Le contienda electoral de 2006 puso en evidencia el abismo institucional en que so halla el pas

en un momento decisivo de su historia. Luis Rubio y Edna Jaime ofrecen aqu un anlisis certero
y oportuno sobre los acontecimientos que rodearon ese proceso. Ante todo, alzan la voz sobre
la Imperiosa necesidad de reconstruir nuestras Instituciones y dar forma a un orden poltico
y legal que goce de legitimidad y promueva el despliegue del potencial de nuestra ilacin,
Tras un repaso histrico de las instituciones mexicanas y sus principales protagonistas,
se esbozan en estas pginas una serie de principios que en opinin de los autores debern
orientar la labor de ios polticos y ciudadanos participantes en la reconstruccin institucional
que tenemos por delante. Dicha tarea es un desafo ineludible e impostergable del Mxico
democrtico.

LUIS RUBIO, doctor en ciencia poltica por la Brandis Universily, se lia desempeado corno presidente de
la Asociacin Internacional de Analistas de Riesgo Poltico y asesor del secretarlo de Hacienda, entre oros cargos.
Actualmente es presidente del Cenlro de Investigacin para el Desarrollo, A, C y columnata del peridico Reforma.
ts autor de los libros Mxico 21)25: el fulero se cooslroye hoy (2D0G) y Cmo va a elector o Mxico el fletarlo
de Ubre Comercio? [ 1992), coordinador de Polticas economas del Mxico contemporneo (2001) y coautor,
con Vernicafia/,de [Ipoder de la compelitividad{2005), publicados estos lies ltimos por el fondo de Cultura
Econmica.
EDNA JAIME es licenciada en ciencias sociales por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico; ta participado
co seminarlos sobre desarrollo y economa e impartido conferencias magistrales sobre poltica social y desarrollo.
Actualmente es investigadora del Centro de Investigacin para el Desarrollo, A, C y columnista del peridico
ti economista, I otro sus publicaciones destacan Crecer y conservar. Hacia una poltica ecolgica, tecnologa
e industria en el futuro de Mxico y, como cooi dinadara, lofoimaliciad y (sub)desarrollo, lo hecho en Mxico
y /I la puerta de ta lev. fl fstado de derecho eo Mxico

Por una democracia eficaz

en un entorno ile legalidad y desarrollo

Luis Rubio Edna

CIDAC
78968 1 684488

Jaime

LUIS RUBIO EDNA JAIME

EL ACERTIJO
DE LA LEGITIMIDAD
Por una democracia eficaz
en un entorno de legalidad y desarrollo

FONDO DE CULTURA
CENTRO DE

ECONMICA

INVESTIGACIN

P A R A E L D E S A R R O L L O , A. C .

Primera edicin, 2007

Rubio, Luis y Edna Jaime

El acertijo de la legitimidad. Por una democracia eficaz en un entorno de legalidad y desarrollo / Luis Rubio,
E d n a Jaime. - Mxico : FCE, Centro de Investigacin
para el Desarrollo, 2007
194 p. ; 21 x 14 cm - (Colee. Poltica y Derecho)
ISBN 978-968-16-8449-5 (empastada)
ISBN 978-968-16-8448-8 (rstica)
1. Democracia - Mxico 2. Mxico - Poltica y
gobierno - Siglo XX I. Jaime, Edna, coaut. II. Ser. III. t.
LC JC421

Distribucin

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incluido el diseo tipogrfico y de portada,
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ISBN 978-968-16-8449-5 ( e m p a s t a d a )
ISBN 978-968-16-8448-8 (rstica)
Impreso en Mxico Prinled in Mxico

NDICE

Presentacin
Introduccin

I. L a d i s p u t a p o r el p o d e r s i n r e g l a s n i l m i t e s
L o viejo y lo n u e v o
Y l u e g o ele la e r a p r i i s t a q u ?
El fin d e la p a z priista
II. U n m u n d o d e ilegalidad
El corporativismo de origen
La descomposicin del viejo sistema
El c a m b i o e n la lgica del control
Dos pistas
El dilema
Hacia dnde?
III. L a ilegalidad y el E s t a d o d e d e r e c h o
L a s f o r m a s y la historia
Alternancia sin c a m b i o de rgimen
El c i u d a d a n o y la ley

. . .

3
7
1
2
3
4
5
8
3
"

5 8
6

6 8

IV. Q u h u b i e r a d i c h o R o u s s e a u s o b r e el M x i c o
hoy?
V . C o o r d e n a d a s p a r a la r e f o r m a i n s t i t u c i o n a l
Si los h o m b r e s fueran ngeles
Las instituciones cuentan
Las instituciones c o m o equilibrios polticos
VI. Instituciones, legitimidad y desarrollo
Desarrollo vs. subdesarrollo
Los tericos
Instituciones ylegitimidad
VII. El q u del problema poltico en M x i c o

2
2
3
3
4
4
4
4
5

de

. . .

9 2
9 6
1 0 2
.
. 1 0 6
1 1 0
1 H
'
' 2 5
1 3 3

NDICE

Hacia un diagnstico
1
El p r o b l e m a d e la legitimidad
1
El p r o b l e m a d e la d i s p u t a p o r el p o d e r
. . . .
Legitimidad ogobernabilidad
1
VIII. El c m o del p r o b l e m a poltico en Mxico: m t o d o
y sustancia
1
La democracia c o m o mtodo
1
E n f r e n t a n d o al M x i c o real
1
C m o se puede avanzar en esta direccin?
. .
Hacia dnde?
1
Conclusin
1
IX. Los problemas de M x i c o n o son tcnicos: se pued e n resolver. El terna clave n o es " q u " s i n o " c m o "
Colofn
Bibliografa

3 4
3 7
141
4 4
5
5
5
1
6
7

0
1
7
59
5
3

176

1 8 6
1 9 1

No hay nada ms difcil de llevar a cabo, ni

nada de ms dudoso xito, ni ms difcil de
conducir, que iniciar un nuevo orden de cosas. Porque el reformador liene enemigos en
todos aquellos que sacan provecho del antiguo
orden y slo distantes defensores en aquellos
que se benefician del nuevo orden. Este distanciamienlo proviene en parte del miedo a
los adversarios, los cuales tienen la ley de su
lado, y en parle de la incredulidad de la humanidad, que nunca cree realmente en algo nuevo hasta que no lo experimenta de verdad.
NICOLS MAQUIAVELO, El prncipe

(1513)

PRESENTACIN

Mxico es u n pas en efervescencia, u n pas q u e a s p i r a a su

t r a n s f o r m a c i n . Sin e m b a r g o , a veces p a r e c i e r a c o n g e l a d o
en el t i e m p o , p a d e c i e n d o los m i s m o s p r o b l e m a s d e s i e m pre. La c o n t i e n d a e l e c t o r a l de 2006 n o s d e s p e r t d e g o l p e
del e n s u e o d e m o c r t i c o en q u e nos s u m e r g i m o s de m a n e ra falaz. La eleccin recienle hizo p a t e n t e q u e s e g u i m o s sin
resolver los p r o b l e m a s del poder.
La d i s p u t a p o r el p o d e r en Mxico no r e c o n o c e lmites y
su ejercicio n o ha e n c o n t r a d o los c a u c e s i n s t i t u c i o n a l e s idn e o s p a r a t r a n s f o r m a r s e en e f i c a c i a g u b e r n a m e n t a l . M s
grave a n , s e g m e n t o s i m p o r t a n t e s de la s o c i e d a d m e x i c a n a
d e s c o n o c e n las reglas del juego, no les o t o r g a n l e g i t i m i d a d
(y p o r t a n t o obediencia). Sobran r a z o n e s p a r a explicar el desdn del m e x i c a n o p o r la legalidad: d e s d e el a b u s o del q u e es
o b j e t o de m a n e r a c o t i d i a n a h a s t a la m a n e r a c a p r i c h o s a en
q u e est se aplica, s i e m p r e s u j e t a a la lgica del p o d e r . La
a u s e n c i a del b i n o m i o q u e c o n f o r m a n l e g i t i m i d a d y legalid a d n o s tiene a t o r a d o s , congelados en el s u b d e s a r r o l l o .
ste es el t e m a del libro. R e s p o n d e a la i m p e r i o s a necesidad de r e c o n s t r u i r n u e s t r a s instituciones y d a r f o r m a a un
o r d e n poltico y legal q u e goce de l e g i t i m i d a d , a la vez q u e
p r o m u e v a el d e s p l i e g u e del p o t e n c i a l c o n q u e la n a c i n
c u e n t a , as c o m o el de s u s h a b i t a n t e s . E s fcil p l a n t e a r el
p r o b l e m a , p e r o c o m o la p r o p i a h i s t o r i a d e m u e s t r a , n o es
fcil delimitarlo y m e n o s resolverlo. E s t e libro b u s c a d e f i n i r
el p r o b l e m a , r a s t r e a r s u s o r g e n e s . N o p r o p o n e r e c e t a s
implacables, s i n o t r a z a c a m i n o s y sugiere c o n t e n i d o s . M s
i m p o r t a n t e : r e c o n o c e las m o t i v a c i o n e s d e la n a t u r a l e z a
h u m a n a y, p o r t a n t o , p l a n t e a las d i r e c t r i c e s d e u n a c o n s 11

12

PRESENTACIN

truccin inslitucional que las incorpore y no las ignore. En

suma, ste es u n libro que de m a n e r a franca a b o r d a el tema
ms importante p a r a el Mxico de hoy: c m o construir instituciones que resuelvan el acertijo de la legitimidad.
C o m o todo t r a b a j o de CIDAC ( C e n t r o de Investigacin
para el Desarrollo, A. C.), con este libro p r e t e n d e m o s busc a r s a l i d a s a los p r o b l e m a s q u e n o s a g o b i a n . De m a n e r a
particular, esta obra p r e t e n d e a p o r t a r a r g u m e n t o s , anlisis
y p r o p u e s t a s al debate en m a r c h a sobre la r e f o r m a de nuestras instituciones polticas. E s p e r a m o s que los a r g u m e n t o s
que este libro contiene aporten al debate y ayuden a delimitar y d a r f o r m a a los cambios que el pas necesita para asentar la d e m o c r a c i a , la legalidad y el desarrollo. E s p e r a m o s
c u m p l i r con este cometido.
El CIDAC es u n a institucin dedicada al p e n s a m i e n t o , al
e s t u d i o de la r e a l i d a d m e x i c a n a a c t u a l y sus p r o b l e m a s
m s a p r e m i a n t e s . Su objetivo es p r e s e n t a r ideas en el debate pblico, p l a n t e a r opciones viables que p r o m u e v a n el desarrollo del pas, e n t e n d i e n d o el e n t o r n o m u n d i a l y las tend e n c i a s en q u e el pas est inserto. Es t a m b i n o b j e t i v o
p r i m o r d i a l de CIDAC provec' anlisis, i n f o r m a c i n y p r o puestas concretas de poltica pblica p a r a la toma de decisiones.
El CIDAC cuenta con un patronato que es responsable de
la supervisin de la administracin del c e n t r o y de la aprobacin de las r e a s generales de estudio. Sin e m b a r g o , las
conclusiones de los diversos estudios, as c o m o su publicacin, son responsabilidad exclusiva de los profesionales de
la institucin. Los estatutos del centro establecen que:
El patronato tiene como funcin primordial la de hacer posible la consecucin del objetivo social, bajo las condiciones
ms favorables, salvaguardando en todo momento la independencia de criterio de los profesionales y de sus actividades
de investigacin y docencia, as como la de sus publicaciones.

PRESENTACIN

13

El patronato conocer y opinar sobre los proyectos de investigacin que hayan concluido los profesionales del centro,
pero en ningn caso ser su funcin la de determinar, controlar o influenciar el desarrollo ni el contenido de los proyectos de investigacin o las conclusiones a que stos lleguen.
EDNA JAIME

Centro de Investigacin
para el Desarrollo, A. C.

INTRODUCCIN
No es necesario cambiar... la supervivencia
no es obligatoria.
EDWARD DEMMINC.

El slelo de la reciente c o n t i e n d a electoral r e s u l t u n o de los

p e o r e s posibles, p u e s p u s o en e v i d e n c i a el a b i s m o i n s t i t u cional q u e e n f r e n t a el pas. Lo m s grave del m o v i m i e n t o de
p r o t e s t a e n c a b e z a d o p o r Andrs Manuel Lpez O b r a d o r n o
reside en la p r o t e s t a en s, en los p l a n t o n e s o en la i n t e r r u p cin de las vas de c o m u n i c a c i n , s i n o en la p e r c e p c i n d e
u n a p a r t e i m p o r t a n t e d e la s o c i e d a d m e x i c a n a d e q u e se
trata de u n a estrategia legtima de l u c h a poltica. La n o c i n
de q u e las u r n a s son el m e d i o a travs del cual se d e t e r m i n a
el g a n a d o r de u n a c o n t i e n d a electoral q u e d s u m i d a en el
lodo de esta d i s p u t a p o r el poder.
La d i s p u t a p o r el p o d e r f u e el eje r e c t o r d e la p o l t i c a
m e x i c a n a d u r a n t e todo el siglo q u e sigui a la c a d a de Porfirio Daz. P l u t a r c o Elias Calles ide u n m e d i o (en la f o r m a
del P a r t i d o N a c i o n a l R e v o l u c i o n a r i o [PNR]) p a r a institucion a l i z a r la d i s p u t a p o r el p o d e r e n t r e las f a c c i o n e s y g r u p o s
r e v o l u c i o n a r i o s t r i u n f a n t e s , p r o c e s o que, con altibajos, f u e
e x t r a o r d i n a r i a m e n t e exitoso en el c u r s o de las s i g u i e n t e s
d c a d a s . Si bien la i n s t i t u c i o n a l i z a c i n poltica n o resolvi
los d i l e m a s f u n d a m e n t a l e s de la d i s p u t a p o r el poder, s perm i t i la p a c i f i c a c i n del pas, la c r e a c i n de u n c o n t e x t o
p r o p i c i o p a r a el c r e c i m i e n t o de la e c o n o m a y el d e s a r r o l l o
g r a d u a l de la sociedad m e x i c a n a .
El m e c a n i s m o i d e a d o p o r Calles t u v o el b e n e f i c i o d e
f o r z a r a los polticos a d i s p u t a r s e el p o d e r d e n t r o de las instituciones, en l u g a r de r e c u r r i r a la violencia y el a s e s i n a t o
15

16

INTRODUCCIN

INTRODUCCIN

c o m o medio legtimo y normal de ascenso poltico. Aunque

h u b o m o m e n t o s de violencia en las dcadas en que el mecanismo de sucesin funcion, no cabe la m e n o r duela de que
el pas goz de a o s de paz y e s t a b i l i d a d . D e s a f o r t u n a d a mente, el m e c a n i s m o inherente al PNR (y sus sucesivas derivaciones, el Partido de la Revolucin Mexicana [PRM] primero y el Partido Revolucionario Institucional [PRI] d e s p u s )
no resolvi en definitiva el tema subyacente: se institucionaliz la lucha p o r el poder, pero no se logr la legitimidad del
proceso. Es decir, los polticos a c e p t a r o n la disciplina porque sta se haca c u m p l i r con cualquier recurso que f u e r a
necesario, i n c l u y e n d o la "eliminacin" del d i s i d e n t e o u n
"caonazo" de dinero de corte obregonista, y no porque, en
su f u e r o interno, estuvieran d i s p u e s t o s a s o m e t e r s e a las
reglas inherentes al proceso.
Las reglas "no escritas" de la vida poltica m e x i c a n a
eran tajantes. Segn el relato de Antonio Velasco Pia, 1 esas
reglas no slo f u e r o n escritas, a u n q u e p e r m a n e c i e r a n secretas, sino que su c u m p l i m i e n t o era draconiano. Pero hasta la
reciente publicacin de ese relato, todo el s i s t e m a poltico
p r i i s t a o p e r b a j o el p r i n c i p i o de que se t r a t a b a de reglas
implcitas y, m s i m p o r t a n t e , q u e todo el a n d a m i a j e legal
del p a s - d e s d e la C o n s t i t u c i n hasta la l t i m a ley reglam e n t a r i a - n o era m s que u n a m e r a f o r m a l i d a d q u e se
poda violar a voluntad. Resulta evidente q u e es imposible
c o n s t r u i r y f o r t a l e c e r la legitimidad de u n s i s t e m a , incluyendo la aceptacin de las reglas de la sucesin, c u a n d o la
i n s t i t u c i o n a l i d a d de un sistema poltico se s u s t e n t a en no
m s q u e reglas n o e s c r i t a s y un s i s t e m a legal q u e r e s u l t a
una m e r a formalidad para los actores involucrados.
Ms all de las revueltas ( m a y o r e s o m e n o r e s ) q u e se
suscitaron d e n t r o de la era del partido todopoderoso, c o m o

la d e S a t u r n i n o Codillo o la del general Migue! Henrique/.

G u z m n , el p r o c e s o de sucesin f u n c i o n p o r q u e el presidente c o n t a b a con los recursos e i n s t r u m e n t o s para hacerlo
funcionar. Una ve/, que ese p o d e r c o m e n z a r e s q u e b r a j a r se, la disidencia no se hizo esperar. Hay indicios que sugieren que Luis Echeverra logr s u p e r a r un intento presidencial p o r d e s c a r r i l a r su c a n d i d a t u r a . Y r e s u l t e v i d e n t e el
r o m p i m i e n t o del PRI c u a n d o , en el contexto de la n o m i n a cin de Carlos Salinas a la presidencia de la Repblica, se
escinde la l l a m a d a Corriente D e m o c r t i c a e n c a b e z a d a p o r
C u a u h t m o c C r d e n a s . Una vez r e s q u e b r a j a d o , el s i s t e m a
c o m e n z a " h a c e r a g u a " ( n o t o r i a m e n t e en la s u c e s i n de
Carlos Salinas), lo que tuvo c o m o lamentable consecuencia
el retorno de la violencia c o m o medio de lucha por el poder.
En la m e d i d a en que la d i s p u t a p o r el p o d e r r e b a s el
esquema del partido hegemnico al constituirse otros partidos y a g r u p a c i o n e s polticas y, p a u l a t i n a m e n t e , convertirse
stos en c o n t e n d i e n t e s fuertes, crebles y electivos en los
procesos electorales, los viejos m e c a n i s m o s d e j a r o n de ser
o p e r a n t e s . No es slo que de p r o n t o se p r e s e n t a r a n retos
crebles a las c a n d i d a t u r a s pri islas, sino que el p r o p i o mec a n i s m o de n o m i n a c i n del PRI, el llamado "dedazo", d e j
de gozar de legitimidad, incluso d e n t r o del propio partido.
De esta f o r m a la ilegitimidad del sistema se hizo evidente en
todos sus frentes. Y las reacciones a n t e esto no se hicieron
esperar. Por ejemplo, todas las elecciones c o m e n z a r o n a ser
impugnadas, al p u n t o en que los partidos de oposicin tendan a dedicar u n a parte importante de su presupuesto no a
ganar el voto ciudadano, sino a alimentar los conflictos postelectorales. As n a c i e r o n las l l a m a d a s " c o n c e r t a c e s i o n e s " ,
que no eran otra cosa que un intento m a l o g r a d o p o r salvar
un proceso electoral f r a u d u l e n t o y c o r r u p t o . Las concertacesiones t e r m i n a r o n p o r convertirse en el m t o d o para concluir, de m a n e r a individual, las disputas electorales, pero no
resolvieron el p r o b l e m a de la c o m p e t e n c i a poltica ni m u -

1
Antonio Velasco Pia, El crculo negro: el grupo detrs del poder en
Mxico, Mxico: Editorial Punto de Lectura, 2005.

17

18

INTRODUCCIN

clio menos la legitimidad del proceso. En retrospectiva, esas

negociaciones no hicieron sino a g u d i z a r la ilegitimidad de
la poltica m e x i c a n a y f o m e n t a r el c i n i s m o que caracteriza
tanto a los polticos c o m o a la poblacin en general en esta
materia, lo que en n a d a contribuye a lograr la paz poltica o
a la resolucin pacfica de conflictos.
Pero el t e m a i m p o r t a n t e es que las viejas reglas del sist e m a p r i i s t a d e j a r o n de ser o p e r a n t e s . D a d a la c r e c i e n t e
erosin de los controles d e n t r o del PRI, las f i s u r a s i n t e r n a s
(caracterstica de origen del partido), a d q u i r i e r o n preeminencia, al g r a d o de q u e no slo se d i e r o n r o m p i m i e n t o s
c o m o el de la ya m e n c i o n a d a Corriente D e m o c r t i c a , sino
manifestaciones de indisciplina p o r p a r t e de los perdedores
que h u b i e r a n sido inconcebibles dcadas atrs. Por su parte, en la m e d i d a en que a la disputa p o r el poder se incorpor a r o n otros p a r t i d o s polticos ( a c t u a n d o stos, p o r supuesto, f u e r a de las reglas del PRI), dej de ser relevante el viejo
m e c a n i s m o de disciplina priista constituido alrededor de la
f i g u r a de los l l a m a d o s "candidatos de u n i d a d " a los que se
s u m a b a n todos los g r u p o s del partido, cada u n o negociando sus intereses a lo largo del propio proceso electoral.
A p a r t i r del a o 1988 y, sin d u d a , de 1994, el p r o c e s o
electoral a d q u i r i c a r a c t e r s t i c a s n o v e d o s a s . A u n q u e el
p r o c e s o t r a d i c i o n a l de n o m i n a c i n del c a n d i d a t o del PRI
sigui sus m e c a n i s m o s tradicionales, la c o n t i e n d a relevante d e j de c o n c e n t r a r s e al i n t e r i o r del PRI y p a s a estarlo
en la c o m p e t e n c i a de ste con los o r o s p a r t i d o s . D u r a n t e
esos aos se elev el n m e r o de g o b e r n a d o r e s provenientes
d e p a r t i d o s d i s t i n t o s al PRI y los c o n t i n g e n t e s , t a n t o del
Partido Accin Nacional (PAN) c o m o del P a r t i d o de la Revolucin Democrtica (PRD), en el p o d e r legislativo crecieron
de m a n e r a s o s t e n i d a . En este c o n t e x t o , el a u m e n t o sistem t i c o de conflictos postelectorales oblig a llevar a c a b o
u n a r e f o r m a de las leyes electorales, p r o c e s o q u e e s t u v o
o r i e n t a d o a c r e a r u n a c a n c h a c o m p e t i t i v a en la cual nin-

INTRODUCCIN

19

g n c a n d i d a t o o p a r t i d o gozara de ventajas en la c o n t i e n d a
electoral.
As las cosas, el e n t o n c e s p r e s i d e n t e Zedillo o p t p o r
u n a r e f o r m a electoral que fuera aceptable p a r a los partidos
de oposicin y logr que su a p r o b a c i n f u e r a por u n a n i m i dad. No o b s t a n t e , la r e f o r m a que llevara a la c r e a c i n del
Instituto Federal Electoral (IFE) que hoy c o n o c e m o s n o fue
u n aliciente suficiente p a r a que el p r o p i o Zedillo se abstuviera de c o n d u c i r (o al m e n o s m a n t e n e r su p o d e r de veto)
en el proceso de n o m i n a c i n del c a n d i d a t o presidencial de
su partido. Esa r e f o r m a electoral s u f r i su p r i m e r a p r u e b a
en las elecciones de 2000, c o m i c i o s en los q u e t r i u n f el
c a n d i d a t o del PAN. Dado ese resultado, es imposible s a b e r a
ciencia cierta cul h u b i e r a sido el devenir de esa eleccin de
h a b e r l a g a n a d o el PRI. El h e c h o de q u e este p a r t i d o f u e r a
d e r r o t a d o , l e g i t i m t a n t o a la eleccin c o m o al IFE, as
c o m o a toda la e s t r u c t u r a y legislacin detrs de ste.
Las r e f o r m a s electorales de los noventa h a b r a n de subs a n a r las d e f i c i e n c i a s i n h e r e n t e s a la vieja e s t r u c t u r a de
a d m i n i s t r a c i n de los procesos electorales. Para comenzarla activa p a r t i c i p a c i n de los p a r t i d o s de o p o s i c i n en la
c o n f o r m a c i n de la nueva legislacin ofreca u n a g a r a n t a
de imparcialidad; a lo anterior se s u m la integracin de u n
c o n s e j o c i u d a d a n o p a r a e n c a b e z a r al IFE, el cual, gracias a
su i n d e p e n d e n c i a y a u t o n o m a , le c o n f e r a g a r a n t a s a todos los contendientes. En u n a palabra, el c o n j u n t o de reform a s electorales que c u l m i n a r o n con la de 1996 l o g r a r o n lo
que apenas u n o s c u a n t o s aos antes pareca imposible: quitarle el control de los comicios al gobierno y su partido.
Sin embargo, lo que hoy resulta evidente para cualquier
e s p e c t a d o r es q u e n i n g u n a r e f o r m a electoral p o d a , p o r s
m i s m a , c a m b i a r la n a t u r a l e z a de la poltica m e x i c a n a . Lo
que esas r e f o r m a s lograron fue la creacin de nuevas reglas
de competencia equitativa para todos los partidos polticos,
pero no c a m b i a r o n la percepcin de ilegitimidad q u e carac-

20

INTRODUCCIN

INTRODUCCIN

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teriza a lodo el c o n c e p t o de legalidad en el pas. Es decir,

el h e c h o ele q u e se hayan a p r o b a d o nuevas reglas (escritas)
de c o m p e t e n c i a poltica no alter el ancestral r e c h a z o a la
nocin de que los h o m b r e s d e b e n s u p e d i t a r sus i m p u l s o s a
las reglas del juego. Es posible que, de no h a b e r g a n a d o u n
p a r t i d o d i s t i n t o al PRI en 2000 (o de n o h a b e r r e c o n o c i d o
el PRI su derrota), esa falla se h u b i e r a h e c h o evidente desde e n t o n c e s , tal y c o m o f i n a l m e n t e q u e d al d e s c u b i e r t o
en 2006.
La derrota del PRI en el a o 2000 c a m b i el partido en el
g o b i e r n o , p e r o n o a l t e r la i r r e l e v a n c i a del s i s t e m a legal
en la m e n t e de los actores polticos. Aunque la retrica en
la poltica mexicana es rica en m e n c i o n e s a la legalidad, la
Constitucin y el E s t a d o de derecho, la realidad plausible es
c l a r a m e n t e distinta. Adems, a u n q u e el "divorcio" e n t r e el
PRI y la p r e s i d e n c i a t e r m i n p o r e n t e r r a r las reglas "no
escritas" q u e h a b a n c o n d u c i d o la poltica y el control al
i n t e r i o r de ese partido, el p r i m e r g o b i e r n o no pri isla ele la
era m o d e r n a de Mxico se rehus a llevar a cabo una transf o r m a c i n i n s t i t u c i o n a l que, p r e s u m i b l e m e n t e , p o d r a
h a b e r i n c l u i d o u n a m p l i o a c u e r d o poltico en t o r n o a las
n u e v a s reglas q u e regiran s o b r e el c o m p o r t a m i e n t o t a n t o
de partidos c o m o de polticos.
Ahora, Mxico d e b e e n f r e n t a r la d u r a r e a l i d a d : c m o
salir del atolladero en que se encuentra. Aunque el conflicto
postelectoral de 2006 ha a m a i n a d o , es evidente que un pas
que aspira a un desarrollo integral y equitativo d e n t r o de un
e s q u e m a de m o d e r n i d a d n o p u e d e f u n c i o n a r en a u s e n c i a
de u n m a r c o legal q u e efectivamente rija sobre la ciudadana y los p r o c e s o s polticos. Y no slo p o r q u e el g o b i e r n o
c u e n t e con la c a p a c i d a d y disposicin de hacerlo cumplir,
sino porque per se goce de amplia legitimidad entre la poblacin y los polticos. En otras palabras, el gran reto de Mxico
en la a c t u a l i d a d es el de llevar a c a b o u n a r e c o n s t r u c c i n
institucional cuyo objetivo m e d u l a r debe ser el de definir de

m a n e r a c o n s e n s u a l un c o n j u n t o de reglas que, a p a r t i r de
ese m o m e n t o , se conviertan en el m a r c o legal con c a r c t e r
o b l i g a t o r i o p a r a toda la c i u d a d a n a , en t o d o e s p a c i o d e
interaccin.
El p r o p s i t o de este libro es el de a n a l i z a r esta problemtica, situarla en su correcta dimensin y contexto y plantear lneas de accin que p o d r a n c o n t r i b u i r a h a c e r avanzar esa reconstruccin institucional.

I. L A D I S P U T A P O R E L P O D E R
SIN REGLAS NI LMITES
Mxico a g u a n t a un piano, pero quiz no dos.
Dicho

popular

p o r el p o d e r es u n c o m p o n e n t e i n h e r e n t e a la nat u r a l e z a h u m a n a . Los h o m b r e s c o m p i t e n p o r el p o d e r com o p a r t e n a t u r a l de su integracin en u n a sociedad. El gran

t e m a es q u lleva a q u e los h o m b r e s se o r g a n i c e n e i n t r o d u z c a n reglas p a r a la vida en s o c i e d a d y, c o m o p a r t e integral de sta, p a r a a c c e d e r al poder.
El p e n s a d o r ingls T h o m a s H o b b e s fue p o s i b l e m e n t e el
p r i m e r e s t u d i o s o de la n a t u r a l e z a h u m a n a q u e i d e n t i f i c
las m o t i v a c i o n e s m s f u n d a m e n t a l e s del c o m p o r t a m i e n t o
de los h o m b r e s y p r o p u s o u n a explicacin de a q u e l l o s (actores q u e llevan a los seres h u m a n o s a o r g a n i z a r s e y a c t u a r
en u n m a r c o de reglas q u e les p e r m i t a t a n t o convivir c o m o
lograr su sobrevivencia.
P a r a H o b b e s , la c u e s t i n m s i m p o r t a n t e q u e d e b e resolverse es c m o p u e d e el h o m b r e s a l i r de la v i o l e n c i a , la
cual r e s u l t a i n h e r e n t e a la vida en el e s t a d o de n a t u r a l e z a .
De a c u e r d o con la visin q u e este a u t o r desarrolla, el h o m b r e n a t u r a l vive en u n e n t o r n o d e v i o l e n c i a q u e i m p i d e la
vida en s o c i e d a d . En f u n c i n de lo anterior, el objetivo f u n d a m e n t a l p a r a H o b b e s es evitar la violencia c a r a c t e r s t i c a
del m u n d o s a l v a j e . E n e s t e s e n t i d o el c o n t r a t o social q u e
c o n c i b e este p e n s a d o r n o tiene m a y o r p r o p s i t o q u e el de
p o n e r fin a la i n s e g u r i d a d q u e g e n e r a el e s t a d o d e g u e r r a
q u e priva en el m u n d o de n a t u r a l e z a . Es decir, los h o m b r e s
se p o n e n de a c u e r d o p a r a a c a b a r c o n la i n s e g u r i d a d y
L A DISPUTA

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L.A DISPUTA POR E L P O D E R SIN R E G L A S

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c o n s t r u i r un e n t o r n o en el q u e sea posible la convivencia

humana.1
N a d a de esto era obvio antes de l l o b b e s . Aunque es evid e n t e q u e el filsofo de M a l m e s b u r y no invent en m o d o
alguno la realidad, su contribucin al desarrollo de los arreglos polticos resulta m o n u m e n t a l . La regla que n o r m a b a el
c o m p o r t a m i e n t o del h o m b r e salvaje en H o b b e s era la de la
violencia. La poblacin viva en un e n t o r n o de p e r m a n e n t e
miedo, sufra los estragos de un m u n d o en el que la violencia era la nica regla del c o m p o r t a m i e n t o h u m a n o . No haba regla que valiera ni lmite a la violencia que u n o s hombres p u d i e r a n infligirle a o t r o s c o m o p a r t e de su p a s o pollos espacios h u m a n o s .
H o b b e s y o t r o s p e n s a d o r e s y t r a t a d i s t a s del c o n t r a t o
social 2 tienen m u c h o que aportarle al Mxico de hoy. En el
captulo iv se discutir precisamente que es lo que Rousseau
y otros tratadistas nos pueden a p o r t a r a los mexicanos tanto para c o m p r e n d e r m e j o r nuestros dilemas c o m o para evaluar los c u r s o s de accin que p o d r a n facilitar la construccin de un nuevo orden poltico. Baste por ahora plantear el
punto de partida: existe u n a amplia base terica e histrica
que sustenta un anlisis del tipo de problemas y dilemas que
e n f r e n t a m o s hoy los m e x i c a n o s y que p u e d e servir c o m o
f u e n t e de c o m p a r a c i n y discusin s o b r e las a l t e r n a t i v a s
que t e n e m o s frente a nosotros.
No resulta exagerado decir que la vida poltica actual en
Mxico en ocasiones se asemeja al m u n d o hobbesiano. Los
hombres, en este caso los polticos, se disputan el p o d e r sin
m s lmite que el del poder mismo. La eleccin que acabamos de sortear constituy un fiel reflejo del dilema de poder
que existe en el pas. Los c o n t e n d i e n t e s e n t r a n al p r o c e s o
1

Tilomas Hobbes, Leviatn o la malcra, forma y poder de una repblica

eclesistica y civil, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1980.
2
Pinsese en J. J. Rousseau, John Locke o David Hume, entre los ms
importantes.

LA DISPUTA POR EL P O D E R SIN R E G L A S

25

electoral bajo las reglas existentes, pero slo las respetan en

la m e d i d a en que s t a s sirven a s u s p r o p s i t o s . Es decir,
p u n t o p o r p u n t o lo c o n t r a r i o a la intencin e x p r e s a de un
r g i m e n f u n d a m e n t a d o en reglas c o n s e n s u a d a s con a n t e rioridad. El propsito de un rgimen legal es p r e c i s a m e n t e
el de n o r m a r las relaciones e n t r e la ciudadana; c u a n d o un
a c t o r social d e s c o n o c e las reglas implcitas en el r g i m e n
legal, t o d o el rgimen resulta endeble.
Lo que hizo evidente el proceso de sucesin presidencial
reciente es que m u c h o s actores polticos, as c o m o una porcin significativa de la s o c i e d a d , ven el m a r c o legal no
c o m o n o r m a de c o m p o r t a m i e n t o sino c o m o un instrumento m o l d e a b l e a los objetivos del caso. Es decir, la ley c o m o
i n s t r u m e n t o y a s p i r a c i n y n o c o m o m a r c o n o r m a t i v o de
c u m p l i m i e n t o obligatorio y sancionable. ste es el tema del
presente libro y quiz el a s u n t o pblico y poltico m s lgido del pas. El g r a n lerna es c m o p a s a r de la situacin en
que e s t a m o s m u c h a s leyes sin su c u m p l i m i e n t o a u n a
de legalidad. El paso es complejo no slo p o r el hecho mismo de que a d o p t a r un m a r c o normativo de carcter obligatorio y s a n c i o n a b l e e n t r a a u n a t r a n s f o r m a c i n radical de
la naturaleza de u n a sociedad, sino a d e m s p o r q u e nuestro
peculiar sistema poltico y su parafernalia retrica han construido la i m a g e n de legalidad, las f o r m a s , c o m o d i c e n los
polticos, sin q u e de h e c h o sta exista. Es decir, el d e s a f o
no slo consiste en pasar de la ilegalidad a la legalidad, sino
en c a m b i a r p e r c e p c i o n e s p r o f u n d a m e n t e a r r a i g a d a s en la
sociedad.
En e s t a p e r s p e c t i v a , H o b b e s la "tena fcil" c o m o se
dice coloquialmente: a final de cuentas, su h o m b r e salvaje
no p r e t e n d a vivir en u n m u n d o de legalidad. El h o m b r e
primitivo h o b b e s i a n o viva en la i n s e g u r i d a d y n o exista
marco n o r m a t i v o alguno. En Mxico, el p r o b l e m a es, pues,
doble: de r e a l i d a d y de p e r c e p c i n . C o m o p u d i m o s observar r e c i e n t e m e n t e , la u r g e n c i a de a t e n d e r el p r o b l e m a es

LA D I S P U T A P O R E L P O D E R S I N R E G L A S

LA D I S P U T A P O R E L P O D E R S I N R E G L A S

evidente; la eleccin presidencial de 2006 evidenci no slo

las t e n s i o n e s n a t u r a l e s de un p r o c e s o de esa n a t u r a l e z a ,
s i n o los vicios y c a r e n c i a s q u e de p o r s c a r a c t e r i z a n a la
sociedad mexicana y que complican una transicin hacia
la legalidad.
Quiz no existe p r o c e s o m s c o m p l e j o y difcil en cualq u i e r s o c i e d a d que el de la s u c e s i n poltica. Se t r a t a del
m o m e n t o m s delicado de la vida poltica de las sociedades,
pues es el m o m e n t o en el que se c o n f r o n t a n personas, ideas,
proyectos y conceptos, a d e m s de intereses. Un p r o c e s o de
sucesin poltica s o m e t e a cualquier sistema poltico a presiones t a n t o institucionales c o m o de los actores involucrados. Por el laclo institucional, el m e r o h e c h o de t r a n s f e r i r la
estafeta constituye u n a p r u e b a de c o n t i n u i d a d , de respeto,
y da c u e n t a de la existencia de n o r m a s y p r o c e d i m i e n t o s
que h a c e n posible esa c o n t i n u i d a d . Por el lado de las pers o n a s existen intereses, e x p e c t a t i v a s y u n a p r o p e n s i n a
m e z c l a r l o s con s u s r e s p o n s a b i l i d a d e s i n s t i t u c i o n a l e s . S
estas tensiones son palpables en s i s t e m a s polticos consolidados, es n a t u r a l q u e sean m u c h o m s i m p o r t a n t e s y
t r a s c e n d e n t e s en s i s t e m a s q u e a n no h a n l o g r a d o consolidarse.

blecen las n o r m a s legales, sino que la contienda electoral es

c o n c e b i d a c o m o u n o de varios posibles m e d i o s p a r a acceder al poder. Otros medios, c o m o m a r c h a s , plantones y protestas son vistos c o m o m e d i o s legtimos de d i s p u t a p o r el
poder. Esto puede p a r e c e r paradjico en u n a sociedad en la
que hace a p e n a s una dcada se a c o r d y a p r o b u n a legislacin electoral p o r u n a n i m i d a d , pero no deja de ser la realidad poltica que vivimos.
Pero el ejemplo de la reciente transicin poltica es meram e n t e u n a ventana que nos p e r m i t e observar un f e n m e n o
m u c h o m s g r a n d e y t r a s c e n d e n t e : el de la a u s e n c i a de
legalidad, la propensin a desafiar o r o m p e r con los m a r c o s
institucionales y la inexistencia de s a n c i o n e s sociales p a r a
este lipo de c o m p o r t a m i e n t o s . El h e c h o tangible es q u e la
sociedad mexicana no vive en un m a r c o de legalidad, entendida sta c o m o un c u e r p o de leyes q u e todo m u n d o acepta
c o m o l e g t i m o y q u e es a p l i c a d o sin m i r a m i e n t o s p o r el
g o b i e r n o . La s u m a de estas a u s e n c i a s la legitimidad del
m a r c o n o r m a t i v o y la capacidad y disposicin del gobierno
de hacerlo c u m p l i r p o r q u e sa es su f u n c i n y as est legitim a d a p o r la sociedad r e s u m e el desafo que tiene el pas
frente a s.

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E n las s o c i e d a d e s o r g a n i z a d a s y e s t r u c t u r a d a s existen
leyes y reglas que d a n f o r m a y establecen lmites a los procesos de disputa por el p o d e r y sucesin poltica, y todos los
participantes las acatan. El ejemplo histrico de Al Gore en
E s t a d o s U n i d o s (que, tras p e r d e r u n a eleccin d i s p u t a d a ,
acat i n m e d i a t a m e n t e el fallo de la S u p r e m a Corte u n a vez
que ste fue emitido) es sugerente no slo de la entereza de
la persona, sino de la fortaleza de las instituciones. Es decir,
a G o r e j a m s se le o c u r r i d i s p u t a r el fallo y, de h a b e r l o
hecho, se h a b r a q u e d a d o solo.
Lo que Mxico ha vivido r e c i e n t e m e n t e m u e s t r a q u e n o
existe ese m i s m o g r a d o de institucionalizacin. La d i s p u t a
p o r el p o d e r no se limita a los canales v c o n d u c t o s que esta-

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L o VIEJO Y LO N U E V O

La historia de la d i s p u t a p o r el p o d e r en Mxico es larga y

a b u l t a d a . A lo largo del siglo xix, la l u c h a p o r el p o d e r f u e
p e r m a n e n t e . El pas vivi u n a sucesin de l u c h a s , golpes,
levantamientos, revoluciones y tomas de p o d e r que respond a n a la r e a l i d a d de u n a s o c i e d a d n o i n s t i t u c i o n a l i z a d a
en la que la m a n e r a ele a c c e d e r al poder, con excepcin de
algunos periodos cortos, no f u e la de las elecciones. Aunque
el pas a d o p t constituciones y c o n t a b a con un m a r c o normativo formal, a lo largo de todo ese periodo no h u b o capacidad a l g u n a de e s t a b l e c e r reglas efectivas p a r a r e g u l a r el

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LA DISPUTA P O R E L P O D B R SIN R E G L A S

comportamiento social. Gobiernos suban y gobiernos caan,

pero p o r m u c h a s dcadas p r c t i c a m e n t e n i n g u n o le c a p a z
de establecer u n b a s a m e n t o de estabilidad que g a r a n t i z a r a
la paz social y poltica en un e n t o r n o de reglas de comportamiento predecible.
Fue h a s t a el a d v e n i m i e n t o de lo q u e luego se c o n o c e r a
c o m o los " h o m b r e s f u e r t e s " (o "caudillos") c u a n d o el pas
e x p e r i m e n t u n p r i m e r periodo de pacificacin. En ausencia de un m a r c o legal q u e f u e r a conocido, a c e p t a d o y reconocido c o m o vlido p o r toda la poblacin, la pacificacin
del p a s ( p r o c e s o que o c u r r i en diversos m o m e n t o s a lo
largo del p r i m e r siglo de vida i n d e p e n d i e n t e ) d e p e n d a de
la c a p a c i d a d del gobierno para m a n t e n e r el control fsico y
poltico del pas. Es decir, desde un principio, el pas vivi
t e m p o r a d a s de paz seguidas de periodos ele inestabilidad y
viceversa; todo ello d e p e n d i e n d o ele la n a t u r a l e z a y calidad
de los lderes polticos y m i l i t a r e s en t u r n o . Fue la e r a de
Antonio Lpez de S a n t a Anna y de Benito J u r e z , s e g u i d a
por la d i c t a d u r a de Porfirio Daz. Aunque h u b o una gradual
construccin de un bagaje legal y de u n a e s t r u c t u r a jurdica
integral, el pas n u n c a logr establecer los f u n d a m e n t o s de
un g o b i e r n o de leyes slidamente anclado en u n a plataform a de l e g i t i m i d a d y f u n c i o n a l i d a d d e r i v a d a de ese m a r c o
normativo. H u b o gobiernos legtimos (los menos) y gobiernos funcionales (los ms), pero u n a combinacin de a m b o s
atributos fue poco frecuente.
Porfirio Daz fue el p r i m e r presidente q u e logr establecer u n largo periodo de estabilidad poltica, m i s m o q u e se
reflej en el desarrollo e c o n m i c o del pas. A diferencia de
o t r o s g o b i e r n o s p r e c e d e n t e s , n o t a b l e m e n t e el de B e n i t o
J u r e z y el de S e b a s t i n L e r d o de Tejada, el g o b i e r n o d e
Daz logr su legitimidad no en las u r n a s sino en la prctica
cotidiana: en su capacidad para pacificar al pas e i m p o n e r
o r d e n en todo el territorio. Daz estableci reglas de interaccin poltica y m a n t u v o un frreo control que le p e r m i t i

LA DISPUTA P O R E L P O D E R SIN R E G L A S

29

l o g r a r d c a d a s de p a z social y la p r i m e r a e t a p a de crecim i e n t o e c o n m i c o s o s t e n i d o en toda la era i n d e p e n d i e n t e

del pas. Visto en retrospectiva, r e s u l t a n i n t e r e s a n t e s los
p a r a l e l i s m o s e n t r e aquella era y los tiempos actuales. Con
todos sus c o n t r a s t e s , no fue del todo d i s t i n t a la f o r m a en
que Porfirio Daz a s u m i el poder: i m p u s o lo que se l l a m
la paz porfiriana y luego a c a b c o l o c a n d o al pas en la antesala de u n a guerra civil.
La era de Daz ilustra fehacientemente los dilemas institucionales que e n f r e n t a el pas. Al igual que en la era priista
q u e le sucedi, Mxico experiment a o s o d c a d a s de estabilidad poltica y paz social, pero no de un m a r c o de legalid a d q u e f u e r a p e r c i b i d o c o m o legtimo p o r la p o b l a c i n .
Una vez que el natural e indeclinable transcurso del t i e m p o
a c a b con el p o r l i r i a t o o que las c o n t r a d i c c i o n e s y limitaciones del sistema priista dieron de s, el pas se q u e d sin
i n s t i t u c i o n e s c o n f i a b l e s y sin un s i s t e m a legal a c e p t a d o
c o m o legtimo y al que toda la sociedad se sometiera.
Daz pacific el pas, trajo u n a era de prosperidad inusitada y sent las bases de lo que hoy p o d r a m o s d e n o m i n a r
la p r i m e r a era de m o d e r n i z a c i n . P e r o el r g i m e n p o r f i rista, c o m o los q u e habran de seguirle hasta n u e s t r o s das,
n u n c a logr s e d i m e n t a r un arreglo poltico c a p a z de d a r l e
coherencia y consistencia al desarrollo del pas. Cierto: Daz
pacilic a Mxico pero la c e r t i d u m b r e que logr se limitaba
al a c t u a r de su propio gobierno y, por lo tanto, fue una legitimidad pasajera, atada a la persona y su d e s e m p e o y no a
una institucin perdurable.
A lo largo d e s u s p r i m e r o s cien a o s d e vida i n d e p e n diente, el pas experiment todo tipo de gobiernos y revueltas, gobiernos b u e n o s y malos, pero ningn ejercicio exitoso d e c o n s t r u c c i n de u n b a s a m e n t o legal q u e toda la
p o b l a c i n a c e p t a r a c o m o legtimo. Ese legado de s o m b r a s
nos sigue persiguiendo hasta la fecha.
C o m o ilustra R o g e r H a n s e n en el libro q u e lo hizo la-

26

LA DISPUTA P O R E L P O D E R S I N R E G L A S

m o s o c o m o estudioso de la historia poltica m e x i c a n a 3 , en

u n a p e r s p e c t i v a u n t a n t o cnica, p e r o realista, de n u e s t r a
historia, el g r a n xito de los r e g m e n e s p o s r e v o l u c i o n a r i o s
r e s i d i n o en su d e m o c r a c i a o l e g i t i m i d a d a p u n t a l a d a en
las u r n a s o en las leyes, sino en el hecho de que se replic el
modelo de desarrollo q u e h a b a inventado e i n s t a u r a d o Porfirio Daz, pero de u n a m a n e r a institucional. En esta visin,
la creacin del PRI y sus p r e d e c e s o r e s (el P a r t i d o Nacional
Revolucionario y el Partido de la Revolucin Mexicana) n o
f u e o t r a cosa q u e la i n s t i l u c i o n a l i z a c i n de la e s t r a t e g i a
porfiriana de control poltico. En lugar del sistema porfirista u n i p e r s o n a l , p a r a H a n s e n el xito del r g i m e n p r i i s t a
residi en la h a b i l i d a d p a r a c o n s t r u i r u n s i s t e m a poltico
igual de unipersonal pero limitado en el tiempo. Es decir, el
g r a n xilo del PRI consisti en q u e c o n s t r u y u n a plataform a i n s t i t u c i o n a l de g o b i e r n o (la " m o n a r q u a sexenal no
hereditaria", el inmortal t r m i n o de Daniel Coso Villegas),
cuya genialidad resida en el lmite a b s o l u t o del t i e m p o en
el poder. El p r e s i d e n t e priista g o z a b a de vastos p o d e r e s ,
pero su lmite absoluto era el del rgimen sexenal.
Los regmenes priistas se distinguieron p o r la paz social
que lograron, la instilucionalizacin del conflicto y el desa r r o l l o de la e c o n o m a . E n f r a n c o c o n t r a s t e c o n o t r a s
naciones del hemisferio en ese m i s m o periodo, el xito de la
era del PRI se p u e d e a p r e c i a r t a n t o en las t a s a s de crecim i e n t o e c o n m i c o q u e e x p e r i m e n t el pas, c o m o en s u s
implicaciones sociales ( c o m e n z a n d o por el c r e c i m i e n t o de
u n a sociedad u r b a n a de clase media), y en el h e c h o de que
la p a c i f i c a c i n del pas f u e efectiva y exitosa, lo q u e evit
escenas violentas y golpes de E s t a d o c o m o los que p o r dcadas proliferaron en el s u r del continente.

3
Roger Hansen, La poltica del desarrollo mexicano, Mxico- SPIO XXI
Editores, 1991.
' B
*

LA D I S P U T A P O R E L P O D E R S I N R E G L A S

31

Y L U E G O DE LA ERA PRIISTA Q U ?

Al igual q u e el p o r f i r i a t o , la e r a p r i i s t a f u e e x i t o s a si s e
mide en sus logros: se estabiliz el pas, se cre u n sistema
de control poltico, se lograron tasas de c r e c i m i e n t o elevad a s p o r m u c h o s a o s y, sobre todo, se logr el d e s a r r o l l o de
u n a clase m e d i a p u j a n t e . C u a l q u i e r a q u e sea la r a z n p o r
la cual llegaron a su t r m i n o esas dos eras de la historia de
Mxico, el h e c h o tangible es q u e d e m o s t r a r o n la posibilid a d de constituir u n a institucionalidad y la c a p a c i d a d de la
sociedad m e x i c a n a de vivir con ella. Tambin d e m o s t r a r o n
q u e slo u n a i n s t i t u c i o n a l i d a d b a s a d a en leyes, y n o en
c o n t r o l e s polticos y el c o m p o r t a m i e n t o v o l u n t a r i o d e los
involucrados, p u e d e ser p e r m a n e n t e . Luego del p o r f i r i a t o ,
el pas e x p e r i m e n t u n a d c a d a de violencia y d e s t r u c c i n .
El fin de la era del PRI ha e s t a d o i g u a l m e n t e a s o c i a d o a la
violencia, la d e s t r u c c i n i n s t i t u c i o n a l y el e s t a n c a m i e n t o
e c o n m i c o . Si bien no hay c o m p a r a c i n posible en la natur a l e z a y, s o b r e t o d o , en la d i m e n s i n d e la v i o l e n c i a d e
a m b a s eras, n a d a g a r a n t i z a que el f u t u r o a c a b e siendo distinto.
La p r e g u n t a es p u e s c m o r o m p e r c o n la i n e r c i a de los
vestigios de la institucionalidad priista sin g e n e r a r u n a crisis de violencia y c o n s t r u i r a la vez u n a p l a t a f o r m a de legalidad f u n d a m e n t a d a en u n a slida l e g i t i m i d a d . Una plataf o r m a de esa naturaleza consistira en un m a r c o n o r m a t i v o
que toda la poblacin acepte c o m o vlido y que el gobierno
p u e d a h a c e r c u m p l i r (tanto p o r la va legal c o m o h a c i e n d o
u s o d e la violencia l e g t i m a ) p o r q u e g o z a de esa legitimid a d . Esta visin no tiene m u c h a d i f i c u l t a d c o m o p l a n t e a miento, al m e n o s en concepto, p e r o no hay m u c h o s precedentes histricos exitosos q u e ilustren c m o se puede llevar
a la p r c t i c a . Las d i f i c u l t a d e s q u e ha m o s t r a d o la a n t i g u a
Unin Sovitica para transitar hacia la d e m o c r a c i a son ilus-

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LA D I S P U TA P O R E L P O D E R S I N R E G L A S

Ilativas del m i s m o f e n m e n o , i n d e p e n d i e n t e m e n t e de que

las caractersticas especficas sean distintas.
Si uno mira hacia el pasado, resulta que en Mxico nunca se dio u n pacto c o m o el teorizado p o r l-Jobbes. No h u b o
una escena c o m o la i m a g i n a d a p o r el p e n s a d o r ingls en la
que los habitantes de nuestro territorio, luego de vivir en un
e n t o r n o de violencia e inseguridad, llegaran a la conclusin
de q u e slo o r g a n i z n d o s e y e n t r a n d o en un pacto p o d r a n
vivir en p a z . M s bien, n u e s t r a h i s t o r i a est s a t u r a d a de
ejemplos que m u e s t r a n que fue un p o d e r externo, superior,
el que i m p u s o sus condiciones y su paz. La estabilidad poltica en el pas se logr ms bien c o m o imposicin desde el
poder y eso f u e lo que hizo funcional al pas y su economa.
Como en el siglo xix y principios del xx con el porfiriato,
tan p r o n t o se cigoto ese p o d e r e x t e r n o en n u e s t r a era, el
d o m i n i o del PRI, se a c a b a r o n la paz y las reglas de institucionalidad que se derivaban de ese rgimen. As, las ltimas
tres d c a d a s han evidenciado un deterioro constante y sistem t i c o del p o d e r centralizado e i m p o n e n t e de la presidencia y, c o n f o r m e ese deterioro avanz, crecieron tambin las
a m b i c i o n e s de los i n d i v i d u o s d i s p u e s t o s a p r o c u r a r cualq u i e r m e d i o p a r a llegar al poder. Es i m p o r t a n t e r e c o r d a r
que el desafo a la autoridad presidencial (autoridad sacros a n t a en la era priista), c o m e n z a o s de h e c h o , dcadas a n t e s de que el PRI perdiera la presidencia en la eleccin de 2000.
E L FIN DE LA PAZ PRIISTA

A u n q u e la e r a del PRI luvo m u c h a s s e m e j a n z a s con la paz

p o r f i r i a n a , sus d i f e r e n c i a s son f u n d a m e n t a l e s p a r a e n t e n der el m o m e n t o actual de la vida institucional y poltica del
pas. El reino u n i p e r s o n a l de Porfirio Daz se vino a b a j o y
con ste la estabilidad del pas. No as con el rgimen priista, cuyas e s t r u c t u r a s y f o r m a s adquirieron perfiles institu-

I.A D I S P U T A P O R E L P O D E R S I N R E G L A S

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d n a l e s q u e d u r a r o n d c a d a s . Los priistas, y la poblacin

en general, p o d a n c r e e r en la ideologa p r i i s t a o no, pero
a c t u a b a n s e g n las reglas de la disciplina q u e el s i s t e m a
impona: ste c o n t a b a o cont p o r dcadas, hasta 1968
con la indisputada legitimidad para hacerlas cumplir. C o m o
sistema i m p u e s t o y no a c o r d a d o ( c o m o s u p o n d r a n los tratadistas del c o n t r a t o social), el r g i m e n priista goz de la
legitimidad del que liene las a r m a s bajo su m a n d o , pero no
la de un c o m p a c t o social que lo sustente.
El PRI no necesit de alguien c o m o Jos Stalin, el dictador sovitico, q u e lo ilustrara s o b r e la legitimidad y el u s o
de la fuerza. Pero en u n a ocasin, el personaje r u s o dio u n a
leccin de p o d e r c u a n d o , presionado p o r u n o de sus asesores en el sentido de que no deba e m p r e n d e r u n determinado a c t o de r e p r e s i n en virtud de q u e el p a p a se lo h a b a
pedido, respondi con una pregunta: "El papa? Y c u n t a s
divisiones militares tiene a su disposicin?" La legitimidad
del papa e m a n a del contrato social al que accede todo catlico c u a n d o acepta el catecismo y sus reglas, que a u n q u e no
sean las del p o d e r civil, son a c e p t a d a s p o r todos sus adeptos. En s e n t i d o c o n t r a r i o , la f u e r z a del p o d e r de Stalin,
c o m o la del PRI, poda estar revestida de toda la parafernalia
ideolgica qu e u n o quisiera, pero al final del da resida en
el monopolio del uso de la violencia.
Desde 1968, el rgimen priista perdi la legitimidad para
el uso de la f u e r z a y, g r a d u a l m e n t e , p e r d i t a n t o el m o n o polio ideolgico c o m o el del uso de la violencia. Todo esto
lia t e r m i n a d o p o r dejar a los mexicanos al borde de un abismo institucional: un g o b i e r n o sin s u s t e n t o de legitimidad,
sin el m o n o p o l i o de la violencia y sin una e s t r u c t u r a legal
que sea percibida p o r todos c o m o legtima. Como ilustr la
reciente c o n t i e n d a electoral, lo grave y riesgoso de la situacin a c t u a l del pas reside en la p e r c e p c i n q u e tiene un
a m p l i o s e g m e n t o de m e x i c a n o s de q u e a c t u a r fuera de los
m a r c o s legales o institucionales c o n s t i t u y e una estrategia

26

LA D I S P U T A P O R E L P O D E R S I N R E G L A S

LA DISPUTA P O R E L P O D E R S I N R E G L A S

legtima de lucha poltica. La nocin de que las u r n a s son el

medio a travs del cual se d e t e r m i n a al g a n a d o r de u n a cont i e n d a electoral q u e d s u m i d a en el lodo de esta d i s p u t a
p o r el poder.
La p a z de Calles, la paz f u n d a d a en la i n s t i t u c i o n a l i z a cin del p o d e r (en s u s p a l a b r a s " p a s a r del p o d e r de los
h o m b r e s al poder de las instituciones") logr la estabilidad,
p e r o no resolvi los d i l e m a s f u n d a m e n t a l e s ele la d i s p u t a
p o r el poder. E s t o es, a u n q u e p e r m i t i la p a c i f i c a c i n clel
pas, la creacin de un contexto propicio para el crecimiento ele la e c o n o m a y el d e s a r r o l l o g r a d u a l de la s o c i e d a d
mexicana, no logr establecer una e s t r u c t u r a institucional
legtima. Una vez q u e el r g i m e n p e r d i su l e g i t i m i d a d (y,
sobre todo, su capacidad para i m p o n e r la fuerza), todas sus
e s t r u c t u r a s se vinieron abajo. A partir ele ese m o m e n t o era
s i m p l e m e n t e cuestin ele tiempo p a r a que el PRI perdiera las
elecciones y, quiz, nunca se pudiera r e c u p e r a r c o m o partido o sistema hegemnico.

p o r q u e , en su f u e r o interno, estuvieran dispuestos a someterse a las reglas inherentes al proceso.

Pero las reglas del juego que los priistas a c e p t a r o n c o m o
n o r m a p a r a el a s c e n s o poltico t e n a n u n a c a r a c t e r s t i c a
excepcional que a h o r a , en la era posterior al PRI, ha c r e a d o
u n a p e c u l i a r s i t u a c i n de p e r v e r s i d a d . A u n q u e t o d o en el
PRI se revesta de la f o r m a de la legalidad, en la prctica los
priistas aceptaban la ley del m s fuerte, el presidente. Incluso, iban un paso m s all: las reglas ni siquiera eran conocidas pues se t r a t a b a de reglas "no escritas". Los polticos de
la p o c a tenan que i n t e r p r e t a r la voluntad del p o d e r o s o y
a c t u a r en consecuencia. En ocasiones a c e r t a b a n v en o t r a s
c o m e t a n errores que, a la postre, p o d a n ser devastadores.
Es decir, n a v e g a b a n en la o s c u r i d a d , p e r o p r e t e n d a n q u e
las reglas eran evidentes p a r a tocios. Esta contradiccin entre la i n c e r t i d u m b r e inherente a u n a regla que nadie c o n o c e
y la p r e t e n s i n de q u e las reglas son evidentes p a r a todos,
nos h a dejado un legaelo especialmente pernicioso.

El m e c a n i s m o ideado p o r Calles tuvo el beneficio ele forz a r a los a c t o r e s polticos a d i s p u t a r s e el p o d e r d e n t r o del

m a r c o ele las i n s t i t u c i o n e s , en lugar ele r e c u r r i r a la violencia y el asesinato c o m o medio legtimo y normal ele ascenso poltico. A u n q u e h u b o m o m e n t o s ele violencia en las
d c a d a s en cjiie el m e c a n i s m o ele sucesin presidencial funcion, 4 n o cabe la m e n o r d u d a ele que el pas goz ele aos
ele paz y e s t a b i l i d a d . D e s a f o r t u n a d a m e n t e , el m e c a n i s m o
inherente al P N R - P R M - P R I no resolvi el t e m a subyacente: se
i n s t i t u c i o n a l i z la lucha p o r el poder, p e r o n o se logr la
l e g i t i m i d a d elel p r o c e s o . Es decir, los p o l t i c o s a c e p t a r o n
la d i s c i p l i n a p o r q u e sta se h a c a c u m p l i r con c u a l q u i e r
r e c u r s o q u e f u e r a n e c e s a r i o , i n c l u y e n d o la " e l i m i n a c i n "
elel d i s i d e n t e o u n " c a o n a z o " de c o r l e o b r e g o n i s t a , y no

C u a n d o u n o n o s a b e cul es la regla a p l i c a b l e a u n a
d e t e r m i n a d a situacin, la probabilidad ele e r r a r es e n o r m e .
En la vida prctica, p o r ejemplo, los priistas tenan que det e r m i n a r si p o d a n m e t e r la m a n o en la caja ele u n a e m p r e s a
p a r a e s t a t a l , es decir, si les h a b a n d a d o un d e t e r m i n a d o
puesto c o m o p r e m i o o c o m o castigo. C u a n d o se t r a t a b a de
u n premio, el propsito del n o m b r a m i e n t o traa implcito el
permiso ele robar; c u a n d o se trataba ele un castigo, cualquier
paso en falso i m p l i c a b a la aplicacin i m p l a c a b l e de la lev
p r e s i d e n c i a l . Peor p a r a los priistas, las reglas c a m b i a b a n
y u n a p e r s o n a p o d a e s t a r elel laclo b u e n o de la regla q u e
d e s c o n o c a en u n m o m e n t o ciado, p a r a p a s a r s b i t a m e n t e
al otro sin conocer la causa. El p u n t o significativo es que la
sociedad mexicana se pas dcadas viviendo en un e n t o r n o
p e r m a n e n t e m e n t e c o n t r a d i c t o r i o : h a b a m u c h a s leyes escritas y c o n o c i d a s p o r todos, pero las relevantes se intuan
p o r q u e slo el presidente las conoca y a d a p t a b a .

4
Por ejemplo, los casos de Vasconcelos, d e l i n q u e / y Almazn, por
citar algunos de los ms representativos.

35

36

LA D I S P U TA POR E L P O D E R SIN R E G L A S

Las reglas "no escrilas" de la vida poltica mexicana eran

tajantes y f u l m i n a n t e s . Segn el relato de Antonio Vclasco
Pina, esas reglas no slo fueron escritas, a u n q u e p e r m a n e cieran secretas, sino que su c u m p l i m i e n t o era d r a c o n i a n o .
Durante d c a d a s todo el sistema poltico priista o p e r b a j o
el p r i n c i p i o ele q u e se t r a t a b a de reglas i m p l c i t a s y, m s
importante, que todo el a n d a m i a j e legal del pas desde la
C o n s t i t u c i n h a s t a la l t i m a ley r e g l a m e n t a r i a no era
ms que una m e r a formalidad que se poda violar a voluntad. Las leyes escritas se e m p l e a b a n p a r a j u s t i f i c a r o legit i m a r las reglas no escrilas y su u s o f r e c u e n t e m e n t e caprichoso.
Resulta evidente que es imposible c o n s t r u i r y fortalecer
la legitimidad de un sistema poltico, incluyendo la aceptacin de las reglas de la sucesin, c u a n d o la institucionalid a d del s i s t e m a en su c o n j u n t o se s u s t e n t a en no m s q u e
reglas no escritas y un sistema legal que es una mera formalidad. En este contexto, no es casualidad que la disidencia
d e n t r o del rgimen priista c o m e n z a s e casi i n m e d i a t a m e n te d e s p u s de que el presidente perdi la capacidad de imponer su voluntad. Ah estn, c o m o muestras, los gritos en el
poder legislativo, los precandidatos perdedores que se rebelan, los movimientos guerrilleros que c o b r a n fuerza en formas inconcebibles en la era de hegemona del PRI.
Ms all de las revueltas, mayores o menores, que se suscitaron d e n t r o de la era del p a r t i d o todopoderoso, c o m o la
de S a t u r n i n o Cedillo o la del general Miguel Henrqitez Guzmn, el proceso de sucesin f u n c i o n p o r q u e el presidente
c o n t a b a con los r e c u r s o s para hacerlo funcionar. Una vez
que ese poder c o m e n z a resquebrajarse, la disidencia no se
hizo esperar. Hay indicios que sugieren que Luis Echeverra
logr superar un intento presidencial por descarrilar su cand i d a t u r a y es e v i d e n t e el r o m p i m i e n t o del PRI c u a n d o , en
el c o n t e x t o de la n o m i n a c i n de Carlos S a l i n a s a la presid e n c i a de la Repblica, se escinde la l l a m a d a C o r r i e n t e

I.A DISPUTA P O R EL P O D E R SIN R E G L A S

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D e m o c r t i c a e n c a b e z a d a p o r C u a u h t e m o c C r d e n a s . Esa
disidencia sera la primera de otras varias, a u n q u e distintas
y cada una hecha a su m a n e r a y propsitos: desde la rebelin
zapatista hasta la disidencia de un c a n d i d a t o al p e r d e r la
n o m i n a c i n priista en 1994, seguida del a s e s i n a t o del candidato elegido. Una vez resquebrajado, el sistema c o m e n z
a " h a c e r a g u a " p o r doquier, lo cual r e s u l t n o t o r i o en la
sucesin de Carlos Salinas, en la q u e r e t o r n la violencia
c o m o medio de lucha por el poder.
La sucesin de Carlos Salinas sera la ltima en o p e r a r
bajo las viejas reglas del rgimen priista. La s u m a del gradual c o l a p s o de la legitimidad del s i s t e m a , las c r e c i e n t e s
disputas electorales v la escalada de violencia igual la originada en la poltica que en la delincuencia o el narcotrfico,
en o c a s i o n e s todas stas vinculadas llev a q u e surgiera
una vigorosa oposicin poltica d e m a n d a n d o c a m b i o s en la
legislacin electoral. La d i s p u t a p o r el p o d e r d e j d e conc e n t r a r s e al interior del PRI para volverse un f e n m e n o del
sistema poltico en su conjunto. Las viejas reglas de la disciplina priista pasaron al olvido, abrindose u n a nueva caja de
Pandora: a partir de ese m o m e n t o , en ausencia de un actor
capaz de i m p o n e r la disciplina, la estabilidad del pas pasara a d e p e n d e r de la responsabilidad de los actores polticos
en lo individual.
En la m e d i d a en q u e la d i s p u t a p o r el p o d e r r e b a s el
m a r c o del PRI al erigirse otros partidos V agrupaciones polticas en c o n t e n d i e n t e s f u e r t e s , crebles v efectivos en los
procesos electorales, los viejos m e c a n i s m o s d e j a r o n de ser
o p e r a n t e s . No es slo q u e de p r o n t o se p r e s e n t a r a n r e t o s
crebles a las c a n d i d a t u r a s priistas, s i n o q u e el p r o p i o
m e c a n i s m o de n o m i n a c i n del PRI, el l l a m a d o "dedazo",
dej de gozar de legitimidad, incluso d e n t r o del propio partido. La ilegitimidad del viejo rgimen c o m e n z a h a c e r s e
evidente en todos sus frentes.
A p a r t i r del inicio de los n o v e n t a , fue r a r a la eleccin

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38
LA DISPUTA P O R E L P O D E R SIN R E G L A S

LA DISPUTA P O R E L P O D E R SIN R E G L A S

(local, estatal o federal) que no f u e s e i m p u g n a d a , al g r a d o

de que los partidos de oposicin c o m e n z a r o n a dedicar una
p a r t e i m p o r t a n t e de su p r e s u p u e s t o no a g a n a r el volo ciudadano, sino a fortalecerse con vistas al conflicto postelectoral. As n a c i e r o n las l l a m a d a s "concertacesiones", q u e no
eran otra cosa que un intento m a l o g r a d o p o r salvar un proceso electoral f r a u d u l e n t o y corrupto. En trminos etimolgicos, el n e o l o g i s m o " c o n c e r t a c e s i n " s u m a d o s vocablos:
concertar y ceder. Los priistas, aferrados al poder p o r encima
de cualquier valor, haban gozado por dcadas del monopolio
del p o d e r en el pas y c o n s i d e r a b a n q u e era i m p o s i b l e
(inaceptable es un m e j o r trmino) cualquier prdida electoral. Sin e m b a r g o , a n t e la p r e s i n real q u e c o m e n z a r o n a
e j e r c e r los p a r t i d o s o p o s i t o r e s , p a r t i c u l a r m e n t e el PAN, y
f r e n t e a u n s i s t e m a electoral c o r r u p t o , o s c u r o y d i s e a d o
para g a n a r p o r cualquier medio, el gobierno de Salinas llev a cabo negociaciones que los priistas asociaron de inmediato con "cesiones de poder".

de c i n i s m o e i n c r e d u l i d a d y se s e n t a r o n las b a s e s p a r a el
vaco institucional que hoy p a d e c e m o s .
El t e m a i m p o r t a n t e en lodo el c u a d r o a n t e r i o r es q u e las
viejas reglas del s i s t e m a p r i i s t a d e j a r o n de ser o p e r a n t e s .
Debido a la creciente erosin de los controles al interior del
PRI, las f i s u r a s i n t e r n a s , c a r a c t e r s t i c a de origen del partido, a d q u i r i e r o n p r e e m i n e n c i a , al g r a d o de d a r s e r o m p i m i e n t o s c o m o el ya m e n c i o n a d o ele la Corriente Democrtica, pero t a m b i n situaciones de indisciplina p o r p a r t e de
los p e r d e d o r e s q u e h u b i e r a n s i d o i n c o n c e b i b l e s d c a d a s
atrs. Por su parte, en la m e d i d a en que a la d i s p u t a p o r el
p o d e r se i n c o r p o r a r o n o t r o s p a r t i d o s polticos ( a c t u a n d o
stos n a t u r a l m e n t e fuera de las reglas internas del PRI), dej
de o p e r a r el viejo m e c a n i s m o de disciplina priista en la form a del "candidato de unidad", p r o p u e s t a a la que se s u m a ban todos los g r u p o s del partido, c a d a u n o n e g o c i a n d o sus
intereses a lo largo del propio proceso electoral.
A p a r t i r del a o 1988 y, sin d u d a , de 1994, el p r o c e s o
electoral a d q u i r i caractersticas nuevas. A u n q u e el proceso de n o m i n a c i n del c a n d i d a t o del PRI sigui sus mecanism o s tradicionales (incluso en 2006), la c o n t i e n d a relevante
dej de estar contenida al interior del PRI para c o n c e n t r a r s e
en la competencia con otros partidos. E n el nterin, se elev
el n m e r o de g o b e r n a d o r e s provenientes de partidos distintos al PRT V los contingentes t a n t o del PAN c o m o del PRD en el
p o d e r legislativo c r e c i e r o n de m a n e r a s o s t e n i d a . En este
contexto, el sistemtico i n c r e m e n t o de conflictos postelectorales oblig a la r e f o r m a de las leyes electorales, p r o c e s o
o r i e n t a d o a c r e a r u n a "cancha competitiva" en la cual ningn c a n d i d a t o o p a r t i d o gozara de ventajas en la c o n t i e n d a
electoral.
El p r e s i d e n t e Zedillo o p t p o r u n a r e f o r m a e l e c t o r a l
que fuera aceptable para los partidos de oposicin y logr que
su a p r o b a c i n se llevara a cabo p o r u n a n i m i d a d . Aun as, la
r e f o r m a q u e c r e a r a al IFE q u e hoy c o n o c e m o s no le ali-

As, las c o n c e r t a c e s i o n e s sirvieron p a r a concluir, de

m a n e r a individual, las d i s p u t a s electorales, p e r o no resolvieron el p r o b l e m a de la c o m p e t e n c i a poltica ni m u c h o
m e n o s la l e g i t i m i d a d del proceso. En r e t r o s p e c t i v a , esas
negociaciones slo agudizaron la ilegitimidad de la poltica
m e x i c a n a y f o m e n t a r o n el c i n i s m o q u e c a r a c t e r i z a hoy en
da tanto a los polticos c o m o a la poblacin en general y que
en n a d a contribuye a la paz poltica o a la resolucin pacfica de conflictos. No m e n o s i m p o r t a n t e : la nocin de negoc i a r un r e s u l t a d o electoral y la p e r c e p c i n de q u e u n a negociacin p o d r a m o d i f i c a r o revertir el resultado llev a la
d i s p u t a que, ya b a j o o t r a s reglas del juego, se dio en 2006.
Adems de preservar una d u d a sobre la honorabilidad de
los p r o c e s o s electorales, las c o n c e r t a c e s i o n e s t u v i e r o n el
efecto de aniquilar cualquier negociacin poltica. Es decir,
se deslegitim la esencia de la poltica. En s u m a , en a r a s de
la preservacin del p o d e r priista se fortaleci una c u l t u r a

40

LA D I S P U TA P O R E L P O D E R S I N R E G L A S

cienle b a s t a n t e p a r a que el propio Zedillo se abstuviera de

c o n d u c i r (o al m e n o s m a n t e n e r su p o d e r de velo) en el proceso de n o m i n a c i n del c a n d i d a t o de su partido. Esa reforma electoral s u f r i su p r i m e r a p r u e b a en las elecciones de
2000, c o m i c i o s en los q u e t r i u n f el PAN. D a d o ese resultado, es imposible s a b e r a ciencia cierta cul h u b i e r a sido el
devenir de esa eleccin de h a b e r g a n a d o el PRI. El hecho de
q u e este p e r d i e r a legitim t a n t o a la eleccin c o m o al ir;ii,
as c o m o a toda la estructura y legislacin detrs ele ste.
Las r e f o r m a s electorales de los nvenla h a b r a n ele subs a n a r las d e f i c i e n c i a s i n h e r e n t e s a la vieja e s t r u c t u r a ele
administracin ele los procesos electorales. Para comenzar,
la activa p a r t i c i p a c i n de los p a r t i d o s ele o p o s i c i n en la
c o n f o r m a c i n de la n u e v a legislacin e r a g a r a n t a ele imparcialidad; a lo a n t e r i o r se s u m la integracin de un consejo c i u d a d a n o p a r a e n c a b e z a r al IFH que, p o r su independencia, ofreca garantas a todos los contendientes. En una
palabra, el c o n j u n t o ele r e f o r m a s electorales que e m p r e n d i
el pas desde finales de los setenta y que c u l m i n con la de
1996, logr lo que a p e n a s u n o s c u a n t o s aos antes pareca
imposible: quitarle el control ele los comicios al gobierno y
su partido. Pero, c o m o hoy sabemos, todas esas virtudes no
resolvieron el p r o b l e m a de la legitimidad y n o lo hicieron
porque la ley sigue siendo visla c o m o un i n s t r u m e n t o y u n a
aspiracin, en lugar ele ser e n t e n d i d a c o m o una c a m i s a ele
fuerza, c o m o en todos Jos pases civilizados y democrticos.
Lo q u e hoy r e s u l t a e v i d e n t e es q u e n i n g u n a r e f o r m a
electoral poda, p o r s m i s m a , c a m b i a r la n a t u r a l e z a de la
poltica mexicana. Lo que las reformas ele los noventa lograron fue la creacin ele nuevas reglas de competencia equitativa p a r a todos los partidos polticos, pero no c a m b i a r o n la
p e r c e p c i n ele legitimidad q u e c a r a c t e r i z a a lodo el conc e p t o d e legalidad en el pas. Es decir, el h e c h o ele q u e se
hayan a p r o b a d o nuevas reglas escritas ele competencia poltica, n o i n c i d i s o b r e el ancestral r e c h a z o a la n o c i n de

I.A DISPUTA P O R E L P O D E R SIN R E G L A S

33

que los h o m b r e s d e b e n s u p e d i t a r sus impulsos a las reglas

del juego. Es posible que, de n o h a b e r g a n a d o un p a r t i d o
distinto al PRI en 2000, esa falla se h u b i e r a h e c h o evidente
desde entonces, tal y c o m o se evidenci en 2006.
La derrota del PRI en 2000 c a m b i el partido en el gobierno, pero no a l t e r la irrelevancia del s i s t e m a legal en la
m e n t e ele los polticos y ele la m a y o r p a r t e de la poblacin.
Aunque la retrica en la poltica mexicana es rica en alusiones a la legalidad, la Constitucin y el E s t a d o de derecho, la
realidad plausible es c l a r a m e n t e distinta. Adems, independ i e n t e m e n t e de que el "divorcio" e n t r e el PRI y la presidencia t e r m i n p o r e n t e r r a r las reglas no escritas q u e h a b a n
c o n d u c i d o la poltica nacional y el control al interior ele ese
partido, es necesario destacar un elemento adicional: el prim e r g o b i e r n o n o priista ele la era m o d e r n a ele Mxico se
r e h u s a llevar a c a b o u n a t r a n s f o r m a c i n i n s t i t u c i o n a l
que, p r e s u m i b l e m e n t e , p o d r a h a b e r incluido un a m p l i o
a c u e r d o poltico en torno a las nuevas reglas que regiran el
c o m p o r t a m i e n t o tanto ele partidos c o m o ele polticos.
As las cosas, Mxico se e n c u e n t r a a n t e u n a d u r a realidad: c m o salir del a c t u a l atolladero. A u n q u e el c o n f l i c t o
postelectoral ele 2006 ha a m a i n a d o , es evidente que u n pas
q u e a s p i r a a un d e s a r r o l l o integral y equitativo d e n t r o ele
un e s q u e m a ele m o d e r n i d a d no p u e d e f u n c i o n a r en ausencia ele un m a r c o legal que efectivamente rija sobre la ciudad a n a y los p r o c e s o s polticos no slo p o r q u e el g o b i e r n o
c u e n t e c o n la c a p a c i d a d y disposicin de hacerlo cumplir,
sino p o r q u e goce ele a m p l i a legitimidad e n t r e la poblacin
y,los a c t o r e s polticos. En o t r a s p a l a b r a s , el g r a n reto de
Mxico en la a c t u a l i d a d es el ele llevar a c a b o una reconst r u c c i n i n s t i t u c i o n a l c u y o o b j e t i v o m e d u l a r sea d e f i n i r
ele m a n e r a consensa! un c o n j u n t o ele reglas que, a partir ele
ese m o m e n t o , se conviertan en el m a r c o legal con c a r c t e r
o b l i g a t o r i o p a r a toda la c i u d a d a n a , en lodo e s p a c i o ele
interaccin.

42

L A DISPUTA P O R E L P O D E R S I N R E G L A S

La c o m p l e j i d a d del desafo es e n o r m e , p u e s no se refiere

slo a la f o r m a l i d a d , s i n o q u e i n c l u y e el c o m p o r t a m i e n t o
g e n e r a l de la poblacin. C i e r t a m e n t e , el i m p a c t o de la disid e n c i a de u n p o l t i c o (o a g r u p a c i n p o l t i c a ) t i e n d e a s e r
m a y o r q u e el de un individuo c o m n v c o r r i e n t e y ste es el
t e m a c r u c i a l p a r a c u a l q u i e r d i s c u s i n s o b r e la l u c h a p o r
el poder. Sin e m b a r g o , la l u c h a p o r el p o d e r es t a n slo u n
lado de la m o n e d a : el o t r o es el d e la legalidad. No se p u e d e
e s p e r a r q u e los polticos acepten y se c o m p r o m e t a n a c u m plir un c o n j u n t o de reglas, a d e m s de r e c o n o c e r c o m o legt i m a la a c c i n p o l i c i a c a del E s t a d o , si t o d o el r e s t o d e la
poblacin n o lo hace en su vida cotidiana. Dicho de o t r a forma, en t r m i n o s estrictos, n o hay diferencia a l g u n a e n t r e la
p e r s o n a q u e n o respeta u n s e m f o r o (es decir, viola u n a ley)
y la q u e rechaza un resultado electoral. A m b a s estn violand o un m i s m o principio: q u e la ley se aplica a todos y q u e el
fallo de u n tribunal de l t i m a instancia es definitivo.
La s o c i e d a d m e x i c a n a tiene el e n o r m e r e t o d e t r a n s i t a r
d e la era de la i n s t i t u c i o n a l i d a d priista (hoy p r c t i c a m e n t e
d e s a p a r e c i d a ) h a c i a u n E s t a d o de d e r e c h o f u n d a m e n t a d o
en la a c e p t a c i n d e u n m a r c o n o r m a t i v o igual p a r a lodos.
Es decir, de la p a z de Calles a la p a z d e la legalidad v de la
violencia poltica y c r i m i n a l al m o n o p o l i o d e la f u e r z a
e n c a r n a d o e n u n g o b i e r n o legtimo. De la i m p o s i c i n del
viejo r g i m e n a los d e r e c h o s c i u d a d a n o s , e m p a t a d o s s t o s
con las obligaciones q u e se derivan de la vida en sociedad. La
p r e g u n t a es c m o llevar a c a b o s e m e j a n t e t r a n s f o r m a c i n .

II. U N M U N D O D E

ILEGALIDAD

En Mxico la nica ley que se aplica es la de la

Annimo
gravedad, y no siempre.

E L M U N D O de ilegalidad en q u e vive Mxico n o es p r o d u c t o

de la c a s u a l i d a d . Tiene toda u n a historia q u e se deriva d e la
n a t u r a l e z a del s i s t e m a poltico y del m a r c o n o r m a t i v o q u e
se c o n s t r u y p a r a hacerlo funcionar.
Desde hace tres d c a d a s , el pas e x p e r i m e n t a u n inusitad o y c r e c i e n t e n m e r o ele c o n f l i c t o s p o l t i c o s a lo l a r g o y
a n c h o de su t e r r i t o r i o . A u n q u e las c a r a c t e r s t i c a s especific a s ele c a d a c o n f l i c t o v a r a n d e s d e i n v a s i o n e s ele t i e r r a
h a s t a p r o t e s t a s , m a r c h a s , p l a n t o n e s y l e v a n t a m i e n t o s su
n a t u r a l e z a es la m i s m a : 110 existe u n a p e g o al s i s t e m a legal o
a un c o n j u n t o ele reglas r e c o n o c i d a s c o m o esenciales p a r a la
c o n v i v e n c i a pacfica. En pases con u n a larga t r a d i c i n ele
legalidad n o t e n d r a s e n t i d o a l g u n o d i s c u t i r u n t e m a c o m o
ste. Las policas ele pases c o m o Suiza, A l e m a n i a o E s t a d o s
U n i d o s h a b r a n i m p e d i d o c u a l q u i e r m a n i f e s t a c i n ilegal y
h a b r a n e n c a r c e l a d o a los i n f r a c t o r e s . Pero en Mxico e s t o
n o s u c e d e as.
Por m u c h o tiempo, a lo largo ele la e r a " d u r a " del sistem a poltico priista, el c o n c e p t o d o m i n a n t e ele legalidad e r a
el q u e se d e r i v a b a ele la fortaleza real y p e r c i b i d a elel gobierno. E n n u m e r o s a s ocasiones, el g o b i e r n o m o s t r su capacid a d y disposicin a m a n t e n e r el o r d e n , lo cual a f i a n z a b a la
p e r c e p c i n ele q u e s o m e t e r a a la ley y el o r d e n c u a l q u i e r
c o m p o r t a m i e n t o no institucional. Esto c o m e n z a c a m b i a r
a p a r t i r ele 1968.
Este c a p t u l o se a d e n t r a en la d i s c u s i n ele lo q u e c a m 43

UN M U N D O D E I L E G A L I D A D

IJN M U N D O D E I L E G A L I D A D

bi, sus c a u s a s y io q u e revela d e las f u e n t e s a c t u a l e s d e ilegalidad en el pas.

los s e t e n t a , c a m b i o q u e m a r c la n a t u r a l e z a d e la poltica
nacional. El viejo sistema poltico f u n c i o n s o b r e la base d e
m e c a n i s m o s d e control v participacin q u e p e r m i t a n interc a m b i a r disciplina v lealtad a c a m b i o d e beneficios p a r a los
liderazgos d e o r g a n i z a c i o n e s d e d i c a d a s a ese control. Con el
colapso g r a d u a l q u e e x p e r i m e n t a r o n esos m e c a n i s m o s , el sisl e m a f u e c o n v i r t i e n d o (y p e r v i r t i e n d o ) d i c h o s m e c a n i s m o s ,
t r a n s f o r m n d o l o s en i n t e r c a m b i o s d e extorsin y c h a n t a j e :
b e n e f i c i o s a c a m b i o d e la n o d e s e s t a b i l i z a c i n . Esa t r a n s i cin a r r o j c o m o r e s u l t a d o u n sistema precario, p r o p e n s o a
h a c e r crisis, p e r o p o r ello m e n o s til para el c o n t r o l d e grupos polticos y su m a n i p u l a c i n para fines electorales.
En la l t i m a d c a d a h e m o s a s i s t i d o a la d e s t r u c c i n
del viejo s i s t e m a , m a s n o a la de s u s f o r m a s y objetivos. Hem o s vivido el lin d e la p r e s i d e n c i a del PRI y a p e n a s c o m e n z a m o s a o t e a r s u s c o n s e c u e n c i a s . Sin e m b a r g o , a h o r a
c o m i e n z a a ser c l a r o q u e el s u e o d e la d e m o c r a c i a n a c i d a
" c o m o p o r a c t o d e m a g i a " de un p r o c e s o m e r a m e n t e electoral es n a d a m s q u e eso: u n s u e o . Las e s t r u c t u r a s f u n d a m e n t a l e s d e la poltica n a c i o n a l no son d e m o c r t i c a s y, en
m u c h o s casos, siguen r e s p o n d i e n d o a u n a lgica c o r p o r a l ivista, a u n q u e a h o r a u n l a n o m s d e s c e n t r a l i z a d a y b s t a n le m s libre.
El n u e v o c o r p o r a t i v i s m o m e x i c a n o es m u y d i s t i n t o al
de a n t a o . El viejo era un i n s t r u m e n t o del p o d e r para m a n tener el c o n t r o l en a r a s d e h a c e r a v a n z a r el d e s a r r o l l o econ m i c o del pas. El n u e v o se ha c o n v e r t i d o en u n m e c a n i s m o d e n e g o c i a c i n y e x t o r s i n q u e i m p i d e el d e s a r r o l l o
e c o n m i c o y poltico del pas.

44

A p a r t i r de 1968, la e s t r u c t u r a de control q u e p o r dcadas utiliz el sistema priista (y p o r la cual a s e g u r la estabilidad poltica y e c o n m i c a ) se c o m e n z a e r o s i o n a r y prcl i c a m e n t e se colapso, al m e n o s a nivel federal, a p a r t i r d e la
ejeccin p r e s i d e n c i a l de 2000. E s t o no es c u l p a del g o b i e r n o
q u e t o m las r i e n d a s del pas a p a r t i r d e ese m o m e n t o , p e r o
es c l a r o q u e s t e n o h i z o n a d a p o r c o n s t r u i r u n a n u e v a
f u e n t e d e institucionalidad y legalidad.

E L CORPORATIVISMO DI ORIGIN

A g r a n d e s r a s g o s la h i s t o r i a del M x i c o del siglo xx es la

h i s t o r i a del c o r p o r a t i v i s m o , y el c o r p o r a t i v i s m o m e x i c a n o
no le ni es d e m o c r t i c o . S u s r e s t o s y c o n s e c u e n c i a s s o n
observables en lodos los m b i t o s d e la vida nacional. Fenm e n o del siglo p a s a d o , el c o r p o r a t i v i s m o sigue s i e n d o u n a
realidad viva e n s i n d i c a t o s y c m a r a s industriales, caudillism o s y p r o c e s o s e l e c t o r a l e s . Sin e m b a r g o , m u c h o h a c a m biado en el c o n t e n i d o d e ese c o r p o r a t i v i s m o , fiel reflejo d e
las t e n d e n c i a s p r o f u n d a s d e la poltica n a c i o n a l .
El c o r p o r a t i v i s m o m e x i c a n o le c r e a d o p a r a e j e r c e r el
c o n t r o l d e s d e el poder. Su o b j e t i v o e r a a s e g u r a r el c o n t r o l
poltico d e las m a s a s , p r o c e s o q u e se a r t i c u l a travs de la
c r e a c i n d e los s e c t o r e s del I'RI ( C o n f e d e r a c i n N a c i o n a l
C a m p e s i n a [CNC]. C o n f e d e r a c i n d e T r a b a j a d o r e s d e Mxico [CTM] y C o n f e d e r a c i n N a c i o n a l d e O r g a n i z a c i o n e s Pop u l a r e s [CNOPJ). La clave del f u n c i o n a m i e n t o del s i s t e m a
resida en la m a n c u e r n a PRI-presidencia? E r a la p i e d r a de
l o q u e q u e h a c a f u n c i o n a r a ese c o n j u n t o c e n t r a l i z a d o r y
c o n c e n t r a d o r del poder.
P e r o los m e c a n i s m o s d e c o n t r o l del PRI n o e r a n estticos y, d e h e c h o , e x p e r i m e n t a r o n u n c a m b i o d r a m t i c o en

45

LA D E S C O M P O S I C I N DEL VIEJO SISTEMA

La evolucin reciente del pas en m a t e r i a poltica es reveladora. E n f r a n c o c o n t r a s t e c o n la era del p r i i s m o d u r o en el

46

UN M U N D O D E I L E G A L I D A D

que n a d a se mova sin a u t o r i z a c i n , las f o r m a s de h a c e r

poltica h a n c a m b i a d o radicalmente. Hoy los i n s t r u m e n t o s
reales de negociacin poltica son las invasiones de tierras,
las m a r c h a s , los plantones, la violencia y la extorsin, desp l a z a n d o la n e g o c i a c i n poltica y las i n s t a n c i a s judiciales. Desde una perspectiva analtica, el c a m b i o es m e r a m e n te de tctica y circunstancia, toda vez q u e p a s a m o s de u n a
e r a de imposicin y negociacin tras b a m b a l i n a s a u n a era
de activismo social y poltico en las calles. Se trata de dos
m o d a l i d a d e s de h a c e r poltica, n i n g u n a de ellas d e m o c r tica. Pero las c o n s e c u e n c i a s de ese c a m b i o s r e s u l t a n imp o r t a n t e s p o r q u e lo q u e hoy t e n e m o s no c o n d u c e hacia la
construccin de u n sistema poltico m o d e r n o y transparente.
I m p l i c a , de hecho, la parlisis en los p r o c e s o s de decisin
poltica y, en consecuencia, riesgos p a r a el crecimiento econ m i c o por la falta de r e f o r m a s que c o n d u z c a n a u n a mayor p r o d u c t i v i d a d , a t r a i g a n inversin p r i v a d a y eleven los
niveles de empleo.
En u n sistema poltico d e m o c r t i c o , f u n d a m e n t a d o en
reglas del juego a las que los actores polticos reconocen com o vlidas, es decir, que gozan de legitimidad, el g o b i e r n o
tiene no slo la f a c u l t a d , sino la o b l i g a c i n de e m p l e a r la
f u e r z a p a r a m a n t e n e r el o r d e n y a s e g u r a r u n a convivencia
pacfica en la sociedad. Pero el corporal ivismo y su creciente
p r o p e n s i n a la violencia evidencian la fragilidad de nuestra democracia. Si bien los avances en materia electoral son
plausibles, el pas est a n m u y lejos de h a b e r l o g r a d o la
i n s t i l u c i o n a l i z a c i n del p o d e r y la c o n s o l i d a c i n de un
E s t a d o de derecho, a m b o s c o m p o n e n t e s indispensables de
una d e m o c r a c i a m o d e r n a . Las r a z o n e s p o r las c u a l e s esto
no se ha logrado son m u c h a s , pero resulta indiscutible que
sa es la realidad y que b a j o ese r a s e r o debe ser analizada.
La derrota del PRI en 2000 complic el p r o b l e m a que ya
exista, a d e m s de exacerbarlo. Lo e x a c e r b p o r q u e con la
alternancia desaparecieron los ltimos m e c a n i s m o s de con-

UN M U N D O D E I L E G A L I D A D

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trol que q u e d a b a n en m a n o s del gobierno federal y lo complic p o r q u e se multiplicaron los d e m a n d a n t e s y peticionarios, se disloc la r elacin e n t r e el g o b i e r n o f e d e r a l y los
estatales, y se i n c o r p o r al gobierno federal u n n m e r o elev a d o de f u n c i o n a r i o s sin e x p e r i e n c i a poltica en t e m a s y
s e c t o r e s e m i n e n t e m e n t e polticos. Es decir, c o n el "divorcio" del PRI y la presidencia, el pas s b i t a m e n t e p a s de u n
sistema m s o m e n o s c o o r d i n a d o de control a u n o en el que
los controles al viejo estilo ya no eran posibles.
La d e m o c r a c i a electoral rindi u n f r u t o i n m e d i a t o en la
f o r m a de u n a p r e s i d e n c i a d i s m i n u i d a y sin c a p a c i d a d de
imposicin, pero no en la f o r m a de un m e j o r sistema ele gobierno o de renovados mecanismos de participacin y
representacin poltica. Lo q u e los m e x i c a n o s experimentam o s f u e la d e s a p a r i c i n del viejo s i s t e m a , p e r o d e j a n d o
vivos todos sus m e c a n i s m o s de control y participacin, slo
que a h o r a en m a n o s de lderes sindicales, caciques y gobernadores.
E n este c o n t e x t o , q u i z el f e n m e n o m s i m p o r t a n t e
p a r a la poltica m e x i c a n a , y el f a c t o r clave en el p r o c e s o
electoral d e 2006, o c u r r i en el Distrito Federal: a p a r t i r de
la d e r r o t a del PRI en 1997, t o d o el a p a r a t o del viejo PRI en
esa entidad pas a m a n o s del PRD. Tanto los perredistas que
llegaron al p o d e r en la capital del p a s c o m o los p r i i s l a s
que a b a n d o n a r o n su partido p a r a s u m a r s e a la ola que lleg
con el g o b i e r n o p e r r e d i s l a , h i c i e r o n s u y o s los a n t i g u o s
m e c a n i s m o s de o r g a n i z a c i n y control del PRI, convirtindolos en su p l a t a f o r m a de g o b i e r n o . Lo n i c o q u e c a m b i
con la llegada del PRD al g o b i e r n o de la c i u d a d le el n o m bre del d u e o y f u e n t e de control de las e s t r u c t u r a s corporativistas ya existentes.
De esta m a n e r a , el pas entr en un p r o c e s o de c a m b i o
a c e l e r a d o en el que se d e s a r t i c u l a r o n las lneas d e control
d e s d e la presidencia y el PRI. Pero en l u g a r de q u e el corporativismo q u e h a b a s u s t e n t a d o al viejo sistema se colapsa-

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ra, ste s i m p l e m e n t e e v o l u c i o n . Los g r a n d e s s i n d i c a t o s

que antes haban vivido bajo el yugo del poder presidencial
a d q u i r i e r o n vicia p r o p i a y e n o r m e s m r g e n e s de l i b e r t a d ,
constituyndose en p o d e r e s reales (poderes "lcticos" c o m o
se les ha ciado en llamar) y con liderazgos carentes de contrapeso o sin exigencia alguna en materia de transparencia
en su gestin. Al m i s m o t i e m p o , m u c h a s de las o r g a n i z a ciones sociales y p o l t i c a s q u e e r a n el c o r a z n del PRI se
d e s b a n d a r o n , pero m u c h a s m s q u e d a r o n en poder de nuevos intereses: el g o b i e r n o del Distrito F e d e r a l , a l g u n o s
gobernadores, el PRD e inclusive el PRI. Muy pocas a c a b a r o n
democratizndose.

todos ellos, i n d e p e n d i e n t e m e n t e de su origen o naturaleza,

en u n a e s t r u c t u r a disciplinaria.
La modalidad y dinmica de la integracin fue cambiando a lo largo del t i e m p o . En un p r i n c i p i o , d u r a n t e la primera etapa de integracin del partido, la lgica era absoluta: lo que se buscaba era el control de grupos v sectores con
el fin de consolidar el poder poltico de los gobiernos posrevolucionarios. E n este sentido, los gobiernos de los treinta
estuvieron dispuestos a emplear cualquier medio para alcanzar sus objetivos. Esto explica p o r qu se recurri a medios
tan c o n t r a s t a n t e s c o m o la c o r r u p c i n (a la bien c o n o c i d a
m a n e r a obregonista: "nadie resiste un c a o n a z o de cincuenta mil pesos"), el asesinato o el s o m e t i m i e n t o p o r la fuerza
(como en el caso clel general S a t u r n i n o Cedillo en San Luis
Potos o el clel general F r a n c i s c o S e r r a n o en la c a r r e t e r a a
Cuernavaca), pero la preferencia fue siempre por el intercambio de d i s c i p l i n a v l e a l t a d al p r e s i d e n t e y al s i s t e m a a
c a m b i o de beneficios en la f o r m a de acceso al p o d e r y a la
riqueza. El objetivo era sumar, d i s c i p l i n a r e institucionalizar. N o r m a l m e n t e la m e r a a m e n a z a de violencia era suficiente p a r a disciplinar, pero el s i s t e m a s i e m p r e prefiri la
cooptacin.
El xito de la estrategia integradora seguida p o r el PNR
p r i m e r o y el PRM y el PRI despus, residi en b u e n a medida
en su capacidad de s u m a r organizaciones. Desde luego, u n a
vez c o n s o l i d a d o el r g i m e n , la n e c e s i d a d de r e c u r r i r a la
violencia d i s m i n u y de m a n e r a drstica: la lgica clel sislem a haba sido establecida y no haba razn alguna para que
alguien se opusiera (mejor estar d e n t r o que f u e r a clel sistema). sta fue la m a n e r a de proceder hasta que lleg el movimiento estudiantil de 1968.
El movimiento estudiantil c i m b r los cimientos clel sistema tradicional. Hasta ese m o m e n t o , todos los retos que el
sistema h a b a e n f r e n t a d o a lo largo de los aos haban provenido de grupos o sectores cuya dinmica era poltica (par-

E L CAMBIO EN LA LGICA DEL C O N T R O L

Vale la p e n a e c h a r una m i r a d a retrospectiva p o r q u e m u c h o

ele lo que h e m o s presenciado en los ltimos aos, y en particular en el r e c i e n t e c o n f l i c t o postelecloral, se r e m i t e al
c a m b i o de lgica en el control poltico q u e o c u r r i en los
setenta, c o m o resultado indirecto del movimiento estudiantil de 1968.
Por d c a d a s luego de su creacin, la lgica y m e c n i c a
del s i s t e m a de control del PRI, su inodus operandi tradicional, era el de la integracin de todas las organizaciones existentes en el pas d e n t r o clel partido. En un s i n n m e r o de
casos, le el partido m i s m o el que cre u organiz a grupos
diversos con el objeto de integrarlos en u n a estructura institucional en la que se les pudiera controlar y disciplinar. Una
gran diversidad de grupos e intereses acabaron siendo cooptados, disciplinados, sometidos e institucionalizados: algunos de ellos representaban actividades o sectores "legtimos"
(como los sindicatos, agrupaciones c a m p e s i n a s y sociales),
en t a n t o q u e o t r o s r e p r e s e n t a b a n actividades "ilegtimas",
ilegales y con frecuencia violentas. El objetivo era s u m a r a

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tidos y grupos interesados en acceder al poder) o econmica (sindicatos y o r g a n i z a c i o n e s gremiales). El m o v i m i e n t o

estudiantil s u p u s o un desafo sin precedentes p o r q u e pona
en e n t r e d i c h o la legitimidad m i s m a del s i s t e m a . Los estudiantes y sus lderes no disputaban el a c t u a r gubernamental
(ni siquiera las instituciones del gobierno). Lo que p o n a n
en d u d a era la lgica m i s m a del sistema, al cual consideraban corrupto, autoritario e inaccesible.
Para el gobierno, el movimiento estudiantil representaba un reto inmanejable. N a d a en su historia lo haba prepar a d o para lidiar con personas sin races gupales, sectoriales
o territoriales. Las negociaciones que se establecieron con el
iiderazgo estudiantil n u n c a p r o s p e r a r o n . Se t r a t a b a de dos
lgicas incompatibles. Eso fue lo que, a final de cuentas, llev a un gobierno desesperado a a c t u a r de m a n e r a violenta.
En ltima instancia, esa m a n e r a de o p e r a r l e haba resultado exitosa en o t r o s de los c a s o s m s difciles a los q u e se
haba e n f r e n t a d o en el pasado. Sin e m b a r g o , c o m o resulta
evidente en retrospectiva, la f o r m a en que se dio fin al movim i e n t o estudiantil tuvo c o n s e c u e n c i a s f u n d a m e n t a l e s , de
esencia, para el sistema poltico en su conjunto.

electo de incentivar el uso de la violencia para resolver prob l e m a s que, a n t e r i o r m e n t e , e n c o n t r a b a n salidas d e n t r o de

los m a r c o s institucionales o formales del propio partido. De
esta m a n e r a , el g o b i e r n o no slo a b a n d o n su f u n c i n tradicional de control poltico por m e d i o del uso de la violencia legtima de que todo gobierno goza, sino que a c e p t en
sus filas a u n s i n n m e r o de organizaciones cuyo p r o p s i t o
y modus operandi e r a n incompatibles con el objetivo histrico de m a n t e n e r el control. El propio g o b i e r n o s e m b r las
semillas de su d e s t r u c c i n . A la par, el gasto p b l i c o se inc r e m e n t de m a n e r a c o n c o m i t a n t e : si n o se p o d a s o m e t e r
al inconforme, al m e n o s se poda c o m p r a r su lealtad. No es
c a s u a l i d a d q u e m u c h a s de las m s c o s t o s a s p r e s t a c i o n e s
sindicales, p o r citar el e j e m p l o m s obvio, f u e r a n concedid a s en los s e t e n t a . En a d i c i n y c o m o c o n s e c u e n c i a de lo
anterior, el gobierno no m o d e r n i z a las f u e r z a s policiacas,
lo q u e p r o d u j o el e s t a n c a m i e n t o el c o n g e l a m i e n t o en el
t i e m p o de la f u e r z a pblica, m i e n t r a s s i m u l t n e a m e n t e
creca el potencial de violencia en el Distrito Federal y en el
pas en general.

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A partir de ese m o m e n t o , el sistema c a m b i en dos vertientes paralelas. Por una parte, el gobierno r e n u n c i tcitamente al uso de la fuerza pblica c o m o medio p a r a resolver
conflictos polticos. Por otro lado, inici una nueva era que
f l u c t u e n t r e el r e c l u t a m i e n t o (o, p o r lo m e n o s , el i n t e n t o
de hacerlo) y la tolerancia hacia el nuevo tipo de organizaciones que el movimiento estudiantil haba evidenciado. El
p r o p s i t o era r e s g u a r d a r la legitimidad del g o b i e r n o y del
sistema, pero el gobierno n u n c a i m a g i n las implicaciones
de su nueva m a n e r a de actuar. Estos dos c a m b i o s traeran
consigo consecuencias inesperadas.
E n la lgica histrica del control, el r e l a j a m i e n t o de la
disciplina p a r t i d i s t a y, s o b r e todo, el a b a n d o n o del u s o de
la fuerza para s o m e t e r a organizaciones o p e r s o n a s tuvo el

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P o r su p a r t e , el r e l a j a m i e n t o de la instilucionaliclacl
s o b r e todo de la disciplina p a r t i d i s t a c o m o objetivo primario del desarrollo del sistema motiv el s u r g i m i e n t o de
o r g a n i z a c i o n e s c u y a lgica era r a d i c a l m e n t e d i s t i n t a a lo
que h a b a sido la n o r m a a lo largo de las d c a d a s de desarrollo del sistema. Por p r i m e r a vez en su historia, el partido estaba no slo admitiendo, sino incluso favoreciendo, la
c r e a c i n de o r g a n i z a c i o n e s y a c t i v i d a d e s ilegales: la invasin de tierras, las guerrillas, los s i n d i c a t o s d i s i d e n t e s , el
bloqueo de vas de c o m u n i c a c i n , el n a r c o t r f i c o . Esto f u e
producto, primero, de la r e n u n c i a al u s o de la f u e r z a pblica p o r parte del g o b i e r n o y, segundo, de su a f n p o r evitar
la inestabilidad. De esta m a n e r a , la t o l e r a n c i a y la c o r r u p cin permitieron el crecimiento y desarrollo de la ilegalidad
y la ausencia de institucionalidad que hoy son p a r a d i g m t i -

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IJN M U N D O D E I L E G A L I D A D

UN M U N D O D E I L E G A L I D A D

cas y q u e a t e n a n d i r e c t a m e n t e c o n t r a el d e s a r r o l l o de la
e c o n o m a y de la democracia en el pas.
Es decir, el giro que dio el gobierno en 1968 f u e m u c h o
m s p r o f u n d o de lo a p a r e n t e . A u n q u e el g o b i e r n o sigui
i n c o r p o r a n d o e incluyendo a una i n m e n s a variedad de entidades, o r g a n i z a c i o n e s y g r u p o s en su seno, la lgica de la
inclusin c a m b i de m a n e r a radical. Mientras h u b o capacidad econmica para repartir, el sistema p u d o ser incluyente;
c u a n d o sta se disip (por la cada en los precios del petrleo, el e n d e u d a m i e n t o excesivo, las crisis recurrentes, etc.),
la t o l e r a n c i a se instituy c o m o poltica p a r a evitar retos a
su l e g i t i m i d a d y viabilidad, a u n q u e a la larga i m p l i c a r a n
inestabilidad. Antes, la lgica haba sido la de s u m a r (repartiendo beneficios) y disciplinar; ahora la lgica consista en
i n c o r p o r a r con el objeto de que nadie retara al sistema, as
fuera un enemigo a m u e r t e del mismo. Ya que la disciplina
no se i m p o n d r a con el uso de la fuerza pblica, se o p t por
privilegiar o t r o m e d i o de control: la p e r m i s i v i d a d a cualq u i e r m o d o de a c t u a r a c a m b i o de que no se r e t a r a al sistema. Esto fue lo que llev a u n a militancia sindical exacerb a d a (lealtad a c a m b i o de b e n e f i c i o s ) y a u n a t o l e r a n c i a
infinita a cualquier tipo de actividad o nivel de radicalismo,
s i e m p r e y c u a n d o no se r e t a r a la esencia. Desde luego, ese
e s q u e m a a c a b m e r m a n d o al sistema y lo orill a la quiebra. Sin e m b a r g o , m i e n t r a s p e r d u r , sirvi al p r o p s i t o
principal, consistente en no e n c a r a r ningn desafo.
El resultado fue que el m c a m b i radicalmente su naturaleza: d e j de ser un p a r t i d o d e d i c a d o a la institucionalidad para convertirse en u n a organizacin dedicada a mant e n e r el poder. M i e n t r a s q u e a n t e s era u n a o r g a n i z a c i n
c a r a c t e r i z a d a p o r reglas c l a r a s ( a u n q u e m u c h a s de ellas
f u e r a n informales), a partir de entonces se convirti en un
sistema sin reglas y cada vez ms adaptable. Esa adaptacin
y tolerancia a los d i s e n s o s y la indisciplina partidista erosion las reglas tradicionales. En el c a m i n o se crearon orga-

nizaciones cuyo objetivo ulterior era la destruccin del propio partido, lo que agudiz su prdida de legitimidad. Esa
p r d i d a de legitimidad del s i s t e m a tradicional tuvo o t r a
c o n s e c u e n c i a significativa: p r o d u j o un d e s c o n c i e r t o social
generalizado, una ausencia general de p u n t o s de referencia
social, moral, tica y poltica, lo que cre s i t u a c i o n e s perversas, s o b r e todo en el s e n t i d o en q u e diversas f o r m a s de
ilegalidad adquirieron legitimidad social.

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D o s PISTAS

El r e s u l t a d o neto de esta situacin es que hoy coexisten en

el pas, p o r as decirlo, dos pistas polticas diferentes: una,
la institucional, a travs de la cual se procesan las iniciativas
de ley, se debate y se discute; y otra, la de los intereses reales
y los grupos organizados, que no se someten a la ley o a las
reglas q u e rigen, en lo esencial, al resto de la sociedad. La
p a r t e f o r m a l o institucionalizada del sistema poltico tiene
una d i n m i c a propia que la hace f u n c i o n a r de a c u e r d o con
m e c a n i s m o s legalmente establecidos. Puede h a b e r diferencias y c o n f r o n t a c i o n e s , pero stas se resuelven p o r los cauces f o r m a l e s e instituidos. La p a r t e "no institucional" del
sistema se gua p o r la regla del poder, la i n t i m i d a c i n y la
imposicin. Los costos de la existencia de este c o m p o n e n t e
no institucional los paga la ciudadana en la forma de impedimentos al trnsito por las manifestaciones en la va pblica o la a u s e n c i a de nuevas vialidades (un a e r o p u e r t o , p o r
ejemplo), p e r o s o b r e todo en la i m p o s i b i l i d a d de a v a n z a r
hacia u n E s t a d o de derecho, lo que p r o d u c e u n a e c o n o m a
enclenque, con pocas o p o r t u n i d a d e s de crecimiento y creacin de empleo.
La pista no institucional de la poltica m e x i c a n a tiene
d c a d a s de existir. P e r o es a p a r t i r del c a m b i o de p o s t u r a
g u b e r n a m e n t a l c u a n d o esa pista c o m e n z a convivir con la

UN M U N D O DE ILEGALIDAD

UN M U N D O D E I L E G A L I D A D

s o c i e d a d i n s t i t u c i o n a l i z a d a , al g r a d o de a b r u m a r l a . M s
i m p o r t a n t e : en n u m e r o s a s localidades, la pista no institucionalizada sostiene al gobierno, c o m o o c u r r e en el Distrito
Federal, en tanto que en otras, c o m o ilustra el caso de Oaxaca a lo largo de los ltimos meses, es su principal f u e n t e de
o p o s i c i n . Las o r g a n i z a c i o n e s y los p a r t i d o s o p e r a n b a j o
u n a lgica de m u t u a conveniencia: las o r g a n i z a c i o n e s hacen a v a n z a r sus intereses a c a m b i o de p r e s i o n a r a favor ele
las c a u s a s de algn poltico o p a r t i d o , p e r o f u e r a de los
m a r c o s institucionales.

n a r c o t r f i c o . El sistema poltico institucionaliz la ilegalidad, d a d o lo cual no existe costo a l g u n o de i n f r i n g i r la ley.

En lugar de crear una fuerza pblica m o d e r n a que se ganara
la legitimidad, un gobierno tras otro a b a n d o n toda posibilidad de s u j e t a r a esas o r g a n i z a c i o n e s d e n t r o de los m a r c o s
institucionales. En el colmo del absurdo, en algunos casos la
fuerza pblica se ha convertido en fuente de seguridad para
tales organizaciones.
En s e g u n d o lugar, la actividad e c o n m i c a , s o b r e t o d o
a q u e l l a n o r e l a c i o n a d a c o n e m p r e s a s f o r m a l e s de m a y o r
peso, pas a desenvolverse en un e n t o r n o de creciente inform a l i d a d , sin los f u n d a m e n t o s legales q u e les p e r m i t i e r a a
esas e m p r e s a s crecer y desarrollarse. Adems, en la m e d i d a
en que la economa informal crece en capacidad de influencia poltica, d i s m i n u y e el incentivo para los g o b e r n a n t e s de
e l i m i n a r las c a u s a s que la p r o d u c e n , a f e c t a n d o as la perspectiva de lograr el crecimiento de u n a e c o n o m a m o d e r n a
y competitiva.
En tercer lugar, la t r a n s g r e s i n de la ley c o n s t i t u y e un
vehculo percibido c o m o legtimo p a r a h a c e r a v a n z a r cualquier causa: desde la extorsin hasta el secuestro, la violencia y la d e s l e g i t i m a c i n del gobierno, el s i s t e m a electoral,
etc. Se pr emia lo legal, se exalta el desafo a la a u t o r i d a d v
se legitima la transgresin s i s t e m t i c a de la ley. Los delincuentes a c a b a n siendo hroes populares.

54

De esta forma, en el curso del tiempo, todas estas organizaciones no institucionales a c a b a r o n logrando u n a legitimidad f u n d a m e n t a d a en la defensa de intereses particulares,
i n d e p e n d i e n t e m e n t e de q u e su origen o r e a l i d a d h u b i e r a
sido ilegal. Muchas de esas organizaciones mantienen vnculos formales con el PRI O con el PRD y la mayora tiene cont a c t o s d i r e c t o s o i n d i r e c t o s con polticos en lo individual
que las u s a n p a r a su beneficio poltico p e r s o n a l a c a m b i o
de la p r o m o c i n de sus propias causas. En la mayora de los
casos es imposible distinguir entre el g r u p o que realiza actividades ilegales o no institucionales, los p a r t i d o s respectivos y los "padrinos" polticos. El caso del PRD en el D. F. es
paradigmtico.
C o m o se ha a r g u m e n t a d o , la "pista institucional" es hija
del viejo sistema de control poltico y se apega a sus reglas y
caractersticas. Es decir, se trata de una f o r m a institucional,
m a s no democrtica, de hacer poltica: se respetan las instit u c i o n e s y j e r a r q u a s , p e r o s o b r e t o d o las for m a s establec i d a s de h a c e r las cosas. La o t r a pista, la de la poltica no
institucionalizada, ha adquirido caractersticas muy especficas que hoy definen a la poltica nacional.
En p r i m e r trmino, las caractersticas c o m u n e s de muc h a s de las o r g a n i z a c i o n e s que hoy c o n f o r m a n el e n t o r n o
poltico son la ilegalidad y la i m p u n i d a d : invasores de tierra, taxis ilegales o tolerados, grupos de choque, guerrillas y

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E L DILEMA

La existencia de dos pistas, u n a institucional y otra propensa a ser a n t i s i s t m i c a , r e s u m e la n a t u r a l e z a de la poltica

m e x i c a n a en las l t i m a s d c a d a s . En la lgica de c o n t r o l
q u e c a r a c t e r i z al viejo s i s t e m a poltico, es fcil e n t e n d e r
las c i r c u n s t a n c i a s que llevaron a integrar a o r g a n i z a c i o n e s
no institucionales ( f r e c u e n t e m e n t e violentas y s i e m p r e en

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UN M U N D O D E I L E G A L I D A D

UN M U N D O D E I L E G A L I D A D

la ilegalidad) d e n t r o del proceso poltico: cualquier poltico,

en cualquier pas, prefiere tener a la disidencia cerca, pero
bajo algn g r a d o de control o influencia, que f u e r a golpeand o de m a n e r a s i s t e m t i c a . El p r o b l e m a en Mxico es q u e
ese proceso, s u m a d o a la descentralizacin poltica del pas,
lia llevado no slo a paralizar la toma de decisiones, sino a
c o n d i c i o n a r c u a l q u i e r decisin a las p r e f e r e n c i a s de esas
organizaciones. Uno podra a r g u m e n t a r que, en una democracia, la mayora debe decidir. Sin embargo, esas organizaciones tienden a ser marginales pero muy influyentes p o r su
uso eficaz de la a m e n a z a de disrupcin y violencia. Es decir,
no son mayoritarias y a la vez impiden el desarrollo de u n a
sociedad d e m o c r t i c a y participativa.
Hay m u c h a s y b u e n a s razones que explican la ilegitimidad del sistema poltico y sus consecuencias en trminos de
la ausencia de E s t a d o de d e r e c h o y un gobierno funcional.
Pero eso n o c a m b i a el hecho de que la realidad poltica sea
u n a de d o s pistas q u e c o m p i t e n e n t r e s y q u e i m p i d e n el
desarrollo de u n a democracia. En este contexto, es evidente
q u e Mxico r e q u i e r e un n u e v o a r r e g l o poltico, u n o q u e
r e n a a las f u e r z a s polticas en un ejercicio por d e f i n i r las
reglas del juego y, al c o n f e r i r l e s l e g i t i m i d a d plena, h a g a
posible u n a t r a n s f o r m a c i n del gobierno y, p o r lo tanto, de
nuestra fragilidad institucional.

predecesores, a s u m i e n d o con ello todos los costos del viejo

sistema poltico. Es decir, el g o b i e r n o de Vicente Fox no se
a s u m i p b l i c a m e n t e c o m o un g o b i e r n o legtimo y, p o r lo
tanto, a r r o p a d o de otros valores y facultades, especialmente
en los m b i t o s vinculados con la aplicacin de la ley. El resultado es que los g r u p o s e intereses no institucionales que
existen en el pas siguen presionando c o m o si nada hubiera
cambiado. En realidad, para ellos nada haba cambiado.
Si u n o acepta la premisa de que toda sociedad funciona
a p a r t i r de los incentivos que o r i e n t a n el c o m p o r t a m i e n t o
de los i n d i v i d u o s q u e la c o m p o n e n , e n t o n c e s lo q u e sera
necesario para revertir las tendencias actuales es transform a r la direccin de los incentivos que existen hoy da. Esto
quiere clecir que h a b r a que invertir la lgica que hoy caracteriza al pas en un s i n n m e r o de frentes. Especficamente,
h a b r a q u e p r e m i a r la responsabilidad y castigar de manera sistemtica el c o m p o r t a m i e n t o no institucional, as
c o m o fortalecer el a c t u a r c i u d a d a n o y desacreditar el comp o r t a m i e n t o corporativista, lodo ello en un contexto democrtico. La g r a n p r e g u n t a es c m o se t e n d r a q u e i n s t r u m e n t a r un c a m b i o de esta naturaleza y magnitud.

HACIA DNDE?

Al c o m i e n z o de la administracin Fox, en el contexto de la

alternancia de partidos en el gobierno, h u b o la posibilidad,
al m e n o s en teora, de m a r c a r u n a diferencia tajante respecto al viejo rgimen. Esto habra implicado diferenciar a u n o
de los otros en trminos del uso legtimo de la fuerza en u n a
democracia. Sin embargo, al no hacerlo, el gobierno se hizo
heredero a u t o m t i c o de las f o r m a s y procedimientos de sus

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LA I L E G A L I D A D Y EL E S T A D O D E D E R E C H O

III. L A I L E G A L I D A D Y E L E S T A D O
DE DERECHO
Obedzcase, que en cuanto a cumplir ya veremos
lo que conviene a los intereses de su majestad.
HERNN CORTS

L A S NARRATIVAS q u e se c o n s t r u y e n d e s d e el p o d e r s o n c o m p o n e n t e s i n h e r e n t e s al d e s a r r o l l o d e la l e g i t i m i d a d d e tod o s i s t e m a poltico. S o n p a r t e del p r o c e s o d e c o n s t r u c c i n

ideolgica q u e le d a f o r m a y c o n t e n i d o a u n s i s t e m a d e gob i e r n o , p e r o t a m b i n a las f o r m a s del p o d e r y a la i d e n t i d a d
d e u n p a s . El r g i m e n p r i i s t a f u e a f a n o s o e n la c o n s t r u c c i n d e su n a r r a t i v a y, c o m o e n t o d a s las n a r r a t i v a s , s u s
objetivos e r a n los del poder, lo q u e n o s i e m p r e i m p l i c q u e
f u e r a n p a r t i c u l a r m e n t e e s c r u p u l o s a s c o n la v e r d a d histric a . E n el t e m a q u e n o s a t a e , el d e las i n s t i t u c i o n e s y la
l e g a l i d a d , el r g i m e n d e l PRI f u e g e n e r o s o e n las f o r m a s
p e r o p a r c o en los c o n t e n i d o s .

C o m o se h a a r g u m e n t a d o en los c a p t u l o s a n t e r i o r e s , la
l e g a l i d a d n o f u e el e l e m e n t o clave del d e s a r r o l l o h i s t r i c o
del pas. A u n q u e h u b o diversos i n t e n t o s p o r h a c e r a v a n z a r
la legalidad a lo largo del p r i m e r siglo de vida i n d e p e n d i e n te, fue h a s t a el a f i a n z a m i e n t o del r g i m e n priista, al final de
la p r i m e r a m i t a d del siglo xx, c u a n d o la l e g a l i d a d c o m o
v o c a b l o p o l t i c o c o m e n z a a d q u i r i r r e l e v a n c i a , al m e n o s
d i s c u r s i v a . A p a r t i r d e ese m o m e n t o , las f o r m a s a d q u i e r e n
u n a t r a s c e n d e n c i a d e s c o m u n a l , al g r a d o de c o n v e r t i r s e frec u e n t e m e n t e en la s u s t a n c i a d e la poltica. El d i c h o f a m o s o
de d o n J e s s Reyes Heroles en el s e n t i d o de q u e en poltica
"la forma es f o n d o " no naci en un vaco, sino en la realidad
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c o n c r e t a d e u n p a s p a r a el q u e las f o r m a s e r a n , p r e c i s a m e n t e , el f o n d o .
El s i s t e m a poltico m e x i c a n o de la era priista ya c o n s o lidada, f u e e n c a b e z a d o y l i d e r a d o p o r a b o g a d o s q u e le atrib u a n u n a e n o r m e t r a s c e n d e n c i a ai c u m p l i m i e n t o d e la
letra d e la ley y, p o r lo tanto, se p r e o c u p a b a n p e r m a n e n t e m e n t e p o r las f o r m a s . El c u m p l i m i e n t o d e las f o r m a s (seguir los p a s o s establecidos en los procesos, r e s p e t a r las instancias y los t i e m p o s ) se convirti en un fetiche. Poda h a b e r
leyes c o n t r a d i c t o r i a s y se p o d a n v i o l a r d e r e c h o s civiles o
h u m a n o s f u n d a m e n t a l e s , p e r o m i e n t r a s se c u b r i e r a el exped i e n t e al pie ele la l e t r a d e la ley, t o d o el m u n d o q u e d a b a
s a t i s f e c h o p o r q u e se h a b a c u m p l i d o c o n la l e g a l i d a d . Tal
c o n f u s i n e n t r e legalidad y f o r m a n o s p e r s i g u e h a s t a n u e s tros das.
Lo i m p o r t a n t e es q u e la poltica m e x i c a n a a lo l a r g o del
siglo xx n u n c a vio la legalidad c o m o u n a c a m i s a d e f u e r z a
q u e l i m i t a r a al g o b i e r n o y n o r m a r a el c o m p o r t a m i e n t o d e
la s o c i e d a d , el f u n c i o n a m i e n t o de la e c o n o m a o la i n t e r a c c i n e n el m u n d o p o l t i c o , s i n o c o m o u n i n s t r u m e n t o ele
legitimacin, u n fait accompli. M i e n t r a s los polticos se apeg a r a n a las f o r m a s , es decir, a c u m p l i r la letra, i n d e p e n d i e n t e m e n t e del espritu de la ley o de la f u n c i n de la legalidad
c o m o m e c a n i s m o d e p r o t e c c i n del c i u d a d a n o f r e n t e al
g o b i e r n o , s u p o n a n q u e h a b a n c u m p l i d o con la legalidad y,
a c t o seguido, p o d a n p r e t e n d e r q u e los m e x i c a n o s vivamos
en el m a r c o d e u n E s t a d o de d e r e c h o .
E s t e c a p t u l o se p r o p o n e s i t u a r el t e m a de "las f o r m a s "
en su d i m e n s i n histrica y poltica, p a r a luego e n t r a r en la
s u s t a n c i a d e la legalidad. El p u n t o d e p a r t i d a s o n d o s preg u n t a s : q u es la legalidad? y h e m o s vivido y g o z a d o de la
legalidad?

60

LA I L E G A L I D A D Y E L E S T A D O D E D E R E C H O

L A S FORMAS Y LA HISTORIA

Mxico tiene casi doscientos aos de vida c o m o una nacin

independiente. Como se discuti en el p r i m e r captulo, esle
tiempo se p u e d e dividir en varios periodos: los aos de inestabilidad del siglo xix, el Porliriato, la Revolucin, la era del
PRI y el fin del r g i m e n priista. A p a r t i r de 2000, Mxico
entr f o r m a l m e n t e en u n a nueva era poltica b a j o el p r i m e r
g o b i e r n o n o p r i i s t a de la h i s t o r i a m o d e r n a . C a d a u n o de
estos periodos tuvo sus caractersticas, d i n m i c a s propias y
desenlace. Por ejemplo, a pesar de la inestabilidad poltica
q u e lo c a r a c t e r i z , el siglo xix f u e f u n d a m e n t a l en la definicin de la naturaleza del pas que Mxico habra de ser, en
la c o n f o r m a c i n de e s t r u c t u r a s y f o r m a s polticas q u e son
el sustento de la Constitucin de 1917. El rgimen porfirista, p r i m e r periodo en el que se logra un a s e n t a m i e n t o econmico, dio la p a u t a para el Lipo de rgimen que habra de
g o b e r n a r al pas en los a o s sucesivos. El r g i m e n p r i i s t a
no slo institucionaliz la lucha p o r el poder poltico, sino
q u e logr la p e r m a n e n c i a de un s i s t e m a que hizo posible,
con t o d a s sus d i s t o r s i o n e s y limitaciones, el d e s a r r o l l o de
u n a sociedad de clase media.
La d e r r o t a del PRI en 2000 c a m b i m u c h o s p a r m e t r o s
de la poltica mexicana y de la vida nacional en general. El
m e r o h e c h o de q u e la presidencia y el liderazgo del PRI
c o m o sistema de control poltico se b i f u r c a r a n t r a n s f o r m
la realidad del poder. I n d e p e n d i e n t e m e n t e de las atribuciones c o n s t i t u c i o n a l e s de la presidencia, el p o d e r poltico se
e n c o n t r a b a c o n c e n t r a d o e s e n c i a l m e n t e por el vnculo que
exista e n t r e el p o d e r ejecutivo y el p a r t i d o a travs de la
figura del presidente. La s u m a de a m b o s poderes e n t r a a b a
u n a c a p a c i d a d e n o r m e de accin e imposicin. Con el "divorcio" que sobrevino c o m o consecuencia de la derrota del
PRI, desapareci la antigua presidencia fuerte, para ser rem-

LA IL.EGALI DAD Y E L E S T A D O D E D E R E C H O

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p l a z a d a p o r u n a p r e s i d e n c i a cuya fortaleza se l i m i t a b a a
sus a t r i b u c i o n e s constitucionales p o r un lado y a la habilidad poltica del presidente p o r el otro. 121 poder presidencial
dej de ser automtico.
As, la presidencia de Vicente Fox constituy un rompimiento radical de la vida poltica en el sentido de que el PRI
d e j de s e r p a r t e clel g o b i e r n o y con ello d e s a p a r e c i la
naturaleza de este partido c o m o i n s t r u m e n t o del poder. Sin
e m b a r g o , a p e s a r del c a m b i o de p a r t i d o s en el g o b i e r n o v
del c a m b i o en la naturaleza clel PRI, es vlido p r e g u n t a r s e si
r e a l m e n t e lia p e r e c i d o el viejo r g i m e n . Al no e m p r e n d e r
u n a t r a n s f o r m a c i n institucional importante, u n a r e f o r m a
que modificara las estructuras del poder y sentara las bases
p a r a u n a i n t e r a c c i n efectiva y f u n c i o n a l e n t r e p o d e r e s
pblicos sobre todo el ejecutivo y el legislativo en calidad de iguales, el antiguo rgimen c o n t i n u existiendo pero
ahora sin la funcionalidad de a n t a o .
El rgimen priista se colapso y no fue sustituido por u n a
nueva organizacin institucional que respondiera a las nuevas realidades polticas. Cambi la realidad clel poder, pero
se mantuvieron inclumes las instituciones responsables de
administrarlo. No m e n o s significativo fue el hecho de que el
g o b i e r n o del p r e s i d e n t e Fox m a n t u v o u n a n a r r a t i v a esencialmente presidencialisla a lo largo de su periodo. Es decir,
ni siquiera se p r e o c u p por construir una nueva legitimidad
d e m o c r t i c a q u e lo d i s t i n g u i e r a de sus p r e d e c e s o r e s . En
este sentido, a pesar de la creciente erosin (quiz hasta colapso) del r g i m e n priista, todo se m a n t u v o c o m o si n a d a
hubiera c a m b i a d o .
E s i m p o r t a n t e e n t e n d e r los p e r i o d o s exitosos q u e ha
vivido el pas al igual que sus periodos de crisis para poder
c o n s t r u i r m e j o r e s c o n c e p c i o n e s de lo necesario para el futuro. De los periodos que caracterizan la era independiente
del pas, dos son los que se distinguen por el h e c h o de q u e
lograron periodos relativamente largos de paz y estabilidad,

62

LA I L E G A L I D A D Y E L E S T A D O DE D E R E C H O

desarrollaron un m a r c o legal y poltico que gui su comportamiento y construyeron una narrativa que le confiri legitimidad al rgimen en su conjunto.
Pero, p o r desgracia, ni el Porfiriato ni el rgimen priista
construyeron u n a legalidad liberal, i n d e p e n d i e n t e m e n t e de
la letra de las leyes y p r o c e d i m i e n t o s q u e se a d o p t a r o n en
a m b o s periodos de nuestra historia, el m a r c o n o r m a t i v o se
c o n s t r u y para servir a los objetivos del r g i m e n en c a d a
u n o de esos m o m e n t o s , sin considerar los deseos, el potencial o los beneficios q u e d e m a n d a b a la sociedad. En o t r a s
palabras, la ley en Mxico ha sido siempre la normatividad
q u e c o n s t r u y e el gobierno para guiar su accin, c o m o si se
tratara de un plan de vuelo, pero no un elemento central de
las relaciones polticas entre los propios c i u d a d a n o s y entre
s t o s c o n el g o b i e r n o , c o m o s u g e r i r a n los t r a t a d i s t a s del
c o n t r a t o social. Lo a n t e r i o r n o i m p l i c a que la ley n o sea
obligatoria p a r a los m i e m b r o s de la sociedad, s i n o q u e no
existe u n rgimen de legalidad que establezca, corno se prop o n d r m s adelante en este captulo, un m a r c o de proteccin de los d e r e c h o s c i u d a d a n o s d o n d e la letra de la ley es
m s que u n a gua, para convertirse en la esencia de la interaccin de los m i e m b r o s de u n a sociedad.
La legalidad q u e se c o n s t r u y en a q u e l l o s m o m e n t o s
era p a r t e integral de la narrativa poltica y su objetivo era
l o g r a r la lealtad de la c i u d a d a n a h a c i a el g o b i e r n o , as
c o m o el a f i a n z a m i e n t o de una identidad colectiva, m a s no
limitar Ja capacidad de accin de los gobernantes. La legalidad de esos dos r e g m e n e s era, en p o c a s p a l a b r a s , un inst r u m e n t o del p o d e r p a r a m a n t e n e r el control de la poblacin. La n a r r a t i v a p r o c u r a b a q u e ese i n s t r u m e n t a l y esos
controles f u e r a n a su vez percibidos c o m o legtimos y, p o r
lo tanto, aceptables o tolerables p o r parte de la ciudadana.
Es decir, la legalidad n o era liberal, sino p a r t e de u n a narrativa c o n s t r u i d a p a r a c o n f e r i r l e legitimidad al r g i m e n .
La d i f e r e n c i a e n t r e ley y legalidad t e n d r q u e d e f i n i r s e y

LA I L E G A L I D A D Y E L E S T A D O D E D E R E C H O

63

ser r e s u e l t a p a r a q u e el pas p u e d a r e c o n f o r m a r su p a c t o
social.
El PRi n o slo c o n s t r u y la n a r r a t i v a q u e l e g i t i m su
r e i n o (desde los e p i s o d i o s h i s t r i c o - p i c o s c o m o el de los
Nios Hroes, hasta los discursos en torno a la exaltacin de
la soberana petrolera, la d e m o c r a c i a y la legalidad del rgimen), s i n o q u e incluso logr a r t i c u l a r u n a m i t o l o g a del
p o d e r f u n d a m e n t a d a no en la d e m o c r a c i a , sino en u n conjunto de reglas "no escritas". C o m o se discuti con anterioridad, en el pas n o slo no existi un rgimen de legalidad,
s i n o q u e las leyes "reales" y efectivas e r a n d e s c o n o c i d a s
excepto para quien o quienes tenan la capacidad de definirlas y hacerlas cumplir. Todos los d e m s deban a c t u a r b a j o
el s u p u e s t o de que haba un poder ltimo que decidira si el
c o m p o r t a m i e n t o de c a d a individuo era a p r o p i a d o , "legal"
o no. No muy distinto, a u n q u e s m s elegante y m e n o s violento, que o t r o s r e g m e n e s de la m i s m a p o c a i m p e r a n t e s
en el s u r de E u r o p a , la Unin Sovitica y el s u r del continente a m e r i c a n o .
Pero vale la p e n a r e p a r a r sobre las implicaciones de un
rgimen f u n d a m e n t a d o en leyes no escritas e, incluso peor,
u n rgimen que c o m b i n a b a un sistema legal escrito (que no
era el v e r d a d e r a m e n t e importante, pero s serva p a r a satisfacer los deseos del presidente en t u r n o ) con u n o que nadie
conoca, pero que era el v e r d a d e r a m e n t e relevante. Si esto
p a r e c e c o n f u s o , n o d e b e r a serlo. N i n g n a c t o r q u e partic i p a r a en la vida p b l i c a m e x i c a n a , igual en los c i r c u i t o s
e c o n m i c o s q u e en los polticos, i g n o r a b a q u e el s i s t e m a
poltico, judicial y legal era a d a p t a b l e a las necesidades del
m o m e n t o . Y esto f u n c i o n a b a en dos direcciones: tanto para
el g o b e r n a n t e c u a n d o c a m b i a b a de o p i n i n , c o m o p a r a el
individuo en lo personal que e n f r e n t a b a al gobierno en u n a
situacin ya de conflicto, ya en torno a u n delito, o bien referente a un d i f e r e n d o sobre el c u m p l i m i e n t o de u n contrato. Es decir, el sistema o p e r a b a b a j o la p r e m i s a de q u e las

64

l,A I L E G A L I D A D Y E L ESTADO DE D E R E C H O

reglas eran c a m b i a n t e s y que las m i s m a s se podan modilic a r ya fuese p o r u n a decisin del p r e s i d e n t e o p o r c o r r u p cin de los niveles medios bajos de la burocracia.
Quiz no sea difcil explicar los rezagos que experimenta el pas, y su s u b d e s a r r o l l o en general, d a d o esle sistema
caprichoso que serva para gobernar y n o r m a r la interaccin
social. C u a n d o lo relevante p a r a la t o m a de decisiones son
reglas no escritas, n i n g n actor sabe bien a bien a qu atenerse. Eso implica, por ejemplo, que un a h o r r a d o r d u d e de
la solidez de los b a n c o s y le tenga recelo a los b a n q u e r o s ;
que un inversionista no se c o m p r o m e t a ms que por periodos limitados e invierta en proyectos de muy r p i d a m a d u racin y que los polticos vivan preocupados p o r los cambios
de h u m o r de quien decide las reglas que van a ser relevantes a n t e un c a m b i o de circunstancias. Ante este p a n o r a m a ,
parece b a s t a n t e lgico que el pas funcione de una m a n e r a
tan inconstante y poco c o m p r o m e t i d a c o m o lo hace.
Pero tal vez el peor d a o que sufri el pas c o m o consecuencia de la era de las reglas 110 escritas es que nadie puede c r e e r en las leyes escritas en la a c t u a l i d a d . En l u g a r de
ver u n a ley c o m o u n a n o r m a de c a r c t e r o b l i g a t o r i o , el
mexicano la ve c o m o una gua, c u a n d o n o c o m o u n a aspiracin. Nadie se siente obligado a cumplir con la ley, m x i m e
c u a n d o observa q u e m u c h o s otros no lo hacen y que, en la
peor de las circunstancias, siempre puede "negociar" la aplicacin de la ley. En pocas palabras, en Mxico no ha habido
legalidad. Pero la historia n o t e r m i n a all.
Las reglas no escritas permitan a f i a n z a r la c o n c e n t r a cin del poder y servan c o m o medio de control y disciplina
t a n t o de la poblacin c o m o de los polticos. Dada su naturaleza de "no escritas", las reglas resultaban ser desconocidas
p o r la m a y o r a de los h a b i t a n t e s del pas. Los c i u d a d a n o s ,
pero especialmente los polticos, tenan que inferirlas. Como
todo sistema normativo, el de las reglas no escritas tena sus
limitaciones. Un sistema de esa naturaleza f u n c i o n a rnien-

LA I L E G A L I D A D Y E L E S T A D O DE D E R E C H O

tras las reglas 110 se a b u s a n (es decir, n o c a m b i a n con frecuencia y de m a n e r a caprichosa) y c u a n d o logran resultados
c o n s i s t e n t e s y s a t i s f a c t o r i o s p a r a la poblacin en general.
Parece evidente q u e el periodo del desarrollo estabilizador
responde bien a esta caracterizacin: a pesar de descansar en
reglas 110 escritas, el s i s t e m a f u n c i o n a b a y sus r e s u l t a d o s
en t r m i n o s de crecimiento econmico, generacin de empleo y movilidad social fueron patentes.
Pero este sistema se vino a b a j o c u a n d o las aspiraciones
de la p o b l a c i n r e s u l t a r o n ser m s a m b i c i o s a s de lo q u e
aqul poda ofrecer. Los mexicanos adultos de los cincuenta
o s e s e n t a c o m p a r a b a n los r e s u l t a d o s o b s e r v a b l e s c o n s u s
experiencias de las d c a d a s revolucionarias y de inestabilidad poltica. Frente a eso, u n a e c o n o m a que creca al 7%,
generaba u n a situacin de casi pleno empleo y permita un
rpido ascenso social, representaba casi u n paraso. Pero n o
as p a r a la siguiente generacin, cuyas aspiraciones tenan
ms que ver con acceso a la t o m a de decisiones, representatividad poltica y libertad p e r s o n a l . En este c o n t e x t o , n o
es difcil s i t u a r el c o n f l i c t o e s t u d i a n t i l de 1968, p r i m e r a
gran i n t e r r u p c i n de la "pax priista", d e n t r o de las limitaciones inherentes a un sistema poltico f u n d a m e n t a d o en la
disciplina, el control y la ausencia de libertad poltica, derivado todo ello de tales "leyes no escritas".
El presidencialismo mexicano no fue un sistema poltico liberal, sino m s bien un e s q u e m a eficiente v funcional
de control poltico. Su m a y o r virtud fue, sin d u d a , la inslitucionalizacin del p o d e r (y de la disputa p o r el poder) pues
eso p e r m i t i la paz social y el d e s a r r o l l o e c o n m i c o . En
contraste, su mayor deficiencia residi en su inviabilidad en
el largo plazo. Aunque hay m u c h o s mitos respecto al presidencialismo, s o b r e t o d o en el s e n t i d o de q u e se t r a t a b a de
un p o d e r o m n m o d o y a b s o l u t o , 110 c a b e la m e n o r d u d a
de que la institucionalizacin era m s amplia v completa de
lo a p a r e n t e . Ciertamente, el presidente c o n t a b a con vastos

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p o d e r e s p a r a h a c e r a v a n z a r sus p r o y e c t o s y p r e f e r e n c i a s ,
pero tambin es claro que existan mecanismos de contrapeso q u e l i m i t a b a n sus p e o r e s excesos. Lo que es relevante
para esta discusin es que el f u n d a m e n t o legal del sistema
presiden.cialista no era liberal y, por lo tanto, todos sus mecanismos, explcitos o de [acto, n u n c a tuvieron la intencin
ni f u e r o n diseados p a r a servir y proteger al c i u d a d a n o de
la accin del gobierno. Es en este p u n t o d o n d e se establece
su naturaleza iliberal.
El t e m a crucial es que el mexicano n u n c a ha vivido bajo
u n e s q u e m a de reglas conocidas y predecibles que incluyan
r e c u r s o s de p r o t e c c i n al c i u d a d a n o , es decir, d e r e c h o s y
obligaciones, a m b o s c o m o p a r t e de u n a concepcin integral
de la relacin gobierno-ciudadano. Explicar por qu fue as
es r e l a t i v a m e n t e fcil. Lo c o m p l e j o es i m a g i n a r f o r m a s en
que se p u e d a r o m p e r el crculo vicioso que el sistema poltico de a n t a o nos ha legado. Esto es p a r t i c u l a r m e n t e import a n t e a la luz de la c o n t r a d i c c i n i n h e r e n t e al respeto a las
f o r m a s pero no al f o n d o de las leyes, s o b r e todo p o r q u e la
n a r r a t i v a p r i i s t a s i g u e s i e n d o u n c o m p o n e n t e c e n t r a l de
la perspectiva ideolgica que c o m p a r t e u n a gran parte de la
poblacin y que sigue d i s e m i n n d o s e a n hoy, lo m i s m o en
el discurso pblico que en los libros de texto oficiales.
En s u m a , el sistema poltico m e x i c a n o n o fue liberal y,
por lo tanto, no construy un sistema legal que respondiera
a la concepcin del c o n t r a t o social en la cual el c i u d a d a n o
se s u m a a la colectividad en un ejercicio de i n t e r c a m b i o de
libertad natural p o r libertad civil a c a m b i o de vivir en una
s o c i e d a d con d e r e c h o s y obligaciones p e r f e c t a m e n t e delim i t a d o s . Esta p r i m e r a conclusin n o e n t r a a u n juicio de
valor s o b r e lo existente, sino u n r e c o n o c i m i e n t o t a n t o del
o r i g e n de la l e g i t i m i d a d del s i s t e m a poltico priista c o m o
de sus l i m i t a c i o n e s . Esas l i m i t a c i o n e s se h a n c o n v e r t i d o
en a m e n a z a s f u n d a m e n t a l e s al desarrollo del pas en el largo plazo.

Tan i m p o r t a n t e s son esas a m e n a z a s q u e el p r o p i o

gobierno, en r e c o n o c i m i e n t o implcito de las l i m i t a c i o n e s
existentes, en los a o s noventa se a b o c a p r o c u r a r algn
m e d i o p a r a c o m p e n s a r esas l i m i t a c i o n e s o, al m e n o s , aten u a r l a s . El T r a t a d o de Libre C o m e r c i o de N o r t e a m r i c a
(TLC) fue, en u n a p e r s p e c t i v a poltica, m u c h o m s i m p o r tante c o m o e l e m e n t o de c o m p e n s a c i n de las l i m i t a c i o n e s
legales y polticas del rgimen priista que c o m o i n s t r u m e n to e c o n m i c o o comercial. Es decir, el objetivo m e d u l a r clel
TLC n o era r e g u l a r los f l u j o s c o m e r c i a l e s y de inversin a
travs ele un rgimen negociado, sino el de conferirle garantas a los inversionistas de la p e r m a n e n c i a de sus inversiones p o r m e d i o de un m e c a n i s m o legal externo. Al f i r m a r el
TLC, el gobierno mexicano n o slo reconoca la invalidez (e
ilegitimidad) del sistema legal mexicano, sino que r e c u r r a
a mecanismos externos un tratado respaldado por otras
dos naciones que servira c o m o m e d i o g e n e r a d o r de confianza en la viabilidad de la resolucin de disputas. PListo
en o t r o s t r m i n o s , el g o b i e r n o m e x i c a n o "pidi p r e s t a d o "
u n s i s t e m a legal paralelo p a r a r e m o v e r la reticencia de inversionistas a invertir sin garantas.
En retrospectiva, si bien la a d o p c i n del TLC constituy
u n factor g e n e r a d o r de estabilidad econmica, t a m b i n evidenci las limitaciones del s i s t e m a poltico m e x i c a n o . Por
ejemplo, slo p u e d e n acceder a los m e c a n i s m o s de resolucin de d i s p u t a s i n h e r e n t e s al TLC i n v e r s i o n i s t a s del exterior o e m p r e s a s m e x i c a n a s c o n inversionistas de los o t r o s
pases s i g n a t a r i o s . Aun c u a n d o sea p o s i b l e e n t e n d e r esta
lgica e incluso defenderla, resulta paradjico que los mexic a n o s a c a b e m o s teniendo m e n o s derechos que los extranjeros c u a n d o se trata de proteger u n p a t r i m o n i o .
Por supuesto, lo que est m a l no es el TLC, sino todo el
s i s t e m a poltico y legal q u e r e s u l t a hoy ser i n a d e c u a d o y
disfuncional. El gobierno logr resolver, al m e n o s en parte,
las limitaciones legales en el c a m p o de la inversin extran-

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j e r a (que es i n d i s p e n s a b l e p a r a el d e s a r r o l l o e c o n m i c o ) ,
pero no tuvo la capacidad, inters o visin para hacer avanzar un e s q u e m a similar para la interaccin econmica o de
c u a l q u i e r o t r a n a t u r a l e z a e n t r e los p r o p i o s c i u d a d a n o s
mexicanos. Fue peor: ni siquiera se p r o p u s o c o m e n z a r un
p r o c e s o de m o d e r n i z a c i n legal, ni m u c h o m e n o s llev a
cabo el m e n o r intento de c o n s t r u i r un nuevo c o n s e n s o nacional en t o r n o al d e s a r r o l l o , p a r a no h a b l a r de u n a a m biciosa c o n s t r u c c i n d e m o c r t i c a . Incluso c u a n d o lleg el
m o m e n t o de legislaren 1993 y 1996 en materia electoral, sin
d u d a el l e m a m s b s i c o de la d e m o c r a c i a , el ejercicio se
limit e s t r i c t a m e n t e al m b i t o electoral inmediato. N u n c a
se p l a n t e la necesidad de involucrar a la c i u d a d a n a en el
proceso de desarrollo e c o n m i c o o de hacer avanzar el rgimen de garantas efectivas a la poblacin en general.

se a r g u m e n t al inicio de este c a p t u l o , la a l t e r n a n c i a de
p a r t i d o s en la presidencia constituy u n a modilicacin en
la esencia de las e s t r u c t u r a s de poder real, lo cual d e m a n d a ba la c o n s t r u c c i n de u n a nueva e s t r u c t u r a i n s t i t u c i o n a l
que n u n c a se dio.
Surge entonces la paradoja: el primer gobierno no priista
de la era m o d e r n a del pas no constituy el fin del rgimen
priista. El g o b i e r n o del p r e s i d e n t e Fox o p t p o r m o n t a r s e
en las instituciones existentes y presen/arlas, incluyendo la
narrativa que las a c o m p a a b a . Pero Fox hered las instituciones, m a s no los m e c a n i s m o s de c o n t r o l q u e h a s t a ese
m o m e n t o las h a b a n h e c h o funcionar. En retrospectiva, es
claro que fue la c o m b i n a c i n de las instituciones p b l i c a s
(sobre todo la presidencia) con los m e c a n i s m o s de control y
d i s c i p l i n a del PRI lo q u e h a c a q u e f u n c i o n a r a el r g i m e n .
La victoria de Fox separ al PRI de la presidencia y, con ello,
r o m p i el vnculo crtico q u e h a c a f u n c i o n a r al s i s t e m a
poltico y, por lo tanto, al pas.
De esta m a n e r a llegamos al m o m e n t o actual. Seguimos
teniendo el c o n j u n t o de las viejas instituciones, una narrativa c a d a vez m s g a s t a d a y m e n o s creda p o r la poblacin,
pero todava d o m i n a n t e en el discurso y debate pblicos, y
una total ausencia de legalidad. En esta poca, ya ni las form a s son relevantes, lo que distancia todava m s el m u n d o
de la poltica respecto de las leyes formales que existen. La
naturaleza del p r o b l e m a se p u d o o b s e r v a r a plenitud en dos
m o m e n t o s crticos del sexenio foxista: el d e s a f u e r o y el conflicto postelectoral. La razn por la cual el d e s a f u e r o se torn en una brutal derrota del gobierno y de la presidencia no
f u e q u e el e n t o n c e s j e f e del g o b i e r n o del Distrito F e d e r a l
n o h u b i e r a violado un m a n d a t o judicial, sino q u e n i n g n
mexicano razonable poda aceptar ese cargo c o m o relevante o imparcial. Para una nacin sujeta p e r m a n e n t e m e n t e a
la i n c e r t i d u m b r e legal, a las contradicciones entre lo escrito
y lo n o escrito, p e r o s o b r e todo a los c a p r i c h o s del gober-

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La legalidad en Mxico a c a b s i e n d o c o m o un chicle

q u e se e s t i r a y a d a p t a a c u a l q u i e r s i t u a c i n . Todo m u n d o
h a b l a de la ley, pero nadie se siente o b l i g a d o a c u m p l i r l a
y h a s t a se o f e n d e c u a n d o u n polica, en u n a s i t u a c i n de
trnsito p o r ejemplo, osa levantar u n a infraccin o sealar
una falta. Para u n a poblacin que por a o s vivi subordinada a los vicios del presidencialismo, la legalidad no es m s
que lo que d e b e aplicarse a oros.

ALTERNANCIA SIN CAMBIO DK RGIMEN

Al llegar el p r i m e r g o b i e r n o de un p a r t i d o distinto al PRI a

la p r e s i d e n c i a de la Repblica, el pas r e q u e r a de u n a refundacin institucional. Resulta evidente que el viejo sistema
poltico g i r a b a en t o r n o a la presidencia, i n d e p e n d i e n t e mente de que la estructura organizacional formal equiparara
los poderes y responsabilidades entre los tres poderes pblicos. Todo m u n d o saba que la presidencia era el corazn del
sistema y que todo f u n c i o n a b a en torno a sta. Pero, c o m o

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n a n t e , u n a a c u s a c i n a p a r e n t e m e n t e tan m e n o r f u e interp r e t a d a n o slo c o m o trivial, s i n o c o m o u n a i m p o s i c i n

d e s d e el poder. Es decir, tal y c o m o o c u r r a en los viejos
tiempos.
El conflicto postelectoral cre u n a ventana singular para
observar otra faceta de la misma realidad: un c a n d i d a t o que,
a p e s a r de h a b e r e n t r a d o en la c o n t i e n d a b a j o las reglas
existentes, se rehus a aceptar el resultado y u n a significativa porcin de la poblacin indispuesta no slo a r e s p e t a r a
la a u t o r i d a d electoral, sino t a m b i n a a c e p t a r la validez de
las instituciones c o m o m e c a n i s m o p a r a dirimir diferencias.
Se trata de otra versin del m i s m o fenmeno: las instituciones en general y la ley en particular son aceptables siempre y
c u a n d o a r r o j e n el r e s u l t a d o o veredicto de mi p r e f e r e n c i a .
En este contexto, parece u n a verdad de Perogrullo afirm a r que no se puede pedir que los actores polticos se comporten de a c u e r d o con un m a r c o normativo que n o consideran suyo, al que no conocen y que no les confiere derechos,
obligaciones y m e c a n i s m o s judiciales de proteccin.
H e m o s pasado de la disciplina del presidencialismo, disfrazada de reglas no escritas, pero siempre con el uso capric h o s o y a m o d o del g o b e r n a n t e de las leyes escritas y todo
d e n t r o de u n m a n e j o s i e m p r e i m p e c a b l e de las f o r m a s , a
la desaparicin del respeto no slo a la legalidad, sino incluso de las f o r m a s . Al m e n o s en el p l a n o poltico, en Mxico
ya no existe u n a legalidad a c e p t a d a p o r todas las partes, ni
s i q u i e r a en su a s p e c t o formal. Esto r e p r e s e n t a u n a severa
a m e n a z a a la viabilidad del pas c o m o sociedad organizada.
El Mxico de las f o r m a s lleg a su fin en algn m o m e n to de las ltimas dcadas. Hay i n n u m e r a b l e s indicadores de
esto: d e s d e el l e n g u a j e de los j v e n e s h a s t a las g r o s e r a s
de los polticos, la i n f o r m a l i d a d del p r e s i d e n t e y la total
a u s e n c i a de r e c o n o c i m i e n t o ya no de la inexistente legalidad, sino incluso de sus protocolos y formas. Aunque sera
fcil e n c o n t r a r e l o c u e n t e s e j e m p l o s de c a d a u n a de estas

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a f i r m a c i o n e s ( c o m e n z a n d o p o r la tristemente clebre frase

"y Y P o r q u ? " del p r e s i d e n t e Fox), lo s i g n i f i c a t i v o es
q u e el pas ha llegado a u n v e r d a d e r o impasse en t r m i n o s
de legalidad.
La falta de visin del g o b i e r n o del p r e s i d e n t e Fox, su
incapacidad p a r a a p r e c i a r la urgencia de llevar a c a b o u n a
t r a n s f o r m a c i n institucional, llev a que su gobierno navegara en un limbo legal donde persistieron las f o r m a s del viejo sistema, pero sin el p o d e r asociado a la presidencia. En el
camino, t a n t o p o r las limitaciones del sistema c o m o p o r los
e r r o r e s del p r o p i o g o b i e r n o , el p a s lleg a a n i q u i l a r t o d o
vestigio de legalidad asociado al gobierno. E n consecuencia,
el nuevo gobierno tendr que lidiar no slo con los desafos
inmediatos a su presidencia que se p r o d u j e r o n c o m o resultado de la eleccin, sino con la urgente t r a n s f o r m a c i n institucional que no llev a cabo su p r e d e c e s o r y en condiciones m u c h o m e n o s propicias.

E L CIUDADANO Y LA LEY

La presente discusin se ha c o n c e n t r a d o f u n d a m e n t a l m e n te en el e n t o r n o de ilegalidad que i m p e r a en el m u n d o poltico. En ese espacio es evidente que el pas ha llegado a un
lmite y que no p o d r p r o s p e r a r de no llevarse a c a b o cambios m e d u l a r e s en la e s t r u c t u r a y n a t u r a l e z a de las instituciones r e s p o n s a b l e s de a d m i n i s t r a r el poder. Por desgracia
el p r o b l e m a no se limita al m u n d o de la poltica.
En cierta forma, y p o r m u c h a s dcadas, Mxico vivi en
una especie de " m u n d o esquizofrnico" en d o n d e la poltica
o p e r a b a bajo ciertas reglas (las no escritas) en t a n t o que el
resto de la sociedad viva s u j e t a a cdigos y leyes perfectam e n t e identificables. Haba leyes y n o r m a s p a r a todo: para
el c o m e r c i o y para la inversin, la r a d i o y la televisin, las
c o m u n i c a c i o n e s , el t r a b a j o , las p r o f e s i o n e s , las h e r e n c i a s .

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LA I L E G A L I D A D Y E L ESTADO DE D E R E C H O

El m u n d o de las leyes es vasto y de larga tradicin. Las personas y las e m p r e s a s operan e interactan d e n t r o del m a r c o
n o r m a t i v o i n h e r e n t e a todo ese edificio legal y eso o c u r r e
l i t e r a l m e n t e d e s d e q u e u n a p e r s o n a nace, va a la escuela,
c o m p r a un bien, se emplea, resuelve un diferendo f r e n t e al
juez o reclama u n a herencia. Todo est n o r m a d o y funciona
de m a n e r a n a t u r a l . La p r e g u n t a clave es si ese edificio de
leyes constituye un rgimen de legalidad.
Dicha p r e g u n t a es i m p o r t a n t e p o r al m e n o s tres razones. P r i m e r o q u e nada, m s all de la perspectiva o visin
de los abogados, es evidente que para el mexicano c o m n y
corriente n o existe la legalidad. C u a n d o le toca c o n f r o n t a r se con u n a autoridad, sabe bien que lo que cuenta es m e n o s
la letra de la ley q u e la a c t i t u d del b u r c r a t a , sea ste u n
f u n c i o n a r i o pblico, un polica o un juez. El n m e r o de ciud a d a n o s q u e ha s u f r i d o atropellos es tan m o n u m e n t a l que
la ley no goza de legitimidad alguna. Al m i s m o tiempo, las
leyes sirven p a r a q u e c u a l q u i e r p e r s o n a que tenga el patrim o n i o o la c a p a c i d a d de a g e n c i a r s e a un a b o g a d o c o m p e tente p u e d a d e r r o t a r al g o b i e r n o no p o r falta de culpabilid a d , s i n o p o r un uso m s efectivo e inteligente d e los
resquicios legales. Imposible a s u m i r la credibilidad del sist e m a legal c u a n d o la p o b l a c i n observa la r e a l i d a d de
c o r r u p c i n en su vida cotidiana o tiene frente a s la f o r m a
en q u e los privilegiados evaden la justicia p o r o t r o tipo de
corrupciones.
En s e g u n d o lugar, las leyes son observadas en su forma,
m a s no en su contenido. Tanto los abogados c o m o los polticos son p r o p e n s o s al s e g u i m i e n t o estricto de las f o r m a s ,
independientemente del contenido o espritu de las leyes. La
situacin e m p e o r a c u a n d o el cuidado de las f o r m a s adquiere calidad de fetiche, haciendo imposible una distincin entre lo que es la ley y lo que es forma. Particularmente difcil
es discutir con un a b o g a d o t e m a s de esta naturaleza d o n d e
se c o m b i n a n f o r m a s de h a c e r las cosas con leyes y regla-

LA I L E G A L I D A D Y EL E S T A D O DE D E R E C H O

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m e n l o s redactados no en funcin del c i u d a d a n o al que van

a afectar, s i n o de las n e c e s i d a d e s o p r e f e r e n c i a s clel legislador o, c o m o con f r e c u e n c i a o c u r r e , de los intereses q u e
influyen para que as se apruebe. Es decir, la ley en Mxico
con f r e c u e n c i a r e s p o n d e a n e c e s i d a d e s del m o m e n t o o de
un inters particular, pero luego a d q u i e r e vida propia y en
esa m e d i d a se t o r n a en un i m p e d i m e n t o p a r a el f u n c i o n a m i e n t o n o r m a l de u n a sociedad, la c o m p e t e n c i a en la economa o el desarrollo del pas.
F i n a l m e n t e , la t e r c e r a y m s i m p o r t a n t e r a z n p o r la
cual el t e m a de legalidad es crucial, es de o r d e n filosfico,
a u n q u e sus i m p l i c a c i o n e s son f u n d a m e n t a l e s p a r a la vida
cotidiana. Desde el p u n t o de vista de u n ciudadano, la legalidad no tiene que ver con las leyes, sino con la d e f e n s a de
los d e r e c h o s de las p e r s o n a s f r e n t e al a b u s o del g o b i e r n o .
En este sentido, el p r o b l e m a de la legalidad en nuestro pas
no tiene que ver con las leyes p o r s mismas, sino con el paradigma que gobierna las relaciones e n t r e las personas y el
gobierno, es decir, la esencia de la interaccin e n t r e sociedad y gobierno. Mxico ha vivido b a j o un sistema legal q u e
p a r t e del principio de que el gobierno, en su acepcin m s
a m p l i a , lo q u e los a b o g a d o s l l a m a r a n el Estado, est p o r
e n c i m a de los c i u d a d a n o s y que stos a c u d e n a n t e sus representantes para resolver sus diferendos. Esta filosofa choca n a t u r a l m e n t e con la esencia de la filosofa liberal, d o n d e
a travs de la legalidad el c i u d a d a n o o b t i e n e p r o t e c c i n
frente al gobierno para evitar que a b u s e de l.
El p a r a d i g m a liberal es central al desarrollo econmico.
Ningn pas m o d e r n o puede p r o s p e r a r bajo un rgimen de
ilegalidad (o ausencia de legalidad) y en la m e d i d a en q u e
sa sea la caracterstica del Mxico de hoy, el pas enfrentar p r o b l e m a s f u n d a m e n t a l e s . Por ello es n e c e s a r i o a d e n t r a r n o s en la esencia, en la definicin de legalidad b a j o un
p a r a d i g m a liberal.
El cuidado de las formas, eso que es la esencia de nes-

62

LA I L E G A L I D A D Y E L E S T A D O D E D E R E C H O

Ira legalidad en la actualidad, n a d a tiene que ver con el Estado de derecho y, por lo tanto, con la legalidad. En esencia,
el E s t a d o de d e r e c h o implica "que el g o b i e r n o en t o d a s sus
acciones se e n c u e n t r a s u j e t o a reglas fijas y a n u n c i a d a s de
a n t e m a n o , reglas q u e hacen posible prever con s u f i c i e n t e
certeza la f o r m a c o m o la autoridad u s a r sus poderes coercibles en d e t e r m i n a d a s c i r c u n s t a n c i a s " . 1 El n f a s i s en la
legalidad no significa, sin e m b a r g o , q u e si t o d a s las acciones del gobierno estn autorizadas p o r la legislacin se preserve con ello el Estado de derecho. 2
En las e c o n o m a s planificadas, c o m o bien lo ha sostenido Hayek, no exista un Estado de d e r e c h o a pesar de que la
ley se llegara a respetar. Ello se d e b a a q u e la legislacin
o t o r g a b a p o d e r e s a r b i t r a r i o s y discrecionales a las autorid a d e s d e j a n d o en sus m a n o s la decisin de a p l i c a r o no la
ley al caso c o n c r e t o , h a c i e n d o r e f e r e n c i a a lo q u e se cons i d e r a b a "justo" o c o n f o r m e a "el bien pblico". C u a n d o la
legislacin se escribe de esta m a n e r a se m i n a el principio de
igualdad formal ante la ley e implica que el gobierno puede,
c o n m a y o r facilidad, o t o r g a r privilegios legales en favor de
sus grupos de apoyo. Curiosamente la estructura legal mexicana es anloga a la ele los antiguos regmenes comunistas;
es c o m n e n c o n t r a r leyes y reglamentos escritos en trminos
discrecionales c[ite hacen referencia a lo que en el m o m e n t o
el gobierno considera el bien c o m n . Las facultades discrecionales vuelven impredecible el a c t u a r del g o b i e r n o mexic a n o n o slo p o r q u e son a m b i g u a s y m a n i p u l a b l e s , sino
t a m b i n p o r q u e resulta s u m a m e n t e difcil q u e el p o d e r judicial limite o controle este tipo de actos de g o b i e r n o debido al f o r m a l i s m o del derecho m e x i c a n o y la j u r i s p r u d e n c i a
de su S u p r e m a Corte.
1
Friedrich Hayek, The RomI lo Serfilont, Chicago: The Univcrsity ot
Chicago Press, 1944, p. 72.
2
Douglass C. N orth, liislilutioiis, liisliliilional Chonge a i ni Econoniic
Perfonnance, Cambridge: Cambridge Universily Press, 1990.

LA I L E G A L I D A D Y E L E S T A D O D E D E R E C H O

75

Por qu es crtico el Estado de derecho? Desde el punto ele vista de la ciencia e c o n m i c a , el E s t a d o ele d e r e c h o
es u n e l e m e n t o f u n d a m e n t a l p a r a el desarrollo y f u n c i o n a m i e n t o eficiente ele los m e r c a d o s , q u e son la e s e n c i a ele la
interaccin h u m a n a en su vida cotidiana. En efecto, el conjunto ele instituciones legales que integra al E s t a d o ele derec h o logra g a r a n t i z a r q u e los a h o r r a d o r e s , e m p r e s a r i o s ,
inversionistas o personas en lo individual n o sern expropiados, que sus opciones ele c m o y dnele a c t u a r en el terreno
de su vida diaria e]ii c o m p r a n , en q u g a s t a n , c m o se
r e l a c i o n a n con la a u t o r i d a d s e r n r e s p e t a d a s y q u e ICJS
c o n t r a t o s q u e signan con o t r a s p e r s o n a s s e r n c u m p l i d o s .
La c e r t i d u m b r e o i n c e r t i d u m b r e q u e el s i s t e m a legal
o f r e c e se ven r e f l e j a d a s en telas las a c t i v i d a d e s : si el q u e
t r a b a j a no tiene g a r a n t a de que su salario se le va a pagar,
su t r a b a j o reflejar esa falta de seguridad; si el que invierte
p u e d e ser e x p r o p i a d o en c u a l q u i e r m o m e n t o , s u s decisiones de inversin t e n d r n c o m o p r i o r i d a d l o g r a r rentabilid a d muy elevada en el m e n o r plazo, en lugar de orientarlas
a p r o y e c t o s d e m s larga d u r a c i n , q u e al t i e m p o ele s e r
r e n t a b l e s g e n e r a n los m a y o r e s b e n e f i c i o s sociales; si u n
c a n d i d a t o a cualquier puesto de eleccin p o p u l a r no c u e n t a
con la certeza de que el voto ser r e s p e t a d o y ele q u e todos
los c o n t e n d i e n t e s a c e p t a r n los resultados, d e j a r de tener
incentivos p a r a p r o c u r a r el voto y p r e f e r i r u t i l i z a r cualquier recurso poltico a su alcance para lograr su propsito.
E n n u e s t r a realidad cotidiana se contrastan las disparid a d e s en la f o r m a en q u e se conelucen los a s u n t o s pblicos,
sean stos en m a t e r i a e c o n m i c a o poltica, con el i m p r e sionante rezago que arrastra el pas en la esfera de la reforma legal e institucional. La falta ele u n sistema legal claro y
sistemtico y de un p o d e r judicial efectivo hace q u e los costos ele transaccin en todos los m b i t o s sean m u y elevados.
Ms a n , los arreglos constitucionales existentes p e r m i t e n
que el gobierno mexicano, si la necesidad poltica lo ameri-

I..A ILEGALIDAD Y E L ESTADO DE D E R E C H O

LA ILEGALIDAD Y E L ESTADO D E D E R E C H O

tara, confisque las inversiones o altere los derechos de propiedad a favor propio; viole i m p u n e m e n t e los derechos hum a n o s de los c i u d a d a n o s ; a c c e d a al p o d e r p o r m e d i o del
f r a u d e electoral; y aplique discrecionalmente la ley, de forma tal que un i m p o r t a n t e sector de la poblacin no cuente
con acceso electivo a la justicia, mientras que ciertos grupos
privilegiados se encuentren p o r encima de las leyes.
Con este p a n o r a m a de p o r medio, e n t o n c e s tiene q u e
ser m u y claro el objetivo de cualquier- intento p o r establecer
en el p a s el E s t a d o de d e r e c h o . El p r i m e r p a s o tiene q u e
consistir en el establecimiento de un c o n j u n t o de reglas del
juego que todas las fuerzas polticas estn dispuestas y se
c o m p r o m e t a n a cumplir. De ese primer paso se derivara un
c o n j u n t o de definiciones igualmente precisas y d e t e r m i n a das que e n t r a a r a el establecimiento de lmites a la accin
g u b e r n a m e n t a l : el concepto misino de Estado de derecho se
transformara, a b a n d o n a n d o la nocin de que es m e r a m e n te un c o n j u n t o de n o r m a s que se c a m b i a n a c o n v e n i e n c i a
para volverse un c u e r p o dedicado a proteger expresamente
al c i u d a d a n o . En tercer lugar, a partir de los dos pasos anteriores, el gobierno adquirira la legitimidad, en paralelo con
la o b l i g a t o r i e d a d , de h a c e r c u m p l i r las reglas que a d o p t a ron las f u e r z a s polticas y la c i u d a d a n a . El c o n j u n t o de
todo esto se c o n s t r u i r a con la prctica c o t i d i a n a h a s t a el
p u n t o en q u e la s o c i e d a d e n t e r a se s i n t i e r a n o slo p a r t e
integral del a c u e r d o poltico, sino que percibiera la obligat o r i e d a d de c u m p l i r la ley. De esta m a n e r a , la s u m a de las
p e r c e p c i o n e s individuales y el a c t u a r e n r g i c o y c l a r o del
g o b i e r n o t r a e r a n , con el c u r s o del t i e m p o , el E s t a d o de
derecho.

cado. Aunque no hay la m e n o r d u d a de que el sistema legal

se ha c o l a p s a d o de m a n e r a total en el m b i t o poltico, la
lachada de legalidad persiste en todo el resto de la vida del
pas. La p r e g u n t a es c u n t o puede d u r a r este deterioro y la
contradiccin que e n t r a a para el pas. Como ilustr la reciente contienda electoral, la situacin actual es insostenible
en el m b i t o poltico. Por lo que toca a la sociedad, tenemos
la opcin, al m e n o s en teora, de m a n t e n e r la ficcin de que
el pas p u e d e p r o s p e r a r con el sistema legal actual o intentar llevar a cabo una transformacin.
La diferencia es grande por u n a razn muy sencilla. En
la transformacin institucional que se avecina, los polticos
m e x i c a n o s se van a e n f r e n t a r a u n a disyuntiva m u y clara:
t e n d r n q u e d e c i d i r si r e s p o n d e n a n t e la c i u d a d a n a o si,
c o m o en el p a s a d o reciente, se limitan a realizar u n a serie
de a c u e r d o s tras b a m b a l i n a s que n i c a m e n t e los involucre
a ellos mismos. Involucrar a la ciudadana implicara construir un nuevo c o n t r a t o social, definir la relacin e n t r e gob e r n a n t e y g o b e r n a d o y precisar los d e r e c h o s c i u d a d a n o s ,
j u n t o con las o b l i g a c i o n e s que de stos se derivan. De ser
exitoso un planteamiento de esta naturaleza, el pas no slo
saldra de su letargo, sino que su sociedad entera se habra
transformado. La alternativa es un acuerdo ms, una componenda nueva, una ley de corta vida que no haga sino comp r a r t i e m p o (y, sin d u d a , algunas voluntades), pero sin resolver la esencia del problema.
La gran i n t e r r o g a n t e es entonces c m o llevar a cabo la
Irn s fo r m a c i n integral.

76

Para finalizar v en conclusin, Mxico vive en un mundo p e r m a n e n t e m e n t e contradictorio. La definicin implcita de legalidad que caracteriza el actuar de nuestro gobierno
y t a m b i n el de los profesionales del derecho choca con las
percepciones de la poblacin y con las d e m a n d a s del mer-

77

QU HUBIERA DICHO ROUSSEAU?

IV. Q U H U B I E R A D I C H O R O U S S E A U
SOBRE EL MXICO DE HOY?
El ms fuerte no es nunca lo bastante fuerte
para ser siempre el amo, si no transforma su
fuerza en derecho y la obediencia en deber.
JUAN JACODO ROUSSEAU

d e su o b r a m s c o n o c i d a , El contrato social, el
p e n s a d o r g i n e b r i n o J u a n J a c o b o R o u s s e a u se p l a n t e a analiz a r "si h a y p o s i b i l i d a d de e s t a b l e c e r u n a f o r m a l e g t i m a y
s e g u r a de a d m i n i s t r a r las r e l a c i o n e s e n t r e los h o m b r e s " . 1
No sera e x a g e r a d o a f i r m a r q u e si R o u s s e a u estuviera medit a n d o s o b r e el Mxico de hoy se h a b r a h e c h o u n a p r e g u n t a
m u y similar. El g r a n t e m a del Mxico a c t u a l es c m o c r e a r
c o n d i c i o n e s q u e h a g a n propicias las relaciones de los h o m bres d e n t r o d e u n m a r c o p r e e s t a b l e c i d o q u e le c o n f i e r a cert i d u m b r e y confiabilidad a toda la sociedad.
Si bien los c l s i c o s del c o n t r a c t u a l i s m o t r a b a j a r o n en
p o c a s m u y d i s t i n t a s a la n u e s t r a , s u s p l a n t e a m i e n t o s y visiones nos p e r m i t e n e l u c u b r a r sobre las diferencias y similitudes e n t r e aquellos t i e m p o s y los actuales. N o es imposible
q u e de s u s p e r c e p c i o n e s sea posible d e r i v a r a l g u n a s lecciones a p r o v e c h a b l e s p a r a n u e s t r a era.
Cada u n o d e los tres t r a t a d i s t a s del c o n t r a t o social m s
c o n o c i d o s , a saber, T i l o m a s H o b b e s , j . J. R o u s s e a u y J o h n
Locke, vivi en u n m o m e n t o distinto y distintivo de la historia del d e s a r r o l l o h u m a n o , y s u s p e r c e p c i o n e s , observaciones y p l a n t e a m i e n t o s r e s p o n d a n n t i d a m e n t e a su m o m e n A I . INICIO

' J. .1. Rousseau, The Social Contrae!, Londres: Pengnin, 1968.

78

79

to histrico. T i l o m a s H o b b e s escribe al inicio del siglo xvn,

en u n a era de inestabilidad poltica a n t e r i o r a la g u e r r a civil
inglesa. S u s escritos c a u s a b a n furor, lo cual lo oblig a pedir a p o y o a u n o d e los b a n d o s p a r a p r o t e g e r s e d e los o t r o s .
Un e n t o r n o p r o p i c i o p a r a h a b l a r de u n e s t a d o de n a t u r a l e z a
lleno de i n c e r t i d u m b r e e i n s e g u r i d a d . J o h n Locke e s c r i b e
a p e n a s u n a s d c a d a s m s t a r d e q u e H o b b e s , p e r o s u perspectiva e r a t o t a l m e n t e distinta. El viva en la I n g l a t e r r a q u e
h a b a s u r g i d o de la g u e r r a civil y c o n o c a la e x p e r i e n c i a de
p r i m e r a m a n o . T r a n s c u r r a la e r a d e N e w t o n y D e s c a r t e s ,
del d e s a r r o l l o c i e n t f i c o y la plenitud de la I l u s t r a c i n . P o r
su parle, p a r a c u a n d o J u a n J a c o b o R o u s s e a u escribe, en los
a l b o r e s d e la Revolucin f r a n c e s a , en la s e g u n d a m i t a d del
siglo XVIII, E u r o p a viva la G u e r r a d e los S i e t e Aos e n t r e
G r a n B r e t a a y F r a n c i a , en q u e m u c h o de lo q u e e s t a b a en
d i s p u t a e r a n los t e r r i t o r i o s d e A m r i c a . I n g l a t e r r a h a b a
p a s a d o la revolucin de C r o m w e l l , la g u e r r a civil q u e crea
la C m a r a de los C o m u n e s en el P a r l a m e n t o e inicia el desa r r o l l o poltico d e la I n g l a t e r r a m o d e r n a . E s la e r a d e la
l u c h a e n t r e la E d a d de la Fe y la E d a d de la R a z n y Rouss e a u se c o l o c a en u n u m b r a l e x c e p c i o n a l p a r a o b s e r v a r y
m e d i t a r s o b r e las i m p l i c a c i o n e s d e los c a m b i o s p o l t i c o s
y las g u e r r a s p a r a la vida del h o m b r e en s o c i e d a d . A u n q u e
la d i s t a n c i a en el t i e m p o e n t r e Locke y R o u s s e a u le relativamente pequea, sus perspectivas reflejan dos m u n d o s
r a d i c a l m e n t e d i s t i n t o s . N o es c a s u a l i d a d q u e s u s p l a n t e a m i e n t o s d i f i e r a n en p u n i o s f u n d a m e n t a l e s .
H o b b e s vivi u n a e r a de c o n f l i c t o , g u e r r a s e i n s e g u r i d a d y se es el p u n t o de p a r t i d a d e su anlisis. E n el e s t a d o
de n a t u r a l e z a h o b b e s i a n o , los h o m b r e s viven a t e r r o r i z a d o s .
Lo n i c o q u e h a c e n es c u i d a r s e de s u s s e m e j a n t e s p o r q u e la
violencia es p e r m a n e n t e y p e r s i s t e n t e . La n i c a m a n e r a d e
a c a b a r con esa s i t u a c i n de g u e r r a e i n s e g u r i d a d es a c e p t a n d o reglas del j u e g o n u e v a s q u e den l u g a r a u n g o b i e r n o
c a p a z d e m a n t e n e r el o r d e n . En ese s e n t i d o , el Leviatn d e

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QU HUBIERA DICHO ROUSSEAU?

QU HUBIERA DICHO ROUSSEAU?

Hobbes (su concepcin del Estado) 110 es ni u n a d e m o c r a cia ni u n E s t a d o liberal. Su nico objetivo es s o l u c i o n a r la
violencia que viven los h o m b r e s en el estado de naturaleza.
Pero el E s t a d o de H o b b e s no hace su a p a r i c i n de la
n a d a ni es p r o d u c t o de u n a c a s u a l i d a d f o r t u i t a . S o n los
hombres, acosados p o r el miedo, quienes a c e p t a n s u m a r s e
en un c o n t r a t o a travs del cual i n t e r c a m b i a n esa libertad
natural en la que a p e n a s p u e d e n sobrevivir (y d o n d e todos
tienen d e r e c h o a lodo y eso los hace vivir con miedo p o r q u e
n a d a es seguro) p o r la vida en sociedad d o n d e u n a entidad
artificial (el gobierno) tiene el monopolio de la fuerza, antes
perteneciente a cada u n o de los h o m b r e s en solitario. Para
Hobbes, u n a c u e r d o que no e n t r a a la capacidad de hacerse c u m p l i r son m e r a s palabras y p o r ello el contrato es fundamental. Ese c o n t r a t o representa una transferencia m u t u a
de d e r e c h o s d o n d e el i n d i v i d u o cede su d e r e c h o a t o d o y
obtiene la g a r a n t a de paz p o r p a r t e del gobierno. Es decir,
al e n t r a r en el contrato, la gente resuelve su principal preocupacin. Vivir en el E s t a d o que p r o p o n e Hobbes implica la
i m p o s i c i n de lmites a la libertad individual, d o n d e el
h o m b r e a c e p t a c u m p l i r las leyes y los c o n v e n i o s d i c t a d o s
p o r el Leviatn a c a m b i o de a b a n d o n a r la condicin miserable que e n t r a a el estado de naturaleza sin reglas.
Por su parte, J u a n J a c o b o Rousseau vivi tiempos muy
distintos a los del p e n s a d o r ingls. Por principio de cuentas,
el h o m b r e n a t u r a l de R o u s s e a u no vive en u n e s t a d o de
inseguridad, pero t a m p o c o goza de la libertad debido a que
110 cuenta con las ventajas de la vida en sociedad. "El hombre m s f u e r t e n u n c a es s u f i c i e n t e m e n t e f u e r t e p a r a ser
siempre d u e o de s mismo, a m e n o s de que t r a n s f o r m e su
p o d e r en d e r e c h o y la o b e d i e n c i a en obligacin". 2 En la
visin d e s a r r o l l a d a p o r R o u s s e a u , el c o n t r a t o social q u e
celebran los h o m b r e s consiste en el intercambio de la liber-

tad natural por la libertad civil. Para l, slo la libertad civil

tiene valor p o r q u e sta es m u c h o m a y o r que la s u m a de las
libertades individuales de los h o m b r e s que se incorporan al
c o n t r a t o social. A travs del c o n t r a t o , los h o m b r e s g a n a n
libertad civil, acceso a la propiedad y la certeza que slo es
posible o b t e n e r en u n a sociedad organizada en la que existe
una autoridad.

J. .1. Rousseau, The Social Conlracl, Londres: Penguin, 1968.

81

Para el tercero de los p e n s a d o r e s a r r i b a m e n c i o n a d o s ,

el ingls J o h n Locke, t o d o s los h o m b r e s son iguales en el
e s t a d o de n a t u r a l e z a y se es el f u n d a m e n t o de sus obligaciones y respeto de u n o s a otros. Es decir, el estado natural
es un estado de libertad, pero no u n o de licencia: el h o m b r e
tiene derecho a sus bienes pero no a aulodestruirse. El hombre de Locke entra en un contrato social para garantizar sus
d e r e c h o s n a t u r a l e s , n o p a r a i n t e r c a m b i a r l o s (o p a r a obtener otros c o m o en el caso de Rousseau). El gobierno civil de
Locke es u n remedio a los inconvenientes del estado de naturaleza (incertidumbre, falta de autoridad que dirima diferendos, etc.). Los h o m b r e s se p o n e n de a c u e r d o p a r a contar c o n u n a e s t r u c t u r a i n s t i t u c i o n a l q u e evite c a e r en el
e s t a d o de g u e r r a y p r o t e j a su p r o p i e d a d . En la visin de
Locke, el objetivo de la ley no es abolir o restringir al hombre, sino preservar y a m p l i a r su libertad, p o r q u e para Locke
no puede h a b e r libertad sin leyes y u n a estructura gubernam e n t a l q u e la h a g a efectiva. El g o b i e r n o de Locke n o es
superior a la s u m a de los h o m b r e s c o m o en el caso de Rousseau, sino u n m e r o m e d i a d o r entre los derechos de la sociedad. La razn p o r la que los h o m b r e s se s u m a n al c o n t r a t o
es para preservar su vida, su propiedad y al mismo tiempo,
ampliar su libertad.
Sin embargo, algo que resulta c o m n a los tres modelos
p r o p u e s t o s p o r los p e n s a d o r e s citados es que, u n a vez q u e
el individuo e n t r a en el c o n t r a t o social (cualquiera que sea
su m o t i v a c i n p a r a hacerlo), el p a c t o c e l e b r a d o se vuelve
obligatorio y lodos sus i n t e g r a n t e s deben o b e d e c e r las re-

82

QU HUBIERA DICHO ROUSSEAU?

QU HUBIERA DICHO ROUSSEAU?

glas q u e de aqul p u e d a n derivarse. Pero n o p u e d e dejarse

d e lado el h e c h o de q u e las motivaciones s resultan importantes, sobre todo a la luz de la existencia de p o s t u r a s contrapuestas, tales c o m o las q u e hoy tienden a caracterizar el
conflicto poltico en el pas.
El h o m b r e d e H o b b e s c e d e su m i e d o a la m u e r t e , su
d e r e c h o a h a c e r cualquier cosa para protegerse, el derecho
de f i r m a r otros contratos, la igualdad natural v la vida en el
e s t a d o de n a t u r a l e z a . A c a m b i o de eso, o b t i e n e seguridad,
u n g o b i e r n o s o b e r a n o , la l i b e r t a d d e e x p r e s a r s e f r e n t e al
soberano, leyes civiles q u e delinen su propiedad y u n a definicin d e lo q u e es legal e ilegal. En u n a palabra, el hombre
de Hobbes cede poco a c a m b i o de la seguridad que le garantiza el g o b i e r n o soberano.
El h o m b r e d e R o u s s e a u cede la caracterstica d e ser su
p r o p i o d u e o , la libertad n a t u r a l , su i l i m i t a d o d e r e c h o de
hacer lo que m e j o r prefiera, la desigualdad fsica y, en general, todo a q u e l l o q u e t r a e c o n s i g o d e origen. A c a m b i o de
estas cesiones, obtiene igualdad f r e n t e al resto de los hombres; o b t i e n e t a m b i n un g o b i e r n o g e n e r a l q u e d e f i n e la
moralidad de la sociedad, la libertad civil v la igualdad lenle a la ley. El h o m b r e de Rousseau deja todos s u s atributos
originales y o b t i e n e a c a m b i o la libertad civil, c u y o p u n t o
d e p a r t i d a consiste en q u e "la obediencia de una lev autoimpuesta es la libertad".
El h o m b r e de Locke a b a n d o n a su l i b e r t a d d e h a c e r lo
q u e le plazca, cede su caracterstica de j u e z y ejecutor de las
leyes de la naturaleza y el d e r e c h o de h a c e r lo q u e considere
necesario p a r a su a u t o p r e s e r v a c i n . A c a m b i o d e eso gana
un g o b i e r n o con a u t o r i d a d , seguridad fsica v p a t r i m o n i a l ,
la proteccin de sus bienes v de su vida, u n a definicin del
bien y del mal, u n c o n j u n t o d e reglas d e convivencia q u e
son c o m u n e s a todos los h o m b r e s e igualdad frente a la ley.
El h o m b r e en el sistema de Locke no renuncia m s q u e a su
d e r e c h o a hacer lo que quiera, pero preseiva sus d e r e c h o s y

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libertades originales, d e n t r o del m a r c o de la legalidad q u e

entraa el gobierno civil.
De a c u e r d o con estos p e n s a d o r e s del c o n t r a t o social, el
h o m b r e e n t r a en sociedad a travs de un c o n t r a t o p o r medio del cual cede algunos o todos sus derechos para o b t e n e r
algo a c a m b i o . Pero existen d i f e r e n c i a s n o t a b l e s en c a d a
uno de los sistemas propuestos: Uno, Hobbes, g a r a n t i z a lo
esencial que es la seguridad fsica. Otro, Rousseau, c o n s t r u ye un gobierno que tiene todos los derechos y se coloca por
encima de la colectividad. El tercero, Locke, crea un mecanismo de regulacin de la vida entre los hombres, pero ste
no los s u p l a n t a ni sustituye. Se trata, pues, de tres m a n e r a s
muy distintas de concebir la vida, las relaciones h u m a n a s y
la n a t u r a l e z a del g o b i e r n o . Pero, sin d u d a , lo q u e los tres
m o d e l o s logran es legitimidad t a n t o de las reglas del juego
c o m o del ejercicio de la autoridad y del gobierno.
El objetivo de esta discusin no es revisar la historia o
la filosofa que da origen a los c o n t r a t o s sociales, sino aportar u n a perspectiva en torno a la n a t u r a l e z a del d e b a t e q u e
caracteriza al Mxico de hoy. No sera difcil localizar ejemplos en el debate mexicano que m u e s t r a n que las tres perspectivas estn presentes en la m a n e r a de concebir al gobierno y la vida en sociedad. Preocupados por los p r o b l e m a s de
c r i m i n a l i d a d , por ejemplo, m u c h o s m e x i c a n o s se p l a n t e a n
el p r o b l e m a del g o b i e r n o en t r m i n o s q u e r e c u e r d a n a lo
escrito p o r Hobbes. Su objetivo no es el desarrollo d e largo
plazo, sino resolver el problema inmediato de delincuencia.
E n esa m i s m a perspectiva se p u e d e localizar la d i s c u s i n
s o b r e la p e n a de m u e r t e , a u n q u e R o u s s e a u t a m b i n la
h a b r a abrigado (al m e n o s ) c o m o idea.
Ms all de los t e m a s ms elementales de seguridad, la
s o c i e d a d m e x i c a n a se divide e n t r e a q u e l l o s q u e p e r c i b e n ,
c o m o Rousseau, al gobierno c o m o entidad s u p e r i o r d o t a d a
de la responsabilidad de g u i a r los d e s t i n o s del pas, f e n t e
a a q u e l l o s que, c o m o Locke, c o n c i b e n al g o b i e r n o c o m o

QU HUBIERA DICHO ROUSSEAU?

QU HUBIERA DICHO ROUSSEAU?

una entidad d e d i c a d a m e r a m e n t e a resolver los di lerendos

e n t r e las p e r s o n a s y a a s e g u r a r la p r o p i e d a d y la libertad.
Resulta interesante n o t a r que estas diferencias de perspectiva cruzan las lneas sociales: igual hay e m p r e s a r i o s que esp e r a n del g o b i e r n o i n d i c a c i o n e s s o b r e q u h a c e r y subsidios que las a c o m p a e n , que campesinos pobres que t o m a n
la iniciativa de e n f r e n t a r sus propias carencias y no quieren
s a b e r n a d a clel g o b i e r n o . Y viceversa: g r u p o s sociales q u e
e s p e r a n . q u e el gobierno los subsidie y les garantice la exislencia, f r e n t e a filsofos de la u t o p a q u e n o c r e e n en la
existencia de un gobierno.
Toda la discusin a n t e r i o r est e n c a m i n a d a a t r a t a r de
r e s p o n d e r u n a p r e g u n t a : es posible recrear en Mxico las
c o n d i c i o n e s que h a g a n posible un t r a t a d o social, u n pacto
fundacional que establezca las reglas del juego y se convierta en un p u n t o de partida para el desarrollo de la sociedad?
La p r e g u n t a n o es ociosa. En todas las sociedades hay perspectivas filosficas c o n t r a s t a n t e s sobre la n a t u r a l e z a de la
sociedad y del gobierno. Pero algo que diferencia a las que
son f u n c i o n a l e s de las que 110 lo son es el h e c h o de c o n t a r
con tin gobierno legtimo con el monopolio de la autoridad y
del u s o de la fuerza. I n d e p e n d i e n t e m e n t e de la perspectiva
filosfica que u n o prefiera adoptar, lo relevante es determin a r si es posible lograr esa legitimidad y c m o hacerlo. Es
decir, es posible articular un contrato social en Mxico?
Un c o n t r a t o social implicara l o g r a r un c o n s e n s o , al
m e n o s en u n a ocasin. Es decir, un a c u e r d o para modificar
las reglas del juego (o s a n c i o n a r las existentes) y a c e p t a r la
o b l i g a t o r i e d a d de su c u m p l i m i e n t o a p a r t i r de ese m i s m o
m o m e n t o . En un pas en el que la p a l a b r a consenso
ha
s u f r i d o un p e r m a n e n t e abuso, vale la p e n a p r e g u n t a r si el
c o n s e n s o es posible o incluso deseable. P a r a ejemplificar,
en t r m i n o s pragmticos, no cabe la m e n o r d u d a de que el
c o n s e n s o es posible. Baste observar el f u n c i o n a m i e n t o del
poder legislativo: m i e n t r a s que m u c h a s iniciativas de ley se

estancan y marginan, tpicamente las m s s o n a d a s y debatidas en pblico, hay l i t e r a l m e n t e cientos, y en o c a s i o n e s

miles, de iniciativas que se a p r u e b a n con relativa facilidad.
Ms all de su c o n t e n i d o , es evidente q u e el c o n s e n s o es
posible. Sin e m b a r g o , el c o n s e n s o en el pas refleja tpicam e n t e u n a de dos circunstancias: la desidia, que es p r o b a b l e m e n t e el f a c t o r m s i m p o r t a n t e q u e explica el e n o r m e
n m e r o de iniciativas que se a p r u e b a (es decir, se a p r u e b a n
p o r q u e n a d i e se t o m a la molestia de siquiera e n t e r a r s e de
su c o n t e n i d o ) . Ms significativo es el recurso, i n f r e c u e n t e
p e r o n o excepcional, a los legisladores para que a p r u e b e n
una d e t e r m i n a d a legislacin b a j o el pretexto de que se trata
de u n a de e n o r m e t r a s c e n d e n c i a , a p e s a r de que, con frecuencia, n o se trata m s que de un acto simblico que muc h a s veces no c o n t i e n e los i n s t r u m e n t o s r e q u e r i d o s p a r a
lograr el objetivo propuesto.

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Lo peculiar de nuestro sistema poltico es que la poblacin, c o m e n z a n d o p o r sus legisladores, percibe que el c u m plimiento de la ley y de cualquier obligacin que de sta se
derive es algo voluntario. Esto, desde luego, no es relevante
en s o c i e d a d e s en las q u e n a d i e p o n e en tela de j u i c i o la
nocin m i s m a de la ley, pero es vital en n u e s t r a s o c i e d a d
precisamente p o r q u e la ley no constituye u n a regla del juego obligatoria p a r a todos, independientemente ce las preferencias de cada quien en lo individual: el no c u m p l i m i e n t o
es relevante slo en esos casos. Por eso el t e m a central en
Mxico n o es si los legisladores o p a r t i d o s tienen la voluntad de p a r t i c i p a r e n d e t e r m i n a d a negociacin legislativa,
sino el de crear reglas del juego que obliguen a todos a cumplir las leyes y a a c e p t a r la a u t o r i d a d g u b e r n a m e n t a l c o m o
legtima en su responsabilidad de hacer c u m p l i r esas leyes.
Volviendo al contrato social, la pregunta central es c m o
lograr u n consenso 110 sobre u n a legislacin de importancia
s e c u n d a r i a , s i n o s o b r e el h e c h o m i s m o de la legalidad.
Cmo, en o t r a s palabras, s u m a r a toda la poblacin en un

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QU HUBIERA DICHO ROUSSEAU?

ejercicio de a d o p c i n de 1111 c o n t r a t o social p o r m e d i o del

cual la poblacin i n t e r c a m b i e , al m e n o s , su inseguridad y
d e r e c h o a autopreservarse p o r cualquier medio, p o r un gobierno legtimo c a p a z de ejercer la a u t o r i d a d y h a c e r cumplir las reglas inherentes a ese c o n t r a t o social.
Como los tratadistas de hace algunos siglos, hay muchas
lecciones q u e el Mxico d e hoy p u e d e d e r i v a r de su perspectiva y a p r e n d i z a j e . Sin e m b a r g o , no son m u c h a s las
guas que nos d a n esos p e n s a d o r e s sobre c m o lograrlo. El
tema que Mxico tiene frente a s nos r e m i t e a la esencia de
la poltica: c m o se p u e d e p e r s u a d i r a la p o b l a c i n y poiq u . Se trata de la p a r t e "prctica" de la poltica, p e r o en
realidad tiene que ver con la esencia del poder. Los tericos
del c o n t r a t o social n o t r a b a j a r o n m u c h o s o b r e este tema
esencial: explicaron, teorizaron y d e s c r i b i e r o n t a n t o el estado de n a t u r a l e z a c o m o el r e s u l t a d o de a d o p t a r el contrato, p e r o no se d e d i c a r o n al t e m a c r t i c o : c m o p a s a r del
e s t a d o de naturaleza al del gobierno civil. Uno p u e d e inferir
q u e el "gran legislador" d e R o u s s e a u c u e n t a con el p o d e r
p a r a c o n s t r u i r u n c o n s e n s o , p e r o n o hay u n a explicacin
cabal de ello.
Lo que est claro es q u e el c o n t r a t o social r e q u i e r e del
c o n s e n s o de origen: todos los q u e e n t r a n en el c o n t r a t o lo
a c e p t a n y se s o m e t e n a las reglas i n h e r e n t e s a ste a partir
de ese m o m e n t o . La gran p r e g u n t a es entonces c m o articular ese c o n t r a t o y construir el a n d a m i a j e que lo haga posible.
Quiz no sea s o r p r e n d e n t e que los Hobbes, Rousseau y
Locke hayan e s t a d o p r e o c u p a d o s p o r o t r a s cosas. Los tres
e s t a b a n t r a b a j a n d o en contextos m u y d i s t i n t o s al nuestro,
d o n d e lo i m p o r t a n t e era ir m s adelante de las m o n a r q u a s
ele su e r a y n o t e n a n c o n c e p c i n a l g u n a ele los g o b i e r n o s
p o p u l a r e s q u e v e n d r a n en los siglos s u b s e c u e n t e s . Con
seguridad, un consenso en esa poca no habra implicado la
presencia m s que de u n a p a r t e relativamente p e q u e a de
la sociedad. En su t r a t a d o intitulado El espritu de las leves,

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Montese|uieu construye la esencia de la separacin ele poderes y d a f o r m a a un c o m p l e j o i n s t i t u c i o n a l q u e h a c e m s

fcil la c o n s t r u c c i n ele un consenso, pero t a m p o c o resuelve el p r o b l e m a de f o n d o . Lo q u e es evielente es ejue el contrato n o se proeluce a la m a n e r a ele u n a c t o ele magia, sino
que tiene q u e ser construido; y sa es la esencia ele la poltica. Mxico va a r e q u e r i r d e un c o n s t r u c t o r ele c o n s e n s o s
para poder t r a n s f o r m a r al pas.
En su acepcin legal, un c o n t r a t o siempre involucra un
i n t e r c a m b i o recproco. R o u s s e a u y H o b b e s p r o p o n a n q u e
los integrantes elel pacto e n t r e g a r a n todo a c a m b i o de obtenerlo todo y ms, cada u n o a su m a n e r a . En la poltica los
acuerdos tpicos no son ele toelo p o r toelo, sino especficos en
su alcance, y el c o n s t r u c t o r elel c o n s e n s o tiene q u e c o n t a r
con fichas p a r a p o d e r repartir a c a m b i o ele s u m a r a d e p t o s y
g e n e r a r lealtades. Se trata ele alge> m u c h o m s sutil q u e lo
avizorado p o r los tratadistas. Al p r o p o n e r q u e cediera toelo
a c a m b i o ele todo, el h o m b r e h o b b e s i a n o obtiene seguridad
frente a la alternativa ele vivir una vida miserable y corta. A la
luz ele s u s opciones, el a c u e r d o tiene sentido, a u n si pierde
libertad. El h o m b r e r o u s s o n i a n o d e m a n d a u n m a y o r n m e ro ele satisfacies es p o r q u e est ceelienelo m u c h o m s : p o r
n a t u r a l e z a ya c u e n t a con u n g r a d o ele s e g u r i d a d , as qeie
e s p e r a no slo sta, s i n o t a m b i n u n g o b i e r n o c a p a z ele
s a t i s f a c e r d e m a n e r a p r o a c t i v a s u s o t r a s expectativas. Por
su p a r t e , el h o m b r e ele Locke q u e c o n s t r u y e el c o n t r a t o
quiere la proteccin ele sus libertaeles y n o su rendicin. En
cada u n o ele estos casos se trata de u n a negociacin y el ciud a d a n o miele q u p u e d e g a n a r a c a m b i o ele lo q u e cede.
C u a n d o se llega al p u n t o en q u e a m b o s lados pueden actuar,
el c o n t r a t o es factible y todos a c e p t a n vivir b a j o s u s reglas.
La m a y o r p a r t e ele los c i u d a d a n o s ele u n p a s p o d r a n
participar en un proceso ele negociacin d e n t r o ele las lneas
descritas en el p r r a f o anterior, pues su n i c o inters es log r a r un a c u e r d o que les p e r m i t a vivir en sociedad y maximi-

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QU HUBIERA DICHO ROUSSEAU?

zar sus o p o r l u n i d a d e s de desarrollo. La pregunta compleja

es c m o se s u m a a los a c t o r e s q u e tienen intereses cont r a p u e s t o s a los del resto de la sociedad, c o m o p u e d e n sellos criminales, los narcotraicanles, las maltas sindicales o los
intereses polticos y empresariales que viven c m o d a m e n t e
b a j o el si ala quo. Desde la perspectiva a q u a n a l i z a d a , la
p r e g u n t a es q u se les p u e d e d a r p a r a q u e e n t r e n al cont r a t o y, p o r ese m e d i o , a b a n d o n e n sus d e r e c h o s previos a
c a m b i o de una vida legtima en sociedad. Quiz la f o r m a de
a t a c a r esos i n t e r e s e s resida en c o n v e r t i r l o s en el h o m b r e
prototpico planteado por Hobbes, es decir, forzarlos a vivir
bajo el terror. Terror de que van a ser perseguidos, a t a c a d o s
y cercados, hasta ser e n c a r c e l a d o s o aniquilados. Es decir,
tienen q u e ser p e r s u a d i d o s , p o r c u a l q u i e r medio posible o
necesario, de que la proteccin inherente a la vida en sociedad es m u c h o m s atractiva q u e su "libertad" actual para
d e p r e d a r a la sociedad o vivir de la violencia y criminalidad.
Una alternativa podra ser la de s o b o r n a r esos intereses
para que se s u m e n , pero esla m a n e r a de proceder no hara
sino a c e n t u a r la i n e q u i d a d e implicara p r e m i a r u n a cond u c t a ilegal, un mal p r i n c i p i o para u n a s o c i e d a d que pretende construir un m a r c o de legalidad. En virtud de lo anterior, ese tipo de actores no deben tener m s alternativa que
la crcel o u n a amnista y la presin tiene que ser suficiente, i n c l u y e n d o la a m e n a z a creble de q u e la crcel es u n a
opcin realista, para forzarlos a preferir la vida en sociedad
a u n a p e r m a n e n t e inseguridad. Evidentemente, la precondicin para que f u n c i o n e un e s q u e m a de esla naturaleza es
q u e el g o b i e r n o t e n g a i n s t r u m e n t o s reales y crebles, adem s de la disposicin p a r a u s a r l o s c o n esos lines. Sin esa
a m e n a z a creble, no hay factibilidad de lograr la reciprocidad esperada.
Esla c o n c e p c i n sugiere q u e esos intereses -ilegales,
d e p r e d a d o r e s , c r i m i n a l e s o, s i m p l e m e n t e , a b u s i v o s - no
necesariamente se incorporaran al c o n t r a t o a partir de sus

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c o n d i c i o n e s a c t u a l e s . El c o n s t r u c t o r del c o n s e n s o , el gobierno, tiene que a d m i n i s t r a r y m a n i p u l a r las condiciones,

de tal s u e r t e q u e los c i u d a d a n o s potenciales c o m p r e n d a n
que el c o n t r a t o , el E s t a d o de d e r e c h o , es su m e j o r opcin
frente a su realidad actual o sus prospectos f u t u r o s . El gobierno logra este objetivo al i n c o r p o r a r al n a r c o l r a l i c a n t e ,
disidente, monopolista o depredador en el contrato, y le confiere c i u d a d a n a a travs de esa m a n i p u l a c i n , que no es
otra cosa que el ejercicio efectivo del poder.
El c o n s e n s o no se forja en un instante ni de golpe para
lodos. El c o n s e n s o se construye en ocasiones por g r u p o s o
partidos, en o t r a s c i u d a d a n o p o r c i u d a d a n o . En a l g u n o s
casos se tiene que desarrollar una amplia v ambiciosa estrategia p a r a forzar a un actor individual a e n t r a r en el proceso; lal sera el caso de los n a r c o l r a f i c a n t e s o a c t o r e s c u y o
poder d e s b o r d a a cualquier autoridad en lo individual. Esto
no es distinto al esfuerzo que se realiza en el poder legislativo p a r a c o n s e g u i r votos para una d e t e r m i n a d a iniciativa o
el proceso que sigue una autoridad para perseguir a un criminal. La d i f e r e n c i a a q u reside en q u e todos tienen q u e
s u m a r s e al p r o c e s o y, una vez a d e n t r o , a c a t a r las n u e v a s
reglas. Ese es el concepto de lograr el consenso de una sola
vez: p a r a lo i m p o r t a n t e y c o m o f u n d a m e n t o del desarrollo
integral de una sociedad.
La s u s t a n c i a del c o n s e n s o es la o b e d i e n c i a a la ley. El
consenso constituye la a p r o b a c i n de un m a r c o n o r m a t i v o
(que puede ser el existente o un c o n j u n t o de n o r m a s que se
adopta p a r a este objetivo) y la aceptacin del monopolio del
uso de la violencia, as c o m o de la legitimidad del gobierno
c o m o actor e n c a r g a d o de hacer c u m p l i r ese m a r c o normativo. S c r a t e s a f i r m a b a q u e la r a z n de ser del E s t a d o es la
obediencia de las leyes. Michael Walzer escribiendo sobre
otra materia, el residente extranjero a f i r m a b a que a u n q u e
no sea un c i u d a d a n o que c o n s c i e n t e m e n t e se s u m al consenso, acepta la obediencia a las leyes por el hecho de vivir

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QU HUBIERA DICHO ROUSSEAU?

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en ese e n t o r n o , un t e m a que J o h n Rawls p r o f u n d i z hasta

convertirlo en u n a filosofa en s m i s m a . Al final del da, el
c i u d a d a n o a c e p t a ser g o b e r n a d o . A c a m b i o de esa aceptacin, en u n sistema d e m o c r t i c o participa en el p r o c e s o de
gobierno, adquiere todos los derechos p a r a c o m p e t i r por el
p o d e r y g o b e r n a r si gana el voto popular. Henry David Thor e a u d e j de p a g a r sus i m p u e s t o s en p r o t e s t a p o r la invasin e s t a d u n i d e n s e a Mxico (la llamada "guerra mexicana"
en la historia de ese pas); c u a n d o lo fue a visitar el escritor
Ralph Waldo E m e r s o n le p r e g u n t : "Qu h a c e s a h adentro?", a lo que Thoreau respondi: "La p r e g u n t a importante
es q u haces t a h a f u e r a " . T h o r e a u saba q u e al d e j a r de
c u m p l i r la ley ( p a g a r sus i m p u e s t o s ) e s t a b a v i o l a n d o la
legalidad p o r q u e haba a c e p t a d o las reglas del juego y ahora se atena voluntariamente a las consecuencias.
Visto d e s d e esta ptica, el m o v i m i e n t o postelectoral
e n c a b e z a d o p o r Lpez O b r a d o r r e p r e s e n t u n r e p u d i o del
c o n t r a t o p o r q u e su d e r e c h o a p a r t i c i p a r en el proceso poltico y de d i s p u t a r el liderazgo nacional estuvo siempre sujeto a su aceptacin de las reglas v leyes de la contienda poltica y de las a u t o r i d a d e s electorales r e s p o n s a b l e s de su
a d m i n i s t r a c i n y calificacin. Un actor en esas circunstancias p u e d e alegar que esas a u t o r i d a d e s u s u r p a r o n el poder
de la a u t o r i d a d administrativa pero, en la tradicin socrtica, de todas m a n e r a s estara obligado a c u m p l i r las reglas.
En sus e s t u d i o s s o b r e los d i s i d e n t e s (sobre t o d o aquellos individuos que optaron por desertar del ejrcito estadunidense en la poca de Vietnam), Walzer plantea u n a manera de r o m p e r con el a m a r r e socrt ico. Para el r e s i d e n t e
e x t r a n j e r o de Walzer la alternativa a ceirse a las reglas es
a c e p t a r q u e n u n c a d i s p u t a r a el poder. Es decir, tiene que
c u m p l i r con las leyes y sujetarse a la obligatoriedad que stas entraan, a u n c u a n d o no n e c e s a r i a m e n t e las endose. Sin
embargo, u n a vez que u n o vota o participa de cualquier forma en un proceso poltico, u n o tiene que a c e p t a r su resul-

lado p o r q u e ha consentido las reglas y se ha beneficiado del

d e r e c h o de participar, a u n p e r d i e n d o . El c o m p r o m i s o contractual es a c e p t a r el resultado, y la sociedad tiene el derecho de exigir su lealtad al contrato m i s m o .
E n s u m a , la gente se adhiere al c o n t r a t o p o r q u e calcula
los b e n e f i c i o s q u e p u e d e g e n e r a r l e c o n t r a los c o s t o s q u e
p u d i e r a s o p o r t a r . El c o n t r a t o tiene q u e ser lo s u i i c i e n t e m e n t e atractivo c o m o p a r a que, a final de c u e n t a s , la vida
en sociedad a c a b e siendo p o r lo m e n o s tan atractiva c o m o
lo q u e el c i u d a d a n o tiene q u e c e d e r p o r p a r t i c i p a r . E n el
caso de los poderosos, los disidentes, los criminales y otros
actores que se benefician d e s p r o p o r c i o n a d a m e n t e del statu
quo, la solucin es hacerles la vida tan difcil que la vida en
sociedad resulte un respiro.
La perspectiva terica del d e s a f o q u e e n f r e n t a el pas
es t r a n s p a r e n t e y p e r m i t e i m a g i n a r u n a o p o r t u n i d a d efectiva de c o n s t r u i r un c o n s e n s o capaz de s u m a r a toda la sociedad. Las claves de u n proceso de esa n a t u r a l e z a residen
en c u a t r o elementos: a) el contenido del contrato, que debe
ser suficientemente atractivo para que todos p u e d a n caber;
b) la c a p a c i d a d del c o n s t r u c t o r del c o n s e n s o p a r a elaborar,
a d m i n i s t r a r y m a n i p u l a r los procesos que s u m e n a u n o s y
fuercen a los o t r o s a u n i r s e al consenso; c) c o n t a r con u n a
a m e n a z a creble, p a s o p o r paso, para ir f o r z a n d o a los crim i n a l e s y d e p r e d a d o r e s ; y d) la c a p a c i d a d de o r g a n i z a r y
a d m i n i s t r a r la f u e r z a clel E s t a d o y la disposicin p a r a emplearla de u n a m a n e r a inteligente y proactiva.

C O O R D E N A D A S PARA LA R E F O R M A

V. C O O R D E N A D A S P A R A LA R E F O R M A
INSTITUCIONAL
Pero qu es el gobierno en s, si no el mayor
reflejo <-le la naturaleza humana. Si los hombres fueran ngeles, no se necesitara ningn
gobierno. Si los ngeles fueran el gobierno, 110
se necesitara un control externo ni interno. Al
formar un gobierno que ser administrado por
hombres sobre hombres, la gran dificultad yace
en esto: primero se debe permitir al gobierno
que controle a los gobernados; y en segundo
lugar obligarlo a controlarse a s mismo.
JAMES MADISON, El Federalista

n m . 51

EN IL c a p t u l o a n t e r i o r se h a c e la p r e g u n t a de si es posible
c r e a r en Mxico las c o n d i c i o n e s q u e h a g a n propicio un contrato social, un p a c t o f u n d a c i o n a l q u e establezca las reglas
del juego y se convierta en un p u n t o de p a r t i d a p a r a el desa r r o l l o de la s o c i e d a d . Un m a r c o legal a c e p t a d o p o r todos
q u e c o n f i e r a c e r t i d u m b r e , d i r i m a conflictos e institucionalice la a u t o r i d a d y la d i s p u t a p o r el poder.
La idea d e este p a c t o ha r o n d a d o la d i s c u s i n p b l i c a
d e s d e h a c e a o s . Ante la i n m i n e n t e erosin de la institucion a l i d a d priista, no pocos a r g u m e n t a r o n la necesidad de u n
n u e v o p a c t o poltico o r i e n t a d o a e s t a b l e c e r n u e v a s reglas
del j u e g o q u e d i e r a n c a b i d a a la pluralidad poltica q u e ent o n c e s e m e r g a . Ese p a c t o n u n c a se c o n c i b i ni c o n v o c .
No seran los g o b i e r n o s priislas los que l l a m a r a n a su propia s e p u l t u r a . E11 su lugar, se dio un p r o c e s o d e r e f o r m a s inc r e m n t a l e s , u n e j e r c i c i o de p r e s i n - c e s i n q u e c u l m i n
92

93

con u n a r e f o r m a electoral q u e d e s p o j al PRI de su c o n t r o l

s o b r e el p r o c e s o electoral. En ello se c o n c e n t r la r e f o r m a a
la poltica m e x i c a n a h a s t a c u l m i n a r con la a l t e r n a n c i a d e
p a r t i d o s en el poder. As c r e m o s sellar n u e s t r o t r n s i t o a la
poltica competitiva.
Vista en retrospectiva, la r u t a del g r a d u a l i s m o reformista q u i z era la nica posible p a r a Mxico d a d o el balance d e
f u e r z a s , i n t e r e s e s y e s t r a t e g i a s de las l u e r z a s p o l t i c a s en
disputa. El PRI no a n t i c i p su derrota, m u c h o m e n o s p r e p a r a r a el t e r r e n o p a r a e s a e v e n t u a l i d a d . Si a c c e d i a r e f o r m a r las reglas e l e c t o r a l e s lo hizo p o r q u e c o n s i d e r q u e la
a l t e r n a t i v a e r a m s c a r a y calcul, sin a c i e r t o , q u e p o d r a
m a n t e n e r el p o d e r a u n en un e n t o r n o de c o m p e t e n c i a electoral creciente.
D u r a n t e el g o b i e r n o d e C a r l o s S a l i n a s , las r e f o r m a s
e l e c t o r a l e s i n c i p i e n t e s t e n a n el fin d e c o n t e n e r los c o n flictos p o s t e l e c t o r a l e s q u e a p a r e c i e r o n c o n r e c u r r e n c i a y
virulencia en el pas. T a m b i n f u e r o n u n a f o r m a de corresp o n d e r al PAN p o r su a p o y o a r e f o r m a s c o n s t i t u c i o n a l e s de
g r a n s i g n i f i c a d o p a r a la a g e n d a m o d e r n i z a d o r a del gobierno salmista. La lgica de la r e f o r m a electoral subsiguiente,
a la q u e se llam la " r e f o r m a definitiva", no p u e d e sustraerse del fatdico 1994, c u a n d o la violencia poltica r e a p a r e c i
en el p a s en la f o r m a d e a s e s i n a t o s p o l t i c o s y un movim i e n t o guerrillero q u e desafi con las a r m a s al E s t a d o mex i c a n o . Las r e f o r m a s e l e c t o r a l e s m e x i c a n a s s u r g i e r o n del
conflicto y la c o n t r a p o s i c i n de intereses. No e m a n a r o n de
la m e n t e d e p r o m i n e n t e s c o n s t r u c t o r e s de i n s t i t u c i o n e s ,
sino de la negociacin, de a c u e r d o s y pactos parciales. Esta
r u t a , sin e m b a r g o , no g e n e r f r u t o s en la a d m i n i s t r a c i n
p a s a d a . E n los seis a o s del g o b i e r n o de la a l t e r n a n c i a , n o
h u b o a v a n c e s u s t a n t i v o . No se r e a b r i el e x p e d i e n t e d e lo
electoral, p e r o t a m p o c o se a v a n z en el r e p l a n t e a m i e n t o de
las instituciones polticas del E s t a d o . Parecera q u e las fuerzas polticas i m p u l s o r a s d e la r e f o r m a electoral e n c o n l r a -

10

45

2
C O O R D E N A D A S PARA LA R E F O R M A

ron el e d n u n a vez q u e o b t u v i e r o n el a c c e s o a las rentas

q u e a n t e s e r a n exclusivas del p a r t i d o de E s t a d o . H a s t a ah
lleg su mpetu reformador.
La p r e g u n t a es c m o salir del impasse en el que nos enc o n t r a m o s . Si bien hay quienes festinan la m u e r t e del viejo
animal poltico, no hay m s q u e observar las lneas de cont i n u i d a d e n t r e el p r e s e n t e y el viejo e s t a d o d e c o s a s para
m o d e r a r el e n t u s i a s m o . La ausencia de legalidad, los dbiles m e c a n i s m o s de rendicin de cuentas, la nula representatividad del s i s t e m a poltico s o n tan p a t e n t e s hoy c o m o lo
f u e r o n en el pasado. Por ello resulta tan difcil distinguir el
a n t e s y d e s p u s y q u e d e f i n i r esa m a r c a sea un t e m a acalor a d o e n t r e a c a d m i c o s . Es e v i d e n t e q u e n o s f a l t a r o n los
actos simblicos y todo el oropel con el q u e viene asociado
un c a m b i o ele rgimen, pero t a m b i n las instituciones que
son c o n s u s t a n c i a l e s a u n a d e m o c r a c i a d e s a r r o l l a d a . No
d e b e s o r p r e n d e r n o s que el p r o b l e m a ele legitimidad se sostenga h a s t a el p r e s e n t e , q u e c o r r a p o r la m i s m a lnea ele
nuestra insuficiente t r a n s f o r m a c i n institucional.
Puestos en la situacin en la ejue e s t a m o s no se vislumbra fcil r e t o m a r la r u t a ele la reconstruccin institucional.
La distribucin ele p o d e r en la actualidad es m u y distinta a
la q u e p r e d o m i n a r a c u a n d o las p r i m e r a s r e f o r m a s electorales tuvieron lugar. Son m l t i p l e s las i n s t a n c i a s y personas
q u e d e t e n t a n y d i s p u t a n el poder, son m a y o r e s las fuentes
ele velos y muy variados los intereses en disputa. Una disputa que, a d e m s , se dirime en dos pistas: la ele los mrgenes
imperfectos ele n u e s t r a e s t r u c t u r a poltica formal v la ele la
ilegalidad. Esta p l u r a l i d a d d e i n t e r e s e s , d e d i f e r e n c i a ele
o p i n i o n e s , ele p o s t u r a s e n c o n t r a d a s q u e en o c a s i o n e s llegan a e x t r e m o s violentos, s o n i n h e r e n t e s a la condicin
h u m a n a y se multiplican en la m e d i d a en q u e las sociedades se h a c e n complejas. El reto para todo s i s t e m a poltico
es c o o r d i n a r e s t o s intereses, a c o t a r l o s y m i n i m i z a r sus
efectos perniciosos. E n p a l a b r a s de un terico ele la polti-

C O O R D E N A D A S PARA LA R E F O R M A

ca 1 el reto consiste en d o m e s t i c a r la violencia intrnseca que

surge ele este juego en el que los intereses se c o n f r o n t a n . De
eso trata la institucionalizacin poltica, y del xite> o fracaso
en la consecucin ele ese cometido d e p e n d e el desarrollo.
El reto que tiene Mxico f r e n t e a s es fenomenal: debe
inscribir la multiplicielael ele intereses en d i s p u t a d e n t r o ele
reglas que sean a c a t a d a s p o r todos y conducirlos y estructurarlos a travs ele instituciones de m a n e r a que no expolien a
la sociedad s i n o p r o m u e v a n su desarrollo. Ftil e indeseable sera p r e t e n d e r acallar la diversidad q u e d i s t i n g u e a la
s o c i e d a d , sostena J a m e s M a d i s o n en u n o de los a r t c u l o s
que c o n f o r m a n El Federalista; ftil p r e t e n d e r u n a n i m i d a d e s
c u a n d o lo ejue existe son contraposiciones. En sus palabras,
el r e m e d i o no es s u p r i m i r la libertad, c a u s a ltima ele toda
diferencia, sino p o n e r a raya sus efectos perniciosos a travs ele reglas, instituciones. J u s t a m e n t e sa es la encrucijaela que e n f r e n t a el pas.
A las sociedaeles polticamente elesarrolladas les ha coslaelo a o s llegar a los a r r e g l o s i n s t i t u c i o n a l e s q u e les h a n
p e r m i t i d o ese e q u i l i b r i o e n t r e l i b e r t a d y p r o g r e s o . El siguiente captulo a b o r d a el rico y extenso debate sobre institucionalizacin y desarrollo. La pregunta para Mxico es qu
r e f o r m a r y c m o h a c e r a v a n z a r esa t r a n s f o r m a c i n . Este
captulo no o f r e c e receta a l g u n a , tan slo u n a p e r s p e c t i v a
ele la poltica q u e se c e n t r a en las i n s t i t u c i o n e s , d e s d e la
ptica ele la eleccin pblica y desde la visin nee>inst i lucional. El objetivo es o f r e c e r m a p a s c o n c e p t u a l e s r o b u s t o s q u e
p u e d a n o r i e n t a r la r e f o r m a institucional tan m e n c i o n a d a y
necesaria. Tambin se eieliene en el elebate del c a m b i o institucional, ele las explicaciones que elenlro del e n f o q u e de la
eleccin racional p a r a g u a s bajo el cual coexisten corrientes diversas se da al proceso evolutivo ele las instituciones
1
Esta es la linca argumentativa de Roberl Bates en Prosperty and Violence. The Polilical Rconnmy nf Develnpitienl, Nueva York: W. W. Norton &
Companv, 2001.

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C O O R D E N A D A S l'A RA LA R E F O R M A

y de c m o stas d e b e n reflejar un equilibrio poltico para

que sean observadas y acatadas, para que sean electivas en
su p r o p s i t o de r e s t r i n g i r el c o m p o r t a m i e n t o h u m a n o y
en esa m e d i d a g e n e r a r la c e r t i d u m b r e ms bsica en la convivencia h u m a n a . Se concluye con u n a reflexin de todo lo
que esto implica p a r a la realidad poltica del Mxico de hoy.

S i LOS H O M B R E S FUERAN N G E L E S . . .

s t a es u n a f r a s e a t r i b u i d a a J a m e s Madison, u n o de los
a r q u i t e c t o s de la Constitucin n o r t e a m e r i c a n a , quien dej
p l a s m a d o su p e n s a m i e n t o sobre la poltica y las cuestiones
pblicas en u n a serie de artculos que formaran p a r t e de El
Federalista. La frase, i n o c u a en a p a r i e n c i a , c o n d e n s a una
m a n e r a de c o n c e b i r al individuo y sus m o t i v a c i o n e s y, en
c o n s e c u e n c i a , toda u n a filosofa de la poltica y sus mecan i s m o s de operacin. Los h o m b r e s no son ngeles, sostena
Madison, sino individuos que actan movidos p o r intereses
c o n c r e t o s , p o r el n i m o de m a x i m i z a c i n . Es p o r ello que
r e q u i e r e n un g o b i e r n o q u e c o n t r o l e o c o o r d i n e esos nimos, q u e e s t a b l e z c a o a c o t e las reglas de lo posible y las
haga cumplir. Pero era precavido al alertar sobre los riesgos
de que el E s t a d o adquiriera tal a u t o n o m a que se impusiera
y a b u s a r a de los gobernados. J u s t a m e n t e p o r ser u n gobierno f o r m a d o p o r h o m b r e s sobre h o m b r e s es que requera de
m e c a n i s m o s p a r a c o n t r o l a r s e a s m i s m o . Dilcil no escuc h a r a Madison en el m o m e n t o actual del pas.
C o m o s o l u c i n a esta p r o b l e m t i c a , M a d i s o n p l a n t e a
un sofisticado m e c a n i s m o de pesos y contrapesos que debera a c o t a r la voracidad de las a m b i c i o n e s de los polticos y
de los intereses en d i s p u t a y de esta m a n e r a p r o t e g e r a los
c i u d a d a n o s del abuso. Un e s q u e m a que debera tener la virtud de alinear los intereses de las personas con los intereses
de los cargos o del puesto cualquiera que fuera ste dentro

C O O R D E N A D A S l'A RA LA R E F O R M A

101

de la estructura estatal. Para Madison las "buenas reglas" son

la respuesta a "las b a j a s pasiones".
En este p l a n t e a m i e n t o , es evidente, los individuos son
modelados para c o m p o r t a r s e de tal m a n e r a que maximizan
utilidades subjetivas a n t e las restricciones q u e e n f r e n t a n .
Este postulado conceptual es parte de la herencia intelectual
de la teora e c o n m i c a , y la verdad de las cosas es q u e ha
servido bien a los economistas. Proviene de las contribuciones originales de los economistas clsicos, cuyo gran descub r i m i e n t o f u e q u e los i n d i v i d u o s q u e a c t a n m o v i d o s p o r
intereses propios p u e d e n generar, sin advertirlo, resultados
que sirvan al inters global "social" dada una red a p r o p i a d a
de leyes e i n s t i t u c i o n e s . De estas races del siglo xvm, del
postulado del Homo economicus,
los e c o n o m i s t a s y la economa analizan el c o m p o r t a m i e n t o de las personas que participan de d i s t i n t a s m a n e r a s en los m e r c a d o s y, m e d i a n t e
esto, a n a l i z a n el f u n c i o n a m i e n t o de las i n s t i t u c i o n e s de
mercado mismas. Trasladado a la poltica, de esto es lo que
trata la teora ele la eleccin pblica.
La teora de la eleccin pblica es una perspectiva de la
poltica q u e s u r g e de u n a e x t e n s i n y a p l i c a c i n de las
h e r r a m i e n t a s y m t o d o s de los e c o n o m i s t a s a la t o m a de
decisiones p b l i c a s o colectivas. Adopta, p o r un lado, el
postulado del Homo economicus
tal c o m o ha sido descrito
y, por el otro, el e n f o q u e de la e c o n o m a c o m o intercambio
(catatexis), que era el e n f o q u e privilegiado t a m b i n p o r los
e c o n o m i s t a s clsicos a n t e s de que la ciencia e c o n m i c a se
c e n t r a r a m s en c u e s t i o n e s d e asignacin de r e c u r s o s y la
eficiencia y en tantos modelos matemticos. De esta manera, t a n t o los m e r c a d o s c o m o el E s t a d o son m e c a n i s m o s a
travs de los c u a l e s la c o o p e r a c i n se o r g a n i z a y se h a c e
posible. Ambos constituyen redes de instituciones que permiten el i n t e r c a m b i o en d o n d e cada individuo persigue su
propio inters.
En la medida en que las interacciones polticas entre las

10

2
C O O R D E N A D A S PARA LA R E F O R M A

p e r s o n a s se modelen c o m o un proceso c o m p l e j o de intercambio, en el cual las e n t r a d a s s e a n evaluaciones o preferencias individuales y el proceso mismo se conciba como el
m e d i o a travs del cual estas p r e f e r e n c i a s posiblemente
divergentes se c o m b i n e n o a m a l g a m e n de a l g u n a manera
para c o n f o r m a r patrones o resultados, se vuelve m s o menos necesario que la atencin se dirija hacia el proceso de
interaccin m i s m o y no hacia los resultados en s mismos.
Cmo se hace mejorar un mercado? Lo que se hace es facilitar el p r o c e s o de i n t e r c a m b i o m e d i a n t e u n a reorganizacin de las reglas de intercambio, c o n t r a t o o a c u e r d o . Lo
m i s m o aplica para la poltica: p a r a mejorarla es necesario
r e f o r m a r las reglas en las cuales se desarrolla el juego de
la poltica. No se quiere sugerir que esta mejora resida en la
seleccin de individuos m o r a l m e n t e s u p e r i o r e s , quienes
emplearn sus facultades de alguna m a n e r a a favor del inters pblico. Un j u e g o se d e f i n e p o r sus reglas, y la nica
m a n e r a de p r o d u c i r un juego m e j o r es c a m b i a n d o esas reglas. De esta manera, la teora de la eleccin pblica permite
analizar regmenes constitucionales alternativos o conjuntos
de reglas y discutir el f u n c i o n a m i e n t o predecible de arreglos constitucionales distintos. C o m o a f i r m a b a u n o de los
principales e x p o n e n t e s de la eleccin pblica: si se desea
m e j o r a r la poltica, d e b e m o s observar las reglas, debemos
observar la constitucin misma. 2
Cuando el postulado del Homo economicus sobre el comp o r t a m i e n t o h u m a n o se c o m b i n a con el p a r a d i g m a de la
poltica c o m o intercambio, surge u n a teora econmica de
la poltica. Al modelar a las personas como poseyendo intereses propios tal y c o m o sucede en otros aspectos de su
comportamiento, el desafo es disear y construir las instituciones bsicas o reglas que limiten al m x i m o posible el
ejercicio de tales intereses de m o d o expoliador y que dirijan
2
Estas ideas se pueden e n c o n t r a r e n J. Buchanan v O. Tullook, B clculo del consenso, Barcelona: Planeta, 1993.

C O O R D E N A D A S PARA LA R E F O R M A

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esos intereses a favor del inters general. As pues, no debe

sorprendernos descubrir las races de u n a perspectiva de la
eleccin pblica en los escritos de los f u n d a d o r e s de los
Estados Unidos, y sobre todo en las contribuciones de James
Madison a El Federalista.
Si seguimos estos planteamientos, es difcil esperar un
c a m b i o en el c o m p o r t a m i e n t o de los actores en la poltica
mexicana sin cambiar las reglas en las que stos interactan.
Podemos hacer exhortos hasta el infinito p a r a que los polticos se sometan a la ley o que los polticos a c t e n con responsabilidad respondiendo al inters del ciudadano. stos
no sern efectivos si el marco institucional, si las reglas del
juego no se t r a n s f o r m a n en un sentido que p r o m u e v a n ese
tipo de resultado o solucin.
E s t o s p l a n t e a m i e n t o s t a m b i n nos alertan s o b r e lo
extraviado de nuestro discurso y de nuestras discusiones en
t o r n o a la r e f o r m a del E s t a d o . La m i r a ha e s t a d o p u e s t a
en los lugares incorrectos. En lugar de e n f o c a r n o s en las
reglas que rigen la multiplicidad de intercambios que ocurren cotidianamente en los distintos espacios de la poltica
nacional, lo que p o d r a m o s llamar los microprocesos de la
poltica, y hacer un m a p e o que ubique dnde estn los problemas institucionales p a r a p r o p o n e r c a m b i o s (ya sea sustantivos o en el m a r g e n ) que podran darles solucin, nos
h e m o s c o n c e n t r a d o en p r o p u e s t a s de c a m b i o radical, en
modelos m a c r o que al no r e p a r a r en procesos y sus dolencias, podran dejarnos incluso peor de lo que estamos en la
actualidad.
Discutiendo acerca del diseo de reglas constitucionales, un politlogo norteamericano alertaba sobre los riesgos
de imponer modelos constitucionales extraos a las realidades y problemticas que se pretenda resolver. C o n m i n a b a a
"conocer a f o n d o la nacin p a r a la que se est construyendo; de lo contrario, el producto final, por excelente que sea
en s mismo, resultara imperfecto al ponerlo en la prctica,

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C O O R D E N A D A S l'A RA LA R E F O R M A

sobre todo si la nacin ya esl f o r m a d a , con sus gustos, sus

costumbres, sus prejuicios y sus deficiencias, demasiado
p r o f u n d a m e n t e a r r a i g a d o s p a r a que los n u e v o s i n j e r t o s
p u e d a n llegar a sofocarlas". En n u e s t r a discusin sobre la
r e f o r m a de las instituciones polticas pareciera q u e h e m o s
a d o p t a d o el c a m i n o contrario. Que b u s c a m o s injertos m s
que soluciones.
Las i n s t i t u c i o n e s i m p o r t a n , p o r q u e t a n t o en poltica
c o m o en e c o n o m a , d e t e r m i n a n el r e s u l t a d o . Explican la
evolucin d e una sociedad, su m p e t u o su e s t a n c a m i e n t o .
Lo m i s m o que la existencia del E s t a d o de d e r e c h o o la de
un Estado p r e l o r i a n o . Este tema es p a r t i c u l a r m e n t e sensible p a r a n o s o t r o s q u e h e m o s d a d o p o r c i e r t o q u e la falta
de legalidad es tan propia de nuestra idiosincrasia q u e ser
difcil si n o es q u e i m p o s i b l e d e s t e r r a r l a . La a u s e n c i a del
e s t a d o de derecho, m s que cuestin de i d e n t i d a d e s culturales, es un problema de instituciones inadecuadas.
Adam Przeworsk y o t r o s a u t o r e s adscritos a la escuela
d e la eleccin racional, h a n r e c o n o c i d o q u e el E s t a d o de
d e r e c h o r e q u i e r e d e u n a extensa red de instituciones para
h a c e r s e efectivo. Se p u e d e convocar a la observancia de la
ley a travs d e un pacto, de un acto fundacional, pero necesitan existir las i n s t i t u c i o n e s a d e c u a d a s p a r a su sostenim i e n t o en el largo plazo. A f i r m a n que el i m p e r i o d e la ley
logra a u t o i m p o n e r s e c u a n d o los actores g u b e r n a m e n t a les o sociales concluyen que a c a t a r el i m p e r i o de la ley les
resulta c o n v e n i e n t e o, en su defecto, c u e s t a y caro no
observarlo. Por parte de la autoridad es necesario que de ella
e m a n e una a m e n a z a creble de castigo o sancin a quien la
i n c u m p l a , pero el vigilante a su vez requiere de vigilancia.
Para q u e la violacin de la ley resulte costosa, debiera tambin existir esa amenaza de castigo para el gobierno infractor.
P a r a Weingast, i m p o n e r c o s t o s al g o b i e r n o i n f r a c t o r
resulta c o m p l e j o d a d o el e n o r m e problema de coordinacin
q u e e n f r e n t a n los c i u d a d a n o s al a c t u a r de m a n e r a elescen-

C O O R D E N A D A S l'A RA LA R E F O R M A

101

tralizada. "Las dificultades para c o o r d i n a r las acciones desc e n t r a l i z a d a s de los c i u d a d a n o s a f e c t a n sus p o s i b i l i d a d e s

de i m p o n e r c o s t o s c u a n d o los g o b e r n a n t e s n o c u m p l e n la
ley". 3 S e g n Wiengast, d a d o q u e las violaciones de los gobernantes al imperio de la ley tiene consecuencias distributivas desiguales, el g o b e r n a n t e puede g a n a r el apoyo o cons e n t i m i e n t o de a q u e l l o s g r u p o s q u e se b e n e f i c i e n de esas
t r a n s g r e s i o n e s . Estos e f e c t o s d i s t r i b u t i v o s d i f e r e n c i a d o s
evitan la c o o r d i n a c i n d e acciones y la imposicin de costos. Przeworski, 4 en cambio, confa en que buenos mecanismos institucionales pueden d a r garanta de proteccin a los
d e r e c h o s de los c i u d a d a n o s , un indicador inequvoco de la
existencia de un E s t a d o de derecho.
M e c a n i s m o s horizontales de separacin de poderes v de
pesos y contrapesos protegeran al c i u d a d a n o de un Estado
arbitrario; en tanto q u e los m e c a n i s m o s verticales, las elecciones, p e r m i t i r a n al c i u d a d a n o e j e r c e r c o n t r o l s o b r e el
gobierno, castigarlo en c a s o d e h a b e r i n f r i n g i d o la lev. E n
a m b o s niveles, la c o m p l e j i d a d es e n o r m e . En c u a n t o al
diseo de m e c a n i s m o s ele pesos y contrapesos, stos deben
ser tan c o m p r e n s i v o s c o m o sea posible. En p a l a b r a s del
autor, no d e b e q u e d a r instancia del gobierno libre ele tener
un a u d i t o r o c o n t r a p e s o . En c u a n t o a las elecciones, stos
son m e c a n i s m o s tan imperfectos, tan ocasionales, que difcilmente sii-ven con eficacia en su propsito ele controlar al
gobierno. Cejn toelo, es el i n s t r u m e n t o m s poderoso con el
que c u e n t a el c i u d a d a n o para ejercer ese control y m a n d a r
las s e a l e s c o r r e c t a s a los g o b e r n a n t e s . A m b a s vertientes,
que al fin v al c a b o se r e s u m e n en factores institucionales,
promueven las condiciones para el imperio ele la lev.

1
Bai rv Weingast, "Polilical Foundalions of Deniociacy and the Rule o
Law" en American Polilical Science lieview, vol. 91, 1997, pp. 245-263.
4
Adam Pr/.eworsk, "El Estado v el ciudadano" en Poltica y gobierno,
1998.

102

C O O R D E N A D A S PARA LA R E F O R M A

L A S I N S T I T U C I O N E S CUENTAN

s t e es el g r i t o d e g u e r r a c o n el q u e d i v e r s o s estudiosos
e n t r a r o n al c a m p o de batalla del anlisis histrico y econm i c o convencional p a r a reivindicar el papel d e las instituciones en el devenir de las sociedades. La crtica q u e haca
B u c h a n a n al referir q u e la ciencia e c o n m i c a haba relegad o el e n f o q u e del intercambio, lo r e t o m a b a en oli o sentido
D o u g l a s s C. N o r t h al a d v e r t i r q u e la teora e c o n m i c a se
h a b a c o n v e r t i d o en m s y m s m a t e m t i c a . . . c o n capacidad de precisar cada vez m e n o s y menos.
C o m o historiador econmico, North seala las enormes
lagunas del p e n s a m i e n t o e c o n m i c o convencional, a saber,
la e x p l i c a c i n e c o n m i c a a lo l a r g o del t i e m p o , el papel
crucial de las instituciones, de los incentivos econmicos, de
las n o r m a s formales e informales (la mayora de estas ltim a s de c a r c t e r c u l t u r a l ) en las i n t e r a c c i o n e s polticas y
econmicas, claves para entender el ascenso, estancamiento
y declinacin e c o n m i c a de los pases. A N o r t h le interesa
explicar los g r a n d e s d e t e r m i n a n t e s del d e s e m p e o econmico en largos periodos histricos. E n esa indagacin desc u b r e la rica interaccin entre, p o r 1111 lado, la innovacin, el
c o n o c i m i e n t o y las habilidades o r i e n t a d a s al m e j o r a m i e n t o
productivo y la cultura, y p o r el otro, las instituciones y los
costos de transaccin y t r a n s f o r m a c i n , para concluir afirm a n d o "que las instituciones p r o p o r c i o n a n la e s t r u c t u r a de
incentivos de u n a e c o n o m a ; a m e d i d a q u e sa evoluciona,
m o d u l a la direccin del c a m b i o e c o n m i c o hacia el crecimiento, el e s t a n c a m i e n t o o la declinacin".
Para entender el planteamiento de Norlh es importante entender la mecnica de su razonamiento. En principio, define a
las instituciones c o m o "las reglas del juego en una sociedad". s
5
Douglass C. Norlh, Institutions, Institiitional Change ail Economic
Performance, Cambridge: Cambridge Universily Press, 1990, p. 3.

C O O R D E N A D A S PARA LA R E F O R M A

103

Estas, a f i r m a , n u n c a o p e r a n en el vaco, s i n o q u e estn inc o r p o r a d a s en las organizaciones,

de las cuales las m s imp o r t a n t e s son p a r t e d e lo q u e g e n e r a l m e n t e i d e n t i f i c a m o s
como "el Estado". La distincin que hace Douglass C. Norlh
e n t r e i n s t i t u c i o n e s y o r g a n i z a c i o n e s es c o n c e p t u a l m e n t e
i m p o r t a n t e , p o r q u e trata d e establecer u n a s e p a r a c i n entre las reglas que restringen el c o m p o r t a m i e n t o h u m a n o y
los a g e n t e s q u e p e r s o n i f i c a n tales reglas y q u e influyen en
ellas. Las instituciones (entre ellas, la Constitucin, la conf o r m a c i n del b a n c o c e n t r a l , los a t r i b u t o s legales de los
ministros del p o d e r ejecutivo, el cdigo electoral o los procedimientos p a r a n o m i n a r c a n d i d a t o s de un p a r t i d o poltico) n o se cien a reglas que estn, p o r as decirlo, "grabadas
en piedra", sino que los actores que pertenecen a organizaciones especficas (tales c o m o los d i p u t a d o s de u n a a s a m blea n a c i o n a l , los f u n c i o n a r i o s d e u n b a n c o c e n t r a l , un
ministerio de educacin, un instituto electoral o un p a r t i d o
d e m c r a t a c r i s t i a n o ) las t r a t a n d e m o d i f i c a r p a r a l o g r a r
algunas ventajas; m i e n t r a s que otros actores q u e se benefician del statu qno p r e d o m i n a n t e t r a t a n de conservar las instituciones y asegurarse de que se apliquen estrictamente.
Por lo tanto, la continuidad de las instituciones y, al mism o tiempo, su posibilidad de t r a n s f o r m a r s e d i n m i c a m e n t e
llegan a ser compatibles, si u n o considera las instituciones y
las o r g a n i z a c i o n e s c o m o c r i a t u r a s d i f e r e n t e s . Las instituciones d a n un sentido de p e r m a n e n c i a (estructura), en tanto q u e las o r g a n i z a c i o n e s q u e las p e r s o n i f i c a n s i e m p r e
estn en m o v i m i e n t o (cambios), p o r q u e los diferentes actores que las constituyen tratan de m o d i f i c a r o c o n s e r v a r s u s
rutinas, lincamientos, posturas legales y hasta las "culturas"
que caracterizan a cada organizacin.
En la p r c t i c a , o r g a n i z a c i o n e s e i n s t i t u c i o n e s e s t n
e n t r e l a z a d a s : es m u y difcil s e p a r a r l a s c u a n d o se e s t u d i a n
e j e m p l o s c o n c r e t o s ele c m o las i n s t i t u c i o n e s p o r s solas
afeclan el d e s e m p e o econmico. A pesar de eslas dificulta-

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des, de a q u en a d e l a n t e se m a n t e n d r la d i s t i n c i n e n t r e
instituciones y organizaciones. Esto se hace porque las organizaciones nos permiten m a n t e n e r el problema de la accin
al frente de la discusin: las instituciones no "actan" por s
solas; son los individuos que las c o n f o r m a n , con m e t a s com u n e s o en conflicto, los que actan. Las organizaciones (y
los e m p r e s a r i o s q u e las c o n f o r m a n ) son los a g e n t e s del
c a m b i o institucional.
Las i n s t i t u c i o n e s s o n i n t r n s e c a m e n t e polticas, porq u e se o c u p a n de la asignacin de recursos y de poder. Es
m s , las o r g a n i z a c i o n e s l u c h a n p o r e j e r c e r influencia poltica en las i n s t i t u c i o n e s y d e j a n la huella de sus xitos y
f r a c a s o s en el m a r c o i n s t i t u c i o n a l . Por c o n s i g u i e n t e , las
instituciones n o p u e d e n ser "neutras", en el sentido de desp r e n d e r s e d e l a s o r g a n i z a c i o n e s p o l t i c a s q u e l a s rod e a n . S i e m p r e son resultado de un p r o c e s o poltico. Desde
luego, las i n s t i t u c i o n e s p u e d e n y, c o n f r e c u e n c i a , d e b e n
a s i g n a r r e c u r s o s o p o d e r d e m a n e r a j u s t a y sin sesgos;
pero esto n o niega q u e esa objetividad y e q u i d a d sean prod u c t o d e c o n v e n i o s y e q u i l i b r i o s polticos q u e , en p r i m e r
lugar, vuelven viables y r e s p e t a d a s a tales instituciones. Si
se a c e p t a e s t o , r e s u l t a q u e u n a n l i s i s i n s t i t u c i o n a l del
E s t a d o d e b e ser poltico, en c u a n t o a p o d e r d i s c e r n i r cules c o n f i g u r a c i o n e s de poder, intereses e i n s t i t u c i o n e s son
las q u e le p e r m i t e n a u n E s t a d o f o m e n t a r el d e s a r r o l l o
e c o n m i c o y social, m i e n t r a s q u e o t r a c o n f i g u r a c i n no
lo hace.
En sus e s t u d i o s s o b r e las o r g a n i z a c i o n e s , y m s prec i s a m e n t e s o b r e s u s p o s i b i l i d a d e s de a c c i n colectiva en
la c o n s e c u c i n de 1111 fin d e t e r m i n a d o (un bien colectivo,
en la jerga q u e utiliza el a u t o r ) , M a n c u r Olson n o s o f r e c e
u n a n l i s i s p r i v i l e g i a d o p a r a e n t e n d e r c m o es q u e las
o r g a n i z a c i o n e s o p e r a n y c u l e s son las c o n d i c i o n e s para
q u e la accin colectiva se p u e d a presentar. En u n a de sus
o b r a s s e m i n a l e s , El ascenso y decadencia
de las nacio-

C O O R D E N A D A S l'A RA LA R E F O R M A

101

//e.s, Olson expone las razones por las que organizaciones

que enarbolan intereses particulares acaban siendo ms
efectivas en sus propsitos q u e aquellas q u e a b r a z a n intereses m s incluyentes. Su explicacin estriba j u s t a m e n t e en la
c a p a c i d a d de estas l t i m a s de o r g a n i z a r s e p a r a p r o m o v e r
un bien colectivo, m i s m o que puede traducirse en una regulacin que i m p o n g a b a r r e r a s de e n t r a d a a u n a actividad, o
bien u n a regulacin que p e r m i t a extraer rentas e c o n m i c a s
en d e t r i m e n t o del desarrollo e c o n m i c o y del inters general, p o r citar d o s ejemplos evidentes. En este sentido las instituciones n o son neutras. Tal c o m o lo sostena North, las organizaciones b u s c a r n incidir en la definicin de las reglas
para su propio beneficio. J u s t a m e n t e , la m a n e r a en que u n a
sociedad procese estos intereses v d salida a los p r o b l e m a s
de accin colectiva de tal f o r m a que se mitigue la asimetra
e n t r e la c a p a c i d a d d e o r g a n i z a c i n de aquellos individuos
con i n t e r e s e s p a r t i c u l a r e s versus el resto de la s o c i e d a d ,
d e t e r m i n a en b u e n a m e d i d a la c a p a c i d a d do desarrollo en
el largo plazo. E j e m p l o s histricos de n a c i o n e s p r s p e r a s
que a c a b a r o n d e c l i n a n d o p o r efecto de estos intereses son
a m p l i a m e n t e d o c u m e n t a d o s t a n t o en la o b r a d e Olson com o en la d e North.
Visto d e s d e e s t a perspectiva, c u n t a r a z n t e n a n los
padres f u n d a d o r e s de la nacin vecina del norte al sostener
que era necesario crear mecanismos de pesos y contrapesos
en la e s t r u c t u r a poltica de aquel pas. La f r m u l a q u e c o m bina s e p a r a c i n d e p o d e r e s con m e c a n i s m o s de p e s o s y
c o n t r a p e s o s f u e c o n c e b i d a no slo p a r a proteger al ciudad a n o del gobierno, sino para prevenir la tirana de aquellos
intereses que, en la terminologa de Olson, c u e n t a n con u n a
capacidad d e s p r o p o r c i o n a d a de accin colectiva vis a vis el
resto de la s o c i e d a d . Si bien 110 hay r e c e t a s a p l i c a b l e s a
nuestra realidad, al m e n o s conceptual m e n t e puede trazarse
" Mancur Olson, The lii.ie and Decline ofNalions,
versitv Press, 1982.

New I laven: Vale Uni-

10

C O O R D E N A D A S PARA LA R E F O R M A

la r u t a ele h a c i a d n d e d e b e e n c a m i n a r s e n u e s t r a reconstruccin institucional.

LAS I N S T I T U C I O N E S C O M O E Q U I L I B R I O S POLTICOS

Dicho lo anterior, la p r e g u n t a relevante, la cuestin que este

libro busca indagar es c m o establecer (y a r r i b a r a) un marco institucional q u e a la ve/, q u e p r o m u e v a el desarrollo del
pas, sea legtimo. C o m o se m e n c i o n a b a lneas a r r i b a y pollo que se expone en este captulo y en posteriores, no es tlilcil e l u c u b r a r sobre el q u de n u e s t r a r e f o r m a institucional.
El t e m a c o m p l e j o es c m o i n i c i a r y c o n d u c i r u n proceso
que nos lleve al arreglo deseado.
La r e c o n s t r u c c i n institucional q u e el pas requiere no
es un t r a b a j o de escritorio en los q u e e r u d i t o s en materias
diversas p l a s m e n sus b u e n a s intenciones. La construccin
de i n s t i t u c i o n e s es u n p r o d u c t o d e la poltica, d e la negociacin e n t r e actores, de la c o n f r o n t a c i n p e r o tambin
conciliacin de intereses v posturas. Un m a r c o institucional se convierte en referencia p a r a los j u g a d o r e s y u n a restriccin efectiva a su c o m p o r t a m i e n t o c u a n d o stos lo sancionan, c u a n d o se llega al p u n t o en q u e "todos" consideran
ms conveniente ceirse a sus dictados que a c t u a r al margen
de ellos. En o t r a s p a l a b r a s , c u a n d o el m a r c o institucional
c r e a el espacio para que los a c t o r e s p u e d a n h a c e r avanzar
sus intereses es c u a n d o se a r r i b a a u n c o n s e n s o institucional. J u s t a m e n t e , a f i r m a Przeworski, la d e m o c r a c i a genera
una expectativa intertemporal: el derrotado de hoy puede ser
el g a n a d o r del m a a n a . Esta expectativa es u n poderoso aliciente para j u g a r c o n f o r m e a las reglas establecidas.
Si m i r a m o s a n u e s t r o p a s a d o , el r e c i e n t e y el remoto,
p o d e m o s c o n s t a t a r q u e los c o n s e n s o s i n s t i t u c i o n a l e s han
s i d o escasos, si n o es q u e i n e x i s t e n t e s en n u e s t r o pas. El
siglo xix es vivo e j e m p l o de la i n c a p a c i d a d ele las f u e r z a s

C O O R D E N A D A S PARA LA R E F O R M A

52

polticas de entonces para a r r i b a r a arreglos institucionales

en los que todos tuvieran cabida. Las diversas constituciones p r o m u l g a d a s en el siglo reflejaban o bien los intereses
del g r u p o t r i u n f a n t e (ya f u e r a ste de liberales o conservadores) y por t a n t o no r e p r e s e n t a b a n u n equilibrio p e r d u r a ble, o eran u n a calca de u n a constitucin extranjera (la nort e a m e r i c a n a p r i n c i p a l m e n t e ) q u e se a d o p t a b a c o m o u n a
forma de tregua f r e n t e al caos. El divorcio e n t r e la letra de
la ley y la realidad siempre fue patente.
El r g i m e n de la p o s r e v o l u c i n , p o r su parte, si bien
logr i m p o n e r sus reglas p o r medio de las balas (como afirm a b a don Fidel Velzquez) o del dinero, no p u d o sostenerse
c u a n d o la c o r r e l a c i n de f u e r z a s polticas y la s o c i e d a d
cambi. La falta de legitimidad a c a b por enterrarlo.
La pregunta relevante en nuestros das es si las sociedades poltica y civil mexicanas estn en condiciones de arribar
a ese c o n s e n s o i n s t i t u c i o n a l . C i e r t a m e n t e , c o m o se m e n c i o n a b a en el captulo anterior, r e q u e r i r e m o s un c o n s t r u c tor de c o n s e n s o s : n i n g n a r r e g l o o c o n s e n s o se d a r p o r
generacin e s p o n t n e a , pero vale p r e g u n t a r n o s si hay indicios, condiciones, que nos p e r m i t a n tan slo e s p e c u l a r qu
tan lejos o cerca e s t a m o s de un eventual c o n s e n s o institucional. A final de c u e n t a s la m e r a intencin n o p o d r fructificar si no e n c u e n t r a las condiciones a d e c u a d a s .
Adam P r z e w o r s k i se ha d a d o a la t a r e a de r e f l e x i o n a r
sobre el tipo de condiciones polticas que hace factible o no
el c o n s e n s o i n s t i t u c i o n a l . S u s h i p t e s i s s o n s u g e r e n t e s y
aplicables a la realidad m e x i c a n a de hoy y ayer. En su primera hiptesis, Przeworski plantea que una correlacin
de f u e r z a s igualitaria q u e a d e m s es r e c o n o c i d a c o m o tal
p o r los a c t o r e s , a r r o j a u n a s i t u a c i n en e x t r e m o hostil
p a r a a r r i b a r a u n c o n s e n s o institucional; c u a n t o y m s si
las preferencias que las partes profesan son intensas y contrapuestas (centralistas vs. federalistas, p o r c i t a r un ejemplo de n u e s t r o p a s a d o ) . En e s t e c a s o l o d o p u e d e p a s a r ,

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C O O R D E N A D A S l'A RA LA R E F O R M A

incluso la guerra civil. Tal c o m o ocurri a lo largo de nuestro siglo xtx.

Una s e g u n d a situacin est dada por una correlacin de
fuerzas c l a r a m e n t e desigual y esto es conocido p o r las partes. En este caso, a r g u m e n t a Przeworski, las constituciones
tienden a d i s e a r s e p a r a servir los intereses de un g r u p o ,
p a r t i d o o a l i a n z a . Lejos de ser d o c u m e n t o s i m p a r c i a l e s y
neutrales, q u e r e p r e s e n t e n verdaderos acuerdos en los que
cada u n a de las partes ceda ciertas cosas para o b t e n e r otras
tantas a cambio, los arreglos institucionales que e m a n a n de
esta configuracin de f u e r z a s buscan asignar el p o d e r para
servir los intereses del g r u p o que ha salido victorioso de la
lucha poltica. Estas c o n s t i t u c i o n e s , segn d i c h o autor,
d u r a r n h a s t a que la c o n f i g u r a c i n de f u e r z a s existente se
m a n t e n g a . El Mxico posrevolucionario cabe perfectamente en esta categora.
En u n a t e r c e r a s i t u a c i n , Przeworski p l a n t e a q u e los
a c t o r e s polticos no c o n o c e n cul es el b a l a n c e de f u e r z a s
polticas existente, esto es, no conocen qu actor ser fuerza
m a y o r i t a r i a o q u a c t o r o a c t o r e s s e r n f u e r z a s minoritarias en la d e m o c r a c i a . Este es el m e j o r e s c e n a r i o posible
p a r a el establecimiento de un equilibrio constitucional ptim o y estable a lo largo del tiempo. Segn el autor, en este
caso cada u n a de las fuerzas polticas buscar instituciones
que den garantas en contra de la adversidad poltica temporal, en c o n t r a de ciclos de opinin desfavorables, en contra
de c a m b i o s de alianzas c o n t r a r i a s a sus intereses. As, los
a c t o r e s polticos c a l c u l a r n que existe cierta probabilidad
de q u e c a d a u n o resulte ser u n a f u e r z a m i n o r i t a r i a en un
m o m e n t o dado, p o r lo que tendrn incentivos para introducir en las c o n s t i t u c i o n e s reglas q u e a u m e n t e n el p o d e r de
negociacin de las minoras y diversos pesos y contrapesos
c o n s t i t u c i o n a l e s q u e debiliten el p o d e r de las mayoras.
E s t a m o s en esta situacin?

quiz nos ubique en este tercer supuesto; un pesimista convencido de la idea de que el pas est f r a c t u r a d o irremediablemente, con s e g u r i d a d n o s colocara en el p r i m e r o . Con
esta a p a r e n t e a m b i g e d a d es difcil responder a la p r e g u n t a
con q u e a b r i este captulo: es posible a r t i c u l a r un p a c t o
poltico o a r r i b a r a u n consenso institucional? La respuesta
no puede ser c o n t u n d e n t e . Depende de los incentivos e intereses de los polticos que deben e m p u j a r l o y/o de la posibilidad de m a n i p u l a r las condiciones p a r a moverlos en esa direccin. C a p t u l o s p o s t e r i o r e s a b o r d a n estos p u n t o s c o n
ms amplitud.

Un o p t i m i s t a e m b r i a g a d o con los c a m b i o s recientes

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

D l - S A R R O L L O KS. SUBDIISARROLLO

VI. I N S T I T U C I O N E S , L E G I T I M I D A D
Y DESARROLLO
Los cambios pueden tener lugar despacio.
Lo importante es que tengan lugar.
CONFUCIO

M X I C O n o e s el p r i m e r p a s q u e e n f r e n t a el r e t o de lograr
u n a institucionalizacin poltica plena. De hecho, s o n pocas
las n a c i o n e s q u e logran c r e a r c o n d i c i o n e s polticas e instit u c i o n a l e s c o n d u c e n t e s al d e s a r r o l l o d e s d e s u nacimiento.
C u a l q u i e r o b s e r v a d o r p o d r a p r e c i a r q u e los p a s e s q u e
c o m n m e n t e son d e n o m i n a d o s d e s a r r o l l a d o s c o m p a r t e n
ciertas caractersticas que, c o n t o d a s s u s diferencias, entra a n u n a c l a r a i n s t i t u c i o n a l i d a d . Ciertamente, n i n g u n o de
e s o s p a s e s n a c i d e s a r r o l l a d o . Los siglos q u e les t o m a
F r a n c i a o I n g l a t e r r a a r r i b a r a la e s t a b i l i d a d d e q u e gozan
s u s s o c i e d a d e s h a b l a n p o r s m i s m o s . Pero lo q u e sin d u d a
d i f e r e n c i a a los pases desarrollados de aquellos q u e se qued a r o n r e z a g a d o s en el c a m i n o es la e s t r u c t u r a institucional
q u e le d a f o r m a a su g o b i e r n o , les p e r m i t e d i r i m i r d i s p u t a s
y a r t i c u l a r la participacin social.

Este c a p t u l o p l a n t e a el p r o b l e m a del desarrollo, revisa

s o m e r a m e n t e la l i t e r a t u r a d e los p r o c e s o s d e m o d e r n i z a cin e c o n m i c a y d e las t r a n s i c i o n e s a la d e m o c r a c i a q u e se
h a n d a d o en las l t i m a s d c a d a s , t o d o ello c o m o u n p r e m b u l o p a r a a c e r c a r n o s al t e m a c r t i c o : q u se r e q u e r i r a
p a r a d e s a r r o l l a r instituciones q u e n a z c a n con legitimidad y
d e n f o r m a a u n g o b i e r n o c a p a z d e h a c e r c u m p l i r la ley,
a m n de c o n t a r con legitimidad plena p a r a h a c e r l o ?

110

El c o n c e p t o de d e s a r r o l l o c o m o p a r t e de la discusin s o b r e
el a v a n c e de u n a e c o n o m a o d e u n pas, es algo relativam e n t e r e c i e n t e . Si u n o se a c e r c a a la h i s t o r i a d e la E d a d
Media p u e d e p e r c a t a r s e de u n h e c h o interesante: las econom a s n o e x p e r i m e n t a b a n c r e c i m i e n t o . Las p e r s o n a s h a c a n
lo m i s m o t o d o s los a o s y m a n t e n a n c o n s t a n t e s s u s m u y
b a j o s niveles d e vida. D a d o q u e n o exista el c o n c e p t o d e
p r o d u c t i v i d a d , e r a n p o c o s o n u l o s los e s f u e r z o s p o r m e j o r a r s i g n i f i c a t i v a m e n t e la t e c n o l o g a e m p l e a d a e n los p r o cesos p r o d u c t i v o s . No es difcil i m a g i n a r a u n p e n t r a b a j a n d o en u n s e o r o f e u d a l p o r a h del a o 500 de n u e s t r a
e r a , e m p l e a n d o la m i s m a t e c n o l o g a q u e su d e s c e n d i e n t e
q u i n i e n t o s u o c h o c i e n t o s a o s m s t a r d e . Al m e n o s e n u n
s e n t i d o e c o n m i c o , el r i t m o d e c a m b i o en el m u n d o segua p a t r o n e s m u y d i s t i n t o s a los q u e c o n o c e m o s en la actualidad.
Las e c o n o m a s del m u n d o c o m e n z a r o n a e x p e r i m e n t a r
c a m b i o s notables c o n la a p a r i c i n de lo q u e luego h a b r a d e
c o n o c e r s e c o m o la R e v o l u c i n i n d u s t r i a l , t r a n s f o r m a c i n
h i s t r i c a en b u e n a m e d i d a c o e t n e a de la l l a m a d a I l u s t r a cin. Ambos procesos sociales liberaron poblaciones y
a b r i e r o n e s p a c i o s d o n d e a n t e s p a r e c a n n o existir. Algunos
de s u s s u b p r o d u c t o s , c o m o i l u s t r a la I n g l a t e r r a r e t r a t a d a
m a g i s t r a l m e n t e p o r la p l u m a d e C h a r l e s D i c k e n s , f u e r o n
poco e n c o m i a b l e s , p e r o sin d u d a c o n s t i t u y e r o n t r a n s f o r m a ciones decisivas en la historia de la h u m a n i d a d .
C u a l q u i e r p e r s o n a q u e haya o b s e r v a d o las e s t a d s t i c a s
d e c r e c i m i e n t o e c o n m i c o a lo l a r g o d e los siglos, va a
e n c o n t r a r q u e la e c o n o m a del m u n d o n o c a m b i m u c h o en
cientos de a o s . La g r f i c a siguiente es s u g e r e n t e de la form a en q u e el m u n d o se t r a n s f o r m a p a r t i r del m o m e n t o
en q u e el c o n j u n t o de m e j o r e s m a n e r a s de h a c e r las cosas,

112

INSTITUCIONES. LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

GRFICA VI.I. PIH per eapita

(ajustado por

FUINTE: Macldison, The Worlil Ecunomy:

mundial
inflacin)

A Milleuial T'erspective, p. 264.

n u e v a s tecnologas y los a v a n c e s en el c o n o c i m i e n t o cienlfico e s t u v i e r o n al a l c a n c e de las p e r s o n a s c o m u n e s y

corrientes.
Algo s i m i l a r o c u r r i c o n el c r e c i m i e n t o d e m o g r f i c o .
Luego de vivir en condiciones p a u p r r i m a s p o r milenios, el
c r e c i m i e n t o d e la p o b l a c i n e m p a t al d e las e c o n o m a s .
Una e c o n o m a en crecimiento permiti d a r cabida y sustento a m s personas y eso o c u r r i en el contexto de u n a significativa m e j o r a en los servicios de salud e higiene bsica,
todo ello v i n c u l a d o t a m b i n a los a v a n c e s cientficos. La
g r f i c a q u e sigue m u e s t r a u n a p e n d i e n t e p r c t i c a m e n t e
indistinguible, al m e n o s en tendencia, a la del crecimiento
econmico.
Sin e m b a r g o , los p a t r o n e s de c o m p o r t a m i e n t o econmico y d e m o g r f i c o no f u e r o n los m i s m o s en todo el mundo. Al m e n o s en los ltimos doscientos aos, resulta evidente q u e s t o s han sido r a d i c a l m e n t e d i s t i n t o s en los pases

I 13

GRFICA VI.2. Poblacin

(miles de

FUINTB:

mundial
millones)

htli)://\vw\\\uc.w\\ui.edii/~steplitiiih\'ebstul]/deiiiographs/\\'(>rld.liliul

e u r o p e o s v s u s ex colonias q u e los o b s e r v a d o s en prcticam e n t e el r e s t o del m u n d o . Algunos a u t o r e s e x p l i c a r o n el

f e n m e n o c o m o e l e c t o d e la r e l a c i n q u e d e n o m i n a b a n
"centro-periferia", c o n c e p t o q u e luego d a r a s u s t e n t o a la
teora de la dependencia, que p r o c u r a b a explicar el subdesarrollo c o m o e f e c t o del hecho, u n t a n t o tautolgico, de la
existencia del desarrollo. O sea, unos eran subdesarrollados
p o r q u e los o t r o s les i m p e d a n d e s a r r o l l a r s e v no p o r sus
propias razones.
El hecho indiscutible es que mientras algunas naciones
lograron t r a s c e n d e r la condicin de pobreza (o, c o m o hoy
se dira, de subdesarrollo), otros ms se q u e d a r o n en el mismo lugar, con el agravante a d e m s de que aquellos avances
cientficos y de s a l u d q u e c o n t r i b u y e r o n al c r e c i m i e n t o
p o b l a c i o n a l en el m b i t o de los pases ricos, hicieron lo
m i s m o en el resto del m u n d o . Es decir, m i e n t r a s que u n a s
naciones crecieron t a n t o en su economa c o m o en su pobla-

I 14

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

cin, otras lo hicieron m u c h o m s en la poblacin que en la

e c o n o m a , lo que a c e n t u la p o b r e z a que a c t u a l m e n t e los
caracteriza.
La gran p r e g u n t a que i n n u m e r a b l e s estudiosos h a n intentado r e s p o n d e r a lo largo de los ltimos cien aos (pero
sobre todo en la poca posterior a la s e g u n d a G u e r r a Mundial), es p o r qu se dieron esas diferencias; especficamente,
qu factores contribuyeron a que unas naciones se desarrollaran y otras no. Cada nacin tiene su historia y sta refleja
procesos peculiares y especficos. H i s t r i c a m e n t e , algunas
lograron a r r i b a r a lo que hoy l l a m a m o s desarrollo, en tanto
que otras fracasaron. La evolucin comparativa de Francia
e I n g l a t e r r a , dos naciones que hoy sin d u d a p e r t e n e c e n al
desarrollo, resulta por d e m s sugerente.
Visto en retrospectiva, es evidente que Francia e Inglaterra tenan todo p a r a ser i g u a l m e n t e ricos y desarrollados,
pero su proceso de evolucin fue todo m e n o s lineal. Se trataba de naciones con historias paralelas, gran interaccin a
lo largo del t i e m p o y c a r a c t e r s t i c a s fsicas f u n d a m e n t a l m e n t e indistinguibles. Sin embargo, su proceso de desarrollo no fue paralelo y s muy distinto. Con la Revolucin industrial, I n g l a t e r r a elev e s p e c t a c u l a r m e n t e su tasa de
crecimiento, lo que la hizo d e s t a c a r de inmediato, algo que
le t o m d c a d a s a F r a n c i a e m p a t a r . Por el lado poltico,
F r a n c i a experiment un largo proceso de ajustes y desajustes, violencia y toda clase de intentos p o r consolidar un sistema poltico funcional, pero no fue sino hasta la dcada de
los c i n c u e n t a del siglo xx c i e n t o o c h e n t a a o s despus
de su revolucin en que acab de darle forma a una estructura institucional y u n sistema de gobierno que le confiri la
trascendencia que hoy tiene. Inglaterra tambin tuvo sus exp e r i m e n t o s y revoluciones a lo largo de varios siglos hasta
q u e a f i a n z el s i s t e m a p a r l a m e n t a r i o q u e a c t u a l m e n t e la
gobierna.
Lo que a m b a s n a c i o n e s lograron, el f a c t o r que explica

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

I 15

su d e s a r r o l l o a c t u a l , f u e c o n s t r u i r i n s t i t u c i o n e s p r o p i a s ,
a d e c u a d a s a su realidad y a p r o p i a d a s a sus c i r c u n s t a n c i a s .
Esas instituciones y f o r m a s de g o b i e r n o en o c a s i o n e s pueden parecer similares, pero son distintas y g e n e r a l m e n t e n o
son t r a n s f e r i b l e s . Por e j e m p l o , Australia, c o m o o t r a s ex
c o l o n i a s b r i t n i c a s , h e r e d el s i s t e m a p a r l a m e n t a r i o d e
gobierno, pero sus f o r m a s particulares son c l a r a m e n t e distintas. Mientras que F r a n c i a a c a b m e z c l a n d o f o r m a s parl a m e n t a r i a s con presidencialistas, Inglaterra desarroll un
s i s t e m a poltico peculiar que no f u n c i o n a r a en F r a n c i a , y
viceversa.
La g r a n leccin q u e se d e s p r e n d e de t o d o ello p a r a el
caso de Mxico es q u e no existe tal cosa c o m o las "recetas
aplicables". Si b i e n p u e d e n existir m e t o d o l o g a s y f o r m a s
polticas i d n e a s p a r a c r e a r u n e n t o r n o p r o p i c i o p a r a la
institucionalizacin y a d o p c i n de u n a f o r m a de g o b i e r n o
a d e c u a d a p a r a n u e s t r a realidad actual, los m e x i c a n o s tend r e m o s q u e f o r j a r l a s a p a r t i r de n u e s t r a s c i r c u n s t a n c i a s y
capacidades.
Una m a n e r a til p a r a c o m e n z a r a e n t e n d e r los p a r m e tros de lo posible es revisar la bibliografa sobre el desarrollo, la modernizacin y las transiciones polticas. La bibliografa no es, en m o d o a l g u n o , u n s u s t i t u t o de la p r c t i c a
poltica, p e r o s p e r m i t e establecer un p u n t o de r e f e r e n c i a
c o n c e p t u a l e histrico que p u e d e ser til p a r a la discusin
posterior sobre la construccin de u n a nueva institucionalid a d con legitimidad. E n el c a p t u l o iv se dio u n a p r i m e r a
discusin sobre las a p o r t a c i o n e s de los t r a t a d i s t a s del contrato social. Lo que sigue es u n a revisin de la bibliografa
m s reciente, de las l t i m a s d c a d a s , s o b r e los c a m b i o s
e c o n m i c o s y polticos q u e h a n c a r a c t e r i z a d o al m u n d o
subdesarrollado.

I |6

I N S T I T U C I O N E S , L E G I TIMIDAD Y D E S A R R O L L O

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

LOS TERICOS

La teor a de la modernizacin nace en la dcada de los cincuenta cuando, en el e n t o r n o de la posguerra, se crean toda
clase de instancias internacionales y multilaterales (como el
Banco Mundial, las Naciones Unidas y la Comisin Econmica p a r a Amrica Latina [ C E P A L ] ) d e d i c a d a s a la promocin del desarrollo poltico. Los estudiosos de la modernizacin, igual polillogos c o m o Kart Deulsch y Daniel
Lerner, q u e e c o n o m i s t a s c o m o Walt Wlrilman Roslow y
S i m n Kuznets, c o m e n z a r o n por tipificar las caractersticas d e las sociedades tradicionales p a r a c o m p a r a r l a s con
las m o d e r n a s . T p i c a m e n t e , sus e s t u d i o s i d e n t i f i c a r o n la
m o d e r n i d a d con el desarrollo e c o n m i c o y todo lo que lo
a c o m p a a (niveles de escolaridad, analfabetismo, distribucin del ingreso, caractersticas fsicas de las viviendas y sus
servicios). La perspectiva que destacaban era la del cambio
e s t r u c t u r a l que c a r a c t e r i z a b a la transicin de u n a economa agrcola hacia una industrial y urbana y las implicaciones polticas de esos cambios. Seymour Martin Lipset le el
primero q u e vincul las dinmicas econmica y poltica al
establecer correlaciones entre el nivel de ingreso per capita
y la probabilidad de avanzar hacia la democratizacin poltica. 1 Su hiptesis de partida era que a medida que se elevara el ingreso per capita, la poblacin sera cada vez menos
tolerante hacia los g o b i e r n o s y s i s t e m a s represivos. En
otras palabras, para Lipset exista una correlacin entre el
ingreso y la transicin hacia la democracia.
Al trabajo original de Lipset le sigui un e n o r m e nmero de estudios dedicados a analizar estas correlaciones para
intentar explicar los casos anmalos: aquellos que mostraban avances en un sentido distinto al q u e pronosticaba la

hiptesis original. Barrington Moore encontr una correlacin entre el c r e c i m i e n t o de la democracia y el desarrollo
de las clases medias. 2 El p r o p i o Roslow p r e p a r casi una
prescripcin, un c o n j u n t o secuencial de pasos que, de
seguirse, llevara ineluctablemente a una sociedad del atraso al desarrollo. Pero p r o n t o la teora se vio enfrentada con
la realidad de un sbito ascenso en el n m e r o de conflictos
civiles, gobiernos militares y dictaduras que comenzaron a
proliferar en los a o s sesenta.
La realidad vino a c i m b r a r la discusin entre los analistas de la modernizacin, para quienes, en buena medida, la
premisa implcita haba sido que las sociedades a g r a r i a s
eran inherentemente inestables, en tanto que las desarrolladas eran por natur aleza polticamente estables. Sin embargo, los procesos de desarrollo econmico experimentados a
partir de la segunda Guerra Mundial haban conducido en
una direccin distinta a la anticipada. La discusin sobre la
modernizacin prcticamente termin cuando, en 1969, un
debate entre Samuel Huntington y P. R. Brass llev a la conclusin de q u e el f a c t o r d e t e r m i n a n t e de la inestabilidad
poltica no es la sociedad agraria ni la desarrollada, sino el
proceso m i s m o de modernizacin que, al afectar estructuras e i n s t i t u c i o n e s tradicionales, i n t r o d u c e e l e m e n t o s tic
conflicto que la sociedad no tiene capacidad de procesar.
En los a o s setenta se inaugura un nuevo tema de discusin: lo i m p o r t a n t e ya no es la m o d e r n i z a c i n y sus
implicaciones polticas, las cuales haban d o m i n a d o la discusin a c a d m i c a en las d o s d c a d a s anteriores, sino los
procesos de transicin hacia la democracia. A diferencia dlos sesenta, dcada en que un s i n n m e r o de pases en frica, Amrica Latina y Europa haba e x p e r i m e n t a d o golpes
de Estado v gobiernos militares, lo que destaca en los setenta es la d e m o c r a t i z a c i n q u e inician s o b r e t o d o E s p a a v
2

S. M. Lipset, Polilical Man, Nueva York: Doubletlay, 1960.

I 17

Barrington Moore, Social Origins of Diclalorsliip and Dcmocracy,

Boston: Beacnn Press, 1966.

I14INSTITUCIONES,L E G I T I M I D A D Y D E S A R R O L L O

Portugal y q u e luego seguiran otras n a c i o n e s latinoamericanas.

J u a n Linz, Allred Stepan, Philippe S c h m i t t e r y Guillerm o O'Donnell son p i o n e r o s en el estudio de las transiciones
hacia la d e m o c r a c i a , p r o c e s o s q u e van c a t e g o r i z a n d o para
p o d e r h a c e r factible la c o m p a r a c i n e n t r e distintos pases.
En u n a serie de e s t u d i o s c o n c e p t u a l e s y regionales, estos
a u t o r e s van c o n s t r u y e n d o los c i m i e n t o s de u n a teora que
d a c u e n t a de la transicin poltica. La d i s c u s i n involucra
factores centrales de u n proceso de transicin que van desde la r u p t u r a del rgimen anterior, la c o n f o r m a c i n de procesos de nueva inslitucionalizacin, la consolidacin democ r t i c a y el r o m p i m i e n t o d e r e g m e n e s d e m o c r t i c o s . Es
decir, la discusin sobre las transiciones c o m p r e n d e todo el
proceso que podra estar involucrado en el paso de un rgimen a u t o r i t a r i o a u n o d e m o c r t i c o , i n c l u y e n d o su propia
destruccin.
Para Linz y Stepan, en su o b r a titulada Problemas en la
transicin y consolidacin
democrticas,3
hay tres tipos de
procesos crticos p a r a la consolidacin que se a c u m u l a n en
capas: el de comportamiento, el de actitudes y el de procesos
legales o constitucionales. Para estos autores, c u a n d o las tres
capas se consolidan se genera u n a situacin poltica en que
la d e m o c r a c i a se convierte en el n i c o proceso posible (tlie
only game in town). Desde luego, una definicin tan abstracta se presta a interminables disputas, c o m o la que lia caracterizado a Mxico en los ltimos aos, sobre c u n d o comienza y c u n d o termina un proceso de transicin poltica.
El factor actitudinal
q u e i n c o r p o r a n estos a u t o r e s es
p a r t i c u l a r m e n t e p r o b l e m t i c o , t o d a vez q u e las a c t i t u d e s
son c a m b i a n t e s y n u n c a hay u n a sola q u e caracterice a toda
la poblacin. Linz y Stepan plantean un c o n j u n t o de medidas para d e t e r m i n a r las actitudes respecto a la democracia,
1
.1. Linz y A. Slepan, Probleins of Democratic Transilion mu Consotiilalion, Ballimore: Johns Hopkins Universitv Press, 1978.

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

I 15

m u c h a s de ellas sugerentes de la dificultad inherente a u n a

medicin objetiva de estos temas. Por ejemplo, m u c h a s de
sus conclusiones estn ancladas en mediciones sobre variables un tanto vagas e imprecisas que reflejan m s actitudes
q u e f o r t a l e z a s i n s t i t u c i o n a l e s . Dos d e las p r e g u n t a s q u e
i n t e g r a n s u s c u e s t i o n a r i o s son s u g e r e n t e s de la d i f i c u l t a d
p a r a d e t e r m i n a r a c t i t u d e s . Por un lado, p r e g u n t a n si "es
preferible la d e m o c r a c i a a otro tipo de rgimen"; pero, por
otro, b u s c a n s a b e r si "no h a y g r u p o s s i g n i f i c a t i v o s en la
sociedad i n t e n t a n d o d e r r o c a r s e r i a m e n t e al g o b i e r n o d e m o c r t i c o o iniciar u n a secesin", todo ello a p a r t i r de medic i o n e s de a c t i t u d e s . El p r o p i o J u a n Linz, en u n e s t u d i o
anterior, 4 insista en que la oposicin m s peligrosa de u n a
d e m o c r a c i a con f r e c u e n c i a est i n t e g r a d a p o r a c t o r e s q u e
se conciben a s m i s m o s c o m o d e m c r a t a s y q u e estn convencidos de que su a c t u a r est o r i e n t a d o a salvarla o mejorarla, n o a d e s t r u i r l a . P a r e c e i m p o s i b l e c o n c l u i r q u e u n a
d e m o c r a c i a se p u e d e a p u n t a l a r en m e r a s actitudes. Es all
d o n d e radica la i m p o r t a n c i a de las instituciones.
P h i l i p p e S c h m i t t e r c o n c e n t r m s su a t e n c i n e n los
a c u e r d o s en t o r n o a los p r o c e d i m i e n t o s y el l u n c i o n a m i e n to c o t i d i a n o de las d e m o c r a c i a s incipientes. C r i t i c a n d o el
t r a b a j o d e s a r r o l l a d o p o r Linz y S t e p a n , S c h m i t t e r a r g u m e n t a que lo decisivo de una d e m o c r a c i a no son sus f o r m a s
o a c t i t u d e s , sino el p r o c e s o p o r m e d i o del cual los a c t o r e s
l o g r a n un a c u e r d o r e s p e c t o a las r e g l a s del j u e g o q u e h a b r n de regular y regir s o b r e la c o m p e t e n c i a y la c o o p e r a cin. El p u n t o es crucial. Lo i m p o r t a n t e de u n a d e m o c r a c i a
es su funcionamiento, que est d e t e r m i n a d o m e n o s p o r las
actitudes y los c o m p o r t a m i e n t o s , que p o r los hechos consum a d o s en la p r c t i c a c o t i d i a n a . A m e d i d a q u e los a c t o r e s
polticos se convierten en p a r t e del p r o c e s o poltico y quedan, de hecho, a t r a p a d o s p o r las reglas que ese proceso ha
4

J. Lin/., Tlie Btvakdawm of Democratic Reg mes, Ballimore: Johns Hopkins Universily Press, 1978.

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INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

INSTITUCIONES, LEGI TIMIDAD Y D E S A R R O L L O

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a d o p t a d o , la d e m o c r a c i a c o m i e n z a a ser posible. Es decir,

lo q u e hace f u n c i o n a r u n a d e m o c r a c i a no es el hecho de
que haya un acuerdo sobre las reglas del juego, sino que los
actores sientan que no tienen alternativa alguna respecto a
su c u m p l i m i e n t o . C u a n d o esos actores se sienten "atrapados", la democracia comienza a florecer.
Para la mayora de los estudiosos de las transiciones, lo
f u n d a m e n t a l de un proceso de d e m o c r a t i z a c i n no reside
en el voto o el c o m p o n e n t e electoral de u n a d e m o c r a c i a ,
por m s que ste sea crucial, sino en las instituciones que le
d a n f o r m a . En s e n t i d o c o n t r a r i o a S a m u e l H u n t i n g t o n y
Adam Przeworski, Linz, Stepan y S c h m i t t e r a r g u m e n t a n
q u e los procesos electorales son necesarios, p e r o no suficientes. Ms i m p o r t a n t e para ellos son los a c u e r d o s sobre
las reglas que permiten ir afianzando las formas democrticas de h a c e r poltica. Esas reglas pueden referirse a cosas
tan m u n d a n a s , p e r o crticas, c o m o el o r d e n de participacin en un debate pblico, hasta otras tan complejas y fund a m e n t a l e s c o m o la aceptacin de la integridad territorial
de una nacin. A final de cuentas, la principal leccin que
a r r o j a la teora de las transiciones es que la c a p a c i d a d
transparente de procesamiento de las d e m a n d a s de u n a sociedad es la que hace posible la supervivencia de una democracia. El gran tema es cmo construirla.
En los aos noventa dio inicio una nueva era en torno a
la discusin de las transiciones polticas. Esta era f u e inaugurada en buena medida por el trabajo de Adam Przeworski.
Para este a u t o r y su grupo, la m o d e r n i z a c i n , e n t e n d i d a
como incremento en el ingreso percapita, no es un factor causal en el proceso de democratizacin. Su a r g u m e n t o central
es q u e existe una correlacin entre el nivel de ingreso per
capita y la p e r m a n e n c i a de las f o r m a s d e m o c r t i c a s (el
nivel de ingreso constituye un freno al posible rompimiento
de una democracia ya establecida), pero que todas las sociedades, i n d e p e n d i e n t e m e n t e de su nivel de ingreso prome-

dkf, pueden lograr acceder a la democracia. Esa conclusin

pas a convertirse en una especie de verdad revelada en los
m e d i o s a c a d m i c o s hasta que un g r u p o e n c a b e z a d o por
David Epstein y Robcrt Bales d e m o s t r que la democracia
no es u n a categora que se p u e d a d e f i n i r en t r m i n o s de
b l a n c o o negro (se es d e m o c r t i c o o no), sino que existe
otra categora relevante ( d e n o m i n a d a democracias parciales) que altera las correlaciones identificadas por Przeworski.
En u n a palabra, este g r u p o de a c a d m i c o s a r g u m e n t a que
es posible llegar a cualquier resultado c u a n d o se reduce la
realidad a categoras excesivamente abstractas.
Para Epstein y Bates, entre otros, una "democracia parcial'' cuenta con algunas de las caractersticas que se asocian
con una d e m o c r a c i a , pero se c o m p o r t a n de m a n e r a s muy
distintas a las d e m o c r a c i a s consolidadas. Fareed Zakaria,
en su libro titulado Democracias no liberales, a r g u m e n t a
que las democracias parciales son propensas a la inestabilidad poltica p o r q u e no c u e n t a n con e s t r u c t u r a s institucionales q u e protejan a los c i u d a d a n o s y f u n c i o n e n c o m o
contrapeso frente a los polticos. La discusin sobre las democracias no liberales de Zakaria o las parciales de Epstein
y Bates tiene implicaciones f u n d a m e n t a l e s . Por ejemplo,
p a r a u n g o b i e r n o que est i n t e n t a n d o la d e m o c r a t i z a c i n
de su pas hay variables que adquieren un significado de
enorme importancia. Las correlaciones entre ingreso v democracia, al igual que las carencias institucionales de las democracias parciales se convierten en piedras de toque para
una transicin exitosa.
Esta discusin es crtica para el avance de r e f o r m a s
econmicas y polticas, y muchos estudiosos han intentado
determinar si hay relaciones de causalidad respecto a la democracia. Independientemente de si las hay, no cabe la menor d u d a de q u e la solidez de las instituciones que existen
en el m o m e n t o en que se inicia u n proceso de democratizacin es d e t e r m i n a n t e para el resultado. Un pas con fuertes

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INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

tradiciones judiciales, c o m o suelen ser las ex colonias britnicas, tiende a tener u n a mayor probabilidad de lograr una
transicin exitosa que aquellos que no heredaron instituciones similares. Para los que no las heredaron, la pregunta es
entonces c m o construirlas y desarrollarlas.
La bibliografa a c a d m i c a o f r e c e a l g u n a s perspectivas
i n t e r e s a n t e s s o b r e la c o n s t r u c c i n institucional. Por ejemplo, Robert P u t n a m se dedic a explicar las diferencias existentes e n t r e el s u r y el norte de Italia. Su p u n t o de partida
f u e el evidente c o n t r a s t e que p r e s e n t a n a m b a s regiones en
trminos de su desarrollo poltico y econmico. C m o es posible, se p r e g u n t a , que 1111 m i s m o pas, con u n a historia similar, a r r o j e dos r e s u l t a d o s tan d r a m t i c a m e n t e distintos:
u n norte desarrollado, democrtico y exitoso frente a un sur
s u b d e s a r r o l l a d o , sin i n s t i t u c i o n e s f u n c i o n a l e s y c o n una
e c o n o m a que no g u a r d a s e m e j a n z a alguna con la del norte.
El anlisis que o f r e c e P u t n a m p a r a explicar los contrastes
tiene que ver con dos historias distintas de desarrollo institucional, el tipo de relaciones que caracterizan a la gente en
cada regin y, sobre todo, la fortaleza de las organizaciones
de la propia sociedad. Las conclusiones de P u t n a m son dos
m u y claras: u n a d e m o c r a c i a slo p u e d e ser exitosa en la
m e d i d a en que existe u n a sociedad activa y o r g a n i z a d a . Es
decir, que un gobierno dbil y c o r r u p t o a c t u a n d o en el contexto de u n a sociedad que no es participativa tiende a gener a r m s p o b r e z a y m e n o s r i q u e z a . Al m i s m o t i e m p o , su
s e g u n d a c o n c l u s i n es q u e u n g o b i e r n o e n c l e n q u e y no
r e p r e s e n t a t i v o c r e a c o n d i c i o n e s p r o p i c i a s p a r a q u e crezcan la corrupcin y la criminalidad. 5
F o r z o s a m e n t e , c u a l q u i e r revisin de la bibliografa relativa a t e m a s c o m o el desarrollo e c o n m i c o o la institucionalizacin poltica va a ser parcial e incompleta. Cada autor
escoge los textos q u e c o n s i d e r a r e l e v a n t e s a la discusin
5
Robert Putnam, Making Democrticy Work. Princelon: I'i inceton University Press, 1994.

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

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especfica e ignora aquellos que pueden p l a n t e a r u n a visin

distinta que no contribuye a su objetivo particular. Reconociendo esc factor, t a m b i n es necesario ser imparcial en un
e l e m e n t o c e n t r a l de la r e a l i d a d q u e nos h a t o c a d o vivir:
u n o s pases se desarrollan y otros 110. En t e m a s c o m o el del
desarrollo, la bibliografa liende a dividirse en dos g r a n d e s
c a m p o s : aquellos q u e analizan, explican o p r o m u e v e n u n a
visin del desarrollo e n m a r c a d a en la globalizacin y aquellos q u e son crticos de esa perspectiva, lo q u e les lleva a
p r o p u g n a r modelos alternativos y desafos al o r d e n econmico y/o poltico imperante. Si bien a m b a s perspectivas son
e n t e r a m e n t e respetables, parece evidente, casi de Perogru11o, que tiene m u c h o m s sentido t r a t a r de imitar m o d e l o s y
e s q u e m a s p r o b a d o s p o r su xito que aquellos cuya racionalidad es la de p r o b a r alternativas sin n i n g n p a r a n g n exitoso que mostrar. Es decir, tiene m u c h o m a y o r s e n t i d o int e n t a r d u p l i c a r xitos c o m o el de las n a c i o n e s e u r o p e a s o
n o r t e a m e r i c a n a s , c o m o han h e c h o todos los pases exitosos
q u e no pertenecen a esas regiones (como Corea, Chile y, en
m u c h o s s e n t i d o s , h a s t a la I n d i a y C h i n a ) , q u e e m u l a r las
a c c i o n e s de aquellos que p r e t e n d e n d e s a f i a r las leyes de la
e c o n o m a y a u n al sentido c o m n .
Dentro de esta m a n e r a de ver al m u n d o , destaca el libro
de David L a n d e s (La riqueza y pobreza de las naciones)b en
que, s i g u i e n d o el hilo de la historia, se a b o c a a a n a l i z a r la
distribucin de la riqueza en el m u n d o . L a n d e s a r g u m e n t a
que la m a n e r a en que cada nacin r e s p o n d i a n t e la Revolucin industrial d e t e r m i n su nivel relativo de p o b r e z a o
r i q u e z a en el m u n d o . Aquellas n a c i o n e s que a s u m i e r o n la
industrializacin y a d a p t a r o n sus e s t r u c t u r a s t a n t o econm i c a s c o m o polticas de m a n e r a c o n s e c u e n t e , a c a b a r o n
s i e n d o e x t r a o r d i n a r i a m e n t e p r s p e r a s . L a n d e s a n a l i z a los
factores q u e a c a b a r o n siendo d e t e r m i n a n t e s en la diferen6

David Landes, The Weallh and Poverty ofNalions,

ton, 1999.

Boston: W. W. Nor-

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

I N S T I T U C I O N E S , LEGI TIMIDAD Y D E S A R R O L L O

ciacin de las naciones en esle p u n t o de quiebre y, luego de

repasar aqullos relacionados con el clima, los recursos naturales y la geografa, concluye haciendo su propia proposicin: la capacidad para llevar a cabo una revolucin econmica d e p e n d e de u n c o n j u n t o de factores culturales sin los
cuales la industrializacin es imposible. En su perspectiva,
esos rasgos c u l t u r a l e s - c o m o t r a b a j o , a h o r r o , h o n e s t i d a d ,
paciencia y t e n a c i d a d - c o n t r a s t a n c o n los de las n a c i o n e s
que n u n c a se t r a n s f o r m a r o n y esa ausencia explica el atraso
p e r m a n e n t e (y creciente) que sufren.

los derechos de propiedad se tornan cada vez ms determinantes para el desarrollo y que es crucial que estn debidam e n t e definidos. Asimismo plantea que el E s t a d o de derecho es m u c h o m s i m p o r t a n t e que la justicia social, p o r q u e
la s e g u n d a es i n c o n c e b i b l e sin Jo p r i m e r o . Las instituciones, concluye, son el f a c t o r m e d u l a r del d e s a r r o l l o de u n a
nacin y esas instituciones n o son las que p r e o c u p a n a los
polticos, sino a q u e l l a s q u e regulan el f u n c i o n a m i e n t o de
los m e r c a d o s , las reglas del juego, la igualdad a n t e la ley y
las libertades civiles. 7

Otro anlisis digno de m e n c i o n a r s e es el realizado por

William Bernstein en su o b r a El origen de la
abundancia.
Ms que explicar el pasado, el a u t o r busca analizar los faclores que sustentan el crecimiento econmico en la actualidad y la f o r m a en que se perfila el desarrollo econmico del
futuro. Para Bernstein, el desarrollo depende del marco en el
cual los seres h u m a n o s piensan, interactan y llevan a cabo
t r a n s a c c i o n e s e c o n m i c a s . Ese m a r c o se r e d u c e a c u a t r o
elementos clave: los derechos de propiedad, el m t o d o cientfico, los m e r c a d o s de capital y las c o m u n i c a c i o n e s . Aunque el texto e x a m i n a la evolucin de c a d a u n o de estos elem e n t o s institucionales en el curso de la historia, su enfoque
dirige la vista hacia el futuro: las naciones que c u e n t a n con
estos factores prosperarn, en tanto que aquellas en que no
logren establecerse c o m o m e c a n i s m o s esenciales de la interaccin h u m a n a fracasarn. Partiendo de estas premisas,
Bernstein se aboca a explicar qu hace posible el crecimiento y c m o se h a n d e s e n v u e l t o las n a c i o n e s q u e h a n sido
i n c a p a c e s de a d o p t a r esas c u a t r o instituciones o estructuras centrales. Con respecto a Amrica Latina, sostiene que
la historia m u e s t r a u n a gran p r o p e n s i n a i m p o n e r "engorrosas, odiosas y devastadoras regulaciones" que no hacen
sino m a t a r el potencial econmico. De particular importancia p a r a u n m u n d o q u e r p i d a m e n t e se o r i e n t a hacia los
servicios c o m o f u e n t e de r i q u e z a , B e r n s t e i n e n f a t i z a que

Una c o n c l u s i n e v i d e n t e del anlisis q u e c o n s t r u y e

B e r n s t e i n es q u e r e s u l t a m u y fcil p r e t e n d e r q u e el statu
quo de u n a nacin sea p e r m a n e n t e m e n t e sostenible, cuando en realidad las n a c i o n e s tienden a d i f e r e n c i a r s e de u n a
m a n e r a acelerada en f u n c i n de la existencia de los elementos clave p a r a su desarrollo. En su texto, utiliza el e j e m p l o
de la potencia de la poca de Miguel de Cervantes p a r a ilustrar lo que o c u r r e c u a n d o u n a nacin se confa demasiado.
Como observ M iguel de Cervantes respecto a la batalla de
Lepanto, "se d e s e n g a el m u n d o y t o d a s las n a c i o n e s del
error en que estaban, creyendo que los turcos eran invencibles". 8 Lo m i s m o se p u e d e decir de u n a e c o n o m a y su potencial de desarrollo: aquella nacin que no cuente con las
instituciones capaces de h a c e r posible el desarrollo tiende a
perder.

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I N S T I T U C I O N E S Y LEGITIMIDAD

D u r a n t e los a o s n o v e n t a , en Mxico se llev a c a b o u n a

larga discusin en torno a la llamada r e f o r m a poltica, cuyo
contenido le exclusivamente electoral. En retrospectiva, lo
7
Williarn Bernstein, The Birlli ofPlenlv, Nueva York: McGraw llill,
2004.
8
Miguel ele Cervantes, El ingenioso hidalgo don Quijote de la Mancha,
Barcelona: Iberia, 2001, captulo xxxix.

I 14

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

q u e h u b i e r a p e r m i t i d o u n a transicin poltica m s tersa, y

c o n m a y o r p r o b a b i l i d a d de xito en el c a s o m e x i c a n o ,
hubiera sido u n a reforma ms amplia que incluyera una
t r a n s f o r m a c i n institucional q u e p u d i e r a darle f o r m a a la
nueva d e m o c r a c i a , as c o m o c a p a c i d a d p a r a p r o c e s a r los
conflictos y ajustes que inevitablemente vienen asociados a
esos procesos. Aun as, c o m o sugiere la r p i d a revisin de
la bibliografa, incluso la m s tersa de las transiciones polticas n o hubiera resuelto p r o b l e m a s centrales del desarrollo
econmico. En este sentido, resulta evidente q u e la legitimidad en n u e s t r o pas t e n d r q u e provenir n o slo de la existencia de i n s t i t u c i o n e s polticas i d n e a s , s i n o t a m b i n de
aquellas capaces de hacer posible un desarrollo e c o n m i c o
sostenido y equitativo.
Las instituciones son el corazn tanto de la legitimidad
c o m o del desarrollo. C o m o se discuti en el c a p t u l o anterior, las instituciones 110 son edificios a u s t e r o s y elegantes
en los q u e d e s p a c h a n f u n c i o n a r i o s excepcionales, sino sistemas de participacin poltica y regulacin social y econmica diseados para darle cauce al desarrollo de u n a socied a d . Lo i m p o r t a n t e de u n a i n s t i t u c i n no es el edificio en
que se aloja o las personas que la a d m i n i s t r a n , sino su contenido y p e r m a n e n c i a . Baste sealar que m u c h a s instituciones ni s i q u i e r a t i e n e n edificios o p e r s o n a l . Es decir, d e b e
e n t e n d e r s e p o r institucin un c o n j u n t o de reglas p r i m a r i a s
q u e dirimen y guan el c o m p o r t a m i e n t o de distintos actores
en u n c o n t e x t o d a d o (a la m a n e r a del d e s a r r o l l o terico
expuesto p o r Douglass C. Nortli). 9
I n d e p e n d i e n t e m e n t e del pasado, que ya est dado, cualq u i e r pas p u e d e c a m b i a r su f u t u r o . Un b u e n p u n t o p a r a
c o m e n z a r sera t r a n s f o r m a n d o su m o d e l o institucional. En
los prximos captulos se p r o p o n e n algunas lneas de discusin q u e podran servir p a r a u n a a m b i c i o s a t r a n s f o r m a c i n
9
Douglass C. Nortli, liislilntions, Institaticmal Chance and
Performance, Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

Economic

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

15

institucional. Sin e m b a r g o , c o m o ilustra el texto de Bernstein, las instituciones ms importantes para el desarrollo de
u n pas no suelen ser las que motivan m s a los polticos y,
sin embargo, su i m p a c t o sobre las p e r s o n a s y el crecimiento d e la e c o n o m a es e n o r m e . E s decir, p a r a q u e Mxico
logre un acelerado crecimiento de su e c o n o m a , a p u n t a l a d o
ste en los sectores m s d i n m i c o s y de m a y o r valor agregado (es decir, los q u e g e n e r a n mejores e m p l e o s y niveles de
ingreso) es necesario que construya p r i m e r o el m a r c o instit u c i o n a l r e l e v a n t e p a r a ello ( s o b r e t o d o lo r e l a t i v o a u n
E s t a d o de legalidad y derechos de propiedad).
Pero n i n g n pas p u e d e a s p i r a r a c o n s t r u i r s e m e j a n t e s
instituciones si no ha logrado p r i m e r o estabilizar su estruct u r a poltica, a l c a n z a d o plena l e g i t i m i d a d e n t r e t o d o s los
actores polticos que integran el sistema y garantizado los derechos de la c i u d a d a n a . Es decir, es imposible constituir un
E s t a d o de d e r e c h o y cualquiera de sus derivados, c o m o los
derechos de propiedad, si 110 existe u n r e c o n o c i m i e n t o pleno e n t r e los actores polticos de los d e r e c h o s c i u d a d a n o s o
de los lmites a su m a r c o de accin. Si bien existen m u c h o s
individuos q u e en lo personal, y p o r su propia c o n c e p c i n
de la responsabilidad poltica y moral, a c t a n c o m o si existieran esos m a r c o s y lmites, n i n g u n a nacin p u e d e funcion a r c o r r e c t a m e n t e m i e n t r a s la o p e r a c i n poltica, c i u d a d a na, g u b e r n a m e n t a l , e c o n m i c a y social en general d e p e n d a
s o l a m e n t e de la b u e n a voluntad de los individuos. P a r a que
u n pas p u e d a f u n c i o n a r d e b i d a m e n t e y propicie el desarrollo integral de las p e r s o n a s y de la e c o n o m a es n e c e s a r i o
q u e las p e r s o n a s estn l i m i t a d a s p o r las i n s t i t u c i o n e s y no
al revs.
C o n t r a r i o a lo q u e se d i s c u t e c o n g r a n f r e c u e n c i a en el
pas, lo crucial no es la a r q u i t e c t u r a poltica que caracteriza
a las instituciones y su interaccin, sino la legitimidad con
q u e c u e n t e n . Una u n i v e r s i d a d de r e c i e n t e c r e a c i n p u e d e
copiar los temarios y materiales de las mejores universidades

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INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

del m u n d o p e r o n o p o r eso lograr un d e s e m p e o similar.

Lo m i s m o resulta cierto p a r a las instituciones. C o m o toda
creacin h u m a n a , las instituciones responden a las caractersticas especficas de c a d a sociedad, a las de su historia y,
p o r supuesto, a las de las fobias y filias de quienes hayan sido
s u s c o n s t r u c t o r e s . A los f r a n c e s e s les t o m casi d o s siglos
llegar al p u n t o de c o n t a r con u n a e s t r u c t u r a poltica funcional, a d e c u a d a a sus necesidades. En el curso de esos a o s y
d c a d a s , p r o b a r o n y e x p e r i m e n t a r o n d e lodo: lo m i s m o
r e v o l u c i o n e s q u e i m p e r i o s , p a r l a m e n t o s y d i c t a d u r a s . Lo
que a c a b a r o n c o n s t r u y e n d o fue un hbrido que f u n c i o n a en
aquel pas, pero muy p r o b a b l e m e n t e no lo hara en ningn
otro lado d e b i d o a que nadie m s tiene u n a historia similar.
Lo a n t e r i o r no pretende sugerir que no se pueda aprend e r de otras experiencias, probar formas nuevas, imitar algunas instituciones. Todo lo contrario: sera a b s u r d o negar las
v i r t u d e s q u e m u e s t r a n a l g u n a s e s t r u c t u r a s institucionales
en pases exitosos. Pero t a m b i n sera a b s u r d o ignorar otro
error igual de frecuente: lo fcil es identificar ejemplos atractivos d e xito, sin r e p a r a r en o t r a s e x p e r i e n c i a s s i m i l a r e s
q u e n o h a n sido exitosas. Los sistemas p a r l a m e n t a r i o s ingls o a l e m n i l u s t r a n la f u n c i o n a l i d a d d e s i s t e m a s de
g o b i e r n o con d o s p o d e r e s (es decir, ejecutivo y legislativo
fusionados), pero es igualmente i m p o r t a n t e observar sistem a s similares q u e s o n m u c h o m e n o s funcionales, c o m o el
italiano o el h i n d . Qu n o s hace s u p o n e r que, de a d o p t a r
Mxico u n s i s t e m a p a r l a m e n t a r i o , a c a b a r a m o s duplicand o la experiencia inglesa y no alguna de las o t r a s ? Lo mism o p u e d e d e c i r s e r e s p e c t o del h b r i d o f r a n c s o d e cualquier otro.
Si se a c e p t a el p l a n t e a m i e n t o de q u e lo esencial reside
en la legitimidad de un s i s t e m a institucional, e n t o n c e s lo
q u e tiene q u e ser a n a l i z a d o es la f o r m a en que se logra esa
legitimidad. Igual de i m p o r t a n t e es diferenciar entre la legitimidad de un sistema poltico en su c o n j u n t o y los avalares

INSTITUCIONES, LEGI TIMIDAD Y D E S A R R O L L O

I 17

de c a d a m o m e n t o especfico. C o m o ilustr la eleccin presidencial de 2000 en Mxico, no es lo m i s m o la legitimidad

pasajera del m o m e n t o de la eleccin (en buena medida otorgada gracias a la derrota del PRI en ese caso particular) q u e
la legitimidad del s i s t e m a poltico en su c o n j u n t o (el cual
haba venido e x p e r i m e n t a n d o d c a d a s de erosin sistemtica). De la m i s m a m a n e r a , n i n g n sistema poltico sostiene
su l e g i t i m i d a d p o r m u c h o t i e m p o si su e c o n o m a resulta
inviable ( c o m o lo ilustraron e n su m o m e n t o t a n t o la Repblica de W e i m a r a l e m a n a en los a o s veinte c o m o la poca
de la d e p r e s i n en E s t a d o s Unidos, en los a o s treinta del
p a s a d o siglo).
Las instituciones son p r o d u c t o de la experiencia histrica de cada pas y de su capacidad para a d a p t a r s e a los tiempos c a m b i a n t e s . Pero en su esencia, las instituciones no se
construyen al a m p a r o de u n a discusin cerrada y privada (o
t a n t o c o m o lo p e r m i t a n los m e d i o s en n u e s t r a era) d e n t r o
del p o d e r legislativo, sino en la discusin abierta y participativa en la sociedad en su integridad. La legitimidad no se
deriva del p l a c e r de los polticos, sino del r e c o n o c i m i e n t o
que la sociedad en su c o n j u n t o le otorga a las instituciones.
Ciertamente, los polticos son s i e m p r e a c t o r e s clave en
la c o n f o r m a c i n d e c o a l i c i o n e s que, e n las d e m o c r a c i a s
representativas, son el m e d i o a travs del cual se a p r u e b a n
las constituciones, las leyes y las instituciones. Pero de n a d a
sirve u n a constitucin que n o goza del r e c o n o c i m i e n t o popular. C u a n d o en Espaa, en la era posterior al f r a n q u i s m o ,
se cre u n a comisin para la redaccin de u n a nueva constitucin, el proceso fue abierto y participativo tanto a lo largo del ejercicio de i n t e g r a c i n del texto (a travs de foros
diversos en q u e todo a q u e l q u e q u i s o p u d o p a r t i c i p a r ) ,
como en la discusin posterior a su redaccin, proceso que
incluy d e b a t e s e n a r d e c i d o s y d i s c u s i o n e s p b l i c a s en todos los medios informativos v especializados.
El objetivo p r i m o r d i a l de u n a r e f o r m a institucional n o

I 14

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

es c o m p l a c e r a los p r o m o t o r e s de r e f o r m a s especficas ni
a d o p t a r sus r e c o m e n d a c i o n e s , sino c o n s t r u i r instituciones
capaces de darle f o r m a a los procesos polticos, dirimir controversias y f o m e n t a r el desarrollo integral de la sociedad y
la economa. En ese proceso de construccin, lo m e d u l a r e s
que quienes les vayan d a n d o lorma piensen en grande y sean
generosos, pero no de a c u e r d o con sus propios raseros, sino
con aquellos q u e la sociedad en general vaya estableciendo.
En u n a sociedad tan desigual c o m o la mexicana, fenmeno
q u e se a c e n t a p o r la historia de corrupcin, subordinacin
y mediatizacin que ha sufrido buena parte de la poblacin a
lo largo de su historia, es crtico q u e t o d a la s o c i e d a d se
sienta representada y no slo aquellos con mayor influencia
poltica o meditica.
C o m o s u g i e r e la h i s t o r i a de la fallida Convencin de
Aguascalientes en 1915, u n proceso de construccin institucional en n u e s t r o pas no p u e d e residir en la imposicin de
un d o c u m e n t o c o n s t i t u c i o n a l o f u n d a c i o n a l q u e no goce
de apoyo popular, pero tampoco puede consistir en la incorporacin de todos los g r u p o s polticos y sociales m e d i a n t e
cesiones y concesiones especficas que, c o m o o c u r r i en la
C o n v e n c i n de Q u e r t a r o en 1917, a r r o j u n d o c u m e n t o
a c e p t a b l e p a r a lodos los p a r t i c i p a n t e s , p e r o no f u n c i o n a l
p a r a el desarrollo de u n a nacin.
En sentido contrario a lo que c o m n m e n t e se discute en
el pas en la actualidad, el gran reto de una transformacin
i n s t i t u c i o n a l no va a residir en la a d o p c i n de u n modelo
d e t e r m i n a d o de e s t r u c t u r a de gobierno, s i n o en la integracin del c o n s e n s o nacional que lo respalde. Los verdaderos
d e s a f o s v a n a p r o v e n i r n o de S a n L z a r o , sede del poder
legislativo, s i n o de O a x a c a y de Monterrey, T i j u a n a y Guaclalajara. Las p r e g u n t a s clave p a r a el f u t u r o poltico del pas
tienen m e n o s q u e ver c o n la c o n f o r m a c i n de u n hbrido
ejecutivo-legislativo, un tanlo a la francesa, en la f o r m a de
un p r i m e r m i n i s t r o o j e f e del g a b i n e t e q u e t a n t o gusta a

INSTITUCIONES, LEGITIMIDAD Y DESARROLLO

I 15

q u i e n e s ven en la erosin del ejecutivo la n i c a s o l u c i n a

los p r o b l e m a s polticos del pas, q u e con la c o n s t r u c c i n d e
c o n s e n s o s n a c i o n a l e s c o n los c u a l e s se logre d o t a r d e u n
v e r d a d e r o apoyo p o p u l a r a las nuevas instituciones.
Lo central d e u n a c o n s t r u c c i n i n s t i t u c i o n a l reside en
q u e la p o b l a c i n h a g a suyas las instituciones. C u a n d o eso
ocurra, se h a b r logrado la legitimidad. De ah que la consid e r a c i n c e n t r a l p a r a la r e c o n s t r u c c i n i n s t i t u c i o n a l del
pas tiene m e n o s q u e ver con las f o r m a s especficas q u e con
el a p o y o popular. Todava m s i m p o r t a n t e : p a r a q u e la leg i t i m i d a d sea p e r m a n e n t e , ese a p o y o p o p u l a r n o p u e d e
a r t i c u l a r s e s o b r e la c o r r u p c i n en la f o r m a de d d i v a s y
c o n c e s i o n e s d e c u a l q u i e r tipo, s i n o en el c o n v e n c i m i e n t o .
N u e s t r o s polticos r e c l a m a n la i m p o r t a n c i a de la poltica,
p e r o su experiencia se deriva casi n t e g r a m e n t e del e m p l e o
de m t o d o s que, a u n q u e a c e p t a b l e s en la p r c t i c a poltica
cotidiana, resultan ilegtimos en los m o m e n t o s f u n d a c i o n a les o r e f u n d a c i o n a l e s de u n a nacin.
P e n s a r en g r a n d e i m p l i c a slo u n a cosa: c o n s t r u i r u n
sistema poltico a p r o p i a d o y funcional p a r a Mxico; un sist e m a que r o m p a el p a r a d i g m a existente, se a b o q u e exclusiv a m e n t e a la c o n f o r m a c i n del c o n j u n t o de m e c a n i s m o s
q u e afiance a las instituciones y que c o n s t r u y a u n a base de
legalidad en los t r m i n o s descritos y discutidos en el captulo tu. Es decir, s e a n p o c o s o m u c h o s los c a m b i o s q u e se
a d o p t e n (y la lgica sugerira que deben ser m s bien pocos
p e r o e x t r a o r d i n a r i a m e n t e bien c o n c e b i d o s p a r a c a m b i a r
f o r m a s de i n t e r a c t u a r y, sobre todo, p a r a alinear los objetivos de los polticos con los del d e s a r r o l l o del pas), e s o s
c a m b i o s deben gozar de plena legitimidad.
C u a n d o los e s t a d u n i d e n s e s c o n s t r u y e r o n su a n d a m i a j e
c o n s t i t u c i o n a l a finales del siglo xvm, s u s d i s c u s i o n e s vers a r o n (casi todas ellas) en t o r n o a los incentivos q u e las inst i t u c i o n e s c r e a r a n y los e q u i l i b r i o s q u e seran n e c e s a r i o s
p a r a g a r a n t i z a r su p e r m a n e n c i a m s all de los v a l o r e s y

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I N S T I T U C I O N E S , LEGI TIMIDAD Y D E S A R R O L L O

c o m p o r t a m i e n t o s d e los h o m b r e s c o m o s e r e s falibles. Al
final d e ese p r o c e s o lo q u e p r o d u j e r o n f u e u n a e s t r u c t u r a
i n n o v a d o r a y creativa q u e r o m p a con los p a r a d i g m a s a n t e s
existentes. M u c h o s polticos tradicionales y p e r s o n a j e s d e la
poca d i s p u t a r o n sus contenidos. Pero lo f u n d a m e n t a l resid i e n la l e g i t i m i d a d q u e l o g r a r o n en la p o b l a c i n . En un
m o m e n t o famoso, y un tanto cmico, de ese proceso, u n ciud a d a n o c o m n y c o r r i e n t e i n c r e p a B e n j a m n Franklin,
u n o de los actores del proceso, sobre las razones por las cuales h a b a n r e c h a z a d o la a d o p c i n de u n a m o n a r q u a c o m o
tena su m a d r e patria, Inglaterra. La respuesta d e Franklin
es i n d i c a t i v a del r e t o q u e segua: lo q u e p r o d u j i m o s , d i j o
F r a n k l i n , f u e u n a r e p b l i c a , "si es q u e u s t e d e s la p u e d e n
sostener".
N u e s t r o reto n o d e b e m e d i r s e en t r m i n o s del n m e r o
d e c a m b i o s q u e se lleve a c a b o en la legislacin o e s t r u c t u r a
institucional actual. El reto consiste en p r o d u c i r u n a estructura q u e f u n c i o n e y q u e t a m b i n sea legtima en t o d o s los
r i n c o n e s del pas. Es decir, el r e t o c e n t r a l no c o n s i s t e (en
ese estilo tan n u e s t r o ) en t r a n s f o r m a r l o todo de la n o c h e a
la m a a n a , sino en l l e v a r a c a b o c a m b i o s serios, inteligentes y relevantes, tan p e q u e o s c o m o sea posible, para hacer
f u n c i o n a l al s i s t e m a poltico. Un s i s t e m a f u n c i o n a l y un
acelerado c r e c i m i e n t o e c o n m i c o q u e de a h se derivara es
todo lo q u e se necesita p a r a c o m e n z a r a c o n s t r u i r el apoyo
p o p u l a r y p o r lo t a n t o la l e g i t i m i d a d . C o m o d e c a R a m n
M e n n d e z Pidal, "lo b u e n o , si breve, d o s veces bueno".

VIL. E L Q U D E L P R O B L E M A
EN MXICO

POLTICO

Por dnele hay que empujar este pas para llevarlo adelante?
Mafalda

es u n pas s a t u r a d o de c o n t r a d i c c i o n e s . La c u l t u r a
poltica, hija de siglos de experiencias a c u m u l a d a s , ha creado c i r c u n s t a n c i a s y realidades que d o m i n a n el e n t o r n o poltico nacional. Tanto las realidades c o m o las c o n t r a d i c c i o n e s
se n u t r e n m u t u a m e n t e h a s t a p r o d u c i r h e c h o s conflictivos
en la vida cotidiana. Esos hechos p u e d e n referirse lo m i s m o
a los m e r c a d o s s o b r e r u e d a s q u e a la a d m i n i s t r a c i n m u n i cipal, a los procesos electorales o a la p r e s u n c i n de corrupcin de los f u n c i o n a r i o s pblicos. El c o n j u n t o ha c r e a d o la
r e a l i d a d poltica n a c i o n a l a c t u a l , u n a r e a l i d a d de falta d e
legitimidad y de d i s p u t a p o r el poder. C o m o se discuti en
el captulo anterior, el gran tema para Mxico en la actualid a d es c m o t r a n s f o r m a r sus instituciones para desarrollar
m e c a n i s m o s q u e h a g a n posible u n proceso d e loma de decisiones que sea eficiente y transparente, representativo de
las p r e f e r e n c i a s del electorado v visionario, todo ello al mismo tiempo.
MXICO

C l a r a m e n t e , muy pocos sistemas polticos en el m u n d o

satisfacen lodos esos requisitos. Sin e m b a r g o , es imperativo
p o n e r la m i r a d a tan alio c o m o sea r a z o n a b l e y, al m i s m o
tiempo, n o d e j a r s e limitar por consideraciones de lo q u e es
realista e s p e r a r . Este c a p t u l o se a b o c a a d i a g n o s t i c a r el
p r o b l e m a q u e e n f r e n t a m o s y se p r o p o n e d e s m e n u z a r l o dedos m a n e r a s . P r i m e r o , se hace el diagnstico del p r o b l e m a
y se establece un p l a n t e a m i e n t o para ser discutido. Luego se
133

154

E L CMO D E L P R O B L E M A P O L T I C O E N M X I C O

plantea un m t o d o p a r a s e p a r a r de m a n e r a lgica el camino q u e permitira e n f r e n t a r los p r o b l e m a s q u e el diagnstico arroj. Especficamente, lo q u e se p r o p o n e es separar el

proceso de reconstruccin institucional en dos canales: por
un lado el qu y p o r o t r o el cmo. Esta m a n e r a de enfocar
la discusin p e r m i t e s e p a r a r el m t o d o de la sustancia, porq u e al c o n f u n d i r l o s es imposible resolver cualquier problem a . Este c a p t u l o se a b o c a al qu; el s i g u i e n t e p r o p o n e el
cmo.
HACIA UN DIAGNSTICO

En la actualidad Mxico vive en lo q u e p o d r a d e n o m i n a r s e

u n a " b u r b u j a de irrealidad" y su sociedad experimenta una
p r o f u n d a divisin de perspectiva. No es q u e ( c o m o aseguran l e c t u r a s superficiales y a p r e s u r a d a s de las m u c h a s enc u e s t a s q u e p r o l i f e r a n en el pas) la s o c i e d a d m e x i c a n a se
e n c u e n t r e dividida en dos mitades. Ciertamente, hay temas
q u e desatan pasiones, c o m o lo fue el electoral a lo largo del
a o p a s a d o , p e r o la m a y o r p a r t e de la p o b l a c i n tiende a
c o n c e n t r a r s e en las cosas c e r c a n a s a su vida q u e determinan su b i e n e s t a r de u n a m a n e r a m u c h o m s definitiva. Es
decir, u n a p e r s o n a p u e d e s e r m u y activa p o l t i c a m e n t e ,
p e r o su inters en los t e m a s polticos tiende a concentrarse
en los t i e m p o s electorales. La historia m u e s t r a q u e la may o r p a r t e de la sociedad m e x i c a n a se a j u s t a r p i d a m e n t e a
los c a m b i o s y se dedica a resolver su vida. E n este sentido,
m s all de las diferencias en temas del m o m e n t o , lo que s
divide a la sociedad de u n a m a n e r a d u r a d e r a y p r o f u n d a es
la p e r s p e c t i v a s o b r e el p a p e l del g o b i e r n o en el d e s a r r o l l o
de la sociedad y la f u n c i n de la ley en el c a m i n o . Aunque
quiz pocas personas articularan sus diferencias de esta manera, se t r a t a sin d u d a de u n t e m a q u e divide a la sociedad.
La g r a n divisin en la s o c i e d a d m e x i c a n a se refiere
m e n o s a la ideologa o a liderazgos polticos q u e a su pers-

E L CMO D E L P R O B L E M A P O L T I C O E N M X I C O

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pectiva respecto al f u n c i o n a m i e n t o de u n a sociedad organizada. C u a l q u i e r anlisis legal o sociolgico a s e v e r a r a q u e

una sociedad f u n c i o n a (slo p u e d e f u n c i o n a r ) d e n t r o de un
m a r c o de reglas del j u e g o q u e t o d o s a c e p t a n c o m o p a r t e
integral d e su participacin en ella. Sin e m b a r g o , sa n o es
la m a n e r a en que f u n c i o n a la mayor p a r t e de n u e s t r a sociedad. Una p a r t e de ella exige q u e se c u m p l a n las reglas que
existen, en tanto q u e otra las r e p u d i a c o m o si n o existieran.
Aunque esta divisin es un tanto artificial en la vida cotidiana, resulta de gran trascendencia en t r m i n o s del desarrollo
de largo plazo del pas.
E n la s o c i e d a d m e x i c a n a h a y p e r s o n a s d e d i c a d a s y
c o m p r o m e t i d a s con las reglas del j u e g o vigente: son razon a b l e m e n t e c a u t a s y r e s p e t u o s a s d e las reglas de t r n s i t o ,
a c e p t a n q u e existe un m a r c o legal obligatorio igual en materia c r i m i n a l que electoral y c o n s i d e r a n q u e la e c o n o m a
i n f o r m a l c o n s t i t u y e u n a a f r e n t a al d e s a r r o l l o e c o n m i c o .
En la m i s m a sociedad hay p e r s o n a s que, p o r r a z o n e s pragm t i c a s o ideolgicas, p i e n s a n e x a c t a m e n t e lo c o n t r a r i o :
consideran que las reglas vigentes f u e r o n impuestas p o r los
ricos y poderosos p a r a su beneficio, ven la e c o n o m a informal c o m o u n a m a n e r a de i g u a l a r las i n j u s t a s c o n d i c i o n e s
de su existencia ( s o b r e todo p o r q u e les p e r m i t e a c c e s o a
b i e n e s c o m o pelculas, discos c o m p a c t o s o software a precios b a j o s ) y n o c o n s i d e r a n a la c o m p e t e n c i a a c t u a l c o m o
u n a m a n e r a sana y n o r m a l de llegar al poder.
Es posible que estas caracterizaciones tiendan a caricat u r i z a r la c o n f r o n t a c i n d e perspectivas q u e se h a n vuelto
paradigmticas en la sociedad m e x i c a n a actual, pero no p o r
ello dejan de ser u n a fotografa fehaciente de las mismas. El
n i c o f a c t o r que se presta a exageracin es la p r o p e n s i n a
c o n v e r t i r e s t a s p a r t i c u l a r i d a d e s en v e r d a d e s a b s o l u t a s , en
u n a lnea i m b o r r a b l e que separa el blanco del negro. En la
realidad cotidiana, m u c h a s personas que exigen apego a las
reglas esln p e r f e c t a m e n t e d i s p u e s t a s a c o r r o m p e r a un

E L CMO D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C O

E L CMO D E L P R O B L E M A P O L T I C O E N M X I C O

polica de trnsito y s e g u r a m e n t e son pocos los que n u n c a

han copiado o c o m p r a d o un disco c o m p a c t o o p r o g r a m a de
c o m p u t a c i n p i r a t a . Lo m i s m o resulta c i e r t o de q u i e n e s
t i e n d e n a s e n t i r s e "vctimas" de u n a c o n s p i r a c i n i n j u s t a
por parle de los poderosos: muchos de ellos se ofenden cuando no se les r e s p e t a su l u g a r en u n a cola a la e n t r a d a del
cine y c i e r t a m e n t e d e m a n d a n 1111 a c a t a m i e n t o acrtico ante
un resultado electoral que les favorece (el contraste entre el
resultado de la eleccin presidencial frente al de la gubernal u r a de C h i a p a s q u e g a n el PRD es s u g e r e n t e ) . La c u l t u r a
poltica del mexicano, curtida a lo largo de siglos de gobiernos g e n e r a l m e n t e mediocres y casi todos ellos autoritarios,
cre seres m s bien pragmticos, a d a p t a b l e s a las circunstancias.
E n el m b i t o poltico, p e r o s o b r e lodo en el electoral,
estas diferencias de perspectiva se agudizan. La legislacin
electoral vigente en el pas constituye un triunfo de la negociacin sobre el conflicto y de la construccin de u n a sociedad f u n d a m e n t a d a en reglas e s t a b l e c i d a s p o r e n c i m a de
aquella d e p e n d i e n t e de decisiones aleatorias o discrecionales. Si bien esa legislacin, c o m o cualquier otra, es perlectible, ningn mexicano tiene la m e n o r d u d a de que constituye
un pilar del desarrollo del pas. Sin embargo, en retrospectiva, es igualmente evidente que el hecho de que la legislacin
haya g o z a d o de virtual u n a n i m i d a d c u a n d o se a p r o b en
1996, n o r e p r e s e n t m s que un voto p r a g m t i c o por parte
de a l g u n o s p a r t i d o s polticos. Es decir, la gran p a r a d o j a es
q u e virtual m e n t e n a d i e en Mxico cree o a c e p t a las reglas
vigenLes p o r q u e son las reglas del juego, sino p o r q u e todos
sus incentivos los llevan a apoyarlas o respetarlas estrictamente en t r m i n o s pragmticos: sea por p u d o r o p o r el poder. Si bien las reglas q u e n o r m a n los procesos electorales
g o z a r o n en u n p r i n c i p i o del a c u e r d o c o n s e n s a ! de todas
las f u e r z a s polticas, es imposible h a c e r un d i s t i n g o entre
un r g i m e n general p e r c i b i d o c o m o legal y u n o de sus

a s p e c t o s e s p e c f i c o s que, a d i f e r e n c i a del resto, efectivamente goz de legitimidad inicial.

Pero antes de e n t r a r en u n a discusin sobre las posibles
salidas al e n t u e r t o q u e estas c o n t r a d i c c i o n e s r e p r e s e n t a n ,
es i m p o r t a n t e diagnosticar el p r o b l e m a que e n f r e n t a m o s y
delinir u n a m a n e r a de confrontarlo. Es i m p o r t a n t e identific a r c o r r e c t a m e n t e la n a t u r a l e z a del p r o b l e m a . Si el diagnstico est equivocado, las presuntas soluciones o respuestas sern fallidas.
En Mxico tenemos dos problemas que se relroalimenlan, pero que no son iguales. Uno tiene que ver con la legitim i d a d y el o t r o c o n la d i s p u t a p o r el poder. A u n q u e c a d a
u n o de los p r o b l e m a s se nutre del otro, 110 son equivalentes.

136

57

E L PROBLEMA DE LA LEGI TIMIDAD

P o r un lado, existe un p r o b l e m a de legitimidad: u n a porcin i m p o r t a n t e , q u i z m a y o r i t a r i a , de la poblacin no se

concepta parte de la estructura institucional del pas y, pollo tanto, n o se siente r e p r e s e n t a d a . A las i n s t i t u c i o n e s las
considera a j e n a s , representativas de o t r a p a r t e de la sociedad o s i m p l e m e n t e irrelevantes. En o t r a s palabras, no las
considera legtimas, lo que la lleva a rechazarlas y percibirlas c o m o e s p u r i a s . Sin e m b a r g o , q u e las i n s t i t u c i o n e s no
c u e n t e n con legitimidad no implica q u e la poblacin las
desafe: simplemente n o se siente representada por ellas.
Esta peculiar m a n e r a de proceder y concebir al gobierno y al p o d e r est s l i d a m e n t e a n c l a d a en la historia del
pas. P o r d c a d a s a lo largo del siglo xx ( p e r o en realidad
desde la poca prehispnica y la colonia espaola), el mexicano c o m n fue siempre 1111 subordinado frente al poderoso:
igual a n t e el noble que frente al conquistador, el gobernador
o el cacique. Las organizaciones polticas que se crearon en
el siglo xx para ejercer el control de la poblacin, p o r con-

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E L CMO D E L P R O B L E M A P O L T I C O E N M X I C O

ducto de los sindicatos u otras entidades similares, no hacan

otra cosa que canalizar los agravios a travs de mecanismos
institucionales; todo ello con el objetivo de controlar, no de
d e s a r r o l l a r o r e p r e s e n t a r al c i u d a d a n o . Lo q u e c a m b i en
las ltimas dcadas del siglo XX fue la aparicin de u n a clase media u r b a n a , u s u a l m e n t e no sujeta a cacicazgos y controles directos, p e r o sin acceso al poder, sin c a p a c i d a d de
a v a n z a r o siquiera d a r a c o n o c e r sus opiniones o preferencias a quienes decidan t e m a s f u n d a m e n t a l e s p a r a su devenir. E n adicin a lo anterior, la falta de l e g i t i m i d a d se ha
e x a c e r b a d o p o r c i r c u n s t a n c i a s t a n t o a n c e s t r a l e s c o m o recientes: las crisis econmicas, los c h o q u e s de expectativas,
p r o m e s a s insatisfechas y la sensacin f r e c u e n t e m e n t e generalizada de que "hay quienes a b u s a n de todos y se salen con
la suya". En este contexto, es imposible esperar que se desarrolle u n c i u d a d a n o p r o t o t p i c o del g o r a griega: responsable, activo y participativo. Ms bien, lo que surgi fue una
c u l t u r a poltica cnica, i r r e s p e t u o s a y a la vez pragmtica:
se a p r o v e c h a n las o p o r t u n i d a d e s q u e se p r e s e n t a n , pero
t a m b i n se ejerce la e n o r m e libertad q u e i m p l i c a no estar
s u j e t o al reino caciquil o a liderazgos c o r r u p t o s y avasalladores, si se es el caso.
P a r a ese c i u d a d a n o , c o m o p a r a c u a l q u i e r o t r o en el
m u n d o , las i n s t i t u c i o n e s f o r m a l e s no sirven m s q u e para
hacerle la vida difcil: son los b u r c r a t a s y los proveedores
de servicios quienes complican la existencia y la hacen costosa; los b a n c o s q u e c o b r a n c o m i s i o n e s a s t r o n m i c a s (al
m e n o s en p o r c e n t a j e ) p o r c o n c e p t o del pago de servicios
bsicos (como luz o telfono); los polticos que se burlan del
electorado y los m a n i f e s t a n t e s que cierran calles sin reparar
en el d a o que le hacen a su causa y al c i u d a d a n o "de a pie".
En u n a palabra, no es posible que las instituciones del pas
gocen de legitimidad c u a n d o p r c t i c a m e n t e n a d i e las contempla c o m o propias o c o m o m e c a n i s m o s eficientes o efectivos para resolver sus problemas.

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139

El t e m a electoral n o es m s q u e u n a e x t r a p o l a c i n de
las percepciones cotidianas. Cualquier c i u d a d a n o que cuenta con su credencial de elector sabe que hay u n a e s t r u c t u r a
slida detrs del a p a r a t o que se la entreg. C u a n d o llega el
da de las elecciones, ese c i u d a d a n o p u e d e o b s e r v a r c m o
su fotografa est en el padrn electoral y los funcionarios de
la casilla cotejan c u i d a d o s a m e n t e la c r e d e n c i a l con d i c h o
listado. La experiencia individual respecto al sistema electoral es contundente. Y, sin embargo, el conflicto postelectoral
de 2006 revela que todos esos avances y logros n o son suficientes p a r a g a r a n t i z a r la legitimidad de u n a eleccin. Con
b u e n a s o malas razones, un n m e r o significativo de mexicanos n o e s t u v o d i s p u e s t o a a c e p t a r el r e s u l t a d o q u e a r r o j a ron las urnas, consider que h u b o fraude o, al menos, estuvo
d i s p u e s t o a d u d a r del p r o c e s o c u a n d o u n o de los c a n d i d a tos d i s p u t el resultado. C u a n d o lleg el m o m e n t o de prob a r la eficacia de la institucin, el eslabn dbil de todo el
proceso el r e c o n o c i m i e n t o del r e s u l t a d o p o r p a r t e de los
c a n d i d a t o s , t o d o el edificio i n s t i t u c i o n a l q u e se h a b a
c o n s t r u i d o se vino a b a j o .
La legitimidad del p r o c e s o a c a b m a n c h a d a no p o r q u e
ste h u b i e r a s i d o c o r r o m p i d o , s i n o p o r q u e las r e g l a s no
fueron suficientemente comprometedoras para obligar a
los p a r t i c i p a n t e s a a c e p t a r el resultado. Y ste es el t e m a de
f o n d o . En este s e n t i d o , el c o n t r a s t e c o n la e l e c c i n estad u n i d e n s e del a o 2000 es r e v e l a d o r p o r q u e n o s m u e s t r a
el revs de la m o n e d a : a p e s a r de las e n o r m e s deficiencias
del p r o c e s o e l e c t o r a l e s t a d u n i d e n s e , la f o r t a l e z a i n s t i t u cional general en aquel pas es tan a b r u m a d o r a que Alberl
Gore, el c a n d i d a t o d e r r o t a d o , a c e p t el r e s u l t a d o sin m s .
Por su parte, a p e s a r de lo e x t r a o r d i n a r i a m e n t e slido del
p r o c e s o y la e s t r u c t u r a electoral q u e existe en Mxico, la
d e b i l i d a d i n s t i t u c i o n a l general f a v o r e c i (o h i z o p o s i b l e )
un m o v i m i e n t o de protesta que an no concluye.
En el p r x i m o c a p t u l o se d i s c u t i r n m e c a n i s m o s q u e

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podran permitir la reduccin de la brecha de legitimidad en

n u e s t r o pas. Baste s e a l a r en este m o m e n t o q u e el problema existe, que hay antecedentes histricos que lo explican
y que r e p r e s e n t a u n a visin, un sentir m u c h o m s amplio y
generalizado q u e trasciende el mero m b i t o electoral. Igualm e n t e relevante es el h e c h o de q u e la falta d e legitimidad
tiene c o n s e c u e n c i a s t a n t o e c o n m i c a s c o m o polticas. La
legitimidad es f u n d a m e n t a l para el desarrollo de una sociedad poi que implica que las reglas del juego sern respetadas
y q u e un g o b e r n a n t e c u m p l i r una p r o m e s a p o r q u e no tiene ms remedio q u e apegarse a las reglas. La legitimidad se
torna imposible c u a n d o las reglas son cambiantes, las transgresiones a c a b a n siendo i m p u n e s y el c i u d a d a n o siente que
"le t o m a r o n el pelo", c o m o se dice c o l o q u i a l m e n l e . En la
prctica diaria, un a h o r r a d o r o e m p r e s a r i o p u e d e o p t a r entre inversiones muy r e n t a b l e s p e r o de largo t i e m p o de
m a d u r a c i n frente a o t r a s de corto plazo de m a d u r a c i n y
m e n o s rentables. En u n pas en q u e el sistema de gobierno
y el s i s t e m a legal gozan de legitimidad, es posible q u e ambos, e m p r e s a r i o o ahorrador, lomen una decisin respecto a
esa inversin en t r m i n o s financieros; en un pas en el que
la legitimidad es endeble, lo probable es que decidan en funcin de variables polticas: el tiempo que le falta a un sexenio para terminar, la credibilidad individual de los polticos
a cargo, etc. No es casual que el Tratado de Libre Comercio
de N o r t e a m r i c a (TLC) se concibiera p r e c i s a m e n t e c o m o un
m e c a n i s m o para d o t a r de certeza a los inversionistas de que
las reglas e s t a b l e c i d a s en el t r a t a d o m i s m o se respetaran
i n d e p e n d i e n t e m e n t e del gobierno que estuviera en turno. El
ejemplo del TLC: podra servir de base para considerar opciones p a r a a l i a n z a r la legitimidad al interior del pas.

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E L PROBLEMA DE LA DISPUTA POR EL PODER

En adicin al p r o b l e m a de la legitimidad, en el pas existe

una d i s p u t a p o r el p o d e r a b i e r t a , r e a l i z a d a p o r c u a l q u i e r
medio. Algunos polticos se a p e g a n a las reglas del j u e g o
(igual aquellas q u e d e t e r m i n a b a n los procesos de sucesin
en la era presidencialista que las actuales en el plano estrict a m e n t e electoral) y o t r o s q u e tienen u n a visin del p o d e r
que d o m i n a sobre cualquier otra consideracin. Quienes
p a r t i c i p a n en esta d i n m i c a r e c h a z a n de e n t r a d a todo el
m a r c o i n s t i t u c i o n a l e x i s t e n t e a m e n o s de q u e sirva a sus
propsitos. Lo central (su objetivo c e n t r a l ) es el a c c e s o al
p o d e r y l o d o el resto es s e c u n d a r i o . Pueden a r r o p a r su intencin con u n a promesa d e honestidad o con un p r o g r a m a
social o d e s a n o l l i s t a pero su propsito es el control del poder, en o c a s i o n e s p a r a ejercerlo, en o t r a s s o l a m e n t e p a r a
ocuparlo, p e r o el objetivo per se es el poder. Q u i e n e s c o m parten esta visin c o n c i b e n al m a r c o institucional c o m o
irrelevante y p o r lo tanto ilegtimo, pero estn dispuestos a
emplearlo de m a n e r a tctica si sirve a sus objetivos.
Albert Core, en la eleccin del a o 2000 en su pas, pudo
haber i n t e n t a d o la movilizacin de sus simpatizantes, establecer un p l a n t n o d e s a f i a r con a l g u n a o t r a estrategia el
resultado de la eleccin. El hecho de q u e no hiciera nada de
eso p u e d e d e b e r s e a sus p r o p i o s valores ticos o polticos,
pero sin d u d a tambin se debi a la e n o r m e fortaleza de las
instituciones de su pas. De haberlo siquiera intentado, lodo
m u n d o se h u b i e r a redo de este poltico. Rebelarse simplemente no era una opcin. Y no lo era p o r q u e las instituciones n o r t e a m e r i c a n a s gozan de legitimidad plena. se es el
factor q u e d i s t i n g u e a un s i s t e m a poltico c o n s o l i d a d o d e
uno q u e tiene serios p r o b l e m a s de legitimidad. Es decir, el
problema en Mxico no es q u e a l g u n o s polticos estn dispuestos a d i s p u t a r s e el p o d e r p o r c u a l q u i e r m e d i o v sin

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lmites, sino q u e las i n s t i t u c i o n e s no g o z a n de la legitimidad necesaria p a r a impedrselos.

El p r o b l e m a real, p r o f u n d o y f u n d a m e n t a l de Mxico es
u n o de legitimidad. El otro, el de la disputa p o r el poder, es
u n a c o n s e c u e n c i a de la falta de legitimidad y, p o r lo tanto,
del dficit en t r m i n o s de fortaleza legal y poltica para
e n c a u z a r y controlar aqul. Una sociedad que no cuenta con
i n s t i t u c i o n e s a m p l i a m e n t e p e r c i b i d a s c o m o legtimas es
u n a s o c i e d a d inviable. S u s p r o c e s o s polticos son disfuncionales, su e c o n o m a n o se desarrolla al m x i m o de su potencial y quienes la integran adquieren u n a perspectiva perm a n e n t e m e n t e cnica de sus gobernantes. Por lo tanto no se
consideran a s m i s m o s c o m o p a r t e de la sociedad organizada. Dicho de otra f o r m a , no se conciben c o m o ciudadanos.
Un problema de legitimidad de esta naturaleza tiene que
ser e n f r e n t a d o a c a b a l i d a d . R e q u i e r e a c c i o n e s decisivas e
inteligentes p o r q u e c o n s t i t u y e un d e s a f o a lo m s fundamental de la sociedad. De esa realidad se deriva la ausencia
de E s t a d o d e d e r e c h o y la d i s f u n c i o n a l i d a d del gobierno.
Una sociedad que no cuenta con u n gobierno legtimo e instituciones a m p l i a m e n t e percibidas c o m o representativas no
puede tener u n m a r c o de legalidad que garantice el desarrollo t a n t o poltico c o m o e c o n m i c o . La l e g i t i m i d a d es el
c o r a z n del desarrollo integral, todo lo cual ciertamente no
hace fcil su construccin y desarrollo.
El p r o b l e m a d e la d i s p u t a p o r el p o d e r p o r c u a l q u i e r
m e d i o es algo m u y distinto: es u n a consecuencia de la falta
de legitimidad. Existen c o n a t o s de guerrillas, p l a n t o n e s y,
en general, disputas no institucionales p o r el p o d e r porque
las instituciones son disfuncionales y no gozan de legitimidad. Es decir, es la ausencia de legitimidad la que explica v
c r e a la o p o r t u n i d a d q u e a p r o v e c h a n p a r a a c t u a r g r u p o s
d e c i d i d o s a t o m a r el p o d e r p o r c u a l q u i e r m e d i o . E n u n a
sociedad en la q u e las instituciones son a m p l i a m e n t e percibidas c o m o legtimas, cualquier disputa p o r el p o d e r se re-

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suelve por la va institucional; puesto en otros trminos, u n a

d i s p u t a p o r el p o d e r en u n a s o c i e d a d c u y a s i n s t i t u c i o n e s
g o z a n d e l e g i t i m i d a d se e n f r e n t a c o n t o d a la f u e r z a de la
a u t o r i d a d . El g o b i e r n o e s p a o l o el ingls c u e n t a n c o n el
pleno r e s p a l d o de sus p o b l a c i o n e s p a r a lidiar con los guerrilleros vascos o i r l a n d e s e s r e s p e c t i v a m e n t e , p o r q u e s u s
instituciones son percibidas con claridad c o m o representativas y, por lo tanto, legtimas. Lo m i s m o se p u e d e decir de
los grupos violentos extremistas en Estados Unidos (como los
q u e p r o c r e a r o n el Ku Klux Klan o aquellos q u e d e t o n a r o n
u n a b o m b a en un edificio federal de O k l a h o m a en los a o s
n o v e n t a ) . La existencia de l e g i t i m i d a d no i m p i d e q u e u n
g r u p o dispute el poder p o r medios violentos o sea disruptivo, pero s le confiere facultades plenas a la a u t o r i d a d para
enfrentarlos.
La d i f e r e n c i a e n t r e estos d o s f e n m e n o s la legitimidad y la disputa p o r el poder es f u n d a m e n t a l . Se trata sin
d u d a de d o s p r o b l e m a s d i s t i n t o s , a m b o s c o m p l e j o s y c o n
d i n m i c a s c l a r a m e n t e d i f e r e n c i a d a s . P e r o el d e la d i s p u t a
p o r el p o d e r no se p u e d e resolver en tanto no se lleve a c a b o
u n a r e f o r m a de las instituciones con el pleno c o n c u r s o de la
s o c i e d a d . Es a p a r t i r de tales r e f o r m a s c o m o se p u e d e actuar en el s e g u n d o frente. Aunque existe la propensin obvia
y n a t u r a l a t r a t a r de n e g o c i a r r e f o r m a s y a c u e r d o s con los
g r u p o s i n s u r r e c t o s o con aquellos q u e b u s c a n h a c e r s e del
poder por m e d i o s no institucionales, la realidad es q u e cualq u i e r n e g o c i a c i n d e esa n a t u r a l e z a c o n s t i t u y e u n p a s o
m e r a m e n t e tctico p a r a ellos. Es decir, esos g r u p o s rechazan de e n t r a d a el p o d e r establecido y j a m s le r e c o n o c e r n
legitimidad. Por esa razn resulta imperativo c o n s t r u i r primero el proceso de legitimidad para que sea todo el peso de
u n a sociedad el que p e r m i t a h a c e r irrelevante la pretensin
de legitimidad p o p u l a r de g r u p o s d i s i d e n t e s . O, p u e s t o en
o t r o s t r m i n o s , es n e c e s a r i o q u e la s o c i e d a d tenga c a p a c i dad de d e t e r m i n a r s u s prioridades en el proceso poltico en

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lugar de q u e sean g r u p o s polticos los q u e decidan las prioridades c i u d a d a n a s .

L E G I T I M I D A D o GOBERNABILIDAD

I lablar de legitimidad, a la que Max Weber defina c o m o la

" a c e p t a c i n del r g i m e n de d o m i n a c i n " , 1 no implica hablar de g o b i e r n o o, c o m o a h o r a se dice, de gobernabilidad.
La g o b e r n a b i l i d a d implica la c a p a c i d a d de a c c i n del gobierno, c a p a c i d a d de m o v i m i e n t o y de accin. En el caso de
Mxico, los gobiernos de las ltimas d c a d a s p u e d e n h a b e r
c a r e c i d o d e ese r e c o n o c i m i e n t o a su d e r e c h o de gobernar,
pero n u n c a p e r d i e r o n la c a p a c i d a d de hacerlo. La diferencia resulla f u n d a m e n t a l : la legitimidad habla de creencias y
valores, de la aceptacin del p o d e r establecido y su derecho,
s i m u l t n e o con la o b l i g a t o r i e d a d de c u m p l i r con sus funciones, incluida la de m a n t e n e r el o r d e n a travs (en palabras del m i s m o Weber) del uso del llamado m o n o p o l i o de la
violencia. Diversos actores polticos, intereses o c i u d a d a n o s
p u e d e n d i s p u t a r l e al g o b i e r n o m e x i c a n o su legitimidad,
pero n u n c a , al m e n o s hasta a h o r a , h a n logrado i m p e d i r que
ste a c t e , a u n q u e en a l g u n o s c a s o s ( c o m o en la d i s p u t a
p o r la c o n s t r u c c i n del a e r o p u e r t o en A t e n e o el p a s a d o
sexenio) le han i m p u e s t o lmites muy claros.
E v i d e n t e m e n t e , el m u n d o ideal es u n o en q u e u n gob i e r n o g o z a d e l e g i t i m i d a d p a r a p o d e r r e a l i z a r su encom i e n d a (es decir, gobernar). En ese e s q u e m a , un gobernante n o s l o tiene la c a p a c i d a d p a r a c u m p l i r s u s f u n c i o n e s ,
sino q u e a d e m s goza de la aceptacin de la poblacin y del
r e c o n o c i m i e n t o a s u s f u n c i o n e s y f a c u l t a d e s . Esa es la
s i t u a c i n tpica de los g o b i e r n o s d e pases d e s a r r o l l a d o s ,
d o n d e la d e m o c r a c i a i m p l i c a la existencia d e legitimidad
' Max Weber, Economa y sociedad, Mxico: re-, 1975.

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c a s i d e m a n e r a a u t o m t i c a . No o c u r r e as en pases q u e
c a r e c e n de e s a l e g i t i m i d a d , c u a l q u i e r a q u e sea la c a u s a .
C o m n m e n t e , en u n a d e m o c r a c i a consolidada, u n g o b i e r n o
q u e p i e r d e su legitimidad es i n m e d i a t a m e n t e c a s t i g a d o en
las u r n a s , lo q u e le i m p i d e c o n t i n u a r en el poder. Ese es el
c a s o p r o t o l p i c o d e los s i s t e m a s p a r l a m e n t a r i o s de gobierno, d o n d e la prdida de c o n f i a n z a p u e d e ser instantnea, o
de las elecciones i n t e r m e d i a s en a q u e l l o s pases q u e c u e n tan con un sistema d e tipo presidencial, d o n d e el efecto viene a s e r el m i s m o . Sin e m b a r g o , la p r d i d a d e c o n f i a n z a
hacia un g o b e r n a n t e n o i m p l i c a q u e su p a r t i d o p i e r d a el
p o d e r ni q u e estalle u n a crisis de gobernabilidad. Vase p o r
e j e m p l o el c a s o ingls: la r e m o c i n d e M a r g a r e t T h a t c h e r
liace a l g u n o s a o s o los a m a g o s en con lu d e Tony Blair en
lechas r e c i e n t e s , son indicativos d e m o v i m i e n t o s o r i e n t a dos a c a m b i a r al lder del partido, m a s n o al p a r t i d o en el
gobierno.
H i j o del p r e s i d e n c i a l i s m o priista, el s i s t e m a p o l t i c o
mexicano con frecuencia e n t r a en contradicciones un t a n t o
peculiares. El electorado lleva casi diez a o s r e c h a z a n d o de
m a n e r a s i s t e m t i c a el m o n o p o l i o del p o d e r p o r pai te del
PRI, a s c o m o d e c u a l q u i e r p a r t i d o . En c u a t r o e l e c c i o n e s
legislativas (1997, 2000, 2003 y 2006) el electorado ha votado
por lo q u e se conoce bajo el t r m i n o de "gobierno dividido",
es decir, u n a distribucin del p o d e r en la cual el p r e s i d e n t e
no goza de u n a mayora a u t o m t i c a en las c m a r a s del congreso y, p o r lo t a n t o , d e u n a c a p a c i d a d p a r a i m p o n e r s u s
preferencias y a g e n d a legislativa. Al m i s m o tiempo, en u n a
visin un t a n t o nostlgica, m u c h o s crticos v c o m e n t a r i s t a s
a f i r m a n , c u a n d o 110 l a m e n t a n , q u e la a u s e n c i a d e m a y o r a
automtica en el c o n g r e s o implica u n a s u p u e s t a ingobernabilidad.
V e a m o s lo s i g u i e n t e : s i t u a c i o n e s d e i n g o b e r n a b i l i d a d
son a q u e l l a s q u e se p r e s e n t a n c u a n d o u n g o b i e r n o , literalmente, ha p e r d i d o toda c a p a c i d a d d e accin, incluso d e 1110-

154

E L CMO D E L P R O B L E M A P O L T I C O E N M X I C O

vimiento. En los ltimos aos, s o b r a n ejemplos de situaciones c o m o sas: g o b i e r n o s en Bolivia, E c u a d o r y Argentina

q u e a c a b a r o n siendo literalmente a c o r r a l a d o s e impedidos
p a r a t o m a r acciones y decisiones, h a s t a q u e f u e r o n forzad o s a r e n u n c i a r . Se p u e d e d i s c u t i r m u c h o s o b r e d n d e
e m p i e z a la g o b e r n a b i l i d a d y d n d e t e r m i n a , p e r o resulta
evidente que en la actualidad Mxico no vive i n m e r s o en un
p r o b l e m a de gobernabilidad.
U n a cosa es la i n g o b e r n a b i l i d a d y o t r a m u y distinta la
incapacidad de un gobierno p a r a i m p o n e r sus preferencias
legislativas o de cualquier otra naturaleza. Un mal desempeo del ejecutivo, p r o p u e s t a s inadecuadas o incluso aquellas
que son t c n i c a m e n t e a d e c u a d a s pero p o r c u a l q u i e r razn
i n a c e p t a b l e s p a r a el congreso, no son el equivalente a una
situacin de ingobernabilidad. I r n i c a m e n t e , las alusiones'
a la existencia de ingobernabilidad se i n c r e m e n t a n c u a n d o
el g o b i e r n o m e x i c a n o e n f r e n t a el fracaso en sus proyectos
legislativos. Mucho m s endeble es su posicin frente a las
a m e n a z a s q u e significan el n a r c o t r f i c o y la criminalidad,
d o n d e el gobierno no slo hace m u c h o que a b a n d o n toda
pretensin de poseer el monopolio de la violencia antes citado, s i n o q u e incluso hay regiones del pas q u e c l a r a m e n t e
no estn b a j o su control.
Todos estos t e m a s a b o n a n en c o n t r a de la legitimidad
del gobierno, pero no justifican, excepto en el sentido de la
s e g u r i d a d p b l i c a , u n a d e f i n i c i n de i n g o b e r n a b i l i d a d .
Y esto nos lleva a los crculos viciosos que se h a n convertido en p a r a d i g m t i c o s de la realidad nacional en los ltimos
a o s . El g o b i e r n o no ha logrado a v a n z a r sus p r o g r a m a s o
p r o y e c t o s ( p e n s e m o s en la fallida c o n s t r u c c i n del aerop u e r t o en Ateneo, p o r ejemplo), en b u e n a m e d i d a p o r q u e
no ha s a b i d o e m p l e a r y desplegar sus recursos; el hecho es
que su inmovilidad se d e b e m u c h o m s a su propia sensacin de ilegitimidad que a u n a situacin de ingobernabilidad. Es decir, el gobierno est en control del ejrcito y otras

E L CMO D E L P R O B L E M A P O L T I C O E N M X I C O

147

f u e r z a s que le permitiran h a c e r valer sus decisiones (lo que

i m p l i c a r a c a p a c i d a d de g o b e r n a r ) , p e r o n o lo h a h e c h o
p o r q u e se p e r c i b e a s m i s m o c o m o ilegtimo o, al m e n o s ,
percibe el uso de la fuerza del estado c o m o ilegtimo. Desde
luego, d a d a s las c a r a c t e r s t i c a s de la m a y o r p a r t e de las
f u e r z a s p o l i c i a c a s en el pas, c u a l q u i e r c i u d a d a n o q u i z
pensara igual, pero se no es en m o d o alguno un a r g u m e n to a c e p t a b l e , p o r q u e h a c e m u c h o t i e m p o q u e el g o b i e r n o
debi e m p r e n d e r la profesionalizacin de sus policas.
Si bien Mxico n o vive u n p r o b l e m a de i n g o b e r n a b i l i dad, es evidente que no es r e m o t a la posibilidad ele que u n
p r o b l e m a de esta n a t u r a l e z a se presente. La incapacidad de
c u m p l i r con su c o m e t i d o (por ejemplo, en t r m i n o s de crec i m i e n t o e c o n m i c o o s e g u r i d a d p b l i c a ) i m p l i c a q u e el
g o b i e r n o p i e r d e t e r r e n o y, c o n c o m i t a n t e m e n t e , c a p a c i d a d
de accin. Tarde o temprano, la poblacin c o m e n z a r a a preg u n t a r s e : cul es el s e n t i d o de p a g a r i m p u e s t o s y espei-ar
acciones del gobierno c u a n d o ste n u n c a sabe c m o actuar?
Esta pregunta no es hipottica: se trata de u n planteamiento real en localidades c o m o Oaxaca o Tijuana. El riesgo de
q u e esto o c u r r a d e b e r a ser la r a z n p r i n c i p a l p a r a q u e el
gobierno federal a c t u a r a y t r a n s f o r m a r a su perspectiva.
E n s u m a , Mxico no vive u n p r o b l e m a de ingobernabilidad, p e r o su gobierno n o tiene g a r a n t i z a d a la supervivencia. E n este s e n t i d o , es clave n o c o n f u n d i r las e s t r a t e g i a s
polticas que se p o d r a n c o n t e m p l a r p a r a e n f r e n t a r e, idealmente, resolver el problema de legitimidad, con la naturaleza del problema. El p r o b l e m a del sistema poltico m e x i c a n o
es u n o de legitimidad, n o de g o b e r n a b i l i d a d ni de d i s p u t a
p o r el poder. Desde luego, p a r a l e l a m e n t e a los esfuerzos que
el gobierno haga p o r resolver la crisis de legitimidad, t e n d r
q u e lidiar con la d i s p u t a p o r el p o d e r y su m a n i f e s t a c i n
h e r m a n a , la criminalidad, y los intentos de otros actores p o r
paralizarlo y removerlo. La m a n e r a en que el gobierno delina el problema ser crucial para su solucin.

148

E L CMO D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C O

En la realidad poltica actual, situacin q u e implica un

d e s a l o a la legitimidad no slo del s i s t e m a poltico en su
c o n j u n t o sino del propio presidente y su gobierno, es natural que un g r u p o insurrecto pretenda crear una situacin (o
al m e n o s la a p a r i e n c i a ) de caos. La historia est s a t u r a d a
de ricos e j e m p l o s de g o b i e r n o s q u e l o g r a r o n s a c u d i r s e la
percepcin de c a o s y la ilegitimidad a s o c i a d a a ste, esencialmente a travs de medidas que poco a poco consolidaron
al gobierno v r e d u j e r o n el apoyo hacia a los grupos o intereses i n s u r r e c t o s . La l a m o s a "guerra de la pulga" ilustra
c m o la credibilidad del g o b i e r n o se i n c r e m e n t a en o r m a
paralela a su c a p a c i d a d para reducir o e l i m i n a r las c a u s a s
del a p o y o a la insurreccin. En la medida en que la poblacin p e r c i b a q u e sus r e c l a m o s y q u e j a s van r e c i b i e n d o
atencin y son resueltas, el apoyo a una insurreccin tiende
a desaparecer.

E L CMO D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C OI57

a quienes pretenden m i n a r o sabotear esa institucionalidad.

Hace ya m u c h o q u e Karl P o p p e r adverta el riesgo q u e
e n f r e n t a n las sociedades democrticas de facilitar una insurreccin p o r medio de las instituciones constituidas para la
participacin c i u d a d a n a . 2 Lo crucial es eliminar las c a u s a s
q u e hacen posible y, s o b r e lodo, deseable, la i n s u r r e c c i n .
No hay m e j o r prueba de xito de lo anterior que un poltico
insurrecto que se q u e d a solo.
Sea cual lucre la m a n e r a en que se quiera definir la problemtica que e n f r e n t a el sistema poltico mexicano, resulla evidente que su principal dficit es de legitimidad. El resto de las complicaciones son en b u e n a medida resultado de
esa c i r c u n s t a n c i a . La g r a n p r e g u n t a es c m o a l c a n z a r la
necesaria legitimidad.

El p u n t o n e u r l g i c o de todo s i s t e m a poltico q u e enfrenta u n a crisis de legitimidad es aquel en que la poblacin

a c a b a d i s p u e s t a a s a c r i f i c a r su libertad de h a c e r lo que le
plazca, i n c l u y e n d o a p o y a r u n a i n s u r r e c c i n , a c a m b i o de
vivir en u n a sociedad que funcione y satisfaga sus necesidades principales. Una estrategia de gobierno que esl orientada a e n f r e n t a r y resolver las causas p r o f u n d a s de la ilegitimidad es u n a estrategia con u n a alta probabilidad de xito.
Lo i m p o r t a n t e es lograr interpretar c o r r e c t a m e n t e la naturaleza y origen del r e c l a m o y e m p a t a r l o con m e d i d a s que
e f e c t i v a m e n t e p u e d a n r e m o v e r las c a u s a s . En m u c h o s
casos, lo fcil es e m p l e a r s u b t e r f u g i o s igual "quinazos"
que subsidios, cooptacin o concesiones para intentar
s o m e t e r a un contrincante. Sin embargo, la historia sugiere
que la m a n e r a de resolver u n a crisis p r o f u n d a de legitimidad es c a m b i a n d o la realidad, no p r e t e n d i e n d o esconderla.
Por s u p u e s t o , hay m u c h a s m a n e r a s de m a q u i l l a r o esc o n d e r la r e a l i d a d , p e r o la m s p e r n i c i o s a es aquella que
emplea m e d i o s legtimos e institucionales p a r a darle cauce

2
Karl Popper, Ope Sociclywul
versity Press, 1973.

lis l-ncmics. Prmeeton: Princclon Uni-

EL C M O D E L P R O B L E M A POLITICO E N M X I C O

VIII. E L C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O
E N MEXICO: M T O D O Y SUSTANCIA
sle es nuestro estilo: primero rompemos la
cascara del huevo y luego nos ponemos a
buscar una sartn.
VCTOR SHF.YMOV, Tower of Secrets

LA CLAVE p a r a e n f r e n t a r los p r o b l e m a s de l e g i t i m i d a d q u e
c a r a c t e r i z a n al p a s r a d i c a en s e p a r a r el m t o d o de la sust a n c i a ; es decir, en 110 m e z c l a r los o b j e t i v o s q u e se persig u e n c o n los m e d i o s p a r a d e c i d i r c m o llegar a ellos. Ello
i m p l i c a a v a n z a r h a c i a la d e f i n i c i n d e la f o r m a en q u e se
d e c i d i r el f u t u r o sin m e z c l a r l a con el c o n t e n i d o d e ese
futuro.

Un b u e n e j e m p l o de esto son, o d e b e n ser, los procesos

electorales. La legislacin electoral n o es m s q u e un conj u n t o d e r e g l a s y p r o c e d i m i e n t o s . N a d a en e s a legislacin
versa s o b r e los objetivos q u e d e b e n perseguir los candidatos
ni el c o n t e n i d o d e s u s p r o g r a m a s o p r o p u e s t a s . Una cosa
s o n los m e c a n i s m o s q u e establece la ley y o t r a la sustancia
e m a n a d a d e c a d a p a r t i d o o c a n d i d a t o . E s decir, la legislacin est d i s e a d a p a r a s e r u n m t o d o p a r a la eleccin de
candidatos a funciones de gobierno, independientemente
d e los objetivos q u e cada u n o de ellos persiga. Un c a n d i d a t o
p u e d e s e r d e izquierda, de d e r e c h a o de c e n t r o , y eso n a d a
tiene q u e ver con la m a n e r a en q u e se elige. Y viceversa: u n
c a n d i d a t o p u e d e g a n a r o p e r d e r d e a c u e r d o con los procedim i e n t o s c o d i f i c a d o s en la legislacin, i n d e p e n d i e n t e m e n t e
d e la ideologa o p o s t u r a q u e profese.
N u e s t r a legislacin electoral lia s e p a r a d o el c o n t e n i d o
1 so

151

de los p r o g r a m a s p a r t i d i s t a s del p r o c e d i m i e n t o p a r a g a n a r
u n a eleccin. La p r o p u e s t a q u e se desarrolla en este captulo es que se a d o p t e e x a c t a m e n t e el m i s m o p r i n c i p i o p a r a la
c o n s t r u c c i n de la legalidad en el pas c o m o s u s t e n t o esencial d e la legitimidad.

LA DEMOCRACIA COMO MTODO

La f u n c i n c e n t r a l de tocio s i s t e m a poltico es p r o c e s a r
d e m a n d a s , o f r e c e r canales de c o m u n i c a c i n p a r a solventar
crisis y a r t i c u l a r m e c a n i s m o s d e negociacin. Estos t e m a s
h a n sido m a t e r i a de discusin e n t r e p r a c t i c a n t e s y o b j e t o de
anlisis por parte de estudiosos y acadmicos desde hace
siglos. H a c e 500 a o s , Maquiavelo e s c r i b i el " m a n u a l del
p r a c t i c a n t e de la poltica". 1 Desde e n t o n c e s , i n n u m e r a b l e s
e s t u d i o s o s de a m b o s lados del e s p e c t r o a c a d e m i a - p r c t i c a
h a n ofrecido sus perspectivas sobre la f o r m a en q u e funciona o debe f u n c i o n a r u n sistema poltico. Locke y Tocqueville
o f r e c i e r o n a l g u n a s perspectivas; e s t u d i o s o s m s r e c i e n t e s
han a p o r t a d o otras. Si u n o revisa la literatura, se va a encontrar con q u e las e x p l i c a c i o n e s s o b r e el f u n c i o n a m i e n t o de
un sistema poltico d e m o c r t i c o f u n c i o n a l van desde la cap a c i d a d innata de Los individuos p a r a a u t o g o b e r n a r s e h a s t a
la tica p r o t e s t a n t e , p a s a n d o p o r la tradicin legal teutnica. La l i t e r a t u r a de las l t i m a s d c a d a s t i e n d e a s e p a r a r s e
en tres escuelas de p e n s a m i e n t o : a) la q u e vincula el funcion a m i e n t o efectivo de u n s i s t e m a poltico con u n c o n j u n t o
de c o n d i c i o n e s sociales y e c o n m i c a s , c o m o el nivel de ingreso percapita, nivel p r o m e d i o de alfabetizacin y de u r b a n i z a c i n ( p o r e j e m p l o S e y m o u r M a r t i n Lipset); b) la q u e
vincula la d e m o c r a c i a y, de hecho, c u a l q u i e r s i s t e m a poltico, con la c a p a c i d a d de resolucin de conflictos y reconci1

N o s r e f e r i m o s o b v i a m e n t e a su i n m o r t a l o b r a F.l

prncipe.

152

EL C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C O I

E L C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C O

Iacin e n t r e los g r u p o s de u n a s o c i e d a d (i.e., Cari Fried r i c h , E. E. Schaltscheider, Ralph D a h r e n d o r l , Arend Lijphart). Un s u b g r u p o de esta m i s m a escuela vincula la estabilidad de u n a d e m o c r a c i a a la existencia de e s t r u c t u r a s de
a u t o r i d a d y hegemona en toda la sociedad por medio de las
escuelas, iglesias, e m p r e s a s , s i n d i c a t o s y o r g a n i z a c i o n e s
cvicas (los a u t o r e s van desde Antonio Gramsci hasta Harry
Eckslein); y e ) f i n a l m e n t e , un tercer g r u p o e n f a t i z a la nec e s i d a d del a c u e r d o o c o n s e n s o c o m o el f u n d a m e n t o de
u n a c o n s t r u c c i n p o l t i c a e s t a b l e , sea s t e en la f o r m a
de u n a creencia c o m n en ciertos elementos f u n d a m e n t a l e s
o en u n c o n s e n s o sobre los p r o c e d i m i e n t o s y las reglas del
juego. Algunos a u t o r e s en esta c o r r i e n t e h a b l a n s o b r e los
" a c u e r d o s p a r a diferir" (Ernest Barker), o t r o s e n f a t i z a n la
c a p a c i d a d de " e m p a t i a y disposicin a p a r t i c i p a r " (Daniel
Lerner) y otros ms hablan de una "cultura cvica" (G. Almond
y S. Verba) o del c o m p r o m i s o necesario con los valores dem o c r t i c o s , s o b r e todo e n t r e los m i e m b r o s de la clase poltica (Roberl Dahl).
C o m o p u e d e notarse, c a d a u n a de e s t a s e s c u e l a s propone perspectivas distintas s o b r e c m o se articulan o c m o
se p u e d e p r o v o c a r la a r t i c u l a c i n de e s t r u c t u r a s polticas
c a p a c e s d e c u m p l i r c o n las f u n c i o n e s m e d u l a r e s d e t o d o
s i s t e m a poltico: resolver conflictos y p r o c e s a r d e m a n d a s .
En s u s a p o r t a c i o n e s , t a n t o los e s t u d i o s o s c o m o los pract i c a n t e s reflejan los m o m e n t o s y las s o c i e d a d e s q u e estn
o b s e r v a n d o . No es e n t o n c e s u n a c a s u a l i d a d q u e q u i e n e s
e s t u d i a n s o c i e d a d e s e s t a b l e s c o d i f i c a n v a r i a b l e s c o m o la
sociedad civil, en tanto que aquellos que e s t u d i a n sociedades en c o n f l i c t o a p u n t a n hacia un c o n s e n s o b s i c o c o m o
f u n d a m e n t o para la c o n s t r u c c i n de instituciones capaces
de lograr esos objetivos.
Para u n a s o c i e d a d c o m o la m e x i c a n a , en la q u e existe un nivel elevado de conflicto e n t r e los polticos y s o b r e
el acceso y uso del poder, la nica m a n e r a de c o m e n z a r a

57

a r t i c u l a r una e s t r u c t u r a c a p a z de darle viabilidad a un sistema poltico es c o m e n z a r por el principio; por los factores
que p e r m i t a n a c u e r d o s sobre lo elemental. C u a n d o n o existen consensos sobre los procedimientos, m u c h o m e n o s puede haberlos sobre los temas sustantivos. Por eso es necesario c o m e n z a r por los procedimientos y quiz no haya n a d a
m s til en este sentido q u e t o m a r c o m o p u n t o de p a r t i d a
la definicin a c u a d a p o r el e c o n o m i s t a a u s t r a c o J o s e p h
S c h u m p e t e r en su obra magistral Capitalismo, socialismo y
democracia.
La democracia, segn Schumpeter, no es otra cosa m s
q u e un m t o d o . P a r a ese clebre pensador, la d e m o c r a c i a
no debe entenderse en los trminos tradicionales ("gobierno
del pueblo, para el pueblo y por el pueblo" o similares), sino
c o m o u n m t o d o : "un a r r e g l o i n s t i t u c i o n a l p a r a a r r i b a r a
decisiones polticas a travs de las cuales los individuos adquieren el p o d e r de decidir p o r m e d i o de u n a batalla competitiva p o r el voto popular". 2 En esta concepcin, la d e m o cracia n o tiene un c o n t e n i d o particular; m s bien, se trata
de un m e c a n i s m o a travs del cual un c a n d i d a t o o p a r t i d o
se d i s p u t a el favor p o p u l a r e n las urnas. La democracia es el
m e d i o a travs del cual se d e c i d e y n o e n t r a a c o n s i d e r a cin a l g u n a de valor: el m i s m o m e c a n i s m o p u e d e servir
p a r a q u e g a n e un p a r t i d o u otro, u n a ideologa u o t r a , un
proyecto u otro. Bajo este principio es c o m o se puede plantear la d i l e r e n c i a e n t r e m t o d o y c o n t e n i d o p a r a a v a n z a r
hacia la c o n f o r m a c i n de un Estado d e derecho.
En a b s t r a c t o , el c o n c e p t o es m u y claro y su aplicacin
bastante evidente. El p r o b l e m a estriba en c m o aplicarlo a
una realidad concreta, m x i m e c u a n d o sta muestra un elevado grado de conflictividad. Vayamos por pasos.
De e n t r a d a , es i m p o r t a n t e reconocer, c o m o se a p u n t
en el c a p t u l o v, q u e existe u n a c o n e x i n d i r e c t a e n t r e la
2

Joseph Schumpeter, Capilalism, Socialisni aml Democrocy, Nueva

York: H a r p e r , 1962, p. 34.

154

EL CMO DEL PROBLEMA POLTICO EN MXICO

e s t r u c t u r a y c o n f o r m a c i n de las instituciones y los incentivos que stas p r o d u c e n para el c o m p o r t a m i e n t o de los actores polticos. Las instituciones son eso, f o r m a s y estructuras,
m e d i o s a travs de los c u a l e s se d i s c u t e el c o n t e n i d o , p o r
eso no hay que confundirlos. Una cosa es el p r o c e s o y otra
la s u s t a n c i a . La n i c a m a n e r a de resolver el p r o b l e m a de
legitimidad es s e p a r a n d o lo u n o de lo otro. La clave radica
en a c o r d a r los m t o d o s y p r o c e d i m i e n t o s p o r m e d i o de los
cuales se a r r i b a r a u n a decisin, pero esa decisin no est
l i m i t a d a , a priori, en f o r m a o en c o n t e n i d o . C u a n d o esto
o c u r r e , u n a s o c i e d a d p u e d e a v a n z a r h a c i a la d i s c u s i n de
los t e m a s de fondo sin provocar una crisis en cada etapa.
En a o s recientes h e m o s p o d i d o o b s e r v a r la proliferacin de p r o p u e s t a s p a r a s o l u c i o n a r el p r o b l e m a poltico e
institucional del pas. Algunas son m u c h o m s especficas y
f u n c i o n a l e s ( e n f o c a d a s a m o d i f i c a r a l g u n o s e l e m e n t o s de
las e s t r u c t u r a s polticas o i n s t i t u c i o n a l e s existentes), que
transformadoras de lo existente. Otras son m u c h o m s ambiciosas: fundacionales en su carcter. Algunas b u s c a n corregir deficiencias, otras tienden hacia la p r o p u e s t a de nuevas
m a n e r a s de e s t r u c t u r a r al c o n j u n t o de la s o c i e d a d mexic a n a . T p i c a m e n t e , las p r i m e r a s p r o c u r a n o f r e c e r correcc i o n e s a lo existente, en t a n t o q u e las s e g u n d a s p l a n t e a n
u n a r e d e f i n i c i n radical. Las p r i m e r a s p r o p o n d r a n cambios en, p o r ejemplo, la f o r m a en q u e se elige a los gobernantes, m o d i f i c a c i o n e s en los plazos de p e r m a n e n c i a en el
p o d e r (corno un m e n o r periodo presidencial o la reeleccin
para legisladores), alteraciones a las c a m p a a s electorales y
otros m e c a n i s m o s orientados a corregir deficiencias o crear
i n c e n t i v o s p a r a u n m e j o r d e s e m p e o poltico y electoral.
Por o t r o lado, en aos recientes ha proliferado un c o n j u n t o
de p r o p u e s t a s que a p u n t a hacia un r e p l a n t e a m i e n t o del sistema poltico, g e n e r a l m e n t e p a r a implantar, parcial o totalm e n t e , u n s i s t e m a p a r l a m e n t a r i o y, c o m o c o n s e c u e n c i a ,
redefinir la naturaleza de la presidencia. Algunas de las pro-

E L C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C O

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puestas tienen u n a m a y o r lgica o congruencia histrica (o

inclusive u n a m a y o r a p l i c a c i n p r c t i c a que otras), p e r o
cabe sealar que todas son respetables de e n t r a d a . Habiendo d i c h o esto, tal y c o m o se discuti a n t e r i o r m e n t e , lo imp o r t a n t e no es el contenido de la p r o p u e s t a especlica, sino
el p r o c e s o de d e c i s i n q u e llevara a la a d o p c i n d e u n a
d e t e r m i n a d a r e f o r m a . En otras palabras, lo relevante sera
c o m e n z a r p o r a c o r d a r un m t o d o p a r a la d e c i s i n y n o
e n t r a r de lleno en la discusin del contenido.
Como lo sugiere el prrafo anterior, en el pas existen diferencias d r a m t i c a s s o b r e los c o n t e n i d o s de lo q u e sera
necesario o deseable modificar en el e n t o r n o institucional y
poltico para e n f r e n t a r el p r o b l e m a t a n t o de f u n c i o n a l i d a d
c o m o de legitimidad del s i s t e m a en su c o n j u n t o . C o m o se
d e s p r e n d e de lo e s c r i t o lneas a r r i b a , a u n q u e existen m u c h a s sutilezas trascendentales que diferencian a las diversas
p r o p u e s t a s especficas, hay d o s g r a n d e s lneas de p e n s a miento: las que p r e t e n d e n hacer f u n c i o n a l y efectivo el sist e m a p r e s i d e n c i a l , p a r a lo cual p r o p o n e n c o r r e c c i o n e s y
ajustes, y las que se p r o p o n e n modificar el sistema p a r a imp l a n t a r u n m o d e l o de tipo p a r l a m e n t a r i o o s e m i p a r l a m e n tario. Ambas p r o p u e s t a s exponen la racionalidad, experiencia y preocupaciones de quienes son sus autores y todas ellas
ofrecen respetables e inteligentes a p o r t e s a la discusin.
Pero lo que es evidente en el Mxico real (en el Mxico
del conflicto), es que n i n g u n a de estas a p r o x i m a c i o n e s resolvera el p r o b l e m a del pas en t a n t o n o e s t n p r e s e n t e s
dos condiciones: p r i m e r o , y f u n d a m e n t a l , que se d e f i n a un
m t o d o p a r a la discusin y eventual a p r o b a c i n de a l g u n a
p r o p u e s t a o r e f o r m a . Segundo: que el proceso gane credibilidad y l e g i t i m i d a d p a r a q u e el g o b i e r n o n o slo lo p u e d a
h a c e r cumplir, s i n o q u e no tenga m s r e m e d i o q u e a c t u a r
de esa m a n e r a .
Estos puntos son la esencia de nuestro dilema actual. Al
c o n f u n d i r c o n t e n i d o con m t o d o de a p r o b a c i n a c a b a m o s

E L C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C O

EL C M O DEL PROBLEMA POLTICO EN MXICO

haciendo imposible la discusin de p r o p u e s t a s de solucin,

as c o m o la a p r o b a c i n de alguna que tuviera o p o r t u n i d a d
de f u n c i o n a r . En t a n t o el m t o d o de discusin, a s c e n s o al
p o d e r y resolucin de d i s p u t a s no sea i n d e p e n d i e n t e del
c o n t e n i d o de lo que se discute y de las p r o p u e s t a s ele los distintos c a n d i d a t o s en una eleccin, el pas seguir paralizado. En la eleccin p r e s i d e n c i a l de 2006, un c o n t e n d i e n t e
e m p a t los c o n t e n i d o s de su p r o p u e s t a con el r e s u l t a d o
electoral, descalificando p o r esa va el t r i u n f o de c u a l q u i e r
o t r a p r o p u e s t a o c a n d i d a t o . Esa c o m b i n a c i n , a r t i c u l a d a
con u n evidente objetivo, resulta ser e n e m i g a de la d e m o cracia y de la f u n c i o n a l i d a d de un s i s t e m a poltico, lo que
hace tanto m s difcil s e p a r a r el contenido del mtodo.

imposible llegar a un acuerdo. Se c o n t r a p o n e n visiones tan

d i a m e t r a l m e n t e o p u e s t a s q u e no h a y m a n e r a de lograr
a c u e r d o s al respecto. Ms i m p o r t a n t e an: esas discusiones
resultan en b u e n a m e d i d a irrelevantes para el c o n j u n t o de
la sociedad, la cual no se siente r e p r e s e n t a d a en ellas e intuye q u e r e s p o n d e n s o l a m e n t e a los intereses particulares de
los polticos o p a r t i d o s . Es p o r eso que hay que c o m e n z a r
p o r el mtodo.
Tan extraviados estn nuestros legisladores en sus discusiones sobre contenidos que no pueden resolver, que terminan p o r p e r d e r de vista procesos e l e m e n t a l e s . Quiz n a d a
ilustre m e j o r la n a t u r a l e z a de tales e n t u e r t o s q u e r e s a l t a r
los a b s u r d o s a los q u e p u e d e n conducir. Por e j e m p l o , dur a n t e el p r o c e s o de transicin de u n a p r e s i d e n c i a a o t r a a
partir de la eleccin de julio de 2006, los legisladores entraron de lleno en u n a i n t e r m i n a b l e discusin s o b r e contenidos de la tan discutida " r e f o r m a del Estado". Por su parte,
el e n t o n c e s p r e s i d e n t e electo Caldern p r e s e n t su a g e n d a
legislativa, m i s m a q u e f u e en b u e n a m e d i d a i g n o r a d a pollos polticos y los legisladores, p r e o c u p a d o s m s p o r s u s
propios temas. La escena en su c o n j u n t o es reveladora: n o
existe un m t o d o a c o r d a d o p a r a la d i s c u s i n de a g e n d a s
entre los propios legisladores o con el ejecutivo; no se reconoce q u e las d i f e r e n c i a s en p o s t u r a s son tan g r a n d e s q u e
sin un m t o d o para diferenciarlas es imposible llegar a un
a c u e r d o y, q u i z lo m s i m p o r t a n t e , no hay u n a c o m p r e n sin de q u e n i n g u n a de las c o n c l u s i o n e s a las q u e lleguen
p o r esos m e d i o s g o z a r de a c e p t a c i n e n l r e la p o b l a c i n .

156

El m t o d o resulta esencial pues es el f a c t o r q u e determ i n a la legitimidad. La legitimidad n o d e p e n d e , no p u e d e

depender, del contenido, sino del proceso. C u a n d o todos los
i n t e g r a n t e s de u n a sociedad a c e p t a n el m t o d o , la institucin adquiere legitimidad y eso permite ir a la discusin de
la s u s t a n c i a . Por e j e m p l o , en el c a s o de las elecciones, la
r e f o r m a electoral realizada en 1996 fue un a c u e r d o sobre el
m t o d o para elegir a u n g o b e r n a n t e , m a s no u n a g a r a n t a
de que u n a d e t e r m i n a d a persona o partido ganara las elecciones. Es decir, se separ el m t o d o del contenido. En 2006
p u d i m o s o b s e r v a r las limitaciones de ese c o n s e n s o inicial.
Result evidente que lo electoral es u n a condicin necesaria
m a s n o s u f i c i e n t e p a r a lograr resolver los p r o b l e m a s de
legitimidad de u n a sociedad. En otras palabras, para poder
lograr la legitimidad integral de las instituciones polticas
ser necesario ir a c a d a u n a de esas i n s t a n c i a s y lograr un
c o n s e n s o s o b r e el m t o d o en todos los m b i t o s : el del gobierno, el p o d e r judicial, la interrelacin e n t r e los poderes
pblicos y, para culminar, respeto a las leyes que van a norm a r la convivencia en la sociedad.
En la actualidad vivimos inmersos en pleitos interminables sobre la sustancia de las soluciones, pero p o r esa va es

I 57

E N F R E N T A N D O AL M X I C O REAL

Los m t o d o s y procedimientos implican ciertas m a n e r a s de

h a c e r las cosas. La sociedad mexicana cuenta con un sinnm e r o de p r o c e d i m i e n t o s p e r f e c t a m e n t e establecidos, a u n -

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E L C M O D E L P R O B L E M A POLTICO EN M X I C O

q u e m u c h o s n o g o c e n d e l e g i t i m i d a d . El p r i m e r p a s o p a r a
a v a n z a r h a c i a la i n s l i t u c i o n a l i z a c i n (es decir, la legitimacin) d e los m t o d o s y p r o c e d i m i e n t o s e x i s t e n t e s r e s i d e en
lograr u n a legitimidad original. El s e g u n d o , en h a c e r valer y
c u m p l i r e s o s m t o d o s y p r o c e d i m i e n t o s . D e s d e luego, el
g r a n t e m a poltico del Mxico de hoy, el Mxico p o s t e r i o r al
c o n f l i c t o postelectoral de 2006, es c m o l o g r a r d i c h a legitim i d a d original. Pero el s e g u n d o t e m a , el d e a f i a n z a r v hacer
c u m p l i r los p r o c e d i m i e n t o s , n o resulta menor.
E n a b s t r a c t o , y s i g u i e n d o a los t r a t a d i s t a s del c o n t r a t o
social, el e s t a b l e c i m i e n t o d e u n a c u e r d o f u n d a c i o n a l q u e se
t r a d u z c a en legitimidad n o es algo difcil d e conceptualizar.
S i n e m b a r g o , en la p r c t i c a c o t i d i a n a y b a j o un e n t o r n o de
conflicto, d i s p u t a y r i s p i d e z e s t o es algo m u c h o m s difcil
d e lograr. T o d o s los a c t o r e s p o l t i c o s r e l e v a n t e s p u e d e n
estar de a c u e r d o en el concepto y, sin e m b a r g o , ser incapaces
d e t r a d u c i r l o en accin poltica. En este e n t o r n o , el p r i m e r
o b j e t i v o del g o b i e r n o d e b e r a s e r el d e c r e a r u n a m b i e n t e
p r o p i c i o p a r a la c o n f o r m a c i n d e u n a c u e r d o g e n e r a l d e
esencia. E s decir, e s t a b l e c e r p u e n t e s de c o m u n i c a c i n , most r a r r e s p e t o a las diferencias, r e c o n o c e r p e r s p e c t i v a s distintas y a b r i r e s p a c i o s p a r a d i s m i n u i r t e n s i o n e s y f u e n t e s de
oposicin visceral. No m e n o s i m p o r t a n t e s son los avances en
t e m a s "reales", s o b r e t o d o e c o n m i c o s , q u e p u e d a n c o n d u cir a u n a d i s m i n u c i n real d e la rispidez y a u n m a y o r apoyo social. En la m e d i d a e n q u e se m a n t e n g a n las d o s persp e c t i v a s e n p a r a l e l o a p e r t u r a y r e s p e t o p o r u n l a d o con
xitos e n el o t r o se p o d r ir g a n a n d o la l e g i t i m i d a d a partir d e r e s u l t a d o s , m i s m a q u e e v e n t u a l m e n t e p o d r a h a c e r
p o s i b l e u n a c u e r d o s o b r e lo f u n d a m e n t a l . En o t r a s palab r a s , d e b i d o a q u e u n a c u e r d o d e o r i g e n es i m p o s i b l e de
e n t r a d a , h a y q u e c o n s t r u i r l o a p a r t i r d e los r e s u l t a d o s y n o
h a y q u e c o n f u n d i r las d o s cosas.

EL CMO DEL PROBLEMA POLTICO EN MXICO

I 59

C M O S E P U E D E AVANZAR BN ESTA D I R E C C I N ?

D e b i d o a la s i t u a c i n en q u e n o s e n c o n t r a m o s , el o b j e t i v o
c e n t r a l d e l g o b i e r n o t e n d r a q u e s e r el d e p r o c u r a r q u e
t o d o s los conflictos, i n d e p e n d i e n t e m e n t e de su origen o dinm i c a e s p e c f i c a , se e n c a u c e n a t r a v s d e los m e c a n i s m o s
i n s t i t u c i o n a l e s d e resolucin d e conflictos. E s decir, e n f r e n t a r los p r o b l e m a s a travs del p r o c e s o poltico y/o j u d i c i a l .
En la a c t u a l i d a d , slo los p r o b l e m a s y c o n f l i c t o s e n t r e polticos y s u s o r g a n i z a c i o n e s se d i r i m e n a travs de los p o d e r e s legislativo y j u d i c i a l ( a u n q u e , p o r s u p u e s t o , e s t o n o es
cierto d e g r u p o s n o i n s t i t u c i o n a l e s q u e t i e n e n c e r c a n a con
p o l t i c o s a c t u a n d o e n la f o r m a l i d a d ) . La p r e g u n t a es poiq u s u c e d e y q u se p u e d e h a c e r al r e s p e c t o . Una p a r t e d e la
r e s p u e s t a es h i s t r i c a ; la o t r a es poltica. C o m p r e n d e r esas
d o s d i n m i c a s es clave p a r a a v a n z a r h a c i a u n a e s t r a t e g i a d e
solucin.
La s o c i e d a d m e x i c a n a , c o m o t o d a s las a g r u p a c i o n e s
h u m a n a s , se f u e d e s a r r o l l a n d o d e a c u e r d o con el m a r c o inst i t u c i o n a l , legal, p o l t i c o y e c o n m i c o en el q u e e s t a b a inserta. Ese m a r c o , q u e s u f r i c a m b i o s i m p o r t a n t e s a lo largo
d e la h i s t o r i a , a c a b m o l d e a n d o la r e a l i d a d q u e h o y n o s
caracteriza. Es decir, si se quiere m o d i f i c a r la realidad actual,
se t i e n e q u e a s u m i r u n a m o d i f i c a c i n sustancial del m a r c o
i n t e g r a l q u e o r i e n t a , g u a e i n c e n t i v a los c o m p o r t a m i e n t o s
p a r t i c u l a r e s d e c a d a u n o d e sus c o m p o n e n t e s .
H a y m u c h a s m a n e r a s d e e n f o c a r las b a t e r a s g u b e r n a m e n t a l e s en e s t a d i r e c c i n . L a s t r e s q u e s i g u e n s o n s u g e r e n t e s d e los c a m i n o s q u e p o d r a n s e r a d o p t a d o s c o m o
m o d e l o s p a r a r e o r i e n t a r el d e s a r r o l l o d e la s o c i e d a d mexic a n a . S e t r a t a d e r e p l a n t e a m i e n t o s f u n d a m e n t a l e s d e la
m a n e r a d e s e r y f u n c i o n a r d e la s o c i e d a d , p e r o p a r t i c u l a r m e n t e del g o b i e r n o , s o b r e t o d o e n los m b i t o s e n q u e s t e
i n t e r a c t a c o n los g o b i e r n o s e s t a t a l e s y c o n los o t r o s p o d e -

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E L C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C O

res p b l i c o s . A u n q u e los m o d e l o s e n t r a a n un r e p l a n t e a m i e n t o casi de esencia de la e s t r u c t u r a i n s t i t u c i o n a l del

pas, n i n g u n o podra i n s t r u m e n t a r s e de i n m e d i a t o p o r u n a
simple decisin g u b e r n a m e n t a l . Ms bien, el p l a n t e a m i e n t o
sera que el gobierno adopte una estrategia clara y bien delinida para instrumentarla, poco a poco, a travs de cada u n a
de sus acciones, as sean stas p e q u e a s o a p a r e n t e m e n t e
intrascendentes: a final de cuentas, los incentivos se producen c a d a vez que el gobierno acta.
El p u n t o anterior es vital: no exisle gobierno en el m u n do q u e p u e d a c a m b i a r toda la realidad de su pas de la
noche a la m a a n a . Sin embargo, al a d o p t a r una estrategia
de c a m b i o , un g o b i e r n o s p u e d e c o m e n z a r a i m p a c t a r el
desarrollo de u n a m a n e r a sistemtica. Al m i s m o tiempo, es
c r u c i a l reconocer, c o m o se d i s c u t i en el c a p t u l o v s o b r e
instituciones, que todo lo que hace un g o b i e r n o i m p a c t a a
la s o c i e d a d y g e n e r a incentivos. En c a s o de no existir ese
s e n t i d o estratgico, los incentivos que se p r o d u c e n a c a b a n
siendo d i s o n a n t e s ( c u a n d o no contradictorios) con la estabilidad del pas y/o con el objetivo de t r a n s f o r m a r la realidad actual. Es imperativo que el gobierno adopte una estrategia de accin o r i e n t a d a a la integracin de los g r u p o s no
i n s t i t u c i o n a l e s a los m a r c o s i n s t i t u c i o n a l e s . Toda desviacin en este s e n t i d o sera un retroceso; t o d o apoyo, un
avance.
En t r m i n o s c o n c e p t u a l e s , existen tres c a m i n o s posibles. Cada u n o de ellos refleja posturas, ideas y concepciones d i s t i n t a s s o b r e el m u n d o , pero t o d o s se e n c u e n t r a n
a n c l a d o s en la r e a l i d a d a c t u a l . Es decir, p a r a todos ellos
existen p r o m o t o r e s y partes interesadas.
a) El p r i m e r o consistira en acelerar el proceso de descentralizacin administrativa y poltica (fortaleciend o la inversin pblica, las a p o r t a c i o n e s federales,
las p o t e s t a d e s fiscales de los e s t a d o s y m u n i c i p i o s y

EL C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C OI57

la n o r m a t i v i d a d requerida p a r a tal efecto), as c o m o

a p o s t a r a q u e los e s t a d o s y m u n i c i p i o s d e s a r r o l l e n
sus c a p a c i d a d e s para resolver p r o b l e m a s p o r s mismos a travs de un proceso de tipo "ensayo y error",
a c u m u l a n d o y c o m p a r t i e n d o e x p e r i e n c i a s a fin de
que, poco a poco, se vaya reconstituyendo la capacidad de gobernar. Cada e s t a d o alentara distintas form a s de p a r t i c i p a c i n poltica, a la vez que activara
m e c a n i s m o s de c o n t r o l de la p o b l a c i n q u e segur a m e n t e oscilaran e n t r e la a m p l i a y libre participacin c i u d a d a n a y un frreo c o n t r o l g u b e r n a m e n t a l ,
segn la n a t u r a l e z a del g o b e r n a d o r y las circunstancias particulares del estado. La competencia entre los
estados generara incentivos para a t r a e r la inversin
privada, lo que se tornara en un m e c a n i s m o de control de los a b u s o s y excesos de los propios gobiernos
e s t a t a l e s o, en su caso, m u n i c i p a l e s . Es decir, b a j o
este m o d e l o de solucin e s t a r a m o s f r e n t e a un proceso de largo plazo que desembocara en la regionalizacin del pas, con el beneficio de que, en al m e n o s
u n a alta p r o p o r c i n de los estados, se fortalecera la
c a p a c i d a d de resolucin de conflictos. El g o b i e r n o
federal perdera peso especfico y su funcin m e d u l a r
sera crear las condiciones apropiadas para fortalecer
la d e s c e n t r a l i z a c i n y c o o r d i n a r al c o n j u n t o de la
federacin. Este c a m i n o r e c l a m a r a negociaciones a
nivel local, a c u e r d o s e n t r e f u e r z a s polticas m u n i cipales, estatales o regionales y p a c t o s e n t r e los gob e r n a d o r e s y diversos g r u p o s , sectores o i n t e r e s e s
locales. Dado que existe u n a m e n o r t r a n s p a r e n c i a a
nivel estatal y m u n i c i p a l q u e a nivel federal, estas
n e g o c i a c i o n e s no e s t a r a n e x e n t a s de riesgos. De
adoptarse este camino, sera f u n d a m e n t a l c u i d a r que
los c a m b i o s legislativos q u e se den para f o r t a l e c e r
a los estados en su propia capacidad de gobierno n o

154

EL CMO DEL PROBLEMA POLTICO EN MXICO

d e s a r t i c u l e n la c a p a c i d a d i n t e g r a d o r a del g o b i e r n o
federal.
b) El s e g u n d o m o d e l o p e r s e g u i r a u n objetivo similar,
pero r e c u r r i e n d o a m e c a n i s m o s r a d i c a l m e n t e distintos. El p r o p s i t o sera c o r r e g i r los excesos q u e ha
generado la descentralizacin, sobre todo en el mbito liscal y, a la vez, m a n t e n e r u n a e s t r u c t u r a nacional
m s o m e n o s integrada y e n c a u z a d a p o r criterios com u n e s en lo general. Por un lado, el gobierno promovera la rpida descentralizacin del pas, pero a partir
de u n c o n j u n t o de reglas, a c u e r d o s e incentivos que
g e n e r a r a p a t r o n e s s i m i l a r e s de d e s a r r o l l o o, al menos, u n a u n i d a d c o m n de propsito. El objetivo consistira en c o n s t r u i r un s i s t e m a i n s t i t u c i o n a l fund a m e n t a d o en reglas y a c u e r d o s escritos pero, sobre
todo, en incentivos virtuosos que el g o b i e r n o federal
e s t a r a en p o s i b i l i d a d e s de generar. Con un c a m b i o
en Jos incentivos que en la actualidad p r e m i a n la violencia y la irresponsabilidad (lo que s u p o n e reformas
en la estructura del pacto federal para fortalecer a los
g o b i e r n o s estatales y locales pero, al m i s m o tiempo,
h a c e r posible la r e n d i c i n de c u e n t a s ) , el g o b i e r n o
f e d e r a l p o d r a ir d a n d o f o r m a a u n a n u e v a realidad
poltica en un plazo no d e m a s i a d o largo. La experiencia c o m b i n a d a de aos de c e n t r a l i s m o seguidos
de varios m s de fallida d e s c e n t r a l i z a c i n , con sus
consecuentes vicios en trminos de violencia y delincuencia, servira para r e p l a n t e a r l o s m a r c o s institucionales actuales, as c o m o p a r a a d o p t a r soluciones
hbridas en trminos de centralizacin y descentralizacin en t e m a s c o m o el de la delincuencia y el narc o t r f i c o (que son generales), a d i f e r e n c i a de otros,
t p i c a m e n t e regionales, c o m o s o n los relativos a la
tenencia de la tierra. Este c a m i n o permitira c a m b i a r
los incentivos "desde arriba", n e g o c i a c i o n e s a cual-

EL CMO DEL PROBLEMA POLTICO E N MXICO

163

quier nivel de gobierno o pactos entre intereses, grupos, sectores o cpulas. Esta alternativa es m s institucional y m e n o s riesgosa, a u n q u e tiene la desventaja de q u e un g o b i e r n o dividido e n f r e n t a e n o r m e s
dificultades p a r a decidir.
c) Un t e r c e r c a m i n o sera la r e c e n t r a l i z a c i n poltica.
Este c a m i n o i m p l i c a r a a b a n d o n a r la d e s c e n t r a l i zacin que ha tenido lugar en los ltimos aos, procurara r e i m p o n e r controles verticales y b u s c a r a c r e a r
c o n d i c i o n e s de c e r t i d u m b r e y d e s a r r o l l o a p a r t i r de
pactos copulares, la r e s t r u c t u r a c i n del sistema poltico y la modificacin del modus operandi del sistema
a p a r t i r del a p r e n d i z a j e de las l t i m a s d c a d a s . Es
decir, puesto en trminos e x t r e m o s pero ilustrativos,
se perseguira la reconstruccin, d e n t r o de un m a r c o
d e m o c r t i c o , del sistema poltico priista. Este camino llevara a acciones verticales, a u n q u e con todas las
consultas y participaciones diversas que f u e r a n necesarias. E n esta vertiente se tendran que h a c e r efectivos los c o m p r o m i s o s de los estados "irresponsables"
(por ejemplo, en t e m a s fiscales) c o m o m e d i o de centralizacin. Es decir, el g o b i e r n o federal t e n d r a que
a c t u a r con c o n s i s t e n c i a , exigiendo el c u m p l i m i e n t o
de t o d o s los a c u e r d o s y o b l i g a c i o n e s en t o d o s los
temas, y m s con respecto a los estados incumplidos.
Un c a m i n o de esta n a t u r a l e z a no t e n d r a q u e implicar la reconstruccin del viejo presidencialismo sino,
al c o n t r a r i o , la a r t i c u l a c i n de u n s i s t e m a f e d e r a l
centralizado en lo administrativo, con estados d e m o crticos f u n c i o n a n d o en paralelo. La p r i n c i p a l diferencia respecto al pasado residira en que el g o b i e r n o
federal tendra capacidad administrativa p a r a coordin a r y exigir c u e n t a s , p e r o con e q u i l i b r i o s p o l t i c o s
p r o d u c t o de u n a e q u i d a d e n t r e los e s t a d o s y la federacin.

164

E L C M O DEL P R O B L E M A POLTICO EN M X I C O

C a d a 11110 d e los t r e s c a m i n o s c o n c e p t u a l e s c o n d u c e
a un objetivo d i s t i n t o . El p r i m e r o t e n d r a c o m o m o d e l o a
seguir e s t r u c t u r a s polticas c o m o la sueca o, incluso, algunas d e las f a c e t a s d e la e s t r u c t u r a e s p a o l a a c t u a l . El seg u n d o , que resulta un hbrido, parte del reconocimiento de
los obstculos implcitos y de la complejidad inherente a un
proceso d e descentralizacin a b r u p t a . Este modelo es similar al q u e ha i n s t a u r a d o el g o b i e r n o r u s o actual luego de
d c a d a s de control a u t o r i t a r i o desde el c e n t r o , s e g u i d a s
de una a b r u p t a descentralizacin. Finalmente, el tercero de
los modelos responde al reclamo de lograr u n a restauracin
"inteligente" de las virtudes del viejo sistema poltico, proc u r a n d o e l i m i n a r los vicios d e a n t a o . Aunque n o hay pases q u e h a y a n r e c e n t r a l i z a d o de esta m a n e r a , s existen
e j e m p l o s claros de corporativsimo y controles centrales en
s o c i e d a d e s m o d e r n a s c o m o S u i z a y Chile. Lo q u e t i e n e n
en c o m n los tres escenarios es que el gobierno, entendiendo este t r m i n o en un sentido amplio, reconoce que es imperativo a c t u a r a lin d e evitar un d e s c a l a b r o poltico y social. El g o b i e r n o a c t a p a r a r e c o n s t r u i r la c a p a c i d a d de
accin del Estado.
Lo i m p o r t a n t e no es m o d i f i c a r lodo el f u n c i o n a m i e n t o
d e la s o c i e d a d de la n o c h e a la m a a n a (algo r e a l m e n t e
imposible), s i n o c o m e n z a r a a l t e r a r los incentivos q u e la
hacen f u n c i o n a r . Tales incentivos d e b e n d e f i n i r s e a p a r t i r
del m o d e l o d e sociedad y g o b i e r n o q u e se desea construir,
a u n q u e su consecucin p u d i e r a llevarse dcadas. El m e j o r
e j e m p l o d e lo a n t e r i o r es la Rusia actual: luego de u n a dc a d a de conflictos, desarticulacin y r o m p i m i e n t o s institucionales (que, al m e n o s en concepto, no han sido terriblemente distintos a nuestra experiencia), el gobierno de Putin
ha ido t r a n s f o r m a n d o p a u l a t i n a m e n t e el e s q u e m a d e incentivos i m p e r a n t e y ha l o g r a d o una r e o r i e n t a c i n cabal del
sistema poltico de su pas. En lugar de conflicto p e r m a n e n te e n t r e el congreso y la presidencia hoy existe en aquel pas

EL C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O E N M X I C O I

57

una mecnica funcional de trabajo; en lugar de desarticulacin e n t r e el g o b i e r n o central y las regiones, hoy existen
m e c a n i s m o s q u e obligan a todos los agentes a la c o o p e r a cin. Aunque insuficientes, esos c a m b i o s le han p e r m i t i d o
c o m e n z a r a r e c u p e r a r la capacidad de gobernar.

HACIA DNDE?

El objetivo que se persigue es institucionalizar a los g r u p o s

que actan al margen del sistema y, en particular, su inodtis
operandi c o m o medio para r e c u p e r a r la legitimidad del gobierno y del sistema poltico en general. Es decir, el objetivo
tiene que ser a b r i r o p o r t u n i d a d e s de solucin a conflictos y
d i s p u t a s p o r la va poltica o judicial formal y a b i e r t a , cer r a n d o toda o p o r t u n i d a d de negociacin extralegal o extrainstilucional.
L g i c a m e n t e , la c o n s e c u c i n de este objetivo llevara
aos, p e r o s u s b e n e f i c i o s c o m e n z a r a n a ser visibles en la
m e d i d a en q u e se i n s t r u m e n t e u n a estrategia idnea p a r a
alcanzarlo. Es decir, n o es necesario c o n s t r u i r todo un diseo estratgico que obligue al gobierno a c a m b i a r su m a n e r a
de ser y a c t u a r de la n o c h e a la m a a n a , pero s sera necesario llevar a c a b o dos c a m b i o s cruciales: primero, a d o p t a r
un s e n t i d o estratgico y s i s t e m t i c o en el a c t u a r g u b e r n a mental; v, s e g u n d o , tener claridad sobre el tipo de s i s t e m a
poltico al q u e se aspira a llegar en un plazo r a z o n a b l e . El
p u n t o clave de toda esta estrategia radica en el hecho de que
c a d a vez q u e el gobierno acta, crea incentivos.
Para alcanzar ese objetivo se requiere de c u a t r o g r a n d e s
lneas de accin:
) Facilitar el acceso de toda la poblacin que vive fuera
de los m a r c o s institucionales o legales, sea el m b i t o
q u e lucra, a la institucionalidad.

154

EL CMO DEL PROBLEMA POLTICO EN MXICO

2) Cerrar, de m a n e r a g r a d u a l , t o d a s las avenidas de

s o l u c i n de c o n f l i c t o s p o r vas no i n s t i t u c i o n a l e s y
avanzar sistemticamente en esa direccin.
3) D e s a r r o l l a r f u e r z a s p b l i c a s del o r d e n m o d e r n a s e
incentivar su t r a n s f o r m a c i n en los m b i t o s estatales
y municipales.
4) Actual" con consistencia y de m a n e r a sistemtica en
todos los mbitos.

1) Facilitar el acceso a la legalidad

A la fecha, el xito poltico en el pas se halla c o n gran frecuencia asociado con la promocin, representacin y aband e r a m i e n t o de c a u s a s e intereses ilegales. Es a h d o n d e se
e n c u e n t r a la c o m p e t e n c i a poltica m s e n c a r n i z a d a y es sa
la p o b l a c i n m s p r o p e n s a al r a d i c a l i s m o y al conflicto.
E s t a r e a l i d a d e x p r e s a d i v e r s a s c a r e n c i a s en la sociedad
m e x i c a n a pero, s o b r e todo, revela u n p r o b l e m a f u n d a m e n tal en el modas operandi g u b e r n a m e n t a l . En el fondo, esta
p r o b l e m t i c a evidencia la debilidad de otras fuentes de asociacin y organizacin y lleva a que sea rentable enarbolar
c a u s a s ilegales. E s p e c f i c a m e n t e , la i m p u n i d a d selectiva y
la legalidad precaria en q u e vive la m a y o r a de la poblacin
m e x i c a n a p r o p i c i a n la p r o l i f e r a c i n d e la e c o n o m a informal, el desarrollo de o r g a n i z a c i o n e s q u e p r o t e g e n la ilegalidad y, peor, la creacin de m e c a n i s m o s en los que se interc a m b i a lealtad p o r p r e r r o g a t i v a s d i v e r s a s d e n t r o de la
i n f o r m a l i d a d . Los d e r e c h o s colectivos a c a b a n s i e n d o ms
importantes que los individuales: se s u p r i m e n al individuo v
sus derechos a c a m b i o de la p r o m o c i n de intereses de grupo de todo tipo. De esta m a n e r a , la lgica de manipulacin
se torna incontenible.
La respuesta genrica a esta situacin sera eliminar los
incentivos q u e c o n d u c e n a la ilegalidad e i n f o r m a l i d a d . En

EL CMO DEL PROBLEMA POLTICO EN MXICO

167

especfico, h a b r a varias lneas e s t r a t g i c a s q u e se tenan que seguir:

a) Facilitar la f o r m a l i z a c i n de a q u e l l o s a g e n t e s q u e
a c t a n en la i n f o r m a l i d a d , e l i m i n a n d o la complejidad burocrtica que la causa (la z a n a h o r i a ) y penalizando su participacin en ella (el garrote).
b) F o r t a l e c e r la c i u d a d a n i z a c i n de la p o b l a c i n , es
decir, a b r i r toda clase de avenidas p a r a el desarrollo
poltico de la poblacin y el ejercicio de sus derechos
c o m o c i u d a d a n o s con el o b j e t i v o de d e s a r t i c u l a r la
lgica colectiva y r o m p e r a las o r g a n i z a c i o n e s propensas al conflicto desde a d e n t r o . E n t r e las estrategias factibles p a r a a v a n z a r hacia estos objetivos, el
gobierno podra:
promover que la S u p r e m a Corte fortalezca los derechos del c i u d a d a n o frente al Estado;
facilitar la proliferacin de a g r u p a c i o n e s ciudadanas f u n d a m e n t a d a s en los individuos;
desincentivar las vas no c i u d a d a n a s de interaccin
con el gobierno;
disminuir y eventualmente cancelar los beneficios e
incentivos que c o n d u c e n a la ilegalidad.
c) A b a n d o n a r la lgica "juarista" que diferenciaba a los
amigos del g o b e r n a n t e de sus enemigos: todos tienen
que ser t r a t a d o s con el m i s m o rasero: "todos coludos
o todos rabones", es decir,
aprovechar cada instancia y o p o r t u n i d a d p a r a most r a r la existencia de un a p a r a t o de j u s t i c i a plenam e n t e imparcial: d e s d e las p r o c u r a d u r a s y el ministerio pblico t a n t o federal c o m o locales, hasta el
poder judicial en pleno; y
mostrar, a partir del a c t u a r cotidiano del gobierno,
q u e los c o n f l i c t o s t i e n e n que d i r i m i r s e y, ms importante, que se pueden dirimir, p o r medio del po-

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E L C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C O

d e r judicial o, en su caso, a travs de la representacin legislativa.

d) Llevar a c a b o modificaciones legislativas de alto impacto para este propsito, entre las que se encuentran:
generalizar los electos del juicio d e a m p a r o ;
a c a b a r privilegios al facilitar la defensa de intereses
difusos;
a b a r a t a r el a c c e s o a la justicia, f a v o r e c i e n d o u n a
defensa legal y 110 violenta;
a b r i r medios para la consolidacin de d e m a n d a s de
personas en juicios iguales (class aclion suits).
facilitar la accin colectiva independiente (es decir,
d e m a n d a s d i r e c t a s del c i u d a d a n o f r e n t e a las diversas i n s t a n c i a s g u b e r n a m e n t a l e s , r e d u c i e n d o el
uso de m e c a n i s m o s que, en su origen, fueron creados para mediatizar cualquier iniciativa ciudadana.
Esto i m p l i c a r a a b r i r vas p a r a l e l a s a las actualm e n t e existentes. Hay b u e n a s r a z o n e s p a r a q u e
existan entidades c o m o la P r o c u r a d u r a Federal del
Consumidor, por ejemplo, pero siempre y cuando
no sean m o n o p o l i o s p a r a la a c c i n legal, lo cual
c o n facilidad se t r a d u c e en m e d i a t i z a c i n y a b r e
f u e n t e s y o p o r t u n i d a d e s de control poltico incompatibles con u n a sociedad d e m o c r t i c a y m o d e r n a ;
instituir la canalizacin de casos, en procedimientos
judiciales civiles v penales, utilizando procedimientos d i f e r e n c i a d o s d e p e n d i e n d o del tipo de casos
( p r o c e d i m i e n t o s simples y r p i d o s p a r a los sencillos, y p r o c e d i m i e n t o s elaborados p a r a los complejos). Esto se implant con xito en aos recientes en
el Reino Unido ( d o n d e se conoce c o m o la R e f o r m a
Woolf).
La ilegalidad liene prestigio p o r q u e r e s u l t a r e n t a b l e .
Esta se deriva de u n s i n n m e r o de c i r c u n s t a n c i a s q u e re-

E L C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C O

57

quieren soluciones concretas. Algunos ejemplos de ello son

los siguientes: d e r e c h o s de p r o p i e d a d mal d e f i n i d o s q u e
favorecen invasiones de p r e d i o s y o t r a s a c c i o n e s de esta
n a t u r a l e z a ; la facilidad con q u e la a u t o r i d a d e x p r o p i a sin
i n d e m n i z a c i n ; la existencia de servicios legales a s i m t r i cos (quiz de m a n e r a ms extrema de lo comn); leyes mal
hechas, altos costos de transaccin; efectos particulares de
las sentencias y efectos limitados de los a m p a r o s ; leyes que
n o r e s a r c e n el c o s t o d e los procesos; a u s e n c i a de colegiacin obligatoria de los abogados (situacin que, p a r a revertirse, requerira que stos adquirieran facultades para calific a r calidad y cancelar u n a cdula profesional); indefensin
legal (v poltica) de los c i u d a d a n o s ; percepcin generalizada d e injusticia, etc. M u c h o s de estos t e m a s no r e q u i e r e n
e m p r e n d e r modil icaciones legislativas, sino c a m b i o s administrativos que el propio gobierno p u e d e llevar a cabo si liene un sentido estratgico en su actuacin.
E11 s u m a , la p r i m e r a lnea de accin buscara facilitar el
acceso a la vida institucional. Fn el caso de la fallida construccin del a e r o p u e r t o de Ateneo, por ejemplo, la incertid u m b r e asociada al uso de la va judicial (los tribunales), o
la percepcin de que el uso de tal va era imposible (y, por lo
t a n t o inviable), llev a los m a c h e t e s . La idea sera q u e la
poblacin tuviera u n a posibilidad razonable de g a n a r en un
conflicto legal con el gobierno va los tribunales v que lodos
los agraviados, i n d e p e n d i e n t e m e n t e de su situacin econmica, pudieran beneficiarse de una decisin individual.

2) Cancelar las vas de solucin

no

institucional

Una vez c r e a d a s las c o n d i c i o n e s p a r a q u e la p o b l a c i n se

institucionalice, es crucial e m p l e a r m e d i o s legales d e presin p a r a l o r z a r a la poblacin a incorporarse al circuito de
la legalidad. Se tratara de u n p r o c e s o paralelo al anterior,

154

EL CMO DEL PROBLEMA POLTICO EN MXICO

d i s e a d o p a r a e n t r a r en o p e r a c i n de m a n e r a p a u l a t i n a ,
con un rezago de tiempo, pero con el uso decidido tanto de
i n c e n t i v o s c o m o de a c t u a c i o n e s de la f u e r z a pblica (en
cualquiera de sus denominaciones) a fin de ir obligando a la
institucionalizacin. Lo crucial p a r a q u e un proceso de esla
n a t u r a l e z a p u e d a p r o s p e r a r es que la poblacin perciba que
s o n m a y o r e s los b e n e f i c i o s de i n s t i t u c i o n a l i z a r s e que de
q u e d a r f u e r a de la m i s m a . Sin la existencia de esta percepcin, todo el ejercicio resultara intil. Los individuos se
s o m e t e n al poder legal no p o r q u e les guste, sino p o r q u e llega u n m o m e n t o en que el statu quo resulta intolerable para
todos. As entonces, el gobierno tiene que dedicarse a volver
intolerable el statu quo no institucional.
N a t u r a l m e n t e , cualquier c a m b i o o alteracin del esquem a de incentivos i m p e r a n t e e n t r a a un c h o q u e con aquellos intereses que se benefician y explotan el statu quo. Por
ejemplo, a l g u n o s g r u p o s polticos son v e r d a d e r o s expertos
en explotar tales conflictos. En consecuencia, la clave para
lograr el xito en u n a estrategia de esta naturaleza reside en
atacar problemas, situaciones, eventos y temas, pero n o partidos. De o t r a m a n e r a , lo n i c o q u e se lograra sera c r e a r
nuevos conflictos. Es decir, es crucial no c u l p a r a un partido
de la situacin actual, sino asociarlo en u n proceso de cambio; lo que se r e p r u e b a es el a c t u a r no institucional y no al
p a r t i d o q u e h a h e c h o u s o de la existencia de esos g r u p o s .
P o r ello, h a b r a q u e s e g u i r lneas e s t r a t g i c a s c o m o las
siguientes:
a) disear m e c a n i s m o s que d e m u e s t r e n que la legalidad
es un m e d i o m s efectivo para resolver conflictos que
la ilegalidad. Es decir, se gana m s y los costos resultan menores si se sigue la va institucional. Algo hasta
a h o r a inexistente;
b) llevar a c a b o a c c i o n e s institucionales l i m i t a d a s que
vuelvan inefectivo el c a m i n o d e la ilegalidad, sin

E L C M O DEL PROBLEMA POLTICO EN M X I C O

84

a m e n a z a r con ello a la e s t r u c t u r a p a r t i d i s t a en su
conjunto;
c) penalizar severamente, pero de m a n e r a i n c r e m e n t a l ,
cualquier transgresin a la ley;
d) convertir cada t e m a en u n a contingencia susceptible
de convencer a los diversos actores polticos de q u e el
c a m i n o de la ilegalidad n o es rentable; es decir, convertir los p r o b l e m a s en o p o r t u n i d a d e s .
El o b j e t i v o de c a n c e l a r el a c c e s o a la ilegalidad o a la
solucin de conflictos p o r esa va debe ser concebido c o m o
u n a "pinza", la cual debe ir a c o m p a a d a de u n fcil acceso
a la legalidad. E n la m e d i d a en que existan los m e d i o s para
resolver conflictos, la ilegalidad d e b e ser p e n a l i z a d a . Sin
embargo, no se p u e d e penalizar la ilegalidad de m a n e r a exitosa si esos medios no existen o no son conocidos y percibidos c o m o efectivos p o r los ciudadanos.

3) Desarrollar una fuerza pblica

moderna

La p o b l a c i n m e x i c a n a m u e s t r a d o s p e r c e p c i o n e s f u e r t e m e n t e arraigadas: u n a , aborrece la violencia y, dos, tiene un

profundo temor a las policas, a las cuales considera abusivas,
c o r r u p t a s e incapaces de a c t u a r sin violencia. Esta dualidad
explica en b u e n a m e d i d a la r a z n p o r la cual la p o b l a c i n
a p l a u d e c u a n d o el g o b i e r n o se r e t r a c t a a n t e la posibilidad
de u n c h o q u e violento ( c o m o en los l a m e n t a b l e s c a s o s d e
Ateneo, Lzaro C r d e n a s y Oaxaca) y que las policas n o gocen de credibilidad alguna. Esta situacin no hace sino evid e n c i a r la u r g e n c i a de m o d e r n i z a r a todas las policas del
pas, p r o f e s i o n a l i z a r los ministerios pblicos, fortalecer al
p o d e r judicial en los m b i t o s locales y facilitar el acceso de
la p o b l a c i n al p r o c e s o j u d i c i a l . La c r e a c i n d e la Polica
Federal Preventiva constituye un avance significativo en lr-

85

EL C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O E N M X I C O

minos d e la construccin de credibilidad y bien podra servir de m o d e l o p a r a la m o d e r n i z a c i n del c o n j u n t o de las

policas del pas, a u n q u e s e g u r a m e n t e se requeriran incentivos f e d e r a l e s p a r a i n d u c i r ese c a m b i o a nivel estatal y
municipal.
La historia reciente del pas ilustra de m a n e r a c o n t u n dente la imposibilidad de r e f o r m a r y t r a n s f o r m a r el sistema
de s e g u r i d a d de m a n e r a parcial. Todo el a p a r a t o policiaco
y de s e g u r i d a d padece lacras q u e d e m a n d a n u n a transform a c i n integral. Se requiere m o d i f i c a r toda la c a d e n a que
hace c u m p l i r la ley as c o m o la estructura de procuracin e
i m p a r t i c i n d e justicia. A u n q u e e v i d e n t e m e n t e no es posible hacer lodo de m a n e r a simultnea, la visin de la reforma
q u e se e m p r e n d a tiene p o r luerza q u e ser integral, p o r q u e
de lo c o n t r a r i o no se lograra m s que a v a n c e s simblicos
sin relevancia para la c i u d a d a n a ni beneficio p a r a el desarrollo. En el c o n j u n t o , el t e m a de la seguridad pblica no
es i n d e p e n d i e n t e del ministerio pblico y ste no se puede
s e p a r a r de la capacidad de investigacin profesional de las
procuraduras. De la m i s m a forma, la separacin artificial y
a b s u r d a e n t r e policas preventivos y de investigacin no
hace s i n o g e n e r a r r u p t u r a s e i n c a p a c i d a d de lidiar con la
d e l i n c u e n c i a . S u m a d o a lo anterior, el s i s t e m a j u d i c i a l requiere u n a t r a n s f o r m a c i n que haga electiva y expedita la
justicia. Los juicios orales son un buen principio, pero slo
eso: sin u n a t r a n s f o r m a c i n integral el r e s u l t a d o no ser
encomiable.

4) Actuar de manera congruente

y mostrando

consistencia

Ningn proyecto de c a m b i o poltico y cultural c o m o el que

se r e q u i e r e p u e d e ser exitoso si 110 viene a c o m p a a d o de
m u e s t r a s de consistencia por parte del gobierno. Todas sus
e n t i d a d e s tienen que dedicarse al m i s m o objetivo: Hacien-

E L C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C OI5

da, facilitando el pago de impuestos; Economa, r e d u c i e n d o

la c o m p l e j i d a d burocrtica, sobre todo para la creacin de
e m p r e s a s , revisin de edificios, ele; el I M S S f a c i l i t a n d o los
procesos p a r a el registro y p a g o de c u o t a s ; G o b e r n a c i n ,
a b o c n d o s e a la negociacin de conflictos; el poder judicial,
l o g r a n d o la s i m p l i f i c a c i n y el r p i d o a c c e s o a la justicia,
etc. En la a c t u a l i d a d , lodo el a p a r a t o de g o b i e r n o p a r e c e
d i s e a d o p a r a dificultarle la vida al c i u d a d a n o . Esto explica, en buena medida, la existencia de grupos que a c t a n al
m a r g e n de la legalidad, c a r a c t e r i z a d o s p o r c o m p o r t a m i e n tos n o i n s t i t u c i o n a l e s . Adems, la c o n s i s t e n c i a t i e n e t a m bin que ser una prctica cotidiana de los gobiernos cslatales v m u n i c i p a l e s . Se traa de 1111 c a m p o n a t u r a l p a r a un
ejercicio de liderazgo presidencial: vistoso, llamativo y poco
amenazante.

CONCLUSIN

En el m o m e n t o a c l u a l no existe u n a a m e n a z a c r e b l e de
q u e el g o b i e r n o tenga capacidad de obligar a la poblacin a
a c t u a r d e n t r o de los m a r c o s institucionales. Al no gozar de
legitimidad, el g o b i e r n o es incapaz de a r t i c u l a r una estrategia que implique un c a m b i o significativo en las actitudes
c i u d a d a n a s . Tanto la ausencia de esos m a r c o s institucionales en un s i n n m e r o d e instancias c o m o los incentivos negativos q u e el p r o p i o gobierno ha c r e a d o para la institucionalizacin, le restan credibilidad lano al gobierno c o m o a la
posibilidad de evitar conflictos violentos. El g o b i e r n o slo
puede incidir en la realidad mediante un c a m b i o de incentivos v los i n c e n t i v o s se d e r i v a n t a n t o d e las i n s t i t u c i o n e s
c o m o de su a c t u a r cotidiano.
Lo a n t e r i o r indica q u e el g o b i e r n o d e b e c r e a r las cond i c i o n e s para q u e esa a m e n a z a sea creble. Se t r a t a r a de
ejercicios c o n t i n u o s y p e r m a n e n t e s que faciliten el acceso a
la legalidad, s e g u i d o s de e j e m p l o s s i s t e m t i c o s en q u e se

154

EL CMO DEL PROBLEMA POLTICO EN MXICO

m u e s t r a que la ley se c u m p l e y se hace cumplir. En un plano abstracto, esto implicara renovar los pactos que conform a n al E s t a d o : h a c e r q u e la ley regule el c o m p o r t a m i e n t o
de la sociedad. El p r i m e r paso para alcanzar esa renovacin
exige a c u e r d o s polticos f u n d a m e n t a l e s : el consenso, al menos u n a vez, de que todas las fuerzas polticas reales se sum a n a la legalidad (al p r o c e d i m i e n t o i n h e r e n t e a la ley); el
s e g u n d o paso es el de la instrumentacin: u n a estrategia de
p o l t i c a s p b l i c a s q u e a v a n c e p o c o a p o c o en la solucin
de conflictos. Es decir, se tratara de forjar los acuerdos generales, hacer creble el a c t u a r g u b e r n a m e n t a l , a la vez que se
logra q u e sus a c c i o n e s c o b r e n p o p u l a r i d a d . La c o m b i n a cin sera crucial.
T a m b i n se p o d r a r e c u r r i r a otros m e c a n i s m o s , c o m o
u n a p o t e n c i a l n e g o c i a c i n en m a t e r i a a g r c o l a con el gob i e r n o n o r t e a m e r i c a n o al a m p a r o del TLC, p a r a i n d u c i r
c o m p o r t a m i e n t o s i n s t i t u c i o n a l e s : en l u g a r de p r o t e s t a s y
presiones, se recurre a m e c a n i s m o s formales de resolucin
ile conflictos. Es decir, el g o b i e r n o puede y d e b e a p a l a n c a r
los i n s t r u m e n t o s que tiene a su alcance y convertir todos los
existentes en medios para inducir c o m p o r t a m i e n t o s apegados a la legalidad.
El l a n z a m i e n t o de un p r o g r a m a de esta naturaleza tendra que partir del r e c o n o c i m i e n t o de errores previos, pero
s e g u i d o de acciones c o n c r e t a s y m u y f c i l m e n t e c o m p r e n sibles p o r el m e x i c a n o c o m n y corriente; que sepa que se
trata de u n p r o g r a m a s e r i o que, en efecto, le facilitar la
vida al c i u d a d a n o (lo opuesto de lo que o c u r r e en la actualidad, por ejemplo, cada q u e el gobierno habla de impuestos
y su s u p u e s t a simplificacin). Es decir, se r e q u i e r e m u c h a
concrecin en un proyecto de esta naturaleza.
A final de cuentas, el pas va a c a m b i a r slo en la medida en que la poblacin se haga responsable de sus acciones.
Eso no va a o c u r r i r m i e n t r a s no exista u n a ciudadana. Slo
una c i u d a d a n a activa p u e d e c o n f r o n t a r a las organizacio-

E L C M O D E L P R O B L E M A P O L T I C O EN M X I C O

175

nes y lderes q u e hoy la m a n i p u l a n y llevan al conflicto violento. Se t r a t a r a , en p o c a s p a l a b r a s , d e d e s a r t i c u l a r los

incentivos q u e hoy existen para que la poblacin sea representada por rufianes y mafias de todo tipo. Lo que se requiere es a b r i r los c a u c e s de c i u d a d a n i z a c i n en t o d o s los planos, pai te d e lo cual se e n c u e n t r a en el f u e r o del ejecutivo
federal, y p a r t e en el p o d e r j u d i c i a l . La o p o r t u n i d a d q u e
este e s q u e m a p r e s e n t a es c r e a r un d e t o n a d o r p a r a el c a m bio q u e el g o b i e r n o o f r e c i a la poblacin, la o p o r t u n i d a d
de h a c e r u n "antes y despus". Se tratara de u n diseo que
m u e s t r e que el viejo sistema ya n o f u n c i o n a , q u e es imperativo el c a m b i o del sistema legal y q u e el gobierno est avanz a d o en esa direccin. En s u m a , se t r a t a r a de u n a o p o r t u nidad p a r a obligar a la poblacin a d e j a r de ver p a r a a t r s y
c o m e n z a r a c o n c e n t r a r s e en el futuro. Lo f u n d a m e n t a l p a r a
lograrlo sera un gran ejercicio de liderazgo presidencial.

LOS P R O B L E M A S DE M X I C O NO SON T C N I C O S

IX. L O S P R O B L E M A S D E M E X I C O
NO SON TCNICOS: SE PUEDEN RESOLVER.
E L T E M A CLAVE N O E S "QU" S I N O "CMO"
Un viaje d e d i e z mil k i l m e t r o s e m p i e z a p o r u n
solo paso.

Proverbio

chino

EN TIL s e x e n i o q u e a c a b a d e c o n c l u i r Mxico logr lo q u e

pareca imposible: u n a transicin de la m o n a r q u a al feudalismo. A u n q u e sarcstica, la frase r e s u m e el difcil m o m e n to q u e n o s h a t o c a d o vivir. En l u g a r d e e x p e r i m e n t a r u n
c a m b i o integral de rgimen, una a m b i c i o s a t r a n s f o r m a c i n
i n s t i t u c i o n a l , el p r i m e r g o b i e r n o n o p r i i s l a ele la h i s t o r i a
m o d e r n a del pas desperdici la o p o r t u n i d a d d o r a d a de inicial' un c a m b i o p r o f u n d o , de g r a n aliento, en las e s t r u c t u r a s
polticas del pas. E n vez d e u n salto h a c i a a d e l a n t e c o m o
e s p e r a b a la poblacin, el pas se e s t a n c o, peor, r e p r o d u j o
m u c h a s de n u e s t r a s p e o r e s e x p e r i e n c i a s del p a s a d o , s o b r e
todo del siglo xix.
La d e f e n s a q u e e m p l e el p r e s i d e n t e Fox para explicar
su f r a c a s o f u e q u e el C o n g r e s o y el resto de los p a r t i d o s no
q u i s i e r o n cooperar. De ser veraz, esta explicacin conllevara a q u e el p r o b l e m a de Mxico es tan c o m p l e j o y p r o f u n d o
q u e n i n g n ser racional lo p u e d e resolver. Sin e m b a r g o , si
u n o se aleja un p o c o y t o m a d i s t a n c i a d e la i n t e r m i n a b l e
p o l i t i q u e r a c o t i d i a n a , lo evidente es q u e los p r o b l e m a s de
M x i c o no son t c n i c o s ni e x c e p c i o n a l e s . C i e r t a m e n t e , el
pas e x p e r i m e n t a p r o b l e m a s difciles, p e r o n i n g u n o de imposible solucin. El p u n t o es que nadie se lia a b o c a d o a crear
las c o n d i c i o n e s p a r a q u e p u e d a n ser resueltos.
P l a n t e a d o en o t r o s t r m i n o s , Mxico n o e n f r e n t a pro176

177

b l e m a s t c n i c a m e n t e irresolubles. De h e c h o , existe un a m plio c o n s e n s o en t o d a la s o c i e d a d p o l t i c a m e n t e i n v o l u c r a d a r e s p e c t o a los o b j e t i v o s q u e d e b e n p e r s e g u i r s e e

i n c l u s o s o b r e a l g u n o s de los m e d i o s . D o n d e h a y d i f e r e n cias, q u e c i e r t a m e n t e n o son triviales, es en a l g u n a s de las
p o l t i c a s e s p e c f i c a s , s o b r e t o d o en m a t e r i a e c o n m i c a ,
q u e p o d r a n c o n t r i b u i r a d e s t r a b a r el p r o c e s o de d e s a r r o llo. P e r o en t r m i n o s e s t r i c t a m e n t e t c n i c o s , los p r o b l e m a s d e Mxico estn d e f i n i d o s , n o son excepcionales, y las
e s t r a t e g i a s q u e p e r m i t i r a n e n f r e n t a r l o s son b a s t a n t e clar a s y p r e c i s a s . Lo q u e f a l t a es c r e a r c o n d i c i o n e s q u e p e r m i t a n s e p a r a r la p r o b l e m t i c a t c n i c a de las p r e f e r e n c i a s
polticas, q u e es p r e c i s a m e n t e el objetivo p r o p u e s t o en este texto.
s e es el t e m a m e d u l a r del pas: lleva d c a d a s sin ser
a d m i n i s t r a d o . Gobiernos van y gobiernos vienen, pero n a d i e
resuelve los p r o b l e m a s q u e lo a q u e j a n . Unos g o b i e r n o s p o r
desidia, otros p o r i n c o m p e t e n c i a y a l g u n o s m s p o r conflicto de intereses, el h e c h o es q u e el pas se ha venido deteriorando no porque no existan soluciones a sus problemas,
sino p o r q u e los r e s p o n s a b l e s de resolverlos estn m s preoc u p a d o s p o r objetivos de corto plazo, intereses p e r s o n a l e s o
su siguiente c h a m b a , c u a n d o no p o r el juicio de la historia.
Tan p r e o c u p a d o s h a n e s t a d o n u e s t r o s g o b e r n a n t e s q u e
n u n c a a c a b a n h a c i e n d o la c h a m b a q u e les f u e e n c o m e n d a d a p o r el e l e c t o r a d o . Si e s t o es c i e r t o en m u c h o s t e r r e n o s ,
c i e r t a m e n t e lo es en el poltico.
Pero si u n o otea la realidad de o t r a s naciones, lo primero q u e salta a la vista es q u e los objetivos y p r e o c u p a c i o n e s
de los polticos en t o d o s esos l u g a r e s s o n e x a c t a m e n t e los
m i s m o s q u e m o t i v a n a los nuestros. S i e n d o esto as, lo q u e
p r o c e d e r a sera e n t e n d e r p o r q u esas p r e o c u p a c i o n e s llevan a la a c c i n en u n o s l u g a r e s y a la p a r l i s i s en o t r o s .
C o m o ha sido d i s c u t i d o r e p e t i d a m e n t e en este libro, la diferencia f u n d a m e n t a l radica en dos temas: los incentivos y los

178

LOS PROBLEMAS DE MXICO NO SON TCNICOS

medios. Por lo que toca a incentivos, en Mxico un poltico

no a v a n z a en su c a r r e r a si p e r s i g u e los intereses m s amplios de la colectividad, m i e n t r a s q u e eso es lo n a t u r a l en
pases desarrollados. De esa lectura de la realidad se tendra
que concluir que el p r i m e r gran e n f o q u e sobre el f u t u r o tendra que ser p r o c u r a r u n alineamiento de los incentivos que
n o r m a n el juicio y las decisiones de los pglticos con los del
pas. La o t r a g r a n d i f e r e n c i a reside en la a u s e n c i a de una
separacin, de u n a "muralla china", que diferencie la forma
de a n a l i z a r y d i r i m i r conflictos de la s u s t a n c i a de los mismos. Al pas le urge a t e n d e r tanto el conflicto de objetivos
e n t r e los polticos y el pas, as c o m o el de la t o m a de decisiones, es decir, el de la separacin del proceso de decisin
r e s p e c t o de la s u s t a n c i a de la m i s m a . No hay r a z n p o r la
que no p u d i r a m o s hacerlo.
Ningn pas puede transitar por c a m b i o s tan profundos
c o m o los q u e ha e x p e r i m e n t a d o Mxico en las ltimas
dcadas, sin s u f r i r p r o f u n d o s ajustes, distorsiones y crisis.
Aunque la nacin ha logrado sobrevivir, es evidente que tanto el nivel de t o l e r a n c i a de la poblacin c o m o la incapacidad de resolver p r o b l e m a s cotidianos, p a r a no m e n c i o n a r la
tasa de crecimiento de la economa, h a n llegado a su lmite.
La eleccin de 2006 y todo el conflicto que sta suscit evid e n c i a r o n de m a n e r a f e h a c i e n t e las lneas de r u p t u r a que
c a r a c t e r i z a n a la sociedad, p a r t i c u l a r m e n t e en lo referente
a las p e r c e p c i o n e s r e s p e c t o a la ley y la legalidad. Una vez
m s , q u e d c l a r o q u e n u e s t r a s i n s t i t u c i o n e s n o gozan de
l e g i t i m i d a d ni de la f u e r z a p a r a h a c e r valer sus procedim i e n t o s . En el c a m i n o q u e d en e n t r e d i c h o la legitimidad
del g o b i e r n o y de las instituciones clave p a r a el desarrollo
e c o n m i c o y la e s t a b i l i d a d poltica. La p r e g u n t a es c m o
salir del callejn en que estos vicios nos h a n dejado.
En esta obra se h a n discutido los t e m a s centrales que el
p a s e n f r e n t a y se ha p r o p u e s t o u n m t o d o p a r a c r e a r los
l u n d a m e n t o s polticos e institucionales que podran permi-

L O S P R O B L E M A S DE M X I C O N O S O N T C N I C O S

179

tir salir del atolladero. Lo que resta es concluir esos planteamientos y r e s u m i r las propuestas.
Para comenzar, Mxico n o tiene u n p r o b l e m a de leyes,
s i n o de legalidad. El n m e r o de leyes en el pas es casi
i n t e r m i n a b l e . Desde la Constitucin, d o c u m e n t o q u e trata
t e m a s f u n d a m e n t a l e s c o m o las g a r a n t a s individuales pero
t a m b i n detalles p r e c i s o s s o b r e c m o d e b e n c o n d u c i r s e
a l g u n o s c o m p o n e n t e s de la poltica e d u c a t i v a , l a b o r a l o
e c o n m i c a , h a s t a las miles de leyes r e g l a m e n t a r i a s , hay
p o c o s r e s q u i c i o s de la. s o c i e d a d m e x i c a n a q u e n o estn
regulados p o r alguna ley. Es decir, leyes no n o s f a l t a n p e r o
muy pocas se c u m p l e n o hacen cumplir. Este h e c h o obliga a
p r e g u n t a r n o s cul es el p r o p s i t o de p r o p o n e r m s leyes,
n u e v a s leyes o r e f o r m a s a las leyes vigentes, c u a n d o las
existentes no o p e r a n . En otras p a l a b r a s , de q u sirve c a m b i a r u n a ley en u n p a s en el q u e hay m u c h a s leyes en el
papel pero no u n E s t a d o de d e r e c h o que obligue a su c u m plimiento y le c o n f i e r a legitimidad al gobierno para hacerlas cumplir.
El p r o b l e m a de Mxico es de legalidad y se es el q u e
hay que atacar. La discusin pblica se c o n c e n t r a en nuevas
leyes y en r e f o r m a s a las existentes, p e r o no en lo f u n d a m e n t a l . P o r e j e m p l o , en virtud del c o n f l i c t o p o s t e l e c t o r a l
del a o p a s a d o , est de m o d a a r g u m e n t a r la n e c e s i d a d de
u n a nueva legislacin electoral. Ciertamente, la legislacin
electoral, c o m o todo en la vida, p o d r a ser m e j o r a d a , pero
los conflictos que se suscitaron a p a r t i r de la eleccin tienen
m e n o s que ver con el contenido de la ley que con la aceptacin de las provisiones i n h e r e n t e s a la m i s m a . E s decir, el
problema no es de la ley m i s m a , sino del poder: sus detractores no la aceptan c o m o m e c a n i s m o p a r a resolver u n a disputa por el poder, r a z n p o r la cual cualquier modificacin
que la ley s u f r a no va a c a m b i a r el t e m a de fondo. Por otra
parte, la sociedad mexicana ha dedicado e n o r m e s recursos,
en trminos de t i e m p o y esfuerzo, a los temas electorales, lo

180

I.OS P R O B L E M A S DE M X I C O N O S O N T C N I C O S

L O S P R O B L E M A S DE M X I C O N O S O N T C N I C O S

que ha i m p e d i d o discutir lemas, c o m o los sugeridos anles,

r e s p e c t o a la f o r m a de resolver p r o b l e m a s e c o n m i c o s o
educativos que son esenciales para el desarrollo.
M u c h a s leyes requieren cambios, ajustes o u n a sustitucin cabal. Pero la f o r m a c o m o se han a p r o b a d o las leyes
e x i s t e n t e s a lo largo del t i e m p o f r e c u e n t e m e n t e r e s p o n d e
m e n o s a las necesidades del pas o a un anlisis serio y resp o n s a b l e p o r p a r t e de los legisladores, q u e a las p r e f e r e n cias del presidencialismo de a n t a o o de los grupos de inters que h a n a p r e n d i d o a e m p u j a r sus legislaciones favoritas
sin que c a u s e n revuelo. A u n q u e s e g u r a m e n t e stas n o son
prcticas desconocidas incluso en pases desarrollados, nuestro principal p r o b l e m a en este mbito, y quiz nuestro principal p r o b l e m a del todo, es de legalidad. Mientras ese problema no sea s u p e r a d o , las leyes no servirn ms que p a r a
j u s t i f i c a r los intereses de g r u p o s de d u d o s o valor p a r a el
d e s a r r o l l o del pas o la imposicin g u b e r n a m e n t a l en mom e n t o s de necesidad.
En s u m a , en el pas tenemos m u c h a s instituciones pero
de p o b r e efectividad. Desde que el entonces presidente Plutarco Elias Calles, en 1928, convoc a la construccin de un
pas de instituciones para t e r m i n a r con el pas de caudillos
y personalismos, Mxico ha visto crecer y desarrollarse un
s i n n m e r o de instituciones. Como se discuti en este libro,
m u c h a s de stas se c r e a r o n para m a n t e n e r un f r r e o control s o b r e la poblacin. Luego vino una era de crecimiento
de organizaciones de la sociedad civil y, m s recientemente,
la p r o l i f e r a c i n de instituciones polticas que o r g a n i z a n a
g r u p o s polticos o intereses del m i s m o tipo ( c o m o la Conago). En paralelo, ha habido un i m p o r t a n t e desarrollo institucional en la f o r m a de una S u p r e m a Corte independiente, un
B a n c o Central a u t n o m o e instituciones electorales ciudadanas, p o r citar los ejemplos ms patentes.

presidencia y creado un e n t o r n o de incipientes pesos v contrapesos en la sociedad mexicana. El viejo presidencialismo

ha s i d o d e r r o t a d o de m a n e r a institucional: con e n t i d a d e s
que tienen r e s p o n s a b i l i d a d e s propias y cuya caracterstica
m e d u l a r es a c o t a r el poder del ejecutivo federal. No es excesivo a f i r m a r que el sistema de gobierno que hoy caracteriza
a Mxico es m s a b i e r t o y d e m o c r t i c o r e s p e c t o de lo que
fue en el pasado; c u e n t a ahora con pesos y contrapesos que,
a u n q u e con d e f i c i e n c i a s y limitaciones, h a n c a m b i a d o la
naturaleza del gobierno mexicano y su propensin a a b u s a r
de la ciudadana.
Lo anterior, sin embargo, no ha resuelto las deficiencias
en el f u n c i o n a m i e n t o del g o b i e r n o o en su c a p a c i d a d de
hacer cumplir la ley. De hecho, en paralelo a la construccin
institucional, se ha observado un deterioro en la capacidad y
f u n c i o n a l i d a d del gobierno que a su vez limita el potencial
de desarrollo d e m o c r t i c o del pas. Parece evidente q u e el
pas pas de un sistema de gobierno que engendraba un pres i d e n t e t o d o p o d e r o s o , a u n o en el q u e el ejecutivo federal
tiene a t r i b u c i o n e s l i m i t a d a s y m u y poca c a p a c i d a d de
accin. Si bien algunos de los presidentes recientes carecieron de habilidades polticas para c o m p e n s a r las debilidades
estructurales de la presidencia en la era posterior al lin del
viejo rgimen, el t e m a i m p o r t a n t e es que el pas ha experim e n t a d o un d e t e r i o r o en su d e s e m p e o social, poltico y
s o b r e lodo e c o n m i c o , en b u e n a m e d i d a p o r la erosin de
facultades que ha experimentado la presidencia. Por supuesto, la erosin del p o d e r presidencial ha sido resultado de la
decisin explcita de los volantes al impedir la repeticin de
una presidencia fuerte y evitar con ello los excesos y abusos
del viejo presidencialismo. El hecho relevante es que el pas
se ha q u e d a d o con un gobierno disfuncional, un grave problema de legitimidad y u n a i n c a p a c i d a d , c o n c e b i b l e m e n t e
estructural, para c r e a r condiciones propicias que i n d u z c a n
una elevada y sostenida tasa de crecimiento econmico.

La proliferacin de instituciones ha t e n i d o d o s consec u e n c i a s i m p o r t a n t e s . Ante todo, ha diluido el p o d e r de la

181

182

LOS PROBLEMAS DE MXICO NO SON TCNICOS

El t e m a c e n t r a l de esle libro h a s i d o la legalidad. La

legalidad en Mxico se ha vuelto u n a burla. Hoy, m e d i a n t e
la a m e n a z a de violencia, cualquier g r u p o m e d i o organizado
de polticos, c a m p e s i n o s , c i u d a d a n o s o d e l i n c u e n t e s , da
igual, p u e d e no slo violar el o r d e n y la legalidad, sino incluso i m p o n e r l e sus p r e f e r e n c i a s y c o n d i c i o n e s a la sociedad en su c o n j u n t o . Tal es el caso de i n n u m e r a b l e s plantones, regiones " a u t n o m a s " y zonas t o m a d a s , c o m o ocurri
p o r m e s e s en Oaxaca o aos atrs en la UNAM. La violencia
y, m s que eso, la a m e n a z a de violencia, se ha convertido en
el i n s t r u m e n t o favorito para la p r o m o c i n de intereses particulares. Como se a r g u m e n t en el s e g u n d o captulo, aunq u e esta s i t u a c i n se e x a c e r b en los l t i m o s a o s p o r la
f o r m a en que el gobierno del presidente Fox respondi ante
el conflicto en Ateneo, sus races se r e m o n t a n a los setenta.
El h e c h o relevante es que la legalidad ya n o es vista c o m o
un bien pblico, es decir, c o m o algo deseable p o r igual para
toda la poblacin, i n d e p e n d i e n t e m e n t e de su condicin social o econmica o su lugar de residencia.
De h e c h o , la legalidad ha p e r d i d o t a n t o t e r r e n o en los
ltimos aos que la ecuacin entera de la relacin gobiernolegalidad-orden-convivencia-ciudadana se ha tergiversado.
En el caso reciente de Oaxaca, los invasores del c e n t r o de
la ciudad en varias ocasiones se quejaron a m a r g a m e n t e de la
posibilidad de que se u s a r a la fuerza pblica para removerlos, c o m o si ellos t u v i e r a n d e r e c h o s s u p e r i o r e s a los de la
c i u d a d a n a que perdi acceso a sus casas, oficinas o lugares
de empleo. El pas tiene que e n c o n t r a r u n a f o r m a de revertir esta tendencia, porque la alternativa es el caos. Es decir,
el pas tiene q u e e n c o n t r a r u n a m a n e r a de rede finir las
reglas f u n d a m e n t a l e s de interaccin c i u d a d a n a , u n a forma
que involucre a toda la sociedad en u n ejercicio que sume,
c o n d u z c a a acuerdos sobre mtodos y procedimientos para
evitar q u e la i m p u n i d a d siga c a r c o m i e n d o a la sociedad
mexicana.

LOS PROBLEMAS DE MXICO NO SON TCNICOS

183

Si bien la legalidad n u n c a fue u n a de las caractersticas

del antiguo sistema priista, s exista un c o n j u n t o de reglas y
u n a habilidad y disposicin para hacerlas cumplir. C o m o se
discuti en el p r i m e r captulo, esas reglas no eran democrticas ni liberales, pero s efectivas en c u a n t o a la existencia
de u n concepto normativo y a la capacidad de hacerlas valer.
Esa c a p a c i d a d exista en la p r e s i d e n c i a , q u e era de d o n d e
e m a n a b a n las p r o p i a s reglas. Lo que Mxico requiere es la
c o n s t r u c c i n de u n a c a p a c i d a d institucional q u e r e p l i q u e
la f u n c i n que a n t e s tenan esas reglas y su c u m p l i m i e n t o ,
pero de u n a m a n e r a no personalizada y caprichosa.
Es decir, lo q u e Mxico necesita es c o n v e r t i r s e en un
pas de reglas. La caracterstica principal de u n a nacin que
c u e n t a con reglas p a r a n o r m a r el c o m p o r t a m i e n t o de sus
c i u d a d a n o s es que todos saben a qu se atienen. Las reglas
s o n c o n o c i d a s , lodos s a b e n en q u c o n s i s t e n y todos pueden e s p e r a r u n a aplicacin no d i s c r i m i n a t o r i a de las mismas. Si las reglas se definen en u n a c u e r d o original (algn
tipo de c o n t r a t o social que, al estilo de los t r a t a d i s t a s discutidos en el captulo iv, se convierta en un a c t o f u n d a c i o nal que c o m p r o m e t a a todos), el gobierno a d q u i e r e la legitimidad p a r a hacerlas c u m p l i r p o r e n c i m a de c u a l q u i e r otra
consideracin.
Un pas de reglas es lo c o n t r a r i o a u n pas de caciques,
delincuentes o de impunidad flagrante. Tanto la definicin de
las reglas c o m o su c u m p l i m i e n t o no d e p e n d e n de la voluntad de 1111 individuo o incluso de un gobierno, sino que resultan de un acto de la sociedad que, a partir de ese m o m e n t o ,
le confiere legitimidad al gobierno. E x a c t a m e n t e lo contrario al gobierno que h e m o s tenido en el ltimo siglo.
La sociedad a c u e r d a las reglas en u n ejercicio c o m o el
descrito en el captulo VIII, d o n d e se acepta de e n t r a d a q u e
la clave de la estabilidad y la convivencia civilizada radica
en la existencia de u n mtodo que todos consideran neutral
para d e t e r m i n a r quin g o b e r n a r y c m o lo har. Los mis-

184

L O S P R O B L E M A S DE M E X I C O N O S O N T E C N I C O S

1-OS P R O B L E M A S D E M X I C O N O S O N T C N I C O S

m o s p r o c e d i m i e n t o s serviran para la discusin legislativa:

se separa el contenido del m t o d o de decisin, de tal manera que nadie pueda d i s p u t a r la neutralidad de los medios y
se pueda c o n c e n t r a r en lo sustantivo de u n a legislacin. E n
nuestro caso, se hara un ejercicio incluyente para la del ilicin de las reglas y se responsabilizara al p o d e r judicial de
la determinacin de los casos en que se justifique el uso de la
fuerza pblica para que, a su vez, el ejecutivo pueda actuar.
La s u m a de estos p r o c e s o s a r r o j a r a predictibilidad y, c o n
ello, la c o n f i a n z a de la c i u d a d a n a , bases i n d i s p e n s a b l e s
para la legitimidad.
En s u m a , el pas tiene que avanzar hacia u n a reversin
completa de la lgica que, de m a n e r a perversa, se ha adue a d o de las f o r m a s polticas y c o m p o r t a m i e n t o s de g r u p o s
sociales y polticos, a d e m s del propio gobierno. En el sentido en que Max Weber lo estableci, slo el gobierno p u e d e
tener acceso a la violencia; m s bien, el gobierno debe tener
el m o n o p o l i o d e la violencia. El g o b i e r n o m e x i c a n o tiene
que r e c o b r a r esa capacidad. El uso de la violencia p o r cualquier otro actor debe tener consecuencias. En la actualidad,
el g o b i e r n o mexicano, al igual que toda la poblacin, vive
temeroso de recurrir a la fuerza pblica, las policas, p o r la
experiencia a c u m u l a d a a lo largo de los aos de su falta de
profesionalismo y los costos asociados a su mal desempeo.
C l a r a m e n t e , la solucin a este p r o b l e m a e s p e c f i c o tiene
que consistir en la f o r m a c i n de fuerzas policiacas modernas y p r o f e s i o n a l e s que no i n c u r r a n en esos e r r o r e s y costos. Pero c o m o se ha a r g u m e n t a d o en este libro, la existencia de f u e r z a s p o l i c i a c a s m o d e r n a s , a t o d o s niveles de
gobierno, es u n a condicin necesaria para el desarrollo poltico e institucional del pas, pero no es suficiente. Policas
m o d e r n a s , p r o f e s i o n a l e s y responsables p e r m i t i r a n eliminar la identificacin que hoy se hace entre el uso de la fuerza ( u n a c o n d i c i n n e c e s a r i a en c u a l q u i e r s o c i e d a d ) y la
represin (un acto de autoridad en el contexto de un gobier-

no autoritario). Uso de la fuerza y represin son dos conceptos distintos pero que han a c a b a d o siendo entendidos c o m o
idnticos por todos aquellos que gozan de impunidad.
Un c u e r p o policiaco m o d e r n o es una condicin necesaria para el desarrollo del pas, pero no es una condicin suficiente. La nica m a n e r a de lograr ese desarrollo es recuper a n d o la legitimidad de las instituciones, y eso va a requerir
un a c u e r d o poltico de esencia. Un a c u e r d o sobre las reglas
bsicas del juego, reglas sin las cuales el pas no tiene salida
porque la alternativa es el caos y la impunidad que lo nutre.

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COLOPN

COLOFN
Los hombres viejos plantan rboles como un
acto de fe, precisamente porque saben que no
van a vivir para disfrutar su sombra.
N E I .SON MANDELA ante la Comisin de Justicia Y
Reconciliacin.

se e n c u e n t r a en u n m o m e n t o crucial de su historia.
El reciente conflicto electoral evidenci c a r e n c i a s y dificultades que tienen que ser enfrentadas. A partir de ese conflicto,
se p u e d e observar el f u t u r o del pas en t r m i n o s optimistas,
de u n vaso m e d i o lleno, o p e s i m i s t a s , d e u n v a s o m e d i o
vaco. El h e c h o es q u e t e n e m o s lo q u e t e n e m o s y con eso
h a y q u e t r a b a j a r . C o m o dice el viejo p r o v e r b i o c h i n o , los
t i e m p o s de d i f i c u l t a d son t a m b i n t i e m p o s de o p o r t u n i d a des. Y as es c o m o hay q u e ver el f u t u r o del pas.
MXICO

La o p o r t u n i d a d es g r a n d e y las p o s i b i l i d a d e s infinitas.
Todo lo q u e se r e q u i e r e es c o n s t r u i r las c o n d i c i o n e s q u e las
h a g a n posibles. Los pases exitosos n o h a n c o n t a d o con santos ni c o n g r a n d e s visionarios. Lo q u e h a n t e n i d o son hombres y m u j e r e s con g r a n sentido c o m n , c a p a c e s de articular
u n c o n j u n t o de r e g l a s del j u e g o i d n e a s p a r a s u s c i r c u n s t a n c i a s . Y e s o es p r e c i s a m e n t e lo q u e r e q u i e r e el p a s en
e s t e m o m e n t o : r e g l a s del j u e g o c l a r a s , t o d a s ellas f u n d a m e n t a d a s en el sentido c o m n .
N o i m p o r t a q u tan b r i l l a n t e s s e a n las r e g l a s q u e se
c o n s t r u y a n o el c l c u l o q u e c a d a u n o d e los p a r t i c i p a n t e s
realice s o b r e la n a t u r a l e z a del ser h u m a n o ; a final de cuentas lo q u e i m p o r t a es q u e las reglas p a r t a n d e la s e n s a t e z y
d e s p u s t o d o m u n d o se c o m p r o m e t a a c u m p l i r l a s y hacer186

187

las c u m p l i r . Las r e g l a s t i e n e n q u e r e s p o n d e r a p r i n c i p i o s
e l e m e n t a l e s de la n a t u r a l e z a h u m a n a , p e r o t a m b i n tienen
q u e c u m p l i r s e . El pas q u e n a z c a de esas reglas p r o s p e r a r
en la m e d i d a en q u e ellas r e s p o n d a n al s e n t i d o c o m n y el
g o b i e r n o sea c a p a z de hacerlas cumplir.
E s t e l i b r o n o p r e t e n d e i m p o n e r el c o n j u n t o d e reglas
especficas q u e Mxico requiere. Ms bien, h a b u s c a d o prop o n e r el c o n c e p t o de lo q u e se r e q u i e r e y los p r i n c i p i o s q u e
d e b e n o r i e n t a r la l a b o r de los polticos q u e p a r t i c i p e n en el
p r o c e s o . Lo q u e r e s t a es p l a n t e a r a l g u n a s i d e a s s o b r e la
n a t u r a l e z a y lgica q u e d e b e c a r a c t e r i z a r el edificio institucional q u e est p o r construirse.
El p r i m e r g r a n p r i n c i p i o es q u e el o b j e t i v o l t i m o de
todo lo q u e n u e s t r o s polticos c o n s t r u y a n d e b e r e s p o n d e r al
b i e n e s t a r del c i u d a d a n o , p u e s ste es el c o r a z n del pas. Es
el c i u d a d a n o q u i e n d e b e c o n t a r c o n las h e r r a m i e n t a s p a r a
h a c e r posible el p r o g r e s o . El c i u d a d a n o es el c o r a z n de la
actividad poltica y el c e n t r o del d e s a r r o l l o e c o n m i c o . Un
s i s t e m a poltico slido tiene q u e a p o s t a r al b i n o m i o ciudad a n o - c o n s u m i d o r c o m o c e n t r o y c o r a z n del d e s a r r o l l o y
del f u t u r o .
E n s e g u n d o lugar, la r e s p o n s a b i l i d a d m e d u l a r del gob i e r n o d e b e c o n c e n t r a r s e en c r e a r c o n d i c i o n e s p r o p i c i a s
p a r a q u e el c i u d a d a n o p u e d a d e s a r r o l l a r s e y, con ello, cont r i b u i r al d e s a r r o l l o del p a s . Sin c i u d a d a n o s n o h a y desarrollo y, p o r lo tanto, n o hay pas. E n la actualidad se reconoce, si bien de u n a m a n e r a a b s t r a c t a , la i m p o r t a n c i a del
c i u d a d a n o , p e r o n a d a se h a h e c h o p a r a que ste p u e d a enc a b e z a r su p r o p i o desarrollo y, p o r lo tanto, el del pas.
Tercero, la lgica q u e d e b e i m p e r a r en la construccin
i n s t i t u c i o n a l es la de s i m p l i f i c a r la vida del c i u d a d a n o . Es
f u n d a m e n t a l r e c o n o c e r q u e el c i u d a d a n o tiene u n a vida
difcil d e s d e q u e se l e v a n t a h a s t a q u e se acuesta: todo son
colas, d i f i c u l t a d e s y requisitos. E n lugar de crear condiciones q u e le f a c i l i t e n la vida (y el t r a b a j o , la inversin y el

COLOFN

COLOFN

ahorro), el pas parece d i s e a d o por un actor kalkiano dedicado a hacer lodo difcil, costoso y engorroso.

se cumplir, para lo q u e ser necesario constituir una fuerza

policiaca efectiva q u e se g a n e el r e s p e t o de la c i u d a d a n a
p o r lo e s c r u p u l o s o v profesional de su t r a b a j o . Sin e m b a r go, el p r o b l e m a d e s e g u r i d a d pblica no es i n d e p e n d i e n t e
del de p r o c u r a c i n e i m p a r l i c i n de j u s t i c i a v s t o s n o se
pueden resolver sin resolver los e n t u e r t o s que c o r r o m p e n y
hacen imposible el progreso de la justicia en sus fases m s
f u n d a m e n t a l e s : las q u e a b a r c a el m i n i s t e r i o p b l i c o y su
incapacidad invesligativa actual.

C u a r t o , para q u e eso sea posible es n e c e s a r i o a l i n e a r

los intereses del poder ejecutivo y del poder legislativo con los
del desarrollo del pas. En la actualidad venios deseos de cooperacin, pero se trata de algo coyuntural y por ello es nec e s a r i o i n s t i t u c i o n a l i z a r la r e l a c i n . Una vez c r e a d a u n a
e s t r u c t u r a q u e incentive la c o o p e r a c i n , los l e g i s l a d o r e s
e n c o n t r a r n r a z o n e s p a r a e n t e n d e r s e c o n el e j e c u t i v o y
ste para p r o c u r a r su participacin p e r m a n e n t e v sistemtica.
Quinto, Mxico no necesita grandes r e f o r m a s polticas,
electorales o institucionales. Tenemos u n a natural propensin a legislar grandes reformas, una verdadera necedad por
c a m b i a r las leyes, pero no u n a capacidad y dedicacin prob a d a s a s i m p l i f i c a r las c o s a s v, por ese m e d i o , c r e a r u n a
m e j o r realidad. R e q u e r i m o s reglas del j u e g o y no g r a n d e s
postulados aspiracionales, pequeos ajustes institucionales
que modifiquen las prcticas polticas cotidianas al alinearse los intereses y objetivos d e legisladores, partidos y la presidencia. Menos, pero bien hecho, es m u c h o m e j o r q u e o t r o
elefante b l a n c o q u e nadie necesita.
Sexto, en su esencia, lo que se r e q u i e r e son nuevas reglas del juego que se a p r u e b e n p o r u n a n i m i d a d y que gocen
de un a m p l i o a c u e r d o poltico. Una vez a p r o b a d a s , el ejecutivo t e n d r que dedicarse a hacerlas c u m p l i r sin miramiento. En un pas q u e manifiesta tanta diversidad de creencias,
p o s t u r a s , p r i o r i d a d e s y p r e f e r e n c i a s ( c o m o bien ilustr el
conflicto del a o 2006), la clave est en las reglas m s q u e
en los objetivos: m i e n t r a s se respeten las reglas (de acceso
al poder, d e pesos y c o n t r a p e s o s , r e s p e t o a las m i n o r a s ,
p r o p i e d a d , etc.), los c a m b i o s de objetivos que a c o m p a a ran a tin nuevo g o b i e r n o n o t e n d r a n p o r q u a m e n a z a r a
nadie.
Sptimo, las reglas q u e se acuerden tendrn que hacer-

189

Octavo, es i m p e r a t i v o c o n s t r u i r u n a d e m o c r a c i a a m a ble en la q u e todos g a n e n . Un buen lugar para c o m e n z a r

sera el de darle una salida institucional a los p e r d e d o r e s en
las c o n t i e n d a s electorales. Por desgracia, hay q u e n o t a r q u e
n o l o d o s los p e r d e d o r e s se c o m p o r t a n c o m o el d e r r o t a d o
c a n d i d a t o p r e s i d e n c i a l priisla en el a o 2000, F r a n c i s c o
Labaslida. En la m e d i d a en q u e la d e m o c r a c i a d salidas a
los perdedores, aquellos que opten por desafiarla slo conseguirn hundirse ms.
Noveno, no hay que despreciar al mexicano. La historia
m u e s t r a q u e los m e x i c a n o s s o m o s tan c a p a c e s de c u m p l i r
las reglas del juego c o m o cualquier otro pueblo. La era del
PRI v su disciplina p r u e b a que c u a n d o existen reglas claras,
l o d o m u n d o se alinea. Lo q u e hoy r e q u e r i m o s es un rgimen poltico liberal q u e establezca reglas claras, escritas v
conocidas p o r lodos, as c o m o un gobierno c a p a z y dispuesto a hacerlas c u m p l i r de m a n e r a legtima e indisputada. E n
lugar de temerle al mexicano, hay que hacerlo el c e n t r o de
a t e n c i n poltica, p u e s eso g a r a n t i z a r q u e toda la poblacin tenga sus intereses perfectamente alineados con los del
pas, algo q u e n o ha existido en toda n u e s t r a vida c o m o
nacin independiente.
Dcimo, el pas lleva a o s d i s f r u t a n d o de una situacin
e c o n m i c a c m o d a gracias al subsidio que han representado las remesas provenientes de mexicanos en el extranjero,
p e r o s o b r e t o d o d e elevados precios del petrleo. Sin e m -

COLOFN

COLOFN
Los hombres viejos plantan rboles como un
acto de fe, precisamente porque saben que no
van a vivir para disfrutar su sombra.
N E I .SON MANDELA ante la Comisin de Justicia y
Reconciliacin.

se e n c u e n t r a en u n m o m e n t o crucial de su historia.
El reciente conflicto electoral evidenci c a r e n c i a s y dificultades q u e tienen que ser enfrentadas. A partir de ese conflicto,
se p u e d e observar el f u t u r o del pas en t r m i n o s optimistas,
de u n vaso m e d i o lleno, o p e s i m i s t a s , d e u n v a s o m e d i o
vaco. El h e c h o es q u e t e n e m o s lo q u e t e n e m o s y c o n eso
h a y q u e t r a b a j a r . C o m o dice el viejo p r o v e r b i o c h i n o , los
t i e m p o s de d i f i c u l t a d son t a m b i n t i e m p o s de o p o r t u n i d a des. Y as es c o m o h a y q u e ver el f u t u r o del pas.
MXICO

La o p o r t u n i d a d es g r a n d e y las p o s i b i l i d a d e s infinitas.
Todo lo q u e se r e q u i e r e es c o n s t r u i r las c o n d i c i o n e s q u e las
h a g a n posibles. Los pases exitosos no h a n c o n t a d o con santos ni c o n g r a n d e s visionarios. Lo q u e h a n t e n i d o son h o m bres y m u j e r e s con g r a n sentido c o m n , capaces de articular
u n c o n j u n t o de reglas del juego i d n e a s p a r a s u s c i r c u n s t a n c i a s . Y eso es p r e c i s a m e n t e lo q u e r e q u i e r e el p a s en
e s t e m o m e n t o : reglas del j u e g o c l a r a s , t o d a s ellas f u n d a m e n t a d a s en el sentido c o m n .
No i m p o r t a q u tan b r i l l a n t e s s e a n las r e g l a s q u e se
c o n s t r u y a n o el c l c u l o q u e c a d a u n o de los p a r t i c i p a n t e s
realice s o b r e la n a t u r a l e z a del ser h u m a n o ; a final de cuentas lo q u e i m p o r t a es q u e las reglas p a r t a n d e la s e n s a t e z y
d e s p u s todo m u n d o se c o m p r o m e t a a c u m p l i r l a s v hacer186

187

las c u m p l i r . Las r e g l a s t i e n e n q u e r e s p o n d e r a p r i n c i p i o s
e l e m e n t a l e s de la n a t u r a l e z a h u m a n a , p e r o t a m b i n tienen
q u e c u m p l i r s e . El p a s q u e n a z c a de esas reglas p r o s p e r a r
en la m e d i d a en q u e ellas r e s p o n d a n al s e n t i d o c o m n y el
g o b i e r n o sea c a p a z de h a c e r l a s cumplir.
E s t e l i b r o n o p r e t e n d e i m p o n e r el c o n j u n t o d e r e g l a s
especficas q u e Mxico requiere. Ms bien, h a b u s c a d o prop o n e r el c o n c e p t o de lo q u e se r e q u i e r e y los p r i n c i p i o s q u e
d e b e n o r i e n t a r la l a b o r de los polticos q u e p a r t i c i p e n en el
p r o c e s o . Lo q u e r e s t a es p l a n t e a r a l g u n a s i d e a s s o b r e la
n a t u r a l e z a y lgica q u e d e b e c a r a c t e r i z a r el edificio institucional q u e est p o r c o n s t r u i r s e .
El p r i m e r g r a n p r i n c i p i o es q u e el o b j e t i v o l t i m o de
todo lo q u e n u e s t r o s polticos c o n s t r u y a n d e b e r e s p o n d e r al
b i e n e s t a r del c i u d a d a n o , p u e s ste es el c o r a z n del pas. Es
el c i u d a d a n o q u i e n d e b e c o n t a r c o n las h e r r a m i e n t a s p a r a
h a c e r posible el progreso. El c i u d a d a n o es el c o r a z n de la
a c t i v i d a d poltica y el c e n t r o del d e s a r r o l l o e c o n m i c o . Un
s i s t e m a poltico slido tiene q u e a p o s t a r al b i n o m i o ciudad a n o - c o n s u m i d o r c o m o c e n t r o y c o r a z n del d e s a r r o l l o y
del f u t u r o .
E n s e g u n d o lugar, la r e s p o n s a b i l i d a d m e d u l a r del gob i e r n o d e b e c o n c e n t r a r s e en c r e a r c o n d i c i o n e s p r o p i c i a s
p a r a q u e el c i u d a d a n o p u e d a d e s a r r o l l a r s e y, con ello, cont r i b u i r al d e s a r r o l l o del p a s . Sin c i u d a d a n o s n o h a y desarrollo y, p o r lo tanto, n o hay pas. E n la actualidad se reconoce, si bien de u n a m a n e r a a b s t r a c t a , la i m p o r t a n c i a del
c i u d a d a n o , p e r o n a d a se h a h e c h o p a r a q u e ste p u e d a enc a b e z a r su p r o p i o desarrollo y, p o r lo tanto, el del pas.
Tercero, la lgica q u e d e b e i m p e r a r en la construccin
i n s t i t u c i o n a l es la de s i m p l i f i c a r la vida del c i u d a d a n o . Es
f u n d a m e n t a l r e c o n o c e r q u e el c i u d a d a n o tiene u n a vida
difcil d e s d e q u e se l e v a n t a h a s t a q u e se acuesta: todo son
colas, d i f i c u l t a d e s y requisitos. En lugar de crear condiciones q u e le faciliten la vida (y el t r a b a j o , la inversin y el

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COLOFN

bargo, t a r d e o t e m p r a n o , los flujos de petrleo d i s m i n u i r n ,

c o m o lo h a n h e c h o en o t r o s m o m e n t o s crticos de n u e s t r a
h i s t o r i a r e c i e n t e . Es t i e m p o de c o m e n z a r a actuar, p u e s la
a l t e r n a t i v a sera un p a s e m p o b r e c i d o j u s t a m e n t e c u a n d o
su potencial es mayor.

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