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EDILAINE VENANCIO CAMILLO

AS POLTICAS DE INOVAO DA INDSTRIA DE ENERGIA


ELICA: UMA ANLISE DO CASO BRASILEIRO COM BASE
NO ESTUDO DE EXPERINCIAS INTERNACIONAIS

CAMPINAS
2013

ii

NMERO: 299/2013
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCINCIAS

EDILAINE VENANCIO CAMILLO

AS POLTICAS DE INOVAO DA INDSTRIA DE ENERGIA ELICA: UMA


ANLISE DO CASO BRASILEIRO COM BASE NO ESTUDO DE EXPERINCIAS
INTERNACIONAIS

ORIENTADOR: PROF. DR. ANDR TOSI FURTADO

TESE DE DOUTORADO APRESENTADA AO INSTITUTO


DE GEOCINCIAS DA UNICAMP PARA A OBTENO
DO TTULO DE DOUTORA EM POLTICA CIENTFICA E
TECNOLGICA

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE VERSO FINAL


DA TESE/DISSERTAO DEFENDIDA PELA ALUNA
EDILAINE VENANCIO CAMILLO E ORIENTADA
PELO PROF. DR. ANDR TOSI FURTADO

_________________________________________________

CAMPINAS
2013

iii

Ficha catalogrfica
Universidade Estadual de Campinas
Biblioteca do Instituto de Geocincias
Cssia Raquel da Silva - CRB 8/5752

C146p

Camillo, Edilaine Venancio, 1981CamAs polticas de inovao da indstria de energia elica: uma anlise do caso
brasileiro com base no estudo de experincias internacionais / Edilaine Venancio
Camillo. Campinas, SP : [s.n.], 2013.
CamOrientador: Andr Tosi Furtado.
CamTese (doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Instituto de
Geocincias.
Cam1. Polticas publicas. 2. Energia elica. 3. Desenvolvimento tecnolgico. I.
Furtado, Andr Tosi,1954-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de
Geocincias. III. Ttulo.

Informaes para Biblioteca Digital


Ttulo em outro idioma: Innovation policies of wind energy industry: an analysis of Brazilian
case based on a study of international experiences
Palavras-chave em ingls:
Public policy
Wind energy
Technological development
rea de concentrao: Poltica Cientfica e Tecnolgica
Titulao: Doutora em Poltica Cientfica e Tecnolgica
Banca examinadora:
Andr Tosi Furtado [Orientador]
Carla Kazue Nakao Cavaliero
Flvia Luciane Consoni de Mello
Christian Luiz da Silva
Jorge Katz
Data de defesa: 22-08-2013
Programa de Ps-Graduao: Poltica Cientfica e Tecnolgica

iv

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vi

Agradecimentos
Agradeo, em primeiro lugar, ao professor Andr Furtado, no s pela orientao; mas
por cada conversa ter sido uma aula; por me fazer entender o real sentido da palavra professor; e,
principalmente, pela sua capacidade em restaurar o equilbrio do qual eu tanto precisava.
Agradeo aos professores Newton Pereira e Carla Cavaliero pelas suas contribuies no
exame de qualificao. Tambm no posso deixar de agradecer a todos os professores do DPCT
com o quais cursei as disciplinas ou trabalhei, em especial, ao professor Srgio Queiroz, que teve
papel fundamental na minha formao como pesquisadora; e a todos os funcionrios do
departamento, principalmente Soninha Tilkian, Valdirene Pinotti e Adriana, no s pela
dedicao, mas tambm pelo carinho e compreenso.
Meus agradecimentos tambm vo s amigas que encontrei ao longo dos anos no
departamento: Camila Zeitoum, Claudiana Guedes (e o marido Robson), Dayana Nogueira,
Flvia Consoni; Flvia Carvalho, Luciana Lenhari, Mariana Zanatta (com quem hoje divido a
mesa e os biscoitos na Inova), Mariane de Queiroz, Pollyana de Carvalho e Silvia Anglica e
Taynah Lopes que no do DPCT, mas no pode deixar de constar aqui. Cada uma delas, a sua
maneira, me ensinou alguma coisa e se fez presente em algum momento deste processo.
Agradecimento especial Marcela Mazzoni pela sua imensa capacidade de ouvir, que me
permitiu dar voz s minhas ideias e por estar ao meu lado nos momento finais que antecederam a
entrega do trabalho.
Agradeo tambm Patrcia Toledo pela oportunidade de trabalho na Agncia da
Inovao Inova Unicamp neste ltimo ano; e aos colegas pelo apoio e compreenso,
especialmente nos ltimos meses. Agradeo tambm s amigas que l fiz a Adriana Arruda e a
Beatriz Florence pelo apoio e a disposio em corrigir meus textos quando eu j tinha sido
vencida pelo cansao.
Agradeo ao meu pai por compreender minhas escolhas; ao meu irmo por me inspirar
com sua histria de vida e sua disposio interminvel para a leitura; aos meus sogros por terem
feito o papel de pais quando os meus no puderam estar por perto.
Agradecimento especial minha me cuja vida no deu muitos anos na escola, mas deu
sabedoria para me mostrar que o estudo contnuo o nico caminho para evoluir; e por me

vii

lembrar durante todo o doutorado de que eu tinha que escrever todos os dias, nem que fosse um
pouquinho.
Agradeo tambm Vnia, minha querida diarista, que nunca entendeu muito bem porque
meus estudos no tinham fim, mas que cuidou de mim e da minha casa com carinho e com um
enorme respeito pelos meus papis desordenados e a minha necessidade de silncio.
Sou grata ainda por ter o Danilo, meu marido, que nunca deixou de acreditar em mim,
nem quando eu mesma acreditava; que nunca se importou em trabalhar na mesa da sala porque eu
precisava ficar isolada com os meus rabiscos e os meus pensamentos; que no deixou de me amar
e me apoiar nem nas minhas horas mais confusas.
Sou grata tambm minha fiel amiga de quatro patas, Carlota, pela sua companhia
silenciosa e incansvel; e por me acordar com latidos incessantes quando me faltava coragem
para comear um novo dia.

viii

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS


INSTITUTO DE GEOCINCIAS
DEPARTAMENTO DE POLTICA CIENTFICA E TECNOLGICA
AS POLTICAS DE INOVAO DA INDSTRIA DE ENERGIA ELICA: UMA
ANLISE DO CASO BRASILEIRO COM BASE NO ESTUDO DE EXPERINCIAS
INTERNACIONAIS
RESUMO
Tese de Doutorado
Edilaine Venancio Camillo
O principal objetivo deste trabalho analisar a pertinncia das polticas brasileiras de inovao em energia
elica, iniciadas com o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia (PROINFA).
Especificamente, questiona-se (i) se houve lacunas nas polticas brasileiras; (ii) se a estratgia de
promoo energia elica foi a mais adequada para entrar nesta indstria; (iii) se o pas poderia ter
seguido por outro caminho e desenvolvido uma indstria nacional energia elica. Para a realizao dessa
anlise, foram construdos quadros de referncia a partir do estudo da experincia de dois grupos de pases
lderes na indstria de energia elica: os pioneiros ou inovadores Dinamarca, Alemanha e Estados
Unidos e os latecomers ou seguidores Espanha, China e ndia. A elaborao dos quadros de referncia
baseou-se em um mapeamento das polticas de inovao em energia elica desses pases. Em linha com as
abordagens evolucionria e sistmica do processo de inovao, a construo desses quadros, bem como o
desenvolvimento da anlise proposta, se norteou pelos seguintes argumentos: (i) as polticas de inovao
tem um carter multifacetado e devem atuar de forma concomitante e coordenada em esferas diversas; (ii)
as polticas de inovao coevoluem com a tecnologia e a indstria, de forma que os instrumentos de
promoo devem ser ajustados ao contexto do pas e da indstria no mundo. Os quadros de referncia
corroboraram esses argumentos e possibilitaram identificar os elementos essenciais que devem orientar a
formulao de uma poltica de inovao em energia elica. A anlise do caso brasileiro levou em
considerao tanto esses elementos essenciais, quanto o contexto da indstria de energia elica no Brasil e
no mundo na poca em que os instrumentos regulatrios ou de incentivo foram institudos no pas. Dessa
anlise, concluiu-se que (i) houve um claro descompasso entre o estgio de desenvolvimento da tecnologia
no Brasil e no mundo; (ii) as polticas brasileiras de inovao em energia elica focaram
predominantemente a esfera do mercado, prescindido de uma esfera fundamental de promoo, a das
polticas tecnolgicas e, por consequncia, da realizao de esforos de aprendizado; e, ainda, (iii) tendo
em vista o momento que o pas entrou na indstria, o caminho poderia ter sido diferente, caso as polticas
de mercado, de desenvolvimento industrial e de cincia e tecnologia tivessem convergido para promover a
inovao.
Palavras-chave: Polticas pblicas, Energia elica, Desenvolvimento tecnolgico

ix

UNIVERSITY OF CAMPINAS
INSTITUTE OF GEOSCIENCE

INNOVATION POLICIES OF WIND ENERGY INDUSTRY: AN ANALYSIS OF


BRAZILIAN CASE BASED ON A STUDY OF INTERNATIONAL EXPERIENCES
ABSTRACT
DsC. Thesis
Edilaine Venancio Camillo
This research aims at analyzing the adequacy of the wind energy innovation policies in Brazil, which
began with the Incentive Program in Alternative Energy Sources (PROINFA). The main research
questions are: what were the gaps of Brazilian policies; was the Brazilian wind energy promotion strategy
appropriate to the industry worldwide and local environment; could Brazil have taken another path. The
analysis is based on policies framework in wind energy innovation was build upon a study of the
experience of two groups of countries: the pioneers or innovators Denmark, Germany and the United
States and the latecomers Spain, India and China. The evolutionary and systemic approach of the
innovation process has oriented the development of these policies framework, and the main research
hypotheses were: (i) the innovation policies bring together several different instruments and must impact
several field coincidentally; (ii) the innovation policies co-evolve with industry and technology, which
implies that incentive measures ought to be adjusted to the world industry and local environment. The
policies framework has corroborated the main hypotheses and allowed us to identify the fundamental
aspects that should guide the formulation of an innovation policy on wind energy. The analysis has taken
into account both these aspects and the world industry and local environment. The main research
conclusions were: (i) there was a clear mismatch between Brazilian policies and the technology
development stage; (ii) Brazilian policies were focused on creating a market for wind energy, missing out
on technology policies and the stimulation of technology learning; (iii) the path pursued by the country
could have been different if it had the market, industrial development and science and technology policies
focused on encouraging innovation.
Key words: Public policies, Wind energy, Technological development

xi

xii

Sumrio
RESUMO ........................................................................................................................................ix
ABSTRACT ....................................................................................................................................xi
INTRODUO ............................................................................................................................... 1
CAPTULO I Polticas de promoo s novas fontes renovveis: aspectos principais do debate
recente .............................................................................................................................................. 9
1.1.

Os mecanismos de criao de mercado ............................................................ 10

1.2.

O papel das polticas tecnolgicas no desenvolvimento das novas NFRs de

energia

17
1.3.

As polticas de promoo s novas NFRs pensadas a partir de abordagens

alternativas do desenvolvimento econmico.............................................................................. 19


1.3.1. As barreiras difuso das novas NFRs e a necessidade de ampliar o escopo
de interveno governamental ............................................................................................... 19
1.3.2. O papel das polticas na formao e expanso dos sistemas tecnolgicos em
novas tecnologias de energia ................................................................................................. 25
1.4.

As novas tecnologias de energia e as questes que envolvem os pases em

desenvolvimento......................................................................................................................... 29
1.5.

Consideraes Finais ........................................................................................ 33

CAPTULO 2 A indstria de energia elica no mundo: tecnologia, atores principais e pases


lderes ............................................................................................................................................. 37
2.1.

A tecnologia e seus principais avanos ............................................................. 38

2.2.

Os principais atores da indstria de energia elica ........................................... 42

2.3.

Evoluo da capacidade instalada e os pases que lideram o crescimento da

energia elica no mundo ............................................................................................................ 48


2.4.
indstria

A fabricao de turbinas e as mudanas no mercado e na organizao da


53

2.4.1. O modelo tradicional e o modelo chins de organizar a produo de


turbinas elicas ...................................................................................................................... 60
2.4.2. Distribuio das unidades produtivas das OEMs ......................................... 65
2.5.

Consideraes finais ......................................................................................... 68


xiii

CAPTULO 3 Quadro de referncia das polticas de inovao em energia elica a partir da


experincia dos pioneiros: Dinamarca, Alemanha e Estados Unidos ............................................ 71
3.1.

Polticas tecnolgicas ........................................................................................ 72

3.2.

Polticas de criao de mercado ........................................................................ 82

3.3.

Polticas industriais ........................................................................................... 94

3.4.

Consideraes Finais ........................................................................................ 98

CAPTULO 4 Quadro de referncia para as polticas de inovao em energia elica a partir da


experincia dos latecomers: Espanha, ndia e China ................................................................... 101
4.1.

Polticas tecnolgicas ...................................................................................... 102

4.2.

Polticas industriais ......................................................................................... 113

4.3.

Polticas de criao de mercado ...................................................................... 121

4.4. Consideraes Finais ............................................................................................. 132


CAPTULO 5 Anlise das polticas brasileiras de inovao energia elica .......................... 135
5.1.

Polticas de mercado ....................................................................................... 136

5.2.

Polticas industriais ......................................................................................... 152

5.3.

Polticas tecnolgicas ...................................................................................... 159

5.4.

Consideraes finais ....................................................................................... 170

CONCLUSES ............................................................................................................................ 173


REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ......................................................................................... 181

xiv

LISTA DE FIGURAS E QUADROS


Lista de figuras
Figura 2.1 Principais componentes de uma turbina elica .......................................................... 39
Figura 2.2 Cadeia de valor da indstria de energia elica .......................................................... 43
Figura 2.3 Capacidade acumulada em energia elica no mundo 1996-2011 (em MW) .......... 49
Figura 2.4 Distribuio da capacidade acumulada em energia elica no mundo 2011 (em
MW) ............................................................................................................................................... 50
Figura 2.5 Distribuio da nova capacidade instalada no mundo entre Janeiro-Dezembro 2011
(em MW) ........................................................................................................................................ 52
Figura 2.6 Distribuio do market-share global, por OEM 2010 (em % de MW instalado) ... 53
Figura 2.7 Representatividade dos componentes no custo total da turbina (em %).................... 60
Lista de quadros
Quadro 1.1 Instrumentos de desenvolvimento do mercado: objetivos e caractersticas ............. 15
Quadro 1.2 Barreiras insero de novas tecnologias nos sistemas energticos ....................... 23
Quadro 2.1 Distribuio dos custos de capital dos sistemas elicos nos pases da OCDE, 2009
........................................................................................................................................................ 44
Quadro 2.2 Custo de instalao dos sistemas elicos on-shore nos pases lderes, 2003-2010 .. 47
Quadro 2.3 Dados relativos capacidade instalada, tamanho da turbina, gerao de energia
elica e demanda de eletricidade dos pases lderes em 2011 ........................................................ 51
Quadro 2.4 Capacidade acumulada e % de turbinas fabricadas por companhias domsticas 2006 ................................................................................................................................................ 55
Quadro 2.5 Distribuio do market-share das OEMs entre 2005 e 2010 (em % de MW
instalado) ........................................................................................................................................ 58
Quadro 2.6 Distribuio da produo de macrocomponentes em 2009 ...................................... 67
Quadro 3.1 Instrumentos de polticas tecnolgicas e fatos principais dos pioneiros .................. 73
Quadro 3.2 Instrumentos de polticas de mercado e fatos principais dos pioneiros ................... 83
Quadro 3.3 Instrumentos de polticas industriais e fatos principais dos pioneiros ..................... 94
Quadro 4.1 Instrumentos de polticas tecnolgicas e fatos principais dos latecomers ............. 103
Quadro 4.2 Instrumentos de polticas industriais e fatos principais dos latecomers................. 113
Quadro 4.3 Instrumentos de polticas de mercado e fatos principais dos latecomers ............... 122
Quadro 5.1 Valores das tarifas PROINFA para fonte elica .................................................... 138
Quadro 5.2 Participao da fonte elica nos leiles de energia eltrica 2009-2012 .............. 146
Quadro 5.3 Total de capacidade contratada em energia elica - 2006 2012 (em MW) ......... 147
Quadro 5.4 Fabricantes de turbinas elicas (equipamentos completos) em operao no Brasil
em 2012 ........................................................................................................................................ 156
Quadro 5.5 Fabricantes de componentes para turbinas elicas no Brasil at 2012 .................. 157
Quadro 5.6 Primeiros projetos de gerao de energia elica no Brasil..................................... 160
Quadro 5.7 Percentuais da ROL obrigatrios em projetos de P&D e Eficincia Energtica ... 163

xv

xvi

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS


ABEElica Associao Brasileira de Energia Elica
ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica
ACL Ambiente de Contratao Livre
ACR Ambiente de Contratao Regulada
ARRA American Recovery and Reinvestment Act
AWT Advanced Wind Turbine
BHEL Bharat Heavy Electrical
BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BMU Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety
BMF Federal Ministry of Finance
BRIC Brasil, Rssia, ndia e China
CBEE Centro Brasileiro de Energia Elica
CCEE Cmara de Comercializao de Energia Eltrica
CCEAR Contrato de Comercializao de Energia Eltrica no Ambiente Regulado
CENER Centro Nacional de Energas Renovables
CEPEL Centro de Pesquisas de Energia Eltrica
CEPRI China Electric Power Research Institute
CSPC China State Power Corporation
CIEMAT Centro de Investigaciones Energticas, Meioambientales y Tecnolgicas
CMSE Comit de Monitoramento do Setor Eltrico
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CRESESB Centro de Referncia para Energia Solar e Elica
CT-ENERG Fundo Setorial de Energia
DANIDA Danish International Development Assistance
DEA Danish Energy Agency
DOE U.S. Department of Energy
EA Electricity Act
EEG Renewable Energy Source Act
EIA U.S. Energy Information Administration
EPAct Energy Policy Act

xvii

ERP Energy Research Program


EUDP Energy Technology Development and Demonstration Program
EWEA European Wind Energy Association
FERC Federal Energy Regulatory Commission
FNE Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Nordeste
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FIT Feed-in Tariffs
FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
GEWC Global Wind Energy Council
GBI Generation Based Incentive
GW Gigawatts
ICGs Instalaes de Interesse Exclusivo de Centrais de Gerao de Conexo Compartilhada
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios
IDAE Instituto para la Diversificacin y Ahorro de la Energa
IDE Investimento Direto Estrangeiro
IEA International Energy Agency
IEA WIND International Energy Agency Wind
IEC International Electrotechnical Commission
IEP Integrated Energy Policy
IGPM ndice Geral de Preos de Mercado
IREDA India Renewable Develpment Agency
IRENA International Renewable Energy Agency
IWES Fraunhofer-Institute for Wind and Energy System Technology
IPCA ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
kW Kilowatt
kWh Kilowatt-hora
LFA Leilo de Fontes Alternativas
LER Leilo de Energia Reserva
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MIIT Chinese Ministry of Industry and Information
MME Ministrio de Minas e Energia
xviii

MNRE Ministry of New and Renewable Energy


MW Megawatts
MWh Megawatt-hora
NAPCC National Action Plan on Climate Change
NIB Nordic Investment Bank
NFRs Novas Fontes Renovveis
NRDC National Development and Reform Commission
NREL National Renewable Energy Laboratory
NWTC National Wind Technology Center
O&M Operao e Manuteno
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OMC Organizao Mundial do Comrcio
OEM Global Original Equipment Manufacturers
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PCH Pequenas Centrais Hidreltricas
PDE Plano Decenal de Energia
PEE Programa de Eficincia Energtica
PIA Produtor Independente Autnomo
PROINFA Programa de Incentivo s Fontes Alternativas
PTC Renewable Electricity Production Tax Credit
PURPA Public Utility Regulatory Policies Act
REL Renewable Energy Promotion Law
RIS DTU Ris National Laboratory for Sustainable Energy
RO Renewable Obligation
ROL Receita Operacional Lquida
SERC State Electricity Regulatory Comissions
SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SIN Sistema Interligado Nacional
TERNA Technical Expertise for Renewable Energy Application
TJLP Taxa de Juros de Longo Prazo
TWh Terawatts-hora
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UVE Program for development, demonstration and information of Renewable Energy
xix

xx

INTRODUO
Em 2012, a capacidade instalada total em fontes renovveis no mundo ultrapassou 1.470
GW, o que representou um crescimento de 8,5% em relao ao total do ano de 2011. Este
crescimento foi liderado principalmente pelas novas fontes renovveis (NFRs) em 2012, a
capacidade instalada em NFRs aumentou 21,5% comparada a 2011, enquanto que a capacidade
instalada em hidroeletricidade registrou uma expanso de apenas 3% no mesmo perodo. No
conjunto das fontes renovveis, a energia elica foi a fonte que mais adicionou capacidade
instalada em 2012, quase 39%, sendo seguida pela hidroeletricidade e a solar fotovoltaica, que
somaram 26% cada (REN21, 2013).
O crescimento das NFRs no novidade. A capacidade acumulada em energia elica, por
exemplo, vem aumentando em mdia 30% ao ano desde meados da dcada de 90. A novidade
est no fato que os investimentos em NRFs passaram a crescer num ritmo mais acelerado nos
pases em desenvolvimento e a decair nos pases desenvolvidos. Em 2012, os pases em
desenvolvimento responderam por 46% dos investimentos mundiais em energias e combustveis
renovveis, totalizando US$ 112 bilhes os pases desenvolvidos ainda investiram mais, US$
132 bilhes, mas este valor representa 29% a menos do que o total alcanado em 2011, o menor
nvel desde 2009. Boa parte desses investimentos ficou concentrada no grupo do BRICS, o qual
respondeu por 36% da nova capacidade instalada em fontes renovveis no mundo em 2012. Mas
outros pases em desenvolvimento da sia, Amrica Latina e Leste Europeu tambm passaram a
tomar parte dos investimentos recentes em NFRs (REN21, 2013).
Alm disso, cabe mencionar que em 2012, ao menos 127 pases tinham alguma medida de
incentivo expanso das fontes renovveis, sendo dois teros deles pases em desenvolvimento.
Os mecanismos de preo feed-in tariffs e sistema de cotas so as medidas de incentivo mais
utilizadas, inclusive por aqueles pases que esto comeando suas atividades em NFRs. Durante o
ano de 2012, cinco pases da frica e do Leste Europeu instituram as feed-in tariffs (REN21,
2013).
Diante desse contexto, uma reflexo que v alm do papel dos pases em desenvolvimento
na expanso das energias limpas, e que incorpore as perspectivas de participao e
posicionamento desses pases no avano das novas tecnologias de energia, mais do que
necessria. Nessa reflexo, deve-se levar em considerao, em primeiro lugar, que as questes

que envolvem os sistemas de energia so complexas e multifacetadas. Em segundo lugar, essa


reflexo deve se orientar pelo fato que o avano tecnolgico cumulativo e segue por trajetrias
regulares, conformadas no somente por conhecimentos e expertises, mas tambm pelo contexto
scio institucional que as envolvem.
A maioria das NFRs j percorreu um longo caminho at chegar ao seu estgio atual de
desenvolvimento, que se caracteriza pela difuso acelerada e a reduo progressiva dos custos.
Sendo assim, um posicionamento relevante dos pases em desenvolvimento que no lideraram o
desenvolvimento das trajetrias tecnolgicas que orientam o progresso das energias limpas no
algo trivial. necessrio, nesse caso, um intenso processo de aprendizado tecnolgico e
institucional para que ocorra um alinhamento desses pases com as trajetrias j iniciadas. Para
tanto, indispensvel entender o papel que as polticas de inovao podem desempenhar nesse
processo.

Objetivos geral e especfico


O principal objetivo da tese analisar a pertinncia das polticas brasileiras de inovao
em energia elica, tendo em vista o estgio de desenvolvimento da tecnologia e da indstria no
pas e no mundo. A anlise parte da construo de quadros de referncia das polticas de inovao
de um conjunto de pases lderes na indstria de energia elica. Nesse conjunto de pases esto os
pioneiros no desenvolvimento da tecnologia e tambm aqueles que entraram tardiamente, de
modo que possvel relacionar o tipo de poltica empregado com o nvel de desenvolvimento
tecnolgico.
Por polticas de inovao, entendem-se os instrumentos direcionados promoo das
NFRs ou, especificamente, indstria de energia elica. Esses instrumentos podem atuar tanto na
expanso da capacidade instalada, como no desenvolvimento da tecnologia ou da indstria de
turbinas e componentes, considerando que as atividades de gerao de energia e fabricao de
equipamentos esto fortemente conectadas.
Especificamente, questiona-se (i) se houve lacunas nas polticas brasileiras; (ii) se a
estratgia de promoo energia elica, inaugurada em 2004 com o Programa de Incentivo s
Fontes Alternativas (PROINFA), foi a mais adequada para entrar numa indstria cuja trajetria j

estava bastante avanada, mas no necessariamente madura; (iii) se outra configurao de poltica
no teria aberto caminho para o desenvolvimento de uma indstria nacional de energia elica.

Justificativa
Esta pesquisa relevante e tem sua originalidade por trs razes principais:
(i)

tira o foco das polticas de mercado e direciona a reflexo para um contexto mais
amplo e complexo de promoo s NFRs, ao enfatizar que as polticas de inovao
devem abarcar outros vetores de interveno que atuem tambm sobre a indstria e a
tecnologia. Como ser visto no Captulo 1, o debate sobre a promoo s NFRs esteve
durante toda a dcada de 2000 centrado na eficincia das polticas de criao de
mercado para essas fontes;

(ii)

relaciona os instrumentos de poltica de inovao s etapas da trajetria de


desenvolvimento da tecnologia, desvelando que no somente o tipo de instrumento
que deve ser levado em considerao, mas tambm o tempo de aplicao de cada um;

(iii)

divide os pases lderes em dois grupos os dos inovadores e os dos seguidores. As


polticas de inovao em NFRs so tratadas pelos estudos disponveis sobre o assunto
de modo uniforme, no diferenciando nem o estgio de desenvolvimento do pas, nem
o estgio de desenvolvimento da tecnologia. Esta diviso necessria tanto para
incluir os pases em desenvolvimento na discusso sobre o avano das NFRs e o papel
desses pases neste avano, bem como para sugerir que eles podem ser atores
proativos e no somente reativos no mercado mundial de NFRs.

A escolha da energia elica como objeto de pesquisa deu-se, em primeiro lugar, porque
a fonte renovvel que vem crescendo de forma mais acelerada nas ltimas duas dcadas e cuja
tecnologia tem avanando a passos largos. Os geradores das turbinas atuais so 100 vezes
maiores do que aqueles do incio dos anos de 1980, quando a energia elica estava dando seus
passos iniciais (GWEC, 2012).
Essa escolha ocorreu, em segundo lugar, porque a indstria que cerca esta fonte de
energia um exemplo claro de indstria cujo nascimento e o crescimento foram fortemente
impulsionados por uma combinao de fortes esquemas de incentivo adotada pelos pases que
atualmente lideram o crescimento da indstria no mundo. Alm disso, a diversidade de pases que
3

figuram hoje como principais atores da indstria possibilita fazer um contraponto entre as
medidas de incentivo dos pases avanados e em desenvolvimento ou entre os pases pioneiros e
aqueles que entraram tardiamente na indstria.
O Brasil, apesar de contar com uma poltica para energia elica desde 2004, entrou apenas
recentemente no mapa mundial de investimentos da indstria de energia elica, tanto no que diz
respeito capacidade instalada quanto fabricao de aerogeradores. Em 2008, a capacidade
instalada em energia elica no pas no passava de 414 MW. Ao final de 2012, a capacidade
instalada somava em torno de 2.000 MW ou 1,7% da capacidade total de gerao de eltrica do
pas, mas a capacidade contratada j alcanava 8.381 MW. Alm disso, o Plano Decenal de
Expanso da Energia 2021 PDE 2021 projetou que esse percentual deve alcanar 8,2% em
2021 (EPE, 2012). O Brasil tambm se tornou recentemente um polo de atrao de subsidirias
de multinacionais de fabricantes de turbinas e componentes para a gerao de energia elica. At
2008, o pas abrigava apenas uma fabricante de equipamentos completos. Em 2012, esse nmero
subiu para sete, no contando as fabricantes de componentes e partes de turbinas elicas.
Nessas circunstncias, fundamental entender a funo das polticas de promoo
adotadas pela Brasil na expanso da energia elica no pas, bem como o papel que o pas vem
ocupando ou poderia ter ocupado nessa indstria.

Hipteses principais
Em linha com o recorte terico que norteia a pesquisa, o desenvolvimento do trabalho
baseia-se nas seguintes hipteses: (i) as polticas de inovao tm um carter multifacetado e
devem atuar de forma concomitante e coordenada em esferas diversas, que vo muito alm da
correo das falhas de mercado; (ii) as polticas de inovao coevoluem com a tecnologia e a
indstria; (iii) o tipo de instrumento de promoo a ser adotado deve estar ajustado tanto ao
momento que o pas entra na indstria no incio, no meio ou no final da trajetria tecnolgica
bem como aos seus objetivos aprendizado e domnio tecnolgico. Essas hipteses vo ser
validadas com a construo dos quadros de referncia das polticas de inovao em energia elica
dos pases lderes. Especificamente para o caso brasileiro trabalha-se com as seguintes: (i) houve
inadequao entre as polticas de inovao do pas e o estgio de desenvolvimento da indstria no

mundo; (ii) os instrumentos disponveis no foram e ainda no so suficiente para desencadear


um processo de aprendizado tecnolgico.

Procedimentos metodolgicos
Para a elaborao dos quadros de referncias, os pases selecionados foram: Dinamarca,
Alemanha, Estados Unidos, Espanha, ndia e China. A escolha deste conjunto de pases atendeu
aos seguintes critrios: (i) esses pases lideraram crescimento da capacidade instalada em energia
elica no mundo nos ltimos 30 anos; (ii) cada um deles tem ao menos uma fabricante nacional
de turbinas entre as dez maiores do mundo; (iv) a fabricante nacional (ou as fabricantes
nacionais) de cada um deles detm um fatia expressiva do mercado interno de turbinas; (vi) eles
entraram na indstria em diferentes etapas, o que permite comparar as polticas de inovao
daqueles que iniciaram a indstria e daqueles que entraram com a trajetria tecnolgica em
andamento; (v) dois deles so pases em desenvolvimento.
Esse conjunto de pases foi dividido em dois grupos: os pioneiros ou inovadores e os
latecomers ou seguidores. No grupo dos pioneiros esto a Dinamarca, a Alemanha e os Estados
Unidos. Esses pases lideraram a criao da nova indstria a partir de inovaes radicais, tendo
como ponto de partida as polticas de oferta de tecnologia. No segundo grupo de pases esto a
Espanha, a ndia e a China. Esses pases entraram na indstria em diferentes pontos da trajetria
tecnolgica, quando a tecnologia j estava em processo de amadurecimento, tendo como ponto de
partida a importao de tecnologia dos pases lderes e o aprendizado tecnolgico.
Abordar os pases pioneiros se fez necessrio porque so eles que abriram os precedentes
das polticas de inovao em energia elica. Esses pases ajudam a delimitar os instrumentos
essenciais de promoo que compuseram ou ainda compe as polticas de inovao da indstria
em questo. J os latecomers contribuem para sinalizar quais so os instrumentos de promoo
que devem ser adicionados ou adaptados pelos pases que entram tardiamente na indstria.
A construo dos quadros de referncia partiu, primeiramente, de um mapeamento das
polticas de inovao em energia elica dos pases selecionados. Relatrios de instituies
especializadas, como a diviso de energia elica da International Energy Agency (IEA), o Global
Wind Energy Council (GWEC), documentos e pginas de internet de rgos oficiais de governo
relacionados s fontes alternativas de energia, alm da literatura sobre polticas em NFRs,
5

formam a base principal dos materiais consultados para a realizao desse mapeamento. Esse
mapeamento compreende todo o perodo da indstria moderna de energia elica, que se inicia
logo aps a crise do petrleo de 1973, tendo 2011 como ano final da pesquisa. Com isso, tambm
se reconstitui a trajetria dessa indstria e se identifica em que momento cada pas entrou na
indstria de energia elica.
Dessa trajetria, foi possvel identificar que os instrumentos de promoo energia elica
atuaram em trs esferas principais de interveno que compuseram as polticas de inovao em
energia elica: a das polticas tecnolgicas, a das polticas de mercado e a das polticas
industriais. Os quadros de referncia dos dois conjuntos de pases foram, ento, organizados a
partir dessas esferas. Essas esferas se abrem para os instrumentos principais utilizados pelos dois
grupos de pases.
Por refletirem a trajetria de desenvolvimento dos seus respectivos grupos de pases
pioneiros e latecomers , os instrumentos de promoo que compem as esferas de interveno
(mercado, tecnologia e indstria) nem sempre se repetem entre um grupo e outro de pases. Os
latecomers replicaram instrumentos dos pases pioneiros, especialmente na esfera de mercado,
mas tambm adotaram outros, mais coerentes com o momento que entraram na indstria. Com
isso, as bases ou unidades de anlise dos quadros de referncia no so iguais para os dois grupos
de pases, o que natural j que dizem respeito a diferentes trajetrias a da inovao e a do
aprendizado tecnolgico. Trata-se, portanto, mais do que uma opo metodolgica, de um
produto do que foi efetivamente observado para os grupos de pases.
Apesar das diferenas nas unidades de anlise, foi possvel identificar a partir dos quadros
de referncia os parmetros essenciais que devem nortear as polticas de inovao em energia
elica. com base nesses parmetros que se realiza a anlise do caso brasileiro. Como o pas
entrou tardiamente na indstria, mas no se tornou um latecomer, nos termos colocados por esta
tese, verifica-se, nesse caso, se a poltica brasileira abarcou os instrumentos essenciais das
polticas de inovao em energia elica e se esses instrumentos poderiam ter desencadeado um
processo mais slido de aprendizado tecnolgico.
Estrutura da tese

A tese est organizada em cinco captulos, alm desta introduo e das concluses. A
ordem na qual eles so apresentados reflete a progresso e o encadeamento da anlise a qual este
trabalho se prope.
Optou-se por abrir a tese com uma discusso terica sobre as polticas de inovao que se
aplica s NFRs como um todo, no sendo exclusivo energia elica. Essa discusso reproduz o
debate recente sobre as polticas de promoo s NFRs e as diferentes abordagens em torno
dessas polticas. Dessa forma, o primeiro captulo encerra as seguintes funes dentro do escopo
da tese: (i) fazer uma reviso da literatura recente sobre a promoo s novas NFRs de energia,
enfocando a questo do avano dessas novas tecnologias; (ii) situar o marco terico que embasa o
trabalho de pesquisa; (iii) fundamentar as hipteses principais do trabalho; e (iii) agregar a
discusso sobre as polticas de inovao s NFRs s especificidades dos pases em
desenvolvimento.
A energia elica especificamente o objeto do segundo captulo, que apresenta uma
contextualizao dessa indstria. Essa contextualizao tem as seguintes funes no escopo da
tese: (i) situar o objeto em estudo; (ii) dar suporte construo dos quadros de referncia; uma
vez que mostra os inter-relacionamentos entre as diversas esferas da indstria e situa o
posicionamento dos pases lderes; (iii) visa auxiliar na compreenso do caso brasileiro, j que a
movimentao da indstria no mundo na ltima dcada contribui para explicar os entraves e o
crescimento recente da indstria de energia elica no Brasil (Captulo 5).
O terceiro e o quarto captulos trazem os quadros de referncia. Os Captulos 3 e 4 so,
ento, o corpo principal da tese, uma vez que so eles que permitem corroborar as principais
hipteses do trabalho. Ambos os captulos tm a funo de mostrar que as polticas de inovao
se compem de mltiplas esferas de interveno e que cada uma destas esferas congrega um
conjunto variado de instrumentos de incentivo que acompanham a evoluo da tecnologia. Em
ambos os captulos, os instrumentos de promoo so apresentados no contexto das trs
principais esferas de atuao da poltica delimitadas a partir da construo dos quadros de
referncia tecnolgica, industrial e de mercado com vistas a demonstrar essa multiplicidade.
Alm das funes comuns, os Captulos 3 e 4 tambm tm funes especficas dentro da tese. O
Captulo 3 delimita o escopo das polticas de inovao em energia elica. O Captulo 4, por sua
vez, mostra que essas polticas devem ser pensadas de acordo com o contexto de

desenvolvimento do pas e da tecnologia e mostra tambm possveis caminhos que poderiam ter
sido escolhidos pelos Brasil.
A anlise do caso brasileiro apresentada no quinto captulo. Este captulo tem, ento, a
funo de encerrar o objetivo principal da tese e mostrar as lacunas nas polticas brasileiras de
inovao em energia elica. O quinto captulo tem tambm, como funo secundria,
contextualizar o caso brasileiro, pois se optou por apresentar as polticas e a indstria de energia
elica no Brasil no decorrer da anlise.

CAPTULO I Polticas de promoo s novas fontes renovveis: aspectos principais do


debate recente
Este captulo tem como objetivo principal situar o referencial terico e os argumentos que
norteiam o desenvolvimento do trabalho, quais sejam, de que as polticas de promoo s NFR
devem atuar de forma coordenada em mltiplas esferas de interveno, coevoluir com a
tecnologia e ser coerente com o estgio de desenvolvimento do pas. Nesse sentido, este captulo
tambm tem o papel de demonstrar que o debate sobre as polticas de promoo s novas
tecnologias de energia deve ser ampliado.
Pode-se dizer que o debate recente est centrado na eficincia dos dois tipos principais de
mecanismos adotados pelos pase o Sistema de Cotas e o Feed-in Tarrifs (FIT) em contribuir
para o avano das novas fontes de energia. Em essncia, esses mecanismos visam correo de
falhas de mercado que impedem a competio entre as NFRs e as fontes tradicionais, tendo por
base os pressupostos da Economia Ambiental. Esses mecanismos tm como principal objetivo
ampliar o consumo de eletricidade por novas NFRs e, com isso, alavancar um processo de
aprendizado (learning by using) que venha impulsionar a reduo dos custos das novas
tecnologias de gerao de energia.
Sendo assim, o captulo trata brevemente desses mecanismos e abre a discusso para os
aspectos que devem ser considerados dentro de uma poltica de inovao s NFRs. As cinco
sees que compem o captulo esto ordenadas de forma que se possa visualizar a adio dos
novos elementos ao debate e progresso da discusso. Da a opo de apresentar na primeira
seo os mecanismos de criao de mercado e os principais argumentos que cercam esses
mecanismos no que diz respeito promoo das NFRs. A segunda seo tem o papel de situar a
importncia das polticas tecnolgicas para o desenvolvimento de novas tecnologias de energia.
Na terceira seo, a discusso expande-se ao retratar o carter sistmico, as especificidades e as
barreiras ao desenvolvimento s novas NFRs de energia e, com isso, justificar a necessidade de
uma interveno governamental mais ampla. A quarta seo trata a questo do aprendizado
tecnolgico e da atuao das polticas de promoo nos pases em desenvolvimento. Na quinta
seo, a ttulo de consideraes finais, busca-se delimitar os aspectos essenciais dessas diferentes
vises que embasam esta tese.

1.1. Os mecanismos de criao de mercado


Os mecanismos de criao de mercado, com algumas variaes, se tornaram uma opo
comum entre os pases da OCDE nos anos 2000, especialmente os da Comunidade Europeia,
como poltica de promoo das NFRs. A Directive on the promotion of electricity from
Renewables energy sources in the internal electricity market (2001/77/EC, EU Directive, 2001),
que fixou metas para ampliar a participao das NFRs para cada Estado-membro, desencadeou
um conjunto de aes no sentido de atingir estas metas incidindo no menor custo possvel.
Esta estratgia de criar um mercado cativo para novas tecnologias de energia no nova.
Em fins da dcada de 1970, o Public Utility Regulatory Policies Act de 1978 (PURPA)
determinou que as distribuidoras norte-americanas comprassem eletricidade de fonte renovvel
de produtores independentes quando seus preos fossem menores que os custos evitados das
concessionrias. Na Dinamarca, j no incio dos anos de 1980, as concessionrias de energia
eltrica passaram a ter como obrigao legal a compra de toda energia de fonte elica gerada
pelos produtores independentes. Essa energia tambm era beneficiada por subsdios.
O que ocorre que nos anos 2000 os instrumentos de criao de mercado se popularizam
entre os pases europeus que tm que cumprir suas metas, abrindo espao para um debate sobre a
eficincia desses mecanismos na promoo das NFRs (HVELPLUND, 2001; MENANTAU,
2000; MEYER, 2003; LIPP, 2007; IEA, 2008; FOXON & PEARSON, 2007). Pode-se dizer que
este debate est centrado na eficincia dos dois tipos principais de mecanismos adotados pelos
pases, o Sistema de Cotas e o Feed-in Tarrifs (FIT1) ou simplesmente, preo versus
quantidade, em contribuir para o avano das novas fontes de energia.
Ambos os instrumentos terminam por se basear em nico princpio: o de impor a
aquisio por parte da distribuidora de energia eltrica da eletricidade derivada de fontes
alternativas uma tarifa mais elevada do que a gerada por fontes convencionais. O custo adicional
rateado entre todos os consumidores de energia eltrica.

Observou-se nos trabalhos em portugus sobre o assunto que no h um consenso sobre a traduo do termo. Silva (2006) traduz
como Sistema de Alimentao de Rede, j Costa (2006) prefere no usar uma designao em portugus por considerar que no
existe uma nomenclatura fcil, alm de que a traduo literal (tarifa de alimentao) induziria a uma interpretao incorreta sobre
o mecanismo. Por isso, optou-se por trabalhar com o termo em ingls.

10

De uma forma bastante geral2, o FIT pode ser descrito como o mecanismo que garante
mercado e um preo mnimo para a eletricidade gerada por NFRs, que estabelecido pelo rgo
regulador. As concessionrias tm a obrigao de comprar a eletricidade dos produtores
independentes de energia a um preo estabelecido por lei, que pode ser definido a partir de um
percentual adicional tarifa paga pelo setor residencial, pelos custos de cada tecnologia em valor
absoluto ou ainda pelos custos evitados do no uso das fontes convencionais (MENANTEAU et
al., 2000).
O FIT apresenta a possibilidade de se impor tarifas especficas para cada tipo de fonte,
diferenciando, assim, os estgios de desenvolvimento de cada uma delas, embora tambm possa
haver uma nica tarifa para todas elas. As garantias no mdio ou longo prazo so uma
caracterstica desses instrumentos os contratos duram em mdia 15 anos (MENANTAU, 2000).
Esses critrios variam segundo os objetivos de poltica energtica e das especificidades do setor
eltrico de cada pas (LIPP, 2007). Na prtica, o FIT funciona como um subsdio direcionado aos
produtores de eletricidade por NFRs que so estimulados a explorar a atividade at que o custo de
produo se iguale tarifa prevista pelo rgo regulador. O custo do subsdio pode ser partilhado
entre todos os consumidores de eletricidade, como ocorre na Espanha e na Itlia, por exemplo, ou
somente por aqueles cuja concessionria local obrigada a comprar eletricidade de NFRs, como
se d na Alemanha (desde 2000).
Um argumento comum a alguns estudos (MEYER, 2003; LIPP, 2007; IEA, 2008;
FOXON & PEARSON, 2007) o de que, ao possibilitar a fixao dos preos da energia com
base na curva de aprendizado da tecnologia, o FIT proporciona mais chances de as NFRs que
ainda no esto maduras se tornarem competitivas no longo prazo. E que as rendas diferenciais
podem consistir num incentivo adicional realizao de investimentos em P&D e o possvel
avano tecnolgico pode-se traduzir em benefcios futuros para a sociedade. Argumenta-se ainda
que a garantia de remunerao de longo prazo proporcionada pelo FIT entre 15 e 20 anos para
qualquer quantidade de energia consiste num estmulo para a formao de mercados e a

Para a discusso mais aprofundada desses mecanismos, ver Menanteau et al.. (2002) e Dutra (2007).

11

ampliao da escala de produo industrial dos equipamentos, reduzindo os custos de produo


por kWh gerado.
J no Sistema de Cotas, a lei determina que um percentual da eletricidade produzida e
consumida derive de NFRs ao impor uma meta (ou quantidade) s concessionrias de
eletricidade3. o modelo political cota-certificate price market (HVELPLUND, 2001), posto
que a quantidade de eletricidade seja fixada como uma cota, sendo o preo determinado pelo
mercado. Nesse sistema, os agentes de mercado tm algumas opes para cumprir suas metas:
eles podem comprar energia verde de produtores independentes em contratos de longo prazo,
construir plantas prprias de gerao de energia ou comprar certificados. A certa quantidade de
eletricidade resultante de recursos renovveis emite-se um certificado (certificado verde), que se
transforma em crdito, podendo ser comercializado entre as concessionrias. Da o mecanismo
tambm ser conhecido como sistema de comercializao de certificados 4. As opes sempre
levam em conta o menor custo e as melhores opes de custo, sendo, portanto, o mecanismo
preferencial para os defensores da liberdade de mercado, como ser visto adiante.
Os distribuidores que no cumprem com a meta recebem uma multa: o dinheiro
arrecadado compe um fundo que retorna s distribuidoras que atingiram suas obrigaes, tendo
por funo estabelecer um teto para o preo cobrado do consumidor final. No h nenhum
requerimento sobre o tipo de energia a ser comprado, bastando que seja de origem renovvel,
exclusive as grandes hidroeltricas.
Dentre os pases que adotaram o Sistema de Cotas est, de acordo com a IEA5, o Reino
Unido (em 2002), a ustria (introduzido a partir do Electricity Act de 2000), a Blgica (com o
Electricity Decree de julho de 2000), Japo (com a Special Measures Law de 2002) e 15 estados

A imposio da meta geralmente sobre o consumo, com exceo da Itlia, onde ela imposta produo (COSTA, 2006).
A utilizao dos certificados verdes no exclusiva do sistema de cotas, podendo ser tambm empregada nos acordos
voluntrios para controlar a produo e a venda de eletricidade e flexibilizar o mercado. Os acordos voluntrios consistem at
hoje um instrumento de promoo das energias renovveis na Holanda (COSTA, 2006).
5
International Energy Agency www.iea.org
4

12

norte-americanos6 em 2003. Apesar de ser relativamente novo, o sistema de quotas tem se


tornado uma opo cada vez mais comum entre os pases industrializados.
Segundo Foxon & Pearson (2007), no Sistema de Cotas, a busca pelo menor custo faz
com que a escolha das distribuidoras sempre recaia sobre as fontes mais prximas de se tornarem
competitivas. Coloca-se que o cumprimento de uma determinada cota de energia a um menor
custo favorece somente os grandes players do setor, pondo em desvantagem os pequenos
produtores. Ao analisarem a eficcia do Renewable Obligation (RO) no Reino Unido em
promover o desenvolvimento das NFRs, Foxon e Pearson (2007) defendem que este incentivo, ao
desconsiderar os diferentes estgios de desenvolvimento das tecnologias, no favorece a criao
de nichos de mercado para cada uma delas em particular. Aquelas tecnologias que esto em
estgios mais iniciais e so, portanto, mais caras aos compradores de energia, ficam
desprotegidas frente s tecnologias que esto mais prximas de se tornarem competitivas.
Ainda dentre os mecanismos de criao de mercado, tm-se tambm os sistemas de leilo,
atravs do qual se garante uma fatia de mercado para as NFRs negociadas em certames
promovidos pelo rgo regulador. As propostas dos produtores de NFRs so classificadas em
ordem crescente de custo at atingir a quantidade a ser contratada. A competio se d em termos
do preo do kWh. Os leiles tm, ento, o papel de definir as tarifas a serem pagas pelas
concessionrias aos produtores de NFRs selecionados, que saem deste processo com um contrato
de longo prazo de fornecimento de energia e a garantia de pagamento no montante estipulado.
Nesse caso, o subsdio usufrudo pelo produtor de eletricidade a diferena entre o preo
determinado no leilo e o preo da energia no atacado. Observa-se que, ao contrrio do FIT,
nesse sistema o montante de energia a ser comercializado previamente conhecido
(MENANTEAU et al.., 2000).
Nesse caso, a promoo ou o incentivo se relaciona ao fato de que se trata (i) de um
ambiente protegido da competio das fontes tradicionais de energia; (ii) o preo teto , em tese,
coerente com os custos das fontes alternativas; (iii) os investidores no incorrem no risco de

No mbito federal, os Estados Unidos tem um conjunto de incentivos fiscais e financeiros para a produo e o desenvolvimento
das energias alternativas (elica, solar, geotrmica e biomassa). No dos estados, h uma variao considervel no ambiente
regulatrio e nas polticas para eletricidade limpa (LIPP, 2007).

13

variao do preo da energia durante o perodo de durao dos contratos porque este definido e
fixado a partir do leilo; (iv) tem-se a segurana da longevidade e as caractersticas dos contratos
de fornecimento de energia.
Nas ltimas duas dcadas, os leiles foram os instrumentos menos populares entre os
pases que buscam criar uma reserva de mercado para as NFRs. O Reino Unido empregou esse
mecanismo durante a dcada de 90, substituindo-o pelo Sistema de Cotas no ano 2000. A Frana
adotou, em 1996, sistema similar para promover a energia elica (Programa Eole 2005) e o
substituiu pelo FIT em 2000.
Os leiles para NFRs, se no forem especficos por fonte, depreendem o mesmo
raciocnio utilizado para o Sistema de Cotas, pois sero selecionadas as fontes que apresentarem
os menores preos ou os menores custos marginais. As tecnologias mais avanadas tm mais
chances de vencer o certame, j que os geradores que as detm podem sugerir preos menores.
Alm disso, vale lembrar que o sistema de leilo o que apresenta o menor resultado em termos
de capacidade instalada no contexto dos pases da Unio Europeia. A incerteza em relao
rentabilidade do projeto, os custos de preparao para participar do leilo e os custos de transao
esto entre os principais fatores que justificam os fracos resultados desse mecanismo de incentivo
(MENANTAU, 2000).
H ainda outros mecanismos, geralmente utilizados em carter complementar queles
acima mencionados, que podem contribuir para a expanso do mercado para as NFRs. O Quadro
1.1 traz um resumo dos principais instrumentos.

14

Quadro 1.1 Instrumentos de desenvolvimento do mercado: objetivos e caractersticas


Instrumentos

Objetivos

Caractersticas

Incentivos ou subsdios
fiscais

Reduzir custos de produo e consumo


de eletricidade limpa

Feed-in tariffs

Tornar a produo de eletricidade limpa


atrativa aos produtores

Esquema financeiro que assegura


um preo premium aos produtores

Sistema de Cotas

Ampliar a oferta de eletricidade limpa

Impem metas anuais de produo


e distribuio de eletricidade limpa
s concessionrias de eletricidade

Certificado-verde

Ampliar o uso da eletricidade limpa


impondo obrigao aos consumidores e
produtores

Combina obrigao com


certificao

Fundo de energia
renovvel

Apoiar aes especficas de apoio ao


consumo e produo de energia limpa,
inclusive P&D

Sistema voluntrio de
energia limpa

Angariar recursos adicionais dos


consumidores dispostos a pagar mais
por energia limpa com vistas a reduzir o
uso de recursos pblicos

Os recursos vm, sobretudo, das


multas relacionadas ao no
cumprimento de metas de aumento
da oferta de energia limpa ou
reduo do consumo de energia
convencional
Atua atravs mobilizao do
interesse e apoio dos
consumidores. Tambm uma
ferramenta para promover aes
conjuntas entre setor pbico e
privado

Fonte: adaptado de Gan, Eskeland & Kolshus (2007).

Independentemente do formato, importante entender a abordagem ou raciocnio por trs


desses incentivos, bem como o contexto no qual tais instrumentos se tornaram o elemento central
das polticas de incentivo s NFRs.
A ideia geral a de que esses instrumentos podem alavancar o desenvolvimento das
novas tecnologias de gerao de eletricidade por NFRs at que estas estejam condies de
competir com as fontes tradicionais de energia. Quando chegam inicialmente ao mercado, as
novas tecnologias esto distantes de alcanar seu melhor desempenho e ainda no detm a
confiana do consumidor. Em contraposio, as tecnologias tradicionais de gerao de
eletricidade j se beneficiaram por dcadas dos efeitos de aprendizado (learnig by using ou
learning by doing) e de economia de escala, proporcionados pela sua ampla adoo quanto
mais adotada, mais eficiente se torna a tecnologia (ARTHUR, 1988). Os instrumentos de
promoo tm, ento, o papel de criar espaos para as novas tecnologias, nos quais processos
dinmicos de aprendizado se desencadeiam.

15

Os princpios que orientam a formulao desses mecanismos so semelhantes queles das


polticas ambientais. Partem do pressuposto de que as fontes tradicionais de energia produzem
externalidades negativas associadas ao seu uso efeitos sobre a sociedade ou sobre o consumo
que no se refletem diretamente no mercado ou no preo cobrado pelo produto. Da a
justificativa, nesse caso, da interveno do poder pblico para a correo dessas imperfeies de
mercado (ou das externalidades negativas) por meio do favorecimento das energias limpas.
H que se entender tambm o contexto no qual os mecanismos de criao de mercado se
popularizaram.
O setor eltrico vem se transformando ao longo das ltimas duas dcadas, especialmente
no que concerne ao papel do Estado. Em linhas gerais, pode-se dizer que o Estado repassou a
propriedade de parte dos ativos para a iniciativa privada e passou a ser predominantemente
regulador. A privatizao no reduziu a importncia do governo, mas alterou os meios de
interveno. O governo ainda o principal ator dos mercados de energia, exercendo influncia
sobre preo, outputs e estrutura de capital, mas a forma de atuao outra: saiu do escopo das
empresas nacionais, voltando-se para instrumentos mais explcitos de poltica e de controle
regulatrio (HELM, 2002).
Nesse novo contexto, a promoo das NFRs tem que ser feita de forma a se evitar
conflitos entre a proposta de liberalizao do setor eltrico e a imposio de medidas de
promoo que no se coadunem com a proposta de mercado competitivo para o setor (Foxon et
al.., 2005). Os pases que tm como meta aumentar a gerao de energia eltrica a partir NFRs
so, ento, orientados a buscar conciliar os preceitos de liberdade de mercado e os incentivos
diretos difuso dessas fontes.
As recomendaes de poltica da International Energy Agency (IEA) refletem essa
orientao. Segundo documento publicado pela Agncia no final dos anos 907 (IEA, 1998),
tambm enfatizam que os governos devem se limitar a atuar sobre as falhas de mercado ou sobre
aqueles aspectos que apresentam claramente uso ineficiente de recursos. De acordo com a IEA, o
papel do governo no processo de desenvolvimento das novas tecnologias deve ser racionalizado,

Enhancing the market deployment of energy technology: a survey of eight technologies

16

devendo voltar-se exclusivamente para reduzir as barreiras s etapas finais do processo de


desenvolvimento da tecnologia. E, a correo da distoro de preos deve ser o foco principal das
polticas.
Neste cenrio, as polticas para promoo s NFRs parecem seguir uma tnica nica, j
que os estudos sobre o tema e os documentos oficiais colocam de forma cada vez mais
predominante que a criao de mercado deve ser a principal fora motora para mudana
tecnolgica8 (MEYER, 2003). Da a utilizao dos mecanismos como instrumento de promoo e
tambm a emergncia do debate em torno das vantagens e desvantagens de um ou outro
mecanismo, seja em termo de custos para a sociedade ou para promover o avano das NFRs.

1.2. O papel das polticas tecnolgicas no desenvolvimento das novas NFRs de energia
Com o debate voltado predominantemente para os mecanismos de criao de mercado,
que refletem a tnica principal das polticas atuais de induo pela demanda (ou demand-pull9),
ficam ausentes as anlises que tratam da oferta de tecnologia ou polticas tecnolgicas voltadas
para o desenvolvimento das NFRs. Essa ausncia tambm ecoa os pressupostos da Economia
Ambiental e as recomendaes da IEA, quais sejam: as intervenes na demanda devem ser
complementadas, caso necessrio, por medidas focadas de poltica tecnolgica para corrigir
falhas de mercado relacionadas s questes de apropriabilidade.
No entanto, a promoo das tecnologias de energia no foge a regra de outras grandes
inovaes radicais, tais como os semicondutores, os computadores, os avies, que se
desenvolveram fortemente ancoradas em recursos e programas governamentais de pesquisa.

A nfase sai da promoo direta P&D e volta-se para induo pela demanda. Ao analisarem as polticas de promoo s
energias renovveis da Alemanha, Holanda, Sucia e Estados Unidos, Gan, Eskeland & Kolshus (2007) concluem que o incentivo
P&D ainda est presente nos pases, mas somente a Sucia mantm esse tipo de poltica como instrumento-chave de promoo.
9
A ideia por traz desta abordagem a de que as polticas podem induzir o investimento em novas tecnologias ao criar demanda
ou necessidades, que ao serem identificadas pelas unidades produtivas do mercado, estimulam a busca por satisfaz-las a partir
de iniciativas tecnolgicas (MOWERY & ROSEMBERG, 1979). Em outras palavras, a garantia de mercado amplia a recompensa
financeira das inovaes (NEMET, 2009).

17

Alm do caso clssico da energia nuclear, outros sistemas de converso de energia tambm se
beneficiaram dos subsdios governamentais10 (LOITER & NORBERG-BOOM, 1999).
As NFRs de energia seguem a mesma tradio. A histria da poltica de promoo
energia elica dos Estados Unidos nos ltimos 30 anos, por exemplo, permeada por um
conjunto de instrumentos de polticas e programas que atendem tanto o lado da criao de
demanda quanto de oferta de tecnologia. Ambos os tipos de instrumentos essenciais para
solidificar a energia elica como parte do portflio de gerao de energia eltrica (Seo 3.1). O
governo norte-americano teve participao direta e indireta na maioria das inovaes radicais
relacionada indstria de energia elica dos Estados Unidos (LOITER & NORBERG-BOOM,
1999).
Ou seja, os instrumentos do tipo tecnology-push ou de criao de oferta de tecnologia tm
(ou tiveram) um papel essencial no desenvolvimento das novas tecnologias, como colocam
alguns estudos (LOITER & NORBERG-BOOM, 1999; MENANTAU, 2000; BUEN, 2006;
TAYLOR, 2008). Com isso, amplia-se o debate para alm das vantagens e desvantagens dos
mecanismos de criao de mercado.
Tendo geralmente como ponto de partida o retrospecto das polticas de promoo e a
trajetria de desenvolvimento de uma tecnologia especfica, tais estudos demonstram a
necessidade da combinao de instrumentos que estimulem a criao de novas oportunidades
tecnolgicas. Esses estudos trazem um conjunto de evidncias sobre a importncia dos programas
e oramentos pblicos para P&D direcionados para fontes especficas de energia.
No cabe aqui reproduzir as histrias e descries sobre as quais se embasam esses
estudos, mesmo porque o terceiro e o quarto captulo (Sees 3.1 e 4.1) trabalham com as
experincias dos pases lderes em energia elica. Vale apenas ressaltar a principal contribuio
deles, que a de ratificar a importncia das polticas voltadas oferta de tecnologia ou criao
de novas oportunidades tecnolgicas a serem exploradas. Essas polticas desempenham um papel

10

Tem-se como exemplo as turbinas a gs, atualmente a tecnologia mais barata para gerao de eletricidade, que se beneficiaram
dos spill-overs da P&D militar da engenharia de jatos.

18

determinante na velocidade e na direo da inovao, mesmo quando se tratam de trajetrias


tecnolgicas bem estabelecidas (DOSI, 1982).
Vale, por fim, ressaltar que os programas de P&D no foram extintos medida que a
tecnologia avanava. Mudou-se o enfoque: a nfase saiu da pesquisa bsica e voltou-se
principalmente para os projetos demonstrativos, testes de campo e novos designs de grandes
turbinas. Ou seja, as atividades de P&D se tornaram mais direcionadas para o aprimoramento
gradual da tecnologia, que comeou a se firmar como opo de gerao de energia eltrica
(HARBONE & HENDRY, 2009).
Em suma, a poltica tecnolgica deve considerar aspectos que vo muito alm de
minimizar os efeitos dos spillovers de conhecimento ou atuar sobre questes de apropriabilidade.

1.3. As polticas de promoo s novas NFRs pensadas a partir de abordagens


alternativas do desenvolvimento econmico
Nesta seo, so trabalhados estudos recentes que analisam o desenvolvimento e a difuso
das NFRs, cujos referenciais tericos convergem com os principais argumentos desta tese. So
apresentadas duas linhas de pesquisa que se complementam. Uma linha trata dos sistemas
energticos em sentido amplo, buscando dimensionar as barreiras transformao destes
sistemas e, por consequncia, difuso das NFRs. A outra linha de pesquisa parte de um plano
mais especfico, a da formao de sistemas de tecnolgicos relacionados s NFRs. Ambas as
linhas de pesquisa destacam o peso das intuies, que ganham um sentido bastante amplo.

1.3.1. As barreiras difuso das novas NFRs e a necessidade de ampliar o escopo de


interveno governamental
Para entender as barreiras difuso das NFRs, faz-se necessrio lembrar, primeiro, que o
avano tecnolgico no aleatrio. As tecnologias seguem por trajetrias conformadas por um
conjunto de prescries que orientam as aes dos agentes envolvidos no seu processo de
transformao e aprimoramento (DOSI, 1982). Segundo, deve-se mencionar que o carter
direcionado e cumulativo do avano tecnolgico no diz respeito apenas ao conhecimento e s
expertises que vo se congregando e se solidificando nas firmas e nas instituies cientficas. A

19

cumulatividade tambm influenciada pelo contexto scio institucional (regulao, normas e


valores sociais, estilos de vida etc.) no qual esse avano ocorre. H um claro processo de
coevoluo entre a tecnologia e o seu entorno scio institucional, que contribui para reforar seu
carter cumulativo e perpetuar as trajetrias tecnolgicas em curso (DOSI, 1982; NELSON,
1994).
E as instituies, nesse caso, no contemplam somente quelas que visam garantir o bom
funcionamento do mercado (normas, leis, regulamentos, etc.), mas a toda estrutura de governana
que d suporte ao avano tecnolgico (programas governamentais de apoio pesquisa, polticas
pblicas, sindicatos, estruturas comunitrias etc.); e o prprio comportamento dos agentes
econmicos. Ou seja, as instituies tambm englobam os padres humanos de interao ou
formas como as pessoas agem e se relacionam para a realizao das atividades econmicas sob
determinadas formas de coordenao (NELSON & SAMPAT, 2001).
Com isso, a dinmica coevolutiva do avano tecnolgico, ao mesmo tempo em que
proporciona regularidade e perpetua trajetrias tecnolgicas, pode criar um conjunto de
obstculos emergncia de novas tecnologias.
Em se tratando das NFRs, ressalta-se que essas tecnologias devem adentrar um mercado
no qual j existem tecnologias provendo os mesmos servios h dcadas. E que, portanto, as
tecnologias tradicionais de gerao de energia j se beneficiaram enormemente dos retornos
crescentes de adoo. Esses retornos so proporcionados pelos efeitos de aprendizado (learning
by doing e learning by using), ganhos de economia de escala e outros efeitos, tais como as
externalidades de rede (resultante do crescimento da rede de usurios) e o progresso tcnico das
indstrias relacionadas (interdependncia tecnolgica). Esses efeitos conferem grande vantagem
s tecnologias j existentes frente s novas tecnologias (ARTHUR, 1988).
Alm disso, as tecnologias de energia tm um forte componente sistmico. Nenhum
processo de transformao de energia independente: o output de um processo o input de outro
processo. Todas as tecnologias de energia, em graus diversos, dependem uma das outras e devem
ser vistas como um conjunto de componentes inter-relacionados conectados em uma rede,
conformando um amplo sistema tcnico. As externalidades de rede oriundas das interaes
sistmicas que se estabelecem entre tecnologias, infraestrutura e indstrias relacionadas se

20

multiplicam em razo tanto das prprias redes fsicas, quanto das redes de informao que se
estabelecem (MARTIN, 2000).
A interdependncia, nesse caso, se estende tambm s rotinas de produo, s relaes
usurio-produtor, s leis, s normas etc., constituindo um contexto que possibilita coordenar e
perpetuar o conhecimento, as habilidades e os recursos necessrios para manuteno de expanso
dos sistemas de energia. Os mecanismos de coordenao, tais como a criao de padres e
convenes, bastante necessrios para o crescimento de indstrias em rede, tambm alimentam
essa interdependncia.
H, ento, um conjunto de inter-relacionamentos tcnicos, econmicos e institucionais
caractersticos dos sistemas de energia que reforam o carter cumulativo e path-dependent das
tecnologias que compem esse sistema, mas tambm criam um problema de compatibilidade em
vrios aspectos (tcnicos ou institucionais). Isso amplia as barreiras difuso de novas
tecnologias ou a emergncia de novos sistemas de energia (KEMP, 1997; UNRUH, 2000). A
interdependncia tecnolgica pode, por exemplo, ser acentuada pela imposio legal de
padronizaes tcnicas. No campo econmico, pode-se mencionar o fato que a introduo de uma
nova tecnologia pode demandar a substituio de partes significativas do sistema produtivo,
gerando um problema de obsolescncia tecnolgica.
Os inter-relacionamentos crescentes criam cada vez mais estabilidade trajetria
tecnolgica ou ao regime tecnolgico11 em voga, o que, por consequncia, faz aumentar a inrcia
dos sistemas de energia e reduzir a possibilidade de mudana ou de insero de novas
tecnologias. E, o governo tambm tem participao na manuteno dessa inrcia seja por razes
polticas (segurana nacional, regulao de monoplios etc.) ou atravs de polticas de promoo
que ainda beneficiam as tecnologias tradicionais de energia (UNRUH, 2000).

11

Unruh (2000) usa o termo Complexo Tecno-institucional. O termo busca expressar a interao entre as tecnologias e entre estas
e as instituies pblicas (medidas regulatrias, agncias pblicas etc.) ou privadas no comerciais (tais como associaes
industriais) e organizaes sociais que atuam na construo e governana dos grandes sistemas tecnolgicos. Kemp (1998) e
Kemp, Schot & Hoogma (1998), ao seu turno, buscam um novo sentido para o conceito de regime tecnolgico de Nelson &
Winter (1982), acrescentando ao rol de prescries que conformam as atividades de soluo de problemas que surgem no
contexto de aprimoramento das tecnologias as questes de ordem tcnica, as variveis econmicas e os aspectos sociais relativos
tecnologia ou ao sistema tecnolgico.

21

Levando essa situao ao extremo, pode-se dizer que no to fcil escapar do lock-in do
carbono (UNRUH, 2000), pois ainda que existam, as alternativas tecnolgicas disponveis para
firmas e consumidores podem ser bastante limitadas. Essa limitao no se d somente por
questes de desempenho e de custo das novas tecnologias frente s dominantes, mas tambm
porque as conexes entre a tecnologia e o contexto socioeconmico ou organizacional so
precrias (KEMP, 1997). Nessa perspectiva, o setor eltrico est aprisionado no modelo de
gerao centralizada em grandes centrais trmicas (ou hidroeltricas no caso do Brasil), que vm
se beneficiando h dcadas dos retornos crescentes proporcionados pelos aprimoramentos dos
recursos tcnicos, institucionais, humanos e financeiros.
O quadro 1.2 consiste de uma tentativa em sistematizar as principais barreiras insero
das NFRs nos sistemas atuais de energia ou emergncia de novos sistemas. O quadro tambm
tem o papel de enfatizar que o desafio de promover o desenvolvimento dessas fontes vai alm da
correo de falhas de mercado ou da criao de oferta de tecnologia.

22

Quadro 1.2 Barreiras insero de novas tecnologias nos sistemas energticos


Tecnolgicas
- Complexidade: incompatibilidade entre a tecnologia e a infraestrutura fsica e tcnica, lembrando que as novas
tecnologias devem interagir com componentes dos sistemas no qual so inseridas;
- Imaturidade: adoo limitada implica em custos elevados (baixa escala de produo) e pouca adequao s
necessidades dos usurios;
- incerteza e risco
Infraestrutura e manuteno
- Incompatibilidade entre a infraestrutura de distribuio de energia e a distribuio geogrfica das unidades de
produo de energias renovveis (topologia);
- Incompatibilidade da infraestrutura de manuteno que prpria s tecnologias dominantes;
Econmicas
Relacionadas demanda
- Desconhecimento das expectativas e preferncias de consumidores e usurios: cria incerteza para introduo
de novas tecnologias no mercado pelos fabricantes;
- Preo elevado do produto: novas tecnologias ainda no se beneficiaram das economias de escala e outros
efeitos decorrentes do aumento da adoo;
Relacionadas oferta- custos mais elevados
- ausncia de fornecedores
- Investimentos iniciais elevados: ausncia de mecanismos de financiamento pode desencorajar potenciais
adotantes;
- Risco de obsolescncia das unidades produtivas: o modelo de produo centralizada das trmicas ou
hidroeltricas pode ser substitudo unidades descentralizadas de gerao de energia eltrica por NFRs;
- Risco de obsolescncia das competncias relacionadas s tecnologias dominantes;
- Aprimoramento das tecnologias dominantes posterga o investimento em novas tecnologias (efeito sailing ship).
Regulatrias e relacionadas polticas governamentais
- Estruturas regulatrias incompatveis com a nova tecnologia:
- Averso ao risco por parte dos governos: mudanas podem ter custo poltico ao contrariar interesses dos atores
vinculados s tecnologias dominantes;
- Falta de aes direcionadas por parte do governo que definam o papel das novas tecnologias no sistema
energtico: gera ausncia de sinalizaes claras que minimizem as incertezas futuras de planejadores,
investidores e fabricantes.
Culturais e sociais
- Ceticismo: decorrente da falta de familiaridade, notcias de mau-funcionamento etc. e incerteza derivada da
intermitncia dos recursos (vento, sol);
- Baixa de aceitao social: decorrente da falta de confiabilidade ou outras razes, como a esttica (impacto
visual das turbinas elicas).
Fonte: adaptado de Kemp, Schot & Hoogma (1998) e Tsoutos & Samboulis (2005).

Dessa forma, a abordagem das polticas atuais relacionadas s novas tecnologias de


energia deve ser questionada. Essas polticas, ao atuarem principalmente em esferas isoladas de
interveno, como a demanda por energia (Seo 1.1), acabam tratando o desenvolvimento das
NFRs apenas como tecnologias individuais, deixando em segundo plano a interao dessas
tecnologias com os sistemas de energia em voga. As polticas, inclusive, tm como foco o
desempenho individual de cada tecnologia, abstraindo sua interao com os grandes sistemas de
energia (TSOUTOS & STAMBOULIS, 2005).

23

As polticas devem ter em vista que a difuso das NFRs preconiza uma transformao dos
sistemas energticos atuais, tanto em termos tecnolgicos, quanto organizacionais e
institucionais, para acomodar as novas tecnologias (KEMP, 1997; KEMP, SCHOT & HOGMA,
1998; UNRUH, 2000). Ou seja, h que emergir um novo regime tecnolgico ou um novo
complexo scio institucional especfico s NFRs ou ao menos que seja capaz de acomodar as
novas tecnologias de energia.
A recomendao principal, nesse caso, que seja aplicado um conjunto coordenado de
medidas que atue em frentes diversas, ou seja, tanto no desenvolvimento da tecnologia, quanto na
criao do mercado e no desenvolvimento de um contexto scio institucional apropriado s suas
especificidades (KEMP, 1997; KEMP, SCHOT & HOGMA, 1998; UNRUH, 2002, TSOUTOS
& STAMBOULIS, 2005; SANDN & AZAR, 2005). Na prtica, a conjugao de instrumentos
de poltica diversos, atuando em vrias esferas, pode contribuir para a criao de espaos
protegidos ou nichos de mercado (KEMP, 1997). Nesses espaos, as novas tecnologias podem
desenvolver suas prprias trajetrias, amparadas por um contexto econmico, social e
institucional que se constri e coevolui em torno delas.
Alm do apoio P&D e criao de mercado (por meio de compras governamentais,
regulao, polticas fiscais, subsdios ao investimento etc.), constam, nesse caso, como principais
recomendaes de medidas de poltica:
-

a imposio de metas claras em relao aos objetivos energticos e ambientais com vistas
a reduzir a incerteza sobre os mercados futuros;

a disponibilizao de instrumentos, tais como os projetos demonstrativos, que integrem


fornecedores, organizaes de pesquisa e consumidores na busca por solues para
problemas relativos tecnologia, a apropriabilidade dos ganhos da inovao, aceitao
social etc.;

o ajustamento da regulao s caractersticas da nova tecnologia como, por exemplo, a


padronizao de componentes e procedimentos de testes, os parmetros para a obteno
de certificados ambientais etc.;

a adaptao do sistema educacional para que este seja capaz de prover as novas indstrias
de mo de obra com qualificaes compatveis

24

o desenvolvimento de novas infraestruturas compatveis com a nova tecnologia; etc.


Essa lista no esgota as sugestes, mas indica como as polticas podem atuar de forma

concomitante no desenvolvimento da tecnologia e na minimizao das barreiras de naturezas


diversas. Em outras palavras, deixa explcito que as esferas de interveno so variadas e vo
alm do desenvolvimento do mercado e da criao de oportunidades tecnolgicas. E, que a
criao de novas trajetrias tecnolgicas ou o rompimento de antigas trajetrias um desafio
que vai muito alm de internalizar as externalidades.

1.3.2. O papel das polticas na formao e expanso dos sistemas tecnolgicos em novas
tecnologias de energia
Na forma de complemento perspectiva apresentada na seo anterior, pode-se ainda
sugerir que novos sistemas tecnolgicos precisam se formar para fazer frente ao domnio dos
combustveis fsseis para que a transformao dos sistemas de energia em vigor comece a tomar
propores mais significativas (JACOBSSON & BERGEK, 2004).
Os sistemas tecnolgicos podem ser entendidos como um conjunto de tecnologias interrelacionadas que derivam de uma aglomerao de inovaes radicais e incrementais inseridas
num ambiente econmico e social especfico. No devem ser esquecidas, nesse caso, as
inovaes de carter organizacional e gerencial, haja vista a importncia delas para o
desenvolvimento de vrias indstrias ao longo da histria (CLARK, FREEMAN & SOETE,
1981; FREEMAN, 1991). Um sistema tecnolgico tambm pode ser visto como a interao de
uma rede de atores de uma rea tecnolgica especfica, sob uma determinada infraestrutura
institucional, com o propsito de gerar, utilizar e difundir a tecnologia 12 (CARLSSON &
STANKIEWICZ, 1991).
Considera-se que, em se tratando polticas com o intuito de formar e expandir sistemas
tecnolgicos relacionados s NFRs e na integrao dessas tecnologias com os sistemas de

12

A estrutura analtica proposta por Jacobsson & Bergek (2004), Jacobsson & Lauber (2006), Alkemade et. al (2007); Bergek,
Hekkert & Jacobsson (2007), autores citados ao longo desta seo, tem como ponto de partida esse conceito de sistema
tecnolgico, baseado na rede de atores diferenciar do conceito de sistemas tecnolgicos de Huges (1987).

25

energia em voga , as duas definies so vlidas e se complementam, j que os sistemas de


energia envolvem atores e tecnologias diversas que se inter-relacionam como visto na seo
anterior. Alm disso, ambas as definies:
- esto de acordo que o surgimento de novos sistemas tecnolgicos pode estar diretamente
relacionado ao nascimento, ao crescimento e maturidade de novas indstrias (CLARK,
FREEMAN & SOETE, 1981) ou formao e expanso13 de novas indstrias (JACOBSON &
BERGEK, 2004, JACOBSSON & LAUBER, 2006, ALKEMADE, KLEINSCHMIDT &
HEKKERT, 2007; BERGEK, HEKKERT & JACOBSSON, 2007);
- destacam a maior importncia das inovaes secundrias ou inovaes incrementais advindas
dos processos de aprendizado e que se intensificam com o crescimento dos mercados frente s
inovaes bsicas, na formao e expanso dos sistemas tecnolgicos (CLARK, FREEMAN &
SOETE, 1981; JACOBSON & BERGEK, 2004, JACOBSSON & LAUBER, 2006,
ALKEMADE, KLEINSCHMIDT & HEKKERT, 2007; BERGEK, HEKKERT & JACOBSSON,
2007);
- partilham que a mudana social (CLARK, FREEMAN & SOETE, 1981) ou o alinhamento
institucional (JACOBSON & BERGEK, 2004, JACOBSSON & LAUBER, 2006, ALKEMADE,
KLEINSCHMIDT & HEKKERT, 2007; BERGEK, HEKKERT & JACOBSSON, 2007)
essencial para a difuso da tecnologia ou expanso dos sistemas tecnolgicos.
Nessas circunstncias, possvel inferir que para uma ou outra definio as polticas ou
medidas de promoo devem ser coerentes com a formao dos sistemas tecnolgicos, com o
crescimento ou com a expanso autossustentada desses sistemas e com o contexto no qual eles
esto inseridos. A inadequao das polticas ou medidas de promoo pode bloquear o
desenvolvimento dos sistemas tecnolgicos em vez de induzir o desenvolvimento dos mesmos
(JACOBSON & BERGEK, 2004, JACOBSSON & LAUBER, 2006, ALKEMADE,
KLEINSCHMIDT & HEKKERT, 2007; BERGEK, HEKKERT & JACOBSSON, 2009).

13

As fases de formao e de expanso dos sistemas tecnolgicos so caracterizadas a partir da literatura do ciclo de vida do
produto. Sendo assim, o perodo de formao e o perodo de expanso dos mercados que se diferenciam no somente em termos
de taxa de crescimento do mercado, mas tambm em termos de caractersticas da mudana tecnolgica e da estrutura industrial
(ABERNATHY & UTTERBACK, 1979). J Freeman, Clarke & Soete (1982) esto buscando relacionar o aparecimento de
clusters de inovaes com o ciclo de Kondratiev e os efeitos expansionistas sobre a economia.

26

E, para que as possibilidades das polticas e os seus respectivos instrumentos atuarem de


fato como indutores, e no como bloqueadores, devem ser observadas algumas recomendaes.
Em primeiro lugar, no h como estabelecer uma receita pr-determinada associando
determinadas medidas de poltica a determinadas funes dos sistemas tecnolgicos com base
nos casos de sucesso. As medidas de poltica devem ser coerentes com as caractersticas e com o
estgio de desenvolvimento do sistema em questo. Ressalta-se que o que funciona como
catalisador em um determinado sistema pode no ter o mesmo efeito em outro contexto. Isso
significa que a implementao das polticas e seus respectivos instrumentos deve ser
precedida por um conhecimento prvio das funes do sistema e do contexto em questo por
parte dos policy-makers.
Por funes do sistema, entendem-se: a criao e a difuso de novos conhecimentos; o
direcionamento das atividades de pesquisa de usurios e fornecedores, no que diz respeito ao
potencial de desenvolvimento de uma nova tecnologia e a escolha de designs especficos; a
mobilizao de recursos financeiros, humanos, de capital e outros ativos complementares; o
desenvolvimento de externalidades positivas, essenciais para formao de clusters, mediadas ou
no pelo mercado; e a formao de mercados14 (JACOBSON & BERGEK, 2004, JACOBSSON
& LAUBER, 2006, ALKEMADE, KLEINSCHMIDT & HEKKERT, 2007; BERGEK,
HEKKERT & JACOBSSON, 2007).
Em segundo lugar, h que se ter em mente que essas funes so interdependentes. As
polticas e seus instrumentos devem, portanto, atuar de forma coordenada sobre o sistema
tecnolgico como um todo. A integrao de diferentes instrumentos de poltica e instituies
governamentais, tais como ministrios e agncias vinculados s novas tecnologias e s
tecnologias dominantes de energia, primordial.
Em terceiro lugar, as polticas e seus instrumentos devem contribuir para que ocorra um
alinhamento ou adaptao institucional em todas as instncias que possam permear as funes do

14

A identificao dessas funes, segundo os estudos mencionados nesta seo (JACOBSON & BERGEK, 2004, JACOBSSON
& LAUBER, 2006, ALKEMADE ET. AL, 2007; BERGEK, HEKKERT & JACOBSSON, 2007), tem como objetivo propor um
referencial de anlise para orientar o entendimento sobre o funcionamento dos sistemas tecnolgicos especficos e, por
consequncia, a elaborao de polticas.

27

sistema tecnolgico. A poltica de cincia e tecnologia, por exemplo, deve incorporar medidas
que fomentem a criao de novos conhecimentos e a poltica educacional, por sua vez, deve
providenciar recursos humanos com novas qualificaes. Por outro lado, as polticas fiscais,
regulaes de mercado, entre outros aspectos que impactam diretamente na atuao das firmas,
tambm devem ser contemplados nesse processo de ajustamento (JACOBSSON & BERGEK,
2004).
E, esse alinhamento institucional tambm diz respeito insero do sistema tecnolgico
num contexto institucional mais amplo, ou, consonante ao tratado na seo anterior, na
minimizao das barreiras ao avano das NFRs e na insero dessas fontes nos sistemas
energticos. Considerando uma funo especfica, como a formao de mercado, por exemplo,
constata-se que esta requer adaptaes institucionais que vo alm da criao de espaos
protegidos para as novas tecnologias (ou reservas de mercado), pois depende da mudana de
outros aspectos, tais como a regulao da padronizao15(JACOBSSON & LAUBER, 2006).
Em se tratando da passagem dos sistemas tecnolgicos para a prxima fase, a da
expanso, as polticas tm como desafio ajudar a catalisar um processo de retroalimentao
positivo. Esse processo estimulado a partir dos investimentos iniciais realizados no perodo de
formao que crie crculos viciosos, levando o sistema tecnolgico, num segundo momento, a
uma expanso autossustentada (JACOBSSON & BERGEK, 2004). E, o alinhamento institucional
deve acompanhar essa dinmica evolutiva dos sistemas tecnolgicos.
na fase de expanso ou difuso que os mercados comeam a crescer e as vantagens se
tornam mais claras, atraindo novas firmas para o sistema, o que amplia a cadeia de valor e
intensifica o processo de aprendizado. Os mecanismos de preo ganham maior importncia no
contexto institucional, em detrimento de outros mecanismos, como incentivos a projetos
demonstrativos, por exemplo. Esses mecanismos de preo tornam-se um meio de proporcionar
benefcios aos investidores em infraestrutura de gerao ou manufatura de equipamentos e de

15

A formao de um novo mercado ancorado geralmente pela concesso de subsdios governamentais, a emergncia das firmas
e outras formas de organizaes e, consequentemente a formao de coalizes especficas de apoio que proporcionam
legitimidade a nova tecnologia marcam a fase inicial de formao dos sistemas tecnolgicos.

28

minimizar as incertezas em relao aos mercados futuros para as NFRs de energia. Os


mecanismos de criao de mercado, por exemplo, tem um papel essencial, mas ao seu tempo.
Disso conclui-se que a importncia ou a efetividade das polticas ou dos mecanismos de
promoo depende do momento e do contexto no qual eles so aplicados. Sendo assim, a
formao e a expanso dos sistemas tecnolgicos reforam a necessidade de um quadro
institucional dinmico e coerente com o estgio de desenvolvimento da tecnologia.

1.4. As novas tecnologias de energia e as questes que envolvem os pases em


desenvolvimento
Ao debate recente sobre as polticas de promoo s novas tecnologias de energia ou
NFRs deve ser acrescentada a questo dos pases em desenvolvimento. Todos os aspectos
envolvendo a promoo das NFRs abordadas ao longo deste captulo so oriundos de estudos que
tm como base de suas anlises a experincia dos pases avanados.
Nos ltimos dois anos, vm surgindo alguns trabalhos tratando da questo da
transferncia dessas tecnologias para os pases em desenvolvimento (como, por exemplo, o de
Mizzuno, 2007), principalmente ndia e China, como uma medida imprescindvel para o combate
s mudanas climticas. No entanto, no foram encontrados trabalhos que questionem o fato de
algumas NFRs (o principal exemplo a elica) j estarem num ponto avanado das suas
trajetrias de desenvolvimento e de que algumas tecnologias j so claramente dominadas por um
grupo restrito de pases. O leque de oportunidades no est mais to aberto em se tratando de
algumas novas NFRs, em contraponto aos nveis cada vez mais elevados de apropriabilidade e
cumulatividade das tecnologias.
Considerando que o aprendizado no automtico, nem previsvel, tem-se que os
benefcios de ordem ambiental no devem ser o nico aspecto a ser considerado pelos pases em
desenvolvimento. A dependncia tecnolgica se torna uma questo cada vez mais premente, de
forma que os pases que optarem por incorporarem as NFRs em suas matrizes eltricas j se veem
diante de trs opes: faz-lo atravs da importao de equipamentos (e tecnologia) ou da atrao
de fabricantes multinacionais ou empreender um esforo de aprendizado tecnolgico.

29

A forma como um pas administra o seu desenvolvimento e a mudana tecnolgica o


que o diferencia em relao aos outros, tendo em vista que todos esto diante do mesmo contexto
de acesso (ou falta de) a tecnologias e equipamentos disponveis no mundo (LALL, 2005). E, se
o caminho escolhido para as NFRs for o do aprendizado, isto significa que as polticas de
promoo s NFRs devem levar em considerao questes adicionais, especialmente aquelas
relativas ao processo de dominar a tecnologia estrangeira ou de catching-up tecnolgico.
Primeiro, o pas que visa empreender o catching up tecnolgico deve ser capaz de criar
seu prprio processo de coevoluo que instaure uma dinmica de aprendizado e que leve
posteriormente a desenvolvimentos autnomos. E, a primeira forma de aprendizado consiste no
modo mais ou menos autnomo como o pas importa a tecnologia: por meio da atrao de
Investimento Direto Estrangeiro (IDE) ou do licenciamento tecnolgico ou de outra transao
que envolva a transferncia de tecnologia para uma empresa domstica (NELSON, 2006). A
tecnologia internalizada pela empresa multinacional pode restringir esse processo ao domnio das
atividades operacionais essenciais ao processo produtivo (know-how). A incorporao da
tecnologia por empresas domsticas vai demandar a compreenso da tecnologia (know-why),
podendo proporcionar um aprimoramento das aptides tecnolgicas (LALL, 2005).
Em segundo lugar, o pas precisa ir alm da cpia (ou imitao duplicativa), que pode
constituir numa vantagem competitiva de curto prazo se os custos salariais forem compensadores,
mas no se vai se traduzir em uma estratgia de industrializao sustentvel no longo prazo. a
imitao criativa ou engenharia reversa que proporciona interao intra e extra empresa. Esta
interao vai se intensificando na medida em que os produtos se tornam mais complexos,
abrangendo, inclusive, universidades e institutos de pesquisa (NELSON & KIM, 2005), ou seja,
abrem-se espaos para formao de sistemas de inovao locais e o desencadeamento de
trajetrias autnomas.
Em terceiro lugar, enfatiza-se que a trajetria tecnolgica dos pases em processo de
desenvolvimento passa por fases diferentes daquelas dos pases avanados. Em linhas gerais,
pode-se dizer que os pases avanados partem geralmente de uma inovao radical, que ganha
formatos variados nos nichos de mercado que vo se constituindo. Posteriormente, estabelece-se
um design dominante e se atingem capacidades e escalas de produo relevantes. Por fim, o
produto ou o processo se torna altamente padronizado, prevalecendo as inovaes incrementais

30

(ABERNATHY & UTTERBACK, 1978). J os pases em desenvolvimento passam pelas fases


de aquisio da tecnologia importada (geralmente madura), na qual as atividades de produo se
restringem a montagem dos insumos estrangeiros. Depois, eles passam pela fase da assimilao,
na qual o aumento da concorrncia entre aqueles que adquiriram a tecnologia podem desencadear
esforos locais, de carter tcnico (no de P&D), tal como a engenharia reversa16. Por fim,
chegam fase de aperfeioamento da tecnologia, na qual as atividades de P&D se tornam
relevantes, se a estratgia for a de realizar melhoramentos criativos de produtos j existentes
(KIM, 2005).
Nessas circunstncias, como devem, ento, atuar as polticas de promoo? Teriam as
polticas dos pases em desenvolvimento os mesmos componentes acima mencionados (demanda,
oferta de tecnologia etc.)? As anlises das estratgias de desenvolvimento dos pases de
industrializao recente trazem algumas contribuies nesse sentido. Essas contribuies podem
pontuar os elementos essenciais que devem compor uma estratgia de promoo voltada para o
aprendizado, ainda que esses trabalhos tenham como foco outras indstrias que no a de energia
eltrica.
Segundo Kim (2005) que tem como base de anlise o processo de catching up da Coria
do Sul , a criao de mercado (ou demanda por novas tecnologias) o primeiro passo de uma
estratgia de promoo de aprendizado. Mas, nesse caso, o mercado ganha uma conotao
bastante diferente daquela do incio deste captulo. No caso dos pases em desenvolvimento no
se trata de corrigir a desvantagem de uma nova tecnologia frente antiga, mas de criar um
mercado interno e uma indstria local para uma tecnologia j madura. Dessa forma, ganha
relevncia a aplicao de incentivos formao de capital, substituio de importaes (por
exemplo, acesso ilimitado a insumos estrangeiros) etc., e, principalmente, proteo do mercado
local, como instrumentos para a criao de um mercado interno e obteno de economias de
escala17.

16

Lembrando a instaurao de um processo de imitao por meio de engenharia reversa tambm no uma tarefa simples, tendo
que vista que a atividades e habilidades necessrias so as mesmas do processo de inovao em P&D (KIM, 2005).
17
Tem-se cincia de que o contexto de poltica internacional atual bem diferente daquele de 30 anos atrs e que algumas
medidas de poltica industrial no so mais aplicveis em razo das regras da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Porm,
considera-se que a estrutura analtica proposta por Kim (2005) para analisar a experincia da Coria bastante vlida para

31

As polticas de oferta de tecnologia (ou polticas tecnolgicas) devem dispor,


especialmente nas fases iniciais da trajetria de aprendizado, de instrumentos especficos, que
impulsionem a incorporao da tecnologia estrangeira pelos atores locais, e no a realizao de
P&D. Nisto, entram os incentivos transferncia de tecnologia e importao de bens de capital
(principal fonte de aprendizado, atravs da engenharia reversa), por meio de concesses fiscais,
descontos alfandegrios etc. As restries importao de tecnologias que podem competir com
aquelas em desenvolvimento no mercado interno tambm fazem parte do pacote. Os institutos de
pesquisa, ao seu turno, tm o papel de auxiliar as empresas no processo de aquisio e
transferncia de tecnologia estrangeira.
Os incentivos P&D e a infraestrutura pblica de pesquisa ganham relevncia quando a
tecnologia estrangeira j foi dominada e comea a ser melhorada por iniciativas locais. Neste
momento, o setor privado percebe a importncia da P&D e inicia a construo de estruturas
prprias de pesquisa. Aos institutos pblicos de pesquisa cabe a execuo de programas que
apoiem as atividades das empresas, tais como programas de qualidade, desenvolvimento de
produtos estratgicos etc. tambm neste momento, quando o pas j aprendeu a fazer e voltase para o aprimoramento, que toma corpo o processo de liberalizao do mercado interno. Caem,
ento, as restries s importaes, ao acesso do investimento direto estrangeiro etc. A promoo
da competio torna-se, ento, um elemento essencial na estratgia de desenvolvimento, que foca
agora a inovao, j passada a fase do aprendizado (KIM, 2005).
Obviamente, esses passos de interveno governamental (e as polticas sugeridas para
cada etapa da trajetria dos pases em desenvolvimento) no esgotam o repertrio de atuao do
governo como facilitador do aprendizado tecnolgico. Esses passos tambm no podem constituir
uma receita a ser replicada em outros contextos. Mesmo porque h um conjunto de outros fatores,
alm das polticas de promoo, a serem considerados que podem influenciar o processo de
aprendizado e produzir resultados totalmente diferentes quando aplicado em contextos diversos.
Entre os principais esto: a qualidade da educao formal que impacta no desenvolvimento e na

demonstrar que a trajetria de desenvolvimento dos pases em desenvolvimento tem uma dinmica especfica e que as polticas
tm que ser coerentes com esta dinmica. Alm disso, no Captulo 3, ser possvel observar que a China reproduziu muitos
aspectos da estratgia da Coria para desenvolver sua indstria de energia elica na ltima dcada.

32

acumulao de capacidades tecnolgicas pelas empresas; o ambiente sociocultural, que diz


respeito s crenas, normas e valores da sociedade que influenciam a forma de atuao da fora
de trabalho, e que influenciam a forma como as empresas so estruturadas e administradas (KIM,
2005).
O contexto nacional de capacidade tecnolgica e empresarial e o grau de sofisticao da
demanda local tambm influem no processo de aprendizado, podendo determinar a durao e os
custos envolvidos, tais como as perdas decorrentes da ineficincia produtiva, por exemplo. Nos
pases em desenvolvimento, de uma forma geral, a base de conhecimento interno para dominar a
tecnologia limitada e a estrutura de suporte s empresas, bem como as instituies e o capital
humano, so subdesenvolvidos (LALL & TEUBAL, 1998).
Em suma, as esferas identificadas ao longo do captulo a poltica da demanda, a poltica
da oferta e a adaptao institucional se repetem como elementos fundamentais de uma
estratgia de promoo ao aprendizado e ao domnio futuro da tecnologia. A diferena fica por
conta da forma como essas polticas so aplicadas e do tempo de cada uma. Ou seja, do momento
em que uma ou outra ganha maior ou menor nfase nas fases da trajetria de desenvolvimento da
tecnologia.

1.5. Consideraes Finais


O captulo demonstrou que as questes que envolvem os sistemas de energia, bem como o
avano das novas tecnologias de energia so complexas e multifacetadas, de forma que
depreendem a conjugao de instrumentos mltiplos e coordenados de poltica. Tambm se
ressaltou que esses instrumentos devem ser dinmicos e acompanhar a evoluo da tecnologia.
Tratando os sistemas tecnolgicos de modo mais especfico, o carter dinmico e coevolutivo do
contexto institucional ficou ainda mais evidente, alm da necessidade de se conhecer previamente
o contexto no qual o instrumento de incentivo ser aplicado. E, quando os pases em
desenvolvimento e a questo do aprendizado tecnolgico so adicionados discusso, as polticas
de inovao ficam ainda mais complexas, j que outros elementos devem ser levados em
considerao.
Dessa forma, o captulo cumpriu o papel de ampliar o debate em torno das polticas de
inovao s NFR. O debate recente (HVELPLUND, 2001; MEYER, 2003; LIPP, 2007; IEA,
33

2008 etc.) est centrado na eficincia dos mecanismos de criao de mercado ou da promoo do
desenvolvimento da tecnologia pelo lado da demanda. No entanto, o captulo elencou as razes
pelas quais a atuao dessas polticas deve ir muito alm da correo das falhas de mercado ou da
induo do avano tecnolgico atravs da demanda.
Em primeiro lugar, colocou-se que a oferta de tecnologia tambm um componente
importante das polticas de promoo s novas fontes de energia. Um conjunto de estudos
mostrou que os pases lderes em NFRs vm investindo em programas de P&D h vrias dcadas
(LOITER & NORBERG-BOOM, 1999; MENANTAU, 2000; BUEN, 2006; TAYLOR, 2008).
Os casos dos pases lderes em fontes alternativas so geralmente utilizados como evidncias de
que os instrumentos de criao de mercado se mostraram eficazes para promover o avano das
tecnologias alternativas de energia. No entanto, essa anlise deve agregar outros componentes,
especialmente o fato de que as bases e as capacidades tecnolgicas vm sendo construdas e
aprimoradas por esses pases h bastante tempo. E, que quando a induo pela demanda comeou
dar o tom das polticas de promoo, os programas de pesquisa focados no desenvolvimento
daquelas fontes j vinham cumprindo o seu papel.
Em segundo lugar, foram trazidas as abordagens alternativas Economia Ambiental, que
enfatizam o carter cumulativo e coevolutivo do avano tecnolgico e que destacam o carter
sistmico da inovao. Nesse sentido, foi observado um conjunto de trabalhos (KEMP, 1997;
KEMP, SCHOT & HOGMA, 1998; UNRUH, 2002, TSOUTOS & STAMBOULIS, 2005;
SANDN & AZAR, 2005; JACOBSON & BERGEK, 2004, JACOBSSON & LAUBER, 2006)
em linha com as abordagens evolucionrias e sistmicas do desenvolvimento econmico, que
vm tratando do avano das NFRs de energia, bem como tentando situar o papel das polticas de
promoo. Por esses trabalhos, depreendeu-se que h todo um quadro scio institucional que se
constitui em torno das fontes tradicionais de energia e coevolui com elas e que torna a
competio com as novas fontes uma questo muito mais ampla do que a simples correo de
preo.
Em terceiro lugar, adicionou-se a perspectiva dos pases em desenvolvimento, j que o
objetivo final do estudo em questo analisar o caso brasileiro. Nesse caso, partiu-se da viso de
que adoo das NFRs de energia por esses pases deve implicar esforos tecnolgicos
compatveis para se dominar suas respectivas tecnologias. Para tanto, recorreu-se aos estudos

34

(LALL, 2005; NELSON & KIM, 2005; KIM, 2005) que tratam do processo de aprendizado
tecnolgico dos pases em desenvolvimento de uma forma geral, como um meio de somar mais
esse aspecto discusso sobre as polticas de promoo s NFRs.
essa viso ampliada da discusso que vai nortear, posteriormente, a construo dos
quadros de referncia das polticas de inovao em energia elica apresentados nos Captulos 3 e
4. Os quadros de referncia, por sua vez, vo corroborar a necessidade dessa viso ampliada.

35

36

CAPTULO 2 A indstria de energia elica no mundo: tecnologia, atores principais e


pases lderes
Este captulo tem por objetivo apresentar uma contextualizao da indstria de energia
elica. Essa contextualizao visa mostrar os avanos, as movimentaes recentes e o
funcionamento da indstria de energia elica no mundo, destacando o fato que o crescimento da
atividade de gerao est fortemente atrelado fabricao domstica de turbinas e componentes.
A indstria de energia elica envolve aspectos e questes variadas e pode ser tratada sob
ticas diversas. Alm disso, tem-se o fato de que a energia elica s mais uma das vrias fontes
de gerao dentro do setor eltrico (hidrulica, gs natural, carvo mineral, derivados de petrleo,
biomassa, etc.), interagindo, portanto, diretamente com este setor que, por si s, um vasto
objeto de anlise. Sendo assim, este captulo se atm quelas questes e aspectos da indstria que
dizem respeito aos objetivos da tese. O captulo no trata, por exemplo, dos impactos da insero
dessa fonte de energia nos sistemas eltricos, porque estes impactos no esto dentro do escopo
das polticas de inovao em energia elica, mas das polticas e planejamento concernentes ao
setor eltrico como um todo.
Optou-se por abrir o captulo com uma seo que aborda resumidamente a tecnologia e
seus principais avanos o entendimento da tecnologia facilita a compreenso das sees
posteriores. Na segunda seo, so identificados os principais atores da indstria de energia
elica, evidenciando a forte interao entre a atividade de gerao e fabricao de equipamentos,
bem como a diviso de papis que vem se consolidando na indstria. A terceira seo apresenta o
crescimento da energia elica no mundo e situa os pases lderes em capacidade instalada, bem
como aqueles que vm puxando o crescimento recente da indstria. A quarta seo trata da
fabricao de turbinas elicas, mostrando tambm as empresas e os pases que lideram esta
atividade, bem como as mudanas recentes na organizao da indstria e distribuio das
unidades produtivas. A ltima seo faz as consideraes finais, destacando os aspectos que
contribuem para o desenvolvimento subsequente do trabalho.

37

2.1. A tecnologia e seus principais avanos


A energia elica advm diretamente da energia solar. O aquecimento diferenciado da
atmosfera, em virtude da orientao dos raios solares e dos movimentos da terra, ocasiona
variao na massa especfica e nos gradientes de presso das camadas de ar, fazendo com que
elas se movimentem. A energia elica , portanto, a energia cintica contida nas massas de ar em
movimento canalizada pelos ventos. A energia cintica transformada em energia mecnica pelo
rotor do aerogerador18 e, depois, em energia eltrica, no gerador. Por depender da incidncia solar
e de outros fenmenos meteorolgicos, a energia elica uma fonte intermitente.
Em teoria, a potncia que pode ser extrada dos ventos proporcional ao cubo da
velocidade do vento e diretamente proporcional a rea varrida pelas ps. Todavia, apenas uma
parte dessa potncia capturada pelas turbinas.
A turbina elica est estruturada em trs macrocomponentes: a torre, o rotor de ps e a
nacele. na nacele, carcaa montada sobre a torre, que colocada a maior parte dos demais
componentes da turbina, tais como o gerador e a caixa de engrenagem. A Figura 2.1 ilustra a
arquitetura bsica de uma turbina.

18

O rotor gira em razo das foras aerodinmicas, principalmente as foras de sustentao, em detrimento das foras de arrasto.
Para que as turbinas elicas entrem em operao, necessria uma velocidade mnima do vento (geralmente, em torno de 4 m/s).
Por outro lado, ventos muito fortes podem danificar o equipamento e impactar excessivamente a tenso da rede eltrica qual a
turbina est conectada. Por isso, a movimentao das hlices controlada por mecanismos que limitam a potncia mxima gerada
potncia nominal do aerogerador.

38

Figura 2.1 Principais componentes de uma turbina elica

Torre - o elemento que sustenta o rotor e a nacele na altura adequada ao funcionamento da


turbina elica (esse item estrutural de grande porte de elevada contribuio no custo inicial do
sistema).
Rotor - o componente que efetua a transformao da energia cintica dos ventos em energia
mecnica de rotao. No rotor so fixadas as ps da turbina. Todo o conjunto conectado a um
eixo que transmite a rotao das ps para o gerador, muitas vezes, atravs de uma caixa
multiplicadora.
Nacele - o compartimento instalado no alto da torre e que abriga todo o mecanismo do gerador,
o qual pode incluir: caixa multiplicadora, freios, embreagem, mancais, controle eletrnico, sistema
hidrulico.
Caixa de multiplicao (transmisso) o mecanismo que transmite a energia mecnica do
eixo do rotor ao eixo do gerador.
Gerador o componente que tem funo de converter a energia mecnica do eixo em energia
eltrica.
Mecanismos de controle as turbinas elicas so projetadas para fornecerem potncia nominal
de acordo com a velocidade do vento prevalecente, ou seja, a velocidade mdia nominal que
ocorre com mais frequncia durante um determinado perodo.
Anemmetro - Mede a intensidade e a velocidade dos ventos, normalmente, de 10 em 10
minutos.
Ps do rotor Captam o vento e convertem sua potncia ao centro do rotor.
Biruta (sensor de direo) So elas que captam a direo do vento, pois ele deve estar
perpendicular torre para se obter um maior rendimento.
Fonte: CE-Elica/PUC-RS (2011).

As turbinas elicas passaram por avanos significativos nas ltimas trs dcadas, mas a
arquitetura bsica ou design que se tornou dominante no mercado - com rotores de eixo
horizontal do tipo hlice compostos por trs ps, posicionado a montante das torres19 - mudou
pouco.

19

O design que domina atualmente j coexistiu com o modelo de rotor vertical, com o modelo de duas ps e com os rotores
posicionados jusante das torres, mas a configurao atual tende a produzir menos barulho.

39

A transformao mais evidente est no tamanho dos equipamentos, sendo acompanhada


pelo avano dos materiais, dos processos e at mesmo na logstica. Houve, claramente, inovaes
em design, mas elas se concentram essencialmente em maximizar o desempenho das turbinas e
no desenvolvimento dos componentes e no uso de novos materiais. Essas inovaes foram no
sentido de aumentar a eficincia, aumentar a confiabilidade e a integrao com os sistemas
eltricos locais e reduzir as perdas na gerao, aspectos diretamente relacionados com o
incremento do tamanho dos equipamentos (EWEA, 2009a).
Enquanto que em meados dos anos de 1980 a capacidade mdia dos equipamentos era de
150 kW, com rotor de 15 metros de dimetro, em 2010, a maioria das turbinas instaladas em terra
firme (onshore) tinham capacidade entre 2 e 3 MW, com rotor entre 80 e 100 metros de dimetro.
As turbinas instaladas em alto mar (offshore) eram ainda maiores, com capacidade entre 3,6 e 5
MW. A necessidade de otimizar os custos de instalao offshore, especialmente aqueles
relacionados fundao, tem impulsionado a fabricao de equipamentos cada vez maiores
(GWEC, 2011).
As turbinas maiores, alm de possibilitarem o acesso a melhores condies de vento
(ventos mais estveis e mais velozes) e, claro, a gerao de mais eletricidade, permitem
economias de escala bastante relevantes. O custo de vrios componentes, como os sistemas de
controles, por exemplo, no varia proporcionalmente ao tamanho da turbina. Alm disso, o
crescimento das turbinas levou tambm a ganhos de escala com a infraestrutura de instalao dos
parques elicos, tais como abertura de vias de acesso, fundaes, cabeamento para conexo
rede eltrica etc., reduzindo os custos por MW instalado (EWEA, 2009a).
Atualmente, predominam no mercado mundial as turbinas de velocidade varivel, com
mecanismo de controle de passo20, em oposio s de velocidade constante, com controle estol21,

20

O controle de passo (pitch) atua sobre a inclinao das ps, fazendo com que elas girem em torno do seu eixo longitudinal; isto
, as ps mudam o seu ngulo de passo para reduzir o ngulo de ataque sempre que a velocidade do vento ultrapassa a potncia
nominal do aerogerador. um sistema ativo que entra em ao mediante as informaes recebidas do dispositivo instalado na
turbina que compara as velocidades do vento.
21
O controle estol (stall) permite que, quando aumenta a velocidade do vento, se reduzam as foras de sustentao e aumentem a
fora de arrasto. Para isso, escolhido um ngulo de passo para fixar as ps, que no podem girar em torno do seu eixo
longitudinal e tm um design especfico para que o efeito ocorra. Trata-se de um sistema passivo que a reage velocidade do
vento.

40

que lideravam o mercado at meados dos anos 200022. Os geradores de velocidade varivel
precisam de um conversor de frequncia eletrnico, necessrio para fazer a conexo rede
eltrica, de forma a estabilizar a frequncia varivel produzida pela rotao da turbina que vai se
movimentar de acordo com a velocidade do vento. As principais razes apontadas para o domnio
dos equipamentos de velocidade varivel so que estes proporcionam maior flexibilidade
operacional e so mais grid friendliness, pois permitem uma operao contnua das turbinas,
mesmo durante regimes de faltas eltricas, alm de serem capazes de produzir energia reativa
(EWEA, 2009b).
Outras mudanas tecnolgicas j so observadas, como a forma de conexo ao gerador,
por exemplo, mas ainda no h uma vertente nica. O modelo ainda mais utilizado o que
emprega multiplicadores de velocidade (como o da Figura 2.1) para acoplar o rotor ao gerador. O
modelo alternativo j no usa o multiplicador, acoplando o rotor diretamente ao gerador. Com
todos esses avanos no est distante o tempo de se alcanar o limite terico de 59% da eficincia
mxima observada por Betz.
Alm das turbinas e dos materiais e processos a elas subjacentes, devem ser mencionados
tambm os avanos tecnolgicos em outras reas, especialmente das ferramentas de anlise e
medio dos ventos.
Os recursos elicos so tidos como o principal determinante da rentabilidade dos
investimentos em parques elicos. As condies locais de vento so um componente essencial do
clculo dos riscos econmicos. Quanto mais acurada as estimativas sobre o potencial elico de
um dado stio, menores as incertezas sobre o potencial real de gerao do empreendimento e,
portanto, sobre seus custos e lucratividade. O atlas elico consiste num primeiro indicador do
potencial elico de uma regio. amplamente reconhecido que o desenvolvimento do European
Wind Atlas Methodology nos estgios iniciais da indstria de energia elica teve mais impactos
para os ganhos de produtividade na produo de eletricidade do que os melhoramentos no design
das turbinas (EWEA, 2009b).

22

Em 2009, dos 95 modelos (acima de 1 MW) disponveis no mercado, 72 eram de velocidade varivel, contra nove de
velocidade fixa e 14 com sistema de velocidade combinado (EWEA, 2009a)

41

Vale tambm lembrar que o vento intermitente e que o bom funcionamento do sistema
eltrico requer um equilbrio apurado entre a oferta e a demanda por energia. A possibilidade de
armazenar eletricidade limitada e a estabilidade na quantidade de carga que injetada nas redes
fundamental para se preservar a qualidade da eletricidade entregue ao consumidor final.
H basicamente trs tipos de estimativas relacionadas aos recursos elicos. H aquelas
que enunciam o potencial elico de um stio especfico ou at uma regio e orientam os estudos
de viabilidade e as instalaes dos parques elicos. H as ferramentas de previso de longo prazo,
que indicam o comportamento dos ventos do stio ao longo dos anos, prevendo a variao na
produo anual de energia e a rentabilidade do parque. E h tambm as ferramentas de curto
prazo, de um a sete dias, que possibilitam programar com maior preciso as cargas de energia que
sero entregues pelo parque elico e um melhor aproveitamento da energia elica pelo sistema
eltrico (EWEA, 2009b). O domnio tecnolgico dessas ferramentas e de outras relacionadas aos
outros tipos de estimativas da Dinamarca, o que explica a alta penetrao da energia elica no
sistema eltrico desse pas.

2.2. Os principais atores da indstria de energia elica


Os principais atores da indstria de energia elica podem ser subdivididos em trs
categorias:
-

a dos que fabricam equipamentos as fabricantes de turbinas e os fornecedores de


componentes para turbinas;

a dos que planejam, constroem e mantm os parques elicos as empresas de


planejamento, construo e logstica de parques elicos, as firmas de consultoria e design
de parques elicos, os provedores de servios de manuteno e operao de parques
elicos; e

a dos que produzem e investem em energia elica as concessionrias de eletricidade, os


produtores independentes de energia e investidores com interesse puramente financeiro.
A Figura 2.2 apresenta uma cadeia de valor simplificada da indstria de energia elica

que facilita o entendimento do papel desses atores na indstria.

42

Figura 2.2 Cadeia de valor da indstria de energia elica

Fabricao
de turbinas

Desenvolvimento
de parques
elicos

Design e fabricao de
componentes

Fabricao de turbinas

Design e fabricao de
componentes

Ps, torres, multiplicadores,


sistemas de controle,
conversores

Montagem do aerogerador

Ps, torres, multiplicadores,


sistemas de controle,
conversores

Pr-desenvolvimento

Desenvolvimento
Construo, transporte e
conexo rede eltrica

Estudos de viabilidade
Planejamento financeiro

Ps-desenvolvimento
Operao e manuteno,
monitoramento da produo
e vendas

Fonte: Lema et al.. (2011).

Essa distribuio de papis na indstria, especialmente entre a fabricao de componentes


e o desenvolvimento de parques elicos, tambm recente, o que ajuda a explicar o fato de ainda
no haver uma diviso to clara entre esses papis. H um conjunto de razes para que as
relaes entre usurios e produtor da tecnologia ao longo da trajetria de desenvolvimento da
indstria de energia elica sejam sobrepostas.
Comparados s tecnologias de gerao de eletricidade por combustveis fsseis, para as
quais os custos se concentram, principalmente, nos gastos com combustveis e de operao e
manuteno (O&M), os sistemas elicos so intensivos em capital. As turbinas consistem no
principal custo de implantao de um parque elico e podem representar, somados os custos de
transporte e instalao, entre 65 a 84% do custo total dos projetos onshore, dependendo do pas,
do modelo do equipamento, da localizao do parque elico, etc. Essa proporo muda bastante
quando se tratam das instalaes offshore. Os custos de capital dessas instalaes representam
praticamente o dobro do dos sistemas onshore e so mais distribudos, pesando os custos de
conexo e infraestrutura, etc. em alto-mar (Quadro 2.1).

43

Quadro 2.1 Distribuio dos custos de capital dos sistemas elicos nos pases da OCDE, 2009
Onshore

Offshore

1.700-2.450

3.300-5.000

Custo da turbina (%)

65-84

30-50

Custos de conexo rede eltrica

9-14

15-30

Custos de infraestrutura (%)

4-16

15-25

Outros custos (%)

4-10

8-30

Custos de capital (USD/kW)

Fonte: Compilado por IRENA (2011)

O fato de um parque elico demandar investimentos substanciais em capital nas suas fases
iniciais de implantao impacta na sua viabilidade financeira. necessrio que estejam
disponveis em torno de 80% do montante total a ser investido ainda durante a fase de construo
do parque (que dura aproximadamente dois anos). Por outro lado, por no dependerem do
fornecimento de combustveis, os custos de gerao de energia eltrica so completamente
previsveis, o que uma vantagem da energia elica (BLANCO, 2009). Nessas circunstncias, a
participao das fabricantes de turbinas, como desenvolvedoras e proprietrias de parques
elicos, foi o caminho encontrado por essas empresas para viabilizar o financiamento desses
investimentos at que a indstria atingisse certa maturidade.
A participao das concessionrias de eletricidade e grandes produtores de energia (como
a Shell, por exemplo) como principais investidores em capacidade instalada em energia elica
uma tendncia que se consolidou somente na segunda metade dos anos 2000 (MERRIL LYNCH,
2007), revertendo, a partir de ento, o modelo de investimento observado nos pases pioneiros.
Os recursos para instalao dos parques elicos em pases como Dinamarca e Alemanha
provinham principalmente de instituies financeiras locais, sendo requisitados por investidores
independentes (BUEN, 2006) entre os quais as prprias fabricantes de turbinas elicas e outros
de origem variada (indstrias correlacionadas, comunidade, etc.), atrados pelos incentivos e
subsdios governamentais a esse tipo de energia. Hoje, com a indstria j consolidada, as
fabricantes no tm mais que financiar a construo dos parques elicos, porm, a
disponibilidade de canais de financiamento e as condies de pagamento ainda so essenciais
para viabilizar a construo desses empreendimentos.
Os desenvolvedores de parques elicos que planejam e constroem os empreendimentos
tambm comearam a ganhar espao na indstria a partir de meados dos anos 2000, quando a

44

indstria iniciou seu movimento de consolidao, abrindo caminho para novas oportunidades de
negcio e a incorporao de novos atores. Os desenvolvedores so geralmente empresas de
servios de engenharia que viram a oportunidade de entrar em um novo negcio. At meados dos
anos 2000, era bastante comum que o planejamento e a administrao de parques, e at mesmo a
produo de energia, ficassem a cargo das fabricantes de turbinas elicas. Isso ainda ocorre
principalmente nos pases nos quais a cadeia de desenvolvimento de parques elicos no avanou
no mesmo passo que a cadeia de manufatura de turbinas23 (LEMA et al., 2011). A espanhola
Gamesa e a indiana Suzlon, por exemplo, so duas das grandes fabricantes mundiais de turbinas
que ainda atuam no pr-desenvolvimento e no desenvolvimento de parques elicos.
Sendo assim, hoje se pode dizer que h duas lideranas na cadeia da indstria de energia
elica: as fabricantes de turbinas elicas, comandando a manufatura de equipamentos e
componentes, e as concessionrias de eletricidade e produtores independentes de energia,
puxando o desenvolvimento de parques elicos.
J em 2006, as concessionrias de eletricidade e algumas grandes empresas de energia
foram responsveis por 50% dos novos incrementos em capacidade instalada daquele ano (BTM,
2007). As grandes concessionrias europeias de energia adotaram uma estratgia bastante
agressiva para expandir seus portflios de energia elica, adquirindo parques elicos j em
operao e tambm projetos de parques elicos em estgios iniciais de desenvolvimento. Na
Espanha, as grandes concessionrias Acciona, Endesa, EDP e Iberdrola j controlavam, em
2006, 70% da capacidade instalada total em energia elica em operao no pas (MERRIL
LYNCH, 2007).
Nesse novo contexto, as concessionrias de eletricidade e as grandes empresas de energia
se tornaram os alvos preferenciais das fabricantes de turbinas. A garantia e a promessa de novos
contratos proporcionada por esse tipo de investidor, cujo negcio principal a gerao de
energia, d visibilidade e aumenta a confiana na energia elica. Nesse nterim, as fabricantes de

23

Assim como na indstria de turbinas, a cadeia de desenvolvimento de parques se desenvolveu primeiro e se encontra muito
mais avanada nos pases pioneiros. Na pioneira Dinamarca, por exemplo, a cadeia de desenvolvimento de parques elicos,
incluindo O&M, vendas etc., j concentra quase que 40% dos empregos da indstria de energia elica do pas. J na China, a
cadeia de desenvolvimento de parques elicos ainda bastante falha, tanto pela falta de firmas em quantidade suficiente para
atender a demanda por construo de parques elicos no pas, quanto pela falta de competncias internas, especialmente nas fases
de pr-desenvolvimento e ps-desenvolvimento (LEMA et al., 2011).

45

turbinas passaram a comprometer suas capacidades produtivas dos anos subsequentes com
poucos grandes produtores de energia (MERRIL LYNCH, 2007). Essa nova dinmica, ditada
pelo poder de investimento dos grandes produtores, somada ao aumento do preo das matriasprimas (principalmente o ao)24, contribuiu para crescimento dos custos de capital, invertendo a
tendncia de queda verificada desde o final da dcada de 198025. Os preos das turbinas
voltariam a cair em 2010, como um reflexo tardio da crise econmica de 2008, ainda que o ritmo
de expanso da capacidade instalada em energia elica no mundo no tenha se reduzido em 2009
(ROLAND BERGER, 2011).
O Quadro 2.2 mostra a evoluo dos custos de instalao dos sistemas elicos nos pases
lderes nos anos 2000.

24

O prprio aumento do tamanho das turbinas e as economias de escala proporcionadas por este crescimento, j que o preo
determinado pelo dimetro do rotor, e os gargalos na cadeia de suprimento de componentes para turbinas elicas tambm
contriburam para o aumento dos custos de capital.
25
Historicamente, os custos de capital seguiram por uma trajetria de declnio nos pases pioneiros no desenvolvimento da
energia elica desde meados da dcada de 1980 at o incio dos anos 2000, graas ao desenvolvimento da tecnologia e aos ganhos
de economia de escala. Sabe-se que a cada gerao de turbinas que a Dinamarca adicionou ao seu portflio naquele perodo, os
custos de instalao dos parques elicos no pas caram entre 4-5% - uma nova gerao de turbina foi introduzida
aproximadamente a cada dois anos. Comparando as turbinas dinamarquesas que entraram no mercado na dcada de 1980 a
aquelas que entraram nos anos 2000, a reduo dos custos de capital chega a 50% (EWEA, 2009a). Esta trajetria se inverte nos
anos 2000, quando os custos de instalao dos parques elicos se elevam nos pases pioneiros.

46

Quadro 2.2 Custo de instalao dos sistemas elicos on-shore nos pases lderes, 2003-2010
2003

2004

2005

2006

Dinamarca

790

725

886

1.331

Alemanha

1.044

956

1.084

Estados Unidos

752

683

Espanha

903

2007

2008

2009

2010

1.503

1.759

1.840

1.367

1.750

1.979

2.174

2.122

1.773-2.33026

849

1.522

1.840

2.124

2.144

2.154

802

896

1.657

1.802

2.086

1.770

1.882

1.075

1.152

1.194

1.460

1.472

1.463

1.392

1.287-1.354

(em US$kW de 2010)

India

27

China

28

Fonte: adaptado de IRENA (2011).

Ao entrar no negcio de energia elica, o intuito principal das concessionrias europeias


era o de ampliar seus portflios de energias renovveis e cumprirem as metas estipuladas pela
Unio Europeia para incremento dessas fontes. Entretanto, outras razes devem ser mencionadas
para que essas empresas, e outras grandes empresas de energia, tenham-se voltado para a energia
elica na segunda metade dos anos 2000:
-

a energia elica uma opo mais rpida a construo de um parque leva de trs a
cinco anos para fazer frente ao crescimento da demanda por eletricidade;

pode minorar a exposio dos riscos de abastecimento e variao dos preos do


petrleo e do gs natural;

a janela de oportunidade aberta pela crise financeira que se iniciou em 2008,


reduzindo o acesso ao crdito para pequenos e mdios investidores do setor e o preo
dos ativos (locao de terra, equipamentos e know-how) de energia elica;

26

A Alemanha trabalha com duas faixas de custos de instalao de parques elicos porque o seu sistema de incentivo ao preo da
energia diferencia alto potencial elico e baixo potencial elico, pagando mais no segundo caso (Seo 3.1), o que permite que se
invista em turbinas maiores e mais caras do que em outros mercados (com torres mais alta e rotor com dimetro maior,
compatvel como tamanho do gerador) para captar as melhores velocidades de vento nas reas de menor potencial elico.
27
O tamanho dos equipamentos tambm o principal fator que explica os custos da ndia. A mdia do tamanho dos equipamentos
instalados no pas s ultrapassou a faixa de 1 MW no ano de 2009, a mdia da Dinamarca e da Alemanha j estava em torno de 2
MW. O incremento recente dos custos do pas para 2010 reflete um misto de crescimento do tamanho mdio dos equipamentos
instalados no pas, bem como das condies macroeconmicas locais que elevaram os custos de investimento dos parques elicos
(GWEC/WISE/IWTMA, 2011).
28
A principal explicao para essa diferena de custos da China em relao aos pases da OCDE est no preo das turbinas (Seo
2.4.4).

47

os incentivos sobre o preo da energia elica (p.e. feed-in tarriffs e iseno fiscal)
somados reduo de custo proporcionada pelo avano da tecnologia tornaram essa
fonte de energia uma opo bastante atrativa;

a preocupao das empresas com imagem: os investimentos em energia elica so


usados como bandeiras nas questes relacionadas ao meio ambiente (ROLAND
BERGER, 2010).
A emergncia das concessionrias de eletricidade como principais investidoras em ativos

de gerao de energia configurou, ento, uma nova dinmica para a indstria e norteou o caminho
do seu amadurecimento em termos de organizao industrial. At ento, a energia elica estava
margem do setor eltrico, adentrando as redes de distribuio por meio de obrigatoriedades
impostas pelo arcabouo regulatrio. Atualmente, essa fonte de energia, em especial nos pases
lderes em capacidade instalada, uma opo real de gerao de eletricidade. Dessa forma, assim
como a gerao trmica e hidrulica, a energia elica segue para se tornar um negcio restrito a
grandes empresas de energia.

2.3. Evoluo da capacidade instalada e os pases que lideram o crescimento da energia


elica no mundo
A capacidade acumulada em energia elica cresceu 30% ao ano, em mdia, desde meados
da dcada de 90. Desde 1995, a capacidade acumulada em energia elica no mundo dobrou a
cada quatro anos aproximadamente, alcanando 237,6 GW em 2011 (Figura 2.3). Apesar de essa
expanso ter se dado num ritmo menor em 2011, em funo da crise financeira global, no h
sinais de que essa tendncia de crescimento v se inverter nos prximos anos29.

29

O IEA World Energy Outlook 2010 New Policies Scenario (IEA, 2011) estima que a capacidade instalada global em energia
elica aumente em mais de 400% at 2035.

48

Figura 2.3 Capacidade acumulada em energia elica no mundo 1996-2011 (em MW)
237669

250000

197039

200000

158908

150000

120291
93820

100000
50000

74052

13600 17400
6100 7600 10200

23900 31100

39431

47620

59091

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fonte: GWEC (2012).

Em se tratando da participao da energia elica na soma das potncias instaladas de


todas as fontes produtoras de energia eltrica, esta respondeu por 33% de toda a capacidade
instalada entre 2000 e 2009 na Europa e por 10% nos Estados Unidos. Somente no ano de 2009, a
energia elica representou 39% de toda a capacidade instalada na Europa, atingindo o mesmo
percentual nos Estados Unidos. Na China esse percentual foi de 16% em 2009. Considerando a
capacidade global, a energia elica participou com 20% na soma das potncias de todas as fontes
instaladas em 2009 (IPCC, 2011).
Esse crescimento acelerado reflete a evoluo da tecnologia nos ltimos 30 anos e a
reduo dos custos de instalao e gerao. Mas reflete tambm a evoluo e a consolidao da
indstria de energia elica no mundo, fortemente estimulada pelas mltiplas polticas de
incentivo ao desenvolvimento dessa fonte de energia (Captulos 3 e 4).
O crescimento da capacidade instalada no mundo tem sido historicamente liderado por
alguns pases europeus como Dinamarca, Alemanha e Espanha e pelos Estados Unidos. No
coincidentemente, trs destes pases so os pioneiros em estabelecer uma poltica de inovao
para essa indstria (Captulo 3) e a Espanha um latecomer.
Em 2010, a liderana em capacidade acumulada passou, pela primeira vez, a ser de um
pas que entrou tardiamente na indstria. Em 2010, a China, que desbancou os Estados Unidos,
passou a deter o maior volume de capacidade instalada em energia elica no mundo. Em 2011, o

49

pas ampliou ainda mais sua participao na capacidade acumulada em energia elica, como
mostra a Figura 2.4.

Figura 2.4 Distribuio da capacidade acumulada em energia elica no mundo 2011 (em MW)
Portugal
Reino Canad
2%
Unido 2%
3%
Itlia
3%
France
3%
ndia
7%

Resto do
mundo
13%

Espanha
9%

China
26%

Alemanha
12%

EUA
20%

Fonte: GWEC (2012).

A Figura 2.4 tambm permite visualizar que cinco dos pases estudados nesta tese (China,
Estados Unidos, Alemanha, Espanha e ndia) responderam por aproximadamente 65% de toda a
capacidade instalada em energia elica no mundo em 2011. A Dinamarca no aparece na Figura
2.6 por contabilizar somente 1,6% do total da capacidade acumulada. Mas este percentual deve
ser relativizado em funo do tamanho reduzido do pas, j que a fonte elica foi responsvel por
28% do suprimento da demanda nacional de eletricidade na Dinamarca em 2011. Esse percentual
se explica pelo pioneirismo da Dinamarca no desenvolvimento da tecnologia.
O Quadro 2.3 traz um conjunto de dados que ajuda a dimensionar melhor os pioneiros e
os latecomers em termos de avano fsico e absoluto da energia elica, bem como a situar o
estgio de desenvolvimento tecnolgico desses pases.

50

Quadro 2.3 Dados relativos capacidade instalada, tamanho da turbina, gerao de energia elica
e demanda de eletricidade dos pases lderes em 2011

Capac.
instalada
total
(MW)

Capac.
instalada
offshore
(MW)

Nova
capac.
instalada
(MW)

Capac.
mdia das
novas
turbinas
instaladas
(kW)

Eletricidade
de fonte
elica
(TWh/a)

Demanda
nacional
por
eletricidade
(TWh/a)

Demanda
nacional
suprida
por elica
(TWh/a)

9,8

35

28%

Dinamarc
a
Alemanha

3.952

871

206

2.155

29.075

200

2.007

2.243

46,5

608

7,6%

EUA

46.916

6.816

2.000

119,7

3.769

2,9%

Espanha

21.673

1.050

1.807

41,8

255

16,4%

India

13.066

2.331

1.117

China

62.364

108

17.631

1.545

73,2

4.693

1,6%

Fonte: IEA Wind (2012) para Dinamarca, Alemanha, EUA, Espanha e China; GWEC/WISE/IWTMA (2011) para ndia.

Pelo Quadro 2.3, observa-se que a Dinamarca, alm do maior percentual de demanda
suprida por energia elica, tambm o pas que mais tinha avanado at 2011 nas instalaes
offshore, o que evidencia que o pas ainda se mantm na ponta e lidera o avano tecnolgico da
indstria. Outro indicativo de superioridade tecnolgica o tamanho mdio das novas turbinas
instaladas. Nota-se que, at 2011, a ndia e a China estavam bem atrs dos pases lderes nesse
quesito, e que a Espanha estava mais prxima de alcanar os Estados Unidos e a Dinamarca.
Nesse caso, no se pode desconsiderar que na ndia, alm da questo tecnolgica, h o fato das
redes eltricas locais no suportarem a carga produzida pelas turbinas maiores.
Ademais, constata-se que os Estados Unidos tm menos capacidade instalada do que a
China em termos absolutos, mas produz muito mais energia elica, o que se explica pela menor
eficincia na gerao desse tipo de energia do pas oriental. Segundo Wang, Yin & Li (2010),
enquanto que com 1 MW de capacidade instalada se produzia 2.076 MWh de eletricidade nos
EUA em 2007, na China essa quantidade caa para 955 MWh. Apesar disso, vale destacar que a
China tem dobrado anualmente a sua capacidade instalada total desde 2006 e vem num processo
intenso de aprendizado tecnolgico a demanda estratosfrica por eletricidade somada
combinao bastante agressiva de polticas de promoo indstria de energia elica explica esse
crescimento acelerado (Captulo 4).

51

Inclusive a liderana da China, somada aos reflexos da crise financeira mundial, que fez
com que em 2010, tambm pela primeira vez na histria da indstria de energia elica, o
crescimento do mercado tenha sido puxado pelas economias emergentes e no pelos pases da
OCDE30. Somando o percentual da China e da ndia (Figura 2.5), tem-se que pelo menos 50% da
nova capacidade de gerao de elica de 2011 foi erguida nos pases em desenvolvimento. Cabe
mencionar que a ndia tambm um latecomer e vem incrementando de forma significativa sua
capacidade instalada nas ltimas duas dcadas31.

Figura 2.5 Distribuio da nova capacidade instalada no mundo entre Janeiro-Dezembro 2011
(em MW)
Frana Sucia
Itlia 2%
2%
Espanha 2%
3% Canada

Resto do
mundo
13%
China
43%

3%
Reino
Unido
3%
Alemanha
5%
India
7%

EUA
17%

Fonte: GWEC (2012).

Esse percentual pode ser ainda maior considerando-se que a Amrica Latina tambm se
beneficiou desse movimento de redirecionamento dos investimentos em energia elica. Em 2010,
foram instalados 703 MW no continente, 50% a mais do que em 2009. Do total instalado na

30

O mercado mais atingido pela crise financeira internacional foi o norte-americano, j que o crescimento de 2010 representou
metade do verificado em 2009. Nos mercados europeus, o incremento em 2010 foi somente 7,5% menor do que em 2009. O
crescimento, nesse caso, no foi menor porque os pases do Leste Europeu, liderados pela Romnia e Polnia, tambm figuraram
entre os mercados emergentes (GWEC, 2011) e porque a maioria dos pases da Unio Europeia conta com um conjunto de
incentivos e linhas de financiamento especficas para energia elica que asseguraram o acesso ao crdito para novos parques.
31
A ndia partiu de uma capacidade instalada de 41.3 MW em 1992 para 13.066 MW em Dezembro de 2010
(GWEC/WISE/IWTMA, 2011)

52

Amrica Latina em 2010, o Brasil respondeu por 326 MW e o Mxico por 316 MW (GWEC,
2011).

2.4. A fabricao de turbinas e as mudanas no mercado e na organizao da indstria


Os maiores fabricantes mundiais de turbinas elicas so OEMs Original equipment
manufacturers , isto , so companhias que desenham seus equipamentos e os vendem sob
marca prpria (Vestas, Gamesa, GE, etc.). As OEMs se caracterizam essencialmente pelo design
nico dos seus equipamentos, embora a variao entre eles seja mnima. A diferena se encontra
principalmente em alguns componentes essenciais.
Assim como a indstria de equipamentos eltricos sob encomenda, a indstria de
manufatura de turbinas elicas de grande porte tambm est concentrada em um grupo restrito de
empresas. Em 2011, dez empresas responderam por 77% do mercado mundial de turbinas (Figura
2.6). Mas essa concentrao j foi maior. Em 2005, apenas sete empresas detinham 88% do
market-share global. Somente a dinamarquesa Vestas vendeu 28% do total das turbinas
comercializadas no mundo naquele ano em 2011 o market-share da Vestas caiu para 12%
(Figura 2.6).
Figura 2.6 Distribuio do market-share global, por OEM 2010 (em % de MW instalado)

GE Energy (EUA)
10%
23%

Siemens (Alemanha)
Vestas (Dinamarca)

5%

Gamesa (Espanha)
12%

Enercon (Alemanha)
Suzlon (ndia)

7%
7%
11%

7%

Goldwind (China)
Sinovel (China)
Dongfang (China)

6%

10%

Nordex (Alemanha)

Outras

2%

Fonte: Roland Berger (2011).

53

Essa redistribuio do mercado mundial de turbinas elicas reflete as mudanas que


ocorreram na indstria durante a ltima dcada. A primeira metade dos anos 2000 foi marcada
pelos movimentos de fuses e aquisies de empresas dos pases lderes. A China ainda no tinha
aparecido no cenrio internacional. A entrada das empresas chinesas na indstria trouxe uma
nova dinmica competitiva, de reduo do domnio das pioneiras europeias.
Atualmente, identificam-se quatro grupos de empresas no mercado de turbinas elicas32.
A diviso das empresas em grupos tambm ajuda a situar o momento que cada um dos pases
lderes se iniciou na indstria de energia elica com exceo dos Estados Unidos (a poltica
norte-americana para elica comeou dcadas antes da entrada da GE no negcio de turbinas
Seo 3.1). Os quatro grupos so:
-

as entrantes de primeira gerao, que so as empresas pioneiras, oriundas tambm de


pases pioneiros a Dinamarca e a Alemanha, que produziram suas primeiras turbinas
ainda na dcada de 1980. Neste grupo esto a Vestas, a Enercon e a Nordex;

as entrantes de segunda gerao, que so basicamente a Gamesa e a Suzlon, que


produziram suas primeiras turbinas em meados dos anos de 1990 e vm respectivamente
da Espanha e da ndia, tratados nesse trabalho como latecomes;

as entrantes de terceira gerao, que

so empresas consolidadas de equipamentos

eltricos as quais entraram na indstria j nos anos 2000 atravs da aquisio de uma
empresa pioneira. Nesse grupo esto a GE Wind Power e a Siemens Wind Power, que
compraram a alem Enron Wind Corporation, em 2002, e a dinamarquesa Bonus, em
2005, respectivamente, alm da japonesa Mitsubishi;
-

as entrantes de quarta gerao, que so as empresas que emergiram a partir da segunda


metade dos anos 2000 e vm se desenvolvendo na esteira do crescimento dos seus
mercados domsticos de energia elica. Esses mercados podem ou no ser os mesmos das
entrantes de primeira ou segunda gerao, como o caso da francesa Alstom. Na Amrica
Latina, tem-se a argentina Impsa, que atua no segmento de hidroeltricas e abriu sua
primeira unidade produtiva em 2008 no Brasil, estimulada pelo crescimento do mercado

32

Essa classificao deu-se a partir da conjuno do estudo da trajetria de desenvolvimento da indstria de energia elica com a
classificao proposta por Roland Berger (2011).

54

do pas vizinho (Seo 5.2) Nesse grupo, os maiores destaques so as empresas chinesas,
que vm incrementando rapidamente seus market-shares, fazendo do pas o mais recente
latecomer da indstria.
As entrantes de primeira gerao vinham dominando o mercado mundial de turbinas
desde quando a indstria comeou a dar seus primeiros passos nos anos de 1980. H uma dcada,
todas as empresas que figuravam entre as dez maiores fabricantes de turbinas elicas no mundo
eram europeias. As empresas europeias ainda tm um percentual considervel do market-share
global, mas elas vm perdendo posies rapidamente nos ltimos anos, especialmente para as
empresas chinesas. O domnio histrico das fabricantes dinamarquesas e alems de turbinas est
diretamente relacionado ao surgimento e trajetria de desenvolvimento da indstria (Captulo
3).
Essas empresas se desenvolveram fortemente ancoradas nos seus mercados domsticos de
energia elica, mercados estes por vezes bastante incentivados e protegidos (Sees 3.1 e 3.3). O
Quadro 2.4 traz o percentual de turbinas instaladas por empresas domsticas nos pases lderes
em 2006.

Quadro 2.4 Capacidade acumulada e % de turbinas fabricadas por companhias domsticas - 2006

Alemanha

Capacidade
acumulada de
gerao por fonte
elica (em MW)
16.649

Espanha

11.614

Estados Unidos
ndia
Dinamarca

11.575
6.228
3.101

Companhias domsticas
Enercon, REpower, Nordex,
Fuhrlander, Siemens
Gamesa, Ecotecnia,
ENH/Ingetur
GE Wind
Suzlon; NEPC
Vestas

% de turbinas instaladas
fabricadas pelas
companhias domsticas
55
76
37
52
100

Fonte: BTM, 2007.

O cenrio hoje para Dinamarca e Alemanha de baixo crescimento dos mercados


domsticos: 9% para a Dinamarca e 6% para a Alemanha em 2010, com muitas das novas
turbinas instaladas offshore. Vale lembrar que suas matrizes eltricas j comportam um
percentual elevado de energia elica (21% na Dinamarca e 9% na Alemanha) (GWEC, 2011). A

55

competio enfrentada pelas empresas europeias est, ento, predominantemente fora dos
mercados europeus. Nesse contexto, as fabricantes europeias de turbinas se voltaram nos ltimos
anos para os mercados em franco crescimento, especialmente os Estados Unidos e a China.
No segundo grupo, esto as empresas que se aproveitaram da janela de oportunidade
criada pela combinao dos incentivos criao de mercado energia elica nos seus pases de
origem com a facilidade de acesso a uma indstria ainda no madura e com poucos competidores.
A fundao da Gamesa em 1994 coincide com a primeira poltica de preo fixo para energia
elica da Espanha (Sees 1.1 e 4.1), alm de outras medidas que protegeram o mercado interno
(Seo 4.3). A joint-venture da espanhola com a dinamarquesa Vestas, interessada em tomar
parte do promissor mercado local, proporcionou acesso tecnologia de ponta da poca (Seo
3.2). Desde ento, a Gamesa sempre respondeu por pelo menos metade da demanda por turbinas
elicas do mercado espanhol.
A fundao da Suzlon, por sua vez, se deu nos anos subsequentes ao primeiro pacote de
incentivos estabelecido pelo governo indiano para energia elica (Seo 4.1), em 1995. Depois de
cinco anos, a empresa j figurava entre as dez maiores empresas de energia elica no mundo. No
mercado local, a Suzlon foi ganhando espao frente s subsidirias de multinacionais que l
atuavam medida que o mercado indiano avanava (Seo 4.3). Em 2009, a Suzlon respondeu
por 55% do mercado local, sendo que o restante ficou dividido entre a alem Enercon com 16%,
a dinamarquesa Vestas (7%) a RRB33 (9%) e outras empresas indianas menores e subsidirias de
multinacionais que entraram no mercado indiano nos ltimos anos (LEWIS, 2011). A Seo 4.3
ajuda a compreender melhor a composio do mercado indiano.
No terceiro grupo esto as empresas que j tinham relaes de longa data com o setor
eltrico e viram no crescimento acelerado da capacidade instalada em energia elica uma
oportunidade de diversificar seus negcios. Essas empresas tambm se valeram dos amplos
incentivos em seus mercados domsticos (como a GE no mercado norte-americano, por
exemplo), bem como da confiabilidade e a qualidade dos equipamentos, um fator competitivo
comum indstria de bens de capital sob encomenda. As empresas do terceiro grupo entraram no

33

A empresa era parte de uma joint-venture com a Vestas formada em 1987 e dissolvida em 2006.

56

negcio de energia adquirindo empresas pioneiras, que no tinham uma participao expressiva
no mercado internacional, quando a indstria parecia caminhar para uma maior concentrao. A
GE Wind adquiriu, em 2002, a Enron Wind Corporation, da Alemanha, e a Siemens Wind,
comprou em 2005, a Bonus, da Dinamarca.
O quarto grupo formado principalmente por empresas chinesas, que vm avanando
rapidamente no esteio do crescimento do seu mercado interno, e por algumas outras empresas
regionais. As fabricantes chinesas de turbinas possuem sua origem na indstria de maquinaria
pesada, tendo como scias as prprias concessionrias de eletricidade (que so estatais). Juntamse, assim, firmas que tem capacitao em manufatura e gerenciamento de cadeias produtivas,
bem como no desenvolvimento de projetos de infraestrutura (LEMA et al., 2011).
Hoje, o mercado chins compe-se de um misto de trs empresas chinesas estatais, que
vm buscando se estabelecer no mercado internacional (Goldwing, Sinovel e Donfang), e de
aproximadamente 40 empresas tambm chinesas com atuao local, cuja maioria tambm tem
participao estatal (Seo 4.3) (LIU & KOKKO, 2010). A Goldwing vendeu sua primeira
turbina fora do mercado chins em 2008 e abriu sua primeira subsidiria em Chicago em 2011.
As subsidirias de multinacionais vm perdendo espao a passos largos no mercado chins, como
um resultado claro das polticas tecnolgica e industrial locais para a energia elica (Sees 4.1 e
4.3).
O crescimento das empresas chinesas vem colocando em cheque o domnio dos outros
grupos de empresas (entrantes de primeira, segunda e terceira gerao) no mercado internacional.
Pelo Quadro 2.5, nota-se que em apenas cinco anos (2005-2010), as maiores empresas chinesas
de turbinas (Goldwind, Sinovel e Dongfang) conquistaram 28% do market-share mundial,
enquanto que as empresas dos demais grupos perderam juntas 30% do mercado. Isso sem
considerar que dentro de outras h tambm empresas chinesas que no figuram entre as dez
maiores do mundo, como a Mingyang, mas que somam fatias expressivas dentro do mercado
chins.

57

Quadro 2.5 Distribuio do market-share das OEMs entre 2005 e 2010 (em % de MW instalado)

Entrantes de primeira gerao

Entrantes de segunda gerao

Entrantes de terceira gerao

Chinesas (entrantes de quarta


gerao)

2005

2008

2009

2010

Vestas

28%

18%

13%

12%

Enercon

14%

8%

9%

7%

Nordex

3%

3%

3%

2%

45%

29%

25%

21%

Gamesa

13%

11%

7%

7%

Suzlon

6%

8%

10%

6%

19%

19%

17%

13%

GE
Energy

18%

17%

12%

10%

Siemens

6%

6%

6%

5%

24%

23%

18%

15%

Goldwind

4%

7%

10%

Sinovel

4%

9%

11%

1%

3%

7%

7%

1%
11%

11%
17%

23%
18%

28%
23%

Dongfang
Outras
Fonte: Adaptado de Roland Berger (2011).

Alm da estagnao dos seus mercados locais, no prprio mercado chins que as
empresas europeias, entrantes de primeira e segunda gerao, perderam parte relevante do seu
market-share, sendo substitudas pelas fabricantes locais de turbinas. Enquanto que em 2006, a
Vestas e a Gamesa obtiveram juntas 44% daquele mercado, em 2010, esse percentual foi de 13%.
As empresas chinesas, que tinham somente 31% do mercado local em 2006, mais que dobraram
sua participao no mercado domstico em 2010, ficando com 71% do market-share local
(ROLAND BERGER, 2011).
Como o mercado chins est em franco crescimento, as empresas europeias ainda vm
tirando grande proveito dele, mas j se observa que a expanso da capacidade de produo dessas
empresas no tem mais como foco principal a China. O mercado mais promissor nos ltimos
anos tem sido o dos Estados Unidos: foram abertas em 2011 dezesseis novas unidades produtivas
de turbinas e componentes no pas em 2010, foram 10 (WISER & BOLINGUER, 2012). Mas
outros pases tambm vm entrando nessa rota de redirecionamento dos investimentos e o Brasil
um deles (Seo 5.3).

58

Alm de poder escoar boa parte da sua produo no mercado domstico, a principal arma
competitiva das empresas chinesas o preo. Elas tm, inclusive, contribudo para puxar o preo
mdio global das turbinas para baixo, que caiu 22% entre 2008 e 2011. O preo mdio praticado
pelas OEMs chinesas no mercado local em 2010 equivaleu a quase que a metade do preo mdio
praticado pelas OEMs europeias em seus prprios mercados34 (IRENA, 2011). E quando
exportadas para o mercado europeu, as turbinas chinesas podem chegar 20% mais baratas do que
os equipamentos locais, mesmo depois de adicionados os custos de transporte, da torre e outros
componentes locais utilizados na montagem (ROLAND BERGER, 2011).
Pesam para a China os custos menores de mo de obra, de matria-prima, os
investimentos estatais na indstria de turbinas (Seo 4.3), mas colabora tambm para os preos
bem abaixo das turbinas o modelo chins de organizao dessa indstria (Seo 2.4.1). Alm
disso, tem-se o fato que o tamanho mdio das turbinas instaladas no pas tambm est abaixo dos
pases europeus e dos Estados Unidos lembrando que o preo da turbina calculado pelo
dimetro do rotor.
Esse cenrio tem forado as OEMs europeias e americanas a buscarem reduzir seus
custos, especialmente atravs de melhoramentos no design dos principais componentes da
turbina, o uso de novos materiais e o emprego cada vez maior de fornecedores locais. A
necessidade de equilibrar certo nvel de localizao das atividades com uma configurao global
o principal desafio atual das OEMs (ROLAND BERGER, 2011). A forma como est
organizada a cadeia produtiva das empresas pioneiras em comparao com a organizao das
empresas chinesas ajuda a entender melhor os desafios da competio global na indstria de
energia elica.

34

Enquanto que na pioneira Dinamarca o preo mdio dos equipamentos (sem considerar custos de instalao) em 2006 era de
US$ 1.147, na China era de US$ 885 (em dlares de 2010). Em 2010, o preo mdio das turbinas na China chegou a US$ 644,
praticamente a metade do preo mdio de US$ 1.234 praticado no mercado norte-americano naquele ano (IRENA, 2011).

59

2.4.1. O modelo tradicional e o modelo chins de organizar a produo de turbinas


elicas
Em mincia, uma turbina pode ter at 8.000 componentes, mas so poucos os que tm
representatividade no custo total do equipamento. Trata-se de uma cadeia produtiva bastante
pulverizada, na qual a maioria dos fornecedores no consegue auferir ganhos de valor agregado.
As empresas que montam as turbinas so as principais beneficiadas desse processo, j que
somam 20% de valor adicionado quando entregam o equipamento completo (LEMA et al., 2011).
A Wind Directions (EWEA, 2007) elenca apenas 16 componentes com custos superiores a 1% do
custo total da turbina com base num modelo da RePower (MM92) (Figura 2.7).

Figura 2.7 Representatividade dos componentes no custo total da turbina (em %)


0,95
1,04

1,91
1,35

10,7

1,22
1,25
1,37

26,3

1,32

2,65
2,8

3,44
3,59
5,01

22,2
12,9

Torre
Rotor de ps
Caixa de freio
Conversor de energia
Transformador
Gerador
Main frame
Pitch System
Estrutura do nacele
Sistema de freio
Eixo principal
Eixo do rotor
Yaw system
Rolamento do rotor
Parafusos
Cabos
Outros

Fonte: Adaptado de Wind Direction Jan-Fev 2007, disponvel em www.ewea.org

A estrutura das OEMs organizada em funo da fabricao e montagem dos trs


macrocomponentes da turbina (torre, ps e nacele) e alguns componentes essenciais, como o
gerador, caixa de freio, conversores e sistemas de controle (ver Figura 2.1).
Pela Figura 2.7 acima, observa-se que a torre e o rotor de ps representam juntos quase
45% do custo total de uma turbina. O terceiro componente mais caro de uma turbina a caixa de
freio. O custo do gerador, comparado aos dos macrocomponentes, relativamente baixo. O

60

nacele, por embutir os principais componentes da turbina, concentra a maior parte do trabalho de
montagem35.
As torres, juntamente com partes moldadas e forjadas e a cobertura do nacele, fazem parte
do grupo de componentes de menor contedo tecnolgico. A manufatura desses componentes
em geral terceirizada. Esses componentes so fabricados a partir de tcnicas padronizadas e aos
seus fornecedores so demandadas somente especificaes relacionadas qualidade. Isso,
somado ao fato de as torres serem o componente mais pesado de uma turbina, o que impacta
enormemente nos custos de transporte e explica o porqu de a atividade de produo de torres ter
sido sempre a menos verticalizada da indstria e a existncia de uma boa quantidade de empresas
capazes de fabric-las.
J a produo de ps, embora intensiva em mo de obra a colocao de camadas de
fibra de vidro aos moldes das ps demanda muitas horas de trabalho requer atividades de design
sofisticadas (MERRILL LYNCH, 2007).
As atividades de produo de ps e dos componentes essenciais (gerador, caixa de freio,
conversores e sistemas de controle) de maior contedo tecnolgico so mais ou menos
verticalizadas. Porm, a organizao da produo depende da estratgia da OEM e,
principalmente, do pas de origem, da histria da empresa e do momento no qual ela entrou na
indstria de energia elica. Dessa forma, tem-se o seguinte:
-

as empresas europeias (entrantes de primeira gerao), como Vestas, a Enercon, e a


Gamesa (entrante de segunda gerao) so relativamente verticalizadas. Elas produzem
em torno de 50% das ps e dos seus componentes essenciais internamente e terceirizam o
restante para alguns poucos fornecedores especializados. A Siemens Wind Power
(entrante de terceira gerao) segue estratgia similar (MERRILL LYNCH, 2007; LEMA
et al., 2011);

a indiana Suzlon (uma entrante de segunda gerao) a empresa mais verticalizada da


indstria, tendo internalizado integralmente a sua produo de ps e boa parte dos

35

A montagem de um nacele leva em mdia uma semana.

61

componentes

essenciais

atravs

da

aquisio

de

fornecedores

especializados,

principalmente europeus (MERRILL LYNCH, 2007; LEWIS, 2011);


-

a norte-americana GE (entrante de terceira gerao) optou por terceirizar grande parte dos
componentes de suas turbinas, utilizando-se de suas experincias e vantagens
competitivas em outras reas de negcio para administrar sua rede de fornecedores
(MERRILL LYNCH, 2007);

as chinesas (entrantes de quarta gerao) produzem apenas alguns poucos componentes


internamente e so verticalmente desintegradas, se comparadas s empresas europeias e
abastecidas por uma rede comum de fornecedores domsticos (LEMA et al., 2011).
O que faz as fabricantes europeias terem uma estrutura mais verticalizada do que as

chinesas a trajetria de desenvolvimento dessas empresas, fortemente ancorada nos seus


sistemas locais de inovao, que levou ao que hoje se pode chamar de modelo tradicional de
organizao da indstria de manufatura de turbinas elicas.
A Vestas e a Enercon desenvolveram suas turbinas tendo como base inovaes prprias, o
que na indstria de energia elica pode ser traduzido como equipamentos de designs especficos.
Esses equipamentos demandam a produo individualizada das ps e outros componentes
essenciais ou de maior valor adicionado, o que explica a opo da empresa dinamarquesa e da
empresa alem por produzirem internamente uma boa parte deles. E, para complementar a
produo interna, essas empresas lideraram o desenvolvimento de uma rede de fornecedores
especializados em seus pases de origem com os quais elas mantm uma relao de longa de data.
A outra europeia, a Gamesa, no uma inovadora, mas uma seguidora, j que no entrou
no mercado com tecnologia prpria. Alm disso, no tem como pas de origem um pas pioneiro,
mas a Espanha, um latecomer. Porm, ao fazer um acordo de cooperao conjunta com a Vestas,
em 1994, a Gamesa no incorporou somente a tecnologia, mas tambm o modelo organizacional
e at mesmo os fornecedores especializados da empresa dinamarquesa. Alguns desses
fornecedores foram, inclusive, para a Espanha, atrados pelo mercado local de energia elica que
se criava tambm com base em um conjunto de incentivos (Seo 4.3). No entanto, a Gamesa,
ainda que tardiamente, tambm liderou o desenvolvimento de um conjunto relevante de
fabricantes nacionais de componentes, que se aproveitaram das competncias oriundas da
indstria automobilstica e aeronutica. Segundo Bolon et al. (2007), essas indstrias tinham uma

62

base qualificada de engenheiros aeronuticos, engenheiros mecnicos, cientistas de materiais,


designers e programadores que contribuiu para que as fabricantes espanholas focassem na
produo dos componentes de maior valor adicionado.
A Suzlon tambm uma seguidora, pois entrou no mercado de turbinas atravs de um
acordo de cooperao tecnolgica com uma empresa alem de pouca expressividade no mercado
internacional (Seo 4.2) em meados da dcada de 1995 e tambm vem de um latecomer, a ndia.
Mas o que faz da Suzlon a empresa mais verticalizada da indstria que ela vem incorporando
competncias ao longo do tempo atravs de meios diversos:
-

licenciamento de tecnologias e acordos de cooperao de tecnologia que previam o


suporte tcnico para a produo de macrocomponentes, como a fabricao de ps, obtida
atravs de um acordo com a Aerpac B.V e a Enron Wind Rotor Production B.V. em 2001;

joint-ventures com fabricantes de componentes essenciais, como a realizada com a


fabricante australiana de aerogeradores Elin EBG Motoren GmBH em 2005. Essa jointventure resultou na abertura de uma filial da Suzlon para a fabricao desses
componentes, com participao de 74,9% da fabricante indiana;

compra de fabricantes de componentes essenciais, com destaque para a aquisio da belga


Hasen, em 2005, a segunda maior fabricante de multiplicadores de velocidade do mundo
na poca (MERRIL LYNCH, 2007).
A Suzlon teve, na verdade, que buscar um meio de se encaixar no modelo tradicional da

indstria, sem ter como contar com uma rede local de fornecedores especializados ou acesso aos
fornecedores de ponta, j que o sistema local de inovao indiano no acompanhou o ritmo de
desenvolvimento da empresa (Seo 4.2).
O modelo tradicional de organizao da indstria de turbinas elicas foi fundamental
para o rpido avano da tecnologia, considerando que as relaes de longo prazo entre
fornecedores e fabricantes de turbinas favoreceu o aprendizado de ambos. Mas esse modelo j
mostrou suas limitaes ao desvelar, a partir de 2006, um srio gargalo na cadeia dos
fornecedores dos componentes essenciais e, por consequncia, dos subfornecedores. Estes se
viram frente ao desafio de atender uma demanda, que alm de crescer mais de 20% ao ano por
quase uma dcada, se acelerou frente ao poder de compra das concessionrias de eletricidade e
dos grandes produtores de energia que passaram a liderar o desenvolvimento de parques elicos

63

(MERRILL LYNCH, 2007) (Seo 2.1). A crise econmica que emergiu em 2008 e os
investimentos em novas unidades produtivas, especialmente nos Estados Unidos (Seo 2.4.2)
nos ltimos dois anos, acabaram por arrefecer os gargalos.
Um dos principais gargalos apareceu no suprimento de caixa de freios, cujo mercado
internacional era dominado por trs companhias europeias a Winergy (atualmente parte da
Siemens), a Hansen (parte da Suzlon) e a Moventas, fornecedoras da maioria das principais
OEMs (MERRILL LYNCH, 2007). O nmero limitado de fornecedores capazes de produzir
rolamentos e fundies no porte das turbinas elicas, especialmente nos Estados Unidos, tambm
se tornou um problema. As fabricantes europeias vm capacitando seus fornecedores locais ao
longo do tempo, mas para a maioria das fabricantes de rolamentos, esta atividade no seu
negcio principal (USITC, 2009). A indstria de geradores menos concentrada do que a de
caixas de freio, por exemplo, mas mesmo assim algumas das OEMs comearam a produzir
geradores internamente nos ltimos anos em uma tentativa de se precaver dos entraves da cadeia
de suprimentos (MERRILL LYNCH, 2007). Nessas circunstncias, o modelo chins de
organizao da indstria de turbinas elicas bem mais flexvel, possibilitando economias
externas de escala. A quantidade de fornecedores de componentes essenciais com os quais as trs
empresas chinesas, que figuraram entre as dez maiores do mundo em 2010, se relacionam muito
maior do que a quantidade de fornecedores que as empresas europeias se relacionam.
Diferentemente das pioneiras europeias (e suas seguidoras), as empresas chinesas
trabalham com turbinas elicas com partes padronizadas, o que tem permitido a constituio de
uma base comum de suprimento de componentes (LEMA et al., 2011). A indstria chinesa
trabalha com equipamentos similares, pois ao entrar tardiamente na indstria, valeu-se do acesso
tecnologia importada j dominada no mercado internacional (Sees 4.2 e 4.3) principalmente
de turbinas de 750kW a 1 MW (LIU & KOKKO, 2010) para criar uma cadeia produtiva local
de turbinas relativamente padronizada.
Pode-se dizer que a China vem com uma nova proposta de organizao da indstria de
manufatura de turbinas elicas, que rompe com o modelo tradicional de organizao integrado
verticalmente. A China leva a indstria para um modelo de especializao flexvel e
desintegrao vertical, que contribui para explicar as redues brutais de custos e os impactos que
suas empresas tm causado no cenrio competitivo do mercado internacional (LEMA et al.,

64

2011). O modelo chins de organizao industrial de produo de turbinas elicas mais um


dos reflexos da estratgia agressiva do pas de promoo ao desenvolvimento de uma indstria
domstica de turbinas elicas, na qual os investimentos estatais e a capacitao de fornecedores
locais tm um papel essencial (Sees 4.1 e 4.3).
H aproximadamente cinco anos, as empresas chinesas ainda dependiam muito da
importao de componentes essenciais, especialmente dos de maior valor agregado. Hoje h
vrias opes de fornecedores para todo tipo de componente e o percentual de contedo local das
turbinas varia de 70 a 90%, dependendo do tamanho do equipamento. O maior percentual de
componentes importados est nas turbinas maiores (de 2 MW), que atendem o mercado
internacional36. Nesse caso, firmas como Goldwind e Sinovel so abastecidas atravs de contratos
de longo prazo, algumas por fornecedoras europeias e norte-americanas. Esse o caminho para o
acesso aos componentes de ponta, enquanto os fornecedores locais ainda no podem supri-los
integralmente (LEMA et al., 2011).
No entanto, j se reconhece que a padronizao dos componentes o caminho do futuro
para indstria de energia elica como um todo. As presses competitivas so cada vez maiores,
no somente por parte das empresas chinesas, mas tambm pelos produtores de energia elica,
que demandam menores custos de investimento para manter a competitividade no contexto de
mudana dos marcos regulatrios dos pases lderes (Seo 3.2).

2.4.2. Distribuio das unidades produtivas das OEMs


Em se tratando dos macrocomponentes (ps, nacele e torres), a proximidade com o
mercado consumidor e o acesso a mltiplas opes de meios de transporte (presena de uma boa
malha viria37, estradas de ferro e hidrovias, acesso a portos, etc.) so os fatores que mais pesam
nas decises de localizao das atividades produtivas, visto os altos custos de transporte e

36

Mais de dois teros da capacidade instalada em gerao de energia elica na China compem-se de turbinas de mdio porte. A
tecnologia padro das empresas chinesas que atendem o mercado domstico e que no concorrem no mercado internacional de
turbinas de 1,5 MW (Liu & Kokko, 2010).
37
Internamente, a maioria dos macrocomponentes geralmente transportada por caminhes em virtude das localizaes remotas
dos parques, havendo necessidade de construo de vias de acesso, caso a localizao no seja prxima ao eixo virio.

65

desafios de logsticas envolvidos na exportao. Alm disso, a importao e exportao implicam


custos tarifrios e riscos associados flutuao monetria.
Em 2009, as OEMs revelavam uma preferncia clara por ter uma base produtiva nos
principais mercados de atuao, seja atravs da instalao de uma subsidiria (46% das empresas)
ou atravs de joint-ventures com investidores locais (43% empresas). A exportao a melhor
opo para apenas 9,5% das OEMs, conforme o survey realizado pela consultoria alem DEWI
GmbH38 (USITC, 2009).
No entanto, a emergncia de novos mercados de energia elica (Seo 2.3) fora dos
tradicionais mercados europeu e norte-americano alm da crise econmica e esgotamento dos
stios onshore na Europa mostrou que a exportao de turbinas e macrocomponentes uma
atividade rentvel. Nessas circunstncias, a escolha de locais para a instalao de novas unidades
produtivas vem recaindo sobre os mercados de maior porte, com perspectivas de crescimento
sustentado no longo prazo e que tambm possam servir como plataforma de exportao para os
pases mais prximos.
Prova disso o fato que quase todas as maiores OEMs tm unidades produtivas nos EUA
e tm utilizado o pas como base de exportao. Entre 2007 e 2010, as exportaes de conjuntos
para a montagem de turbinas (nacele e outros componentes exportados juntamente com ele)
cresceram de US$ 15 milhes para US$ 147 milhes. Considerando o perodo de 2005-2011, o
principal destino dessas exportaes foram o Canad (54%), o Brasil (19%), o Mxico (10%), a
China (6%) e Honduras (4%) (WISER & BOLINGUER, 2012).
Mais recentemente, para fazer frente concorrncia com as empresas chinesas, as OEMs
comearam tambm um movimento de busca por aliar proximidade com o mercado consumidor
ao baixo-custo de produo, especialmente para a manufatura de componentes intensivos em mo
de obra. A japonesa Mitsubish, por exemplo, estabeleceu uma joint-venture com a europeia TPI
Compositec para produzir ps no Mxico para a sua unidade norte-americana.

38

DEWI GmbH (Deutsches Windenergie-Institut pela HUSUM WindEnergy), Wind Energy Study 2008, encomendado por
HUSUM WindEnergy, disponvel em: http://www.uri.edu/cels/lar/lar445/docs/Husum%20Germany%20summary-windenergystudy-2008_en.pdf

66

O Quadro 2.6 mostra a distribuio das unidades de manufatura de macrocomponentes de


algumas das principais OEMs e das principais fabricantes mundiais de ps em 2009.

Quadro 2.6 Distribuio da produo de macrocomponentes em 2009


Fabricantes de turbinas
China
Nacele

Acciona
Clipper
Gamesa

ndia

Dinamarca

Alemanha

Polnia

Nacele
Ps

GE
Nordex
Siemens

Nacele

LM
Glasfiber
Molded
Fiberglass
TPI
composite

Ps (2)

Espanha
Nacele (2)
Ps
Nacele (4)
Ps (5)
Torres (4)
Nacele

Nacele
Nacele
Ps (2)

Canad

Mxico

EUA
Nacele
Nacele
Nacele
Ps
Torres
Nacele (3)

Nacele

Ps

Nacele
Ps

Fabricantes de ps
Ps
(2)

Ps (2)

Ps

Ps

Ps (2)
Ps

Ps

Ps (2)

Ps

Fonte: Adaptado de USITC (2009); os nmeros entre parnteses indicam a quantidade de unidades produtivas.

No quadro acima se observa que a produo de nacele bastante descentralizada. Todas


as OEMs listadas no Quadro 2.6 atuam no mercado americano e tm unidades produtivas desse
macrocomponente naquele pas. A China tambm conta com um nmero significativo de plantas
de produo de nacele. A americana GE, por sua vez, tem fbrica de naceles na China, na
Alemanha, na Espanha e no Canad, alm dos Estados Unidos. A Siemens Wind Power, por sua
vez, que tambm tem fbrica nos Estados Unidos, entrou no mercado de turbinas elicas atravs
da compra de uma empresa da Dinamarca e l se manteve.
Todavia, ao se olhar para a origem das importaes dos Estados Unidos de conjuntos para
montagens de turbinas no perodo de 2005-2011, contata-se que a maioria delas vem dos pases
dos principais fabricantes mundiais de turbinas: Dinamarca, Espanha, ndia e Alemanha (WISER
& BOLINGUER, 2012). Isso comprova que essas empresas ainda esto fortemente atreladas aos
seus clusters locais de fornecedores especializados (Seo 2.4.1).
Por fim, cabe notar que a produo de nacele nem sempre vantajosa para o pas
hospedeiro. A montagem local desse equipamento pode representar poucos benefcios se a

67

atividade de produo no estiver conectada a uma rede de fornecedores locais. A fabricao de


nacele uma atividade essencialmente de montagem que agrega pouco valor.
O caso dos Estados Unidos ilustra esse fato. bem verdade que o aumento da capacidade
instalada em energia elica foi o principal motor do crescimento do dficit da balana norteamericana de componentes no perodo 2003-2008. Entretanto, o crescimento da importao de
geradores (gastos de US$ 69,6 milhes em 2003 contra US$ 644,5 milhes em 2008) e de ps
(dispndios de US$ 363 milhes em 2003 contra US$ 1,8 bilho em 2008) indica que o aumento
da produo domstica no tem sido suficiente para reduzir o desequilbrio na balana comercial
(USITC, 2009). Nem mesmo o grande crescimento das exportaes no perodo 2005-2011 no
foi suficiente para tornar positiva a balana de turbinas e componentes para gerao de energia
elica do pas (WISER & BOLINGUER, 2012). O fato de as OEMs terem trabalhado at
recentemente com o contedo local mdio de 50% nos seus equipamentos montados nos Estados
Unidos ajuda a explicar esse desequilbrio (LEMA et al., 2011). Em 2011, esse percentual
aumentou para 60% em razo da quantidade de unidades de componentes que abriram no
mercado norte-americano, especialmente de empresas europeias, buscando alternativas
concorrncia chinesa (WISER & BOLINGUER, 2012).
No caso das ps, por ser uma atividade intensiva em mo de obra, os pases que tm esse
recurso a baixo custo tambm podem ser atrativos, ainda que no tenham mercado para energia
elica, como o caso da Polnia. Apesar do tamanho desse macrocomponente e da logstica
envolvida, o comrcio internacional de ps intenso. A brasileira Tecsis, por exemplo, a
principal fornecedora de ps da norte-americana GE (USITC, 2009).

2.5. Consideraes finais


O captulo apresentou o contexto recente da indstria de energia elica no mundo,
identificando os principais atores desta indstria e enfatizando o redirecionamento da expanso
do mercado de energia elica para os pases emergentes e as reconfiguraes na liderana e na
cadeia produtiva da indstria de turbinas.
Do cenrio apresentado cabe, em primeiro lugar, destacar os elementos que vo orientar a
construo e o entendimento dos quadros de referncia a partir da experincia dos pases lderes.

68

Um dos elementos o relacionamento entre os atores da indstria. evidente, nesse caso,


a forte dependncia entre os produtores e os usurios da tecnologia, representados especialmente
nas figuras dos fabricantes de turbinas e componentes, dos desenvolvedores de parques elicos e
dos produtores de eletricidade. O fato de os equipamentos embutirem a maior parte dos custos
dos parques elicos refora essa dependncia. No por acaso que as fabricantes de turbinas dos
pases lderes sempre detiveram uma fatia expressiva dos seus mercados domsticos de turbinas.
O relacionamento entre os atores da indstria refletiu (e ainda reflete) na configurao das
polticas de inovao em energia elica. Como ser visto nos captulos 3 e 4, essas polticas
devem no somente atuar sobre os vrios atores da indstria por meio de esferas diversas de
interveno, como tambm devem estimular o relacionamento entre eles.
Outro elemento a identificao dos pases lderes e da subdiviso entre latecomers e
pioneiros. Ao longo do captulo, buscou-se trabalhar com as informaes disponveis sobre esses
pases, de forma a demonstrar que so eles que puxaram (e ainda puxam) o desenvolvimento da
tecnologia e a expanso da energia elica no mundo. Buscou-se, ainda, associar a emergncia das
fabricantes de turbinas de cada um deles com o momento da entrada desses pases na indstria de
energia elica. A liderana ou o atraso tecnolgico tambm ficou evidente atravs do tamanho
das turbinas utilizadas e do modelo de cadeia produtiva adotado por cada um desses pases.
Em segundo lugar, vale refletir sobre os impactos causados pelos acontecimentos recentes
da indstria: a crise econmica e a emergncia das empresas chinesas e sua nova proposta de
organizao de cadeia produtiva.
A crise econmica forou a reduo de preos, j que as concessionrias e os grandes
produtores de energia, que vinham desde meados dos anos 2000 num processo acelerado de
compra de parques elicos, reavaliaram suas perspectivas de investimento. A crise tambm
acelerou o processo de exportao de turbinas, j que o comrcio internacional desses
equipamentos estava essencialmente concentrado no eixo Estados Unidos Europa e nos
mercados regionais. A crise tambm forou uma maior internacionalizao das atividades
produtivas, embora o foco ainda esteja restrito aos pases com mercados expressivos, com
potencial considervel de crescimento e que possam ser polos regionais de exportao.
J as empresas chinesas e seu novo modelo organizacional vm forando a reduo de
custos, o redirecionamento das atividades de pesquisa dos pases lderes, bem como a

69

reconfigurao dos seus sistemas locais de inovao. Pensando sob a perspectiva de novos
entrantes, o novo modelo organizacional trazido pela China pode ter efeito contraditrio sobre as
barreiras entrada. Se, por um lado, a padronizao de componentes reduz uma das principais
barreiras da indstria, que o relacionamento entre os fornecedores especializados e as
montadoras de turbinas; por outro, a reduo cada vez maior dos custos, aumenta
significativamente a presso competitiva. Essas circunstncias desvelam que o contexto atual da
indstria j bem diferente daquele de quando os latecomers iniciaram sua trajetria, reforando
a necessidade de coevoluo das polticas tecnolgica e industrial.

70

CAPTULO 3 Quadro de referncia das polticas de inovao em energia elica a partir


da experincia dos pioneiros: Dinamarca, Alemanha e Estados Unidos
Este captulo tem por objetivo apresentar um quadro de referncia das polticas de
inovao em energia elica, tendo como base a experincia de trs pases pioneiros no
desenvolvimento da tecnologia de gerao elica: Dinamarca, Estados Unidos e Alemanha. Alm
disso, o captulo visa tambm demonstrar a evoluo dessas polticas em relao ao avano da
tecnologia e que foco de atuao dessas polticas foi se alterando ao longo do tempo, sendo
moldado tanto pelas caractersticas essenciais da tecnologia quanto pelo seu avano.
O quadro de referncia compe-se de instrumentos de poltica tecnolgica, poltica de
mercado e poltica industrial, as trs esferas de interveno identificadas como essenciais na
composio da poltica de inovao em energia elica. Apesar de se enfatizar neste trabalho a
necessidade de que as mltiplas polticas sejam coordenadas, de que os instrumentos de incentivo
atuem de forma concomitante em todas as esferas de interveno, optou-se, por questes de
organizao, retratar cada uma dessas esferas separadamente.
No caso das polticas tecnolgicas, evidencia-se o papel das polticas de oferta ou dos
programas de P&D, especialmente nas fases iniciais do desenvolvimento da tecnologia, bem
como a importncia dos instrumentos voltados para promoo da interao e da criao de
vnculos entre os principais atores da indstria. No que diz respeito s polticas de mercado,
demonstra-se que os instrumentos regulatrios e de incentivo no atuam somente sobre o preo
ou o demanda por energia, mas tambm sobre outras questes essenciais para a constituio da
demanda e da oferta de energia elica. Em se tratando das polticas industriais, registra-se que
medidas tradicionais, como a proteo da indstria nascente ou o estmulo criao de mercados
externos tambm fizeram parte da trajetria de desenvolvimento da indstria de energia elica.
O captulo est estruturado em trs sees, alm das consideraes finais. A primeira
seo aborda as polticas tecnolgicas, a segunda trata das polticas de mercado e a terceira das
polticas industriais. Optou-se por iniciar o captulo com as polticas tecnolgicas porque so elas
que abrem e direcionam a trajetria da indstria moderna de energia elica.

71

3.1. Polticas tecnolgicas


As polticas tecnolgicas dos pases pioneiros congregam um conjunto de instrumentos
que foram e ainda so essenciais para o desenvolvimento da energia elica. Alm disso, essas
polticas desvelam que fundamental que os seus instrumentos acompanhem o avano
progressivo e cumulativo da tecnologia e no prescindam do componente interativo que est por
traz desse avano.
O Quadro 3.1 resume os principais instrumentos de poltica tecnolgica dos pases
pioneiros

os

fatos

principais

relacionados

72

adoo

destes

instrumentos.

Quadro 3.1 Instrumentos de polticas tecnolgicas e fatos principais dos pioneiros


Principais instrumentos

Fatos principais
Dinamarca

Estados Unidos

Alemanha

1977: projeto das turbinas Nibe (640kW):


1981-2008: Energy Research Program
(ERP), administrado pela Danish Energy
Agency (financiava entre 50 e 80% do
projeto)
Desde 2000: Programa de subsdio P&D
dos servios pblicos
2004: Fundos para P&D

1974 1982: Mod Program, financiado


pelo DOE, gerenciado pela NASA e
coordenado o NASA Lewis Research
Center
Desde 1992: Wind Energy Program
(DOE)
2009: consrcio de pesquisa com
universidades (financiado pelo
Recovery Act funds)

1976-1990: Growian I e II (financiados


pelo BMFT)
Desde 1991: R&D Program (financiado
pelo BMU)
Desde 2001: Offhore Sitting program
2009: Offshore Wind Research
Program (RAVE)

1982-2002: Program for development,


demonstration and information of
Renewable Energy (UVE), administrado
pela Danish Energy Agency)
1982-1989: Individual Energy Projects
2007: Energy Technology Development
and Demonstration Program (EUDP)

1990: Advanced Wind Turbine (AWT)


Program (coordenado pelo NREL) (1a.
Fase e 2a. fase) em 1992 se torna
parte do Wind Energy Program
1990-1998: financiamento de projetos
demonstrativos de concessionrias
pelo DOE

1989-1998: 100/250 MW Mass Testing


Program
1989-2006: Scientific Measuring
Evaluation Program (WMEP), do
governo federal
2010: programas para turbinas de
mdio porte

Centros de pesquisa
estaes de testes

1979: Ris Test Station (1984: Ris


National Laboratory)
1998, 2004, 2007: novas para turbinas
multi MW
2009: novas estaes onshore
2007: centro para desenvolver
componentes
2010: novas estaes onshore e offshore

1974: Solar Energy Institute


1991: National Renewable Energy
Laboratory (NREL)
1994: National Wind Technology
Center (NWTC);
2009: Wind Technology Test Center
2009: construo de novas estaes
de testes para componentes

1988: Fraunhofer-Institute for Wind and


Energy System Technology (IWES)
2004: fuso do IWES com o
Fraunhofer Center for Wind Energy and
Maritime Engineering e o Institute for
Solar Energy Technology
2005: Centre of Excellence for Wind
Energy Schleswig-Holsteins
2010: Competence Centre for Wind
Energy (Technical University Berlin)
2011: novas estaes de testes para
componentes offshore

Programas de
padronizao e
certificao de turbinas

1979-1990: Type Approval and System


Certificate Program
1991-2004: Type Approval and Turbine
Certificate Program
Desde 2004: Type Approval Scheme

1994: National Avian-Wind Power


Planning (financiado pelo DOE,
executado pelo NREL)

Programas de P&D

Pogramas
Demonstrativos/
testes de campo

Fonte: Elaborao prpria.

73

1992: certificao torna-se mandatria

Programas de P&D
Foram os grandes programas de P&D ou a poltica da oferta de tecnologia (Seo 1.2)
que deram incio trajetria da indstria moderna de energia elica logo aps a primeira crise do
petrleo em 1973. Esses programas tambm acabaram moldando e direcionando essa trajetria.
Esses programas foram estruturados por um conjunto de pases desenvolvidos, dentro de
uma viso de que esta fonte de energia pudesse se tornar um backup das fontes tradicionais.
Estados Unidos e Alemanha estavam entre os pases que apostaram no desenvolvimento de
turbinas de 3MW, ao envolverem empresas do setor aeroespacial em programas de pesquisa
focados nesses equipamentos (Mod e Growian) (LOITER & NORBERG-BHOM, 1999). O salto
tecnolgico esperado no ocorreu, j que as turbinas multi MW no passaram do nvel de
prottipo39. Mas nem por isso esses programas deixaram de ter um papel essencial no
desenvolvimento da indstria moderna de energia elica.
Esses programas foram fundamentais no direcionamento da busca tecnolgica para as
turbinas de grande porte, de trs ps e conectadas rede eltrica (STREET & MILES, 1996).
Esses programas tambm criaram oportunidades tecnolgicas, ao testar uma grande quantidade
de tecnologias, materiais e ferramentas de anlise que esto na base das turbinas modernas. Alm
disso, esses programas preconizaram que o desenvolvimento de turbinas eficientes e confiveis
pressupunha um processo gradativo de incremento da capacidade dos equipamentos. Constatouse, assim, que os modelos da indstria aeronutica no poderiam substituir as experincias
acumuladas em testes de campo (LOITER & NORBERG-BHOM, 1999; MENANTEAU, 2000;
MIZUNO, 2007).
A busca pelo incremento gradativo do tamanho dos equipamentos foi o caminho traado
pela Dinamarca, que partiu de uma proposta mais modesta de programa de pesquisa para energia
elica, ao comear pela construo de turbinas de mdio e pequeno porte. Esses projetos
precederam a formalizao dos primeiros programas de P&D do pas no incio nos anos de

39

Nos Estados Unidos, foram produzidos e testados os seguintes prottipos de turbinas: MOD-0 (100kW, com teste de campo
realizado entre 1975-1978); MOD-0A (200kW, testada entre 1977-82); MOD-1 (2MW, testada entre 1979-83); MOD-2 (2,5 MW,
testada entre 1982-88) e MOD-5B (3.2MW, testada entre 1987-92) A alem MBB conseguiu desenvolver turbinas
comercialmente viveis de at 640kW, interrompendo suas atividades no segmento de energia elica no incio dos anos de 1990
(MIZUNO, 2007).

74

198040. Um deles, o Energy Research Program (EEP), tinha a pesquisa bsica como caminho
para a criao de possibilidades tecnolgicas que ajudassem a colocar em prtica a poltica
dinamarquesa de energia altamente focada na reduo da dependncia de combustveis fosseis.
Esse programa era executado atravs de projetos cooperativos entre instituio de pesquisa,
indstria de equipamentos e concessionria (IEA WIND, 2001).
A Dinamarca se diferenciou dos demais pases pioneiros pela estabilidade dos seus
programas de P&D ao longo das ltimas trs dcadas e pelo fato de o governo nunca ter deixado
de apoiar a pesquisa bsica (MIZUNO, 2007). Muito desta continuidade se deveu persistncia
da Dinamarca em manter a questo ambiental e a reduo da dependncia dos combustveis
fsseis e da energia nuclear em destaque na sua poltica energtica, mesmo quando os preos do
petrleo arrefeceram. O mesmo no ocorreu com a Alemanha e os Estados Unidos41, que
diminuram drasticamente os recursos pblicos para P&D em elica durante os anos de 1980
(LOITER & NORBERG-BHOM, 1999; JACOBSSON & LAUBER, 2006).
O interesse pela energia elica somente ressurgiria nos Estados Unidos com a Guerra do
Golfo, iniciada em 1989. Na Alemanha, foi o acidente de Chernobyl, em 1986, o episdio que
abriu espao para novos programas de P&D em energia elica.
Nos Estados Unidos, a nova etapa da poltica de inovao em elica se iniciou com o
Advanced Wind Turbine (AWT), criado em 1990 pelo U.S. Department of Energy (DOE)
(MIGLIORE & CALVERT, 1999). O programa de pesquisa seria ampliado a partir do Energy
Policy Act de 1992. Esta legislao e suas emendas e modificaes subsequentes constituram a
base primria para o estabelecimento do Wind Energy Program e dos subsdios para a produo
de eletricidade (Seo 3.2). O programa envolvia: pesquisa aplicada, que ficou a cargo dos
laboratrios nacionais; pesquisa em turbinas, realizada em cooperao com a indstria, alm de
testes de campo tambm realizados em cooperao para a soluo de problemas tcnicos (IEA
WIND, 2001).

40

Na dcada de 1980, a Dinamarca ainda contou com o Individual Energy Programs, que financiava projetos demonstrativos de
parques elicos.
41
Nos Estados Unidos, os gastos com P&D em elica alcanaram um pico de US$ 126 milhes em 1981, caindo para US$ 10,6
milhes em 1990, quando se encerra o MOD Program (HARBONY & HENDRY, 2009).

75

Fica ntido, nesse caso, que comparado aos programas iniciados na dcada de 1970, a
nfase saiu da P&D liderada pelo governo para a P&D em cooperao com a indstria. Alm
disso, a pesquisa bsica deu lugar pesquisa aplicada, tendo como foco os projetos experimentais
(testes de campo) e demonstrativos. O foco dos programas de P&D tambm j no era mais o
porte da turbina, mas a viabilidade econmica e o aumento progressivo da confiabilidade da
tecnologia (IEA WIND, 2002). Nesse novo contexto, os projetos de pesquisa passaram a ter
como ponto de partida designs pr-concebidos e a ser orientados pelas demandas colocadas pelas
fabricantes de turbinas (HARBONY & HENDRY, 2009), que comearam a liderar os sistemas
de inovao em energia elica.
A Alemanha seguiu pelo mesmo caminho, reforando o sentido de adaptao da poltica
ao avano progressivo da tecnologia. Em 1991, o Federal Ministry for the Environment, Nature
Conservation and Nuclear Safety (BMU) tambm lanou um programa de P&D42 para financiar
projetos de engenharia de turbinas multi MW. Os projetos executados por esse programa ao
longo dos anos de 1990 estavam fortemente relacionados com os resultados observados nos
programas experimentais ou demonstrativos (IEA WIND, 2001).
Os programas de P&D institudos no incio dos anos de 1990 pelos Estados Unidos e
Alemanha se mantinham at 2011 (ltimo ano desta pesquisa). No entanto, houve mais uma vez
uma ntida mudana de foco desses programas em relao ao foco observado nos anos 2000,
quando a indstria entrou num processo de crescimento e difuso acelerada (Captulo 2).
Atualmente, esforos de pesquisa esto direcionados para projetos de gerao offshore. Esse
direcionamento ocorreu principalmente nos casos da Dinamarca e da Alemanha43 que lidam com
o esgotamento dos stios onshore (IEA WIND, 2007). Nos Estados Unidos, a pesquisa em
gerao offshore comeou a ganhar destaque apenas em 201044 (IEA WIND, 2011). No caso da
gerao onshore, saram de cena os esforos de P&D voltados para tornar a elica uma opo

42

O programa de P&D financia projetos a serem executados pela indstria em parceria com centros de pesquisa, mas tambm j
financiou prottipos de turbinas desenvolvidos pelas fabricantes alemes. A Enercon est entre as principais beneficiadas (IEA
WIND, 2005).
43
Em IEA Wind (2007), a Alemanha colocou que a pesquisa tecnolgica continua sendo prioridade do BMU, mas somente para
offshore.
44
O Wind Energy Program 2000 se focou nos anos 2000 principalmente no desenvolvimento de turbinas para reas de baixa
velocidade de vento atravs da assistncia indstria de equipamentos e questes relacionadas integrao da energia elica
rede eltrica (IEA WIND 2004, 2006, 2010).

76

tecnolgica e economicamente vivel de gerao de eletricidade e entraram aqueles voltados para


reduo de custo.
Alm disso, vale notar que os trs pases passaram a incrementar seus esforos 45 de
pesquisa em componentes essenciais para turbinas na segunda metade dos anos 2000. O
momento que comeou a ampliao desses esforos coincidiu com os gargalos apresentados pela
cadeia produtiva da indstria de turbinas na poca (Captulo 2).

Programas demonstrativos e testes de campo


Os testes de campo consistem em colocar a turbina em operao em um stio elico e
analisar seu desempenho por um perodo de tempo, fazendo os ajustes necessrios. Os projetos
demonstrativos so realizados j em uma fase pr-comercial e abrangem uma quantidade maior
de turbina. Alm de verificarem a viabilidade tcnica, esses testes tambm analisam a viabilidade
econmica (explorando os custos de construo, operao e manuteno) e comercial dos parques
elicos. Os testes de campo, alm de produzirem demandas para novas atividades tecnolgicas,
envolvem os principais atores da indstria num nico projeto (fabricantes de turbinas, operadores
dos sistemas eltricos, pesquisadores, tcnicos etc.) (HARBONY & HENDRY, 2009), forando a
criao de canais de interao.
A Dinamarca tambm pioneira no desenvolvimento de um programa voltado para o
desenvolvimento de projetos demonstrativos e testes de campo. Em paralelo ao programa de
pesquisa bsica, a Dinamarca tambm comeou a desenvolver no incio dos anos de 1980 o
Program for development, demonstration and information of Renewable Energy (UVE). Esse
programa tinha um carter prtico, voltando-se para as demandas especficas da atividade de
desenvolvimento de turbinas, como testes de campo, projetos demonstrativos e atividades de
padronizao e certificao (IEA WIND, 2001).

45

A Dinamarca, por exemplo, comeou em 2007 a construo de um centro de competncia em componentes que foi concludo
em 2009. Os componentes tambm ganharam destaque em 2007 nos programas norte-americanos, principalmente as caixas de
freio, os sistemas de controle e as ps. A Alemanha tambm iniciou em 2007 a expanso da infraestrutura de testes e pesquisas em
componentes, destacando-se o centro de competncia em ps (IEA WIND, 2007).

77

Na Alemanha, o 250 MW Wind Program46 (institudo em 1989 como 100 MW Wind


Program) marcou o incio d e uma nova etapa da poltica tecnolgica do pas depois do fracasso
dos projetos de turbinas de grande porte. O programa alemo tinha por objetivo testar a aplicao
da energia em escala industrial em longos perodos, atravs da instalao de projetos
demonstrativos de parques elicos. O programa concedia subsdio ao investimento e produo
de energia, estando ambos atrelados ao desempenho do empreendimento. A entrada de novos
projetos demonstrativos no 250 Wind Program se encerrou em 1998, mas os testes perduraram
at 200847.
Pelo Quadro 3.1 apresentado no incio da seo, observa-se que os programas
demonstrativos ficaram quase que inteiramente concentrados num intervalo de tempo (dcada de
1990 principalmente). medida que a capacidade instalada em energia elica nesses pases se
expandiu, no havia mais necessidade de se realizar projetos dessa natureza. A exceo, nesse
caso, ficou para os projetos offshore. A Dinamarca, por exemplo, criou em 2008 um programa
exclusivo para desenvolvimento e demonstrao para esse tipo de tecnologia (IEA WIND, 2005 e
2009). J os testes de campo ainda so atividades fundamentais tanto para a tecnologia onshore,
quanto offshore. Vale notar que a construo de novas estaes de testes se tornou o elemento de
destaque das polticas tecnolgicas em energia elica na segunda metade dos 2000. A
intensificao dos testes de campo visa atender busca de solues para as demandas de curto
prazo de aprimoramento da tecnologia e de reduo de custos colocada pelo mercado em
crescimento acelerado.

Centros de pesquisa e estaes de testes


Os centros de pesquisa especializados em energia elica funcionam tanto como lderes na
realizao e gerenciamento das atividades de P&D em energia elica, quanto como ponto focal
na interao entre os atores essenciais da indstria. Esses centros atuam em todos os estgios das

46

O nmero 250 no se refere capacidade a ser instalada, mas ao sistema de converso de energia a 250 MW com a velocidade
de vento de 100 m/s (IEA WIND, 2001).
47 Na mesma poca, o Scientific Measuring and Evaluation Program (WMEP) trabalhava na coleta de dados de produo de
energia, considerando as condies naturais (tempestade, gelo etc.) e tambm as falhas na rede direcionar o desenvolvimento de
turbinas adequadas ao contexto local e tambm gerar um prognstico do sistema de transmisso (IEA WIND, 2001).

78

pesquisas energia elica (pesquisa, design, testes de campo e demonstrao) ou fazem a interface
entre todos esses estgios. E, por disporem de infraestrutura de pesquisa e estaes testes,
tambm atraem fabricantes de turbinas, concessionrias de energia elica, outras instituies de
pesquisa etc.
Os programas de pesquisa em energia elica na Dinamarca foram comandados desde o
incio pelo Ris National Laboratory48, hoje Ris National Laboratory for Sustainable Energy
(Ris DTU), o principal centro de pesquisa em energias renovveis da Dinamarca. O centro de
pesquisa liderou desde o desenvolvimento dos projetos demonstrativos e testes de campo at
aquelas atividades relacionadas padronizao e certificao de qualidade dos equipamentos e
componentes. reconhecido que a atuao do centro de pesquisa acabou por desencadear uma
dinmica de interao entre os usurios (proprietrios de parques elicos e concessionrias de
energia) e os produtores da tecnologia (fabricantes de turbinas e componentes). Essa interao
teve papel fundamental para a criao dos efeitos de aprendizado (learning by using, learning by
doing etc.), o aprimoramento gradativo dos equipamentos (MENANTEAU, 2000; BUEN, 2006)
e a formao de um sistema local de inovao j nas etapas iniciais da trajetria da indstria
dinamarquesa. O condicionamento da obrigao de certificao de qualidade das turbinas
obteno dos subsdios para a produo de energia elica (Seo 3.2) funcionou como um dos
principais catalisadores desse processo. Essa condio levou o usurio e o produtor da tecnologia
a um interesse mtuo pela melhora dos equipamentos (BUEN, 2006).
Os Estados Unidos e a Alemanha comearam a estruturar centros especializados em
energia elica no incio dos anos de 1990. Antes disso, os esforos estavam distribudos em
projetos pontuais executados por universidades ou outras instituies de pesquisa. Nos Estados
Unidos, o National Renewable Energy Laboratory (NREL) j atuava em projetos de pesquisa em
energia elica desde meados dos anos 1980. Porm, as atividades em elica ganharam outra
dimenso com a construo do National Wind Technology Center (NWTC), em 1994, voltado
exclusivamente para a execuo dos programas de P&D acima mencionados.

48

O Ris era um laboratrio de pesquisas em energia nuclear em funcionamento desde 1958, cujas atividades foram sendo
gradualmente reestruturadas para abrigar atividades de pesquisa em NFRs medida que a energia nuclear foi perdendo espao na
poltica energtica dinamarquesa. As atividades em energia elica comeam com criao de uma estao de testes em 1978, a
National Teste Station for Small Windmills.

79

Assim como j ocorria na Dinamarca, os centros de pesquisa dos Estados Unidos e da


Alemanha passaram tambm a mediar as relaes entre os diversos atores da indstria. A
exemplo do centro dinamarqus, os centros alemo e norte-americano tambm abrigam estaes
de testes de campo e gerenciam projetos demonstrativos de parques elicos, atividades que
envolvem atores variados da indstria.
Alm da relao com as fabricantes de turbinas e as concessionrias de eletricidade,
tambm visvel que esses centros mantm uma forte relao com as universidades locais. Essas
instituies acabam suprindo as demandas por pesquisas regionais e por formao de mo de
obra especializada. Em 2002, por exemplo, o Ris DTU estabeleceu um consrcio com trs
universidades dinamarquesas para aprimorar o relacionamento entre a pesquisa, a rea de
educao e a indstria (IEA WIND, 2003). Na Alemanha, todos os centros de pesquisa em elica
foram (e ainda so) criados em universidades. O Fraunhofer-Institute for Wind and Energy
System Technology (IWES), o principal centro de pesquisa para energia elica no pas, foi
registrado em 1988 como um instituto associado Universidade de Kassel (reconhecida pelas
suas pesquisas em sistemas de gerao de energia eltrica).
Mais recentemente, as polticas tecnolgicas da Dinamarca e da Alemanha esto
claramente empenhadas em fortalecer e expandir seus sistemas de inovao em energia elica.
Esse empenho pode ser um reflexo das presses causadas sobre esses sistemas tanto pela
internacionalizao das cadeias produtivas quanto pela concorrncia com a China (Captulo 2).
Na Alemanha, o IWES49 se fundiu em 2009 ao Fraunhofer Center for Wind Energy and
Maritime Engineering e ao Institute for Solar Energy Technology (IEA WIND, 2011). Esta fuso
e a criao de outros centros locais em parceria com universidades nos ltimos anos (ver Quadro
3.1) refletem o esforo do governo alemo em fortalecer as redes de pesquisas em NFRs e o
prprio sistema nacional de inovao. A Dinamarca, por sua vez, vem buscando expandir seu
sistema de inovao reforando a cooperao internacional com os pases nrdicos e tambm
com outros pases da Unio Europeia, tendo o Ris DTU como principal liderana de pesquisa
em elica na regio (IEA WIND, 2007; 2009).

49

Alm do IWES, encontram-se tambm na Alemanha centros regionais especializados em componentes, acompanhando
configurao dos clusters locais de rotor de ps etc. (IEA WIND, 2008).

80

Programas de padronizao e certificao de turbinas


Outro instrumento essencial presente nas polticas de inovao em energia elica so os
programas de padronizao e certificao de qualidade das turbinas50. Estes programas
demandam testes variados e impulsionam e direcionam os esforos de P&D da indstria na busca
por atingir parmetros especficos. E, dependendo do modo como forem gerenciados e
organizados, esses programas podem tambm catalisar a interao entre os diversos atores do
sistema de inovao. Esse o caso da Dinamarca, primeiro pas a exigir j em 1979 a certificao
dos equipamentos. Hoje, a Dinamarca referncia mundial no desenvolvimento desses
sistemas51, que so assistidos pelos programas e fundos de P&D52 (IEA WIND, 2004). O
gerenciamento do sistema dinamarqus prev que todos os atores da indstria participem do
conselho de certificao e assistam a Danish Energy Agency (DEA) na preparao das mtricas, o
que contribuiu para fomentar a interao entre os vrios atores da indstria.
A Alemanha tambm comeou a trabalhar na construo de um sistema de padronizao e
certificao de turbinas a partir de 1979. Todavia, a exigncia de certificao das turbinas para a
instalao em solo alemo se tornou mandatria somente em 1992, um ano aps a instituio do
FIT (Seo 3.2). O sistema alemo tem um carter mais tcnico e menos interativo do que a
Dinamarca, j que a certificao de turbinas est vinculada ao setor de construo (segue as leis
que regulamentar este setor). Alm disso, os sistemas de certificao so desenvolvidos por
instituies com foco exclusivo em certificao, e no por centros de pesquisas em fontes
renovveis, como ocorre na Dinamarca.

50

Na indstria de energia elica, o que se busca com mecanismos de padronizao a qualidade uniforme das turbinas e a
garantia de que o parque elico tenha um desempenho satisfatrio de forma a mitigar os riscos do projeto (MIZZUNO, 2007;
IEA, 2010). A padronizao e a certificao de um dado tipo de turbina significam, em linhas gerais, que o desenho e a fabricao
do equipamento e seus componentes seguiram design e parmetros especficos (nvel de barulho, integridade estrutural,
desempenho, identificao, rotulagem etc.) validados previamente por uma instituio certificadora. E, tanto a validao de um
modelo de equipamento pela instituio certificadora quanto obteno da certificao pelas fabricantes de turbinas demandam a
realizao de testes variados por instituies especializadas e autorizadas.
51
O Technical Criteria for Type Approval and Certification de 1991 e suas atualizaes subsequentes (Type Approval Scheme em
2004) so a base do atual sistema de certificao dinamarqus e reiteram o condicionamento do incentivos produo de energia
aos requisitos de certificao.
52
As metodologias de execuo de testes e os padres criados pelo Ris DTU so as mesmas usadas pela International
Electrotechnical Comission (IEC) - organismo de avaliao e conformao de padres internacionais para todos os campos na
eletrotecnologia.

81

Os Estados Unidos, por sua vez, comearam apenas em 1994 o desenvolvimento de


capacitao em certificao com o National Avian-Wind Power Planning, que visava a
internalizao dessas atividades no pas. A certificao das turbinas instaladas em solo americano
at hoje no mandatria, apenas recomendada (WALLACE, KURTS & LIN, 2012). E, o que se
desenvolveu no pas foram competncias internas para desenhar e realizar os testes (feitos pelo
NWTC) de turbinas; os padres que orientam estes testes so da IEC, que por sua vez so criados
pela Dinamarca.

3.2. Polticas de criao de mercado


Nos pases pioneiros, as polticas de criao de mercado congregam quatro eixos
principais de interveno: o preo da eletricidade, o investimento em parques elicos, o
planejamento da expanso e a conexo ao setor eltrico. A Dinamarca o primeiro pas que
adotou todas estas medidas j no incio dos anos de 1980, abrindo precedentes sobre os elementos
que devem perfazer as polticas de mercado para a energia elica. E, assim como as polticas
tecnolgicas, as polticas de mercado da Dinamarca so marcadas pela continuidade. A
Alemanha e os Estados Unidos vo incorporando os instrumentos essenciais progressivamente,
at constiturem, no incio dos anos de 1990, um pacote mais estvel para as polticas de
mercado.
O Quadro 3.2 lista os principais instrumentos empregados pelos pases pioneiros para
criao de mercado para a energia elica (ou NFRs).

82

Quadro 3.2 Instrumentos de polticas de mercado e fatos principais dos pioneiros


Principais
instrumentos

Fatos principais
Dinamarca

Estados Unidos

Alemanha

Subsdio
Garantia de preo
mnimo

1981: subsdio ao preo da eletricidade


1984: primeira verso do FIT (garantia 85% do
preo de varejo, excluindo taxas)
1991: preo fixo mandatrio (Wind Mill Law)
1999: reforma do setor eltrico - reduz incentivo
ao preo para onshore (perodo de transio)
2008: reduo progressiva do incentivo ao preo
(Renewable Energy Act)

1978: Public Utility Regulatory Act (PURPA),


subsdio ao preo das NFRs
1992-2013: Renewable Electricity
Production Tax Credit (PTC) - crdito fiscal
sobre o preo da energia ajustado inflao

1979: tarifa especial para NFRs


1989-1996: 100250 MW program,
subsdio ao preo da eletricidade
1991: Electricity Feed-in Law, introduz
garantia de preo fixo (90% do preo de
varejo)
2000: EEG - diferenciao de preos por
fonte e reduo progressiva do incentivo

Subsdio
Incentivos ao
investimento

1979-1989: reembolso de parte dos custos de


investimento (reduo progressiva)
1976-1996: iseno do imposto sobre a renda dos
investimentos
A partir de 1997: esquema especial de tributao
para pequenos produtores
Desde 2000: linhas preferenciais de crdito

1977-1984: crdito fiscal sobre o


investimento em parques elicos
1982-1987: Califrnia tem verso prpria do
incentivo
2009-2012: American Recovery and
Reinvestment Act (ARRA), crdito fiscal
sobre investimento e custo da propriedade

1989-1996: 100250 MW program,


subsdio ao custo dos investimentos
A partir de 1990: Environmental Fund
(DtA e KfK), crditos em condies
especiais
A partir de 1990: incentivos fiscais
Desde 2000: linhas preferenciais de
crdito

Metas de mdio e
longo prazo

1985-1997: impem metas de expanso da


capacidade instalada em energia elica
1990-2000: associa metas de consumo
capacidade instalada em energia elica
A partir de 2000: metas conjuntas de consumo
para todas as renovveis

EEG 2000, 2004 e 2008: planos gerais


de expanso para renovveis
2010: cenrios de expanso conjunta
para renovveis

Acesso da energia
elica ao sistema
eltrico

1981: garantia de acesso da elica rede eltrica


1985-2003: impem compartilhamento dos custos
de conexo s concessionrias; libera energia
elica dos encargos de uso da rede
2003: custos de conexo passam a ser de
responsabilidade do gerador
2003: gerador passa a pagar encargos de rede
2003: prioridade de despacho se torna
mandatria

1989-1995: metas de reduo de custo da


elica
2000-2005: Wind Powering America, metas
de produo e capacidade instalada em
elica
2002: metas estaduais de expanso da
capacidade instalada
2005: EPAct coloca metas de curto prazo
para consumo de eletricidade de NFRs
1978: PURPA garante acesso das NFRs
rede eltrica
2003: FERC determina que os geradores de
NFRs so responsveis por todos os custos
de conexo

Fonte: Elaborao prpria.

83

2000: EEG garante legalmente acesso


da elica rede eltrica e prioridade de
acesso s renovveis
2004: EEG d despacho prioritrio
2006: Infraestructure Aceleration Act,
pagamento dos custos de conexo
offshore pelos operadores

SubsdioGarantia de preo mnimo


Os instrumentos que buscam estabelecer um preo diferenciado para as fontes renovveis
estavam presentes em todos os pases pioneiros j nos estgios iniciais do desenvolvimento da
indstria de energia elica. Mas os instrumentos tradicionais de criao de mercado, nos moldes
daqueles abordados na Seo 1.1, foram formalmente introduzidos pela Dinamarca e a Alemanha
somente no incio da dcada de 1990, precedendo iniciativas (fracassadas ou no) de subsidiar o
preo de eletricidade de base renovvel. Posteriormente, ao serem instados a reduzir os incentivos
ao preo, esses pases reformularam esses instrumentos. J os Estados Unidos seguiram por um
caminho diferente ao retomar no incio dos anos de 1990, no contexto da desregulamentao do
mercado norte-americano de eletricidade, a proposta de subsidiar a produo de eletricidade, em
vez de garantir um preo mnimo.
A Dinamarca comeou sua poltica de preo para a energia elica em 1981, quando
passou a conceder um adicional fixo produo de eletricidade por kWh, tendo por base o valor
dos impostos cobrados sobre a eletricidade produzida por combustveis fsseis (MIZUNO, 2007).
Esse subsdio veio se somar em 1984 ao que se pode considerar uma primeira verso do FIT.
Naquele ano, os rgos reguladores do setor eltrico e as concessionrias chegaram a um acordo
voluntrio sobre pagamento da energia elica e a um conjunto de regras para o clculo dos custos
de conexo e reforo das redes de distribuio (NEIJ et al., 2003). Os acordos53 prosseguiram at
1992, quando foi instituda a Wind Mill Law, que torna a condio de preo fixo mandatria.
Em 1999, a liberalizao do mercado dinamarqus de eletricidade54 veio junto com um
novo modelo de incentivo que no mais garantia um preo mnimo para as instalaes onshore. O
novo modelo de incentivo oferecia um adicional sobre os preos de mercado, considerando o
tempo de vida til da turbina e a data de instalao55. O redesenho das tarifas teve por objetivo
criar um cenrio de transio que possibilitasse reduzir ou at mesmo eliminar o incentivo

53

Acordos de longo prazo entre governo e concessionrias de energia so uma caracterstica da poltica dinamarquesa de
promoo energia elica (NEIJ et al., 2003).
54
A Diretiva 96/92/EC do Parlamento Europeu, que estipula as primeiras regras para o mercado comum de eletricidade da Unio
Europeia e estabelece as diretrizes iniciais para a liberalizao gradativa dos mercados de energia eltrica dos pases membros
que orienta o incio deste processo no bloco. A diretiva foi substituda em 2003 (2003/54/EC) e em 2009 (2009/72/EC).
55
As instalaes antigas (anteriores a reforma do setor eltrico) agora contam um perodo mximo de 10 anos de incentivo; as
novas instalaes ainda contam com o prazo de 20 anos, mas por outro lado o adicional sobre o preo de mercado bem menor.

84

energia elica. A ideia central do novo modelo era a de que as instalaes menos competitivas
(turbinas mais antigas, de menor escala) e mais custosas (instalaes em alto-mar) deveriam
receber um nvel maior de incentivo. Tambm foram introduzidos os Certificados de Energia
Renovvel como uma forma de criar um mercado de transio para este tipo de energia,
aproximando-se, assim, do formato do Sistema de Cotas (Seo 1.1) (MUNKSGAARD &
MORTHORST, 2008).
O FIT se manteve no seu formato prvio apenas para as instalaes offshore. Essas
instalaes ainda usufruam a garantia de preo mnimo por um perodo de dez anos e depois
disto entravam no chamado perodo de transio, submetendo-se ao mesmo esquema de incentivo
das instalaes onshore (adicional sobre o preo de mercado). Porm, mesmo assim, o
mecanismo fugia da sua concepo original, uma vez que o preo mnimo no era mais definido
em lei, mas atravs de um leilo prvio que selecionava os projetos mais competitivos. Antes da
reforma do setor eltrico dinamarqus, as tarifas pagas energia elica eram relativamente
estveis e embutiam uma parte de subsdio governamental, alm daquela parcela de custo que era
dividida entre todos os consumidores. Atualmente o preo extra pago somente pelos
consumidores (MUNKSGAARD & MORTHORST, 2008). O Renewable Energy Act de 200856
reiterou a poltica de subsdio ao preo da eletricidade e a categorizao por tempo de instalao
da turbina e colocou a reduo progressiva dos benefcios.
A Alemanha tambm introduziu nos anos de 1980 um mecanismo com um princpio
muito similar ao PURPA, j que obrigava as distribuidoras de eletricidade a comprar a
eletricidade de base renovvel a uma tarifa especial baseada nos custos evitados. O clculo dos
custos evitados no levou a um patamar de tarifa atrativo s NFRs, no causando nenhum
impacto significativo sobre o desenvolvimento dessas fontes (EIA, 2005). O primeiro subsdio
efetivo ao preo da energia elica seria institudo no pas apenas em 1989, no contexto do
100250 MW Wind Program (Seo 3.1). O programa dava aos participantes a opo de escolher
entre um subsdio ao investimento em parques elicos ou um adicional sobre o preo da

56

Disponvel
em
http://www.ens.dk/enUS/Info/Legislation/Energy_Supply/Documents/Promotion%20of%20Renewable%20Energy%20Act%20-%20extract.pdf

85

eletricidade gerada (JACOBSSON & BERGEK, 2006). Dois anos depois, o FIT seria
implementado com o Electricity Feed-in Law de 1991.
Na Alemanha, o processo de liberalizao do setor eltrico tambm produziu reflexos nos
sistemas de garantia de preo fixo. No entanto, a flexibilizao do incentivo de preo naquele
pas deu-se num grau bem menor do que na Dinamarca. O Renewable Energy Source Act (EEG57,
sigla em alemo) de 2000 manteve os princpios bsicos do FIT, depois de provar que o
mecanismo no estava em conflito com as regras do mercado comum europeu de eletricidade o
custo era repassado aos consumidores e no embutia subsdio governamental. As principais
mudanas trazidas pelo EEG so a diferenciao de preos por fonte de energia (elica, solar
etc.). O EEG levou em considerao as curvas de aprendizado de cada uma das tecnologias, a
programao de reduo das tarifas no longo prazo58 e a incluso das concessionrias de
eletricidade como beneficiria do incentivo. Anteriormente, o incentivo estava restrito aos
produtores independentes de energia (IEA WIND, 2001, 2004). O potencial elico do local onde
o parque est instalado tambm determina, desde 2000, o preo da tarifa, como forma de
compensar a menor lucratividade dos parques construdos nas reas de menor potencial elico e
de evitar a concentrao de empreendimentos nas reas com melhores regimes de vento (IEA
WIND, 2001, 2008; MIZZUNO, 2007).
Os Estados Unidos introduziram a primeira medida no sentido de incrementar o preo das
fontes renovveis com o Public Utility Regulatory Policy Act (PURPA), de 1978. O programa
impunha s concessionrias de eletricidade a compra de eletricidade de produtores independentes
de base renovvel (de at 80 MW) ou em cogerao a custos evitados. Ao colocar o clculo e a
interpretao dos custos evitados a cargo dos Estados59, o instrumento acabou produzindo
resultados no uniformes na expanso das fontes renovveis ao longo do pas60 (EIA, 2005).

57

O EEG revisado a cada quatro anos, quando as tarifas discriminadas na lei, so atualizados.
No caso da fonte elica, as tarifas premium so pagas por cinco anos para a instalaes onshore e nove anos para as instalaes
offshore, com a possibilidade de estender estes prazos em mais cinco anos. Depois disto, as tarifas comeam a se reduzir em cerca
de 1%, se expirando quando o parque atingir 20 anos de idade na lei de 1999, no constava um tempo limite para a aplicao
dos incentivos (IEA WIND, 2008).
59
Em 1995, o Federal Energy Regulatory Commission (FERC) tomou a responsabilidade pela interpretao dos custos evitados,
levando a uma padronizao dos incentivos, e reduo em alguns casos, com o da prpria Califrnia (EIA, 2005).
60
A Califrnia foi o estado que adotou o clculo mais favorvel ao incremento de preos das NFRs, o que ajuda a explicar a
concentrao da capacidade instalada em energia elica na regio. A Califrnia baseou seu clculo dos custos evitados nas
58

86

Nos Estados Unidos, as perspectivas de incremento do mercado de energia elica


ganharam novo impulso com Energy Policy Act (EPAct) de 1992. O EPAct institui o Renewable
Electricity Production Tax Credit (PTC), um crdito fiscal por dez anos para os produtores
independentes de energia e as concessionrias privadas de eletricidade as concessionrias
pblicas tambm usufruem de incentivo semelhante, mas sob outro regime.
Vale lembrar que o EPAct a lei que promove a desregulamentao do setor eltrico
nos Estados Unidos, levando abertura das redes de transmisso aos produtores independentes de
energia e forando a concorrncia entre os fornecedores de eletricidade. Nesse contexto, o
PURPA perdeu sua relevncia. As concessionrias de eletricidade deixaram de ser obrigadas a
realizar contratos com os produtores independentes de energia. O PTC foi, ento, institudo com a
proposta de corrigir a distoro de preos das energias renovveis frente s fontes tradicionais
(EIA, 2005).
Nos Estados Unidos, o PCT ainda considerado como a medida mais importante de
promoo energia elica adotada em mbito federal (WISER & BOLINGUER, 2009 e 2012),
embora carea de estabilidade, j que depende de renovao a ltima ocorreu em 2012. Mas
tambm vale destacar que o movimento de descentralizao das polticas de criao de mercado
para NFRs nos Estados Unidos, que se intensificou nos anos 2000. A opo dos estados norteamericanos recaiu sobre o sistema de cotas (Seo 1.1): at 2010, 47 estados norte-americanos
tinham adotado este mecanismo61. Entre 1998 e 2007, 50% das novas capacidades instaladas em
NFRs nos Estados Unidos ocorreram em estados com Sistema de Cotas mandatrios62 93% das
novas adies foram de fonte elica (IEA WIND, 2007).

previses de preos do gs natural e do petrleo, alm de inovar ao proporcionar contratos de longo prazo aos produtores
independentes (de 20 a 30 anos) e preo fixo por pelo menos dez anos. J no Estado do Texas, os maiores favorecidos pelo
clculo adotado foram os autoprodutores de energia (LOITER & NORBERG-BHOM, 1999).
61
As cotas de produo de eletricidade por NFRs a serem cumpridas pelas concessionrias locais variam de 4 a 30% do total
gerado em dado intervalo de tempo (IEA WIND, 2007).
62
H estados que optaram pela verso voluntria do mecanismo, na qual os consumidores so estimulados a escolher a fonte de
energia com menor impacto ambiental para atingir a meta colocada pela poltica.

87

SubsdioIncentivo ao investimento
No tocante aos investimentos em parques elicos, observou-se que os pases pioneiros
tambm dispuseram de medidas que amenizassem o peso dos custos de capital para os
desenvolvedores de parques elicos. Embora esses instrumentos no sejam objeto de destaque
nos estudos sobre NFRs, eles foram empregados em momentos cruciais, seno ao longo de toda a
trajetria de desenvolvimento da indstria. Dependendo do pas, essas medidas tomaram a forma
de subsdios diretos ao investimento, crdito fiscal, linhas preferenciais de investimento e, mais
recentemente, passaram a ser disponibilizadas as garantias de investimento.
Os Estados Unidos foram o primeiro pas a instituir um incentivo voltado para os custos
de capital. O crdito fiscal de 10% sobre o investimento em energia elica vigorou no perodo de
1977-1985 e autorizava os proprietrios dos empreendimentos a reduzirem a base de clculo do
montante total investido (LOITER & NORBERG-BOHM, 1999). A Califrnia criou uma verso
prpria deste instrumento em 198263. Este incentivo combinado interpretao favorvel do
PTC fez com que, entre os anos de 1982 e 1985, aquele estado se tornasse o centro elico do
mundo64. Os incentivos fiscais foram retirados em 198765, desencadeando um retrocesso no
movimento de expanso da energia elica no Estado da Califrnia (STREET & MILES, 1996).
Os incentivos ao investimento em parques elicos no plano federal voltaram a ganhar destaque
nos Estados Unidos somente em 2009, com o American Recovery and Reinvestment Act (ARRA)
o que desvela o carter conjuntural dos instrumentos de promoo daquele pas. O ARRA
concedeu aos projetos elicos iniciados em 2009 e 2010 um crdito fiscal de 30% sobre o
investimento e um subsdio de 30% sobre o custo da propriedade, alm de condies especiais de
crdito. O programa foi estendido para at o final de 2012. Alm disso, vrios estados norte-

63

Os crditos alcanavam at 50% do custo de capital dos projetos (25% financiado pelo governo federal e 25% pelo governo
estadual).
64
Na poca, os Estados Unidos concentravam 90% do mercado mundial dos equipamentos e componentes de gerao a partir de
fonte elica (STREET & MILES, 1996).
65
Isso ocorreu tanto em funo do arrefecimento do preo do petrleo e da ineficcia do incentivo. Ao priorizar a oferta de
parques elicos sem a produo de energia, os crditos fiscais tornaram a produo de energia elica vivel no curto prazo, mas
no sustentvel no longo prazo porque no se considerou o fator capacidade ou quantidade de energia a ser entregue. Com isso,
no se estimulou um aumento da eficincia, nem o aprimoramento da tecnologia, abrindo caminho para a instalao de
equipamentos inadequados ao contexto local e no suficientemente desenvolvidos (LOITER & NORBERG-BOHM, 1999).

88

americanos tambm contam com programas de incentivo ao investimento em projetos de gerao


de energia elica (IEA WIND, 2009 e 2011).
A Dinamarca tambm adotou no incio dos anos de 1980 um subsdio ao investimento que
previa o reembolso direto de 30% dos custos de capital de turbinas elicas aos indivduos 66 que
investissem nesses equipamentos lembrando que o incentivo estava atrelado certificao das
turbinas pelo Ris (Seo 3.1). O percentual do incentivo foi se reduzindo gradualmente, na
medida em que a confiabilidade e a eficincia das turbinas dinamarquesas melhoravam, at ser
completamente extinto (BUEN, 2006). Alm disso, os investimentos em turbinas elicas e as
rendas derivadas desses investimentos tambm ficaram isentos de impostos por um perodo de 20
anos. A partir de 1997, as rendas passaram a ser taxadas, mas at hoje a energia elica goza de
um esquema especial de tributao que beneficia especialmente os proprietrios individuais de
turbinas elicas e os pequenos produtores independentes de energia (MIZUNO, 2007).
Na Alemanha, os anos de 1990 so marcados por uma proviso em grande escala de
financiamentos com taxas de juros bem menores do que aquelas praticadas no mercado para
projetos de energia elica. Os incentivos ao investimento comearam a ganhar forma a partir do
programa 100250 MW Wind Program (1989-1996), que subsidiava at 60% dos custos de
investimento do projeto de parque elico (JOHNSON & JACOBSSON, 2002; MIZZUNO,
2007). O Fundo Ambiental financiou, at meados dos anos de 1990, 75% do investimento em
capital em parques elicos ou at 100% no caso de empresas de pequeno e mdio porte a
taxas de juros bastante reduzidas e com longos prazos de amortizao. Alm disso, os
investidores em parques elicos na Alemanha foram e ainda so beneficiados por incentivos
fiscais, como dedues sobre o imposto de renda e a possibilidade de depreciao acelerada dos
equipamentos (MIZUNO, 2007).
Atualmente, a Dinamarca e a Alemanha ainda mantm linhas preferenciais de
investimento para a energia elica, ainda que elas no constem como um instrumento formal de
poltica de promoo e faam parte de iniciativas pontuais. Mas em 2010, por exemplo, o Nordic

66

A poltica dinamarquesa de promoo s fontes renovveis preza pelo aspecto comunitrio e descentralizado da gerao em
energia elica. Da o foco nos indivduos e no nos grandes investidores de energia (BUEN, 2006). At hoje os incentivos so
muito maiores para o pequeno produtor ou o proprietrio de uma nica turbina.

89

Investment Bank (NIB), lanou, em conjunto com um banco regional (Ringkjbing Landbobank),
um programa de investimento para financiar parques elicos na costa oeste da Dinamarca67.
Recentemente, o governo alemo estabeleceu um fundo especial (Offshore Wind Energy
Program), que abriu uma linha de crdito de 5 bilhes para apoiar a construo de dez parques
elicos na Alemanha, em linha com o seu foco offshore (IEA WIND, 2009).

Metas de mdio e longo prazo


Metas concretas de incremento da capacidade de gerao de energia para o mdio e longo
prazo funcionam como um sinalizador da expanso do mercado tanto para os investidores em
parques elicos, quanto para a indstria de turbinas e componentes.
Se tais metas implicarem em reserva de mercado como ocorreu por mais de uma dcada
na Dinamarca, o efeito pode ser ainda mais promissor, especialmente nas etapas iniciais de
desenvolvimento da indstria. O governo dinamarqus se utilizou por mais de uma dcada de
mandados de expanso para capacidade instalada, que foram institudos a partir de acordos prestabelecidos com as concessionrias de eletricidade. Entre 1985 e 1997, as concessionrias
foram obrigadas a cumprir e rever suas metas de instalao de capacidade de gerao em energia
elica por cinco vezes, criando, assim, um nicho especfico para o desenvolvimento da fonte de
energia em questo (BUEN, 2006; MIZZUNO, 2007). A partir de 1990, o governo dinamarqus
mudou o enfoque do planejamento da expanso da energia elica e passou tambm a planejar
metas de consumo como complemento s metas de capacidade instalada atravs da divulgao de
planos oficiais (Energy 2000, de 1990 e Energy 21, de 1996).
Mas associar as metas de expanso da capacidade instalada em elica com reserva de
mercado no a regra para os demais pases pioneiros. As metas tiveram e ainda tm como papel
predominante mostrar o comprometimento do pas com a fonte de energia em questo ou com
as NFRs em geral no longo prazo.

67

O financiamento, que tem um prazo de maturao de dez anos, voltado s novas e pequenas empresas de energia renovveis.

90

No constam da trajetria da Alemanha, por exemplo, metas exclusivas para energia


elica. Segundo a IEA Wind (2001), o EEG traz metas de carter geral (para todas as
renovveis), mas que na prtica funcionam mais como sinalizadores do que como planos
concretos de expanso da capacidade instalada. Todavia, a poltica alem tambm est vinculada
desde 2003 s diretivas da Unio Europeia de reduo de emisses de CO2 e ampliao da
participao das NFRs no consumo de energia. Em 2004, o governo federal alemo estabeleceu a
meta de dobrar a participao das renovveis no consumo bruto de energia at 2010, o que
tambm refletiu nos objetivos de incrementar o consumo de eletricidade gerada a partir dessas
fontes, que deveria alcanar 20% em 2020 (IEA WIND, 2004).
A prpria Dinamarca adotou os anos 2000, no contexto da liberalizao do mercado de
eletricidade, uma nova configurao para os planos de expanso das renovveis. Desde ento, o
pas passou a tomar como ponto de partida os limites de emisso de CO2, estipulados pelas
Diretivas da Unio Europeia, e as metas de consumo de eletricidade passaram a considerar todas
as NFRs68 (IEA, 2010). A nova configurao acabou por eliminar a reserva de mercado exclusiva
para a elica. Mas como a energia elica era a que estava num estgio de desenvolvimento mais
avanado do que as outras fontes (solar, biomassa etc.), o cumprimento das metas na primeira
dcada dos anos 2000 dependeu majoritariamente dela.
Nos Estados Unidos, at os anos 2000, as metas estiveram mais focadas na reduo de
custo e no na capacidade instalada, partindo do raciocnio de que medida que a tecnologia se
tornasse mais barata, a expanso seria automtica. O Renewable Energy and Energy Technology
Competitiveness Act de 1989, por exemplo, colocou como meta a reduo dos custos da
eletricidade de fonte elica por kWh e por kW de capacidade instalada, alm da reduo dos
custos de manuteno e do aumento do fator capacidade (IEA, 2005). Ademais, no h nos
Estados Unidos vnculo entre as metas de expanso das fontes renovveis e as metas de carter
ambiental, como ocorre na Alemanha e na Dinamarca.

68

No plano de 2008, previu-se atingir um percentual de 20% de renovveis no consumo bruto de energia em 2011, o que foi
alcanado j em 2010.

91

Metas consistentes de consumo e expanso da capacidade instalada ganharam destaque no


pas apenas no perodo 2000-2005, no mbito do Wind Powering America do DOE69 (IEA
WIND, 2002, 2003, 2010). A reviso do EPAct de 2005 complementou estas iniciativas com
metas de consumo de curto prazo para fontes renovveis de uma forma geral70. De 2005 em
diante, foram divulgadas apenas projees de longussimo prazo, com previses de que 20% da
eletricidade consumida nos Estados Unidos em 2030 possam prover de fonte elica (IEA WIND,
2005, 2007, 2010).

Garantia de acesso da energia elica ao sistema eltrico


As polticas de acesso aos sistemas eltricos nacionais devem obedecer dois princpios
bsicos: (i) a garantia de conexo do parque elico rede eltrica, obrigando, inclusive, os
operadores de rede a prover infraestrutura apropriada at o ponto de conexo; (ii) a prioridade do
despacho da eletricidade gerada dado o carter intermitente da tecnologia. A poltica pode ir alm
ao impor o compartilhamento dos custos de conexo e o reforo das redes, ao desobrigar as
plantas dos pagamentos dos encargos de utilizao da rede etc.
Dentre os pases pioneiros, a Dinamarca o nico que foi alm dos princpios bsicos
por ter imposto o compartilhamento dos custos de conexo s concessionrios e a liberao dos
encargos de utilizao de rede at que a indstria estivesse madura o suficiente para incorrer
nesses custos. Segundo Buen (2006), o acordo de 1984 com as concessionrias de eletricidade
estabeleceu que estas empresas tinham que arcar com 35% dos custos de conexo dos parques
elicos rede eltrica. Em 1996, o Danish Electricity Reform Act formalizou essas prticas. Os
custos de conexo do parque elico at a rede eltrica passaram a ser de responsabilidade do
proprietrio do parque elico somente em 2003, a partir do Act on Electricity Supply (com
renovaes e emendas subsequentes). Os proprietrios dos parques elicos passaram tambm a

69

O programa estipulou que 5% da eletricidade gerada em 2020 deve ser de fonte elica, com metas de expanso de capacidade
instalada em 10 GW para 2010 e 80GW em 2020 o programa tambm colocou metas de consumo para o governo federal (5% de
toda eletricidade consumida at 2010) (IEA WIND, 2000)
70
Pelo menos 3% entre 2007 e 2009; 5% entre 2010 e 2012 e pelo menos 7% de 2013 em diante (IEA WIND, 2005).

92

pagar os encargos de uso da rede. A medida ainda garantiu a prioridade de despacho s NFRs em
relao s fontes convencionais de energia (IEA WIND, 2003).
Na Alemanha, as questes referentes conexo rede eltrica apareceram no marco legal
das NFRs somente nos anos 2000, com a segunda reviso do EEG, que deu s NFRs a garantia
formal e a prioridade de acesso rede eltrica. Os proprietrios de parques elicos no pas devem
pagar por qualquer custo incorrido no reforo da rede ou extenso decorrente da instalao da
turbina. E, os operadores no so obrigados a estender a rede eltrica para acomodar novos
parques, mas apenas refor-la. O EEG de 2000 tambm liberou os parques elicos dos encargos
de uso de rede (IEA WIND, 2000; MIZUNO, 2007). J a reviso de 2004 do EEG tornou
compulsrio o despacho prioritrio na rede eltrica das NFRs beneficiadas pelo FIT (IEA WIND,
2004). E, em linha com a prioridade da poltica para a gerao offshore, o Infrastructure
Acceleration Act de 2006 obrigou os operadores de rede a pagarem pela infraestrutura de conexo
dos parques em alto-mar rede eltrica em terra firme (IEA WIND, 2007).
Nos Estados Unidos, o PURPA j havia garantido, desde 1978, o acesso das NFRs rede
eltrica o ato foi revisado em 1995 para abarcar projetos de gerao de qualquer tamanho.
Atualmente, os Estados Unidos o pas com a poltica menos favorvel no que diz respeito
conexo da energia elica rede eltrica. O Federal Energy Regulatory Commission (PORTER
et al., 2009) determina que os geradores de energia eltrica a partir de NFRs sejam responsveis
por todos os custos de conexo entre a unidade de gerao e rede de transmisso. Os geradores
tambm pagam pelos custos de reforo da rede de transmisso para acomodar as novas plantas.
Ao longo do tempo, os proprietrios das plantas de gerao so reembolsados pelos custos de
reforo da rede pelos operadores das redes de transmisso, com juros, atravs de descontos das
taxas de uso de rede. No h meno na poltica norte-americana sobre a prioridade do despacho.
Isso se explica porque diferente da Alemanha e da Dinamarca, nos Estados Unidos a energia
elica ainda funciona mais como um back-up no sistema eltrico, do que como parte essencial da
oferta de energia eltrica, como ocorre nos pases europeus.

93

3.3. Polticas industriais


Nos pases pioneiros, os instrumentos de poltica industrial foram aplicados com dois
objetivos: de favorecer a indstria domstica nascente e de abrir novos mercados para tecnologia.
Essas medidas foram aplicadas essencialmente pela Alemanha e a Dinamarca. Os Estados Unidos
adotaram apenas recentemente uma medida relacionada promoo de exportaes.
O Quadro 3.3 resume os instrumentos dos pases pioneiros de poltica industrial e os fatos
principais relacionadas a esta esfera de poltica.

Quadro 3.3 Instrumentos de polticas industriais e fatos principais dos pioneiros


Principais instrumentos

Fatos principais
Dinamarca

Estados Unidos

Alemanha

Incentivos/linhas
preferenciais de
financiamentos atrelados
ao uso de tecnologia
nacional

A partir de 1990: garantias


para financiamento de
projetos elicos com
turbinas nacionais

Imposio de parmetros
especficos de
certificao de qualidade

1991-2004: exigncia de
certificao da Danish
Wind Turbine Garantee
A/S para instalao de
turbinas no pas
Anos 1980-1990:
subsdios para parques
elicos de pases em
desenvolvimento;
1986-1989: incentivos
fiscais para investidores
em parques elicos nos
EUA
Desde 1990: garantia de
crdito para exportao
(EKF - Export Credit
Agency)

A partir de 1990: linhas


de financiamento
preferenciais para
parques construdos com
turbinas nacionais;
subsdios e subsdios
regionais (BMF)
1992: certificao se
torna mandatria

Incentivos
exportao de
equipamentosconstruo
de parques elicos no
exterior

2010: Enrvironmental
Exports Program garantia de crdito
atrelada ao contedo
local

1991-1999: Programa El
Dorado;
1995: Programa TERNA
Anos 2000: garantia de
crdito para exportao

Fonte: Elaborao prpria.

Incentivos ou linhas preferenciais de financiamento atrelados ao uso de tecnologia nacional


As medidas que indicam o favorecimento da indstria domstica por parte da Dinamarca
e da Alemanha no constam do rol de incentivos ou subsdios regulamentados, nem aparecem
como parte dos programas governamentais de promoo s NFRs ou energia elica. Mas fato

94

que elas compuseram as polticas de inovao em energia elica daqueles pases e serviram para
proteger suas indstrias domsticas da competio, especialmente quando a tecnologia comeou
a se consolidar. Essa situao de favorecimento se fez mais evidente na Alemanha, o que
coerente com o histrico de proteo das empresas nascentes que marcaram a poltica industrial
do pas.
Os subsdios do Federal Ministry of Finance (BMF) da Alemanha para a construo de
parques elicos foram, durante a dcada de 1990, claramente direcionados para projetos que
usavam turbinas nacionais (JOHNSON & JACOBSSON, 2002). A concesso de financiamentos
preferenciais (com taxas de juros muito abaixo daquelas praticadas no mercado) para a
construo de parques elicos tambm estava condicionada ao uso de turbinas nacionais
(CONNOR, 2003; LEWIS & WISER, 2007). Os recursos para esses financiamentos provinham
de fundos pblicos. E, embora no seja possvel precisar o quanto desses recursos se destinou
preferencialmente para as fabricantes alems de turbinas, o domnio dessas empresas no mercado
domstico sugere que elas usufruam de incentivos que no estavam disponveis para as empresas
estrangeiras (CONNOR, 2003).
No caso da Alemanha, devem-se considerar ainda as medidas de promoo regionais.
Depois da reunificao do pas em 1990, o governo federal proporcionou uma srie de subsdios
para construo de plantas produtivas na parte oriental do pas com vistas a estimular o
desenvolvimento industrial da regio, o que tambm beneficiou a indstria de turbinas elicas
(MIZUNO, 2007). Alm disso, alguns estados tambm tinham programas de incentivo
direcionados s fabricantes locais. No fim dos anos de 1980, o Estado de North Rein-Wesfalia
criou um programa no qual somente as turbinas Tacke (fabricante local adquirida posteriormente
pela Enron, tambm alem) eram elegveis para o subsdio de 50% ao investimento em parques
elicos concedidos pelo programa (JOHNSON & JACOBSSON, 2002; MIZUNO, 2007).
A partir de 1990, o governo dinamarqus tambm passou a dar garantias de financiamento
de projetos de parques elicos que usavam turbinas nacionais. Na prtica, o programa visava
reduzir o risco financeiro de investimentos dos empreendimentos, mas tambm tinha como
objetivo estimular a indstria local de turbinas e componentes (MIZUNO, 2007).

95

Imposio de parmetros especficos de certificao de qualidade


A Dinamarca se valeu do seu pioneirismo tecnolgico para criar uma barreira implcita de
acesso ao mercado local. Ao impor parmetros rigorosos de padronizao de certificao de
qualidade para todas as turbinas a serem instaladas em solo dinamarqus, o pas desestimulou a
entrada em seu mercado domstico de empresas com tecnologias menos avanadas (LEWIS &
WISER, 2007). Entre 1991 e 2004, todas as turbinas instaladas na Dinamarca (e tambm aquelas
exportadas) tinham que obter um certificado de garantia da Danish Wind Turbine Garantee A/S
(MIZUNO, 2007). A Alemanha tambm se utilizou das exigncias de padronizao e certificao
de qualidade. A diferena, no caso da Dinamarca, que o pas se aproveitou da sua liderana
tecnolgica para blindar seu mercado interno, bem como para estabelecer padres mais elevados
de competio no mercado externo.

Incentivos exportao de equipamentos ou construo de parques elicos no exterior


reconhecido o impacto que a emergncia do mercado californiano, no incio dos anos de
1980, teve sobre a expanso da indstria dinamarquesa de turbinas e componentes, bem como
sobre o avano da tecnologia (STREET & MILES, 1996; LEWIS & WISER, 2007; MIZUNO,
2007). Entre 1984 e 1987, a quantidade de turbinas exportadas pela Dinamarca para a Califrnia
excedeu as vendas no mercado domstico. Com a extino dos incentivos pelo estado norteamericano, ao final de 1986, a Dinamarca experimentou uma forte retrao das suas exportaes
e a falncia de vrias fabricantes locais de turbinas (STREET & MILES, 1996). As primeiras
medidas adotadas pela Dinamarca para reverter essa retrao foi a concesso de incentivos fiscais
(entre 1986-1989) aos investidores em parques elicos nos Estados Unidos e de garantias para o
financiamento de parques no exterior que utilizassem turbinas dinamarquesas (MIZUNO, 2007).
Dessa forma, a Dinamarca percebeu ainda nos estgios iniciais de desenvolvimento da sua
indstria de energia elica, a importncia de diversificar os mercados. Nesse contexto, pases
carentes de recursos financeiros e de capacitao tecnolgica e com grandes gargalos na
gerao de energia eltrica e enorme potencial elico como a China e a ndia, se tornaram alvos
preferenciais da Dinamarca. A energia elica passou a fazer parte do escopo de atuao da
Danish International Development Assistance (DANIDA) na segunda metade dos anos de 1980,
quando a Agncia comeou a subsidiar o financiamento de projetos demonstrativos. Nesse caso,

96

os pases em desenvolvimento recebiam os recursos financeiros para a implantao do parque


elico, desde que se comprometessem a empregar 50% dos recursos na compra de turbinas
dinamarquesas (MIZUNO, 2007).
Essa estratgia foi replicada pela Alemanha no incio dos anos de 1990. Apesar de ter
ancorado fortemente o desenvolvimento da sua indstria de turbinas e componentes no mercado
domstico, a Alemanha no se absteve da estratgia de diversificar mercados e lanou dois
programas na dcada de 1990. Um deles era o El Dorado (1991-1999), administrado pelo BMF,
que tinha como foco os pases em desenvolvimento com zonas climticas no encontradas na
Europa. O programa operava de forma bastante parecida com o programa dinamarqus. O
programa tambm provia recursos financeiros subsidiados para a compra de tecnologia (at 70%
do preo de compra) e cobria at 50% do custo total do projeto. Por meio do programa El Dorado
foram instaladas turbinas em pases da frica e do leste Europeu e at mesmo no Brasil (Seo
5.3), mas foi a China, claramente o mercado mais promissor, que mais recebeu recursos do
programa alemo. O segundo programa alemo era o Technical Expertise for Renewable Energy
Application (TERNA), de 1995, que dava uma espcie de consultoria sobre potenciais projetos de
energia elica (no provia recursos financeiros), atravs de suporte tcnico especializado. O
suporte tcnico inclua a busca por financiamento para a implantao do projeto e o auxlio no
relacionamento do novo empreendimento com as concessionrias locais de eletricidade
(MIZUNO, 2007).
Com o amadurecimento da indstria de energia elica e a consolidao da liderana
tecnolgica da Dinamarca e da Alemanha no mercado internacional, esses programas caram em
desuso, ganhando destaque as garantias de crdito para a exportao71. Os recursos para operao
desse mecanismo vm em sua maior parte dos governos locais. A Alemanha o pas que mais
tem empregando a garantia de crdito a exportao (Export Credit Garantee of Federal
Governament of Germany) para financiar tanto parques elicos quanto novas unidades produtivas
no exterior. Os recursos so direcionados principalmente para pases em desenvolvimento que

71

Essas garantias podem ser dadas na forma de crdito (apoio financeiro) e seguro ao crdito em caso de o pas de destino
descumprir ou atrasar com suas obrigaes de pagamento.

97

ainda no aparecem em destaque no mapa mundial da energia elica, como a Rssia e Taiwan
(HERMES COVER, 2011).
Os Estados Unidos no se utilizaram, ao longo da trajetria de desenvolvimento da
energia elica no pas, de mecanismos explcitos ou implcitos que beneficiassem diretamente as
empresas nacionais em detrimento das estrangeiras (EIA, 2005). Mesmo porque a atrao de IDE
em produo de turbinas e componentes foi e ainda um dos vetores do crescimento da energia
elica nos Estados Unidos. No entanto, recentemente, seja em razo da crise econmica ou dos
desequilbrios da balana norte-americana de componentes para energia elica (Seo 2.4.2),
apareceram algumas iniciativas que se encaixam na esfera das polticas industriais. Uma delas
so os crditos fiscais sobre os investimentos em manufatura de equipamentos para renovveis,
no mbito do American Recovery Reinvestment and Act (ARRA) de 2009. O Export-ImportBank of United States tambm passou a operar recentemente o Environmental Exports Program,
que prov crditos para exportaes relacionadas s NFRs. O acesso ao crdito, nesse caso, est
condicionado exigncia de contedo domstico (DAVID & FRAVEL, 2012).

3.4. Consideraes Finais


O quadro de referncia dos pases pioneiros corrobora, em primeiro lugar, o carter
cumulativo e coevolutivo das polticas e da tecnologia. Em segundo lugar, esse quadro demonstra
que o pacote de polticas adotado para estimular o desenvolvimento da indstria de energia elica
denso e multifacetado. A experincia dos pases pioneiros ainda desvela que ao mesmo tempo
em que as esferas de interveno devem ser pensadas de forma coordenada, cada uma delas
tecnologia, indstria e mercado segue uma dinmica prpria e no pode prescindir de
instrumentos de carter especfico. Dessa forma, cada esfera de interveno tambm estabelece
um processo de coevoluo prprio com a tecnologia.
O quadro de referncias dos pases pioneiros tambm indica os instrumentos essenciais
que devem estar contidos em cada esfera de interveno. O momento da aplicao desses
instrumentos, os papis que eles vo desempenhar no sistema de inovao e quais instrumentos
devem ser adicionados a esse quadro vo depender do estgio da trajetria tecnolgica em que o
pas entrou na indstria, como ser discutido no Captulo 4.

98

Mas por ora, pode-se inferir, no caso das polticas tecnolgicas, que necessrio a
presena de instrumentos que criem oportunidades e supram demandas tecnolgicas, como os
programas de P&D; de instrumentos que promovam cooperao e sirvam como ponto focal de
interao entre pesquisadores, usurios e fabricantes da tecnologia, como os programas
experimentais ou demonstrativos e os centros especializados em energia elica; de instrumentos
que catalisem a interao entre o maior nmero possvel de atores da indstria e estimulem o
progresso constante e gradativo da tecnologia, como as estaes de testes e os programas de
padronizao e certificao de turbinas. A combinao destes instrumentos se mostrou essencial,
pois fez com que eles se tornassem vetores no desenvolvimento de um sistema local de inovao.
Vale lembrar que os programas de P&D em energia elica ainda fazem parte das polticas
tecnolgicas recentes em energia dos pases lderes, denotando que a poltica de oferta de
tecnologia ainda tem um papel relevante, especialmente no avano da tecnologia offshore.
Sobre as polticas de mercado, constatou-se que a criao de mercado para energia elica
passa por um pacote de medidas fundamentais que proporcione um preo e condies especiais
de financiamento da capacidade instalada compatveis com o estgio de desenvolvimento da
tecnologia; que garanta o acesso dos parques elicos ao sistema eltrico e que sinalize a
continuidade e a expanso do mercado no longo prazo. Dessa forma, fica evidente que as
polticas de mercado no devem agir somente sobre o preo da energia elica.
Os instrumentos de criao de mercado tambm coevoluem com a tecnologia. A
introduo do FIT pela Alemanha e pela Dinamarca, como principal incentivo para expanso da
energia elica, ocorreu quando a tecnologia j tinha atingido certo grau de maturidade. J os
subsdios ao investimento foram sendo extintos medida que a tecnologia avanava, se mantendo
somente as linhas preferenciais de investimento. No caso das polticas de mercado, o novo
contexto do setor eltrico tambm moldou num segundo momento os instrumentos relacionados
ao preo, principalmente nos casos da Alemanha e da Dinamarca. Mas apesar das mudanas,
evidente que esse novo contexto no se sobreps aos objetivos de desenvolvimento e expanso
traados previamente para a fonte de energia em questo. E, a despeito das presses para que se
reduzissem os incentivos energia elica nesses pases, os marcos regulatrios atuais para fontes
renovveis da Dinamarca e da Alemanha sinalizam para a manuteno dos mecanismos de
criao de mercado por pelo menos mais uma dcada, especialmente para as instalaes offshore.

99

Para os Estados Unidos, a retomada do apoio governamental ao desenvolvimento da energia


elica coincidiu com a acelerao do processo de desregulamentao do setor eltrico do pas.
Em se tratando das polticas industriais, o principal indicativo trazido pelos pases
pioneiros no sobre o tipo de instrumento utilizado, mas sobre o momento no qual eles foram
empregados. O favorecimento da indstria local ocorreu nas etapas iniciais da indstria nos
pases pioneiros e teve por funo principal a proteo da indstria nascente. Os instrumentos
voltados para a proteo da indstria local foram caindo em desuso medida que a indstria
avanou e a liderana tecnolgica dos pases pioneiros se fez evidente. A poltica de busca por
novos mercados, por sua vez, no foi extinta, mas mudou o foco e o contedo com as garantias de
investimento. A tecnologia no precisa mais provar sua viabilidade atravs de projetos
demonstrativos, mas necessita de novos mercados para dar vazo produo industrial, j que os
mercados europeus esto saturados (Captulo 2).
Essas concluses relativas poltica industrial so vlidas especialmente para os casos da
Dinamarca e da Alemanha, j que os Estados Unidos no adotaram nenhuma estratgia de
favorecimento da indstria local de turbinas e componentes e a preocupao com o contedo
local recente. Comparadas s polticas dos pases europeus, fica claro que as polticas norteamericanas voltadas para a energia elica tm um carter mais conjuntural do que evolutivo.

100

CAPTULO 4 Quadro de referncia para as polticas de inovao em energia elica a


partir da experincia dos latecomers: Espanha, ndia e China
Este captulo tem por objetivo apresentar um quadro de referncia das polticas de
inovao em energia elica, tendo como base a experincia de trs latecomers: Espanha, ndia e
China. Alm disso, o captulo visa tambm demonstrar que, por entrarem na indstria quando a
trajetria tecnolgica j estava em andamento, os latecomers percorreram um caminho prprio,
diferente do caminho dos pases pioneiros, tanto em termos de desenvolvimento tecnolgico,
quanto de polticas de inovao.
As trs esferas de interveno identificadas a partir da experincia dos pioneiros como
essenciais na conformao das polticas de inovao em energia elica tecnolgica, industrial e
de mercado tambm compem o quadro de referncia dos latecomers. Vrios dos instrumentos
de poltica empregados pelos pioneiros tambm foram aplicados pelos latecomers. Contudo, estes
pases tambm adicionaram novos instrumentos e criaram uma dinmica prpria de coevoluo
entre a poltica, a tecnologia e a indstria.
No que diz respeito s polticas tecnolgicas, evidencia-se que os instrumentos desta
esfera de interveno integram com relativa clareza as etapas de importao e adaptao da
tecnologia estrangeira, seguidas pela busca de autonomia tecnolgica. Sobre as polticas de
mercado, demonstra-se que os latecomers incorporaram os instrumentos essenciais identificados
nas polticas dos pases pioneiros. Porm, registra-se, tambm que esses pases em especial a
ndia e a China seguiram por um longo processo de ajustamento dessas polticas at
incorporarem todos os elementos e at chegarem a um pacote mais consistente de instrumentos
de promoo energia elica. Quanto s polticas industriais, enfatiza-se que o direcionamento
dado pelos latecomers no desenvolvimento de uma indstria domstica de turbinas e no uso de
instrumentos implcitos de proteo a essa indstria.
O captulo est organizado em quatro sees, incluindo as consideraes finais. A
primeira seo aborda as polticas tecnolgicas, a segunda trata das polticas industriais e a
terceira das polticas de mercado. As polticas tecnolgicas tambm abrem este capitulo porque,
nesse caso, so elas que orientam o caminho traado pelos latecomers. As polticas industriais
foram colocadas na segunda seo porque nos latecomers elas tm uma relao clara com o
tempo de introduo e ajustamento das polticas de mercado.

101

4.1. Polticas tecnolgicas


Nos latecomers, as etapas das polticas tecnolgicas so diferentes das etapas das polticas
tecnolgicas dos pases pioneiros, tendo a oferta de tecnologia como o ltimo estgio da poltica
tecnolgica e no primeiro. Outra diferena dos latecomers em relao aos pases pioneiros que
houve um processo de adequao dos instrumentos de poltica tecnolgica aos objetivos da
poltica de importao e domnio da tecnologia estrangeira. Esses objetivos vo mudando
medida que a incorporao local da tecnologia avana.
O Quadro 4.1 resume os principais instrumentos de poltica tecnolgica adotados pelos
latecomers, bem como os fatos principais que marcam a introduo de cada um deles. Nesse
caso, os instrumentos representam uma espcie de linha do tempo, demonstrando a evoluo das
etapas da poltica em questo.

102

Quadro 4.1 Instrumentos de polticas tecnolgicas e fatos principais dos latecomers


Principais
instrumentos
Projetos
experimentais

Transferncia e/ou
licenciamento de
tecnologia
estrangeira

Programas de
testes,
padronizao e
certificao de
qualidade
Centros pblicos
de P&D
especializados em
energia elica (ou
fontes renovveis)
Programas de
pesquisa, fundos
pblicos e outros
incentivos P&D
pblica e privada

Fatos principais
Espanha

ndia

1979-1991: projetos de turbinas de pequeno e


mdio porte financiados com recursos pblicos
1985: projeto de construo de uma turbina de
grande porte com a Alemanha
Desde 1989: licenciamento de tecnologia dos
Estados Unidos e da Dinamarca apoiado pelo
Ministrio da Industria e Energa
1992: licenciamento de tecnologia pela Made e
Ecotnia
1996: departamento de transferncia de tecnologia
no Centro de Investigaciones Energticas,
Meioambientales y Tecnolgicas (CIEMAT)
1994: acordo entre Vestas e Gamesa para a
produo de turbinas de 500kW
1996: sistema prprio de padronizao e
certificao aplicado pela ENAC - Entidad Nacional
de Acreditcion

1982-1992: programa de desenvolvimento


de prottipo de turbinas de pequeno porte
1986: instalao de parques elicos
experimentais pela Dinamarca
A partir de 1991: formao de jointventures entre empresas indianas e
fabricantes de turbinas
1996: Suzlon entra na indstria atravs
licenciamento de tecnologia

1986-1996: instalao de parques


experimentais elicos com turbinas de
pequeno porte importadas

1995: exigncia de comprovao da


certificao por rgos internacionais
2000: parmetros nacionais para
certificao de turbinas (com suporte do
Ris DTU da Dinamarca)
1999: criao do Centre for Wind Energy
Technology (C-WET) como estao de
testes
2002: C-WET se torna instituio
autnoma de P&D
A partir de 1997: Ministry of New and
Renewable Energy (MNRE) passa a
financiar projetos cooperativos de P&D
com foco em tecnologias nacionais

2015: previso para ter um programa


prprio

1992: Departamento de energia elica no CIEMAT


2002: criao do Centro Nacional de Energas
Renovables (CENER), que abriga o Departamento
de Energia Elica
2000: elica aparece no National Plan for Scientific
Research, Development and Technological
Innovation
2007: Windlider

Fonte: Elaborao Prpria

103

China

1997: Riding Wind Program do State


Planning Comitte (primeiro passo para a
importao de tecnologia)
1997: incio das joint-ventures entre
empresas chinesas e fabricantes de
turbinas

2005: China RE Scale-up Program;


2006: Renewable Energy Law
2006: participao da energia elica no
National Key Basic Research e no
National High Technology
Development Program
and Development Program e no
A partir de 2010: projetos colaborativos
entre empresas chinesas e empresas
dos pases lderes
2010: Acess Conditions for Wind Power
Equipament Industry

Projetos experimentais
Os latecomers fizeram seus primeiros contatos com a energia elica mediante alguns
projetos de construo de turbinas de pequeno porte em algum ponto da dcada de 1980. Essas
iniciativas ocorreram no mbito de algum programa de subsdio P&D, mas eram extremamente
pontuais e contriburam mais no sentido de desvelar o atraso tecnolgico desse grupo pases do
que para fomentar o desenvolvimento local da tecnologia.
A ndia iniciou um programa de desenvolvimento de prottipos de turbinas de pequeno
porte no incio dos anos de 1980 em colaborao com a Bharat Heavy Electrical (BHEL), uma
empresa pblica de equipamentos eltricos. Na China, o governo tambm financiou, a partir da
segunda metade dos anos de 1980, algumas tentativas de construir turbinas de pequeno porte a
partir de engenharia reversa. Em 1988, por exemplo, o Hang Zhou Machine Design and Research
Institute desenvolveu em cooperao com empresas e outros institutos de pesquisa uma turbina
de 200kW (LIU & KOKKO, 2009).
Porm, tanto na ndia quanto na China, os primeiros parques elicos foram construdos
com turbinas dinamarquesas. A Dinamarca pases proveu a China com linhas de financiamento a
baixo custo condicionadas compra de turbinas das suas fabricantes (LEMA & RUBY, 2007).
Apesar de contar com a participao dos governos da China e da ndia, os papis dos pases
europeus ficaram limitados a introduzir a energia elica nos pases em desenvolvimento, no
havendo iniciativas de transferncia de tecnologia. Na ndia, quase que a totalidade dos
equipamentos utilizados para construir os primeiros parques elicos conectados rede eltrica72
foi importada da Dinamarca e montada localmente apenas 10% das torres foram fabricadas na
ndia (MIZUNO, 2007).
Os primeiros passos da Espanha no desenvolvimento da energia elica, por outro lado,
tiveram um carter mais autnomo. As primeiras tentativas do pas de desenhar e construir uma
turbina nacional73 tambm no foram bem sucedidas, mas os primeiros parques experimentais

72

O governo indiano solicitou Dinamarca ajuda para a implantao de trs parques (com capacidade total de 20MW) em solo
indiano, com o objetivo de testar a viabilidade da integrao da energia elica rede eltrica local (MIZUNO, 2007).
73
A primeira tentativa de construir uma turbina nacional ocorreu no contexto de um programa de pesquisa desenvolvido pelo
Centro de Estdios de la Energia do Ministrio da Indstria e Energia, mas o equipamento, que entrou em funcionamento em

104

instalados no pas derivaram de iniciativa prpria e foram erguidos com turbinas nacionais74. Em
1985, a Espanha tambm se juntou Alemanha na construo de uma turbina de grande porte,
que entrou em operao em 1989 (IDAE, 1999).

Transferncia e/ou licenciamento de tecnologia estrangeira


Dos trs latecomers, apenas a China divulgou um plano formal de fomentar a importao
de tecnologia. No entanto, evidente que o estmulo importao de tecnologia estrangeira por
meio de transferncia ou licenciamento foi o instrumento que deu uma nova dimenso ao
desenvolvimento local da tecnologia e que abriu a perspectiva de criao de uma indstria
domstica nos trs pases.
Na Espanha, apesar do carter autnomo dos primeiros projetos experimentais realizados
no pas, foi a tecnologia estrangeira que orientou os primeiros passos para a constituio da
indstria espanhola de turbinas olicas. O licenciamento de tecnologia est na base das primeiras
fabricantes nacionais de turbinas espanholas. A Made e Ecotcnia j atuavam com nveis
sustentveis de competncia em equipamentos de pequeno porte em meados dos anos de 1990
(NEIJ et al., 2003). Em 1994, a joint-venture entre a espanhola Gamesa e a dinamarquesa Vestas
possibilitou Espanha dar um salto tecnolgico ao ter acesso s turbinas mais avanadas para a
poca (de 500 kW75).
Na ndia, embora a importao e a absoro de tecnologia estrangeira tambm no
tenham sido parte de uma poltica deliberada76, no h como desconsiderar que as joint-ventures
entre as empresas indianas e as fabricantes de turbinas dos pases pioneiros consistiram no
principal canal de acesso do pas tecnologia importada. A formao das joint-ventures foi

1982, no teve um desempenho satisfatrio. A Endesa tambm financiou na poca projetos experimentais de turbinas de pequeno
e mdio porte, comeando com equipamento de 40kW e chegando a equipamentos de 300kW em 1991 (IDAE, 1997).
74
O primeiro parque espanhol interligado rede eltrica em carter experimental data de 1984 e contava com cinco aerogeradores
de 24kW (IDAE, 2006).
75
Em 2001, a Gamesa adquiriu a parte da Vestas, garantindo os direitos de propriedade e de inovar sobre a base tecnolgica da
empresa dinamarquesa. Este acordo acionou um alerta nas grandes fabricantes de aerogeradores. Aos novos entrantes restou a
opo de adquirir tecnologia ou se juntar a empresas de pouca relevncia no mercado internacional, como fez posteriormente a
China (LEWIS & WISER, 2007).
76
O foco explcito da poltica indiana a cooperao tecnolgica de instituies nacionais (pblicas ou privadas) com instituies
de pesquisa em energia elica dos pases lderes, especialmente da Dinamarca e da Alemanha (MIZUNO, 2007).

105

alavancada, no incio dos anos de 1990, pela abertura do mercado indiano ao IDE (Seo 4.2). O
licenciamento de tecnologia tambm se fez presente, especialmente por iniciativa da Suzlon, que
entrou na indstria de energia elica atravs da compra de tecnologia de uma empresa alem de
turbinas (a Sdwind, que decretou falncia em 1996).
Na China, o processo de importao de tecnologia se iniciou com o Riding Wind
Program do State Planning Committee em 1997. O programa formalizou a estratgia de se
construir uma indstria domstica de turbinas por meio da introduo, incorporao e absoro
da tecnologia estrangeira. A China comeou, ento, a licenciar tecnologia de empresas que no
figuravam entre as lderes no mercado mundial de turbinas77 (LEWIS & WISER, 2007; RU et al.,
2012). A poltica chinesa ganhou novos instrumentos em 1997, quando o State Council reduziu
as tarifas de importao de turbinas e componentes de ponta (Seo 4.2) e passou a negociar a
formao do joint-ventures entre empresas chinesas e empresas estrangeiras, oferecendo como
moeda de troca o mercado local (RU et al.., 2012; ZHOU et al., 2012).

Programas de testes e de padronizao e certificao de qualidade


A estratgia inicial de importao de tecnologia acabou ganhando uma nova dinmica
com a adoo de instrumentos voltados adaptao desta tecnologia ao contexto local e criao
de capacidades locais. Nessas circunstncias, os instrumentos de poltica tecnolgica empregados
pelos pases pioneiros, como os programas de testes e os de padronizao e certificao de
qualidade acabaram ganhando novos papis no contexto dos latecomers. Alm de forar o
aprimoramento dos processos e produtos e a interao usurio-produtor, nesses pases esses
instrumentos tambm servem para estimular a adaptao da tecnologia e incrementar o processo
de aprendizado tecnolgico. Esses estmulos so ainda maiores quando h parmetros nacionais e
capacitao local para realizar os testes de avaliao dos equipamentos.
Na questo da padronizao e certificao, a Espanha est frente da ndia. Os espanhis
colocaram essa questo como prioridade poltica j nos primeiros estgios da indstria e contam

77

A licena para a produo de turbinas de 600 kW comprada pela Goldwind (Xinjiang Wind Energy Company, na poca) da
Jacobs, em 1997, uma fabricante alem de pequeno porte, retrata a estratgia da poca (RU et al., 2012).

106

com um sistema prprio de padronizao e certificao desde meados dos anos de 1990 (IDAE,
1997). A ndia, por sua vez est frente da China. Desde 2000, vigora no pas um sistema
prprio de padronizao e certificao de qualidade pertinente s condies de vento e s
instabilidades da rede eltrica. O programa indiano foi institudo com o suporte tcnico do Ris
DTU da Dinamarca (LUNDSAGER et al., 2005).
At o ano final desta pesquisa (2012), a China ainda estava no incio de um processo de
construo de um sistema prprio de padronizao e certificao de aerogeradores (IEA, 2011).
As fabricantes chinesas de turbinas de grande porte que atuavam no mercado internacional
tinham que recorrer aos rgos americanos ou europeus de certificao. A no existncia de um
sistema nacional de padronizao comprometeu a adaptao da tecnologia ao contexto local
(RAO et al., 2009), bem como a eficincia operacional dos parques elicos chineses78. Ao final
de 2011, foi firmado um acordo entre a China e os Estados Unidos, o US-China Renewable
Energy Paterniship, para o desenvolvimento em colaborao de um sistema de padronizao,
teste e certificao para as fontes renovveis, comeando pela solar fotovoltaica e a elica79.
Prev-se que a China ter um sistema prprio de padronizao e certificao em 2015 (IEA,
2011; WALLACE, KURTS & LIN, 2012).

Centros P&D especializados em energia elica


Nos latecomers, os centros pblicos de pesquisa em energia elica (ou fontes renovveis)
nascem da necessidade de prover informaes, dedicar-se medio dos ventos, capacitar
recursos humanos e de testar localmente as turbinas, seja para comprovar a viabilidade das
tecnologias ou para atender s demandas de certificao e padronizao. Essas atividades tambm
colaboram para a adaptao e a capacitao tecnolgica. medida que a indstria avana e as
polticas acompanham este progresso, as atividades dos centros de pesquisa em energia elica
podem tambm evoluir. Esses centros passam ento a gerenciar e a realizar projetos de pesquisas

78

Enquanto em 1 MW de capacidade instalada produzia 2.076 MWh de eletricidade nos EUA em 2007, na China produzia-se
somente 955 MWh (WANG, YIN & LI, 2010).
79
O propsito da parceria que os dois pases se beneficiem e, principalmente, produza uma harmonizao dos padres e
processos de certificaes, o que ainda um desafio para a indstria.

107

bsicas e aplicadas como ocorre nos centros de pesquisa dos pases pioneiros com vistas a
atender as demandas dos fabricantes de equipamentos e produtores de energia elica. Os centros
de pesquisa podem, ento, nesse caso, assumir papis mais relacionados busca e manuteno
da autonomia tecnolgica.
Entre os latecomers, a Espanha o pas que tem o centro com escopo de atuao mais
amplo. O Centro Nacional de Energas Renovables (CENER), fundado em 2002, a instituio
que tem a infraestrutura fsica de testes e pesquisa mais relevante, considerando os estgios da
pesquisa em energia elica (design, testes etc.)80. As atividades de teste, adaptao e
desenvolvimento da tecnologia j eram realizadas na Espanha pelo Centro de Investigaciones
Energticas, Meioambientales y Tecnolgicas (CIEMAT) desde o incio dos anos de 1990, mas
essas atividades, na poca, tinham como foco principal o teste de turbinas e o suporte
transferncia de tecnologia estrangeira para empresas locais81.
Na ndia, o Centre for Wind Energy Technology (C-WET), criado como estao de testes
em 1999, ganhou status formal de centro de P&D em 2002. Porm, pela descrio dos projetos
desenvolvidos pelo centro de P&D indiano82, pode-se inferir que as atividades ainda se voltam
basicamente para dar suporte, em cooperao com a indstria, aos problemas tcnicos
apresentados pelos sistemas elicos nos testes de campo. Observou-se que em 2012 as pesquisas
ainda se limitavam a buscar solues para os problemas identificados pela indstria.
Vale ressaltar que o C-WET foi estabelecido num momento no qual o fracasso das jointventures formadas no incio da dcada de 1990 se fez bastante evidente (Seo 4.2). O centro de
pesquisa veio, ento, para auxiliar essas fabricantes a aprimorarem seus produtos e processos e se
especializarem em turbinas de mdio porte (LUNDSAGER et al., 2005). Pela listagem dos testes
realizados pelo C-WET83, desde a sua fundao at 2012, foi possvel verificar a evoluo do

80

Informaes extradas de www.cener.es, acesso em 12 de Novembro de 2011.


Informaes extradas de http://www.ciemat.es/, acesso em 13 de Novembro de 2011.
82
Informaes extradas de http://www.cwet.tn.nic.in/, acesso em 21 de Outubro de 2012.
83
Informaes extradas de http://www.cwet.tn.nic.in/, acesso em 21 de Outubro de 2012.
81

108

tamanho dos equipamentos testados84, especialmente das empresas indianas que atuavam
somente no mercado local85.
Na China, no h uma instituio que se caracterize formalmente como um centro
especializado de pesquisa em energia elica (ou fontes renovveis). Recentemente, foi criado um
departamento de testes de turbinas de grande porte no China Electric Power Research Institute86
(CEPRI), o que no supre a carncia do pas por um centro de P&D em energia elica. A
necessidade de uma instituio dessa natureza uma das recomendaes do China Wind Energy
Development Roadmap (IEA, 2011) para o aprimoramento da estratgia chinesa de promoo
energia elica. Todavia, deve-se notar que as principais empresas chinesas de turbinas (Goldwind
e Sinovel) so pblicas (Seo 4.2) e contam com grandes centros de P&D87 cujas atividades so
financiadas por subsdios do governo chins.
Vale ressaltar que a primeira turbina de grande porte da Goldwind entrou em operao
comercial em 2005 e a que a Sinovel iniciou-se na indstria de turbinas nesse mesmo ano. Essas
so as empresas chinesas de turbinas que despontaram recentemente no mercado internacional de
turbinas e passaram, portanto, a enfrentar um cenrio de maior competio. Como esse cenrio
demanda um incremento das atividades de P&D (KIM, 2005), os centros de P&D dessas
empresas vm crescendo em ritmo acelerado (LEWIS, 2011).

Programas de pesquisa, fundos pblicos e outros incentivos P&D pblica e privada


A realizao de esforos de P&D, para alm da adaptao e da imitao por parte das
empresas locais, tambm se refletiu na adoo de instrumentos de poltica que estimulassem o
incremento dessas atividades. Estes instrumentos so evidncias concretas de que os latecomers
se voltaram para a busca da autonomia tecnolgica.

84

No incio dos anos 2000, esses equipamentos ficavam entre 250kW e 350kW. Em 2012 j havia empresas testando turbinas de
850kW a 1000kW.
85
Isto sem considerar a Suzlon e as multinacionais do setor presentes no mercado indiano, que tambm recorrem ao centro para
adaptar seus equipamentos de mdio porte aos parmetros locais.
86
Informaes extradas de http://www.epri.sgcc.com.cn/en/about/address/, acesso em 15 de Outubro de 2012.
87
A Sinovel, por exemplo, tinha em 2010 mais 600 pessoas trabalhando em P&D (LEMA et al., 2011).

109

Na Espanha, a busca pela autonomia tecnolgica tornou-se explcita com o lanamento do


Plan de Fomento s Energas Renovables de 1999, que enfatizava a necessidade de incrementar o
fomento e os incentivos P&D em energia elica para se atingir os objetivos colocados para o
desenvolvimento da indstria para o ano 2010. At ento, o esforo para internalizar e dominar as
tecnologias essenciais estavam concentrados especialmente na Gamesa88. No ano 2000, a energia
elica apareceu pela primeira vez no Plan Estatal de Investigacin Cientfica y Tcnica y de
Innovacin publicado a cada quadro anos desde 1988. A partir deste Plano, foram direcionados
mais recursos para o Instituto para la Diversificacon y El Ahorro de La Energa (IDAE)89, que
tambm ganhou autonomia para desenhar seus instrumentos de incentivos e distribuir os recursos
entre as fontes renovveis. A criao do CENER, mencionado anteriormente, estava entre os
objetivos do Plano 1999-2010. O direcionamento de recursos para projetos cooperativos de
pesquisa em energia elica, envolvendo instituies de pesquisa e empresas de turbinas e
componentes e empresas de engenharia, aumentou consideravelmente a partir desses Planos (IEA
WIND, 2002 e 2003; DINICA, 2008).
Em 2006, as pesquisas com foco na gerao offshore passaram a ser uma das prioridades
da poltica tecnolgica espanhola (IEA WIND, 2007), indicando que o pas alcanou
definitivamente os pases pioneiros. Em 2007, a poltica tecnolgica espanhola tambm
incorporou a oferta de tecnologia com o objetivo de manter o pas na fronteira tecnolgica da
energia elica com o projeto de pesquisa de longo prazo Windlider 201590 (IEA WIND, 2007 e
2009).
Na China, desde que a tecnologia foi introduzida no pas, o fomento e os incentivos em
P&D em elica deram-se atravs de programas ou subsdios pontuais91, estando sujeitos s
mudanas no contexto poltico (WANG, YIN & LI, 2010). O programa que marcou a busca por

88

Alm de realizar P&D interna, a Gamesa subcontrata parceiros de instituies de pesquisa utilizando-se dos subsdios
governamentais P&D (ALTRAN, 2010).
89
O IDAE tem com funo bsica promover a eficincia energtica, o uso racional de energia, bem como a diversificao das
fontes de energia e a promoo das energias renovveis na Espanha.
90
Este projeto liderado pela Gamesa e Ecotcnia e desenvolvido em conjunto com as instituies de pesquisa locais (IEA
WIND, 2009).
91
Tem-se, como exemplo, um fundo de inovao do State Coucil, voltado para aprimorar as capacidades tcnicas das empresas de
pequeno e mdio porte, e o Ride the Wind Program, que concedia subsdios para projetos experimentais de turbinas montadas
localmente, ambos de 1999 (WANG, YIN & LI, 2010).

110

uma maior autonomia tecnolgica no pas o China Renewable Wind Energy Scale-up Program,
realizado em cooperao com o Banco Mundial, de 2005. O Programa tinha entre os seus
principais objetivos o aprimoramento das atividades de manufatura e montagem de turbinas
elicas por meio da P&D. A promulgao da Renewable Energy Promotion Law (REL), tambm
em 2006, acabou formalizando a promoo da P&D s fontes renovveis. A REL prev em seu
artigo 24 a criao de um fundo para apoiar pesquisa tecnolgica e cientfica nessas fontes
(CHERNI & KENTISH, 2007; WANG, YIN & LI, 2010). No ano de 2006, projetos de pesquisa
em turbinas de grande porte tambm passaram a fazer parte dos programas nacionais de P&D do
governo chins92 (IEA WIND, 2011).
A preocupao com a autonomia tecnolgica das empresas locais que no atuam no
mercado internacional e que ainda no produzem turbinas de ponta (Seo 4.2) tambm se fez
evidente com a publicao do plano Access Conditions for Wind Power Equipment Industry,
pelo Chinese Ministry of Industry and Information Technology (MIIT) em 2010. O plano tem o
objetivo de promover a inovao e o aprimoramento da qualidade dos produtos e de restringir a
introduo de tecnologia obsoleta na indstria local93 (LEWIS, 2011).
Nesse contexto, as joint-ventures entre as empresas estrangeiras e as empresas chinesas
vm ganhando um novo propsito: a absoro da tecnologia importada vem dando lugar
cooperao tecnolgica. Isso se deve ao fato que os designs e prottipos desenvolvidos pelas
principais empresas chinesas j atingiram o mesmo patamar daqueles produzidos pelas empresas
ocidentais (RU et al.., 2012; ZHOU et al.., 2012).
Na ndia, a promoo da colaborao entre os vrios atores da indstria d-se, desde
1997, por meio do financiamento de parte dos custos dos projetos de P&D entre a indstria e as
instituies pblicas de pesquisa. O Ministry of New and Renewable Energy (MNRE) participa
com 50% dos custos do projeto94. O foco principal dos projetos financiados atualmente pelo

92

O National Key Basic Research and Development Program 973 Program e o National High Technology Development
Program 863 Program.
93
As empresas que no forem capazes de produzir turbinas de 2,5 MW ou mais, no tiverem pelo menos cinco anos de
experincia na indstria e no atenderem aos princpios padronizao e controle de qualidade tero suas operaes limitadas
(LEWIS, 2011).
94
Em caso de projeto desenvolvido exclusivamente pela instituio de pesquisa, o financiamento pode chegar a 100% (MNRE).

111

MNRE so as turbinas especficas para baixas velocidades de vento (MNRE, 2010), mais
adequadas ao contexto indiano.
Na ndia, a mudana de foco dos programas de P&D, a partir de 1997, teve por objetivo
estimular os esforos locais de inovao, especialmente na indstria de turbinas de mdio porte.
Com isso, os programas de P&D voltaram-se principalmente para a produo de novos
conhecimentos e o desenvolvimento local de equipamentos e sistemas adequados s
especificidades do pas, enfatizando a colaborao entre a indstria, as instituies de pesquisa e
os usurios finais da tecnologia. At ento, os esforos de P&D financiados com recursos
pblicos tinham como focos principais a adaptao da tecnologia estrangeira s condies das
redes eltricas locais. Nesse novo contexto, o C-WET se tornou um importante ponto de
interao entre produtores e usurios de tecnologia.
No entanto, no se pode inferir que os esforos internos da ndia no sentido de alcanar a
fronteira tecnolgica da indstria de energia elica estejam no mesmo patamar dos esforos da
Espanha e nem mesmo dos esforos da China a maioria dos projetos de P&D ainda se
concentra em turbinas de mdio porte. A liderana da ndia no mercado internacional de turbinas
est diretamente relacionada aos esforos internos da Suzlon, que foi adquirindo tecnologia e
empresas estrangeiras para se tornar competitiva no mercado internacional. Inclusive, os
principais centros de P&D da Suzlon esto localizados fora da ndia a empresa concentra suas
atividades tecnolgicas nos pases que tm expertises reconhecidas em turbinas ou componentes
(LEWIS, 2011). Por outro lado, deve-se pesar que as turbinas de mdio porte so as que mais se
adaptam s condies da rede eltrica indiana, podendo-se questionar at que ponto as empresas
que atendem o mercado interno precisam dominar a tecnologia de turbinas de grande porte.

112

4.2. Polticas industriais


Nos latecomers, as medidas de poltica industrial concentram-se na formao de estrutura
produtiva local e de bases para a constituio de uma indstria domstica de turbinas. A proteo
e o favorecimento desta indstria tambm se fazem evidentes no conjunto das polticas industriais
desses pases. E, nesse caso, os instrumentos so, em sua maioria, formais.
O Quadro 4.2 apresenta os principais instrumentos de poltica industrial empregados pelos
latecomers e os fatos principais relacionados instituio desses instrumentos.
Quadro 4.2 Instrumentos de polticas industriais e fatos principais dos latecomers
Instrumentos

Fatos principais
Espanha

Atrao de
IDE/formao de
joint-ventures

A partir de 1994:
direcionamento do IDE para
gargalos produtivos; no h
poltica formal para jointventures

Exigncia de
contedo local

A partir de 1994: mandados


regionais dos governos de
Navarra, Galcia, Castilha &
Leon e Valencia

Investimento
estatal

1994: joint-venture entre


Vestas e Gamesa tem 10%
de participao do governo
de Navarra
-

Manipulao das
tarifas de
importao de
turbinas e
componentes

Incentivos fiscais

ndia
1991: abre o mercado ao
IDE (elica entre os setores
prioritrios) com a condio
de formao de jointventures com empresas
indianas
-

1993-1997: tarifa turbinas


completas em 25%, mas
isenta os componentes
essenciais das tarifas de
importao;
1997-2004: tarifa turbinas
completas em 29% e os
componentes essenciais em
9%;
A partir de 2004: turbinas e
componentes so tarifados
em 5%.
1993-1998: iseno de
imposto sobre compra e
vendas de turbinas;
A partir de 1998: iseno
somente para componentes
novos

Fonte: Elaborao prpria.

113

China
1997: Ride the Wind
Program, formaliza a
formao de joint-ventures

1997-2009: fabricao de
equipamentos deveria
comear em 20% e chegar a
80% de 80%;
2003: para as concesses
de parques elicos a
evoluo do contedo local
ia de 50% para 70%
A partir de 2005: empresas
estatais chinesas de turbinas
elicas entram no mercado
1996-2005:
iseno/desconto nas tarifas
de importao dos
componentes de maior valor
agregado (entre 1 e 10%);
1996-2008: tarifao das
turbinas de mdio porte e
iseno/descontos para as
de grande porte (entre 0 a
6%)

2000-2009: reembolso do
imposto sobre valore
agregado para turbinas de
fabricantes domsticas, alm
de incentivos regionais

Atrao de IDE, formao de joint-ventures e exigncia de contedo local


O IDE condicionado ou no constituio de joint-ventures entre fabricantes
estrangeiras de turbinas com empresas nacionais (tambm fundamental para a transferncia de
tecnologia Seo 4.1) ou s exigncias de cumprimento de contedo local 95 foi um fator
essencial para a formao inicial da estrutura produtiva em turbinas elicas em todos os
latecomers. J o papel destinado por estes pases ao capital estrangeiro na composio das suas
indstrias locais de aerogeradores, bem como a nfase dada ao desenvolvimento e participao
das empresas domsticas na estrutura industrial local, contribuiu para diferenciar a trajetria de
cada um deles. Esse papel tambm ajuda a entender a configurao atual da indstria nesses
pases.
O incio da construo de uma base produtiva local em equipamentos para gerao de
energia elica na ndia coincidiu com a abertura do pas ao IDE no contexto das reformas
econmicas do comeo dos anos de 1990. A partir de ento, o governo indiano passou a permitir
a participao estrangeira de at 51% em 35 setores prioritrios, entre os quais estava includo o
setor de energia e tambm as fontes renovveis. Em meados dos de 1990, j havia mais de 20
companhias na ndia formadas atravs de joint-ventures para fabricar turbinas. Mas depois de
uma dcada tinham restado apenas dez das mais de 30 empresas que se constituram aps a
abertura do mercado indiano. Das dez empresas restantes, cinco dominavam o mercado interno,
sendo trs subsidiriasjoint-ventures (Vestas RRB, Enercon, NEPC Micon). As outras duas
empresas eram a indiana Suzlon e uma fabricante indiana de turbinas de pequeno porte (at 250
kW), a NPC ndia96 (MIZUNO, 2007). Com o tempo, a Suzlon foi se desenvolvendo. Hoje, a
companhia indiana fornece mais da metade das turbinas vendidas anualmente na ndia o
restante suprido por subsidirias de multinacionais e por algumas empresas indianas de turbinas
de mdio porte que se desenvolveram nos ltimos anos (LEWIS, 2011).

95

A exigncia de contedo local o meio mais direto de promover a criao de uma indstria de turbinas, j que essa medida
fora as companhias interessadas em vender turbinas no mercado domstico a constiturem uma base de manufatura no pas ou a
terceirizarem os componentes usados nas suas turbinas para as companhias domsticas (LEWIS & WISER, 2007).
96
Para o fracasso de grande parte das joint-ventures na poca, so apontadas trs razes principais: a reduo dos incentivos ao
investimento em parques elicos (ver Seo 3.3), que tambm havia estimulado a formao dessas empresas no incio dos anos de
1990; a incapacidade dos atores locais em absorverem a tecnologia e a inexistncia de uma iniciativa local de capacitar esses
atores (MIZUNO, 2007).

114

A Espanha, por sua vez, mesmo sendo membro da Unio Europeia, o que limita o
emprego de medidas protecionistas, tambm se valeu de exigncias de contedo local para
promover a constituio de uma indstria de manufatura de turbinas no pas. As Comunidades
Autnomas da Espanha tm um longo histrico de mandados de incorporao de contedo local
nas turbinas instaladas em solo espanhol (LEWIS & WISER, 2007). E, as disparidades
econmicas regionais da Espanha ainda hoje deixam margem para uma competio interna por
investimentos nacionais e estrangeiros em novas plantas produtivas de turbinas e componentes.
A prpria joint-venture da Gamesa com a Vestas na Comunidade Autnoma de Navarra,
em 1994, reflexo desses mandados (LEWIS & WISER, 2007) lembrando que a Vestas foi a
primeira fabricante estrangeira de turbinas a se instalar na Espanha em 1993. A combinao de
parcerias pblico-privadas com um conjunto de incentivos demanda por energia elica (Seo
4.3) criou em Navarra, a partir de meados dos anos de 1990, um mercado atrativo para as
fabricantes de turbinas e componentes (DINICA, 2008). Isso permitiu regio, tradicionalmente
dominada pela indstria automobilstica, negociar a instalao de unidades locais de manufatura
de turbinas e componentes97. J a Galcia, por sua vez, impunha, ao menos at 2012, atravs dos
decretos 205/85 e 302/0198, que 80% dos bens e servios envolvidos na instalao dos parques
elicos fossem locais, com a justificativa de preservar a economia regional.
Atualmente, o mercado espanhol est dividido entre fabricantes domsticas e estrangeiras
de turbinas e a cadeia produtiva local de aerogeradores tambm se compe de empresas
domsticas e estrangeiras. Este cenrio reflete a estratgia que orientou a poltica industrial
espanhola: uma combinao de desenvolvimento de fornecedores domsticos, quando houvesse
competncias locais99, com o direcionamento do IDE para sanar os gargalos da cadeia produtiva,
quando eles no pudessem ser supridos internamente.

97

Navarra hoje a principal base produtiva da Gamesa, que lidera o desenvolvimento da cadeia produtiva de energia elica na
regio, bem como de outras empresas espanholas de turbinas, como a Acciona. Entre as fabricantes de componentes locais, temse como exemplo, a Ingeteam, fabricante de equipamentos e materiais eltricos, que se especializou em conversores, geradores e
sistemas de controle para turbinas elicas.
98
Disponvel em http://www.ega-asociacioneolicagalicia.es/es/datosdelsector/fabricaciondecomponentes.php.
99
A Espanha conta hoje com um conjunto relevante de fabricantes nacionais de componentes, cujas competncias so oriundas da
indstria automobilstica e aeronutica. Essas indstrias tinham uma base qualificada de engenheiros aeronuticos, engenheiros
mecnicos, cientistas de materiais, designers e programadores que contribuiu para que as fabricantes espanholas focassem nos
componentes de maior valor adicionado (BOLON et al., 2007).

115

H evidncias de que a Espanha priorizou a atrao de fabricantes de componentes


consolidados no mercado internacional, como ABB, Bosch Rextroth, Siemens e LM WindPower,
em detrimento de fabricantes de completos (LEWIS & WISER, 2007). A prpria Vestas deixou
de fabricar equipamentos completos na Espanha quando terminou a sociedade com a Gamesa, em
2002, passando a produzir somente componentes como ps, naceles, controles, entre outros
componentes no pas. Da observao do conjunto de empresas que compe o tecido produtivo em
energia elica na Espanha100 e das diretrizes da Invest in Spain101, possvel constatar que ainda
h uma orientao do IDE para segmentos especficos. Atualmente, o foco de atrao de
investimento para a indstria de energia elica est nos componentes para turbinas offshore, o
gargalo atual da indstria espanhola.
Dos trs latecomers estudados, a China o pas com a estratgia mais agressiva no que
diz respeito ao desenvolvimento de uma indstria domstica de equipamentos. Por contar com o
atrativo do tamanho do mercado interno, o pas pde condicionar o IDE evoluo da indstria
local de turbinas. Na primeira etapa da trajetria da indstria, de absoro e aprendizado, o
capital estrangeiro serviu aos propsitos colocados pela poltica industrial chinesa na poca. Na
China, o capital estrangeiro teve os seguintes papis: contribuir para a construo de uma base
local de manufatura de turbinas e de uma escala produtiva mnima para que o negcio fosse
rentvel; de abrir canal para a transferncia de tecnologia (Seo 4.1) e de capacitar as empresas
locais.
O Ride the Wind Program, de 1997 (Seo 4.1), alm de propor a formao de joint
ventures entre empresas estrangeiras e empresas chinesas, tambm trazia a exigncia de contedo
local. Segundo o programa, as turbinas produzidas localmente pelas joint-ventures entre as
empresas estrangeiras e as empresas chinesas deveriam comear com um contedo local de 20%,
atingindo 80% medida que o aprendizado local progredisse (LEWIS & WISER, 2007; LIU &
KOKKO, 2010; RU et al.., 2012). Vale lembrar que o uso de equipamentos fabricados

100
101

A partir das empresas listadas na Associacon Empresarial Elica (http://www.aeeolica.org).


www.investinspain.org

116

localmente tambm foi exigido pelo lado da demanda, j que um dos critrios para as
concesses dos parques elicos realizadas a partir de 2003102 (Seo 4.3).
Para atingir esses percentuais e estimular o aprendizado progressivo das empresas
domsticas, a China tambm fez uso da presena dos fornecedores de origem estrangeira
presentes no pas. Grandes fabricantes mundiais de turbinas que atuam no mercado chins e que
no foram obrigadas a se associar a uma empresa chinesa , foram instadas a capacitar empresas
locais na fabricao de componentes. Tem-se como exemplo, nesse caso, a Gamesa, que teve que
treinar mais de 500 fabricantes locais de componentes. A Gamesa opera atualmente na China
com um contedo de local de mais de 95% (BRADSHER, 2010). Essa estratgia contribui para
explicar o modelo chins de organizao da indstria de turbinas elica (Seo 2.4.1).
As exigncias de contedo local foram suspensas em 2009, por requisio da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), mas naquele momento a indstria chinesa j era competitiva o
suficiente para dominar boa parte do mercado local.

Investimento estatal
Em alguns casos, os governos tambm participaram diretamente da constituio da
indstria domstica de turbinas elicas, investindo na formao de capacidade produtiva.
Na Espanha, quando da formao da joint-venture entre a Vestas e a Gamesa, o governo
de Navarra entrou com uma participao de 10% na companhia essa participao foi comprada
posteriormente pela Gamesa. Alm disso, h registros de que os governos de outras provncias
tenham investido em participaes em empresas fabricantes de turbinas ou componentes
(DINICA, 2008).
Mas isso no se compara estratgia chinesa de criar empresas estatais fabricantes de
turbinas elicas. Segundo Liu & Kokko (2010), havia, em 2009, na China trs diferentes grupos
de empresas: (i) as empresas consolidadas, como Sinovel, Goldwind, Donfang, de propriedade
integral do Estado, com notvel capacidade tecnolgica e que j atuavam no mercado

102

A exigncia de contedo local comeou com 50% em 2003 e atingindo 70% em 2005 (LIU & KOKKO, 2010).

117

internacional de turbinas; (ii) as novas entrantes em torno de 50 empresas que produziam


turbinas de at 1 MW para atender as demandas especficas do mercado chins103 e que tambm
tinham, em sua maioria, participao estatal em sua composio acionria; (iii) as subsidirias de
multinacionais que tambm fabricavam turbinas de at 1 MW no pas para competir com as
empresas domsticas no mercado chins. Essa situao ajuda a explicar a emergncia e o rpido
crescimento da indstria chinesa de turbinas elicas (Seo 2.4.1).

Manipulao das tarifas de importao de turbinas e componentes


As tarifas de importao de turbinas ou componentes para a montagem desses
equipamentos podem ser manipuladas de acordo com os objetivos da poltica industrial, podendo
ser utilizadas tanto como instrumento de proteo da indstria domstica, quanto para direcionar
o desenvolvimento local da cadeia produtiva.
Na China, as tarifas sobre a importao de equipamentos completos e componentes foram
sendo alteradas, entre 1996 e 2008, para se ajustarem evoluo da indstria. Ao longo de todo
aquele perodo, a importao de equipamentos completos de mdio porte foi sobretaxada,
enquanto que a importao de equipamentos de grande porte ficou livre de tarifao. O governo
foi aumentando o tamanho do equipamento favorecido com a iseno medida que as empresas
chinesas aprendiam a fabric-lo104. A partir de 2008, o governo chins passou a restringir a
importao de equipamentos completos e a incentivar a importao de componentes de maior
valor agregado para turbinas de grande porte (LIU & KOKKO, 2009; RU et al., 2012).
Os componentes essenciais para a montagem dos equipamentos tambm ficaram isentos
ou receberam descontos nas tarifas at meados dos anos 2000. Os descontos variavam de acordo
com o valor agregado do componente ou com a composio societria da empresa que o

103

At 2009, mais de dois teros da capacidade instalada em gerao de energia elica na China compunha-se de turbinas de
mdio porte. A tecnologia padro das empresas chinesas que no concorriam no mercado internacional era de turbinas de 1,5
MW. Vale lembrar que a mdia do mercado mundial para o ano de 2009 de 2,5 MW (LIU & KOKKO, 2010).
104
Em 2007, por exemplo, o governo chins lanou o Guidelines on Adjusting Import Taxes on High-Voltage Wind Turbines and
Components, que autorizava a importao de 2,5 MW isentas de tarifao e aumentava as tarifas de importao para as turbinas
menores (LIU & KOKKO, 2009).

118

importava algumas joint-ventures foram liberadas das tarifas (LEWIS, 2007; LIU & KOKKO,
2009; RU et al., 2012), pois eram canal de acesso tecnologia importada. Porm, medida que
os fornecedores locais foram se capacitando, a estrutura tarifria tambm foi se modificando,
mantendo-se os descontos somente sobre os componentes de maior valor agregado. Essa poltica
protegeu a indstria domstica da competio externa em faixas de tecnologia que j estavam
completamente dominadas pelos pases lderes (turbinas de mdio porte), bem como deixou
aberto o canal de acesso tecnologia de ponta.
Na ndia, as reformas econmicas iniciadas em 1991 tambm trouxeram mudanas para a
poltica comercial, e, em especial, para as tarifas aduaneiras. O Foreign Trade (Development &
Regulation) Act de 1992, que substituiu o Import and Export (Control) Act de 1947, mudou a
atitude do pas em relao s importaes e exportaes, indo da proibio ou controle para a
regulao e facilitao (MIZUNO, 2007). Nesse contexto, a manipulao das tarifas de
importao de turbinas e componentes tambm passou a constar como uma opo de instrumento
de poltica industrial.
Porm, diferentemente do que ocorreu na China, na ndia esse instrumento, num primeiro
momento, enfatizou o uso de matrias-primas locais entre 1993 a 1997 a importao de
matrias primas para a fabricao de ps foi taxada em 80%. Nesse perodo, todas as turbinas,
independente do tamanho, eram taxadas igualmente, enquanto que a importao de componentes
essenciais para a montagem de turbinas elicas, incluindo as ps, ficou isenta (MIZUNO, 2007).
Essa estratgia favoreceu a criao de uma base de montagem de turbinas, mas no o aprendizado
local.
Nesse contexto, as subsidirias de multinacionais puderam estabelecer rapidamente uma
base de montagem de turbinas para se aproveitaram dos incentivos ao investimento em parques
elicos (Seo 4.3). A taxao dos componentes passou a ocorrer na ndia em 1997, quando o
desenvolvimento de tecnologia adaptada ao contexto local (Seo 4.1) entrou na pauta da poltica
tecnolgica do pas. No coincidentemente, a arrancada da Suzlon no mercado interno deu-se
entre 1997 e 2003, quando a empresa saltou de uma participao de 6,8% em 1997 para uma
participao 39,3% no mercado indiano em 2003 (MIZUNO, 2007). Isso evidencia que esse
perodo de relativa proteo do mercado interno foi essencial para a consolidao da Suzlon
como fabricante de turbinas elicas. A poltica de manipulao de tarifas foi removida em Julho

119

de 2004 e as tarifas de importao sobre turbinas e componentes para a energia elica na ndia se
fixaram no patamar de 5%105.

Incentivos fiscais
Os incentivos fiscais so mais uma forma de estimular a demanda ou a oferta de turbinas
elicas e, por consequncia, a criao ou ampliao de uma base produtiva local.
Na China, os incentivos fiscais consistiram em mais uma maneira de favorecer as
fabricantes domsticas de turbinas. Estas empresas usufruram, entre 2000 e 2009106, do
reembolso do imposto sobre valor adicionado (RU et al., 2012), alm de incentivos fiscais
proporcionados pelas regies nas quais essas turbinas eram fabricadas. A Goldwind, por
exemplo, recebeu, entre 2001 e 2010, uma deduo de 15% do imposto de renda do governo da
Regio Autnoma de Xinjiang (TAN, 2010).
Na ndia, as turbinas elicas ficaram completamente isentas dos impostos sobre o
consumo e sobre as vendas entre 1993 e 1998. A partir de 1998, a iseno passou a beneficiar
somente os componentes novos sobre as peas de reposio passaram a incidir ambos os
impostos (sobre o consumo e sobre as vendas). Essa medida visava estimular a fabricao de
equipamentos novos e evitar o prolongamento da vida til dos equipamentos em operao
(MIZUNO, 2007). Nesse caso, a preocupao da ndia no era somente com o estmulo
fabricao, mas tambm com a qualidade dos equipamentos instalados no pas (Seo 4.3).

105
106

Dados extrados de Mizuno (2007), Tabela 5-27, pg. 127 e Tabela 5-44, pg. 151.
Os incentivos foram retirados, em tese, em 2009, por exigncia da OMC.

120

4.3. Polticas de criao de mercado


Nos latecomers, as polticas de mercado foram agregando com o tempo os instrumentos
essenciais preconizados pelos pioneiros. Os latecomers foram ajustando as polticas de mercado
energia elica e os seus respectivos instrumentos medida que a indstria e a tecnologia
avanavam. Especialmente no caso da China e da ndia, esse processo de ajustamento ainda
estava andamento at 2012 (ltimo ano da pesquisa). Dos trs latecomers, a Espanha o pas que
tem a poltica de mercado mais avanada e com caractersticas bastante semelhantes s da
Dinamarca e da Alemanha.
O Quadro 4.3 resume os principais instrumentos de criao de mercado e os fatos
principais que marcaram a introduo ou o ajustamento de cada um deles.

121

Quadro 4.3 Instrumentos de polticas de mercado e fatos principais dos latecomers


Instrumentos

Incentivos ao preo e
gerao de eletricidade

Incentivos ao
investimento

Inseroconexo na
rede eltrica

Metas/planos de
expanso

Fatos principais
Espanha
1980: primeira tentativa
de instituir preo fixo para
os autoprodutores (Lei de
Conservao de Energia)
1994: formaliza preo fixo
(Royal Decree 2366)
1998: cria dois sistemas
de preo (Royal Decree
2818)
2004: introduz energia
elica no mercado livre
(Royal Decree 436)
2007: novo modelo de
preo e previso de
extinguir feed-in (Royal
Decree 661)
2009: revoga deciso de
extino do feed-in (Royal
Decree 6)
1986-1997: subsdios de
50-90%
A partir de 1997: subsdio
restrito a projetos de
pequeno porte

1980: direito de conexo


aos autoprodutores (Lei
de Conservao de
Energia)
1998: conexo dos
parques elicos se torna
mandatria (Royal Decree
28181998)
1998: Plan for the
Promotion of Renewable
Energy colocou metas de
mdio e longo prazo
2005: Renewable Energy
Plan (2005-2010) revisou
as metas para cima
2011: Renewable Energy
Plan (2011-2020) traz
metas para onshore e
offshore

ndia
1991: iseno de
impostos sobre
eletricidade
2003: introduz sistema de
cotas com o Renewable
Purchase Specification
2006: determina a
instituio do preo fixo
(National Tariff Policy)
2009: introduz subsdio
ao preo da eletricidade
(Generation Based
Incentives - GBI)

1992: linha preferencial


de investimento,
depreciao acelerada e
iseno de imposto
(IREDA)
1997: reduo do nvel de
incentivo
2009: inicio da transio
para a retirada dos
subsdios
Desde 2003: tratamento
preferencial conexo e
injeo de energia na
rede (Electriticy Act)

2011: Strategic Plan for


New and Renewable
Energy Sector (20112017) coloca metas
especficas para a elica

Fonte: Elaborao prpria

122

China
1994: primeira tentativa
de estabelecer um preo
especfico (Strategic
Development Plan for
Generation of Wind
Energy- 2000-2020)
2002: Renewable
Portfolio Standard
2002: processo de
concesso de parques
elicos
2006: Renewable Energy
Promotion Law (REL),
prev a introduo do
feed-in
2009: instituio do feedin (Notice on Price Policy
Improvment for Wind
Power)
-

2006: conexo dos


parques elicos se torna
mandatria (Renewable
Energy Law)

1994: primeira tentativa


de estabelecer metas de
expanso para elica
(Strategic Development
Plan for Generation of
Wind Energy- 2000-2020)
2006: a REL formaliza a
necessidade de planos de
expanso
2008: Wind Base
Programme coloca metas
de expanso por regio
para 2020

Incentivos ao preo e gerao de eletricidade


No tocante ao incentivo ao preo, os latecomers no seguiram um caminho padro. Os
mecanismos tradicionais (feed-in, sistemas de cotas, leiles) esto presentes, mas eles foram
sendo combinados a outros instrumentos. Alm disso, o tempo de aplicao desses instrumentos
pelos latecomers difere do tempo de aplicao observado para os pases pioneiros.
Na Espanha, at 1994, a garantia de preo fixo estava restrita aos autoprodutores de
energia (DINICA, 2008). Foi o Royal Decree 2366 de 1994 que instituiu o preo fixo ou o feedin para as fontes renovveis, categorizado por estgio de desenvolvimento da tecnologia. O
decreto de 1994 tambm garantiu um contrato de cinco anos de compra e venda de energia (IEA
WIND, 2001), um prazo bem aqum do tempo de vida til dos parques elicos e dos prazos
estipulados pelos pioneiros Dinamarca e Alemanha.
Trs anos depois, teve incio o processo de liberalizao do mercado espanhol de energia
(Electricity Power Act de 1997) e, com ele, novas mudanas no sistema de preo para as fontes
renovveis. Estas mudanas buscaram adaptar o contexto local da fonte elica ao mercado
espanhol de eletricidade. O Royal Decree de 1998 (28181998) colocou ao gerador de base
renovvel a opo por vender a energia pelo preo fixo regulamentado em lei107 ou pelo preo
mdio de mercado da energia eltrica acrescido de um bnus. Tambm foram colocados
requisitos que impeliam os geradores a optar pelo segundo sistema. Buscou-se, assim, restringir o
feed-in aos parques mais antigos e menores, que no conseguiriam atender aos requisitos para a
obteno do bnus (IEA WIND, 2000). O ano de 1997 marcou a arrancada da energia elica na
Espanha em cinco anos a capacidade instalada em energia elica na Espanha cresceu quase dez
vezes, passando de 427 MW em 1997 para 4.635MW em 2002 (IEA WIND, 2002).
Nota-se que comparada aos pioneiros Dinamarca e Alemanha, a Espanha o pas mais
precoce na busca por tornar a garantia de preo mais flexvel, combinando a existncia deste
mecanismo com um segundo sistema de preo.

107

A tarifa neste caso consiste de um percentual entre 80 e 90% da tarifa mdia de eletricidade mais um suprimento de energia
reativa e um suprimento para a continuidade do fornecimento contra quedas de tenso durante os quatro primeiros anos de
operao (IEA WIND, 2003).

123

Ademais, as mudanas subsequentes ao Ato 5497 na Espanha so todas no sentido de


tornar o sistema de preos para as fontes renovveis mais pr-mercado. O Royal Decree
4362004, por exemplo, trouxe medidas voltadas para incorporar as fontes renovveis ao mercado
comum de energia eltrica108; e tambm estabeleceu uma reduo progressiva do preo medida
que aumentou o tempo de operao da planta (GONZLEZ, 2008). Por outro lado, esta reduo
foi compensada pela extenso dos prazos que os projetos poderiam se beneficiar do incentivo
no caso da elica, o perodo do benefcio poderia chegar a 15 anos (IEA WIND, 2004).
E, na realidade, o que ocorreu na Espanha depois de 2004 foi que os preos pagos
energia elica acabaram subindo em vez de decrescerem porque houve aumento do preo da
eletricidade no pas (GONZLEZ, 2008). Este aumento levou, inclusive, a uma nova mudana
no sistema de preos em 2007. As novas regras colocadas pelo Royal Decree 6612007
determinaram um preo teto e um valor mnimo para a energia elica vendida no mercado livre.
Tambm ficou estabelecido que a opo pelo feed-in proporcionada aos projetos menos eficientes
seria encerrada em 2010. Mas o Royal Decree 62009 estendeu o benefcio da tarifa regulada s
plantas elicas submetidas ao regime anterior (o do Royal Drecree de 1997) para at o final de
2012. O novo Renewable Energy Plan (2011-2020), aprovado pelo governo espanhol em 2011,
reiterou a continuidade da possibilidade de o gerador optar pelo feed-in (IEA WIND, 2012). Por
ora, a Espanha segue com o regime misto no que diz respeito aos preos pagos pela energia
elica, o que refora o fato j identificado para o caso dos pases pioneiros de que, dependendo
do contexto, a energia elica ainda precisa de incentivos.
Na China, a adoo de instrumentos de mercado comeou efetivamente no incio dos anos
2000, quando o governo introduziu o conceito de Mandatory Market Share para as fontes
renovveis, uma espcie de Sistemas de Cotas (Seo 1.1). O Mandatory Market Share imps s
concessionrias estatais de eletricidade com mais de 5 GW de capacidade instalada total a
incorporao de pelo menos 5% de energia ao seu portflio de gerao esse percentual deveria
atingir 10% em 2020 (IRENA, 2012).

108

Desde ento, os geradores de base renovvel passaram a ter as seguintes opes: vender a eletricidade aos distribuidores,
recebendo neste caso a tarifa regulada, ou vender para o mercado spot, recebendo o preo de mercado adicionado de um bnus.

124

A adoo do sistema de cotas deu-se logo aps a reestruturao do setor eltrico chins no
incio dos anos 2000, marcada pela quebra dos ativos de gerao e de transmisso da China State
Power Corporation (CSPC) em vrias empresas (todas estatais). Antes disso, apenas o Strategic
Development Plan for Generation of Wind Energy (2000-2020), publicado em 1994, tinha tratado
da compra de eletricidade de fonte elica pelas concessionrias locais, mas sem nenhum
resultado efetivo109 (LEMA & RUBY, 2007; IRENA, 2012).
No novo contexto do setor eltrico chins, as concessionrias passaram a ser obrigadas a
comprar toda a eletricidade gerada por meio de processos de concesso de parques elicos
promovidos pelo governo. Os projetos eram negociados caso a caso e a seleo baseava-se em
quatro principais critrios: o menor preo oferecido por kWh; o tamanho (pelo menos 600kW) e a
sofisticao da turbina; a viabilidade financeira do projeto e o atendimento ao percentual de
contedo local dos equipamentos utilizados (Seo 4.2) (CHERNI & KENTISH, 2007; LEMA &
RUBY, 2007; IRENA, 2012). Vale observar que esses critrios vo todos ao encontro do objetivo
de promover o desenvolvimento da indstria nascente de turbinas, sinalizado anos antes com o
Wide Ride Program (Seo 4.2).
Na prtica, o critrio da viabilidade financeira no foi de fato considerado, especialmente
nas primeiras rodadas do processo de concesso. Na poca, as concessionrias estatais chinesas
ofereceram parques elicos a preos 50-70% menores do que os desenvolvedores espanhis e
alemes que participaram dos leiles, o que levou construo de empreendimentos bastante
ineficientes. Foram utilizados nesses empreendimentos equipamentos fabricados pelas indstrias
domsticas sem atender aos requisitos mnimos de padronizao e qualidade e inadequados ao
contexto local (LEMA & RUBY, 2007; ZHAO et al., 2012). O foco excessivo na reduo de
custos levou o governo chins a optar por um sistema de preos incompatvel com o estgio de
desenvolvimento da indstria local de turbinas na poca.

109

O plano previa, entre outras determinaes, que as concessionrias locais deveriam adquirir toda a eletricidade gerada pelos
parques elicos atravs de um acordo de compra de energia a uma tarifa calculada pelo governo, mas a CSPC se recusou a receber
a energia gerada a partir de parques elicos, muito mais cara do que a energia gerada por ela mesma a partir da queima de carvo
(LEMA & RUBY, 2007).

125

A possibilidade de adotar um mecanismo de preo fixo para as fontes renovveis na


China seria colocada somente em 2006, com a Renewable Energy Promotion Law (REL)110. A
REL previa a instituio de um sistema de preos semelhante ao FIT, j que o governo definiria o
preo a ser pago pelas concessionrias de eletricidade. Mas o que ocorreu efetivamente nos anos
seguintes foi a aprovao de um preo mnimo para os projetos vencedores dos leiles, na
tentativa de melhorar a qualidade dos projetos de parques elicos (ZHAO et al., 2012). Ainda
assim, a capacidade instalada em energia elica atingiu 13.800 MW em 2009, quase que
dobrando a cada ano desde 2006 (IRENA, 2012).
O sistema de preos fixos ou FIT seria introduzido finalmente em julho 2009, com o
Notice on Price Policy Improvment for Wind Power. Esta medida colocou um preo unificado e
padronizado para a energia elica na China, dividindo o pas em quatro regies a fim de
contemplar os diferentes potenciais elicos ao longo do pas. O preo fixo foi definido com base
nas taxas especficas de retorno de cada regio. Essa metodologia foi escolhida com vistas a
uniformizar o portflio de gerao de energia elica do pas no longo prazo, estimulando o uso de
equipamentos

modernos

eficientes

na

construo

dos

novos

parques

(CREIA/GWEC/GREENPEACE, 2010). Essa metodologia vem ao encontro do objetivo recente


da poltica tecnolgica de restringir a fabricao de turbinas com tecnologias obsoletas (Seo
4.1).
A ndia partiu de uma perspectiva diferente da China e da Espanha ao direcionar quase
que exclusivamente, por aproximadamente duas dcadas, os incentivos para os investimentos em
capacidade instalada. Essa escolha acabou impactando negativamente sobre a eficincia dos
parques elicos como ser visto a seguir. Incentivos para a gerao de eletricidade de fonte elica
passaram a fazer parte do escopo da poltica indiana somente em 2003, a partir do Electriticy Act
(EA)111. At ento, a iseno de impostos era o nico incentivo para a energia gerada pelos

110

Com a REL, as fontes renovveis ganharam um marco legal prprio na China. At ento o apoio a essas fontes dava-se por
meio de um conjunto de medidas isoladas e distribudas por diferentes esferas de governo (LEMA & RUBY, 2007).
111
O EA tinha como principal objetivo fazer avanar a reforma do setor eltrico indiano, iniciada em 1991, atuando no sentido de
promover a competio, racionalizar as tarifas e promover o interesse dos consumidores.

126

parques elicos. Com o EA, as concessionrias locais ficaram obrigadas a cumprir uma cota
mnima de compra de eletricidade de base renovvel112 (GWEC/WISE/IWTMA, 2011).
Em 2006, a National Tariff Policy, que regulamentou a nova poltica de preo para
energias renovveis no pas, instituiu, pela primeira vez, o preo fixo como mecanismo de
promoo ao uso dessas energias. A metodologia de clculo das tarifas e a definio do perodo
do contrato de compra e venda de energia ficaram a cargo das State Electricity Regulatory
Comissions (SERCs)113. Desde 2006, os estados indianos vm adotando o mecanismo de preo
fixo progressivamente. Em 2011, treze dos 28 estados indianos declararam ter o preo fixo para
energia elica entre as medidas de apoio a esta fonte. Em 2009, tambm foram introduzidos os
Generation Based Incentives (GBI). O GBI basicamente um subsdio por kWh de eletricidade
gerada com durao de 10 anos e que se aplica somente aos projetos de energia elica que no
usam o benefcio da depreciao acelerada. A introduo do subsdio visa aumentar a eficincia
dos parques elicos indianos e estabelecer um perodo de transio para a retirada dos subsdios
ao investimento em capacidade instalada (GWEC/WISE/IWTMA, 2011).

Incentivos ao investimento
O emprego de incentivos ao investimento em capacidade instalada no segue um formato
padro nos trs latecomers.
A Espanha o nico pas que seguiu um caminho semelhante ao dos pases pioneiros ao
utilizar esse instrumento j nas fases iniciais de desenvolvimento da indstria. Os projetos de
energia renovvel se beneficiaram de subsdios ao investimento providos pelo IDAE entre 1986 e
1997 os subsdios podiam variar entre 50-90% dos custos totais do investimento. A partir de
1997, no novo contexto de liberalizao do mercado eltrico espanhol, o subsdio ao
investimento ficou restrito aos projetos de gerao elica de pequeno porte (at 5MW). No
entanto, j tinha se consolidado no pas, na poca, o modelo de parcerias pblico-privadas para a

112

Essa cota pode variar entre 0,5% e 14%, dependendo da quantidade de energia produzia pela concessionria trata-se de um
sistema de cotas, denominado como Renewable Purchase Specfication (GWEC/WISE/IWTMA, 2011).
113
O setor eltrico indiano segue um formato descentralizado por estado. Nesse modelo, as comisses estaduais participam
ativamente da organizao e regulao do setor eltrico, definindo inclusive as tarifas.

127

implantao de projetos de gerao de energia elica. Muitas destas parceiras foram lideradas
pelo prprio IDAE, que participava financeiramente dos projetos juntamente com outros atores
da indstria (DINICA, 2008). Dessa forma, quando os subsdios foram retirados, havia um
ambiente favorvel concesso de crditos para projetos de parques elicos, devido tanto
rentabilidade comprovada dos investimentos quanto experincia dos investidores com a
tecnologia (RIO & UNRUH, 2007). Alm disso, os governos regionais tambm passaram a tomar
parte das parcerias formadas para a construo de parques elicos (DINICA, 2008).
J na ndia, os incentivos ao investimento foram e ainda so o principal instrumento de
incentivo para estimular a expanso da energia elica no pas. Em 1992, o India Renewable
Develpment Agency (IREDA) disponibilizou aos produtores independentes de energia elica um
pacote de incentivos. Este pacote inclua: linhas preferenciais de financiamento, que poderiam
cobrir at 75% dos custos dos equipamentos; depreciao acelerada de 100% do capital no
primeiro ano de operao do parque elico e iseno total de impostos sobre os investimentos
(RAJSEKHAR, HULLE & JANSEN, 1999). Estes incentivos associados manufatura local de
turbinas acabaram levando de fato a uma expanso significativa da energia elica na ndia em
1997 o pas contava 968 MW de capacidade instalada, ficando atrs apenas dos pases pioneiros.
Mas, em funo da baixa qualidade tcnica dos projetos, a expanso da capacidade no se refletiu
num aumento proporcional da injeo de eletricidade de fonte elica rede eltrica. Houve, nesse
caso, claramente uma inadequao dos incentivos ao investimento ao estgio de desenvolvimento
da tecnologia no pas na poca. A depreciao acelerada no primeiro ano de operao do parque
elico forava as fornecedoras de turbinas a construrem os empreendimentos rapidamente sem
considerar a adaptao da tecnologia s condies da rede eltrica indiana (RAJSEKHAR,
HULLE & JANSEN, 1999). Em face dessa situao, o governo indiano reduziu a depreciao
acelerada para 80% e comeou a estimular o desenvolvimento tecnolgico local e a adaptao da
tecnologia ao contexto indiano (Seo 4.1).
A introduo do GBI, mencionado anteriormente, visou criao de um perodo de
transio para a retirada gradual dos incentivos ao investimento na ndia. No entanto, a aceitao
do novo sistema tem sido menor do que a esperada, revelando que a eficincia na gerao elica
ainda um dos entraves enfrentados pelo pas (GWEC/WISE/IWTMA, 2011).

128

No caso da China, no foi encontrado no conjunto de polticas para a energia elica


nenhum instrumento formal de subsdio ao investimento em capacidade instalada. Todavia, cabe
mencionar que os parques elicos chineses so em sua maioria de propriedade das
concessionrias de eletricidade, que so estatais. Sendo assim, os investimentos estatais dominam
no somente a atividade de manufatura de turbinas elicas no pas (Seo 4.2), mas tambm a
atividade de gerao de energia.

Garantia de acesso da energia elica ao sistema eltrico


A garantia de acesso da energia elica ao sistema eltrico uma questo que foi
regulamentada tardiamente pelos latecomers, especialmente no que diz respeito ndia e China.
S nos ltimos nos, estes pases concluram a implementao do pacote de instrumentos bsicos
para a conexo da energia elica rede eltrica. Alm disso, todos os latecomers, incluindo a
Espanha, enfrentaram (ou ainda enfrentam) entraves relacionados conexo dos parques elicos
rede eltrica, principalmente a falta de infraestrutura de redes.
Na Espanha, a Ley de Conservaccon de Energa de 1980 estabeleceu pela primeira vez o
direito de conexo dos autoprodutores de fontes renovveis rede eltrica. Todavia, a conexo
dos parques elicos se tornou mandatria somente em 1998, com o Royal Decree 2818. O
despacho da energia elica, por sua vez, ganhou prioridade em 2004, com o redirecionamento
cada vez maior da energia elica para o mercado livre. O custo de conexo rede eltrica, assim
como as taxas de uso da rede de transmisso, sempre foram de responsabilidade do proprietrio
do parque elico (IEA WIND, 2003). A expanso da energia elica na Espanha acabou
experimentando uma leve desacelerao em 2005 porque a ampliao das redes no acompanhou
essa expanso (IEA WIND, 2006).
Na China, o Strategic Development Plan for Generation of Wind Energy (2000-2020), de
1994, apenas sinalizou que as concessionrias de eletricidade deveriam facilitar a conexo dos
parques elicos rede eltrica local. Os parques elicos comearam a ser interligados s redes
eltricas chinesas a partir de 2002, quando as concessionrias comearam a vencer os processos
de concesso desses empreendimentos. Porm, a conexo dos parques elicos e o recebimento da
eletricidade destes parques pelas concessionrias locais de eletricidade s se tornaram
mandatrios com a Renewable Energy Promotion Law de 2006. A REL previu, inclusive, a

129

aplicao de multas s concessionrias que descumprissem com as novas determinaes. Nesse


novo contexto, os governos regionais passaram tambm a ser responsveis pela pavimentao do
acesso ao parque elico e as companhias de transmisso pela ampliao das redes (LEMA &
RUBY, 2007; IRENA, 2012).
Entretanto, em 2009 cerca de um tero das plantas de base renovvel da China ainda no
estava conectado rede eltrica. A principal razo estava no fato que os operadores de rede ainda
relutavam em construir e expandir as redes locais para prover acesso dos parques elicos rede
principal de transmisso (WANG, YIN & LI, 2010). A falta de investimentos em infraestrutura
de transmisso e distribuio tambm contribuiu para esse cenrio (CHERNI & KENTISH, 2007;
IEA WIND, 2011).
Na ndia, a conexo dos parques elicos ao sistema eltrico foi e ainda a questo mais
crtica expanso da energia elica no pas. Desde o Electriticy Act (EA) de 2003, as State
Electricity Regulatory Commissions (SERCs) so obrigadas por lei a dar tratamento preferencial
conexo dos parques elicos e injeo da energia gerada por esses empreendimentos rede
eltrica. O EA tambm determinou que os proprietrios de parques elicos devessem arcar com
os custos de interface com o sistema eltrico (extenso e reforo da rede at o ponto de conexo).
J as demais demandas por infraestrutura (estradas, suprimento de gua etc.) passaram ser
supridas pelos governos estaduais (GWEC/WISE/IWTMA, 2011). Nesse sentido, os
instrumentos que garantem a conexo dos parques elicos rede eltrica na ndia, bem como as
responsabilidades dos geradores, no so diferentes daqueles colocados pelos pases pioneiros.
No entanto, as redes de transmisso e distribuio de eletricidade na ndia so fracas e a maioria
dos parques elicos est localizada em reas remotas, distante dos centros de despacho. Esse
contexto dificulta a transmisso da energia gerada nos parques elicos indianos e atualmente,
segundo a GWEC/WISE/IWTMA (2011), o principal entrave expanso da produo de
eletricidade de base elica na ndia.

130

Metas ou planos de expanso


Dentre os latecomers, a Espanha o nico pas que tem, desde o fim dos anos de 1990,
metas de expanso especficas direcionando o crescimento da energia elica. Na China, o
primeiro plano consistente de direcionamento da expanso da energia elica foi criado em 2008.
Na ndia, metas especficas para o crescimento da energia elica foram estipuladas somente em
2011.
Vale lembrar que a Espanha est inserida no contexto da Unio Europeia e que, portanto,
tambm teve que seguir a Diretiva 9692EC da Comunidade Europeia e estabelecer metas para
incrementar a participao das NFRs na sua matriz eltrica. Nessas circunstncias, o Plan for the
Promotion of Renewable Energy, de 1998, programou a instalao de 5.540 MW de elica at
2006 e mais 2.600 MW entre 2007 e 2010 (IEA WIND, 2000). Estes nmeros seriam revisados
em 2005 pelo Renewable Energy Plan (2005-2010), que ampliou a expectativa de crescimento da
capacidade instalada em energia elica para 20.155 MW em 2010 (IEA WIND, 2006). J a
verso de 2011 do Renewable Energy Plan (2011-2020) colocou como metas a adio de 35.000
MW de capacidade instalada onshore e 3.000 MW de capacidade offshore.
Na China, o primeiro documento a trazer metas para a energia elica foi o Strategic
Development Plan for Generation of Wind Energy de 1994 (2000-2020) citado anteriormente. O
programa colocou inicialmente como meta a instalao de 1000 MW114 de capacidade em energia
elica at o ano 2000. Uma nova meta de 1000 MW seria estipulada pelo Ride Wind Programe
em 2000 (LEMA & RUBY, 2007; IRENA, 2012). Mas essas metas no passaram de iniciativas
pontuais; e tambm no faziam parte de um plano concreto de expanso da energia elica ou das
fontes renovveis. Foi a Renewable Energy Law (REL), de 2006, que formalizou a necessidade
de elaborao de planos de expanso e a criao de metas de mdio e longo prazo para o
crescimento da capacidade instalada e consumo das fontes renovveis, incluindo a energia elica.
Em 2007, o Medium and Long-term Development Plan for Renewable Energy do
National Development and Reform Commission (NRDC) sinalizou, pela primeira vez, o
compromisso do governo chins com a expanso das novas NFRs ao colocar como meta a

114

Essa meta foi posteriormente revista para 300-400 MW (LEMA & RUBY, 2007; IRENA, 2012).

131

participao destas fontes em 1% no market-share de energia eltrica do pas em 2010. Mas


somente a partir de 2008 que a energia elica passou a ter efetivamente um plano de expanso na
China com a publicao o Wind Base Programe. O programa selecionou sete reas prioritrias,
cujas metas combinadas devem adicionar 138 GW de capacidade instalada ao pas em 2020
(IRENA, 2012). At 2015, a meta para a expanso da capacidade instalada do pas 90 GW (IEA
WIND, 2012).
A ndia no contava at 2011 com um plano ou metas de expanso exclusivas para a fonte
elica. O que havia no pas, at ento, eram metas estaduais de gerao anual de eletricidade a
partir de fontes renovveis, estabelecidas por exigncia do Electricity Act de 2003, e dois planos
nacionais que traziam metas contraditrias. O National Action Plan on Climate Change
(NAPCC), divulgado em 2008, que orientava a progresso das metas estaduais estabelecia que,
at 2020, 15% da eletricidade produzida na ndia deveriam ser oriundos de fontes renovveis. O
Integrated Energy Policy (IEP) do governo da ndia, por outro lado, previa que a penetrao das
fontes renovveis deveria alcanar 5% em 2032 (GWEC/WISE/IWTMA, 2011). O Strategic Plan
for New and Renewable Energy Sector (2011-2017), publicado no incio de 2011 (MNRE, 2011),
uniformizou os prognsticos de crescimento das fontes renovveis para os prximos anos. O
Plano estabeleceu metas anuais de incremento da capacidade instalada para cada fonte especfica.
Segundo as estimativas do Plano, a capacidade instalada em energia elica no pas deve aumentar
2.200 MW em mdia por ano at 2017, atingindo o dobro da capacidade instalada em 2011.

4.4. Consideraes Finais


O quadro de referncia dos latecomers comprovou que, dependendo da etapa trajetria
tecnolgica em que o pas se inicia na indstria de energia elica, novos instrumentos devem ser
adicionados s polticas de inovao, assim como se deve alterar a sequencia cronolgica na
adoo dos diferentes instrumentos. Sendo assim, comprovou-se que o tempo de aplicao de
cada instrumento depende do estgio de desenvolvimento da tecnologia no mundo e no pas em
questo. Os instrumentos do tipo technology push, por exemplo, ganharam relevncia na poltica
tecnolgica somente quando a tecnologia estrangeira j tinha sido incorporada ao contexto local e
comeava a gerar demandas prprias.

132

Houve, nesse caso, um processo longo de construo das polticas de inovao em energia
elica nos trs pases estudados, que buscou compatibilizar os seguintes elementos: a necessidade
de criar escala produtiva para a indstria nascente de turbinas, o contexto do setor eltrico local e
os entraves decorrentes do atraso tecnolgico e da prpria inadequao do incentivo adotado os
dois ltimos elementos so vlidos especialmente para a China e para a ndia.
Nos latecomers, as polticas tecnolgicas tiveram incio com o que se pode chamar de
fase de demonstrao da tecnologia, com a introduo, nesses pases, em carter experimental de
turbinas de pequeno porte experimentos estes que no foram necessariamente liderados por
esses pases. Uma segunda fase, de importao e absoro da tecnologia, comeou quando esses
pases buscaram no acesso tecnologia estrangeira as bases para o desenvolvimento de uma
indstria local de equipamentos. A adaptao da tecnologia e a capacitao local nos diversos
campos que circundam a energia elica passaram a tomar corpo por meio dos programas de
testes, certificao e padronizao de turbinas e componentes e a construo de estaes de
testes. As estaes de teste acabaram evoluindo para centros de P&D. A ltima etapa se orientou
pela busca da autonomia tecnolgica, que quando ganham destaque os programas e incentivos
P&D.
J a constituio da estrutura produtiva derivou de uma combinao prpria de
instrumentos de polticas industriais em cada um dos pases estudados, tendo como ponto de
partida a atrao de IDE. Esses instrumentos, assim como nos pases pioneiros, tiveram o papel
de proteger a indstria nascente, mas, por outro lado, foram manipulados para que o acesso
tecnologia de ponta no ficasse prejudicado. Especialmente na China, esses instrumentos foram
institudos, extintos ou alterados de forma que pudessem atuar num primeiro momento como
meios de proteo da indstria nacional at que esta tivesse ganhado escala produtiva, sempre
priorizando o avano progressivo da tecnologia.
Alm disso, a atrao de IDE s funcionou como um instrumento que colaborava na
formao da indstria domstica de turbinas porque as polticas tecnolgicas dispuseram dos
meios para a ocorrncia do aprendizado tecnolgico. O caso das joint-ventures na ndia mostrou
que na falta desses instrumentos e do desenvolvimento de capacitaes locais, o IDE perdeu a sua
funo como vetor no desenvolvimento da indstria nacional. Alm disso, ficou claro que quando
o propsito o catching-up tecnolgico, o capital nacional tem que tomar a liderana na criao e

133

no desenvolvimento da indstria. O IDE, nesse caso, pode complementar a base produtiva local
de turbinas e componentes, mas a liderana do mercado deve pertencer a uma grande empresa
nacional. ndia, China e Espanha tm suas empresas no comando do mercado domstico.
Sobre as polticas de criao de mercado, constatou-se para a Espanha e a China,
especialmente que essas polticas s ganharam relevncia nos latecomers quando a indstria
domstica j tinha adquirido uma capacidade produtiva mnima e necessitava da expanso do
mercado local para se desenvolver. Apesar de o nascimento da indstria espanhola e chinesa de
turbinas, por exemplo, estar separado por mais de uma dcada, possvel observar que ambos os
pases passam por um perodo de demonstrao da tecnologia, no qual os instrumentos de
mercado so inexistentes ou no passam de coadjuvantes. Nessa fase, o direito dos
desenvolvedores de parques elicos de insero no sistema eltrico no estava efetivamente
garantido. Os incentivos ao preo ou demanda por eletricidade de base elica tambm foram
sendo formatados na medida em que a indstria e a tecnologia progrediam no pas.
Ou seja, nesses pases as polticas de criao de mercado para energia elica foram se
consolidando ou se reconfigurando na medida em que a indstria e a tecnologia avanavam. Isso
se deve ao fato que a busca pela reduo de custos e preos da energia esteve mais direcionada
para o desenvolvimento da indstria domstica de turbinas do que pela expanso do mercado de
energia elica.
Tambm se observou que na falta dos instrumentos bsicos relacionados criao de
mercado preconizados pelos pases pioneiros incentivo ao preo da energia, apoio ao
investimento em parques elicos, planos de expanso e insero da energia eltrica no sistema
eltrico os entraves se fizeram evidentes, mas no necessariamente impediram a expanso da
capacidade instalada ou a ampliao da oferta de energia elica. Disso, conclui-se que o
crescimento da energia elica nesses pases no deve ser atribudo somente ao aprimoramento do
marco regulatrio de promoo s fontes renovveis, mas tambm ao desenvolvimento da
estrutura produtiva local. Foi essa estrutura que possibilitou a reduo dos custos de capital da
energia elica nesses pases ao longo do tempo.

134

CAPTULO 5 Anlise das polticas brasileiras de inovao energia elica


Este captulo tem por objetivo apresentar a anlise das polticas de inovao energia
elica no Brasil. Essa anlise leva em considerao tanto os quadros de referncia dos pases
lderes, quanto o contexto da indstria de energia elica no Brasil e no mundo na poca em que
os instrumentos regulatrios ou de incentivo foram institudos no pas. No primeiro caso, buscase verificar se a poltica brasileira incorporou as esferas de interveno e os instrumentos
essenciais de cada uma delas. No segundo, procura-se examinar a pertinncia dessa poltica ao
contexto de ento, tendo em vista a coevoluo entre poltica, indstria e tecnologia.
Vale a ressalva que o captulo retrata somente os elementos das polticas para energia
elica no Brasil que so relevantes para esta pesquisa. As polticas para energia elica do pas,
especialmente as de mercado, bem como o cenrio poltico e do setor eltrico nos quais elas
foram concebidas, j foram retratadas por um conjunto de estudos (SILVA, 2006; COSTA, 2006;
DUTRA, 2007; DUTRA & SKLO, 2008; FERREIRA, 2008; GWEC/ABEELICA, 2011;
NOGUEIRA, 2011). Sendo assim, o captulo detm-se nos aspectos que podem ser entendidos
como instrumentos de poltica de inovao para a promoo da energia elica, no mesmo sentido
trabalhado nos Captulo 3 e 4.
No que diz respeito s polticas de mercado, foca-se em demonstrar que essas polticas
devem ser vistas em duas fases: a do PROINFA e a dos leiles de energia elica; e que essas
polticas so formuladas e implementadas de forma alheia ao contexto de desenvolvimento da
tecnologia e da indstria. Em se tratando das polticas industriais, registra-se porque a opo
brasileira pela atrao de IDE para a formao de uma base produtiva de aerogeradores demorou
a se consolidar. Sobre as polticas tecnolgicas, coloca-se que a energia elica ocupa uma posio
adjacente nos instrumentos disponveis para incentivo e fomento pesquisa e desenvolvimento
no pas.
O captulo segue a mesma estrutura dos Captulos 3 e 4. A anlise das polticas brasileiras
estruturada a partir das mesmas esferas de interveno. A diferena, nesse caso, que se abre o
captulo com as polticas de mercado e se encerra o captulo com as polticas tecnolgicas. As
polticas industriais so retratadas na segunda seo. A escolha dessa estrutura deu-se porque
necessrio entender primeiro o mercado brasileiro de energia elica e os instrumentos de poltica
a ele relacionados para fazer as anlises das polticas industriais e tecnolgicas.

135

Outra diferena est na opo por no construir quadros que resumam as polticas
brasileiras para a energia elica. Esta opo deve-se fato que o Brasil no pode ser considerado
como um exemplo ou uma referncia de polticas de promoo energia elica como ocorre no
caso dos pases lderes; e tambm porque as polticas brasileiras no representam a evoluo da
tecnologia e da indstria no Brasil. Nessas circunstncias, a apresentao na forma de quadros
poderia sugerir uma interpretao incoerente com a proposta de se analisar criticamente o caso
brasileiro.

5.1. Polticas de mercado


As polticas brasileiras de criao de mercado para energia elica devem ser vistas em
duas fases: uma inaugurada pelo PROINFA e a outra quando a fonte passa a ser comercializada
por meio dos leiles de energia eltrica.
A passagem de uma fase para a outra no representou uma evoluo da poltica frente aos
avanos da tecnologia e da indstria como ocorreu nos pases pioneiros. O que ocorreu no Brasil
foi a interrupo de uma poltica e o incio de outra. Esta concluso vem do fato de que o nico
vetor que moveu as mudanas da poltica de energia elica no Brasil foi o novo contexto do setor
eltrico, como ser visto a seguir. O Brasil seguiu um caminho diferente dos pases pioneiros, que
buscaram fazer o ajuste das polticas de mercado considerando no somente o novo contexto do
setor eltrico, mas tambm o estgio de desenvolvimento da tecnologia.
Sendo assim, as duas fases das polticas de mercado para energia elica no Brasil devem
ser analisadas cada uma ao seu tempo, considerando para ambos os momentos o contexto da
indstria no Brasil e no mundo. E, como a segunda etapa do PROINFA nunca foi regulamentada,
a anlise foca-se na primeira etapa do programa.

PROINFA
Tomando como base as leis que instituram o PROINFA (Lei 10.438/2002, alterada pela
Lei 10.762/2003), tem-se que o objetivo principal do programa consistia em ampliar a produo
de energia eltrica gerada a partir da biomassa, dos ventos e das pequenas centrais hidreltricas
(PCH). As duas grandes novidades trazidas pelo programa foram: a concepo de um marco

136

institucional especfico para as fontes alternativas, at ento inexistente no pas, e a proposta de


inserir estas fontes no sistema interligado nacional.
A oferta de projetos de energia elica habilitados a participar da seleo do PROINFA, a
partir da chamada pblica realizada pela Eletrobrs em 2004, representou o triplo da potncia
planejada pelo programa (3.429,7 MW). Por fim, foram contratados 54 projetos de fonte elica,
com potncia total de 1.423 MW (MME, 2009). Desses projetos, somente cinco entraram em
operao dentro do prazo estipulado pelo Programa para o trmino da primeira fase 31 de
Dezembro de 2006115.
Da observao dos instrumentos que compe o programa a luz dos parmetros essenciais
que orientaram as polticas de mercado dos pases lderes, constata-se que o Programa abarcou os
elementos bsicos que devem constar nesta esfera de interveno. O PROINFA trouxe uma meta
para a expanso da energia elica e um sistema de garantia de preo, alm de ter disponibilizado
uma linha preferencial de investimento.
Em sua proposta original, o PROINFA criou uma reserva de mercado para a energia
elica no curto prazo e tambm sinalizou a expanso desse mercado no longo prazo. Para a
primeira etapa do programa, previu-se a contratao de 3.300 MW divididos igualmente entre
projetos de energia elica, biomassa e PCH, at Dezembro de 2006, de Produtores Independentes
Autnomos (PIA)116. Para a segunda fase do programa previa-se que a participao das fontes
contempladas pelo programa no consumo total de eletricidade deveria chegar a 10% dentro de
um prazo de 20 anos. Neste perodo, as fontes participantes do programa deveriam atender a um
mnimo de 15% do incremento anual da demanda de energia eltrica do pas.
Na primeira etapa, os projetos contratados atravs do PROINFA tinham garantia de preo
da eletricidade nos moldes do feed-in (Seo 1.1). Essa garantia era dada por tarifas pr-fixadas

115

Esse prazo foi adiado para 31 de Dezembro de 2008 e tambm no foi cumprido, j que os projetos concludos totalizavam
somente 218,5 MW de potncia instalada. Ao final de 2011, doze dos 54 projetos ainda estavam em construo ou a construo
no tinha sido iniciada, apesar de terem sido outorgados (ANEEL, 2012). O ltimo prazo limite fixado para a entrada em operao
dos projetos foi Dezembro de 2011, por meio da Medida Provisria 517/2010.
116
O PIA um agente que no tem sociedade controlada ou coligada de concessionrias de gerao, transmisso ou distribuio
de energia eltrica, nem de seus controladores ou de outra sociedade controlada ou coligada com o controlador comum (Lei
10.762/2003). Na proposta original do PROINFA, os agentes no classificados como PIA participariam em apenas 25% dos
projetos de PCH e biomassa, enquanto que para os projetos de energia elica esta participao era de 50%. Os fabricantes de
equipamentos de gerao podiam atuar como PIA das fontes alternativas concernentes ao Programa.

137

determinadas com base no Valor Econmico Correspondente Tecnologia Especfica de Cada


Fonte, considerando um piso padro mnimo117. O montante extra a ser pago pela energia eltrica
proveniente dos empreendimentos de fontes alternativas era rateado entre os consumidores finais
atendidos pelo Sistema Interligado Nacional (SIN) (proporcionalmente ao consumo verificado),
com exceo daqueles que fazem parte da subclasse residencial de baixa renda (consumo mensal
at 80 kWh/ms). Para a segunda fase do Programa, haveria uma mudana na base de clculo do
preo da energia. O Quadro 5.1 traz os Valores Econmicos da Tecnologia de fonte elica do
ano-base (definidos pela Portaria 45 do MME/2004) e os valores dos anos subsequentes
corrigidos pelo IGPM/FGV. Os Valores Econmicos de cada fonte foram calculados em termos
de fator de capacidade118 de cada empreendimento119.

Quadro 5.1 Valores das tarifas PROINFA para fonte elica


Ano
(Base: maro
2004)
Dez/2005

Fator de Capacidade
FCR < FCRmin
FCR <
FCRmin<FCRmax

Valor Econmico da
Tecnologia (R$/MWh)
204,35
VE=204,35
[24,17/(FCRmax FCRmin) x
(FCR FCRmin)]
180,18
228,9
201,83
236,9
208,9
249,9
220,36
280,48
247,305

FCR > FCRmax


FCR < FCRmin
FCR > FCRmax
Dez/2007
FCR < FCRmin
FCR > FCRmax
Dez/2008
FCR < FCRmin
FCR > FCRmax
Dez/2009
FCR < FCRmin
FCR > FCRmax
Fonte: MME, 2009; Referncia IGPM de 30/11/2008
FCRmin = Fator de Capacidade de Referncia Mnimo
FCRmax = Fator de Capacidade de Referncia Mximo
FCR = Fator de Capacidade de Referncia da Central Geradora de Energia Eltrica
Dez/2006

117

o valor de venda da energia eltrica para a Eletrobrs que viabiliza econmica e financeiramente um projeto padro mdio da
fonte em questo, utilizando essa fonte num perodo de vinte anos com determinados nveis de eficincia e atratividade (Decreto
5.025/2004).
118
O fator capacidade expressa as horas equivalentes de plena potncia, isto , se o fator capacidade de um parque elico de 10
MW de 30%, isso quer dizer que este parque trabalha 2828h por ano (30% de 8760 horas) na potncia nominal de 10 MW.
119
Esse mtodo de clculo busca evitar que os empreendimentos se concentrem nas regies com maior disposio de recursos e,
principalmente, que aqueles empreendimentos favorecidos por um maior potencial elico se apropriem excessivamente dos
incentivos.

138

Assim como nos pases pioneiros, o PROINFA tambm proporcionou a realizao de


contratos de longo prazo (durao de 20 anos) com garantia de compra de energia pela
Eletrobrs. Alm disso, o Programa no exigiu compromissos pr-fixados de gerao, garantindo
70% do piso da receita contratual durante todo o perodo de amortizao dos financiamentos
(MME, 2009), independente da quantidade de energia injetada na rede. A linha preferencial de
crdito foi proporcionada pelo Programa de Apoio Financeiro a Investimentos em Fontes
Alternativas de Energia Eltrica do BNDES120. A disponibilizao dessa linha deu-se tambm em
cumprimento Lei 10.438/2002 (modificada pela Lei 10.762/2003).
O acesso das fontes alternativas aos sistemas de transmisso e distribuio, assim como
de qualquer outro agente regulado dos sistemas eltrico, j era garantido pela Lei 9.074/1995. A
Resoluo 56/2004 reiterou que as instalaes at o ponto de conexo com a rede, bem como a
operao e a manuteno dessas instalaes, eram de responsabilidade do gerador, enquanto que
os reforos de rede ficariam a cargo das concessionrias de distribuio. Alm disso, a Lei
10.762/2003 concedeu fonte elica e outras fontes alternativas121 o benefcio da reduo de no
mnimo 50% das tarifas de uso das redes de transmisso e distribuio por esses
empreendimentos122.
Todavia, quando se analisa esses instrumentos dentro de uma perspectiva mais ampla, fica
claro que o Programa apenas replicou um conjunto de medidas pontuais empregadas pelos pases
pioneiros (Seo 3.2). Tais medidas prescindiram de um processo local de ajustamento, o que
colabora para explicar os entraves execuo do programa. Essa situao fica ainda mais
evidente quando se traz para anlise o contexto local da energia elica e da indstria no mundo na
poca; e quando se relembra o processo de evoluo das polticas de criao de mercado para
energia elica ocorrido nos pases lderes.

120

O Programa de Apoio Financeiro, lanado em 2004, contava com recursos de R$ 5,5 bilhes e vigncia at 30 de Dezembro de
2005.
121
Empreendimentos de gerao de fonte elica, biomassa ou cogerao qualificada com potncia menor ou igual a 30.000 kW e
para os empreendimentos hidreltricos com potncia igual ou inferior a 1.000 kW.
122
O benefcio foi regulamentado pela Resoluo Normativa 77/2004, detalhando os critrios, prazos, bem como
responsabilidades dos agentes envolvidos. Para os empreendimentos que obedecerem a alguns critrios especficos, sendo o
principal deles a data que iniciaram a operao comercial (entre 23 de abril de 2003 e 31 de dezembro de 2003, no caso da elica),
a reduo nas tarifas de uso pode alcanar 100%.

139

Dos quadros de referncia apresentados nos Captulos 3 e 4, deve-se lembrar de que os


mecanismos de preo do tipo feed-in foram legalmente institudos nos pases lderes e se
tornaram o principal incentivo expanso da energia elica depois de aproximadamente uma
dcada de fomento P&D e indstria. Todos os pases lderes passam por uma fase
experimental da tecnologia e tambm das polticas de criao de mercado. Nos latecomers, a
fase experimental das polticas de criao mercado ainda mais evidente, j que os
mecanismos de preo (nos moldes do que foi retratado na Seo 1.1) foram formalmente
institudos pela China e pela ndia apenas recentemente (Seo 4.2).
O FIT pode estimular tecnologias em diferentes estgios de desenvolvimento (Seo 1.1),
sendo coerente com a proposta do PROINFA de se promover diferentes fontes alternativas
(biomassa, PCH e elica). Todavia, a experincia dos pases lderes traz evidncias de que esse
instrumento funciona como principal mecanismo de criao de mercado quando a curva de
aprendizado tecnolgico j avanou at certo ponto; depois de ter sido impulsionada por um
conjunto de outros instrumentos prvios de poltica tecnolgica, industrial e mesmo de mercado.
Em se tratando do investimento em capacidade instalada, vale lembrar que as linhas
preferenciais de investimento se tornaram o principal instrumento de apoio a esses investimentos
nos pases pioneiros quando a indstria de energia elica j estava consolidada. Ademais, o
contexto da indstria de energia elica no mundo, no momento em que o PROINFA foi
institudo, era de investimentos localizados, financiados por instituies e investidores locais,
com participao das prprias fabricantes de turbinas (Seo 2.2). Cada pas contava com seu
sistema local prprio de financiamento. Esse sistema foi sendo construdo e tambm envolveu um
processo de aprendizado e de confiana dos investidores no negcio de energia elica (Seo
4.2).
A falta de coerncia do instrumento com o contexto local e da indstria de energia elica
no mundo reforada pela incapacidade financeira de grande parte dos proprietrios dos projetos
contratados. Essa incapacidade se refletiu no fato de os investidores de pequeno porte no terem

140

conseguido apresentar as garantias exigidas pelo BNDES123 e tambm na criao de um mercado


paralelo de projetos. Dos 54 projetos contratados pelo PROINFA, 28 tiveram sua propriedade
alterada (DUTRA, 2007; FERREIRA, 2008). Ou seja, fica ntido que o PROINFA despertou o
interesse dos atores locais para a energia elica, mas tambm que esses atores no estavam
preparados tcnica e financeiramente para o tipo de negcio proposto pelo programa. O
desconhecimento dos agentes financeiros em relao fonte elica relatado pelo prprio
Ministrio das Minas e Energia (MME, 2009).
O PROINFA tambm no disponibilizou nenhum incentivo especfico para a conexo da
energia elica ao sistema eltrico. A fonte elica tinha garantia de conexo, prioridade no
despacho124 e desconto no uso das redes. Ou seja, o mesmo pacote regulatrio bsico adotado
pela maioria dos pases lderes. Todavia, no se previu a extenso e o reforo das j precrias
redes de transmisso dos estados do Rio Grande do Norte e do Cear para o escoamento da
energia gerada, nem a construo de novas subestaes coletoras para receber e conectar a
energia ao SIN. Dessa forma, o Brasil repetiu o mesmo tipo de entrave conexo dos parques
elicos enfrentado pelos latecomers.
A 89 Ata do Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE)125 de novembro de
2010 desvelou os atrasos na expanso da transmisso e a possibilidade de no haver conexes
suficientes para os parques elicos do PROINFA. Claramente, no se coordenou o planejamento
da expanso da transmisso com as demandas de conexo dos parques elicos que seriam
construdos. Essa questo ficou ainda mais crtica com o aumento da participao da fonte elica
nos leiles como se ver a seguir.
Por fim, as metas ou a sinalizao de expanso de longo prazo da energia elica tambm
ficaram comprometidas com o novo marco regulatrio do setor eltrico (Leis 10.487/2003 e
10.848/2004 e do Decreto 5.163/2004). O novo marco regulatrio tinha como principais

123

Em 2008, 32 dos 54 projetos selecionados ainda no tinham obtido financiamento. Esse contexto acabou por criar um mercado
paralelo de projetos (28 deles tiveram sua propriedade alterada).
124
Pelas peculiaridades da fonte primria, as usinas elicas gozam, ainda, de um regime especial no contexto de operao e gesto
do SIN no tendo que enviar previses dirias ou horrias de gerao para a ONS, como ocorre com as usinas hidreltricas (ONS,
2009) e, com isso, no arca com o risco de desbalanceamento dirio, que absorvido pelo sistema e transferido aos consumidores.
125
Disponvel
em:
http://www.mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/conselhos_comite/CMSE/2010/CMSE__Ata_da_89x_Reunixo_Plenxria.pdf, acesso em 8 de Dezembro de 2012.

141

objetivos: a segurana do suprimento, a modicidade tarifria, a regulao estvel e a


universalizao da energia eltrica. Os leiles pblicos de energia eltrica126 tornaram-se o
sistema escolhido para se ajustar a questo da modicidade tarifria. Ao buscar o menor preo
possvel, teve-se em vista o menor impacto no custo de eletricidade ao consumidor final.
A questo da modicidade tarifria e o sistema de leilo no casavam com a proposta
principal do PROINFA, qual seja, a de pagar um preo premium para as fontes alternativas
(PINTO Jr., 2007). Dessa forma, a segunda fase do PROINFA acabou no sendo regulamentada e
as metas de expanso de longo prazo invalidadas. Da considerar que houve uma interrupo da
primeira proposta de poltica de promoo energia elica.

A fonte elica e os leiles de energia eltrica


Com a no regulamentao da segunda fase do PROINFA, os leiles de compra e venda
de energia se tornaram o principal meio de incrementar a participao das fontes alternativas na
gerao de energia eltrica. Desenhou-se, assim, um novo contexto de promoo energia elica
no pas.
Os leiles so atualmente o meio de compra e venda de energia eltrica no ambiente de
contratao regulada127, tanto para a cobertura do consumo quanto para a formao de lastro de
reserva. Neles, comercializada a energia de usinas existentes e de usinas novas, para atender o
consumo cativo atual e a demanda futura declarada pelas distribuidoras de energia. Tambm
contratada, atravs dos leiles, energia adicional com os propsitos de aumentar a garantia de
suprimento de todo o SIN (consumidores livres e cativos) e de formar lastro de reserva128 (CCEE,
2012). Os contratos de compra e venda de energia eltrica so celebrados entre os vencedores dos

126

A participao das fontes alternativas nos leiles de energia assunto da prxima seo.
Com o novo marco regulatrio do setor eltrico, a energia eltrica passou a ser negociada em dois ambientes de negcios e
contrato: o ambiente de comercializao livre (ACL) e o ambiente de comercializao regulada (ACR). No primeiro ambiente, h
livre negociao entre os Agentes Geradores, Comercializadores, Consumidores Livres (consumidor com carga maior ou igual a
500kW, que podem escolher seus fornecedores), Importadores e Exportadores de energia. No segundo, esto os consumidores
cativos, cuja demanda suprida por meio de um pool do qual participam produtores e distribuidores de energia eltrica, detentores
de concesses de servio pblico obtidas por meio de licitao, e produtores independentes.
128
Com vistas a mitigar o risco de suprimento, as concessionrias de distribuio de energia so obrigadas a adquirir 100% da
demanda esperada mais uma quantidade reserva.
127

142

leiles e o conjunto (ou pool) das distribuidoras de eletricidade, que demandaram a energia para o
incio do ano de suprimento da energia contratada em leilo.
A contratao de energia nova d-se nos leiles A-3 ou A-5, que compram energia de
novos projetos que vo entrar em operao ao final de trs ou cinco anos posteriores ao ano de
realizao do leilo129. Os contratos dos leiles A-3 ou A-5 tm durao entre 15 e 30 anos,
dependendo da fonte de energia. Os leiles A-1, ou leiles de energia existente, contratam
energia de projetos de gerao que esto operando h no mximo um ano e visam substituir os
contratos (com durao de 5 a 15 anos) que esto vencendo. Os leiles de reserva contratam, com
prazo de suprimento de 20 anos, energia de novos projetos para compor um reserva de
capacidade de gerao e garantir a continuidade do fornecimento de energia eltrica, (CCEE,
2012). E, havendo necessidade, podem ainda ser promovidos os leiles de ajuste. Neles, as
distribuidoras podem comprar at 1% da carga de energia para corrigir as variaes na demanda,
firmando, nesse caso, contratos com durao de no mximo dois anos.
Atualmente, a energia elica, a biomassa e a PCH podem participar de todos os tipos de
leilo130, alm dos Leiles de Fontes Alternativas (LFAs). Estes leiles visam promover a
contratao de energia exclusivamente de empreendimentos de fontes alternativas. Eles podem
ocorrer com antecedncia de um a cinco anos e contratam tanto energia de empreendimentos
novos, quanto de empreendimentos existentes. Ou seja, os LFA podem ser do tipo A-1, A-5 ou de
leilo de reserva. As diferenas dos LFAs em relao aos demais tipos so: (i) as fontes
alternativas ficam livres da concorrncia com as fontes convencionais; (ii) o preo inicial (ou
preo teto) ou a receita fixa necessria para remunerar o investimento na gerao de energia
determinado com base nas caractersticas tcnicas dos empreendimentos baseados em fontes
alternativas (ver as vantagens e desvantagens do sistema de leilo de NFRs na Seo 1.1). Dados
fundamentais para o clculo da receita do empreendimento, como o custo do investimento e o

129

O leilo A-5 de energia nova deve cobrir a previso de incremento de carga informada pelas distribuidoras ao Ministrio de
Minas e Energia MME para daqui a cinco anos. O leilo A-3 deve refletir os ajustes do crescimento de mercado projetado pelas
distribuidoras, devendo ser realizado dois anos depois do leilo A-5.
130
O decreto No. 6.048/2007 regulamentou a contratao de novos projetos de gerao baseados em fontes alternativas atravs
dos leiles A-3, A-5 e A-1. J o Decreto No. 6.353/2008 regulamentou a contratao de Energia Reserva no setor eltrico,
prevista inicialmente na Lei no. 10.848/2004, para projetos existes e no existentes de gerao de eletricidade, incluindo aqueles
baseados em fontes alternativas.

143

fator capacidade, so levantados a partir de uma amostra de empreendimentos similares (EPE,


2009a).
Dessa forma, a utilizao do mecanismo de preo (FIT) para a criao de uma reserva de
mercado ficou restrita primeira fase do PROINFA, tida como encerrada. Os contratos de
compra e venda de energia de longa durao se mantiveram, mas no so mais celebrados com a
Eletrobrs e sim com o conjunto das distribuidoras de energia.
Alm do mecanismo de preo, ocorreram outras mudanas em 2008. Essas mudanas
visaram, formalmente, minimizar os entraves enfrentados pelo PROINFA (MME, 2009). No
entanto, essas mudanas podem ser consideradas, na perspectiva desta anlise, como uma
tentativa tardia de ajuste das polticas ao contexto local e s especificidades da energia elica.
Tratando apenas das polticas relacionadas criao de mercado, uma das mudanas foi a
ampliao do acesso ao mercado de energia elica. A figura do PIA, criada com o PROINFA131,
foi extinta e as concessionrias de eletricidade puderam, ento, passar a tomar parte dos
investimentos em novos parques elicos. Outra mudana foi a requisio de certificao de
viabilidade financeira dos investidores e a incorporao de novos agentes financeiros 132, como
bancos e agncias de fomento, cujas carteiras de projetos so monitoradas mensalmente (MME,
2009). Alm disso, o preo da energia fixado em leilo passou ser corrigido anualmente pelo
IPCA, e no mais pelo IGPM como ocorria no PROINFA. No caso dos empreendimentos
financiados por emprstimos do BNDES, a mudana do ndice de correo pode significar
minorao dos riscos de descasamento de indexadores, uma vez que a referncia de inflao do
TJLP o IPCA (KISSEL & KRAUTER, 2006). Alm disso, o IPCA menos sensvel s

131

A ideia por traz da figura do PIA era a de evitar uma concentrao ainda maior do setor de gerao. Os pases lderes tambm
partilharam dessa ideia, ao privilegiar os produtores independentes de energia. Como naquele momento, as concessionrias de
eletricidade ainda no tinham despertado para o negcio de energia elica (Seo 2.2) e as fabricantes de equipamentos ainda
eram bastante atuantes tambm na atividade de gerao, o modelo fazia sentido. Nesse caso, no se pode dizer que a ideia do PIA
foi inconsistente com o cenrio da indstria da poca, nem que foi um entrave execuo do PROINFA, mas, por outro lado, a
ampliao do mercado coerente com o novo cenrio que se tem da indstria de energia elica no mundo (Seo 2.2).
132
O Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal passaram a atuar como repassadores dos recursos do BNDES e tambm como
financiadores direto com recursos do Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO). O Banco do Nordeste do Brasil (BNB)
passou a financiar at 80% do empreendimento, com crditos do Fundo Constitucional do Nordeste (FCN). O Banco da
Amaznia (BASA)/Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) da
Agncia de desenvolvimento do Nordeste comearam a utilizar-se da emisso de debntures conversveis em aes (cujo
exerccio fica limitado a 50% de participao) para financiar os empreendimentos de fonte elica (MME, 2009).

144

variaes do cmbio do que o IGPM, produzindo menor impacto na inflao (ANUATTI NETO
& PEANO, 2008).
Os empreendimentos de energia elica vencedores do leilo tambm se tornaram os
beneficirios dos crditos de carbono, que passaram a ser negociado diretamente no mercado de
crditos de carbono, no contexto do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL. No
PROINFA, os crditos eram depositados na conta do Programa e absorvidos pela Eletrobrs
(receita de R$ 36 milhes/ano, segundo MME, 2009), a gestora da conta.
J diante dessas novas circunstncias, o primeiro Leilo de Fontes Alternativas (1. LFA)
foi realizado em junho de 2007. O 1. LFA visava a contratao de projetos de biomassa, elica e
PCH, que deveriam iniciar a entrega de energia em 1 de janeiro de 2010. Em razo do preo
mais elevado do que o das fontes concorrentes, nenhum projeto de energia elica foi contratado
no 1. LFA133.
Esse resultado levanta mais uma vez a questo da incoerncia do instrumento de criao
de mercado com o contexto da indstria de energia elica no Brasil e no mundo. Esse resultado
tambm revela que as mudanas acima mencionadas no foram suficientes para ajustar as
polticas de promoo s fontes alternativas ao contexto da energia elica de ento no Brasil ou
no mundo.
Os leiles tm por princpio produzir presso competitiva sobre os produtores de energia e
a elica era a fonte menos desenvolvida no pas em relao s outras duas concorrentes (Seo
1.1). Em 2007, o mercado mundial de energia, parques e equipamentos elicos estava bastante
aquecido o preo das turbinas tinha entrado em rota de elevao em 2006 (Seo 2.2). Nesse
contexto, a concorrncia com outras fontes alternativas mais desenvolvidas no pas, associadas
necessidade de importao de equipamentos, no era a combinao de medidas que poderia
tornar a energia elica mais atrativa ou mais competitiva no Brasil. Entre um mercado novo, que
no tinha mostrado estabilidade nas polticas de promoo energia elica, nem sinalizado seu
tamanho, os grandes grupos de energia (Seo 2.2) tinham claramente como alvos preferenciais

133

O 1. LFA resultou na contratao de 541,9 MW de potncia instalada de termeltricas movidas a biomassa e 96,74 MW de
PCHs, a um preo mdio final de R$ 137,32 MW/h (EPE, 2007).

145

os pases lderes. Vale lembrar que a Dinamarca e a Alemanha, entre os pioneiros, e a Espanha,
entre os latecomers, ainda tinham o FIT como seu sistema de preo na poca (Seo 3.2), alm
das bases produtivas locais consolidadas. A China e a ndia, alm de estarem em crescimento
acelerado, tambm estavam em processo de aprimoramento dos marcos regulatrios para a
energia elica (Seo 4.2), sinalizando preos e mercados mais estveis nos anos subsequentes.
Nessas circunstncias, a contratao de usinas de energia elica via leilo s veio a
ocorrer em dezembro de 2009, no 2. Leilo de Energia Reserva (2. LER - elica), realizado com
foco exclusivo nesse tipo de fonte134 (Quadro 5.2).

Quadro 5.2 Participao da fonte elica nos leiles de energia eltrica 2009-2012

2. LER
(2009)
3. LER +
2. LFA
(2010)
4. LER
(2011)

A-3 (2011)

Fonte

Projetos
contratados

Potncia
instalada (MW)

Preo mdio final


(R$/MWh)

Elica

71

1.805,7

148,39

Elica
Biomassa

70
12

2.047,8
712,9

130,86
144,20

PCH

131,5

141,93

Elica
Biomassa
Elica
Biomassa
Hdrica

34
7
44
4
1

861,1
357
1.067,7
197,8
450

99,54
100,40
99,58
102,41
102

Gs Natural

1.029,1

103,26

976,5
100
135
574,3
292,4

105,12
103,06
91,20
87,94
91,25

Elica
39
Biomassa
2
Hdrica
So Roque
A-5 (2012)
Elica
10
Hdrica
2
Fonte: EPE (2009b, 2010, 2011a, b e c, 2012a).
A-5 (2011)

Pelo Quadro 5.2, observa-se que desde 2009, a energia elica vem tendo uma participao
cada vez mais significativa nos leiles de compra e venda de energia eltrica no Brasil. Em 2010,
nos dois leiles de fontes-alternativas promovidos em sequncia (3. LER e 2 LFA, modalidade
A-3), a energia elica foi a fonte que mais comercializou projetos e que alcanou o menor preo

134

At 2009, no havia competio entre as diversas fontes de energia nos leiles de energia reserva. Em 2008, j havia ocorrido
um primeiro leilo de energia reserva (1. LER) direcionado para projetos de biomassa.

146

em relao s demais. A partir de 2011, a energia elica passou a concorrer diretamente com as
demais fontes de energia e o seu preo se igualou ao das fontes tradicionais de energia, como a
hidrulica e o gs natural.
O Quadro 5.3 mostra a evoluo da capacidade instalada em energia elica no Brasil, bem
como da capacidade contratada no perodo de 2006 a 2012. So considerados os dados de
capacidade instalada da ANEEL, da capacidade contratada pelo PROINFA e da capacidade
contratada pelos leiles de energia realizados em 2009, 2010 e 2011. Para no se incorrer em
dupla contagem, subtraem-se da capacidade contratada pelo PROINFA os parques elicos (em
MW) que j tinham entrado em operao at o final de 2012.

Quadro 5.3 Total de capacidade contratada em energia elica - 2006 2012 (em MW)
Capacidade instalada
PROINFA
(em operao)

2006
237
1.423
(208)

2007
247
1.423
(218)

2008
414
1.423
(308)

2009
602
1.423
(575)

2010
928
1.423
(900)

2011
1.423
1.423
(1.226)

2. LER (2009)
1.806
1.806
1.806
3. LER + 2. LFA (2010)
2.048
2.048
4. LER + A-3 + A-5 (2011)
2.905
A-5 (2012)
574
Total
1.452
1.452
1.529
3.256
5.305
8.381
Fonte: BEN (2011), ANEEL (2012), EPE (2009), EPE (2010 a, b), EPE (2011 a, b e c), EPE (2012a).

2012
1.423
1.423
1.806
2.048
2.905
574
9.152

Em 2011, a participao da elica no total da capacidade instalada de energia eltrica no


Brasil foi de 1,2%. O Plano Decenal de Expanso da Energia 2020 PDE 2020135 estima uma
expanso significativa da capacidade instalada em energia elica, bem como da participao
dessa fonte na composio do parque gerador nacional. Para 2016, o PDE prev que a
participao na capacidade instalada total em energia eltrica ser de 6,2%, alcanando 8,5% em
2021 (EPE, 2012b).
A entrada definitiva da energia elica nos leiles de compra e venda de eletricidade e as
quedas progressivas do preo mdio alcanado pela fonte nos certames de 2009 a 2011 devem-se
a um conjunto de fatores.

135

O PDE projeta a expanso da oferta de energia do pas para os prximos dez anos com vistas a planejar a ampliao dessa
oferta.

147

Alguns desses fatores podem ser considerados como uma adaptao dos instrumentos de
poltica de mercado s especificidades da fonte em questo. Os demais fatores esto relacionados
ao novo contexto da indstria no Brasil e no mundo.
Entre as adaptaes, teve-se, em primeiro lugar, a organizao de um certame exclusivo
para a energia elica, protegendo essa fonte da concorrncia da biomassa e da PCH (2. LER de
2009).
Em segundo lugar, houve a criao de uma nova opo de conexo das fontes alternativas
com o setor eltrico. Com o Decreto 6.460/2008 e a Resoluo Normativa 320/2008 da ANEEL,
a elica, a biomassa e a PCH passaram a contar com uma terceira opo de acesso rede bsica:
as Instalaes de Transmisso de Interesse Exclusivo de Centrais de Gerao de Conexo
Compartilhada ICG136. As ICGs tm por objetivo suprir a demanda de conexo de usinas
localizadas em regies que no dispem de sistemas de distribuio e transmisso capazes de
suportar grandes volumes de potncia. Os geradores continuam sendo responsveis pelos custos
da infraestrutura de conexo entre o parque elico e as ICGs (EPE, 2009a).
Em terceiro lugar, foi formatado, para o para o 2. LER de 2009, o desenho um modelo
contratual especfico para a fonte elica, que admite uma margem de variao na produo de
energia137 com vistas a minorar os riscos desse tipo de gerao. Basicamente, o novo modelo
contratual previa que o gerador no seria penalizado se a gerao variasse entre 30% para cima
ou 10% para baixo da quantidade prevista no contrato138, buscando levar em considerao que a
produo de energia elica intermitente (EPE, 2009).
Vale destacar, no entanto, que esse modelo contratual, que admite uma margem de
variao, se aplicou somente aos empreendimentos de energia elica vencedores dos leiles de
reserva (2. LER, 3. LER e 4. LER). Os empreendimentos de energia elica vencedores dos

136

As ICGs so instalaes de conexo para acesso de centrais de gerao de propriedade da concessionria de transmisso e
possibilitam o compartilhamento dos custos de acesso rede bsica entre dois ou mais agentes de gerao.
137
O volume de gerao anual revisto a cada quadrinio, quando o compromisso de gerao revisto para cima ou para baixo,
dependendo do histrico da usina. Se o salto for positivo, o gerador recebe a receita extra na forma de crdito para o prximo
quadrinio ou de parcelas mensais ou ainda pode transferir o crdito para outro projeto com saldo negativo contratado no mesmo
leilo. Se o saldo for negativo, o gerador devolve a receita extra em 12 parcelas mensais.
138
O empreendimento que se candidatou ao leilo teve que apresentar um histrico de doze meses medies do potencial elico
do local de instalao, orientado por parmetros especficos, alm da variabilidade anual dos ventos.

148

demais leiles (1. LFA, 2. LFA, A-3 e A-5/2011) se inseriram em um modelo diferente: o
Contrato de Comercializao de Energia Eltrica no Ambiente Regulado (CCEAR) por
disponibilidade139. Neste regime contratual, as usinas tm como obrigao manter a
disponibilidade negociada em leilo. Ou seja, quando for chamado a despachar, o gerador deve
garantir o montante ofertado em leilo. Se isto no ocorrer, o gerador estar sujeito a penalidades,
o que vai lev-lo a incorrer em custos maiores (SILVA et al., 2009).
Isso significa que tanto em um modelo quanto no outro, os empreendimentos vencedores
dos leiles passaram a incorrer em compromissos pr-estabelecidos de gerao, podendo sofrer
penalidades financeiras. A diferena que um modelo admite uma margem de variao e o outro
no. Essa situao bem distinta daquela que ocorria no PROINFA, que garantia 70% do piso da
receita contratual durante todo o perodo de amortizao dos financiamentos (MME, 2009), sem
compromissos prvios de gerao. Ou seja, mesmo com o ajustamento do tipo de contrato s
caractersticas da energia elica, o modelo anterior era muito mais favorvel ao investidor.
Nesse caso, considera-se que o que pesou, em ltima instncia, para a entrada da fonte
elica nos leiles foi o novo contexto que se desenhou para a indstria de energia elica no
mundo. Esse novo contexto deveu-se tanto evoluo da tecnologia e consolidao da
indstria, quanto conjuntura econmica mundial140 (Captulo 2). Essas circunstncias
conjugadas contriburam para reduzir significativamente os custos de investimento em energia
elica. Essas circunstncias fizeram com que essa fonte alcanasse preos 40-47% mais baixos
do que os preos estipulados para a primeira fase do PROINFA (Quadro 5.1), viabilizando,
assim, a expanso da energia elica nos termos competitivos ditados pelos leiles.
Em se tratando da tecnologia, cabe lembrar que se passaram cinco anos entre a entrada
definitiva da energia elica nos leiles e o incio do PROINFA. Os empreendimentos
participantes dos leiles utilizaram aerogeradores de maior porte, comparativamente aos projetos

139

Nesse tipo de contrato, os riscos hidrolgicos ou de variao da produo em relao garantia fsica da usina so assumidos
pelos agentes compradores (as distribuidoras) e repassados aos consumidores regulados. Esse modelo vem sendo utilizado para a
contratao das termoeltricas convencionais, que tm custo varivel de produo e incerteza sobre o despacho, e a biomassa, que
tem custo varivel nulo, mas tem incerteza sobre o despacho decorrente da entressafra.
140
A questo da influncia da conjuntura econmica mundial na entrada da energia elica nos leiles j foi abordada por
Nogueira (2011).

149

do PROINFA, o que contribuiu para ampliar o aproveitamento energtico. O fator capacidade dos
empreendimentos que participaram dos leiles tambm foi maior, resultado da combinao de
turbinas melhores e localizao com melhor potencial de gerao; e tambm do conhecimento
que j se tinha adquirido desde o PROINFA. Enquanto que o custo mdio de investimento dos
parques do PROINFA, em valores atualizados para 2011, era de R$ 6.000/kW instalado, o custo
mdio dos parques vencedores dos leiles de 2010 era de R$ 4.100/kW instalado. Em 2011, este
valor chegou a R$ 3.600 (DOLIVEIRA, 2011).
Como visto na Seo 2.3, a crise econmica mundial, que se iniciou em 2008, impactou
tambm no ritmo de crescimento da capacidade instalada nos pases lderes em energia elica,
como os Estados Unidos, a Alemanha e a Espanha. A reduo da demanda por energia nos pases
lderes alterou a composio do mercado mundial de turbinas elicas, que se voltou para os
pases em desenvolvimento, contribuindo para a reduo do preo dos aerogeradores. Entre 2008
e 2010, o preo das turbinas caiu 15% - a valorizao do real tambm colaborou para a
diminuio do custo dos investimentos (GWEC/ABEELICA, 2011). Sem poder contar com os
seus mercados tradicionais, os principais fornecedores de turbinas do mundo voltaram-se para
mercados alternativos (Seo 5.2).
Ou seja, a poltica brasileira de expanso da energia elica atravs dos leiles funcionou
somente quando o estgio de desenvolvimento e a conjuntura da indstria de energia elica no
mundo permitiram. Nesse caso, no foi a poltica que se adaptou ao estgio de desenvolvimento
da tecnologia ou da indstria local, mas foi a conjuntura que possibilitou que a poltica
comeasse a funcionar. Diante da crise, da emergncia da competio chinesa e, em alguns casos,
do esgotamento dos mercados domsticos, o mercado brasileiro se tornou uma opo promissora.
Nesse novo cenrio da indstria no mundo, o tamanho do mercado local, a possibilidade de
contratos de fornecimento de longo prazo e a disponibilidade de linhas preferenciais de
financiamento em um momento de reduo do crdito nos pases lderes foram instrumentos
suficientes para colocar o Brasil no mapa de investimentos em energia elica.
Esse novo cenrio tambm mudou a percepo dos atores locais sobre o negcio da
energia elica, ampliando a capacidade e as garantias locais de investimento. Prova disto que as
concessionrias locais de eletricidade passaram a comprar parques elicos, inclusive de
investidores estrangeiros, e passaram tambm a concorrer pela instalao de novos

150

empreendimentos nos leiles. A CPFL Renovveis, por exemplo, adquiriu parques em operao e
em construo, alm de ter comercializado novos empreendimentos nos leiles. Hoje, fazem
parte do portflio da companhia cerca de 1.000MW de potncia entre parques elicos em
operao e construo141. A Eletrosul, por sua vez, teve 21 empreendimentos vencedores no
Leilo A-3 de 2011, somando 492 MW de potncia ou 21,44% do total contratado no certame142.
A Chesf tambm vendeu projetos de parques elicos nos leiles de 2010 em associao com a
Brennand Energia, um produtor independente que atua no setor sucroalcooleiro.
Os investimentos das concessionrias em parques elicos tambm vm se dando por meio
da injeo de recursos em produtores independentes. A Cemig, por exemplo, adquiriu atravs da
sua distribuidora Light, em 2011, uma parte (26,2%) da Renova Energia. A Renova Energia
uma produtora independente de energia renovvel, fundada em 2001, que entrou no negcio de
energia elica em 2009 como produtora independente e desenvolvedora de parques elicos. At o
final de 2011, a empresa contabilizava 1.321 MW de potncia contratada (RENOVA ENERGIA,
2011).
Com isso, o mercado para energia elica no Brasil comeou a se consolidar e os parques
elicos comercializados no leilo de 2009 foram construdos dentro do prazo previsto.
No entanto, as lacunas na poltica brasileira se fizeram presentes mais uma vez. Quando
os parques elicos comercializados no leilo de 2009 (Quadro 5.2) comearam a entrar em
operao em 2012, os atrasos na expanso das linhas de transmisso se tornaram ainda mais
evidentes. Os empreendimentos do Estado da Bahia e do Rio Grande do Norte ficaram sem
conexo e sem ter como despachar a eletricidade produzida. No planejamento, o prazo de entrega
dos parques elicos e das linhas de transmisso estava, em principio, concatenado. Mas, esse
prazo no foi cumprido. A alternativa encontrada pela ANEEL e o MME, nesse caso, foi a de
restringir a contratao nos prximos leiles A-3 apenas aos parques elicos que apresentem uma
garantia de interligao linha de transmisso.

141

O
portflio
da
companhia
est
disponvel
em:
http://www.cpflrenovaveis.com.br/show.aspx?idCanal=iEZJvjIdtoGtNbcbPpmqzw==, acesso em 11 de Junho de 2013.
142
Dado disponvel em: http://www.eletrosul.gov.br/home/conteudo.php?cd=65&tipo=55&galeria=8&id_codigo=1284, acesso
em 11 de junho de 2013.

151

Ou seja, mais uma vez uma questo subjacente energia elica, a do planejamento do
setor eltrico, se sobrepe s metas de expanso dessa fonte. E, mais uma vez a tecnologia que
tem de se adaptar poltica; e no o contrrio.

5.2. Polticas industriais


No que diz respeito s polticas industriais, o Brasil, assim como os demais pases que
entraram tardiamente na indstria, vislumbrou na atrao de IDE o meio para iniciar a construo
da sua base local de fabricao de turbinas. A diferena, nesse caso, que o Brasil seguiu um
caminho alternativo ao dos latecomers, pois no criou instrumentos que promovessem o
desenvolvimento de uma indstria domstica, nem o aprendizado local da tecnologia (Seo 5.3).
A opo brasileira por construir uma indstria local de turbinas formada por subsidirias
de multinacionais se consolidou recentemente, quando as fabricantes desses equipamentos
comearam um movimento significativo de abertura de unidades produtivas no pas. Essa opo
foi primeiramente sinalizada com o PROINFA, que trouxe a exigncia de contedo local para os
parques elicos. Essa exigncia acabou sendo alterada. Com isso, o que se tem atualmente de
incentivo abertura de novas unidades produtivas no Brasil so as linhas de financiamento do
BNDES que tambm colocam exigncias de contedo local e as isenes de imposto
(ICMS143, alquota zero do IPI e algumas isenes estaduais do ICMS).
Nessas circunstncias, analisa-se, primeiro, porque a exigncia de contedo local no
surtiu os efeitos esperados em termos de atrao de IDE; segundo, qual o papel das linhas de
financiamento do BNDES na atrao das empresas de turbinas e componentes e o que essas
empresas fabricam de fato no Brasil.

143

A fonte elica e a fonte solar so beneficiadas pelo Convnio ICMS 101, que isenta do imposto os componentes e
equipamentos relacionados a essas fontes. Desde que foi criado, o convnio foi retificado e alterado muitas vezes. A ltima
verso, o Convnio ICMS 75 de 2011, prorroga as isenes para 31 de Dezembro de 2015. Podem beneficiar-se do Convnio
apenas os equipamentos e componentes isentos do IPI ou com alquota zero (MINISTRIO DA FAZENDA, 2011).

152

Exigncia de contedo local


Em princpio, os projetos participantes da Chamada Pblica do PROINFA tinham que
comprovar que no mnimo 60% dos equipamentos e servios do empreendimento de gerao a
ser instalado eram de fabricao local, atendendo a exigncia de nacionalizao colocada pelo
Programa. Na segunda fase do programa, esse ndice seria de 90% (Lei no. 10.762/2003). Essa
medida visava alavancar a indstria local de equipamentos relativa s trs fontes participantes do
Programa. O cumprimento da exigncia de nacionalizao tambm era um requisito para a
aprovao do financiamento dos parques elicos pelo BNDES.
A chegada de novos fabricantes, como esperado pelos formuladores do PROINFA, no
ocorreu. Em 2007, frente aos entraves execuo do programa, a exigncia do ndice de
nacionalizao de equipamentos e servios foi retirada e a alquota de 14% incidente sobre a
importao de turbinas foi reduzida a zero. A exigncia de contedo local permaneceu apenas
para os projetos que pleiteassem financiamento do BNDES. Os projetos participantes dos leiles
foram submetidos mesma lgica. As Portarias 242/2009 e 55/2010 isentaram do imposto sobre
a importao os aerogeradores (equipamentos completos) novos com potncia igual ou superior a
1,5 MW a alquota de 14% continuou sendo aplicada no caso das importaes de peas e
componentes (MME, 2009a e MME, 2010).
Os estudos que tratam do PROINFA (SILVA, 2006; DUTRA, 2007; DUTRA & SKLO,
2008; FERREIRA, 2008; MME, 2009; GWEC/ABEELICA, 2011) so unnimes em colocar
que as metas da primeira fase do programa para a fonte elica (Seo 5.1) no poderiam ser
cumpridas dentro do prazo inicial de dois anos pela nica fabricante presente no pas na poca: a
Wobben Windpower. A empresa j estava com parte da sua capacidade de produo
comprometida (de 250MW/ano) quando do lanamento do PROINFA, em razo de contratos de
fornecimento no exterior (Ferreira, 2008). Esses estudos colocam como principais razes para
essa ausncia de novos fabricantes: a escala insuficiente para a constituio de um mercado
atrativo para as grandes fabricantes mundiais de equipamentos; a indefinio da segunda fase do
programa que impediu a sinalizao de uma poltica de longo prazo para o setor e o contexto de
fortes investimentos em capacidade instalada em outros pases.
Todas essas razes so vlidas, mas novos elementos relacionados ao prprio instrumento
e, mais uma vez, ao contexto da indstria de energia elica no mundo, devem ser acrescentados.

153

Primeiro, vale lembrar que a exigncia de contedo local no foi aplicada pela Espanha e
a China (os latecomers) como um instrumento de atrao de IDE, mas de proteo da indstria
domstica nascente. por isso que esse instrumento institudo (formal ou informalmente) de
forma conjugada a outros instrumentos de poltica industrial e tambm de poltica de mercado e
de poltica tecnolgica (Seo 5.3). Ou seja, a exigncia de contedo local s mais um
instrumento dentro de um programa mais complexo de desenvolvimento de uma indstria
domstica e de adensamento da cadeia produtiva.
Segundo, quando o PROINFA foi institudo, a indstria de turbinas ainda estava bastante
concentrada nos pases pioneiros, alm de fortemente dependente das cadeias domsticas de
fornecedores (Seo 2.4.1). As poucas unidades produtivas fora dos pases de origem estavam em
outros pases pioneiros ou nos latecomers, que j tinham um mercado consolidado. Os
investimentos em unidades produtivas no exterior contemplavam quase que exclusivamente os
mercados com taxas bastante elevadas de crescimento, isto , Estados Unidos e China. Ou seja, o
direcionamento de investimentos para novos mercados que no tinham nenhuma tradio em
energia elica, ainda no fazia parte da dinmica da indstria naquele momento.

Disponibilidade de crdito
A disponibilidade de crditos para expanso da energia elica no Brasil est concentrada
essencialmente em dois bancos pblicos: o BNDES e o BNB.
O BNDES tem duas linhas de financiamento que visam estimular a produo de bens de
capital: o Finem144 e o Finame145, que podem ser acessadas por empreendimentos relacionados
energia elica, sejam eles para a fabricao de aerogeradores ou componentes ou para a
implantao de novos parques. Ambas as linhas trazem a exigncia de que as mquinas ou
equipamentos apresentem ndice de nacionalizao mnimo de 60% (em valor e peso), calculado
de acordo com os critrios e instrues determinadas pelo banco. O Finem divide-se em linhas de

144

Tem como foco os investimentos para a implantao, ampliao, recuperao e modernizao de ativos fixos nos setores da
indstria, comrcio, prestao de servios e agropecuria no valor igual ou superior a R$ 10 milhes.
145
Financia a produo e a aquisio de equipamentos novos, de fabricao nacional, incluindo a venda de mquinas e
equipamentos j negociados com as respectivas compradoras.

154

financiamento, entre elas a de infraestrutura, que congrega entre outros setores, como o de
energia eltrica (distribuio, gerao e transmisso). A linha de infraestrutura apresenta ainda
uma ramificao para Energias Alternativas, que apoia a implementao, expanso e
modernizao de projetos relacionados bioeletricidade, biodiesel, bioetanol, energia elica,
energia solar, PCHs e outras fontes (BNDES, 2012).
O BNB tem atuao voltada para o desenvolvimento regional do Nordeste do pas. O
banco concede crditos para financiar a implantao de projetos de gerao de energia a partir de
fontes renovveis (elica, solar, biomassa, biocombustveis, hidrognio etc.) no mbito do
Programa de Financiamento Sustentabilidade Ambiental (FNE Verde). Os crditos so oriundos
do Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Nordeste FNE, administrado pela Sudene.
Tambm aplicada, nesse caso, a exigncia de nacionalizao de 60% dos equipamentos (BNB,
2011).
A existncia de linhas de financiamento para estimular a produo de bens de capital teve
papel fundamental na atrao das subsidirias de turbinas para o pas nos ltimos anos, j dentro
do novo contexto que se desenhou para a indstria no Brasil e no mundo. As demandas por
equipamentos criadas pelos leiles, somadas nova conjuntura da indstria no mundo e
disponibilidade de crdito, colocaram finalmente o pas como um destino atrativo para os
investimentos em capacidade produtiva em turbinas. Observa-se pelo Quadro 5.4 que o incio das
operaes no Brasil da maioria das fabricantes de turbinas d-se aps a entrada da energia elica
no 2. LER de 2009 que, por sua vez, coincide com o desaquecimento dos mercados europeu e
norte americano por conta da crise, conforme relatado anteriormente.

155

Quadro 5.4 Fabricantes de turbinas elicas (equipamentos completos) em operao no Brasil em


2012
Empresa

Pas de
origem

Incio das
operaes no
Brasil

Localizao da
unidade produtiva

Capacidade de
produo

Alemanha

1998

Sorocaba (SP)

500 MW/ano

Argentina
Estados
Unidos
Espanha
Frana
Alemanha

2008

Suape (PE)

600 MW/ano

2010

Campinas (SP)

400 MW/ano

146

Wobben Wind
Power
Impsa
GE
Gamesa
Alstom
Siemens

2011
2011
2011

Camaari (BA)
300 MW/ano
Camaari (BA)
300 MW/ano
Jundia (SP)
250 MW/ano
Jaragu do Sul
WEG
Brasil
2012
200 MW/ano
(SC)
Fonte: Elaborao prpria com dados ABEElica (2010), GE Report (2011), Governo da Bahia (2011) e
GWEC/ABEElica (2011)

A Weg a nica empresa brasileira que fabrica aerogeradores. A empresa entrou no


negcio de turbinas recentemente a partir de uma joint-venture com a empresa espanhola M.
Torres Olvega Industrial (GOULART, 2011a). H outras trs empresas brasileiras fabricando
ps, mas s uma com tecnologia prpria a Tecsis147, que a principal fornecedora da GE. As
outras fabricantes de ps duas so subcontratadas de fornecedores estrangeiros. O Quadro 5.5 a
seguir lista os fabricantes de turbinas elicas em operao no Brasil.

146

A chegada da primeira fbrica de aerogeradores (ou OEM) no Brasil, a Wobben Wind Power, resultado da iniciativa do
fundador da alem Enercon GmbH, que vislumbrou o potencial de gerao de energia elica no pas.
147
A Tecsis iniciou a produo de ps em 1995, quando os primeiros aerogeradores estavam sendo instalados na Europa.
Localizada em Sorocaba-SP, a empresa fruto da iniciativa do seu fundador, que egresso de um grupo de um grupo de pesquisa
em energia elica do Instituto Nacional de Aeronutica ITA. As ps resultam de um processo de desenvolvimento interno
empresa (TEIXEIRA, 2007).

156

Quadro 5.5 Fabricantes de componentes para turbinas elicas no Brasil at 2012


Empresa

Pas de
origem

Incio da atividade
de produo de
torres

Dinamarca

2012

Localizao da
unidade produtiva

Capacidade de
produo

Nacele
Vestas

Hubs e painis eltricos


Suzlon
ndia
Ps
Tecsis
Brasil
Wobben
Alemanha
Aeris Energy (Suzlon)
Brasil
Elice (LM Fiber)
Brasil
Torres cilndricas em ao
Tecnomaq
Brasil
BrasilSAT
Brasil
Intecnial
Brasil
SAWE (fuso da Engebasa
Brasil
+ IVAPE GICP)
Mquinas Piratininga
Brasil
RM Stell Pernambucana
Espanha
(grupo Gonvarri)
ICEC
Brasil
148
Torres pr-fabricadas em concreto
Wobben
Alemanha
Ineo
Espanha

800 MW ou 400
unidades/ano

2012

Maracana-CE

1995
2011
2011
2011

Sorocaba - SP
Pecm-CE
Pecm-CE
Suape - PE

1.500MW/ano
200 MW/ano

2006
2007
2008

Fortaleza-CE
Curitiba-PR
Erichim RS

120 torres/ano
120 torres/ano
80 torres/ano

2009

Cubato SP

250 torres/ano

2010

Recife PE

80 torres/ano

2010

Recife PE

200 torres/ano

Mirassol-SP

100 torres/ano

2011
2011

Pecm CE
gua Doce - SC

200 torres/ano
-

300 MW/ano

Fonte: Elaborao Prpria, com dados GWEC/ABEEolica (2010), Goulart (2011b) e dos websites da SAWE, da BrasilSAT,
Wobben, Suzlon e Vestas.

O fato de as torres serem um dos componentes de menor contedo tecnolgico,


produzidos a partir de tcnicas padronizadas, uma das razes que explica o nmero expressivo
de fornecedores brasileiros. A outra razo que a produo nacional de torres fundamental para
a composio do ndice de nacionalizao exigido pelo BNDES. At 2012, o clculo desse ndice
levava em considerao o peso e a origem da matria-prima, alm do valor do equipamento e dos
seus componentes as torres representam mais de 50% do peso de um aerogerador.

148

As torres de concreto tm custos at 30% menores do que as torres de ao. A construo de torres de concreto pela Wobben foi
a soluo encontrada para lidar com os custos elevados do ao. No entanto, no se trata de uma substituio, pois a escolha da
torre (concreto ou ao) depende da classe de vento, do tipo de aerogerador e da altura a qual o equipamento vai ser instalado.

157

Essa segunda razo leva a questionar o que as fabricantes de turbinas produzem de fato no
Brasil, tendo em vista que a manufatura de turbinas uma atividade essencialmente de montagem
(Seo 2.4).
O nvel de nacionalizao da produo de aerogeradores da GE no Brasil de 64% (GE
REPORT BRASIL, 2012a). A Wobben Wind Power tambm apresenta ndice de nacionalizao
superior a 60%. Tanto a Gamesa, quanto a Alstom, comearam a montagem de aerogeradores no
pas em 2011 com um ndice de nacionalizao de 40% que deveria progredir para 50% em 2012
e 60% em 2013, conforme compromisso firmado com BNDES para a liberao de financiamento
(CEMIG, 201).
Voltando Figura 2.12 do Captulo 2, relembra-se que as torres representam em torno de
26% do custo total de uma turbina. As ps, por sua vez, alcanam 22% do custo total. Os demais
componentes, como os sistemas de controle, as caixas de freio, controle eletrnico etc. (de maior
contedo tecnolgico), vm, no caso da GE, embutidos no nacele que fabricado nos Estados
Unidos (GE REPORT, 2012b). Ou seja, somando somente a participao das ps (22%) e das
torres (26%) no custo total das turbinas, j se tem um ndice de nacionalizao de 48%.
Considerando que as torres esto cada vez mais altas e mais caras, dada a maior
quantidade de ao incorporada nesses componentes, o peso delas na soma do ndice de
nacionalizao pode ser ainda maior: nas mquinas instaladas a mais de 100 metros de altura, as
torres podem significar mais do que 25% do custo total da turbina. E, como os rolamentos e as
partes forjadas e moldadas somam aproximadamente mais 10% ao custo do produto (CEMIG,
2011), conclui-se que possvel atingir facilmente um ndice de nacionalizao 60% ou mais,
mesmo importando integralmente o nacele. Esse raciocnio se complementa com o fato de que,
em 2011, o Brasil apareceu como principal destino das exportaes norte-americanas de
conjuntos para a montagem de turbinas (nacele e outros componentes exportados juntamente com
o nacele). O Brasil recebeu 67% das exportaes dos Estados Unidos de conjuntos para a
montagem de turbinas elicas, seguido pelo Mxico (com 10%) (WISER & BOLINGUER,
2012).

158

5.3. Polticas tecnolgicas


O Brasil no estabeleceu uma estratgia deliberada de aprendizado e inovao em energia
elica ou de incorporao local da tecnologia. O PROINFA no trouxe nenhum instrumento de
estmulo direto ao aprendizado e ao desenvolvimento tecnolgico endgeno das fontes
alternativas os instrumentos do programa focaram essencialmente o lado da demanda de
energia com algumas medidas voltadas para a indstria de turbinas (Sees 5.1 e 5.2). Tambm
no foi criado, desde ento, nenhum novo programa ou incentivo pesquisa com foco especfico
em energia elica. No se estimulou o desenvolvimento de um sistema local de certificao149
as turbinas e componentes vm com certificao de rgos internacionais. E, no se buscou
estabelecer um centro de referncia em energia elica, que pudesse realizar testes, projetos
experimentais e funcionar como um ponto focal de interao entre os atores da indstria como
ocorreu nos pases lderes.
Em outras palavras, no que tange as polticas tecnolgicas, nem o PROINFA, nem as
polticas subquentes (Seo 5.1) remeteram aos instrumentos essenciais de poltica tecnolgica
identificados nas Sees 3.1 e 4.1.
Por outro lado, o que se tinha no Brasil em termos de tecnologia de gerao de fonte
elica no momento da instituio do PROINFA muito semelhante ao que se tinha nas fases
iniciais de desenvolvimento dessa fonte nos latecomers: projetos experimentais de gerao de
energia elica em pequena escala com a participao dos pases pioneiros. O Quadro 5.6 traz os
projetos de gerao de energia elica no Brasil no perodo anterior ao PROINFA e os atores
envolvidos nessas iniciativas.

149

O que existe atualmente a traduo de trs normas internacionais traduzidas pela ABNT (requisitos de projeto, medies do
desempenho de potncia de aerogeradores e medio e avaliao das caractersticas da qualidade da energia de aerogeradores
conectados rede) (REVISTA ABINEE, 2010).

159

Quadro 5.6 Primeiros projetos de gerao de energia elica no Brasil


Ano de
instalao

Local de instalao

Turbinas
(capacidade
individual)

Pas de origem do
fabricante da
turbina

1992

Ilha de Fernando de
Noronha
Pernambuco

1 of 75kW

Folkecenter Dinamarca

1994

Morro do
Carmelinho Minas
Gerais

4 de 250kW

Tacke - Alemanha

1999
1999

Central Elica de
Olinda
Prainha/Aquiraz
Cear

1 de 250 kW
20 de 500kw

WindWord
Estados Unidos
Wobben-Enercon
Alemanha

1999

Mucuripe/Fortaleza
Cear

4 of 300 kW

Tacke Alemanha

1999

Palmas Paran

5 of 500 kW

Wobben-Enercon Alemanha

2001

Ilha de Fernando de
Noronha
Pernambuco State

1 of 225kW

2002

Bom Jardim da
Serra Santa
Catarina State

1 of 600kW

Wobben-Enercon

Responsveis pelo projeto


Grupo de Energia Elica da
Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE) e
Companhia Energtica de
Pernambuco CELPE,
Folkecenter (financiamento)
Companhia Energtica de Minas
Gerais CEMIG (execuo) e
Governo da Alemanha
(financiamento do Programa
Eldorado)
Centro Brasileiro de Energia
Elica (CBEE)
Wobben-Enercon (produtor
indepentente)
Companhia Energtica do
Estado do Cear - COELCE e
Companhia Hidroeltrica do So
Francisco - CHESF (execuo)/
governo da Alemanha e governo
do Cear (financiamento)
Companhia Paranaense de
Energia COPEL e WobbenEnercon
Centro Brasileiro de Energia
Elica (CBEE), RIS National
Laboratory da Dinamarca and
Agncia Nacional de Energia
Eltrica ANEEL
(financiamento)
Centrais Eltricas de Santa
Catarina CELESC e WobbenEnercon

Fonte: Adaptado de ANEEL (2002) e Silva (2006).

Porm, essas iniciativas focaram essencialmente em analisar a viabilidade local da energia


elica, a operao das turbinas importadas e outros aspectos relacionados gerao de
eletricidade a partir dessa fonte. No foi observada nenhuma iniciativa relacionada ao
desenvolvimento local de equipamentos.

160

Em se tratando das instituies locais de pesquisa envolvidas com a energia elica, o


Centro Brasileiro de Energia Elica (CBEE)150 e o Centro de Referncia para Energia Solar e
Elica (CRESESB) do Centro de Pesquisas de Energia Eltrica (CEPEL)151 eram o que se tinha
como referncia no Brasil na poca da instituio do PROINFA. Est claro que as atividades
executadas por esses centros (mapeamento do potencial elico, testes relacionados operao de
turbinas de pequeno porte152 etc.), estavam relacionadas a um estgio bastante preliminar da
indstria e da tecnologia, comparado ao cenrio da indstria de energia elica no mundo nos anos
2000 (Captulo 2).
O que o Brasil j dispunha, na poca em que o PROINFA foi regulamentado, de um
conjunto de instrumentos de fomento P&D em energia que poderiam abarcar iniciativas
relacionadas s NFRs. Isto , dentro desses instrumentos, a energia elica poderia ser um dos
temas de pesquisa a concorrer por subvenes, para usufruir de incentivos P&D etc., o que no
significa que a energia elica deveria constar obrigatoriamente entre as iniciativas de pesquisa
subvencionadas por esses instrumentos.
Nessas circunstncias, analisa-se como se d participao da energia elica nos programas
de incentivo e fomento P&D em energia disponveis no pas. Essa anlise tem o intuito de
dimensionar o papel que eles representaram como vetores no desenvolvimento dessa fonte de
energia. Essa anlise tambm tem o objetivo de verificar se os instrumentos disponveis poderiam
ou ainda podem desempenhar papel semelhante ao das medidas essenciais de poltica tecnologica
identificadas a partir da construo dos quadros de referncia dos pases lderes.
Para tanto, foram, primeiro, identificados os instrumentos de fomento P&D no Brasil
que dispuseram de recursos para projetos em energia elica. Foram, ento, mapeados dentro

150

O Grupo de Energia Elica da UFPE que participou da instalao da primeira turbina no pas e que se tornaria, posteriormente,
o CBEE, com apoio do MCT O CBEE foi criado a partir de uma resoluo tomada nos dois Encontros para o Desenvolvimento de
Energia Solar, Elica, Biomassa e PCH, realizados durante os anos de 1990, que tambm levaram a instituio de outros centros
de referncia em outras fontes alternativas de energia. Esses encontros ocorreram no contexto do Foro Permanente das Energias
Renovveis coordenado pelo MCT que se formou no incio dos anos de 1990 para discutir as possibilidades de aplicao e as
estratgias futuras de desenvolvimento dessas fontes no Brasil (FREITAS et al.,1997).
151
O CRESESB/CEPEL foi criado em 1995 e a principal iniciativa do centro foi a realizao do Atlas do Potencial Elico
Brasileiro, publicado em 2001.
152
As atividades formais do CBEE comearam com a inaugurao do Centro Brasileiro de Testes de Turbinas Elicas em Olinda
(PE), que consistia inicialmente de uma turbina de 30 kW conectada rede eltrica para pesquisas de desempenho e qualidade da
energia gerada. Essa turbina foi posteriormente substituda por uma de 250 kW. O CBEE foi tambm responsvel pela publicao
da primeira verso do Atlas Elico da Regio Nordeste com apoio da ANEEL e do MCT (ANEEL, 2002).

161

desses programas os projetos de P&D que tivessem como tema a energia elica. Nesse caso,
como no se tratam de instrumentos direcionados especificamente para a energia elica, so os
projetos de P&D e seus respectivos objetos de pesquisa mais do que os instrumentos em si
que podem trazer os elementos para o desenvolvimento da anlise proposta. Sendo assim, foi
observado o tipo de tecnologia desenvolvida por cada um desses projetos com vistas a verificar o
alinhamento entre a demanda colocada pelo PROINFA e os esforos tecnolgicos locais.
Verificaram-se tambm as instituies envolvidas na execuo desses projetos para refletir se
essas pesquisas promoveram ou poderiam ter promovido, em alguma medida, a interao entre os
atores principais da indstria (produtores, usurios e desenvolvedores da tecnologia) e
funcionado como vetores na constituio de um sistema de inovao.
Os instrumentos que financiaram projetos de P&D em energia elica no Brasil na ltima
dcada foram: o Programa de P&D da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL); o Fundo
Setorial de Energia Eltrica (CT-Energ), administrado conjuntamente pela FINEP, Ministrio das
Minas e Energia (MME) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq); o Programa de Subveno Econmica da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP),
ligada ao MCT; e o Edital do CNPq.

Programa de P&D ANEEL


Com a Lei 9.991/2000, alterada pela Lei 12.212/2010, as concessionrias, as
permissionrias e as autorizadas de servios pblicos de energia eltrica so obrigadas a dispor,
anualmente, um percentual mnimo de sua Receita Operacional Lquida (ROL) para atividades de
P&D. Ficam isentas desta obrigao as empresas que geram energia a partir de instalaes elica,
solar, cogerao qualificada e PCH. O Quadro 5.7 traz a distribuio dos recursos oriundos da
aplicao do ROL entre projetos de P&D e fundos de pesquisa.

162

Quadro 5.7 Percentuais da ROL obrigatrios em projetos de P&D e Eficincia Energtica


Lei 12.212/2010 (alterou incisos I e III do art. 1 da 9.991/2000)
Segmento

Vigncia: 21/01/2010 A 31/12/2015


P&D
PEE
FNDCT

Gerao
Transmisso
Distribuio

0,40
0,40
0,20

0,50

0,40
0,40
0,20

MME

P&D

A partir de 2016
PEE
FNDCT

MME

0,20
0,20
0,10

0,40
0,40
0,30

0,25

0,20
0,20
0,15

0,40
0,40
0,30

Fonte: portal ANEEL (http://www.ANEEL.gov.br/area.cfm?idArea=75&idPerfil=6&idiomaAtual=0). Acesso em 14/11/2012.

Os projetos de P&D das empresas do setor eltrico podem ser realizados em colaborao
com universidadesinstituies de pesquisa ou fabricantes de equipamentos e componentes. De
2000 a 2007, o programa de P&D operou por meio de ciclos anuais de investimentos as
empresas do setor eltrico tinham que submeter anualmente sua carteira de projetos de P&D para
a aprovao da agncia reguladora. A partir da Resoluo Normativa 3162008, a nfase voltouse para avaliao de resultados da pesquisa e buscou contemplar toda a cadeia de inovao da
pesquisa bsica at as etapas finais de lote pioneiro e a insero no mercado (POMPERMAYER,
2009).
Atualmente, os projetos de P&D das concessionrias devem estar alinhados com os onze
temas estratgicos propostos pelo programa. Desde a publicao do Manual de 2006 do Programa
de P&D ANEEL, as fontes alternativas de gerao de energia eltrica, nas quais se inclui a
energia elica, so colocadas como tema de pesquisa153. A partir do Manual de 2008 (verso mais
recente), o programa ganhou um carter mais dirigista com a definio de temas e subtemas
prioritrios e estratgicos. Esses temas visam alinhar os projetos de pesquisa s demandas mais
relevantes do setor eltrico e focar em projetos de maior complexidade (POMPERMAYER,
2011). No perodo anterior a 2008, as concessionrias gozavam de mais liberdade na proposio
dos projetos, o que abria espao para o foco em demandas tecnolgicas mais imediatas154
(Gomes, 2003).

153

Entre 2000 e 2006, a participao a participao das fontes alternativas no programa dava-se pelo tema meio-ambiente.
Havia uma crtica ao modelo anterior de que os projetos das concessionrias estavam focados em P&D incremental, de curto
prazo e baixo risco. Para uma discusso detalhada sobre o programa de P&D da ANEEL, ver Gomes (2003).
154

163

O ano de 2008 marca, ento, o incio da segunda fase do programa, coincidindo com o
incio do movimento de crescimento da capacidade instalada em energia no Brasil (Seo 5.1).
Dessa forma, possvel comparar uma fase com a outra e observar se o novo contexto da energia
elica no Brasil gerou reflexos no programa, em se tratando tanto de volume de projetos, como
dos objetos de pesquisa e dos atores envolvidos.
Considerando o perodo 2000 a 2008, foram identificados 33 projetos155 que tinham como
foco questes relacionadas energia elica de um total de 4.401. Isto representou apenas 0,7% do
total de projetos do programa. J entre os anos de 2008 a 2012, foram encontrados 20 projetos de
um total de 1919, o que representou 1,4%156. Pensando em termos de mdia de projetos por ano,
verificou-se que a quantidade de projetos na segunda fase do programa no aumentou
significativamente, ao menos at o final de 2012. O que aumentou muito foi a mdia de recursos
gasta com cada projeto relacionado energia elica, passando de aproximadamente R$ 460.000
na primeira fase do programa para aproximadamente R$ 3,7 milhes na segunda fase.
Da anlise dos objetos de pesquisa dos projetos da primeira fase do programa, constatouse que a maioria (27 projetos) se tratava de estudos ou avaliaes de impacto ou de modelos,
metodologias ou ferramentas para anlise de aspectos relacionados medio de potencial elico,
integrao ou conexo da energia elica rede eltrica ou ao planejamento e expanso do
sistema eltrico. Trs projetos tinham como alvo as turbinas ou centrais de pequeno porte para
sistemas isolados e um envolvia a pesquisa conceitual de uma turbina de grande porte.
Ou seja, evidente o descompasso entre as pesquisas em energia elica realizadas no
contexto do Programa de P&D ANEEL e o tipo de indstria projetado pelo PROINFA. Enquanto
que as concessionrias locais de eletricidade ainda estavam no campo da anlise da viabilidade e
dos possveis impactos dessa fonte na rede eltrica em pequena escala ou pensando a elica
como uma alternativa de gerao para os sistemas isolados , o PROINFA visava estimular a

t155 Chegou-se a essa quantidade de projetos a partir de trs fontes: o site da ANEEL, o site das concessionrias de eletricidade e
uma listagem dos projetos da primeira fase do programa fornecida pelas Empresas Eletrobrs ao projeto de pesquisa
Desenvolvimento e Implementao de Metodologia de Gesto Estratgica de Tecnologia e Inovao nas Empresas Eletrobras,
coordenado pelo professor Ruy Quadros. A conjuno das trs fontes possibilitou uma dupla checagem tanto da quantidade de
projetos quanto das informaes disponveis sobre cada um deles.
156
Os
projetos
foram
compilados
da
planilha
disponvel
no
website
da
ANEEL
(http://www.ANEEL.gov.br/area.cfm?id_area=75), acesso em 31 de Maio de 2013.

164

introduo no pas de grandes parques elicos com o que havia de mais moderno na poca em
termos de turbinas e outras tecnologias relacionadas (Seo 2.1). Os projetos de energia elica da
primeira fase do Programa de P&D ANEEL esto, na realidade, em linha com o que se tinha de
energia elica no pas at ento (os pequenos projetos experimentais listados no incio desta
seo).
Vale observar ainda que a maior parte dos projetos (dezenove) de energia elica da
primeira fase do Programa de P&D ANEEL anterior regulamentao do PROINFA em 2004.
Alm disso, da comparao dos projetos anteriores ao ciclo 2004-2005 com os projetos
posteriores no foram constatadas mudanas nos objetos de pesquisa. Ou seja, o crescimento
eminente da oferta de energia elica proclamado pelo PROINFA no suscitou iniciativas mais
consistentes de pesquisa em energia elica comparadas com as que j eram realizadas dentro do
programa. Esse crescimento tambm no colaborou para alinhar o que se tinha de conhecimento
em energia elica no pas com o que se propunha introduzir.
Na segunda fase do Programa de P&D da ANEEL (2008-2012), verificou-se certa
mudana nos objetos dos projetos de pesquisa. Nessa nova fase, havia projetos dedicados ao
desenvolvimento de prottipos de dispositivos e componentes e turbinas de pequeno porte,
refletindo, assim, o novo enfoque do programa nos resultados finais da pesquisa. Todavia, boa
parte dos projetos de dispositivos e componentes ainda estava voltada para a gerao distribuda
em pequena escala. A exceo ficou por conta de um projeto proposto pela Petrobras em 2012,
que visa a adaptao de um turbina de 2 MW s condies brasileiras ao custo de R$ 14 milhes,
a ser executado pelo Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI). Alm disso, alguns
dos projetos voltados para o desenvolvimento de ferramentas ganharam mais sofisticao se
comparados com os projetos da primeira fase do programa, j que na nova fase eles tratam da
previso da gerao e controle e automao de parques elicos e no da anlise de viabilidade.
Em se tratando dos atores participantes, o que se constatou no caso do Programa de P&D
ANEEL que a participao nos projetos ficou bastante concentrada nas universidades
ouinstituio de executora de pesquisa. Nos poucos casos em que os projetos envolveram
parceiros de pesquisa, estes parceiros eram tambm universidades. Dentre os 31, h um nico
projeto que contou com a participao de uma empresa de engenharia. E, mesmo na segunda fase
do programa (2008-2012), apenas quatro dos vinte projetos em energia elica tm empresas

165

como parceiros o restante permanece centrado nas universidades. Ou seja, o programa pode
funcionar como um vetor de interao entre os principais atores da indstria, especialmente com
a proposta da segunda fase, mas no caso da elica, no o que vem efetivamente ocorrendo.
A principal diferena na segunda fase em relao primeira a de que vrias das
empresas proponentes de projetos tm investimentos em parques elicos ou tiveram projetos
selecionados nos ltimos leiles. Ou seja, os projetos passaram a abarcar atores que tm atuao
direta na indstria.

CT-Energ/Edital CNPq
No contexto do CT-Energ, o cenrio relativo aos projetos em energia elica no
diferente daquele apresentado para o Programa de P&D da ANEEL. Criado em 2001, o CTEnerg visa subsidiar as atividades de P&D de interesse pblico. So passveis de utilizao de
recursos do fundo as instituies de ensino superior e as instituies nacionais de P&D. As
empresas podem participar dos projetos tcnica e financeiramente. Nesse caso, os projetos
relacionados energia elica podem se candidatar s chamadas para seleo 157 de projetos caso
haja coerncia com o tema. Desde a criao do fundo at 2009 (ano da ltima chamada) foram
realizadas nove selees, entre editais, encomendas etc. A seleo realizada em 2006 a nica
que tinha como tema as fontes de energia renovveis (elica e solar fotovoltaica).
Considerando todas as selees realizadas pelo fundo setorial, foram contabilizados doze
projetos em energia elica. No uma quantidade irrelevante, tendo em vista que todas as
selees somaram em torno de 120 projetos158. Dos doze projetos de energia elica
subvencionados pelo fundo, dez voltaram-se para o desenvolvimento de aerogeradores,
componentes ou dispositivos para sistemas de pequeno porte modelagem e materiais so os
objetos dos projetos restantes. Dos doze projetos, oito tiveram a participao de empresas, de
forma que no se pode desconsiderar a possibilidade de interao entre os atores locais no

157

O CT-Energ opera por edital, chamada pblica, carta-convite ou encomenda orientada por temas especficos.
Informaes
disponveis
sobre
as
selees
realizadas
pelo
CT-Energ
http://www.finep.gov.br/editais/encerrados.asp?codigoFonte=4, acesso em 12 de Maro de 2013.
158

166

em:

contexto dos projetos do programa. Em trs desses projetos, as empresas parceiras eram pequenas
fabricantes de turbinas de pequeno porte (Enersud e Eletrovento). A WEG, empresa brasileira de
equipamentos eltricos, que comeou a fabricar turbinas de grande porte em 2012 (Seo 5.2),
tambm atuou como parceira em projetos de turbinas de pequeno porte. As demais empresas
eram fabricantes de dispositivos para o setor eltrico.
A questo, nesse caso, mais uma vez o descompasso entre a indstria que se estava
introduzindo no pas e as tecnologias que se estava promovendo no mbito fundo setorial; e esse
descompasso comeou na chamada pblica. A seleo de 2006, quando j contavam dois anos da
regulamentao do PROINFA, foi voltada para o desenvolvimento de tecnologia de gerao
elica ou solar de pequeno porte (de at 50 kW isolado ou interligado). Ou seja, fica evidente,
nesse caso, no somente a falta de coerncia entre os esforos tecnolgicos locais e o tipo de
tecnologia demandada pelo PROINFA, mas tambm a falta de coordenao entre as polticas
tecnolgicas e as polticas de mercado.
O CT-Energ tambm financiou projetos que tinham por objetivo a capacitao
laboratorial e a formao de recursos humanos em fontes renovveis por meio de um edital
promovido pelo CNPq em 2010 (Edital MCT/CNPq/FNDCT 05/2010159). Uma das linhas de
pesquisa do edital era a energia elica. Nesse caso, os temas da linha de pesquisa estavam mais
adaptados ao contexto atual da indstria no pas, j que no abarcavam somente turbinas de
pequeno porte e excluam projetos relacionados elaborao de mapas elicos, priorizando a
previso de ventos de curto prazo e os sistemas de automao e controle.
Os onze projetos selecionados por meio do Edital de 2010 tratavam de questes muito
similares quelas dos projetos do Programa de P&D da ANEEL com a diferena de que os
projetos dos CNPq tm tambm o vis da capacitao e do ensino, alm da pesquisa. Essa
similaridade de questes esperada j que as universidades selecionadas no Edital do CNPq so
tambm as executoras dos projetos de P&D ANEEL. Dos onze projetos selecionados por meio do
Edital de 2010, cinco tratavam de questes relacionadas a sistemas de pequeno porte, os demais
se voltavam para ferramentas de previso de ventos ou controle da integrao rede eltrica ou

159

Disponvel em: http://memoria.cnpq.br/resultados/2010/005.htm

167

metodologia de avaliao. O nico projeto de pesquisa selecionado que vinha ao encontro da


indstria de energia elica que se estava construindo no Brasil era o que se propunha a pesquisar
novos materiais para ps de turbinas de grande porte.

Programa de Subveno (FINEP)


O programa de subveno econmica da FINEP prov, desde 2006, recursos no
reembolsveis para empresas desenvolverem produtos, processos e servios inovadores. Essa
modalidade de financiamento foi criada a partir da Lei de Inovao (Lei 10.973/2004) e da Lei do
Bem (Lei 11.196/2005). O programa opera com recursos do FNDCT. Os recursos destinam-se a
empresas brasileiras de qualquer porte160 e a disponibilizao deles est condicionada
apresentao de contrapartida pelas empresas beneficiadas pelo programa. O programa define
reas e temas estratgicos para apoiar, pensados em conjunto pelo MCT e pelo MDIC, e a
concesso dos recursos d-se por meio de meio de chamadas pblicas (FINEP, 2010).
Desde o lanamento do programa at 2012, foram realizadas cinco selees pblicas para
subveno econmica inovao161. A rea de energia apareceu como prioritria em todas as
chamadas. A energia elica no constou entre os temas estratgicos nas selees de 2006, 2007 e
2010. Nestes editais, o foco voltou-se para o etanol, a biomassa e biodiesel. A energia elica
aparece como tema estratgico somente na seleo de 2009. Esta seleo colocou como um dos
objetivos o desenvolvimento de equipamentos, componentes, peas ou partes aplicadas
produo de energia solar e energia elica. por meio da seleo de 2009 que foi escolhida a
maioria dos projetos (dezesseis, dos 26 da rea de energia contemplados pela seleo) em energia
elica subvencionados pelo programa (at 2012). Antes da seleo de 2009, somente a seleo de
2007 tinha selecionado trs projetos em energia elica, sendo que um deles foi cancelado.
Do total de dezesseis projetos contemplados pela seleo de 2009, seis tinham como
objeto de pesquisa turbinas de pequeno porte, enquanto que os demais se distribuam

160

Os recursos devem subvencionar as despesas de custeio os custos de capital ficam a cargo das empresas.
As
informaes
sobre
as
selees
j
encerradas
esto
disponveis
http://www.finep.gov.br/pagina.asp?pag=programas_subvencao
161

168

em:

principalmente entre subcomponentes de torres ou gerador, dispositivos para centrais elicas ou


turbinas. Vale lembrar que o ano de 2009 marca a entrada da energia elica nos leiles (Seo
5.1) e um novo contexto para essa fonte de energia no Brasil e no mundo. Deve-se, ento, pensar
alm da coerncia com o tipo de tecnologia demandada pelo mercado local , as perspectivas
de insero na cadeia produtiva que esses projetos colocam, j que a opo pela atrao de
fabricantes estrangeiras de turbinas estava finalmente se consolidando.
Nesse caso, alm da questo dos equipamentos de pequeno porte (j discutida
anteriormente), chama ateno a subveno de projetos em torres. As torres so
macrocomponentes de baixa intensidade tecnolgica cuja produo predominantemente
terceirizada para fornecedores locais justamente porque o processo de fabricao est
completamente dominado no mundo (Seo 2.4). Os projetos relacionados ao desenvolvimento
de dispositivos tambm no indicam uma perspectiva de insero mais competitiva dos
fabricantes locais na cadeia de turbinas elicas, pois esta cadeia extremamente pulverizada
(Seo 2.4). No h entre os projetos selecionados pelo programa de subveno da FINEP
nenhum projeto voltado para o desenvolvimento de um componente essencial, por exemplo,
embora os gargalos da cadeia produtiva no mundo tenham aberto espao para novos fabricantes e
para a manufatura padronizada (Seo 2.4.1).
ainda interessante observar que os dois projetos da seleo de 2007 que no tinha a
energia elica como tema estratgico , so mais coerentes com o que se tinha desta fonte no pas
at ento, do que a os projetos selecionados em 2009. Um dos projetos do edital de 2007 voltavase para o desenvolvimento de uma turbina de 1 MW, proposto por uma empresa de engenharia do
setor aeronutico (Mectron), e o outro para um gerador de turbina elica, proposto pela WEG.
Sobre os atores envolvidos, vale mencionar que os projetos relacionados energia elica
dentro do Programa de Subveno foram propostos por empresas de engenharia ou pequenas e
mdias empresas fabricantes de dispositivos para o setor eltrico, que esto se aproveitando de
demandas tecnolgicas locais para entrar no setor. A nica exceo como empresa de grande
porte na seleo de 2009 mais uma vez a WEG. As iniciativas das empresas de pequeno e
mdio porte no so irrelevantes, mas no influem no posicionamento do Brasil na indstria de
equipamentos; nem na cadeia, nem na montagem de turbinas elica. E, mesmo no caso da WEG,

169

vale lembrar que a empresa teve que recorrer a um licenciamento de tecnologia para iniciar a
produo de turbinas de grande porte.

5.4. Consideraes finais


Olhando para as trs esferas de interveno concomitantemente, conclui-se que a poltica
brasileira para a energia elica focou predominantemente a esfera do mercado. A comear pelo
PROINFA at a entrada definitiva da energia elica nos leiles, a maioria dos instrumentos diz
respeito s polticas de mercado. Os ajustes e as mudanas de instrumentos tambm se
concentraram nessa esfera de interveno. Ou seja, o Brasil priorizou a criao de um mercado
para energia elica, em detrimento da indstria e da tecnologia. Essa estratgia vai de encontro
quela adotada pelos outros pases que entraram tardiamente na indstria, que priorizaram a
formao de uma estrutura produtiva e o domnio da tecnologia importada.
As polticas de mercado foram complementadas por alguns instrumentos de poltica
industrial. Mas estes instrumentos podem ser considerados como mais uma forma de suporte s
polticas de mercado, do que parte propriamente de um plano coordenado de desenvolvimento de
uma indstria local de turbinas elicas (seja nacional ou estrangeira). Vale lembrar que durante a
execuo do PROINFA, os instrumentos de poltica industrial foram sendo alterados ou extintos
medida que os instrumentos da poltica de mercado no funcionaram. No houve, nesse caso,
uma coevoluo de ambas as esferas de interveno, mas sim um ajustamento das polticas
industriais s polticas de mercado.
Os entraves ao cumprimento das metas colocadas pelo PROINFA e o tempo que se levou
para constituir uma estrutura produtiva local de turbinas a partir da atrao de IDE permitem
concluir que nem as esferas de interveno, nem os instrumentos que a compem, podem agir ou
funcionar individualmente. Esses instrumentos fazem parte de um pacote coordenado de
poltica, no qual cada esfera e cada instrumento cumprem o seu papel num processo complexo e
dinmico. E, cada elemento dessa poltica tem que estar adequada ao contexto no qual ela vai ser
aplicada.
O PROINFA continha os instrumentos essenciais para a criao de mercado preconizados
pelos pases lderes, apesar das deficincias, mas no se desenvolveu conforme a programao
inicial porque o programa estava fora de contexto. Vale lembrar que as polticas de mercado dos
170

latecomers tambm tinham lacunas, mas nem por isso a capacidade instalada em energia elica
ficou estagnada.
No tocante s polticas industriais, a exigncia de contedo local foi adotada de forma
totalmente descolada do contexto de ento da indstria no mundo. J as polticas tecnolgicas no
foram nem mesmo contempladas nas polticas brasileiras para a energia elica. E, nesse caso, os
instrumentos de incentivo disponveis no Brasil no funcionaram como os instrumentos
essenciais identificados nos quadros de referncia dos pases lderes. Ficou evidente que nem o
volume de projetos nem o volume de recursos aplicados foram relevantes para fomentar um
processo de desenvolvimento local dessa fonte no pas. Tambm no houve nem mesmo um
esforo para adaptar e direcionar esses instrumentos para que as atividades tecnolgicas
financiadas por eles pudessem ser coerentes com a proposta trazida pelas polticas de mercado
(turbinas de grande porte interconectadas rede eltrica). O que se fez em termos de pesquisa em
energia elica no mbito desses programas foram projetos pontuais de P&D que partiram de
iniciativas isoladas de pesquisa. E, alm da falta de coerncia com a indstria e o mercado, no
houve interao nem entre as pesquisas nem entre os principais atores da indstria.

171

172

CONCLUSES
Este trabalho teve como principal objetivo analisar a pertinncia das polticas brasileiras
de inovao em energia elica, tendo em vista o estgio de desenvolvimento da tecnologia e da
indstria no pas e no mundo. O trabalho teve como ponto de partida a construo de quadros de
referncia a partir do estudo da experincia de dois grupos de pases lderes na indstria de
energia elica: os pioneiros ou inovadores e os latecomers ou seguidores.
A construo desses quadros desempenhou dois papis principais no trabalho de tese. O
primeiro papel foi o de corroborar as hipteses ou argumentos que o nortearam. Atravs da
construo desses quadros de referncia se demonstrou que as polticas tm um carter
multifacetado, coordenado e dinmico e que devem ser ajustadas ao contexto no qual elas esto
sendo aplicadas. Esse o entendimento por trs do conceito de pertinncia das polticas no qual
se centra o objetivo da tese. Tal compreenso adveio das abordagens evolucionista e sistmica do
processo de inovao, que possibilitam ampliar o debate sobre as polticas de promoo s NFRs
apresentado no Captulo 1.
O carter multifacetado e coordenado das polticas ficou explcito com o detalhamento
dos instrumentos de incentivo em trs esferas: tecnolgica, industrial e de mercado. A tentativa
de traar uma linha do tempo com os fatos principais, que marcaram a introduo de cada um dos
instrumentos de promoo, colaborou para mostrar o carter evolutivo e dinmico dessas
polticas. Dessa forma, a tese contribuiu para reforar a necessidade de ampliar a discusso sobre
as polticas de inovao em energia elica e mesmo para as novas fontes renovveis como um
todo e tambm de inserir os pases em desenvolvimento e suas especificidades no debate sobre
as polticas de inovao em energia elica.
A diviso entre pases pioneiros ou inovadores (Captulo 3) e latecomers ou seguidores
(Captulo 4) permitiu demonstrar que as polticas, e os seus respectivos instrumentos, devem ser
ajustadas ao tempo e ao contexto no qual elas vo ser aplicadas. Com isso, evidenciou-se que a
sequncia de aprendizagem e a coevoluo institucional nas distintas fases do ciclo tecnolgico
dependem do momento da trajetria tecnolgica no qual o pas se inicia na indstria.
Nos pases pioneiros, a trajetria da energia elica se iniciou de duas formas. Enquanto
que os Estados Unidos e a Alemanha centraram sua poltica primeiramente na oferta de
tecnologia ou na pesquisa bsica, a Dinamarca j comeou com um conjunto de instrumentos

173

coordenados relacionados s trs esferas de interveno e com uma poltica mais ajustada ao
processo de desenvolvimento incremental da tecnologia. De toda a forma, foi a poltica
tecnolgica que deu o tom das polticas de inovao em energia elica na primeira dcada da
trajetria da energia nos pases pioneiros. Nestes pases, as polticas de mercado ganharam
relevncia quando a tecnologia entrou na fase dos desenvolvimentos experimentais ou dos
projetos demonstrativos; e precisou de escala para se desenvolver tanto os projetos de gerao de
energia quanto produo de turbinas elicas. Nessa fase, o favorecimento ou a proteo da
indstria nascente tambm se fizeram presentes na Alemanha e na Dinamarca.
As polticas de mercado se tornaram a esfera central das polticas de inovao em energia
elica nos pases pioneiros quando a tecnologia entrou em processo de difuso acelerada. A partir
de ento as polticas tecnolgicas passaram a ter mais a funo de prover apoio s demandas e
aos desenvolvimentos subsequentes da indstria. No atual contexto, as polticas de mercado dos
pases pioneiros caminham para uma reduo progressiva dos incentivos e as polticas
tecnolgicas ressurgem quando aparece uma nova fronteira, como a gerao offshore.
Nos latecomers, a trajetria da energia elica se iniciou pelo acesso tecnologia
importada. Nesse caso, foram as polticas industriais que predominaram nas fases iniciais, j que
o objetivo principal era a constituio de uma estrutura produtiva local e a criao de bases para a
formao de uma indstria domstica de turbinas. As polticas tecnolgicas centraram-se, num
primeiro momento, em prover canais de acesso e em facilitar a introduo da tecnologia
importada no pas. Depois que isso ocorreu, as polticas tecnolgicas caminharam no sentido de
prover uma estrutura de apoio ao aprendizado e a adaptao dessa tecnologia ao contexto local,
no que se pode chamar de fase da absoro da tecnologia. Nesta fase, as polticas industriais
introduziram meios de proteger a indstria nascente a China o exemplo mais bem sucedido e
tambm o mais explcito de gerenciamento da proteo do mercado interno e do acesso
tecnologia de ponta. As polticas tecnolgicas alcanaram um novo patamar quando a
necessidade de se equiparar aos nveis de competitividade estabelecidos pelos pases lderes no
mercado internacional se tornou premente.
No caso dos latecomers, as polticas de mercado s comearam a aparecer de forma mais
consistente quando j havia uma estrutura mnima de produo de turbinas. Especialmente para
os casos da China e da ndia, o ajustamento das polticas de mercado e o destaque dado a esta

174

esfera de interveno no conjunto das polticas de inovao de energia elica recente. Tambm
se observou que na falta dos instrumentos bsicos relacionados criao de mercado para energia
elica, os entraves gerao de energia se fizeram evidentes, mas no necessariamente
impediram a expanso da capacidade instalada ou da ampliao da oferta de energia elica.
Disso, pode-se concluir que o crescimento da energia elica nesses pases no deve ser atribudo
somente ao aprimoramento do marco regulatrio de promoo s fontes renovveis, mas
principalmente ao desenvolvimento da estrutura produtiva local. Foi essa estrutura que
possibilitou a reduo dos custos de capital da energia elica nesses pases ano longo do tempo.
O segundo papel dos quadros de referncia foi o de identificar os elementos que devem
orientar a formulao de uma poltica de inovao em energia elica. Foram esses elementos que
orientaram a anlise proposta.
Nesse sentido, a experincia dos pases pioneiros apontaram os instrumentos essenciais
empregados para estimular o desenvolvimento da indstria em questo. Boa parte destes
instrumentos foi replicada pelos latecomers, o que reforou o seu carter fundamental. Todavia,
por terem entrado tardiamente na indstria, os latecomers acrescentaram novos elementos sua
poltica; e ao replicarem os instrumentos empregados pelos pases pioneiros, o fizeram em
momentos distintos da trajetria tecnolgica.
Vale a ressalva de que a pertinncia da poltica brasileira no pde ser analisada a partir
do quadro de referncia dos latecomers porque o objetivo da poltica brasileira no era e ainda
no o domnio futuro da tecnolgica importada. Cabe lembrar que o Brasil no se props a
absorver e incorporar a tecnologia, nem a instaurar um processo local de aprendizado. Nessas
circunstncias, a anlise focou-se em observar se a poltica brasileira de inovao em energia
elica abarcou os principais elementos preconizados pelos pases pioneiros e em como esses
elementos estavam relacionados ao contexto em questo.
Foram trs as questes colocadas inicialmente pelo trabalho: uma relativa s lacunas das
polticas brasileiras, outra referente adequao dessas polticas e, por fim, qual a configurao
de poltica poderia ter criado oportunidades para o desenvolvimento de uma indstria nacional
energia elica.
Sobre as lacunas, concluiu-se que as polticas brasileiras prescindiram de uma esfera
fundamental de promoo: a das polticas tecnolgicas. Os instrumentos de incentivo e fomento

175

pesquisa no pas, focados em energia ou de carter geral, no foram suficientes (e ainda no so)
para estimular a realizao de pesquisas em energia elica coerentes com as demandas da
indstria que se instalou no pas. As polticas brasileiras na verdade sugeriram, quando
implementadas, que o pas deveria passar imediatamente de um cenrio de algumas turbinas de
pequeno porte operando em carter experimental para o de turbinas de grande porte interligadas
rede eltrica. Essas polticas anteviram um salto tecnolgico, sem nenhuma estrutura de apoio
especfica para que isso ocorresse. Ou seja, claramente partiu-se do princpio de que a introduo
de tecnologia de ponta no pas seria automtica.
Sobre a adequao das polticas brasileiras, ficou explcita a incoerncia e o descompasso
das polticas em relao ao estgio de desenvolvimento da indstria no Brasil e no mundo nos
dois momentos que marcam as fases das polticas brasileiras: quando da introduo do PROINFA
e quando iniciaram os leiles de fontes alternativas. Sobre o PROINFA, concluiu-se que o
programa abarcava os elementos essenciais, mas que a proposta de indstria e o pacote de
instrumentos trazidos por ele estavam muito avanados em relao do estgio de
desenvolvimento da tecnologia no Brasil e da indstria de energia elica no mundo (retratada no
Captulo 2). A mesma concluso se aplicou para o primeiro leilo de fontes alternativas, do qual a
energia elica no conseguiu tomar parte. A inadequao dessas polticas em relao ao contexto
no qual elas foram aplicadas ficou ainda mais evidente quando o novo cenrio da indstria no
mundo possibilitou que a energia elica passasse a figurar nos leiles em bases bastante
competitivas. O novo contexto da indstria no mundo tambm permitiu, enfim, que os
investimentos em novas unidades produtivas de turbinas e componentes se concretizassem.
Os entraves ao cumprimento das metas colocadas pelo PROINFA, o atraso na entrada da
energia elica nos leiles e a chegada tardia das fabricantes de turbinas no Brasil levam a
concluir que: quando se trata das polticas de inovao, nem as esferas de interveno, nem os
instrumentos que a compem, podem agir ou funcionar individualmente ainda que a opo no
seja o aprendizado e o domnio da tecnologia importada. As esferas de interveno, e seus
respectivos instrumentos, fazem parte de um pacote coordenado de poltica, no qual cada
elemento cumpre o seu papel num processo amplo e dinmico.
Sendo assim, o caso brasileiro, com a ausncia de uma esfera essencial a das polticas
tecnolgicas , a desconexo entre as fases das polticas de mercado e a inadequao frente ao

176

contexto local, tambm contribuiu para corroborar as hipteses principais do trabalho na forma
de um contraponto.
Por fim, sobre a terceira questo o caminho do Brasil poderia ter sido diferente? , as
possveis respostas vm, nesse caso, do quadro de referncia dos latecomers (Captulo 4). Essas
repostas decorrem da comparao com o que pas poderia ter feito e no fez.
Em primeiro lugar, o Brasil deveria ter encontrado meios de internalizar a tecnologia
estrangeira transferindo-a para uma indstria domstica, fosse por meio de licenciamento ou
outro caminho a liderana do capital nacional, nesse caso, fundamental como visto no
Captulo 4. Em segundo lugar, deveria se criar imediatamente meios para se aprender e se
absorver a tecnologia importada. E, esses meios deveriam ser coerentes com o contexto local
tanto no que se referisse s competncias existentes (ou no existentes), bem como necessidade
de adaptao s condies locais (caractersticas do setor eltrico, potencial elico etc.). Nesse
caso, a replicao de alguns dos instrumentos de poltica tecnolgica dos pases lderes, como
centros de pesquisa em energia elica e sistemas de padronizao e certificao, poderiam
fomentar o aprendizado e a absoro, bem como funcionar como vetores para a formao de
sistemas locais de inovao, como ocorreu nos latecomers. Por fim, a disposio de instrumentos
de fomento P&D pblica e privada direcionados especificamente para a energia elica deveria
completar o ciclo, fomentando o avano da tecnologia j partindo de bases locais.
Com maior ou menor grau de sucesso, os trs latecomers seguiram por caminhos
semelhantes ao descrito no pargrafo anterior, o que permite inferir que a poltica brasileira
poderia ter se orientado por parmetros semelhantes, caso o objetivo tivesse sido constituio de
uma indstria domstica de turbinas. O fato de a instituio do PROINFA quase que coincidir
temporalmente com a entrada da China na indstria de energia elica outro indcio de que o
caminho brasileiro poderia ter sido outro.
Vale lembrar que as grandes empresas chinesas de turbina comearam oficialmente suas
atividades produtivas em meados dos anos 2000. Vale lembrar tambm que durante a primeira
metade dos 2000 teve incio o processo de concentrao da indstria de energia elica, com o
movimento de fuso e aquisio das fabricantes de turbinas dos pases pioneiros e a entrada de
grandes empresas do setor de equipamentos eltricos na indstria (Captulo 2). Muito desse
processo foi impulsionado pela presso sobre a reduo de custo gerada pela entrada dos grandes

177

produtores de energia no mercado de energia elica. Esse processo fez com que as empresas
menores, de atuao regional, que tinham tecnologia obsoleta, perdessem a competitividade e
vislumbrassem na venda de tecnologia uma oportunidade de negcio, que foi aproveitada pela
China. Depois disso, o que se viu foi somente o surgimento de algumas empresas regionais
alm das prprias chinesas , como a argentina Impsa, que encontraram algum espao no esteio
do crescimento dos seus mercados locais, mas no causaram nenhuma mudana da estrutura de
liderana na indstria mundial de turbinas.
Ou seja, se o PROINFA tivesse sido ajustado ao contexto da indstria no Brasil e no
mundo e vindo acompanhado de elementos que pudessem desencadear a incorporao e o
aprendizado local , a possibilidade de se desenvolver uma indstria domstica de turbinas
poderia ter existido, j que ainda havia janelas de oportunidade na indstria naquele momento. O
pas tinha e ainda tem um mercado relevante de energia eltrica e uma estrutura produtiva
desenvolvida que justificariam a busca por esse caminho prprio e outro posicionamento da
indstria mundial de energia elica.
Mudando a perspectiva do que foi feito, ou deveria ter sido feito, para o que se tem
atualmente no Brasil de poltica, indstria e tecnologia, essa reflexo pode ganhar uma nova
dinmica. Nesse caso, cabe pensar se ainda h espao para o Brasil tomar outro tipo de
posicionamento na indstria de turbinas.
Tendo em vista a atual configurao atual da indstria no Brasil e no mundo e o novo
rumo que a cadeia de fabricao de turbinas elicas est tomando, considera-se que o Brasil
poderia buscar meios de entrar nessa cadeia atravs do desenvolvimento de fornecedores
nacionais. No se pode desconsiderar que a padronizao de componentes trazida pelo modelo
chins de organizao da indstria veio acompanhada de reduo de custos e presses
competitivas ainda maiores. Porm, no se pode tambm descartar que a padronizao dos
componentes, conjugadas crise na Europa e a emergncia de novos mercados para energia
elica, pode estar abrindo novas oportunidades de insero nessa indstria, especialmente para os
pases em desenvolvimento. A localizao estratgica, a demanda crescente por eletricidade e os
custos menores de produo so os fatores que podero definir os novos posicionamentos da
indstria de energia elica no mundo. No por acaso que as grandes montadoras de turbinas,

178

que atuam no mercado norte-americano, instalaram estrategicamente algumas unidades


produtivas de componentes no Mxico ou em pases do Leste Europeu.
Contando que o Brasil j tem uma estrutura de montagem de equipamentos completos, a
especializao em componentes essenciais poderia, ento, mudar o posicionamento atual do pas
na cadeia, de principal importador de sistemas elicos dos Estados Unidos; e adicionar
efetivamente contedo local s turbinas montadas localmente. O pas tem uma empresa que
desenvolveu competncias prprias na fabricao de ps, a Tecsis, que sempre teve como foco o
mercado externo, tendo como principal cliente a GE. Por que no desenvolver, por exemplo, ps
padronizadas? Estudos futuros da cadeia produtiva em energia elica no Brasil podem identificar
os gargalos e tambm determinar quais so as reais possibilidades de insero do pas nessa
cadeia.
Por ora, cabe sinalizar as lacunas que ainda precisam ser preenchidas na poltica brasileira
de inovao em energia elica.
A lacuna mais evidente a falta de uma poltica tecnolgica especfica para as NFRs, com
um direcionamento coerente com o posicionamento que essas fontes vm tomando na matriz
eltrica brasileira. Olhar para os elementos essenciais das polticas tecnolgicas dos pases lderes
alm de priorizar a criao de vetores que catalisem a interao entre os principais atores da
indstria e as instituies de pesquisa , pode ser um primeiro ponto de partida para a
configurao dessa poltica.
Vale ressaltar que mesmo que a opo por constituir uma indstria local de turbinas por
meio da atrao de IDE tenha se concretizado, isto no significa que o pas pode continuar alheio
realizao de esforos locais de pesquisa e capacitao em energia elica. Esses esforos so
necessrios, primeiro, porque essa indstria j demanda uma infraestrutura local de suporte
(servios tcnicos, manuteno, mo de obra especializada, etc.) e, em algum momento, a
necessidade de adaptar a tecnologia ao contexto local se far presente o caso da ndia reitera
que esse processo imprescindvel. O estudo do CGEE (2012) mostra que j existem demandas
tecnolgicas e de capacitao no setor. Indo ao encontro do que foi apresentado neste trabalho,
esse estudo mostra que a realizao de pesquisas e a disponibilizao de infraestrutura em reas
identificadas como prioritrias (tecnologia de aerogeradores, medio de ventos, testes e
certificao etc.), alm da capacitao de profissionais e pesquisadores, urgente.

179

E mesmo as polticas de mercado, que a que agrega o maior conjunto de elementos


essenciais, ainda tm suas lacunas. O pas no dispe, por exemplo, de um plano que especifique
metas para a expanso da elica ou das NFRs como um todo nem para o mdio prazo, nem para o
longo prazo. O que se tem nesse sentido somente o prognstico colocado pelo Plano Decenal de
Energia PDE. Tem-se tambm a questo da falta de linhas de transmisso para a integrao dos
parques elicos, que pode levar retrao do movimento da expanso da energia elica no pas
nos prximos anos, tendo em vista que a participao dessas fontes nos leiles ser determinada
pela existncia prvia de conexo.
Conclui-se, por fim, que o pas precisa de um plano de desenvolvimento para essa fonte
de energia (ou para as NFRs) que abarque as esferas essenciais de interveno de forma
coordenada e preze pela continuidade das polticas.
E tambm se deixa em aberto para estudos futuros uma questo relacionada poltica
macroeconmica brasileira e os possveis entraves colocados por esta poltica ao
desenvolvimento da indstria de energia elica na ltima dcada. At que ponto a combinao de
juros altos e cmbio valorizado (ver Bresser-Pereira, 2007) pode ter desestimulado a criao de
contedo local e favorecido a importao de equipamentos? At que ponto a poltica
macroeconmica poderia ter invalidado os esforos locais caso o pas tivesse adotado medidas
concretas de estmulo ao aprendizado associadas a uma poltica industrial e de mercado coerente
com o contexto da indstria no pas e no mundo? A varivel macroeconmica no foi
incorporada por este trabalho porque ela no caberia no escopo da anlise proposta tanto pela
diversidade dos pases estudados, quanto pelo foco do trabalho, que so as polticas de inovao
em energia elica e os seus elementos essenciais. Todavia, verificar o impacto da poltica
macroeconmica no desenvolvimento da indstria de energia elica, ou de outras fontes
renovveis no Brasil, pode ser o objetivo de novas pesquisas.

180

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