
0,20
0,20
0,10
0,40
0,40
0,30
0,25
0,20
0,20
0,15
0,40
0,40
0,30
Os projetos de P&D das empresas do setor eltrico podem ser realizados em colaborao
com universidadesinstituies de pesquisa ou fabricantes de equipamentos e componentes. De
2000 a 2007, o programa de P&D operou por meio de ciclos anuais de investimentos as
empresas do setor eltrico tinham que submeter anualmente sua carteira de projetos de P&D para
a aprovao da agncia reguladora. A partir da Resoluo Normativa 3162008, a nfase voltouse para avaliao de resultados da pesquisa e buscou contemplar toda a cadeia de inovao da
pesquisa bsica at as etapas finais de lote pioneiro e a insero no mercado (POMPERMAYER,
2009).
Atualmente, os projetos de P&D das concessionrias devem estar alinhados com os onze
temas estratgicos propostos pelo programa. Desde a publicao do Manual de 2006 do Programa
de P&D ANEEL, as fontes alternativas de gerao de energia eltrica, nas quais se inclui a
energia elica, so colocadas como tema de pesquisa153. A partir do Manual de 2008 (verso mais
recente), o programa ganhou um carter mais dirigista com a definio de temas e subtemas
prioritrios e estratgicos. Esses temas visam alinhar os projetos de pesquisa s demandas mais
relevantes do setor eltrico e focar em projetos de maior complexidade (POMPERMAYER,
2011). No perodo anterior a 2008, as concessionrias gozavam de mais liberdade na proposio
dos projetos, o que abria espao para o foco em demandas tecnolgicas mais imediatas154
(Gomes, 2003).
153
Entre 2000 e 2006, a participao a participao das fontes alternativas no programa dava-se pelo tema meio-ambiente.
Havia uma crtica ao modelo anterior de que os projetos das concessionrias estavam focados em P&D incremental, de curto
prazo e baixo risco. Para uma discusso detalhada sobre o programa de P&D da ANEEL, ver Gomes (2003).
154
163
O ano de 2008 marca, ento, o incio da segunda fase do programa, coincidindo com o
incio do movimento de crescimento da capacidade instalada em energia no Brasil (Seo 5.1).
Dessa forma, possvel comparar uma fase com a outra e observar se o novo contexto da energia
elica no Brasil gerou reflexos no programa, em se tratando tanto de volume de projetos, como
dos objetos de pesquisa e dos atores envolvidos.
Considerando o perodo 2000 a 2008, foram identificados 33 projetos155 que tinham como
foco questes relacionadas energia elica de um total de 4.401. Isto representou apenas 0,7% do
total de projetos do programa. J entre os anos de 2008 a 2012, foram encontrados 20 projetos de
um total de 1919, o que representou 1,4%156. Pensando em termos de mdia de projetos por ano,
verificou-se que a quantidade de projetos na segunda fase do programa no aumentou
significativamente, ao menos at o final de 2012. O que aumentou muito foi a mdia de recursos
gasta com cada projeto relacionado energia elica, passando de aproximadamente R$ 460.000
na primeira fase do programa para aproximadamente R$ 3,7 milhes na segunda fase.
Da anlise dos objetos de pesquisa dos projetos da primeira fase do programa, constatouse que a maioria (27 projetos) se tratava de estudos ou avaliaes de impacto ou de modelos,
metodologias ou ferramentas para anlise de aspectos relacionados medio de potencial elico,
integrao ou conexo da energia elica rede eltrica ou ao planejamento e expanso do
sistema eltrico. Trs projetos tinham como alvo as turbinas ou centrais de pequeno porte para
sistemas isolados e um envolvia a pesquisa conceitual de uma turbina de grande porte.
Ou seja, evidente o descompasso entre as pesquisas em energia elica realizadas no
contexto do Programa de P&D ANEEL e o tipo de indstria projetado pelo PROINFA. Enquanto
que as concessionrias locais de eletricidade ainda estavam no campo da anlise da viabilidade e
dos possveis impactos dessa fonte na rede eltrica em pequena escala ou pensando a elica
como uma alternativa de gerao para os sistemas isolados , o PROINFA visava estimular a
t155 Chegou-se a essa quantidade de projetos a partir de trs fontes: o site da ANEEL, o site das concessionrias de eletricidade e
uma listagem dos projetos da primeira fase do programa fornecida pelas Empresas Eletrobrs ao projeto de pesquisa
Desenvolvimento e Implementao de Metodologia de Gesto Estratgica de Tecnologia e Inovao nas Empresas Eletrobras,
coordenado pelo professor Ruy Quadros. A conjuno das trs fontes possibilitou uma dupla checagem tanto da quantidade de
projetos quanto das informaes disponveis sobre cada um deles.
156
Os
projetos
foram
compilados
da
planilha
disponvel
no
website
da
ANEEL
(http://www.ANEEL.gov.br/area.cfm?id_area=75), acesso em 31 de Maio de 2013.
164
introduo no pas de grandes parques elicos com o que havia de mais moderno na poca em
termos de turbinas e outras tecnologias relacionadas (Seo 2.1). Os projetos de energia elica da
primeira fase do Programa de P&D ANEEL esto, na realidade, em linha com o que se tinha de
energia elica no pas at ento (os pequenos projetos experimentais listados no incio desta
seo).
Vale observar ainda que a maior parte dos projetos (dezenove) de energia elica da
primeira fase do Programa de P&D ANEEL anterior regulamentao do PROINFA em 2004.
Alm disso, da comparao dos projetos anteriores ao ciclo 2004-2005 com os projetos
posteriores no foram constatadas mudanas nos objetos de pesquisa. Ou seja, o crescimento
eminente da oferta de energia elica proclamado pelo PROINFA no suscitou iniciativas mais
consistentes de pesquisa em energia elica comparadas com as que j eram realizadas dentro do
programa. Esse crescimento tambm no colaborou para alinhar o que se tinha de conhecimento
em energia elica no pas com o que se propunha introduzir.
Na segunda fase do Programa de P&D da ANEEL (2008-2012), verificou-se certa
mudana nos objetos dos projetos de pesquisa. Nessa nova fase, havia projetos dedicados ao
desenvolvimento de prottipos de dispositivos e componentes e turbinas de pequeno porte,
refletindo, assim, o novo enfoque do programa nos resultados finais da pesquisa. Todavia, boa
parte dos projetos de dispositivos e componentes ainda estava voltada para a gerao distribuda
em pequena escala. A exceo ficou por conta de um projeto proposto pela Petrobras em 2012,
que visa a adaptao de um turbina de 2 MW s condies brasileiras ao custo de R$ 14 milhes,
a ser executado pelo Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI). Alm disso, alguns
dos projetos voltados para o desenvolvimento de ferramentas ganharam mais sofisticao se
comparados com os projetos da primeira fase do programa, j que na nova fase eles tratam da
previso da gerao e controle e automao de parques elicos e no da anlise de viabilidade.
Em se tratando dos atores participantes, o que se constatou no caso do Programa de P&D
ANEEL que a participao nos projetos ficou bastante concentrada nas universidades
ouinstituio de executora de pesquisa. Nos poucos casos em que os projetos envolveram
parceiros de pesquisa, estes parceiros eram tambm universidades. Dentre os 31, h um nico
projeto que contou com a participao de uma empresa de engenharia. E, mesmo na segunda fase
do programa (2008-2012), apenas quatro dos vinte projetos em energia elica tm empresas
165
como parceiros o restante permanece centrado nas universidades. Ou seja, o programa pode
funcionar como um vetor de interao entre os principais atores da indstria, especialmente com
a proposta da segunda fase, mas no caso da elica, no o que vem efetivamente ocorrendo.
A principal diferena na segunda fase em relao primeira a de que vrias das
empresas proponentes de projetos tm investimentos em parques elicos ou tiveram projetos
selecionados nos ltimos leiles. Ou seja, os projetos passaram a abarcar atores que tm atuao
direta na indstria.
CT-Energ/Edital CNPq
No contexto do CT-Energ, o cenrio relativo aos projetos em energia elica no
diferente daquele apresentado para o Programa de P&D da ANEEL. Criado em 2001, o CTEnerg visa subsidiar as atividades de P&D de interesse pblico. So passveis de utilizao de
recursos do fundo as instituies de ensino superior e as instituies nacionais de P&D. As
empresas podem participar dos projetos tcnica e financeiramente. Nesse caso, os projetos
relacionados energia elica podem se candidatar s chamadas para seleo 157 de projetos caso
haja coerncia com o tema. Desde a criao do fundo at 2009 (ano da ltima chamada) foram
realizadas nove selees, entre editais, encomendas etc. A seleo realizada em 2006 a nica
que tinha como tema as fontes de energia renovveis (elica e solar fotovoltaica).
Considerando todas as selees realizadas pelo fundo setorial, foram contabilizados doze
projetos em energia elica. No uma quantidade irrelevante, tendo em vista que todas as
selees somaram em torno de 120 projetos158. Dos doze projetos de energia elica
subvencionados pelo fundo, dez voltaram-se para o desenvolvimento de aerogeradores,
componentes ou dispositivos para sistemas de pequeno porte modelagem e materiais so os
objetos dos projetos restantes. Dos doze projetos, oito tiveram a participao de empresas, de
forma que no se pode desconsiderar a possibilidade de interao entre os atores locais no
157
O CT-Energ opera por edital, chamada pblica, carta-convite ou encomenda orientada por temas especficos.
Informaes
disponveis
sobre
as
selees
realizadas
pelo
CT-Energ
http://www.finep.gov.br/editais/encerrados.asp?codigoFonte=4, acesso em 12 de Maro de 2013.
158
166
em:
contexto dos projetos do programa. Em trs desses projetos, as empresas parceiras eram pequenas
fabricantes de turbinas de pequeno porte (Enersud e Eletrovento). A WEG, empresa brasileira de
equipamentos eltricos, que comeou a fabricar turbinas de grande porte em 2012 (Seo 5.2),
tambm atuou como parceira em projetos de turbinas de pequeno porte. As demais empresas
eram fabricantes de dispositivos para o setor eltrico.
A questo, nesse caso, mais uma vez o descompasso entre a indstria que se estava
introduzindo no pas e as tecnologias que se estava promovendo no mbito fundo setorial; e esse
descompasso comeou na chamada pblica. A seleo de 2006, quando j contavam dois anos da
regulamentao do PROINFA, foi voltada para o desenvolvimento de tecnologia de gerao
elica ou solar de pequeno porte (de at 50 kW isolado ou interligado). Ou seja, fica evidente,
nesse caso, no somente a falta de coerncia entre os esforos tecnolgicos locais e o tipo de
tecnologia demandada pelo PROINFA, mas tambm a falta de coordenao entre as polticas
tecnolgicas e as polticas de mercado.
O CT-Energ tambm financiou projetos que tinham por objetivo a capacitao
laboratorial e a formao de recursos humanos em fontes renovveis por meio de um edital
promovido pelo CNPq em 2010 (Edital MCT/CNPq/FNDCT 05/2010159). Uma das linhas de
pesquisa do edital era a energia elica. Nesse caso, os temas da linha de pesquisa estavam mais
adaptados ao contexto atual da indstria no pas, j que no abarcavam somente turbinas de
pequeno porte e excluam projetos relacionados elaborao de mapas elicos, priorizando a
previso de ventos de curto prazo e os sistemas de automao e controle.
Os onze projetos selecionados por meio do Edital de 2010 tratavam de questes muito
similares quelas dos projetos do Programa de P&D da ANEEL com a diferena de que os
projetos dos CNPq tm tambm o vis da capacitao e do ensino, alm da pesquisa. Essa
similaridade de questes esperada j que as universidades selecionadas no Edital do CNPq so
tambm as executoras dos projetos de P&D ANEEL. Dos onze projetos selecionados por meio do
Edital de 2010, cinco tratavam de questes relacionadas a sistemas de pequeno porte, os demais
se voltavam para ferramentas de previso de ventos ou controle da integrao rede eltrica ou
159
167
160
Os recursos devem subvencionar as despesas de custeio os custos de capital ficam a cargo das empresas.
As
informaes
sobre
as
selees
j
encerradas
esto
disponveis
http://www.finep.gov.br/pagina.asp?pag=programas_subvencao
161
168
em:
169
vale lembrar que a empresa teve que recorrer a um licenciamento de tecnologia para iniciar a
produo de turbinas de grande porte.
latecomers tambm tinham lacunas, mas nem por isso a capacidade instalada em energia elica
ficou estagnada.
No tocante s polticas industriais, a exigncia de contedo local foi adotada de forma
totalmente descolada do contexto de ento da indstria no mundo. J as polticas tecnolgicas no
foram nem mesmo contempladas nas polticas brasileiras para a energia elica. E, nesse caso, os
instrumentos de incentivo disponveis no Brasil no funcionaram como os instrumentos
essenciais identificados nos quadros de referncia dos pases lderes. Ficou evidente que nem o
volume de projetos nem o volume de recursos aplicados foram relevantes para fomentar um
processo de desenvolvimento local dessa fonte no pas. Tambm no houve nem mesmo um
esforo para adaptar e direcionar esses instrumentos para que as atividades tecnolgicas
financiadas por eles pudessem ser coerentes com a proposta trazida pelas polticas de mercado
(turbinas de grande porte interconectadas rede eltrica). O que se fez em termos de pesquisa em
energia elica no mbito desses programas foram projetos pontuais de P&D que partiram de
iniciativas isoladas de pesquisa. E, alm da falta de coerncia com a indstria e o mercado, no
houve interao nem entre as pesquisas nem entre os principais atores da indstria.
171
172
CONCLUSES
Este trabalho teve como principal objetivo analisar a pertinncia das polticas brasileiras
de inovao em energia elica, tendo em vista o estgio de desenvolvimento da tecnologia e da
indstria no pas e no mundo. O trabalho teve como ponto de partida a construo de quadros de
referncia a partir do estudo da experincia de dois grupos de pases lderes na indstria de
energia elica: os pioneiros ou inovadores e os latecomers ou seguidores.
A construo desses quadros desempenhou dois papis principais no trabalho de tese. O
primeiro papel foi o de corroborar as hipteses ou argumentos que o nortearam. Atravs da
construo desses quadros de referncia se demonstrou que as polticas tm um carter
multifacetado, coordenado e dinmico e que devem ser ajustadas ao contexto no qual elas esto
sendo aplicadas. Esse o entendimento por trs do conceito de pertinncia das polticas no qual
se centra o objetivo da tese. Tal compreenso adveio das abordagens evolucionista e sistmica do
processo de inovao, que possibilitam ampliar o debate sobre as polticas de promoo s NFRs
apresentado no Captulo 1.
O carter multifacetado e coordenado das polticas ficou explcito com o detalhamento
dos instrumentos de incentivo em trs esferas: tecnolgica, industrial e de mercado. A tentativa
de traar uma linha do tempo com os fatos principais, que marcaram a introduo de cada um dos
instrumentos de promoo, colaborou para mostrar o carter evolutivo e dinmico dessas
polticas. Dessa forma, a tese contribuiu para reforar a necessidade de ampliar a discusso sobre
as polticas de inovao em energia elica e mesmo para as novas fontes renovveis como um
todo e tambm de inserir os pases em desenvolvimento e suas especificidades no debate sobre
as polticas de inovao em energia elica.
A diviso entre pases pioneiros ou inovadores (Captulo 3) e latecomers ou seguidores
(Captulo 4) permitiu demonstrar que as polticas, e os seus respectivos instrumentos, devem ser
ajustadas ao tempo e ao contexto no qual elas vo ser aplicadas. Com isso, evidenciou-se que a
sequncia de aprendizagem e a coevoluo institucional nas distintas fases do ciclo tecnolgico
dependem do momento da trajetria tecnolgica no qual o pas se inicia na indstria.
Nos pases pioneiros, a trajetria da energia elica se iniciou de duas formas. Enquanto
que os Estados Unidos e a Alemanha centraram sua poltica primeiramente na oferta de
tecnologia ou na pesquisa bsica, a Dinamarca j comeou com um conjunto de instrumentos
173
coordenados relacionados s trs esferas de interveno e com uma poltica mais ajustada ao
processo de desenvolvimento incremental da tecnologia. De toda a forma, foi a poltica
tecnolgica que deu o tom das polticas de inovao em energia elica na primeira dcada da
trajetria da energia nos pases pioneiros. Nestes pases, as polticas de mercado ganharam
relevncia quando a tecnologia entrou na fase dos desenvolvimentos experimentais ou dos
projetos demonstrativos; e precisou de escala para se desenvolver tanto os projetos de gerao de
energia quanto produo de turbinas elicas. Nessa fase, o favorecimento ou a proteo da
indstria nascente tambm se fizeram presentes na Alemanha e na Dinamarca.
As polticas de mercado se tornaram a esfera central das polticas de inovao em energia
elica nos pases pioneiros quando a tecnologia entrou em processo de difuso acelerada. A partir
de ento as polticas tecnolgicas passaram a ter mais a funo de prover apoio s demandas e
aos desenvolvimentos subsequentes da indstria. No atual contexto, as polticas de mercado dos
pases pioneiros caminham para uma reduo progressiva dos incentivos e as polticas
tecnolgicas ressurgem quando aparece uma nova fronteira, como a gerao offshore.
Nos latecomers, a trajetria da energia elica se iniciou pelo acesso tecnologia
importada. Nesse caso, foram as polticas industriais que predominaram nas fases iniciais, j que
o objetivo principal era a constituio de uma estrutura produtiva local e a criao de bases para a
formao de uma indstria domstica de turbinas. As polticas tecnolgicas centraram-se, num
primeiro momento, em prover canais de acesso e em facilitar a introduo da tecnologia
importada no pas. Depois que isso ocorreu, as polticas tecnolgicas caminharam no sentido de
prover uma estrutura de apoio ao aprendizado e a adaptao dessa tecnologia ao contexto local,
no que se pode chamar de fase da absoro da tecnologia. Nesta fase, as polticas industriais
introduziram meios de proteger a indstria nascente a China o exemplo mais bem sucedido e
tambm o mais explcito de gerenciamento da proteo do mercado interno e do acesso
tecnologia de ponta. As polticas tecnolgicas alcanaram um novo patamar quando a
necessidade de se equiparar aos nveis de competitividade estabelecidos pelos pases lderes no
mercado internacional se tornou premente.
No caso dos latecomers, as polticas de mercado s comearam a aparecer de forma mais
consistente quando j havia uma estrutura mnima de produo de turbinas. Especialmente para
os casos da China e da ndia, o ajustamento das polticas de mercado e o destaque dado a esta
174
esfera de interveno no conjunto das polticas de inovao de energia elica recente. Tambm
se observou que na falta dos instrumentos bsicos relacionados criao de mercado para energia
elica, os entraves gerao de energia se fizeram evidentes, mas no necessariamente
impediram a expanso da capacidade instalada ou da ampliao da oferta de energia elica.
Disso, pode-se concluir que o crescimento da energia elica nesses pases no deve ser atribudo
somente ao aprimoramento do marco regulatrio de promoo s fontes renovveis, mas
principalmente ao desenvolvimento da estrutura produtiva local. Foi essa estrutura que
possibilitou a reduo dos custos de capital da energia elica nesses pases ano longo do tempo.
O segundo papel dos quadros de referncia foi o de identificar os elementos que devem
orientar a formulao de uma poltica de inovao em energia elica. Foram esses elementos que
orientaram a anlise proposta.
Nesse sentido, a experincia dos pases pioneiros apontaram os instrumentos essenciais
empregados para estimular o desenvolvimento da indstria em questo. Boa parte destes
instrumentos foi replicada pelos latecomers, o que reforou o seu carter fundamental. Todavia,
por terem entrado tardiamente na indstria, os latecomers acrescentaram novos elementos sua
poltica; e ao replicarem os instrumentos empregados pelos pases pioneiros, o fizeram em
momentos distintos da trajetria tecnolgica.
Vale a ressalva de que a pertinncia da poltica brasileira no pde ser analisada a partir
do quadro de referncia dos latecomers porque o objetivo da poltica brasileira no era e ainda
no o domnio futuro da tecnolgica importada. Cabe lembrar que o Brasil no se props a
absorver e incorporar a tecnologia, nem a instaurar um processo local de aprendizado. Nessas
circunstncias, a anlise focou-se em observar se a poltica brasileira de inovao em energia
elica abarcou os principais elementos preconizados pelos pases pioneiros e em como esses
elementos estavam relacionados ao contexto em questo.
Foram trs as questes colocadas inicialmente pelo trabalho: uma relativa s lacunas das
polticas brasileiras, outra referente adequao dessas polticas e, por fim, qual a configurao
de poltica poderia ter criado oportunidades para o desenvolvimento de uma indstria nacional
energia elica.
Sobre as lacunas, concluiu-se que as polticas brasileiras prescindiram de uma esfera
fundamental de promoo: a das polticas tecnolgicas. Os instrumentos de incentivo e fomento
175
pesquisa no pas, focados em energia ou de carter geral, no foram suficientes (e ainda no so)
para estimular a realizao de pesquisas em energia elica coerentes com as demandas da
indstria que se instalou no pas. As polticas brasileiras na verdade sugeriram, quando
implementadas, que o pas deveria passar imediatamente de um cenrio de algumas turbinas de
pequeno porte operando em carter experimental para o de turbinas de grande porte interligadas
rede eltrica. Essas polticas anteviram um salto tecnolgico, sem nenhuma estrutura de apoio
especfica para que isso ocorresse. Ou seja, claramente partiu-se do princpio de que a introduo
de tecnologia de ponta no pas seria automtica.
Sobre a adequao das polticas brasileiras, ficou explcita a incoerncia e o descompasso
das polticas em relao ao estgio de desenvolvimento da indstria no Brasil e no mundo nos
dois momentos que marcam as fases das polticas brasileiras: quando da introduo do PROINFA
e quando iniciaram os leiles de fontes alternativas. Sobre o PROINFA, concluiu-se que o
programa abarcava os elementos essenciais, mas que a proposta de indstria e o pacote de
instrumentos trazidos por ele estavam muito avanados em relao do estgio de
desenvolvimento da tecnologia no Brasil e da indstria de energia elica no mundo (retratada no
Captulo 2). A mesma concluso se aplicou para o primeiro leilo de fontes alternativas, do qual a
energia elica no conseguiu tomar parte. A inadequao dessas polticas em relao ao contexto
no qual elas foram aplicadas ficou ainda mais evidente quando o novo cenrio da indstria no
mundo possibilitou que a energia elica passasse a figurar nos leiles em bases bastante
competitivas. O novo contexto da indstria no mundo tambm permitiu, enfim, que os
investimentos em novas unidades produtivas de turbinas e componentes se concretizassem.
Os entraves ao cumprimento das metas colocadas pelo PROINFA, o atraso na entrada da
energia elica nos leiles e a chegada tardia das fabricantes de turbinas no Brasil levam a
concluir que: quando se trata das polticas de inovao, nem as esferas de interveno, nem os
instrumentos que a compem, podem agir ou funcionar individualmente ainda que a opo no
seja o aprendizado e o domnio da tecnologia importada. As esferas de interveno, e seus
respectivos instrumentos, fazem parte de um pacote coordenado de poltica, no qual cada
elemento cumpre o seu papel num processo amplo e dinmico.
Sendo assim, o caso brasileiro, com a ausncia de uma esfera essencial a das polticas
tecnolgicas , a desconexo entre as fases das polticas de mercado e a inadequao frente ao
176
contexto local, tambm contribuiu para corroborar as hipteses principais do trabalho na forma
de um contraponto.
Por fim, sobre a terceira questo o caminho do Brasil poderia ter sido diferente? , as
possveis respostas vm, nesse caso, do quadro de referncia dos latecomers (Captulo 4). Essas
repostas decorrem da comparao com o que pas poderia ter feito e no fez.
Em primeiro lugar, o Brasil deveria ter encontrado meios de internalizar a tecnologia
estrangeira transferindo-a para uma indstria domstica, fosse por meio de licenciamento ou
outro caminho a liderana do capital nacional, nesse caso, fundamental como visto no
Captulo 4. Em segundo lugar, deveria se criar imediatamente meios para se aprender e se
absorver a tecnologia importada. E, esses meios deveriam ser coerentes com o contexto local
tanto no que se referisse s competncias existentes (ou no existentes), bem como necessidade
de adaptao s condies locais (caractersticas do setor eltrico, potencial elico etc.). Nesse
caso, a replicao de alguns dos instrumentos de poltica tecnolgica dos pases lderes, como
centros de pesquisa em energia elica e sistemas de padronizao e certificao, poderiam
fomentar o aprendizado e a absoro, bem como funcionar como vetores para a formao de
sistemas locais de inovao, como ocorreu nos latecomers. Por fim, a disposio de instrumentos
de fomento P&D pblica e privada direcionados especificamente para a energia elica deveria
completar o ciclo, fomentando o avano da tecnologia j partindo de bases locais.
Com maior ou menor grau de sucesso, os trs latecomers seguiram por caminhos
semelhantes ao descrito no pargrafo anterior, o que permite inferir que a poltica brasileira
poderia ter se orientado por parmetros semelhantes, caso o objetivo tivesse sido constituio de
uma indstria domstica de turbinas. O fato de a instituio do PROINFA quase que coincidir
temporalmente com a entrada da China na indstria de energia elica outro indcio de que o
caminho brasileiro poderia ter sido outro.
Vale lembrar que as grandes empresas chinesas de turbina comearam oficialmente suas
atividades produtivas em meados dos anos 2000. Vale lembrar tambm que durante a primeira
metade dos 2000 teve incio o processo de concentrao da indstria de energia elica, com o
movimento de fuso e aquisio das fabricantes de turbinas dos pases pioneiros e a entrada de
grandes empresas do setor de equipamentos eltricos na indstria (Captulo 2). Muito desse
processo foi impulsionado pela presso sobre a reduo de custo gerada pela entrada dos grandes
177
produtores de energia no mercado de energia elica. Esse processo fez com que as empresas
menores, de atuao regional, que tinham tecnologia obsoleta, perdessem a competitividade e
vislumbrassem na venda de tecnologia uma oportunidade de negcio, que foi aproveitada pela
China. Depois disso, o que se viu foi somente o surgimento de algumas empresas regionais
alm das prprias chinesas , como a argentina Impsa, que encontraram algum espao no esteio
do crescimento dos seus mercados locais, mas no causaram nenhuma mudana da estrutura de
liderana na indstria mundial de turbinas.
Ou seja, se o PROINFA tivesse sido ajustado ao contexto da indstria no Brasil e no
mundo e vindo acompanhado de elementos que pudessem desencadear a incorporao e o
aprendizado local , a possibilidade de se desenvolver uma indstria domstica de turbinas
poderia ter existido, j que ainda havia janelas de oportunidade na indstria naquele momento. O
pas tinha e ainda tem um mercado relevante de energia eltrica e uma estrutura produtiva
desenvolvida que justificariam a busca por esse caminho prprio e outro posicionamento da
indstria mundial de energia elica.
Mudando a perspectiva do que foi feito, ou deveria ter sido feito, para o que se tem
atualmente no Brasil de poltica, indstria e tecnologia, essa reflexo pode ganhar uma nova
dinmica. Nesse caso, cabe pensar se ainda h espao para o Brasil tomar outro tipo de
posicionamento na indstria de turbinas.
Tendo em vista a atual configurao atual da indstria no Brasil e no mundo e o novo
rumo que a cadeia de fabricao de turbinas elicas est tomando, considera-se que o Brasil
poderia buscar meios de entrar nessa cadeia atravs do desenvolvimento de fornecedores
nacionais. No se pode desconsiderar que a padronizao de componentes trazida pelo modelo
chins de organizao da indstria veio acompanhada de reduo de custos e presses
competitivas ainda maiores. Porm, no se pode tambm descartar que a padronizao dos
componentes, conjugadas crise na Europa e a emergncia de novos mercados para energia
elica, pode estar abrindo novas oportunidades de insero nessa indstria, especialmente para os
pases em desenvolvimento. A localizao estratgica, a demanda crescente por eletricidade e os
custos menores de produo so os fatores que podero definir os novos posicionamentos da
indstria de energia elica no mundo. No por acaso que as grandes montadoras de turbinas,
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