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EL PRESIDENCIALISMO
.Ml
INDICE
A MANERA
DE
I. S I S T E M A
PROLOGO
PRESIDENCIAL
1. Caractersticas,
r i c a L a t i n a , 16
II. P R E D O M I N I O
S L IP
Q
3 7 J
DEL
12; 2. A n t e c e d e n t e s ,
PODER
15; 3. E n
Am-
EJECUTIVO
PRESIDENCIALISMO
PURO
1. O p i n i o n e s sobre el presidencialismo m e x i c a n o , 2 9 ;
2. Supuestos m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s , 3 1 ; 3. El r e f r e n do, 3 3 ; 4. L o s i n f o r m e s d e los secretarios de estado,
3 6 ; 5. O t r o s casos, 38
: )
IV. F U E N T E S
DEL
PRESIDENCIALISMO
MEXICANO
1. F u e n t e s , 4 1 ; 2. El constituyente d e Q u e r t a r o , 43
V. ORGANIZACIN
DEL
EJECUTIVO.
1. E j e c u t i v o u n i t a r i o , 4 5 ; 2. Eleccin d i r e c t a , 4 9 ; 3.
Requisitos p a r a ser presidente, 5 0 ; 4. El p r i n c i p i o d e n o
reeleccin, 5 5 ; 5. El p e r o d o presidencial, 61
VI. ORGANIZACIN
DEL
EJECUTIVO.
II
DEL
PRESIDENTE
EN
EL
PROCEDIMIENTO
LE-
GISLATIVO
[5]
j 0 3 o o q
INDICE
VIII.
FACULTADES
LEGISLATIVAS
DEL
PRESIDENTE
NDICE
1. Los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal inayoritaria, 151; 2. E n m a t e r i a agraria, 154; 3. En m a t e r i a de expropiacin, 156; 4. Expulsin de extranjeros, 156; 5. En m a t e r i a laboral, 157
99
XIV. F A C U L T A D E S
MATERIA
IX. A S P E C T O S
CUTIVO
DE L A S
RELACIONES
ENTRE
LOS
PODERES
AL
110
Y PRESERVACIN
EN
MATERIA DE R E L A C I O N E S
117
DE CARACTER
ECONOMICO
EXTERIORES
FACULTADES
ZADOS
TARIA Y , E N
SION
RESPECTO
EMPRESAS
DE
A LOS
H A C E N DARIO
ORGANISMOS
PARTICIPACION
Y LABORAL
XV.
FACULTADES
PENAL,
MEDIOS
EN
MASIVOS
Y
ELECTORAL
JURISDICCIONALES
CON
XVI. F A C U L T A D E S
EL PODER
DEL
PRESIDENTE
SUS
JUDICIAL
170
129
METACONSTITUCIONALES
DEL
PRESIDENTE
XVII. EL A S P E C T O P E R S O N A L E N LA PRESIDENCIA Y L O S
POLTICOS
135
190
1. J e f a t u r a real del PRI, 190; 2. Designacin de su sucesor, 191; 3. Designacin de los gobernadores, 197; 4.
Remocin de los gobernadores, 198
DEL P R E S I D E N T E
PODERES
ENTRANTE
200
LIMITACIONES
AL
PODER
DEL
PRESIDENTE
209
DESCENTRALI-
ESTATAL
DE E X T R A N J E R O S
ACCION
PROCEDIMIENTO
RELACIONES
LA
A LOS
DE GUERRA
DE LA SEGURIDAD INTERIOR
1. Las f a c u l t a d e s constitucionales de n o m b r a m i e n t o ,
117; 2. Las facultades metaconstitucionales de n o m b r a miento, 120; 3. L a declaracin y conduccin de la guerra, 121; 4. El envo d e tropas al exterior, 124; 5. Form a p a r t e el presidente de las fuerzas a r m a d a s ? , 125;
6. Declaracin de neutralidad y suspensin de relaciones comerciales, 125; 7. L a preservacin d e la seguridad
interior, 126
XI. F A C U L T A D E S
DE
Y RESPECTO
EL EJERCICIO
EJE-
LEGISLATIVO
EN
EDUCATIVA
RECAPITULACIN
MAYORI-
BIBLIOGRAFA
EXPUL151
220
230
A MANERA DE
A
RUBN BONIFAZ
UO
Y A
HCTOR
FIX-ZAMUDIO
PRLOGO
Escog corno terna de este ensayo el sistema presidencial mexicano porsu existencia constituye, con la de u n p a r t i d o poltico predominante, u n a de las dos piezas m s importantes del sistema poltico
mexicano, el (|ue, con todos sus defectos, vicios e injusticias, ha d a d o
a nuestro pas varios decenios de estabilidad poltica, un gobierno
civil, cierto n m e r o de libertades y algunas posibilidades p a r a la realizacin personal.
Pese a que el presidencialismo mexicano h a ejercido atraccin p a r a
los estudiosos del derecho, de la ciencia poltica y de la historia, h a
sido poco investigado. Encontrarnos escasas m o n o g r a f a s al respecto;
algunos artculos y captulos especficos en las obras de derecho constitucional y en las qu' e x a m i n a n nuestro sistema poltico, q u e t a m poco son a b u n d a n t e s .
tille
H e querido esbozar un p a n o r a m a general de qu es el presidencialismo mexicano, cules son las facultades constitucionales y metaconstitucionales del presidente, cmo se ejercen stas, y, a pesar de su
g r a n poder, las limitaciones que el titular del ejecutivo e n c u e n t r a frente a s, es decir, aquello q u e no p u e d e realizar el presidente, a u n q u e
quiera.
Del anlisis de las diversas y numerosas facultades q u e posee el
presid?nte y de sus relaciones con los poderes legislativo y judicial,
surgen las causas de por qu contamos con un ejecutivo muy f u e r t e
y con atribuciones tan amplias que le d a n un a m p l i o m a r g e n de decisin. Sus decisiones slo tienen el lmite d e t e r m i n a d o por la existencia de unos c u a n t o s factores de poder.
C i e r t a m e n t e , la ley f u n d a m e n t a l estructura un ejecutivo poderoso,
y la prctica concreta del sistema poltico mexicano lo fortalece a n
ms. Mi preocupacin n o es la existencia de un presidente con todo
esc c m u l o de facultades, sino q u e acte de a c u e r d o con la constitucin, q u e su m a r c o de accin sea la c a r t a m a g n a , p a r a q u e n o
peligren la libertad y la seguridad de los habitantes del pas.
Asimismo, necesario es q u e operen los controles legislativos q u e la
constitucin establece p a r a lograr u n equilibrio entre los poderes
ejecutivo y legislativo. C u a n d o la ley f u n d a m e n t a l supone, p a r a el
ejercicio de u n a atribucin, la participacin del congreso, sta debe
ser real y no v i r t u a l ; estas dos voluntades deben armonizarse y no
[9]
10
MANERA
DE
PRLOCO
MANERA
DE P R O L O G O
J.
constitucional son problemas de p o d e r ; son, en ltima instancia, cuestiones polticas q u e deben encauzarse d e n t r o de los marcos del orden
jurdico. E n consecuencia, el derecho constitucional necesita el auxilio
de la teora general del derecho, pero tambin de la ciencia poltica, de la sociologa, de la historia, de la economa. Por ello, en este
ensayo recurrimos a datos q u e nos a p o r t a n esas disciplinas. N o hemos
realizado u n estudio j u r d i c a m e n t e p u r o , no i n t e n t a m o s hacerlo, n o
lo haremos, p o r q u e hay q u e c o n f r o n t a r la n o r m a con la realidad,
con la v i d a ; describir y buscar el deber ser.
Los juristas preocupados por el derecho constitucional mexicano,
debemos realizar estudios tiles q u e nos p e r m i t a n q u i t a r el velo q u e
c u b r e nuestras instituciones, con el objeto de superar los obstculos
y a y u d a r a crear conciencia de nuestros problemas sociales, polticos
y jurdicos, p a r a resolverlos, p a r a t r a t a r de crear u n M x i c o m e j o r .
N o es h o r a de estudios de gabinete p a r a el gabinete. N o es h o r a
de estudios e m a n a d o s de las torres de marfil. Estamos c o m p r o m e t i dos con nuestra poca, con nuestro Mxico, con nuestros problemas,
con nuestras injusticias, con nuestras desigualdades, con nuestras
miserias. T o d o ello est estrechamente v i n c u l a d o con el d e r e c h o constitucional, tal y c o m o lo e n t e n d e m o s : el c o n j u n t o de n o r m a s q u e
t r a t a n de asegurar nuestra libertad y nuestra dignidad. De a q u q u e
si en otras disciplinas jurdicas son posibles n o me interesa saberlo
los estudios jurdicos puros, en el derecho constitucional 110 lo son
porque en l se manifiesta la c o n f r o n t a c i n del h o m b r e con su poca
y persigue subordinarle las estructuras estatales q u e el propio h o m bre h a construido p a r a su servicio y beneficio, y n u n c a , pero n u n c a ,
al contrario.
De la concepcin anterior se deriva la metodologa q u e he seguido
en este ensayo: descripcin de la n o r m a jurdica, de sus antecedentes
y c o n f r o n t a c i n de ella con la realidad en que se aplica. Si este
tipo de estudios disgusta a u n a clase de juristas, peor p a r a ellos. El
h o m b r e que no vive su poca, est perdido.
U n a aclaracin l t i m a : c u a n d o se cita u n artculo y 110 se m e n ciona a qu c u e r p o legal pertenece, lo es de la constitucin m e x i c a n a
vigente.
E n la ciudad universitaria del pedregal, D. F., en el mes d e m a r zo d e 1978.
CARACTERISTICAS
I. S I S T E M A
1.
PRESIDENCIAL
CARACTERSTICAS
13
14
SISTEMA
PRESIDENCIAL
g o b i e r n o q u e es q u i e n lleva la a d m i n i s t r a c i n y el g o b i e r n o m i s m o .
d] E n el g a b i n e t e existe u n a p e r s o n a q u e tiene s u p r e m a c a y a
q u i e n se suele d e n o m i n a r p r i m e r ministro.
e] E l g a b i n e t e subsistir, siempre y c u a n d o c u e n t e con el a p o y o d e
la m a y o r a p a r l a m e n t a r i a .
f] L a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a est e n c o m e n d a d a al g a b i n e t e , p e r o
ste se e n c u e n t r a s o m e t i d o a la c o n s t a n t e supervisin del p a r l a m e n t o .
g] Existe e n t r e p a r l a m e n t o y g o b i e r n o u n m u t u o control. El p a r l a m e n t o p u e d e exigir responsabilidad poltica al gobierno, ya sea a
u n o d e sus m i e m b r o s o al g a b i n e t e c o m o u n i d a d . A d e m s el p a r l a m e n t o p u e d e n e g a r u n v o t o d e c o n f i a n z a u o t o r g a r u n v o t o de
c e n s u r a al g a b i n e t e , con lo cual ste se ve o b l i g a d o a d i m i t i r ; p e r o
el g o b i e r n o n o se e n c u e n t r a d e s a r m a d o f r e n t e al p a r l a m e n t o , pues
tiene la a t r i b u c i n d e pedirle al j e f e d e estado, q u i e n g e n e r a l m e n t e
a c c e d e r , q u e disuelva el p a r l a m e n t o . Y e n las n u e v a s elecciones es
el p u e b l o q u i e n d e c i d e q u i n posea la r a z n : si el p a r l a m e n t o o el
gobierno. 7
'"( L a s caractersticas del sistema presidencial son las siguientes:
a] El p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o . E s t d e p o s i t a d o e n u n presid e n t e q u e es, al m i s m o t i e m p o , j e f e de e s t a d o y jefe d e gobierno.
b] El p r e s i d e n t e es electo p o r el p u e b l o y n o p o r el p o d e r legislativo, lo q u e le d a i n d e p e n d e n c i a f r e n t e a ste.
c] El p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e a los secretarios
de estado.
d] N i el p r e s i d e n t e ni los secretarios d e e s t a d o son p o l t i c a m e n t e
responsables a n t e el congreso.
e] N i el p r e s i d e n t e ni los secretarios d e e s t a d o p u e d e n ser m i e m bros del congreso.
f] El p r e s i d e n t e p u e d e estar a f i l i a d o a u n p a r t i d o poltico d i f e r e n t e
al d e la m a y o r a del congreso.
g] El p r e s i d e n t e n o p u e d e disolver el congreso, p e r o el congreso
no puede darle un voto de censura.8
C l a r o est q u e n o todas estas notas se d a n en todos los sistemas
presidenciales y m u c h o m e n o s en f o r m a p u r a ; p e r o establecer sus
p r i n c i p i o s nos sirve p a r a p o d e r precisar si u n sistema es presidencial
o p a r l a m e n t a r i o , o si es p r e d o m i n a n t e m e n t e presidencial con matices
d e p a r l a m e n t a r i o o viceversa. E n p r i n c i p i o / e n u n .sistema p r e s i d e n c i a l
la s e p a r a c i n de p o d e r e s d e b e ser m s clara, d i f a n a y p r o f u n d a , ya
1
Esta enunciacin est basada en la que realiza Karl Loewcnstein, Teora
de la constitucin, Barcelona, lid. Ariel, 1965, pp. 105-107.
8
Jorge Carpizo, Derecho constitucional, en Las humanidades en el siglo xx.
El derecho, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1976, p. 121.
ANTECEDENTES
15
2.
ANTECEDENTES
SISTEMA
Ib
PRESIDENCIAL
EN
3.
E N AMEKICA LATINA
AMRICA
LATINA
17
jg
SISTEMA
PRESIDENCIAL
t i n g u i e n d o e n t r e : a] el p r e s i d e n t e constitucional, b] el c a u d i l l o d e m a g g i c o , c] el g u a r d i n m i l i t a r y d] el caudillo p a t e r n a l i s t a . 1 9
As, q u e d a c l a r o q u e hay diferencias e n t r e los diversos sistemas
presidenciales de A m e r i c a L a t i n a ; p e r o la similitud e n t r e ellos p u e d e
e n c o n t r a r s e en el p r e d o m i n i o del e j e c u t i v o y e n la c o l a b o r a c i n d e
los p o d e r e s cuyas p a u t a s principales son s e a l a d a s p o r el p r o p i o ejecutivo. A n d r H a u r i o u h a a f i r m a d o q u e el r g i m e n d e t i p o presidencial p e r m i t e u n e n c u a d r a m i e n t o m s a u t o r i t a r i o del pas, 2 " y
esta a f i r m a c i n p a r e c e verificarse, en p a r t e , c u a n d o c o n t e m p l a m o s
q u e varios pases se h a n d e c i d i d o p o r el sistema presidencial, o h a n
p a s a d o a l, despus d e u n a e x p e r i e n c i a p a r l a m e n t a r i a , c o m o u n a
f o r m a de c o n f i g u r a r u n e j e c u t i v o m s f u e r t e . 2 1
El p r o b l e m a del sistema presidencial e n A m r i c a L a t i n a i m p l i c a
el p r o b l e m a d e t o d o su sistema poltico, y en el f o n d o se e n c u e n t r a
la v i e j a p r e o c u p a c i n de c m o a r m o n i z a r la libertad y el o r d e n , la
libertad y la a u t o r i d a d ; 2 2 c m o limitar u n p o d e r q u e h a c r e c i d o e n
tal f o r m a q u e d e t e r m i n a el destino del pas y, e n b u e n a p a r t e , las
libertades d e sus h a b i t a n t e s .
D e n t r o d e este e s q u e m a se e n c u e n t r a la difcil p r o b l e m t i c a del
sistema presidencial e n M x i c o .
II. P R E D O M I N I O D E L P O D E R
EJECUTIVO
1. LAS C A U S A S
C a r a c t e r s t i c a d e los sistemas polticos c o n t e m p o r n e o s es el p r e d o m i n i o del p o d e r e j e c u t i v o sobre los otros p o d e r e s y sobre los m e c a nismos d e decisin poltica e n el estado. Esta a f i r m a c i n resulta c i e r t a
lo m i s m o en los pases capitalistas q u e en los socialistas o c o m u n i s tas. E s t a a f i r m a c i n resulta cierta igual e n los sistemas presidenciales
q u e en los cuasi presidenciales, p a r l a m e n t a r i o s , d e g a b i n e t e o d e gob i e r n o congresional. L a s f a c u l t a d e s de decisin se h a n i d o c o n c e n t r a n d o e n el p o d e r e j e c u t i v o , y en este s e n t i d o la aseveracin es
vlida tanto p a r a Brejnev como p a r a Crter, p a r a Castro como
p a r a Geisel, p a r a Beguin c o m o p a r a S a d a t .
L o q u e c a r a c t e r i z a al g o b i e r n o c o n t e m p o r n e o es la existencia d e
u n e j e c u t i v o f u e r t e o m u y f u e r t e . M a c G r e g o r B u r n s a f i r m a q u e los
siglos x v i y xvir se distinguieron e n el m u n d o o c c i d e n t a l p o r el gob i e r n o d e m o n a r c a s m u y poderosos q u e c e n t r a l i z a r o n el p o d e r , q u e
el siglo XVIII f u e la p o c a d e las a s a m b l e a s p o p u l a r e s y las legislaturas, q u e el x i x y los principios del x x se s e a l a n p o r la f o r m a c i n d e
los p a r t i d o s , y se p r e g u n t a si a c t u a l m e n t e , en t o d o el m u n d o , estamos e n t r a n d o e n u n a e t a p a d e g o b i e r n o e j e c u t i v o . 1
A h o r a bien, d e b e m o s i n q u i r i r cules son los f a c t o r e s q u e h a n conf i g u r a d o en t o d a s p a r t e s del m u n d o , sin q u e i m p o r t e el sistema poltico y d e g o b i e r n o , u n e j e c u t i v o f u e r t e q u e es el c e n t r o del sistema
poltico.
LAS
20
PREDOMINIO
DEL
l'Olii R
EJECUTIVO
r e p u b l i c a n o y en q u m e d i d a c a r a c t e r i z a d i c h a c o m b i n a c i n el p l a n
e l a b o r a d o p o r la convencin. Los ingredientes q u e d a n p o r r e s u l t a d o
la e n e r g a del e j e c u t i v o s o n : p r i m e r o , la u n i d a d ; segundo, la p e r m a n e n c i a ; tercero, el p r o v e e r a d e c u a d a m e n t e a su s o s t e n i m i e n t o ; c u a r to, p o d e r e s suficientes. Los ingredientes q u e nos p r o p o r c i o n a n segur i d a d en u n sentido r e p u b l i c a n o s o n : p r i m e r o , la d e p e n d e n c i a q u e
es d e b i d a respecto del p u e b l o ; segundo, la responsabilidad necesaria."
D e la t r a n s c r i t a exposicin d e H a m i l t o n se p u e d e concluir q u e el
e j e c u t i v o d e b e ser f u e r t e y enrgico, p e r o q u e al m i s m o t i e m p o los
c i u d a d a n o s d e b e n vivir t r a n q u i l o s p o r q u e el e j e c u t i v o d e p e n d e del
p u e b l o y d e b e ser responsable d e sus actos."
A h o r a regresemos a la contestacin de la p r e g u n t a p e n d i e n t e . A n d r H a u r i o u se refiere a la hipertrofia
del e j e c u t i v o respecto al legislativo, y seala p a r a ello c u a t r o r a z o n e s : a] los problemas
de
defensa,
q u e incluyen incluso la supervivencia del g r u p o n a c i o n a l
y q u e se p r e s e n t a n m s difciles q u e en otras p o c a s ; b] la socializacin tecnocrtica
d e O c c i d e n t e q u e necesita de tcnicos, siendo el
e j e c u t i v o q u i e n c u e n t a con ellos; c] los medios modernos
de
anlisis,
informacin
o control de la opinin pblica, q u e p e r m i t e n al e j e c u tivo p r e c i s a r m e j o r la cronologa p a r a la t o m a de decisiones, y d j el
d i s f r u t e p o r el ejecutivo, d e u n a delegacin
directa de la
soberana
nacional al ser electo p o r s u f r a g i o u n i v e r s a l / '
Por su p a r t e , A n t o n i o C a r r o M a r t n e z asienta q u e el robustecim i e n t o del e j e c u t i v o se d e b e p r i n c i p a l m e n t e a tres f u n c i o n e s : a] el
p o d e r total d e la f u e r z a militar en m a n o s del ejecutivo, c o m o consec u e n c i a de las dos g u e r r a s m u n d i a l e s , b] la d i p l o m t i c a y c] la planificacin y, corno corolario, la c o n c e n t r a c i n del p o d e r econmico. 4
2
Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, Il federalista, Mxiro,
Fondo de Cultura Econmica, 1957, pp. 297-298.
3
Andr Hauriou, op. cit-, pp. 677 (378.
4
Antonio Carro Martnez, La primaca del poder ejecutivo en el estado
contemporneo, en Revista de Estudios Polticos, nm. 98, Madrid, Instituto
de Estudios Polticos, 1958, pp. 114-110. Textualmente afirma: "Obsrvese,
simplemente, cmo se lia robustecido el ejecutivo a travs de tres tipos defunciones durante las ltimas dcadas.
"En primer lugar, la funcin militar es una incumbencia del estado desde
pie los primitivos dejaron de verse obligados a llevar continuamente armas
segn afirmaba Tucdides porque de su defensa personal se encarg la
comunidad. La funcin militar es, pues, tan antigua como las mismas organizaciones polticas y en todo momento histrico el poder poltico lia tenido
que tener siempre respaldada su autoridad moral por la fuerza militar...
pero las dos guerras totales del siglo que vivimos lian provocado el nacimiento
de un correspondiente poder total y nadie ms caracterizado para su mantenimiento que el ejecutivo. En lodo caso est demostrado que la funcin de
defensa nacional es tpica del ejecutivo, y es que en los momentos difciles
CAUSAS
21
MBangownsBi
22
......i "*M'"
PREDOMINIO
DEL
PODER
11 ,ipSi;ji
EJECUTIVO
F.N
MXICO
23
2.
EN
MXICO
l\
PREDOMINIO
DEL
PODER
EJECUTIVO
EN
MXICO
25
26
PREDOMINIO
DEL
L'ODER
EJECUTIVO
3.
LA V I S I N Q U E S E T I E N E DE LA
PRESIDENCIA
B. Mirkine-Guetzevitcli, Modernas
Madrid, Ed. Rcus, 1931, pp. 199 208.
tendencias
del derecho
constitucional,
LA
VISIN
<JUE
SE
TIENE
DE
LA
PRESIDENCIA
>>7
c o m o u n a f i g u r a p o t e n t e , q u e d e s e m p e a la p a r t e p r i n c i p a l e n
la p r e p a r a c i n de las leyes, con los congresistas c o m o a y u d a n t e s y los
g o b e r n a d o r e s y alcaldes c o m o s u b o r d i n a d o s . Los nios t i e n e n ideas
respecto al puesto, n o n a d a m s respecto al h o m b r e . Exista, i n f o r m a n los citados autores, una lnea bsica de expectaciones
"sobre la
conducta
y calificaciones
del hombre
que la ocupa o trata de ocuparla." 21
O t r o estudio, r e a l i z a d o t a m b i n c o n nios d e p r i m a r i a , e n 1962,
revel q u e u n a g r a n m a y o r a ve al p r e s i d e n t e c o m o o m n i s a p i e n t e , o m n i p o t e n t e e infalible. 2 2 Y esta c o n c e p c i n de los nios p e r d u r a e n
muchos adultos.
Este siglo h a c o n o c i d o ejecutivos m u y fuertes, e n t r e los q u e p o d e m o s m e n c i o n a r a los dos Roosevelt, N i x o n , Stalin, F r a n c o , C h u r c h i l l ,
I n d i r a G a n d h i , M a o T s e - t u n g , P e r n , D e G a u l l e . Este l t i m o ya d e s d e
1946 p u g n a b a p o r u n p r e s i d e n t e c a p a z d e l o g r a r q u e p o r e n c i m a
" d e las c o n t i n g e n c i a s polticas sea e s t a b l e c i d o u n a r b i t r a j e n a c i o n a l
q u e h a g a valer la c o n t i n u i d a d e n m e d i o d e las c o m b i n a c i o n e s . . . " 2 S
J o h n F. K e n n e d y escribi 2 4 q u e la p r e s i d e n c i a a m e r i c a n a es u n a institucin f o r m i d a b l e , e x p u e s t a y misteriosa. A f i r m q u e es f o r m i d a b l e
p o r q u e es el p u n t o d e decisin l t i m o en el sistema poltico n o r t e a m e r i c a n o ; q u e es e x p u e s t a p o r q u e la decisin n o se p u e d e t o m a r e n el
vaco, ya q u e la p r e s i d e n c i a est en el c e n t r o del j u e g o d e los intereses, presiones e ideas y es el torbellino e n el c u a l los e l e m e n t o s
d e las decisiones nacionales son t o m a d a s , y q u e es misteriosa p o r q u e
la esencia d e la decisin l t i m a p e r m a n e c e i m p e n e t r a b l e p a r a el obs e r v a d o r y a m e n u d o incluso p a r a q u i e n la t o m .
As, dos g r a n d e s p r e s i d e n t e s h a n c r e d o e n la g r a n d e z a d e la institucin presidencial, en el prestigio y la f u e r z a d e la m i s m a , y m u c h o
hicieron en sus respectivos pases p o r el f o r t a l e c i m i e n t o del c a r g o .
21
Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 391-395. Al respecto,
muy interesante es la obra de Rafael Segovia, la politizacin del nio mexicano, Mxico, El Colegio de Mxico, 1975, 104 pp.
21
Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 394-395.
22
Theodore C. Sorcnsen, Watchmen in the niglit. Presiilential
accountabiity a/ter Watergate, Cambridge, Massachusetts, T h e MIT l'rcss, 1975, p. 140.
23
Juan |. Tras, Las concepciones del general De Gaulle sobre la presidencia
de la repblica, en Revista de Estudios l'oliticos, mim. 111-142, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 19G5, pp. 102-111. Al respecto, consltese Marcel
Waline, Le parlement, le pouvoir excutif el les parts poliliques en fonction
de la democratie, en llevue Internationale de Droit Compare, ao sptimo,
mim. 2, l'ars, 1955, pp. 396-397.
24
En el prlogo de la obra de Theodore C. Sorcnsen, Decision-mahing in
the IVIiite House, Nueva York, Coluinbia Univcrsity Press, 1963, p. xi.
PREDOMINIO
ZO
4 . DOS
DEL
PODER
EJECUTIVO
CONCEPCIONES
III. M E X I C O :
1. O P I N I O N E S
PRESIDENCIALISMO
SOBRE EL PRESIDENCIALISMO
PURO
MEXICANO
[29]
Mixteo:
30
PRESIDENCIALISMO
PURO
el presisacerdote
tradicin
la miti-
P a r a P a b l o N e r u d a el p r e s i d e n t e es u n e m p e -
1
Alberto G. Salceda, La eleccin del presidente de la repblica, en Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, t. n, iim. G, Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 1952, p. 35.
" Patricio E. Marcos, Jacqueline Peschard, y Carmen Vzquez, El presidencialismo mexicano como fbula poltica, en Estudios Polticos, vol. i, nm. 3-4,
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1975, p. 34.
0
El presidencialismo mexicano, en Anlisis Poltica, vol. 5, nm. 25, Mxico,
Instituto Mexicano de Estudios Polticos, 1970, p. 195.
7
Octavio Paz, Posdata, Mxico, Siglo XXI, 1970, p. 55.
" Carlos Fuentes, Tiempo mexicano, Mxico, Joaqun Mortiz, 1971, p. 70.
SUPUESTOS
MATICES
PARLAMENTARIOS
31
2.
SUPUESTOS
MATICES
PARLAMENTARIOS
EI. REFRENDO
MXICO:
PRESIDENCIALISMO
13
33
PURO
Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano, Mxico, F.d. I'orra, 1972, pp. 249 y 257.
" Jorge Carpizo, La constitucin ... op. cit., pp. 352-358.
15
Diario ele los debates del congreso constituyente, 1916-1917, Mxico, Ediciones de la comisin nacional para la celebracin del scsquiccntcnario de la
proclamacin de la independencia nacional y del cincuentenario de la revolucin mexicana, 1900, t. ii, pp. 003 y 009.
Daniel Coso Villegas, op. cit., pp. 42-43: en diciembre de 1921, "Un
grupo de diputados de ese partido [el Liberal Constitucionalista] present en
la cmara una iniciativa para reformar la constitucin de modo de instaurar
en Mxico un rgimen parlamentario de gobierno. Segn ella, el presidente
de la repblica seguirla siendo electo popularmente; pero el 'primer ministro'
y los secretarios de estado seran designados por el congreso de ternas que
para cada caso le sometiera el presidente." Es verdad que desde junio de 1918,
en ocasin de las elecciones de una nueva legislatura federal el PLC lanz todo
1111 programa que deban aceptar y sostener sus candidatos a diputados y
senadores, y en el cual figuraba "el establecimiento del rgimen parlamentario
de gobierno"
3.
M.
que ha
operannuestra
93, 29,
REFRENDO
34
MXICO:
PRESIDENCIALISMO
L'URO
E L REFRENDO
35
1902, pp.
181-18G.
PG
MXICO:
PRESIDENCIALISMO
PURO
4.
E n el a r t c u l o 9 3 se lia q u e r i d o e n c o n t r a r o t r o m a t i z p a r l a m e n t a r i o .
L o s dos p r i m e r o s p r r a f o s de d i c h o a r t c u l o d i c e n : " L o s secretarios
del d e s p a c h o y los jefes d e los d e p a r t a m e n t o s administrativos, luego
q u e est a b i e r t o el p e r i o d o de sesiones ordinarias, d a r n c u e n t a al
congreso, del e s t a d o q u e g u a r d a n sus respectivos ramos. C u a l q u i e r a
de las c m a r a s p o d r citar a los secretarios de e s t a d o y a los jefes
de los d e p a r t a m e n t o s administrativos, asi c o m o a los directores y
a d m i n i s t r a d o r e s d e los organismos descentralizados federales o d e las
e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i n estatal m a y o r i t a r i a , p a r a q u e i n f o r m e n
c u a n d o se d i s c u t a u n a ley o se e s t u d i e u n negocio c o n c e r n i e n t e a sus
respectivos r a m o s o a c t i v i d a d e s . "
E s t e p r e c e p t o tiene su a n t e c e d e n t e e n la n o r m a 108 del reglamento fiara el gobierno interior del congreso general de 23 de m a r z o
d e 1824, q u e dispona q u e " c u a n d o los secretarios f u e r e n l l a m a d o s
p o r las c m a r a s o e n v i a d o s p o r el gobierno, p a r a asistir a a l g u n a
discusin, p o d r n p e d i r el e x p e d i e n t e p a r a instruirse", y p o d a n los
secretarios i n f o r m a r a las c m a r a s lo q u e creyeran p r u d e n t e , a n t e s
q u e e m p e z a r a la discusin y e x p o n i e n d o los f u n d a m e n t o s d e su p e n sar. El r e g l a m e n t o c i t a d o f u e d e r o g a d o p o r el d e 1897, p e r o este
l t i m o casi r e p r o d u j o las disposiciones d e 1824 al respecto. El a c t u a l
r e g l a m e n t o es m u y a m p l i o sobre- este p u n t o , y e n d o m s all d e las
disposiciones constitucionales,"" ya q u e d i s p o n e q u e el p r e s i d e n t e
I' I reglamento para el gobierno interior del congreso general de los Es-
INIORMIS
L)E LOS S E C R E T A R I O S
DE
ESTADO
.'17
MXICO:
38
PRESIDENCIALISMO
PURO
5.
OTROS
CASOS
T a m b i n e n c u e n t r a n los a u t o r e s e l e m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s e n :
a] E l a r t c u l o 29 c o n s t i t u c i o n a l q u e se r e f i e r e a la suspensin d e las
g a r a n t a s individuales y a las f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar.
M s a d e l a n t e m e r e f i e r o a estos interesantes p r o b l e m a s ; a h o r a slo
m e p r e o c u p a s u b r a y a r q u e el presidente, antes d e solicitar al congreso
la suspensin d e g a r a n t a s individuales, d e b e r t e n e r el a c u e r d o del
c o n s e j o d e ministros, expresin q u e n i c a m e n t e e n c o n t r a m o s e n la
c o n s t i t u c i n e n esa ocasin y q u e n o r e p r e s e n t a n i n g n t o q u e p a r l a m e n t a r i o , ya q u e el l l a m a d o c o n s e j o d e ministros n o es responsable
a n t e el congreso d e la a c t i t u d q u e a d o p t e , y a los secretarios d e
e s t a d o q u e se n i e g u e n a a p r o b a r tal m e d i d a el p r e s i d e n t e los p u e d e
r e m o v e r l i b r e m e n t e d a d o q u e respecto a todos los i n t e g r a n t e s de tal
c o n s e j o tiene d i c h a f a c u l t a d . 3 0
Francisco Ramrez Fonseca
Manual
de derecho constitucional,
Mxico,
OTROS CASOS
b]
que:
mino
dente
39
El s e g u n d o p r r a f o del a r t c u l o 6 6 c o n s t i t u c i o n a l q u e establece
"Si las dos c m a r a s n o e s t u v i e r a n d e a c u e r d o jara p o n e r tra las sesiones a n t e s d e la f e c h a i n d i c a d a , resolver el presid e la r e p b l i c a . "
n i n g u n o d e los aspectos q u e se h a n
mencionado
MXICO:
40
nnrlamentario
implica
PRESIDENCIALISMO
PURO
en el sistema presidencial m e x i c a n o ,
e n cuestin el p r e s i d e n t e o el secre-
IV. F U E N T E S
DEL
PRESIDENCIALISMO
MEXICANO
T -
1.
FUENTES
1812.
E n m a r z o d e 1823, E s t e b a n A u s t i n r e d a c t e n ingls u n p r o y e c t o
de constitucin p a r a , la r e p b l i c a m e x i c a n a , e n el cual mezcl elem e n t o s d e las dos leyes f u n d a m e n t a l e s c i t a d a s e n el p r r a f o a n t e r i o r .
Austin p r o p u s o el sistema presidencial y estableci q u e se p o d r a
r e m o v e r al p r e s i d e n t e del c a r g o p o r violacin a la c o n s t i t u c i n o a
i las leyes, p o r m a l o s m a n e j o s d e f o n d o s o p o r c r m e n e s d e a l t a t r a i cin. E n el p r o y e c t o se c r e a b a n las secretaras d e e s t a d o y del desp a c h o , c o m o c o l a b o r a d o r a s del ejecutivo. E n d i c h o p r o y e c t o se a s e n t
q u e se d e b e r a n c o p i a r d e la constitucin d e C d i z d e 1812, los a r tculos 133 al 139 f o r m a c i n d e las leyes, los 225, 226 y 227
relativos a los secretarios d e e s t a d o y del 246 al 281 r e s p e c t o a
la a d m i n i s t r a c i n d e jiisticia. 1
Posteriormente, Austin redact otro proyecto de constitucin en
el q u e reiter el sistema presidencial, p e r o del c u a l excluy lo c o n cerniente a los p r e c e p t o s d e la constitucin d e C d i z ; este t r a b a j o
se lo e n t r e g a R a m o s Arizpe q u i e n e n p a r t e se inspir e n l : " A l g u n a s d e sus s e m e j a n z a s verbales nos lo r e v e l a n ; p e r o t a m b i n es
cierto q u e esas s e m e j a n z a s p u e d e n explicarse p o r la i n s p i r a c i n c o m n
q u e a m b o s t u v i e r o n e n la constitucin d e los E s t a d o s U n i d o s d e
N o r t e a m r i c a . C o m o a f i r m a B a r k e r , el c o m p i l a d o r del a r c h i v o d e
Austin y a d e m s su m e j o r b i g r a f o , el c a r c t e r d e R a m o s A r i z p e
1
Jorge F. Gaxiola, Orgenes del sistema presidencial. (Gnesis del acta constitutiva de 1824), en Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, t. ii, nni.
6, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1952, p. 27.
[41]
EL CONSTITUYENTE DE QUERl'ARO
FUENTES
DEL
PRESIDENCIALISMO
43
MEXICANO
d ] la f o r m a p a r a c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s
a p a r t i r de l a r e f o r m a d e 1923.
E n c a m b i o , la c o n s t i t u c i n d e 1857 estableci u n s i s t e m a d e gob i e r n o d i f e r e n t e a l d e 1824, y a q u e sus caractersticas f u e r o n las
o p u e s t a s a las s e a l a d a s : n o veto, congreso u n i c a m a r a l y dos p e rodos de sesiones. E n 1857, el c e n t r o d e p o d e r p l a s m a d o e n la ley
f u n d a m e n t a l se e n c o n t r a b a e n el r g a n o legislativo; las r e f o r m a s d e
1874 r e g r e s a r o n , en g r a n p a r t e , a la e s t r u c t u r a terica q u e se h a b a
c o n o c i d o en M x i c o desde 1824, m i s m a q u e e n b u e n a m e d i d a r e c o g i
el c o n s t i t u y e n t e m e x i c a n o d e 1916-1917.
2.
EL C O N S T I T U Y E N T E
DE
QUERETARO
44
FUENTES
DEL
PRESIDENCIALISMO
MEXICANO
V. O R G A N I Z A C I N
1. E J E C U T I V O
DEL
EJECUTIVO.
UNITARIO
1
Vase Benjamn Villegas Basavilbaso, El poder ejecutivo. Valoracin y anlisis. Sil prctica, en Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales,
ao v, nmi. 1, Montevideo, 1954, p. 20.
2
Vase Hctor Gros Espiel, El ejecutivo colegiado en el Uruguay, en
Revista ele Estudios Polticos, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, nm.
133, 1964, pp. 104i-167. Respecto al ejecutivo colcgi;\do del Sudn, estructurado
en la constitucin provisional de 1956, vase Miguel Herrero de Min,
Nacionalismo y constitucionalismo. El derecho constitucional de los nuevos
estados, Madrid, Ed. Tccnos, 1971, p. 134.
[ 1 5 ]
ORGANIZACIN
f
I r t
' |
I.
1
DFX
EJECUTIVO.
imperial
presdeney,
EJECUTIVO
Boston, Iloughton
UNITARIO
e n c u e n t r a a s e n t a d o q u e el e j e c u t i v o p l u r a l t i e n d e a d i s i m u l a r las
faltas y a d e s t r u i r la r e s p o n s a b i l i d a d , as c o m o el riesgo d e q u e
d i f i e r a n los m i e m b r o s del c u e r p o c o l e g i a d o c o n las c o n s e c u e n t e s e m u laciones y a u n a n i m o s i d a d personales. 0
E n M x i c o , la u n i d a d o colegialidad del e j e c u t i v o se discuti a m p l i a m e n t e en el c o n s t i t u y e n t e d e 1823-1824 al d e b a t i r s e los a r t c u l o s
del a c t a c o n s t i t u t i v a d e 1824.
V a m o s a e x p o n e r los p a s a j e s m s i m p o r t a n t e s sobre este p u n t o : u n a
b u e n a p a r t e d e los d i p u t a d o s constituyentes se i n c l i n a b a p o r q u e el p o d e r e j e c u t i v o f u e r a colegiado, y as p e n s a b a n i m p e d i r q u e se c a y e r a e n
la t i r a n a y e n la p r e c i p i t a c i n e n la t o m a d e decisiones. L a comisin
p r o p u s o la a p r o b a c i n del e j e c u t i v o u n i p e r s o n a l . R e j n lo o b j e t .
B u s t a m a n t e ( D . C . ) a p o y a la comisin a f i r m a n d o q u e e n el p r o yecto se e v i t a b a la " m o r o s i d a d e n la e j e c u c i n , q u e es el d e f e c t o del
g o b i e r n o d e m u c h o s a u n q u e ste tiene la v e n t a j a d e la m u l t i p l i c a cin d e l u c e s . . . " R o m e r o t a m b i n a p o y el p r o y e c t o d e la comisin,
a l e g a n d o q u e las c i r c u n s t a n c i a s p o r las cuales a t r a v e s a b a M x i c o
d e m a n d a b a n e n e r g a e n el g o b i e r n o , y esto se l o g r a b a d e p o s i t n d o l o
en u n a sola p e r s o n a . 7
E n la sesin del 2 d e e n e r o d e 1824, R o d r g u e z a p o y el e j e c u tivo colegiado p o r q u e " t i e n e m s luces, m s c o n s t a n c i a , y es m u y
r e m o t o cjue todos sus i n d i v i d u o s se c o l u d a n c o n t r a la p a t r i a " . 8
M o r a l e s t a m b i n a p o y la i n t e g r a c i n p l u r a l del e j e c u t i v o , c o n los
siguientes a r g u m e n t o s : q u e si u n o se e n f e r m a h a y otros dos p a r a el
d e s p a c h o ; q u e s i e n d o tres los p a r t i d o s , p u e d e n t r a n s i g i r y l o g r a r
q u e c u a n d o m e n o s u n h o m b r e d e su c o n f i a n z a q u e d e en el e j e c u t i v o
p l u r a l ; y q u e el secreto se a v e n t u r a t a n t o e n el e j e c u t i v o u n i p e r sonal c o m o e n el p l u r a l , p o r q u e en el p r i m e r o , el p r e s i d e n t e d e t o d a s
m a n e r a s n o p u e d e h a c e r t o d o p o r s mismo."
Mifflin,
1973, p. 382.
4
Jos Iturriaga, Los presidentes y las elecciones en Mxico, en Revista
de la Escuela Nacional ele Ciencias Polticas y Sociales, ao iv, nni. 11 y 12,
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1958, p. 12. Esas siete
ocasiones son:
a. la "junta provisional gubernativa" emanada de los tratados de Iguala
y Crdoba; se integr con 38 personas,
b. la "regencia del imperio" que se integr con 5 personas,
c. el triunvirato que se form a la cada de Iturbide,
d. el triunvirato de finales del ao de 1829,
e. el triunvirato de septiembre de 1847, que se form cuando Santa Anua
abandon la ciudad de Mxico por la proximidad de las tropas invasoras,
f. la "junta suprema de gobierno", "que asumi los poderes durante tres
das a la entrada de las tropas francesas a esta capital", y
g. la junta anterior design a la "regencia del imperio" que gobern casi
D e m e t r i o d e l Castillo p r o p u s o q u e el e j e c u t i v o se d e p o s i t a r a e n
tres i n d i v i d u o s q u e se l l a m a r a n p r e s i d e n t e , v i c e p r e s i d e n t e y designado. El d e s i g n a d o sustituira al p r e s i d e n t e c u a n d o ste c o n c l u y e r a
su gestin, y el v i c e p r e s i d e n t e c u a n d o se e n f e r m a r a o estuviese impedido p o r la ley. E l v i c e p r e s i d e n t e y el d e s i g n a d o t e n d r a n v o t o
consultivo en todos los asuntos, y si se p e r c a t a b a n d e q u e el presidente e s t a b a a t e n t a n d o c o n t r a las libertades p a t r i a s , lo p o n d r a n e n
Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 299-301.
" Crnicas del acta constitutiva de la federacin, op. cit., p. 430.
Ibid., p. 437.
Ibid., p. 438.
6
un ao.
" Hermn Fincr, Teora
Tecnos, 1904, p. 815.
moderno,
Madrid, Ed.
47
ORGANIZACIN
DEL
EJECUTIVO.
ELECCIN
DIRECTA
49
,
j!p.
' f,
2
*Ht
,
r o m a n o d e los d o s cnsules. 1 2
L a comisin insisti e n u n e j e c u t i v o u n i p e r s o n a l y p r e s e n t u n
n u e v o proyecto d e artculo. R a m o s A r i z p e explic p o r q u el n u e v o
proyecto, e n c u a d r a d o e n el sistema d e t o d a la constitucin, a s e g u r a b a
la libertad n a c i o n a l : " . . . p o n e al p r e s i d e n t e u n c o n t r a p e s o m a y o r
q u e el c o n t e n i d o en las r e p e t i d a s proposiciones: pues q u e segn d i c t a m e n , el p r e s i d e n t e d e b e ser n o m b r a d o p o r los estados: sus decretos
y r d e n e s n o h a n d e ser obedecidas si n o f u e r e n a u t o r i z a d a s respect i v a m e n t e p o r los secretarios del d e s p a c h o , los cuales son r e s p o n s a bles; y sobre t o d o se le d a u n c o n s e j o de g o b i e r n o c o m p u e s t o de la
m i t a d d e los senadores, esto es, u n o d e c a d a e s t a d o c o n el c a r g o
d e d a r su d i c t a m e n al p r e s i d e n t e c u a n d o sea c o n s u l t a d o p o r ste. . . " 1 3
T o d a v a se esgrimieron a r g u m e n t o s e n f a v o r y e n c o n t r a d e la
u n i d a d y la p l u r a l i d a d del p o d e r e j e c u t i v o . M i e r p r o p u s o q u e este
p r o b l e m a se resolviera e n l a constitucin, ya q u e n o h a b a u r g e n c i a
e n f i j a r el n m e r o d e individuos q u e i n t e g r a r a n t a l p o d e r . D e
a c u e r d o con el p e n s a m i e n t o d e M i e r , e n la sesin del 3 0 d e e n e r o
se p u s o a discusin y f u e a p r o b a d o el a r t c u l o 15 del a c t a , r e d a c t a d o e n la f o r m a siguiente: " E l s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o se deposit a r p o r la constitucin e n el i n d i v i d u o o i n d i v i d u o s q u e ella seale."
L o s d e b a t e s anteriores y el h e c h o d e q u e el p r o b l e m a n o h a y a
p o d i d o ser resuelto e n el a c t a , nos e n s e a n cjue los constituyentes
t e n a n m i e d o d e c u a l q u i e r cosa q u e p u d i e r a d e g e n e r a r e n tirana.
C u a n d o el a r t c u l o 74 d e la constitucin se p u s o a consideracin
del congreso constituyente, a n 14 d i p u t a d o s v o t a r o n e n c o n t r a del
ejecutivo unipersonal.
Jos M a r a del Castillo Velasco, u n o d e los p r i n c i p a l e s exgetas
,u
2 . ELECCIN
DIRECTA
ORGANIZACIN
DEL
EJECUTIVO.
R E Q U I S I T O S P A R A SER
PRESIDENTE
50
3.
REQUISITOS
PARA
SER
PRESIDENTE
q u e n o sean los de M x i c o , c o m o p o d r a a c o n t e c e r si a n t e s se h a
tenido otra nacionalidad.
P e r o a d e m s h a y o t r o r e q u e r i m i e n t o : ser h i j o d e p a d r e s mexic a n o s p o r n a c i m i e n t o . E s t a p a r t e d e la f r a c c i n es u n a n o v e d a d
del c o n s t i t u y e n t e d e 1917. Se t r a t d e e v i t a r q u e u n a p e r s o n a "ext r a n j e r i z a n t e " p u d i e r a llegar a la p r e s i d e n c i a : es p r o b a b l e q u e se
h a y a t e n i d o en m e n t e i m p e d i r q u e alguien c o m o Jos Ivs L i m a n t o u r ,
a q u i e n se le c o n s i d e r a b a a f r a n c e s a d o , estuviera e n c o n d i c i o n e s d e
a l c a n z a r esa r e p r e s e n t a c i n . 2 0
T e n a R a m r e z critica esta p a r t e d e la f r a c c i n p o r c o n s i d e r a r q u e
se t r a t a d e u n n a c i o n a l i s m o excesivo y n o justificable p o r q u e " n u n c a
se h a d a d o el caso d e q u e a travs de u n p r e s i d e n t e , h i j o d e p a d r e s
e x t r a n j e r o s , ejerza i n f l u e n c i a e n los destinos d e M x i c o el pas d e
origen d e los p a d r e s " . 2 1 Y M o r e n o S n c h e z a b o g p o r la supresin
d e esta limitacin, a r g u m e n t a n d o q u e liemos r e c i b i d o y c o n t i n u a m o s
r e c i b i e n d o m i g r a c i o n e s d e i m p o r t a n c i a , y p o r q u e el p a s es m u y libre
y generoso. 2 2
Este requisito n o d e b e suprimirse p a r a a b r i r l e las p u e r t a s de la
p r e s i d e n c i a d e la r e p b l i c a a u n a p e r s o n a d e t e r m i n a d a , p o r q u e
a p a r t e del p o c o respeto q u e se d e m o s t r a r a u n a vez m s p o r la constitucin, lesionara a la p r o p i a p e r s o n a q u e as l l e g a r a a ser presid e n t e , restndosele legitimidad
a su eleccin y v u l n e r a n d o la instit u c i n d e la presidencia.
En nuestra opinin, una reforma constitucional para suprimir
el requisito d e ser h i j o d e p a d r e s m e x i c a n o s p o r n a c i m i e n t o , slo
d e b e r a hacerse si existiera consenso n a c i o n a l al r e s p e c t o y n i c a m e n t e al p r i n c i p i o d e u n sexenio, p a r a q u e n o f u e r a a existir la m s
m n i m a d u d a d e q u e n o se t r a t a de u n a razn personalista.
II. Tener treinta y cinco aos cumplidos
al tiempo de la
eleccin.
Se exige u n a e d a d en la cual la constitucin s u p o n e q u e la p e r s o n a
h a a l c a n z a d o la m a d u r e z d e criterio. Slo e n este caso y e n el d e
los ministros d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia se solicita esta e d a d ,
q u e es la m x i m a cjue la ley f u n d a m e n t a l llega a p e d i r . 2 3 P o r la
r e d a c c i n del a r t c u l o , u n p a r t i d o p u e d e p o s t u l a r c o m o c a n d i d a t o
20
Cartas de Rosendo Pineda a Jos les Limantour, en Trimestre Poltico,
nm. 2, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1975, p. 136.
Felipe Tena Ramrez, op. cit., p. 440.
M
Excelsior, 17 de agosto de 1977.
Antes de la reforma constitucional de lebrero de 1972 para ser senador
tambin se requera tener 35 aos cumplidos el da de la eleccin; actualmente slo se exigen 30 aos. Al respecto se puede consultar Jorge Carpizo,
l'.l sistema lepiesentativo
en Mxico, cu Revista Jurdica Veracruzana, t.
xxui, nm. 2, Xalapa, Veracruz, 1972, pp. 17-20.
ORGANIZACIN
DEL EJECUTIVO.
53
q u e d e c l a r n u l a la ley f u n d a m e n t a l m e x i c a n a . El clero p a g y
sostuvo la g u e r r a c o n t r a la constitucin d e 1857. E l a r z o b i s p o d e
M x i c o se d e c l a r p o r el p l a n d e T a c u b a y a , y el p r e s b t e r o V a l d o vinos lo b e n d e c a . 2 0
v. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer
seis meses antes del da de la
eleccin.
al
ejrcito,
54
la i n f l u e n c i a poltica se e m p l e a p a r a i n c l i n a r la v o l u n t a d d e u n a
a s a m b l e a r e d u c i d a , c o m o es el congreso d e la u n i n . " 2 7 T e n a t i e n e
t o d a la razn. L a i n t e r p r e t a c i n q u e se h a h e c h o d e las f r a c c i o n e s
v y vi es e r r n e a .
A h o r a b i e n , el p r o b l e m a q u e se p r e s e n t a r , si en el f u t u r o se h i ciera necesario q u e el congreso o la comisin p e r m a n e n t e d e s i g n a r a
a u n p r e s i d e n t e d e a c u e r d o c o n los artculos 8 4 y 85, es q u e p o r u n a
p a r t e existen los p r e c e d e n t e s d e los casos d e Portes Gil y A b e l a r d o
L. R o d r g u e z , y p o r la o t r a la recta i n t e r p r e t a c i n d e las f r a c c i o n e s
v y vi. P e r o fcil es ver q u e lo m s p r o b a b l e es q u e se sigan los
p r e c e d e n t e s , ya q u e los q u e estn imposibilitados son los p e r s o n a j e s
polticos m s f u e r t e s y conocidos del m o m e n t o , y es difcil q u e se
designe a alguien p a s a n d o p o r e n c i m a d e los secretarios y subsecretarios d e estado, los jefes y secretarios generales d e d e p a r t a m e n t o ,
los g o b e r n a d o r e s y el p r o c u r a d o r general de la r e p b l i c a .
As!, las opciones reales del congreso o d e la comisin p e r m a n e n t e
se restringiran al p r o c u r a d o r d e justicia del distrito f e d e r a l , los
directores d e los principales o r g a n i s m o s y e m p r e s a s d e s c e n t r a l i z a d a s
c o m o P E M E X , I M S S , I S S S T E , C F E , ferrocarriles, etc., d e oficiales m a yores h a c i a a b a j o y el presidente del p a r t i d o revolucionario institucional. Sin e m b a r g o , g e n e r a l m e n t e el p r e s i d e n t e sale del circulo d e
los secretarios d e estado.
P o r t a n t o , d e b e adicionarse la f r a c c i n vi p a r a especificar q u e n o
se a p l i c a en los supuestos d e los artculos 8 4 y 85. Y n o p r e o c u p a
e s p e c i a l m e n t e q u e los s e c t a n o s y los otros f u n c i o n a r i o s p u e d a n
p r e s i o n a r al congreso e n estos casos, p o r q u e los varios c a n d i d a t o s
servirn d e equilibrio e n t r e ellos, y el congreso t e n d r varias o p ciones.
vil. No estar comprendido
en alguna de las causas de
incapacidad
establecida
en el artculo 83. L o q u e establece el a r t c u l o 83 es el
p r i n c i p i o d e n o reeleccin. El original a r t c u l o 82 c o n t e n a u n a f r a c cin vil q u e d e c a : "No haber figurado directa o indirectamente,
en
alguna asonada,
motn o cuartelazo."
Esta fraccin f u e suprimida
en e n e r o de 1927. 2 8
E n las elecciones d e 1920, O b r e g n o b t u v o 1 131 751 votos, y
Robles D o m n g u e z 47 442. E m p e r o se p r e s e n t peticin a la c m a r a
d e d i p u t a d o s p a r a q u e d e c l a r a r a ilegal la c a n d i d a t u r a d e O b r e g n ,
b a s n d o s e p r e c i s a m e n t e en la e n t o n c e s f r a c c i n v n del a r t c u l o 82, y
a c u s a n d o a O b r e g n d e h a b e r p a r t i c i p a d o en u n l e v a n t a m i e n t o ,
37
Felipe Tena Ramrez, op. cit., p. 442. Consltese Miguel Lanz Duret,
Drreclio constitucional mexicano, Mxico, Norgis Editores, 1959, pp. 224-225.
M
Vase Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales de Mxico. 1808-1961,
EL PRINCIPIO DE NO REELECCIN
m o t n y golpe militar. L a
citud.2"
4.
E L P R I N C I P I O DE N O
c m a r a de d i p u t a d o s desech d i c h a soli-
REELECCION
j(j
58
ORGANIZACIN DEL E J E C U T I V O .
d e p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a , electo p o p u l a r m e n t e , o con el c a r c t e r
d e i n t e r i n o , provisional o sustituto, e n n i n g n caso y p o r n i n g n
m o t i v o p o d r volver a d e s e m p e a r ese p u e s t o . "
L o s t r m i n o s d e la r e f o r m a d e 1933 son m s severos q u e e n 1917,
ya cjue e n t o n c e s los presidentes con c a r c t e r i n t e r i n o , provisional y
s u s t i t u t o n o p o d a n ser electos p a r a el p e r o d o i n m e d i a t o , p e r o s
despus. E n c a m b i o a p a r t i r d e 1933, el p r e s i d e n t e , sin i m p o r t a r el
c a r c t e r q u e h a y a t e n i d o , n u n c a p o d r volver a o c u p a r la presid e n c i a . A h o r a se tiene u n a p r o h i b i c i n a b s o l u t a con la c u a l e s t a m o s
d e a c u e r d o , p o r q u e ella nos h a sido e n s e a d a p o r la h i s t o r i a ; sin
e m b a r g o , tal p a r e c e q u e e n 1933 se senta a r r e p e n t i m i e n t o y q u i z
v e r g e n z a d e la r e f o r m a d e 1927, p o r lo q u e se quiso ir m s all
del t e x t o original d e 1917.
A p a r t i r de entonces, e n ocasiones se h a n odo r u m o r e s reeleccionistas en f a v o r del p r e s i d e n t e en t u r n o : e n f e b r e r o d e 1944, u n g r u p o
d e p e r s o n a s p r o p u s o a vila G a m a c h o su reeleccin, a lo q u e vila
C a m a c h o se neg, r e s p o n d i e n d o q u e d e s e a b a retirarse a la v i d a p r i v a d a , p e r o q u e a d e m s la ley f u n d a m e n t a l slo p e r m i t a u n p e r o d o
presidencial." 3
T a m b i n b a s t a n t e s r u m o r e s h u b o sobre u n a posible reeleccin del
p r e s i d e n t e A l e m n . D e s d e abril d e 1950, el d i p u t a d o local v e r a c r u z a n o R a f a e l O r t e g a , secretario d e la c o n f e d e r a c i n d e o b r e r o s y c a m pesinos, se p r o n u n c i e n el sentido d e q u e A l e m n f u e r a r e e l e c t o
en 1952. P o s t e r i o r m e n t e se d i o u n a c a m p a a p a r a glorificar a Alem n , e incluso se hicieron consultas al p r o p i o C r d e n a s p a r a c o n o c e r
q u e p e n s a b a d e la reeleccin. 3 4
M s cerca en el t i e m p o , c u a n d o el p r e s i d e n t e E c h e v e r r a se p u s o
a h a c e r el r e t r a t o h a b l a d o d e su sucesor, la g e n t e se d i o c u e n t a
d e q u e las caractersticas q u e e x p r e s a b a E c h e v e r r a c o i n c i d a n m u c h o
con l, lo q u e d i o origen a especulaciones en el sentido de q u e
a n d a b a b u s c a n d o ser reelecto.
Los t r a t a d i s t a s m e x i c a n o s en general n o h a n sido m u y afectos al
p r i n c i p i o d e n o reeleccin. E m i l i o l l a b a s a a f i r m q u e la p r o h i b i c i n
n o slo es intil sino a t e n t a t o r i a , y q u e n o h a y q u e r e c u r r i r a remedios artificiales, existindolos d e c a r c t e r n a t u r a l p a r a e v i t a r el
m a l : h a c e r efectiva la f u n c i n del p u e b l o en la sucesin p r e s i d e n c i a l . 3 5
33
34
EL PRINCIPIO DE NO REELECCIN
59
T e n a R a m r e z c o n c l u y e q u e e n n u e s t r o p a s h a sido necesario
establecer u n p r i n c i p i o a n t i d e m o c r t i c o e l d e n o r e e l e c c i n c o n
la f i n a l i d a d d e p r o t e g e r a n u e s t r a i n c i p i e n t e d e m o c r a c i a , 3 8 y D a n i e l
M o r e n o se p r e g u n t a p o r q u se h a d e i m p e d i r q u e se r e e l i j a u n
p r e s i d e n t e q u e se h a d e s e m p e a d o c o n e f i c a c i a y p a t r i o t i s m o , si es
el p r o p i o p u e b l o q u i e n as lo d e c i d e . Y se c o n t e s t a d i c i e n d o q u e
p a r a p e r m i t i r la reeleccin, p r i m e r o d e b e existir u n a libre eleccin,
p o r q u e si n o q u i n v a a c a l i f i c a r la e f i c a c i a y el p a t r i o t i s m o d e u n
presidente? 37
Los p r i n c i p i o s e n a b s t r a c t o n o s i e m p r e son aplicables a la realid a d . E n M x i c o , el p r i n c i p i o d e n o reeleccin, d u r a n t e la v i g e n c i a
de la a c t u a l c o n s t i t u c i n , se d e r r u m b al existir el c a u d i l l o c o n la
f u e r z a suficiente p a r a a b o l i r l o ; sin e m b a r g o , c o n t o d a s las f a l l a s
del sistema, M x i c o se h a i d o i n s t i t u c i o n a l i z a n d o y el p r i n c i p i o d e
n o reeleccin h a o p e r a d o : a p a r t i r d e la l t i m a r e f o r m a a l a r t c u l o
83, se h a n d a d o o c h o sucesiones p r e s i d e n c i a l e s : c a d a u n o d e esos
presidentes h a sido m u y poderoso, y a p e s a r d e los corrillos y r u mores, n i n g u n o ' se a t r e v i a r e f o r m a r la constitucin y l o g r a r la reeleccin. D e n t r o del c o n t e x t o poltico q u e vivimos, el p r i n c i p i o d e
n o reeleccin es u n a d e las p r i n c i p a l e s reglas d e j u e g o d e l s i s t e m a :
la limitacin al p r e s i d e n t e e n el t i e m p o ; si esta regla se a l t e r a r a se
m o d i f i c a r a el equilibrio sobre el c u a l se s u s t e n t a n las bases constitucionales y e x t r a c o n s t i t u c i o n a i e s d e n u e s t r o sistema poltico, s i e n d o
m u y difcil d e p r e c i s a r cules seran las consecuencias.
E n s, el p r i n c i p i o d e n o reeleccin n o es a n t i d e m o c r t i c o ; esta
a f i r m a c i n slo se p u e d e d a r respecto a u n c o n c e p t o ideal d e d e m o cracia, ya q u e estos principios se v a n a j u s f a n d o d e a c u e r d o c o n las
necesidades d e u n pas d e t e r m i n a d o , y estas m e d i d a s se d a n , e n la
m a y o r a d e los casos, p r e c i s a m e n t e p a r a s a l v a r u n a i n c i p i e n t e d e m o cracia o p a r a r e a f i r m a r u n p l e n o sistema d e m o c r t i c o . C r e e m o s q u e
la a f i r m a c i n a n t e r i o r a d q u i e r e su j u s t o v a l o r si r e p a s a m o s lo q u e
ha a c o n t e c i d o e n E s t a d o s U n i d o s , e n d o n d e t a m b i n a l g u n a vez existi la i d e a d e q u e n o d e b a h a b e r n i n g u n a p r o h i b i c i n q u e i m p i diera a la n a c i n la utilizacin d e sus p r o p i o s c i u d a d a n o s e n la
f o r m a q u e m s c o n v i n i e r a a las exigencias y c i r c u n s t a n c i a s d e la
nacin.38
Pues bien, W a s h i n g t o n , al n o h a b e r a c e p t a d o reelegirse p a r a u n
tercer p e r o d o , estableci u n a c o s t u m b r e constitucional q u e se respet h a s t a q u e F r a n k l i n D. Roosevelt logr reelegirse n o slo p a r a
M
37
1970,
35
pp.
210-248.
<i()
01
A h o r a bien, el p r i n c i p i o d e n o reeleccin n o a d m i t e simulaciones,
c o m o sera q u e el p r e s i d e n t e escogiera a su sucesor c o n el n i m o d e
c o n t i n u a r g o b e r n a n d o ; se p u d i e r a ser el caso si el sucesor f u e r a su
esposa, u n h i j o o u n a p e r s o n a con caractersticas similares. L a o p e r a t i v i d a d del p r i n c i p i o d e n o reeleccin exige q u e ste sea r e a l y
p l e n o , y n o p e r m i t e n i n g n f a l s e a m i e n t o ; si ste se d i e r a m s all
del s e n t i d o g r a m a t i c a l d e la ley f u n d a m e n t a l , se estara v i o l e n t a n d o
el significado real y poltico del p r i n c i p i o d e n o reeleccin e n el
sistema m e x i c a n o .
5.
EL
PERODO
PRESIDENCIAL
posibilidad. 3 "
L o s s e n a d o r e s M i k e M a n s f i e l d y G e o r g e Aiken t a m b i n se p r o n u n c i a r o n p o r u n solo p e r o d o d e seis aos, c o n s i d e r a n d o q u e esto
c o l o c a r a al p r e s i d e n t e p o r e n c i m a d e las polticas p a r t i d i s t a s ; 4 0
desde luego q u e h a n existido crticas a esas proposiciones, 4 1 tal y c o m o
t a m b i n se le h a n h e c h o a la e n m i e n d a 22. 4 2 Es decir, las proposiciones e n N o r t e a m r i c a h a n sido m u y p a r e c i d a s al a c t u a l sistema
m e x i c a n o , y desde luego a q u h a o p e r a d o , c u a n d o m e n o s a p a r t i r
d e 1933 y h a s t a a h o r a . Nosotros consideramos q u e d e b e seguir oper a n d o ya q u e su d e r o g a c i n p u e d e ser m u y g r a v e ; n o i g n o r a m o s cjue
e n el p r o p i o congreso constituyente d e 1916-1917 se expres q u e el
p r i n c i p i o d e n o reeleccin p o d a c a e r a n t e u n p r e s i d e n t e d e g r a n
talla poltica y a c e r c a d e cuya reeleccin todos e s t u v i r a m o s c o n v e n cidos de q u e es s a l u d a b l e . 4 3
M
Arlhur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cit., pp. 380-387; William Howard Talt,
op. cit., p. 4, Edward S. Corwin, op. cit., p. 39.
"> Arlliur M. Schlcsingcr, Jr., op. cit., p. 380.
" Thcodorc C. Sorcnscn, Watctimen...,
op. cit-, p. 77.
12
Thcodorc C. Sorcnscn, ibid., p. 27.
" Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. II,
p. 5'J3. El diputado Martnez de Escobar al respecto, manifest que: "Si se
presenta un presidente de gran talla poltica, que todos nosotros estemos
convencidos de que debe volver a la presidencia de la repblica, yo digo que
un artculo de sos no tiene vida perpetua. Todos sabemos que siempre,
adems de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, en el fondo existe
un poder constituyente y lo llamo poder constituyente cuando reforma un
artculo constitucional, es decir, que el congreso nacional puede hacer la
modificacin. I)e manera que no existe esc temor de que un hombre de gran
talla poltica no pueda ser presidente le la repblica por segunda vez; s
podr serlo porque ese artculo podr modificarse para esc caso; de manera
que s debe dejarse aqu, como protesta a todo lo malo que hemos tenido
en nuestra historia, la palabra 'nunca'."
El ya c i t a d o y t r a n s c r i t o a r t c u l o 83 dispone q u e el p r e s i d e n t e d u r a
en el c a r g o seis aos. E l original a r t c u l o 8 3 i n d i c a b a q u e la d u r a c i n
del c a r g o presidencial e r a d e c u a t r o aos, p e r o el p e r o d o se a m p l i
e n dos a o s p o r m e d i o d e la r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l de e n e r o d e
1928, c o n el a r g u m e n t o d e q u e los lapsos de agitacin electoral n o
d e b e r a n ser t a n cercanos. 4 4
E l p r o p i o a r t c u l o 8 3 dice q u e el p r e s i d e n t e e n t r a a e j e r c e r su f u n cin el l v d e d i c i e m b r e , y el a r t c u l o 87 n o r m a q u e al t o m a r p o s e sin del c a r g o d e b e r p r e s t a r a n t e el congreso d e la u n i n , o a n t e
la comisin p e r m a n e n t e , e n los recesos d e a q u l , la p r o t e s t a sig u i e n t e " P r o t e s t o g u a r d a r y h a c e r g u a r d a r la constitucin poltica
de los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s y las leyes q u e d e ella e m a n e n y
d e s e m p e a r leal y p a t r i t i c a m e n t e el c a r g o d e p r e s i d e n t e d e la r e p blica q u e el p u e b l o m e h a c o n f e r i d o , m i r a n d o en t o d o p o r el bien
y p r o s p e r i d a d d e la u n i n ; y si as n o lo hiciere, q u e la
me lo d e m a n d e . "
nacin
D e b e m o s p r e g u n t a r n o s c u l es la n a t u r a l e z a d e d i c h a p r o t e s t a .
Es q u e m i e n t r a s n o se la r i n d e n o es t o d a v a p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a ? E n q u i n r e c a e n las f a c u l t a d e s e j e c u t i v a s a p a r t i r d e l
p r i m e r s e g u n d o del d a l p d e d i c i e m b r e h a s t a la r e n d i c i n de la
protesta? E n caso d e u n a e m e r g e n c i a , q u i n d e c i d e e n el l a p s o
sealado? Si p o r e n f e r m e d a d n o se r i n d i e r a la protesta, c u l sera
la s i t u a c i n ?
L a p r o t e s t a , se h a a f i r m a d o , constituye u n a c t o del m s a l t o c o n tenido cvico q u e sustituy al j u r a m e n t o d e c a r c t e r religioso q u e se
usaba e n M x i c o y t o d a v a se utiliz, e n la j u r a d e la ley f u n d a " Jos Iturriaga, op. cit., p. 12.
02
ORGANIZACIN
DEL
EJECUTIVO.
VI. ORGANIZACIN
45
m e n t a l d e 105 7.
L a s d u d a s y discusiones se a c a b a r a n si el presid e n t e r i n d i e r a la p r o t e s t a el da 30 d e n o v i e m b r e , tal y c o m o lo hizo
e n su t i e m p o el p r e s i d e n t e L z a r o C r d e n a s . 4 0 Sin e m b a r g o , las d u d a s subsisten p a r a aquellos presidentes q u e p r o t e s t a n el l 9 d e d i c i e m b r e o das despus.
E n N o r t e a m r i c a , se seala el caso d e q u e la ley del l p d e
m a r z o d e 1792 s u p o n e q u e W a s h i n g t o n a s u m i la p r e s i d e n c i a el 4
d e m a r z o d e 1789, p e r o n o prest el j u r a m e n t o sino h a s t a el 3 0 d e
abril, y se m a n i f i e s t a q u e u n caso p a r a l e l o se e n c u e n t r a e n el j u r a m e n t o d e c o r o n a c i n del m o n a r c a b r i t n i c o , ya q u e d i c h o j u r a m e n t o
a veces h a sido pospuesto p o r aos despus q u e el h e r e d e r o h a o c u p a d o el trono. 4 7 D e lo a n t e r i o r , C o r w i n concluye q u e el p r e s i d e n t e
ya se e n c u e n t r a en posesin del c a r g o c u a n d o r i n d e su p r o t e s t a , y
q u e "el p r i m e r d e b e r oficial del p r e s i d e n t e es p r e s t a r el j u r a m e n t o
m e n c i o n a d o , s i e n d o su n e g a t i v a a realizarlo u n a violacin d e la constitucin".48
E n n u e s t r a opinin la p r o t e s t a n o constituye el c a r g o p o r q u e con
o sin ella, el p r e s i d e n t e est o b l i g a d o a g u a r d a r y h a c e r g u a r d a r la
constitucin y a d e m s sera p o n e r la p r o t e s t a p o r e n c i m a d e las
p r o p i a s elecciones. L a p r o t e s t a es d e c a r c t e r f o r m a l , a u n q u e i m p o r t a n t e , p o r q u e es la m a n i f e s t a c i n p b l i c a d e la s u b o r d i n a c i n del
p r e s i d e n t e al o r d e n j u r d i c o . D e s d e este p u n t o d e vista, y c o n base
e n los artculos 8 3 y 85, el p r e s i d e n t e lo es desde q u e c o m i e n z a el
da l v de diciembre.
D e s d e luego el p r e s i d e n t e d e b e p r e s t a r la p r o t e s t a lo a n t e s posible. P o r ello, r e i t e r a m o s la c o n v e n i e n c i a d e q u e lo h a g a el 3 0 d e
n o v i e m b r e . Si u n p r e s i d e n t e n o r i n d e la p r o t e s t a y p a s a n as varios
das, el congreso le d e b e solicitar q u e lo h a g a , y si n o a c c e d i e r a ,
sera c a u s a d e responsabilidad del presidente.
~ t, i
n , - , Caballero, Mexicano: esta es tu
Emilio O. Rabasa y Gloiia uaDaunu,
Mxico, Cmara ele Diputados, 1908, p. M.
Enrique Gonzlez Flores, op. al* p.
& J K S S P : ? S S L L
437-438.
Kdward S. Corwin, op. cit., p. 50.
priLtm, o , , , .
1. LA S U S T I T U C I N
DEL
EJECUTIVO.
II
PRESIDENCIAL
constitucin,
1
Una exposicin de los mismos se encuentra en Felipe Tena
op. cit., pp. 447-448.
2
Bruce y Estlicr Findlay, Your rugged constitution,
University Press, 1969, p. 222.
[ 6 3 ]
Ramrez,
California, Stanford
LA SUSTITUCIN
G.J
ORGANIZACIN DEL E J E C U T I V O .
II
PRESIDENCIAL
G6
ORGANIZACIN
DEL E J E C U T I V O .
II
ab-
soluta d e votos.
d] Es u n a g a r a n t a y seguridad d e libertad p a r a los legisladores q u e
a
H
\
Hit
'
se o r d e n e q u e el v o t o sea secreto.
e] El p r e s i d e n t e provisional debe d u r a r u n plazo m u y breve, 0 y
de a c u e r d o con el a r t c u l o 8 3 n u n c a p o d r volver a o c u p a r la p r e sidencia b a j o n i n g u n a d e n o m i n a c i n . I g u a l consideracin se p u e d e
h a c e r respecto al p r e s i d e n t e i n t e r i n o d e s i g n a d o p a r a suplir f a l t a s
t e m p o r a l e s . H a s t a 1933, la constitucin p e r m i t a q u e el congreso
p u d i e r a designar al p r e s i d e n t e provisional c o m o sustituto o interino,
segn el caso.
f] L a p a r t i c i n del p e r o d o en dos aos p a r a la designacin d e
u n p r e s i d e n t e interino, y d e los c u a t r o restantes p a r a la designacin
d e u n p r e s i d e n t e sustituto, slo nos la p o d e m o s explicar c o m o u n a reminiscencia de c u a n d o el p e r o d o presidencial era de c u a t r o aos.
N o f u e sino h a s t a la r e f o r m a del 29 de abril de 1933 c u a n d o se
m o d i f i c el p r e c e p t o p a r a a d e c u a r l o establecindose los c u a t r o aos
p a r a el p r e s i d e n t e s u s t i t u t o c o n la r e f o r m a d e 1928 q u e a m p l i
el p e r o d o presidencial a 6 aos.
g] P a r a ser c o n g r u e n t e s con la intencin de q u e el p r e s i d e n t e provisional d u r e en su f u n c i n u n t i e m p o m u y corto, se d e b i s e a l a r
el t r m i n o m x i m o d e n t r o del cual la comisin p e r m a n e n t e d e b a
c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s .
Los artculos e n cuestin n o resuelven u n a g a m a de p r o b l e m a s q u e
se p u e d e n p r e s e n t a r , c o m o los casos de e n f e r m e d a d , i n c a p a c i d a d o
i n h a b i l i d a d m e n t a l del presidente, a los cuales nos r e f e r i r e m o s post e 0r i o r m e n t e .
En el Diario de los del/ales del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit.,
t. n, ]>. '176, se lee: "l'oi la gravedad de la situacin en cjue queda el pas
a la talla del presidente y la trascendencia de la eleccin de dicho funcionario, la comisin lia credo necesario no dejar a la comisin permanente la
eleccin definitiva de un presidente sustituto, sino solamente la designacin
de un presidente provisional (pie se haga cargo del poder. Esta modificacin
obedece a la consideracin de que, dado el reducido nmero de miembros
de la comisin permanente, podra suceder que el presidente de la repblica,
nombrado por un tiempo hasta de ocho meses, y quiz para todo un perodo,
fuera electo por diez o doce personas, con riesgo de la aceptacin por el pueblo
de tal designacin y del prestigio del presidente de la repblica."
LA SUSTITUCIN
PRESIDENCIAL
67
08
ORGANIZACIN
DEL E J E C U T I V O .
II
E s t a i n c o n g r u e n c i a constitucional a f o r t u n a d a m e n t e se s u p e r con
la r e f o r m a del 29 d e abril de 1933; p e r o en 1932, p e n s a m o s q u e si
bien el congreso viol la letra de la constitucin, se ci al s e n t i d o
de la a m p l i a c i n del p e r o d o y t a n f u e as, q u e pocos meses despus
se m o d i f i c el a r t c u l o p a r a a d e c u a r l o al r e f o r m a d o a r t c u l o 83.
A h o r a bien, en la situacin a n t e r i o r e r a m u y c o m p l i c a d o c o n v o c a r
a elecciones p o r q u e entonces, q u i n sera el presidente, si m i e n t r a s
t a n t o , d e a c u e r d o con la constitucin, n o se p o d a n o m b r a r a u n
p r e s i d e n t e i n t e r i n o o sustituto? 1 0 Por t a n t o , creemos q u e el congreso
n o t u v o o t r a a l t e r n a t i v a q u e o b r a r c o m o lo hizo d e s i g n a n d o a u n
p r e s i d e n t e sustituto.
U n a observacin a d i c i o n a l : creemos q u e el a r t c u l o 85 n o debi
h a b e r e q u i p a r a d o la n o p r e s e n t a c i n del p r e s i d e n t e electo, a la situacin de la eleccin n o d e c l a r a d a el l v d e d i c i e m b r e ; s u p o n g a m o s
q u e d i c h a declaracin se p u d i e r a h a c e r 12, 15, 20 o 3 0 das despus
del 1'-' de d i c i e m b r e , entonces, r e a l m e n t e ya n o es posible e f e c t u a r l a
p o r q u e ya existe u n p r e s i d e n t e interino y ya se h a c o n v o c a d o p a r a
elecciones p o p u l a r e s . As, a travs d e esta disposicin, se d e r r u m b a
t o d o el proceso electoral y se prefiere al presidente d e s i g n a d o p o r
el congreso al electo p o p u l a r m e n t e . C r e e m o s q u e hay q u e s u p e r a r esta
situacin, p r e c i s a n d o el a r t c u l o c o r r e s p o n d i e n t e .
A h o r a , d e b e m o s p r e g u n t a r n o s quin sustituye al p r e s i d e n t e en caso
d e e n f e r m e d a d o c u a n d o sale al e x t r a n j e r o , o q u acontece e n caso
d e su i n c a p a c i d a d o i n h a b i l i d a d . C r e e m o s q u e , e n t r e otras, e n casos
d e e n f e r m e d a d est la disposicin constitucional del n o m b r a m i e n t o
d e u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o p a r a faltas t e m p o r a l e s ; sin e m b a r g o , este
p r e c e p t o n o se h a e m p l e a d o y p e n s a m o s q u e el p r o b l e m a est en
m a n o s del presidente, pues ser n i c a m e n t e l q u i e n d e c i d a si su
e n f e r m e d a d m e r e c e o n o la aplicacin del p r e c e p t o , ya q u e t e n d r a
q u e ser l quien solicitara, el n o m b r a m i e n t o del p r e s i d e n t e interino,
m a n i f e s t a n d o el t i e m p o q u e cree p u e d e d u r a r la e n f e r m e d a d . E n
caso d e salidas al e x t r a n j e r o t a m p o c o h a o p e r a d o el sistema d e sustitucin, m i s m o q u e t a m b i n t e n d r a q u e solicitar el p r o p i o presid e n t e . C r e e m o s q u e las c o m u n i c a c i o n e s m o d e r n a s h a c e n q u e a u n en
el e x t r a n j e r o , el p r e s i d e n t e p u e d e d a r con rapidez y agilidad sus
indicaciones, p o r lo q u e r e a l m e n t e n o es necesaria sustitucin alguna.
E n el caso de la visita de Lpez Portillo a E s p a a , la p r e n s a inf o r m , el 7 d e o c t u b r e de 1977, q u e el p r e s i d e n t e t o m a r a las decisiones d o n d e se e n c o n t r a r a m e d i a n t e u n sistema d e c o m u n i c a c i n
directa.
"' Vase Stephen Spencer Goodspced, op. cit., p. 105.
LA
ADMINISTRACIN
L'UI.ICA
FEDERAL
1}
,
R e s p e c t o a la . c a p a c i d a d o la i n h a b i l i d a d , n o q u e d a m s
m e d i o q u e d e j a r q u e sea el congreso q u i e n la c a l i f i q u e n
2.
LA A D M I N I S T R A C I N
PUBLICA
!>
re
FEDERAL
El p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o ; slo en el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a
recae el p o d e r e j e c u t i v o . Sin e m b a r g o , p a r a m a n e j a r aspectos t a n
dismbolos, n u m e r o s o s e i m p o r t a n t e s , el p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a
c u e n t a c o n u n a serie d e c o l a b o r a d o r e s , r g a n o s y m e c a n i s m o s . Pod e m o s dividir este vasto i n u n d o q u e d e p e n d e y es auxiliar d e l p r e sidente d e la r e p b l i c a , e n dos c a m p o s : el d e las instituciones a d m i nistrativas c e n t r a l i z a d a s y el d e las instituciones p a r a e s t a t a l e s . 1 2
L a s instituciones a d m i n i s t r a t i v a s c e n t r a l i z a d a s s o n :
a] L a p r e s i d e n c i a d e la r e p b l i c a .
b] L a s secretaras d e e s t a d o .
c] L o s d e p a r t a m e n t o s
administrativos.
11
Vase Andr Hauriou, op. cit., pp. 459-400, y John I). Fcerick, The
problem of presidential inability-Will congress ever solve it7 en Fordham
Law Review, Nueva York, editada por los estudiantes de Fordham University
School of Law, vol. XXXH, num. 1. 1963, pp. 76, 100, 101, 110, 120-123 y 126.
" Vase Andrs Sena Rojas, La funcin constitucional...,
op. cit., pp.
227-230.
" Vase y comprese con Manual de organizacin del gobierno federal
197), Mxico, Secretara de la Presidencia, 1973, pp. 465-493.
" Esta clasificacin la realiza as el artculo tercero de la ley orgnica de
la administracin pblica federal.
70
3.
DE ESTADO Y LOS
JEFES
I)E
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO
S E C R E T A R I O S 1)E ESTADO
V JEFES
DE
DEPARTAMENTO
71
secretaras d e e s t a d o ; P a u l i n o M a c h o r r o y N a r v e z , p r e s i d e n t e d e la
s e g u n d a comisin d e c o n s t i t u c i n , p r e s e n t u n v o t o p a r t i c u l a r e n el
s e n t i d o d e cjue f u e r a la ley s e c u n d a r i a la q u e d e t e r m i n a r a el n m e r o d e las secretaras de e s t a d o . 1 8
L a comisin d e constitucin del congreso c o n s t i t u y e n t e p r o p u s o u n a
n o v e d a d p a r a el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o : la c r e a c i n d e los
d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . E n la respectiva exposicin d e m o tivos a s e n t q u e : " P a r a el d e s e m p e o d e las labores del e j e c u t i v o ,
necesita ste de diversos rganos q u e se e n t i e n d a n c a d a u n o con los
diversos r a m o s d e la a d m i n i s t r a c i n . Estos r g a n o s del p o d e r e j e c u t i v o
son d e dos clases, s e g n la d o b l e f u n c i n d e d i c h o p o d e r , el c u a l
ejerce a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e polticas, c o m o c u a n d o c o n v o c a al
congreso a sesiones, p r o m u l g a u n a ley, etc., o m e r a m e n t e a d m i n i s trativas, r e f e r e n t e s a u n servicio p b l i c o q u e n a d a tiene cjue ver
con la poltica, tales c o m o los r a m o s de correos, telgrafos, s a l u b r i d a d ,
la e d u c a c i n p o p u l a r , cjue jjor r g i m e n f e d e r a l d e p e n d e slo del
e j e c u t i v o d e la u n i n en lo relativo al distrito y territorios. D e este
doble j u n t o de vista r e s u l t a n dos grujios d e r g a n o s del e j e c u t i v o ,
y son u n o s aquellos cjue e j e r c e n a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e polticas
o, c u a n d o m e n o s , a la vez jjolticas y a d m i n i s t r a t i v a s ; son los otros
los q u e a d m i n i s t r a n a l g n servicio jiblico q u e e n su f u n c i o n a m i e n t o
n a d a tiene cjue ver c o n la jjoltica y, m s t o d a v a , es m u y jjernicioso
que la jjoltica se mezcle en estos servicios, jnorque los desva d e
su o b j e t i v o n a t u r a l , q u e es la p r e s t a c i n al p b l i c o d e u n b u e n
servicio e n el r a m o q u e se les e n c o m i e n d a , y n a d a m s ; c u a n d o la
jxiltica se m e z c l a en estos asuntos, desde el a l t o p e r s o n a l d e los servicios pblicos, cjue n o se escoge ya segn la c o m p e t e n c i a , sino segn
sus relaciones jolticas, h a s t a el f u n c i o n a m i e n t o m i s m o del sistema
a d m i n i s t r a t i v o o f r e c e g r a n d e s dificultades. . . Al g r u j j o d e r g a n o s
polticos o p o l t i c o - a d m i n i s t r a t i v o s jjertenecen las secretaras de estado, cjue c o n s e r v a n e n el jjroyecto d e la comisin los m i s m o s lincamientos g e n e r a l e s q u e t e n a n e n la constitucin d e 1 0 5 7 . . . Al s e g u n d o
g r u p o d e r g a n o s del e j e c u t i v o , o sea a los m e r a m e n t e a d m i n i s t r a tivos, c o r r e s j j o n d e la c r e a c i n de u n a n u e v a clase d e e n t i d a d e s q u e
se l l a m a r n ' d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ' , cuyas f u n c i o n e s e n n i n gn caso e s t a r n ligadas con la jxiltica, sino q u e se d e d i c a r n n i c a
y e x c l u s i v a m e n t e al m e j o r a m i e n t o d e c a d a u n o d e los servicios
pblicos, d e p e n d e r n d i r e c t a m e n t e del j e f e del e j e c u t i v o , n o r e f r e n d a r n los r e g l a m e n t o s y a c u e r d o s relativos a su r a m o , n o t i e n e n obligacin ni f a c u l t a d d e c o n c u r r i r a las c m a r a s a i n f o r m a r ni se les
Diario de los debates del congreso constituyente.
ji|>. 480-481.
^JJ
ORGANIZACIN DEL E J E C U T I V O . II
exigen c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e c u a l i d a d e s d e t e r m i n a d a s p a r a p o d e r ser
n o m b r a d o s ; el presidente, q u e tiene la f a c u l t a d d e n o m b r a r l o s , q u e d a
con el d e r e c h o d e calificar sus a p t i t u d e s , q u e d e b e n ser p r i n c i p a l m e n t e
d e c a r c t e r profesional y tcnico. . . "
10
SECRETARIOS DE ESTADO
Y J E F E S DE DEPARTAMENTO
pp. 477-478.
73
74
ORGANIZACIN
DEL E J E C U T I V O .
II
SECRETARIOS DE ESTADO
V JEFES
DE D E P A R T A M E N T O
75
a
Jorge Carpizo, Mxico, poder ejecutivo...,
op. cit., pp. 87-88.
* Ensayo elaborado en la Universidad de Wanvick, Inglaterra: El sistema
poltico mexicano: anlisis de los gabinetes de 1920 a la lecha, Secretarla
de! Patrimonio Nacional, 1973. Para estos clculos consider como gabinete
a los secretarios de estado, los directores de las mayores empresas y organismos
estatales como PI MI X e ISSSTE, y al regente del distrito federal.
1,1
lliid.
76
4.
j
I.
I
,
^
EL
GABINETE
E n M x i c o , al igual q u e e n G r a n B r e t a a y Estados U n i d o s d e
A m r i c a , el g a b i n e t e es u n a institucin e x t r a c o n s t i t u c i o n a l , ya q u e
n o se e n c u e n t r a r e g l a m e n t a d a e n la ley f u n d a m e n t a l ni e n n i n g u n a
n o r m a s e c u n d a r i a . El g a b i n e t e es la r e u n i n d e los principales colab o r a d o r e s del p r e s i d e n t e q u e lo asesoran sobre los p u n t o s q u e el
p r o p i o p r e s i d e n t e desea. E s t e n m a n o s del p r e s i d e n t e c o n v o c a r o
n o al g a b i n e t e . El p r e s i d e n t e p u e d e o p t a r por e s c u c h a r las opiniones de sus m s c e r c a n o s c o l a b o r a d o r e s en f o r m a s e p a r a d a . E m p e ro, algunos presidentes m e x i c a n o s s h a n a c o s t u m b r a d o r e u n i r al
g a b i n e t e con c i e r t a p e r i o d i c i d a d o p a r a asuntos de especial i m p o r t a n c i a . P o r e j e m p l o , C r d e n a s , a n t e la n e g a t i v a d e las e m p r e s a s
p e t r o l e r a s p a r a c u m p l i r c o n el l a u d o y el fallo d e la s u p r e m a corte
q u e las obligaba a a u m e n t a r los salarios a sus t r a b a j a d o r e s , cit al
g a b i n e t e p a r a c o n o c e r sus opiniones sobre las m e d i d a s q u e d e b a n
realizarse si las e m p r e s a s persistan en n o q u e r e r a c a t a r ese l a u d o . 3 1
Se h a o p i n a d o q u e r e a l m e n t e el p r e s i d e n t e m e x i c a n o n o tiene gabinete, lo q u e r e d u n d a e n p o c a c o o r d i n a c i n e n t r e los organismos
federales, h a c i n d o s e m u y difcil conseguir la u n i d a d de accin e n t r e
a q u e l l o s q u e d e b e n f o r m u l a r la poltica en u n d e t e r m i n a d o c a m p o . n 2
T a l a f i r m a c i n n o es c o m p l e t a m e n t e cierta, p u e s t o q u e h a sido c a d a
p r e s i d e n t e el q u e d e c i d e si t r a b a j a o n o con el g a b i n e t e , y m u c h o s
s h a n utilizado esta institucin.
Y a a s e n t a m o s q u e g a b i n e t e n o es s i n n i m o de consejo de ministros. E s t e l t i m o slo f u n c i o n a en caso d e q u e el p r e s i d e n t e d e la
m p e i c r H. Sinitli, La movilidad poltica en el Mxico contemporneo, cu
Lecturas de poltica mexicana, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, pp. 143
y 147.
Lzaro Crdenas, Obras. 1Apuntes 9I3-19J0, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1972, t. i, p. 387.
" Miguel S. Wionczek, Antecedentes e instrumentos de la planeacin de
Mxico, en Bases para la planeacin econmica y social de Mxico, Mxico,
Siglo XXI, 1974, p. 63.
El. GABINETE
77
de
arlos
el
de
:t1
Stcplien Spencer Goodspccd, op. cl., pp. 92, 105 y 175.
" El sistema poltico mexicano: anlisis de los gabinetes ile 1920 a la echa,
op. cl., sin numeracin.
LOS
ORGANIZACIN
78
5.
LA OFICINA DEL
HILL E J E C U T I V O .
PRESIDENTE
6.
LOS P R E S I D E N T E S
DE
I'RESMIENTES
DE
MXICO
79
11
MEXICO
Jos I t u r r i a g a e n u n i n t e r e s a n t e ensayo n o s p r o p o r c i o n a a l g u n o s
datos 118 sobre los presidentes d e n u e s t r o p a s : desde la i n d e p e n d e n c i a
35
Manuel Caica,Pclayo, Derecho constitucional comparado, Madrid, Revista de Occidente, 1964, p. 373. Vase Maurice Diivcrgcr, op. cit., pp. 330-331, y
Time, 4 de agosto de 1975, sobre datos acerca de la oficina o despacho del
presidente norteamericano.
"Manual de organizacin del gobierno /citerai. 1969-197.0, Mxico, Secretara de la Presidencia, 1969, pp. 157-159.
" Ibid., pp. 135-139.
Jos Iturriaga, op. cil., pp. 3-5.
! g 14 ACION i
*
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II
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R . n z C o i c s ( I 9 de diciembre de I 9 5 2
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Adolfo Lpez Mateos (f l 9 d e , r ,
~ 3 0 d c " " v i e m b r e de 1958W
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diciembre de 1964
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~ 30 d c nov'em(
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30 de noviembre dc 11976
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9 n b r e de 1970 J76
1976-,.
> ' Jos Lpez Portillo ( i d c diciembre d e
INICIATIVA LEGISLATIVA
\ 1. LAS
FACULTADES
PRESIDENCIALES^
presidencialista
mexicano,
en
Pensamiento
Poltico,
vol. n, nm. 5, Mxico, 19C9 p. 25.
2
Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional mexicano, Mxico, Lib. de Ch. Bourct, 190G, p. 170, y Cabillo Fraga, op. cit. pp. 178-179.
[82]
83
g o b i e r n o f e d e r a l . El e s t a d o m o d e r n o , se h a d i c h o , es u n e s t a d o
de f u n c i o n a r i o s , y la i m p o r t a n c i a d e la b u r o c r a c i a estriba en cjue si
bien su o b j e t i v o n o es g o b e r n a r , sin ella es casi imposible h a c e r l o .
F r a g a indica q u e "la situacin del e j e c u t i v o c o m o p o d e r a d m i n i s trativo se d e f i n e p o r la relacin con la ley q u e h a d e a p l i c a r a
casos c o n c r e t o s " 4 n o c o n t r o v e r t i d o s . ^
\ E n los t i e m p o s a c t u a l e s c r e e m o s q u e h a y d o s gneros d e f u n c i o n e s
m u y i m p o r t a n t e s q u e realiza el ejecutivo, y q u e ya n o es posible
e n c u a d r a r s i m p l e m e n t e c o m o f u n c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s ; se t r a t a d e
las f u n c i o n e s e c o n m i c a s y las sociales. E n m a n o s del p r e s i d e n t e d e la
r e p b l i c a est, e n g r a n p a r t e , la regulacin d e la e c o n o m a a travs,
e n t r e otros elementos, c o m o e x a m i n a r e m o s , del gasto y la inversin
pblicos, la poltica fiscal, el e n c a j e b a n c a r i o , la d e t e r m i n a c i n del
m e d i o c i r c u l a n t e , los estmulos o restricciones a las i m p o r t a c i o n e s y
exportaciones, y los crditos. Asimismo, el p r e s i d e n t e tiene f u n c i o n e s
sociales d e especial t r a s c e n d e n c i a p a r a los h a b i t a n t e s del pas, c o m o
son las de e d u c a c i n , d e s e g u r i d a d social, del a g r o y l a b o r a l . ^
E n esta f o r m a , p o d e m o s a f i r m a r q u e las f u n c i o n e s del p o d e r e j e cutivo son d e c a r c t e r poltico, a d m i n i s t r a t i v o , e c o n m i c o y social.
R e c o r d e m o s q u e el p o d e r d e u n p r e s i d e n t e a f i r m a H o r n descansa e n l t i m a instancia sobre la c o n f i a n z a p b l i c a , b a s a d a e n q u e
hay u n a serie d e cuestiones q u e el p r e s i d e n t e n o slo n o p u e d e legalm e n t e realizar, p e r o q u e ni siquiera i n t e n t a r a h a c e r l o . 5
Al anlisis d e las p r i n c i p a l e s atribuciones q u e en M x i c o posee el
presidente d e la r e p b l i c a , d e d i c a r e m o s los siguientes captulos.
2 ^ LA INICIATIVA
LEGISLATIVA )
( E l p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a interviene en el r o c e ti i m i e n t o p a r a la
f o r m a c i n de las leyes a travs d e tres a c t o s : la iniciativa d e ley,
la f a c u l t a d d e v e t o y la p r o m u l g a c i n o p u b l i c a c i n de la ley. Estos
aspectos c a e n d e n t r o del p r i n c i p i o d e la c o l a b o r a c i n q u e los p o deres se d e b e n p r e s t a r e n t r e ellos.^
I D e a c u e r d o c o n el a r t c u l o 71 constitucional, el p r e s i d e n t e d e la
repblica ti*ne el d e r e c h o d e iniciar leyes y decretos, y e n la reali Csar Enrique Romero, op. cit-, p. 3.
' Gabino Fraga, op. cit., p. (M.
5
Roben A. IIorn ( Tlie U'arren court and the discretionary power of the
executive, en Minnesota Law Review, vol. 44, nm. 4, Minneapolis, Minnesota,
1960 p. 669.
* Vase Jorge Carpizo, La constitucin. . ., op. cit., pp. 248-253.
84
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO
3 . EL
VETO
84
EL
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO
el n u e v o d i c t a m e n se realizaba o t r a d i s c u s i n ; c o n c l u i d a esta, se
p r o c e d a a v o t a r . El a r t c u l o 71 s e a l a b a cjue en caso d e u r g e n c i a
n o t o r i a , c a l i f i c a d a p o r el v o t o d e dos tercios d e los d i p u t a d o s p r e sentes, el congreso jioda e s t r e c h a r o disjjensar los t r m i t e s establecid o s e n el a r t c u l o 70. E n esta f o r m a , el jjresidente n o c o n t a b a e n
1857 con la f a c u l t a d d e veto, sino slo d e ojiinin d e n t r o del jjroceso
legislativo; incluso esta o p i n i n p o d a ser o m i t i d a e n los t r m i n o s
del c i t a d o a r t c u l o 71.
P o r m e d i o d e las r e f o r m a s del 13 d e n o v i e m b r e d e 1874, se c o n c e d i el v e t o a l p r e s i d e n t e ; p e r o el v e t o p o d a ser s u p e r a d o j)or la
m a y o r a d e los votos d e los legisladores presentes.
E m i l i o R a b a s a , e n t r e las crticas q u e realiz a la constitucin d e
1857, se refiri a la s i m p l e m a y o r a jrnra s u p e r a r el veto, ya q u e e r a
jaartidario d e cjue el veto slo se p u d i e r a s u p e r a r p o r los dos tercios
d e votos. R a b a s a a f i r m q u e : " L a d i f e r e n c i a e n t r e la simple m a y o r a
y dos tercios d e votos es considerable y h a c a d e c i r e n a q u e l l a jroca
q u e servira p a r a d e s p o j a r al congreso d e la f a c u l t a d legislativa. El
privilegio del veto n o tiene tal p o d e r , jjorque es s i m p l e m e n t e n e g a t i v o : es la f a c u l t a d d e i m p e d i r , n o de legislar; y c o m o u n a ley n u e v a
t r a e la m o d i f i c a c i n d e lo existente, la a c c i n del veto, al i m p e d i r l a ,
n o h a c e sino m a n t e n e r algo cjue ya est en la vida d e la sociedad. E l
valor d e los dos tercios d e votos n o p u e d e calcularse s i m j j l e m e n t e
jjor la a r i t m t i c a , c o m o h a h e c h o observar u n escritor, jorque es
preciso a g r e g a r a los n m e r o s la i n f l u e n c i a m o r a l del jjresidente en
el n i m o de c a d a u n a d e las c m a r a s , q u e tienen, h a s t a e n los m a l o s
tiempos, u n a m i n o r a d e h o m b r e s sensatos, c a p a c e s d e s o b r e p o n e r
a los s e n t i m i e n t o s c o m u n e s el juicio sujjerior del bien p b l i c o . " 1 5
>|il v e t o e n M x i c o p u e d e ser total o parcial. L o a n t e r i o r es consecuencia de lo prescrito en el inciso c] del a r t c u l o 72, q u e d i c e :
" E l proyecto d e ley o d e c r e t o d e s e c h a d o e n t o d o o e n p a r t e jx>r el
e j e c u t h o . . .'^J Se h a o p i n a d o q u e el veto p a r c i a l a c r e c i e n t a los p o deres del [presidente e n la l a b o r legislativa, y q u e es u n m e d i o m s
c o m j j l e t o y flexible q u e el q u e establecen aquellos sistemas q u e slo
tienen el veto t o t a l 1 0 c o m o e n N o r t e a m r i c a . 1 7
t^El inciso j] del a r t c u l o 72 establece cjue: " E l e j e c u t i v o d e la u n i n
no p u e d e h a c e r observaciones a las resoluciones del congreso o d e
a l g u n a d e las c m a r a s c u a n d o e j e r z a n f u n c i o n e s d e c u e r p o electoral
o de j u r a d o , lo m i s m o q u e c u a n d o la c m a r a d e d i p u t a d o s d e c l a r e
,5
E L VETO
87
8G
F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N E L
PROCEDIMIENTO
EL
LEGISLATIVO
VETO
89
r g a n o d e j e r a r q u a superior a l congreso, y a q u e se
e n c u e n t r a u b i c a d o e n t r e el p o d e r constituyente y los p o d e r e s constit u i d o s legislativo, e j e c u t i v o y judicial, y n o p u e d e el p r e s i d e n t e
Estoy d e a c u e r d o c o n H e r r e r a y Lasso e n q u e el inciso c] del a r tculo 72 se r e f i e r e a las dos terceras p a r t e s del n m e r o total d e
los presentes, p o r las siguientes r a z o n e s :
v e t a r l a resolucin d e u n r g a n o superior, j
Si u n p r o y e c t o v e t a d o es c o n f i r m a d o , dice el inciso c] del c i t a d o
constitucin,
partes
del nmero
total de votos,
en-
refirin-
dose al v e t o : "
" . . .y los proyectos d e v u e l t o s se c o n v e r t i r n e n ley si, al ser r e c o n siderados,
resultan
aprobados
por
los dos
tercios
de
ambas
c-
maras. . . "
" . . .con la c o n s e c u e n c i a d e q u e en esa f o r m a i m p e d i r q u e se conv i e r t a n e n leyes, a m e n o s d e q u e sean c o n f i r m a d a s p o s t e r i o r m e n t e
pelo rc ulas
terceras p.a. r"t e s d e c a d a u n a d e las r a m a s q u e i n t e g r a n
e r p do o slegislativo.
" H a y motivos p a r a e s p e r a r cjue n o ser m u y f r e c u e n t e el q u e u n a
p r o p o r c i n t a n g r a n d e c o m o es la d e las dos terceras p a r t e s d e a m b a s
r a m a s d e la legislatura, se v e a d o m i n a d a s i m u l t n e a m e n t e p o r p r o psitos indebidos, t a n t o m s c u a n t o q u e t e n d r e n c o n t r a la influencia del ejecutivo."
L o s p r r a f o s anteriores p a r e c e n inclinarse p o r las dos terceras p a r tes del total d e los legisladores e n c a d a c m a r a .
H e r r e r a y Lasso realiz u n i n t e r e s a n t e ensayo sobre este t e m a , y
del m i s m o concluy q u e h a y q u e i n t e r p r e t a r el inciso c] del a r t i c u l o
72 c o m o las dos terceras partes d e los legisladores presentes. T e x t u a l m e n t e a f i r m q u e " d o s terceras p a r t e s del n m e r o total d e 'votos' n o son dos terceras p a r t e s de los congresistas q u e p o d r a n v o t a r
si estuvieran presentes, sino del n m e r o total d e v o t a n t e s efectivos
n o v i r t u a l e s e n u n m o m e n t o d a d o . El q u o r u m se f o r m a con
personas y n o con votos y la votacin es a c t o q u e slo p u e d e n
realizar los presentes. A los ausentes 110 p u e d e llamrseles 'votos'.
D e a h q u e la f r m u l a constitucional, a u n q u e d e f i c i e n t e d e s d e el
p u n t o d e vista del b u e n l e n g u a j e jurdico, a p a r e z c a c o m o u n a clara
20
slos
i n presentes."
c d o q u e : el total
de votos es el total de votantes y slo son
votantes
" Ha ni ilion, Madison y Jay, o>. cit., pp. 292, 312 y 315.
m
Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, op. cit., p. 121.
f] la j u r i s p r u d e n c i a n o r t e a m e r i c a n a , q u e en el caso d e Missouri
P.
11. Co. v. Kansas 248 U. S. 276 estableci q u e : "el v o t o d e dos tercios e n c a d a c m a r a r e q u e r i d o p a r a d e j a r sin e f e c t o u n v e t o i m p l i c a
el voto d e dos tercios d e los m i e m b r o s presentes, cuya asistencia
constituye q u o r u m , y 110 el v o t o d e dos tercios d e la t o t a l i d a d d e
los m i e m b r o s , presentes y a u s e n t e s " , 2 2
g] el p r e c e d e n t e e n la r e a l i d a d m e x i c a n a , q u e a c e p t q u e el v e t o
se s u p e r a c o n las dos terceras p a r t e s de los legisladores presentes. As
se p r o c e d i respecto al v e t o q u e el p r e s i d e n t e i n t e r p u s o c o n r e l a c i n
al p r o y e c t o d e r 2e3f o r m a s a u n a serie d e artculos d e la ley electoral
federal e n 1949.
E n v i r t u d d e la m e n c i o n a d a r e a l i d a d m e x i c a n a , el veto n o h a
j u g a d o el p a p e l q u e tiene r e s e r v a d o e n el p r o c e d i m i e n t o legislativo:
en M x i c o es m s b i e n el p r e s i d e n t e q u i e n r e a l m e n t e legisla, y el
poder legislativo e j e r c e u n a especie d e d e r e c h o d e v e t o r e s p e c t o a
las r e f o r m a s q u e , sin ser i m p o r t a n t e s , realiza a los proyectos presidenciales. E m p e r o , el p r e s i d e n t e s h a e j e r c i d o su f a c u l t a d d e v e t o e n
mltiples ocasiones y n o slo e n d o s c o m o se h a a f i r m a d o . 2 4
21
Diario de los debates del congreso constituyente.
11, p. 312.
B
53
00
F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E EN E L P R O C E D I M I E N T O
LEGISLATIVO*
E l v e t o d e bolsillo (pocket
veto) es u n a f i g u r a c o n o c i d a p o r e l
d e r e c h o constitucional n o r t e a m e r i c a n o , y consiste e n q u e si p a s a n
los diez d i a s f i j a d o s y el p r e s i d e n t e n o p r e s e n t a observaciones, el
p r o y e c t o se c o n v i e r t e a u t o m t i c a m e n t e e n ley, a m e n o s q u e la legovernment in transilion, Urbana, University of Illinois I'rcss, 1971, p. 263.
Respecto a cmo el presidente mexicano lia ejercido su facultad de veto,,
podemos aportar los siguientes datos de lo ocurrido en la cmara de diputados:
En 1917 el presidente interpuso el veto una vez. En 1918, seis, y tres de
ellos se referan a leyes convocando a elecciones extraordinarias en diferentes
distritos. En 1919 hubo seis vetos.
De 1920 a 1927 no se interpuso veto en los aos 1920, 1923 y 1925.
En 1921, hubo 2; en 1922, 3; en 1924, 2; en 1926, 0; y en 1927, 11.
En 1928, hubo varios vetos y entre ellos algunos fueron respecto a decretos
del congreso concediendo jubilaciones y pensiones; en los aos posteriores
tambin se encuentran mltiples vetos sobre estas materias, lo curioso es
que en algunos de estos casos, posteriormente el ejecutivo retir sus objeciones, es decir, retir su veto.
En 1929, el presidente vet el decreto en que se le autorizaba para otorgar
al ayuntamiento de San Cristbal de las Casas, Chis., la cantidad de $50 OOO.OO1
para iniciar las obras de canalizacin, desazolve, etc., de las aguas del loAmarillo; el decreto para otorgar al gobierno de Tamaulipas la cantidad
de $50 000.00 para la reparacin de carreteras en ese estado, y el decreto
para otorgar $3 000.00 para la construccin de una escuela en Aguascalientcs.
En 1930, los vetos versaron sobre materias fiscales, pensiones, jubilaciones
y reformas de los artculos 113, 114 y 110 de la ley orgnica de los tribunales del fuero comn en el distrito y territorios federales.
En 1931, los vetos se refirieron a materias fiscales y de pensiones.
En 1932, el presidente, entre otros proyectos, vet la ley de ingresos del
erario federal y los presupuestos de egresos de ese ao, la reforma del segundo
prrafo del artculo 113 de la ley orgnica del distrito y territorios federales,
amn de una serie de decretos concediendo pensiones.
En 1933 entre los principales vetos podemos sealar el proyecto de ley
sobre jubilaciones para funcionarios y empleados del poder legislativo, proyecto de reforma al artculo 12 de la ley constitutiva del banco de Mxico,
decreto por el que la nacin cede al gobierno de Sinaloa el terreno donde
estuvo edificado el cuartel Rosales en el puerto de Mazatln, el decreto por
el que se faculta al ayuntamiento de Villa Cecilia, Tamps., para disponer de
los terrenos ganados al mar, el decreto por medio del cual los cerillos y
fsforos que se exporten no causen el impuesto federal del 10% y el proyecto de reformas de los artculos 1, 11, 32, 33 y otros, de la ley de
impuesto sobre minera.
En 1933, el ejecutivo vet diversos proyectos de decretos de pensiones, pero
retir sus observaciones de algunos decretos que beneficiaban con pensiones
a algunas personas.
En 1934, el ejecutivo retir sus observaciones a las reformas de los artculos 1, II, 32, 33 y otros, de la ley de impuesto sobre minera, y vel
reformas al cdigo penal.
En 1935, el congreso super el veto presidencial al proyecto de ley de ju
bilaciones a los funcionarios y empleados del poder legislativo, y como el
EL VETO
91
g i s l a t u r a c o n c l u y a su p e r o d o o e m p i e c e u n a e t a p a d e v a c a c i o n e s
d e n t r o d e ese t r m i n o , y el p r e s i d e n t e o m i t a la f i r m a del p r o y e c t o
" o l v i d n d o l o en su bolsillo". 2 r i G e n e r a l m e n t e , se e x p o n e n las r a z o n e s
p o r las cuales se h a c e u s o del veto de bolsillo. As, d e los 260 vetos
d bolsillo q u e Roosevelt i n t e r p u s o , e n 2 5 8 se m a n i f e s t a r o n las
causas. Y d e los 4 4 7 q u e se d i e r o n d e 1934 a 1963, slo en c u a t r o
se o m i t i e r o n los a r g u m e n t o s . 2 0
E n M x i c o n o es posible la existencia del v e t o d e bolsillo. El
ciso b] del a r t c u l o 72 es m u y c l a r o : ^ S e r e p u t a r a p r o b a d o p o r
p o d e r e j e c u t i v o t o d o p r o y e c t o n o d e v u e l t o c o n observaciones a
c m a r a d e su origen, d e n t r o d e diez das t i l e s ; a no ser que,
inel
la
co-
y,,
y viceversa.
4.[LA PUBLICACIN \
} L a f r a c c i n i d e l a r t c u l o 8 9 c o n c e d e e i m p o n e al p r e s i d e n t e tres
f a c u l t a d e s y obligaciones: la p r i m e r a d e ellas es p r o m u l g a r la ley.'
N u e s t r a constitucin e m p l e a el v e r b o p r o m u l g a r e n el a r t c u l o 89,
p e r o e n los incisos a ] y c] d e l a r t c u l o 72 usa c o m o sinnimos public a r y p r o m u l g a r . P o r t a n t o , e n n u e s t r a o p i n i n , el i n t r p r e t e no
p u e d e distinguir c u a n d o l a constitucin n o lo h a c e , a m n d e q u e
a n u e s t r o criterio n o h a y razn real p a r a h a c e r d i c h a distincin. Sin
e m b a r g o , p a r t e d e la d o c t r i n a m e x i c a n a la h a c e , y* e n t i e n d e por
p r o m u l g a c i n la c o m p r o b a c i n q u e el p r e s i d e n t e d e b e realizar de
- Andr Hauriou, o>. cit., pp- Edwaid S. Corwin, <>p. al.. P- S*-
LA PUBLICACIN
93
q u e se satisficieron todas las f o r m a l i d a d e s y se llenaron todos los requisitos cjue la constitucin i m p o n e al p o d e r legislativo en el p r o c e s o
legislativo, as c o m o la o r d e n d e p u b l i c a c i n d e la ley. 2 ^
A mi juicio, esa distincin n o slo es s u p e r f l u a sirio q u e p u e d e
resultar peligrosa. Si el p r e s i d e n t e c o n s i d e r a q u e n o se h a n satisfecho las f o r m a l i d a d e s del proceso legislativo, ser u n a r a z n p a r a
q u e i n t e r p o n g a el veto, y si ste es s u p e r a d o , d e b e r p r e v a l e c e r la
opinin del legislativo. L a constitucin n o d a al p r e s i d e n t e f a c u l t a d
p a r a n u e v a s observaciones, p u e s sera u n s e g u n d o v e t o ; p e r o lo p e ligroso d e la distincin estriba e n q u e el p r e s i d e n t e p o d r a n u l i f i c a r
todo el proceso legislativo, si a m p a r a d o e n q u e n o se satisficieron
los requisitos de d i c h o proceso, n o p r o m u l g a la ley. E n esta f o r m a ,
el proceso legislativo q u e d a r a c o m p l e t a m e n t e e n sus m a n o s , y t a n
no es ste el s e n t i d o de n u e s t r a constitucin, q u e ella i m p o n e la
publicacin ( p r o m u l g a c i n en la t e r m i n o l o g a de^ a r t c u l o 8 9 ) c o m o
u n a obligacin q u e n o p u e d e e l u d i r el presidente, fil tiene q u e p u blicar, le p a r e z c a o n o la ley.]
^Publicar es d a r a c o n o c e r la ley a los h a b i t a n t e s del pas y m a n i festar desde c u n d o c o m i e n z a su vigencia. L a p u b l i c a c i n d e b e ser
h e c h a a travs del m e d i o e n q u e sabemos q u e se d a n a c o n o c e r las
leyes, y q u e en M x i c o es el Diario Oficial. [
R e p i t a m o s : i el p r e s i d e n t e est obligado a p u b l i c a r la ley, y si n o
lo h a c e esa l e y n o e n t r a e n vigor.; A h o r a bien, la ley f u n d a m e n t a l
no d e j discrecionalidad al p r e s i d e n t e sobre la p u b l i c a c i n , sino
que se la i m p u s o c o m o obligacin, y las obligaciones n o se p u e d e n
eludir, h a y q u e c u m p l i r l a s . E n t o n c e s , q u h a c e r a n t e u n p r e s i d e n t e
q u e se niega a p u b l i c a r u n a ley? B u r g o a o p i n a q u e el congreso p u e d e
publicar la ley, y e n esto estamos d e a c u e r d o con l -y esta tesis
se c o r r o b o r a p u e s e n la r e f o r m a al a r t c u l o 70 e n 1977, se i n d i c a
que la ley q u e r e g u l a r la e s t r u c t u r a y f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o s del
congreso, n o necesita d e p r o m u l g a c i n del p r e s i d e n t e p a r a t e n e r
v i g e n c i a ; p e r o h a y y tiene q u e h a b e r m s : B u r g o a a f i r m a q u e esta
omisin presidencial n o es c a u s a del juicio d e responsabilidad p o ltica, 3 0 y nosotros creemos q u e s lo es.
L a constitucin n o c o n t i e n e declaraciones sino p r e c e p t o s j u r d i cos, y la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l construye las g a r a n t a s constitucionales, es d e c i r los i n s t r u m e n t o s procesales q u e d e b e seguir el r g a n o
que seala la constitucin m i s m a p a r a q u e la disposicin v i o l a d a e
" En este sentido Miguel Lanz Durct, op. cit., p. 248; Felipe Tena Ramrez,
op. cit., p. 455; Serafn Ortiz Ramrez, op. cit., p. 451; Andrs Sena Rojas,
La Iuncin constitucional...,
op. cit., p. 237. Daniel Moreno, tambin
acepta la distincin aunque le otorga diversa acepcin, op. cit., p. 380.
x
Ignacio Burgoa, op. cit., p. 850.
F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N
94
EL
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO
95
t L a e j e c u c i n d e u n a ley s e g n T e n a R a m r e z 3 5 consiste e n
reSlizar los actos necesarios p a r a h a c e r e f e c t i v a , e n casos concretos,
la ley e x p e d i d a p o r el p o d e r legislativo, j
reinte-
grado.31
L a s g a r a n t a s constitucionales q u e tiene n u e s t r a ley f u n d a m e n t a l
son seis; 3 2 estas g a r a n t a s defienden
a la p r o p i a c a r t a m a g n a , a los
d e m s p r e c e p t o s d e la constitucin. N o es cierto q u e si a l g u n a s n o r m a s constitucionales son violadas, n o t e n g a n sancin. T o d a n o r m a
constitucional tiene s a n c i n : [jara ello estn las g a r a n t a s constitucionales.
\ E n el caso d e q u e el p r e s i d e n t e n o p u b l i q u e u n a ley, est i n c u m p l i e n d o u n a obligacin constitucional, q u e b r a n d o el p r i n c i p i o d e la
divisin d e p o d e r e s y a n u l a n d o al p o d e r legislativo; e n consecuencia,
est r o m p i e n d o el o r d e n j u r d i c o y, p o r t a n t o , tiene responsabilidad
poltica q u e se le p u e d e seguir a travs d e u n juicio d e responsabilidad poltica e n c u a d r a n d o su omisin e n el l t i m o p r r a f o del a r tculo lOji p r r a f o q u e e s t u d i o e n el c a p t u l o x v m d e este ensayo.
Los p r e c e p t o s constitucionales n o estn p a r a q u e el r g a n o d e
p o d e r d e c i d a si los c u m p l e o n o : los tiene q u e c u m p l i r , y e n caso d e
q u e n o lo h a g a , la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l se defiende
y
defiende
a la p e r s o n a a travs d e las g a r a n t a s constitucionales. C u a l q u i e r o t r a
tesis convierte a la constitucin e n u n m e r o ideal, e n u n c o n j u n t o
d e d e c l a r a c i o n e s e intenciones, y n o en el c o n j u n t o d e n o r m a s j u rdicas d e c a r c t e r s u p r e m o , las cuales c r e a n todas las otras n o r m a s
d e ese o r d e n j u r d i c o .
5.\^LA
EJECUCIN^
ejecutoria34
y q u i e n realiza
los actos m a t e r i a l e s c o n d u c e n t e s a su e j e c u c i n . J
31
Al respeelo puede consultarse Hctor Fix-Zamudio, Las garantas constitucionales en el derecho mexicano, en Revista de la Facultad de Derecho,
Culiacn, Universidad Autnoma de Sinaloa, t. i, nm. 3, 1905, p. 179 ss.; y
Hctor Fix-Zamudio, La defensa de la constitucin, en la misma revista citada
en esta nota, pp. 159-100.
M
Jorge Carpizo, La funcin de investigacin de la suprema corte de justicia, cu Iil Foro, quinta poca, nm. 28, Mxico, 1972, pp. 65-60.
Genaro Garca, op. cit., p. 107.
3
' Maurice I-Iauriou, op. cit-, p. 431.
EJECUCIN
P u e d e el e j e c u t i v o d e j a r d e a p l i c a r y e j e c u t a r u n a ley p o r c o n s i d e r a r l a a n t i c o n s t i t u c i o n a l ? L a j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e
d e justicia establece q u e la c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e u n a ley slo p u e d e
e x a m 3i n0 a r l a el p o d e r j u d i c i a l federal, p o r m e d i o del j u i c i o d e a m paro.
E n 19-12, siendo G a b i t i o F r a g a m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e d e
justicia, l u c h p a r a q u e se c a m b i a r a la j u r i s p r u d e n c i a d e la sala
a d m i n i s t r a t i v a . F r a g a a f i r m q u e si bien el e j e c u t i v o est o b l i g a d o
a e j e c u t a r las leyes q u e e x p i d a el congreso, n o es posible, p o r d o s
motivos, q u e esta obligacin se r e f i e r a a leyes a n t i c o n s t i t u c i o n a l e s :
p r i m e r o , p o r q u e sera a b s u r d o p e n s a r q u e la p r o p i a c o n s t i t u c i n
obliga a e j e c u t a r leyes q u e la c o n t r a d i g a n y, s e g u n d o , p o r q u e p a r a
p o d e r d e s o b e d e c e r la ley f u n d a m e n t a l p o r n o r m a s e c u n d a r i a o p u e s t a
a ella, sera necesario e n la constitucin t e x t o e x p r e s o q u e lo p e r m i tiera, lo q u e sera t a n t o c o m o a f i r m a r q u e ese o r d e n j u r d i c o n o
existe y q u e el n i c o p o d e r q u e est o b l i g a d o a r e s p e t a r la constitucin es el legislativo, e n tal f o r m a q u e si ste n o c u m p l e , los otros
poderes se e n c u e n t r a n e x o n e r a d o s d e d i c h a obligacin.
[ F r a g a t a m b i n a f i r m q u e el e j e c u t i v o n o es u n a g e n t e m e c n i c o ,
ciego de la voluntad
del legislativo,
sino q u e tiene
un instrumento
d i s c e r n i m i e n t o y v o l u n t a d p a r a h a c e r q u e el a c t o d e e j e c u c i n sea
u n a c t o p r o p i o ; y e n la m e d i d a q u e sea necesario p a r a el e j e r c i c i o
d e la f a c u l t a d de e j e c u c i n , el e j e c u t i v o d e b e d e c i d i r a s u n t o s d e
constitucionalidad. I
A h o r a bien, el e j e c u t i v o n o v a l o r a con el o b j e t o d e a n u l a r la ley
inconstitucional, y c o m o lo realiza c u a n d o a n n o existe c o n t r o v e r s i a
constitucional, o sea c u a n d o t o d a v a n o se h a p e d i d o a m p a r o , y c o m o
el criterio d e l e j e c u t i v o lo p u e d e revisar el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , no
se p u e d e a f i r m a r q u e el e j e c u t i v o n o posea c o m p e t e n c i a p a r a el
p r o b l e m a p l a n t e a d o ; estos m i s m o s a r g u m e n t o s se p u e d e n h a c e r v a l e r
en el s e n t i d o d e q u e esta a c t i t u d del e j e c u t i v o n o i m p l i c a ni d e s e q u i librio ni invasiones d e c o m p e t e n c i a respecto a los otros p o d e r e s .
\ F r a g a a c l a r q u e slo las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s q u e
facultades
M
de decisin
posean
I-A EJECUCIN
96
142.
97
absoluta, y q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a , c o m o c u a l q u i e r a u t o r i d a d , n o est o b l i g a d o a e j e c u t a r u n a ley q u e j u z g u e inconstitucional, si se d a n los siguientes requisitos: i] q u e se t r a t e d e la c o n t r a diccin a u n p r e c e p t o constitucional d e c o n t e n i d o c o n c r e t o y n ] q u e
su e j e c u c i n e i n t e r p r e t a c i n estn e n c o m e n d a d a s al p o d e r e j e c u t i v o .
O t o r g a varios e j e m p l o s e n este sentido. Bstenos con u n o : el a r t c u l o
o c t a v o c o n s t i t u c i o n a l expresa q u e " a t o d a peticin d e b e r r e c a e r u n
a c u e r d o escrito de la a u t o r i d a d a q u i e n se h a y a d i r i g i d o " ; u n a ley
q u e o r d e n a r a n o c o n t e s t a r las peticiones, p u e d e y d e b e ser desobed e c i d a p o r el p o d e r ejecutivo. Este a u t o r a s i e n t a q u e la g r a n m a y o r a
d e los casos e n q u e u n a ley se r e p u t a a n t i c o n s t i t u c i o n a l , n o d e r i v a
del texto sino d e la f i n a l i d a d de q u e sobre la i n t e r p r e t a c i n del legislador p r e v a l e z c a la d e q u i e n v a a a p l i c a r l a . 4 0
C o n a n t e r i o r i d a d 4 1 h e m a n i f e s t a d o q u e estoy d e a c u e r d o con el
p e n s a m i e n t o d e C a r r i l l o F l o r e s : la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a n o d e b e
d e j a r d e e j e c u t a r u n a ley p o r considerarla a n t i c o n s t i t u c i o n a l , y slo
c o m o excepcin lo p o d r h a c e r respecto a aquellos artculos constitucionales q u e t i e n e n u n contenido
concreto, es decir, q u e son m u y
claros, q u e n o a d m i t e n m s q u e u n a i n t e r p r e t a c i n y q u e son m u y
pocos. Y a u n e n estos casos, slo p o d r a n d e j a r d e a p l i c a r la ley las
a u t o r i d a d e s con f a c u l t a d e s de decisin, siendo t a m b i n aplicables
las o t r a s tres restricciones a p u n t a d a s p o r F r a g a .
E s t a cuestin es m u y interesante, y en M x i c o si la n o a p l i c a c i n
de u n a ley p o r el e j e c u t i v o lesiona los d e r e c h o s d e u n a p e r s o n a ,
sta tiene el i n s t r u m e n t o del juicio de amparo
p a r a resarcirse d e
dicha lesin.
Q u e r e r n o s t e r m i n a r este c a p t u l o c o n dos transcripciones d e posiciones a n t a g n i c a s q u e se m a n i f e s t a r o n en el j u i c i o poltico q u e se
le sigui al p r e s i d e n t e n o r t e a m e r i c a n o A n d r e w J o h n s o n en 1868.
Groesbeck, u n o d e los defensores del presidente, a n t e la p r e g u n t a
de si d e b a el p r e s i d e n t e e j e c u t a r t o d a s las leyes, r e s p o n d i : " N o . Si
la s u p r e m a c o r t e d e c l a r a inconstitucional u n a ley, l n o d e b e r a ejecutarla. Si la ley estuviera e v i d e n t e m e n t e e n c o n t r a d i c c i n c o n las
simples provisiones expresas d e la constitucin, c o m o si u n a ley
p r o h i b i e r a al p r e s i d e n t e c o n c e d e r i n d u l t o e n c u a l q u i e r caso o si
u n a ley d e c l a r a r a q u e n o p u e d e ser c o m a n d a n t e en jefe, o si u n a ley
le i m p i d i e r a p a r t i c i p a r e n la c o n c e r t a c i n d e u n t r a t a d o , a f i r m o
que el presidente, sin a c u d i r a la s u p r e m a c o r t e d e los E s t a d o s U n i dos, p a r a m a n t e n e r la i n t e g r i d a d de su d e p a r t a m e n t o , q u e p o r el
Jorge Carpizo, La interpretacin del articulo )) constitucional, en Boletn Mexicano de Derecho Comparado, t. H, nm. 4, Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 1969, pp. 29-32.
" Antonio Martnez Bez, El indebido monopolio del poder judicial de la
federacin para conocer de la constitucionalidad de las leyes, en Revista de
la Escuela Nacional de Jurisprudencia, nm. 15, Mxico, 1942, pp. 249-253.
10
Antonio Carrillo Flores, El ejecutivo y las leyes inconstitucionales, en
Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, nm. 15, Mxico, 1942,
pp." 258-263.
" Jorge Carpizo, La interpretacin del articulo 1)3..., op. cit., p. 31.
u-rr
FACULTADES DEL PRESIDENTE
EL
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO
EN
98
m o m e n t o le h a sido c o n f i a d a , n o est o b l i g a d o a e j e c u t a r l a ; y seria
VIH. FACULTADES
LEGISLATIVAS
DEL
PRESIDENTE
1. L O S C A S O S E N
LOS CUALES
EL P R E S I D E N T E
PUEDE
LEGISLAR
H o y en d a n o causa n i n g u n a sorpresa el h e c h o d e q u e , e n la inm e n s a m a y o r a d e los pases, el e j e c u t i v o legisla. Slo q u e esta expresin el ejecutivo legisla tiene c o n n o t a c i o n e s m u y diversas d e a c u e r d o con el pas d e q u e se t r a t e \ As, a l g u n o s r d e n e s jurdicos a c e p t a n
la f i g u r a d e leyes d e l e g a d a s o T e decretos legislativos e n los cuales,
p o r diversas razones, el legislador delega e x p r e s a m e n t e f a c u l t a d e s
legislativas e n el p o d e r ejecutivo, j S i n e n t r a r e n n i n g u n a discusin
d o c t r i n a l sobre este aspecto, q u e p o r cierto h a sido a b u n d a n t e m e n t e
discutido,' p o d e m o s decir q u e i e n M x i c o el p o d e r e j e c u t i v o slo
tiene f a c u l t a d e s legislativas en I831 casos en q u e e x p r e s a m e n t e lo f a culta p a r a ello la c o n s t i t u c i n ; e n otras p a l a b r a s , el p o d e r legislativo
no p u e d e d e l e g a r a l g u n a o a l g u n a s d e sus a t r i b u c i o n e s en el ejecutivct. ^
^
El '^artculo _42Uconsagra e ' p r i n c i p i o d e la s e p a r a c i n d e p o d e r e s ,
diciendo q u e : " E l s u p r e m o p o d e r d e la f e d e r a c i n se divide, p a r a
1
Ricardo Gmez-Acebo, El ejercicio de la funcin legislativa por el gobierno: Leyes delegadas y decretos leyes, cu Revista de Estudios Polticos,
vol. XL, mm. 60, Madrid. Instituto de Estudios Polticos, 1951, pp. 71-81.
La segunda comisin del congreso internacional de juristas sobre la accin del poder ejecutivo y el imperio de la ley, celebrado cu Ro de Janeiro en 1962, manifest:
"Segunda comisin.B. Fiscalizacin legislativa
1. La complejidad de la sociedad moderna puede exigir la delegacin
de atribuciones legislativas al poder ejecutivo por el legislativo, particularmente si los requerimientos de una prctica equitativa hacen necesarias
modificaciones frecuentes o si no cabe prever razonablemente que el poder
legislativo atienda a los detalles tcnicos.
2. Las disposiciones por las que se deleguen atribuciones legislativas
habrn de definir cuidadosamente el alcance, los fines y, caso necesario, la
vigencia de la legislacin por delegacin y habrn de establecer el procedimiento para que se pueda hacer efectiva", en Congreso internacional de
juristas sobre la accin del j)oder ejecutivo y el imperio de la ley, en
Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal, ao xxv, nms. 123
y 121, Caracas, Venezuela, 1963, p. 212.
Sobre este tema de facultades extraordinarias, puede consultarse Jaime
Castro, Funciones del presdeme de la repblica en Colombia, en Revista de
Iii Universidad Externado de Colombia, vol. x, nm. 3, Bogot, Colombia,
1968, p. 681.
E d w a r d S. Corwin, op.
til.,
p- 00.
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su ejercicio, e n legislativo, e j e c u t i v o y judicial. . .", y o t o r g a u n a p r o teccin a d i c h o p r i n c i p i o al o r d e n a r : " N o p o d r n r e u n i r s e dos o
m s d e estos poderes en u n a sola p e r s o n a o c o r p o r a c i n , ni d e p o sitarse el legislativo en u n i n d i v i d u o , salvo el caso d e f a c u l t a d e s
e x t r a o r d i n a r i a s al e j e c u t i v o d e la u n i n , c o n f o r m e a lo d i s p u e s t o
e n el a r t c u l o 29. E n n i n g n o t r o caso, salvo lo dispuesto e n el
s e g u n d o p r r a f o del a r t c u l o 131, se o t o r g a r n f a c u l t a d e s e x t r a o r d i narias p a r a legislar^
N t e s e q u e es el p r o p i o a r t c u l o el q u e d e i n m e d i a t o e m p i e z a a
e n u n c i a r las excepciones a la proteccin del p r i n c i p i o d e la s e p a r a -
fy
cin d e poderes.
P o r t a n t o , p r e g u n t m o n o s p o r q u r a z n el\_ejecutivo legisla. P o d e m o s c o n t e s t a r q u e las razones son varias y d e diversa ndole, p e r o
q u i z las m s i m p o r t a n t e s s o n :
^ a j e n p o c a s d e e m e r g e n c i a se necesitan decisiones r p i d a s ,
b] el e j e c u t i v o es quien c u e n t a c o n p e r s o n a l c o m p e t e n t e e n el as-
ijm,l!
1
p e cc]t o lostcnico
p o d e r eys legislativos se o c u p a n d e las cuestiones generales, y
las leyes necesitan ser precisadas, p o r lo q u e se d e j a esta l a b o r e n
m a n o s del ejecutivo.
E n M x i c o , p o r m a n d a t o constitucional, el e j e c u t i v o p u e d e realizar
'll<
SITUACIONES DE EMERGENCIA
KM
artcuartculo
76 y la x del 8 9 ;
d ] la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a , segn la f r a c c i n i del a r t c u l o 89, y
e] la regulacin e c o n m i c a , segn el s e g u n d o p r r a f o del artculo V131.
a m o s a e x a m i n a r c a d a u n o d e ellos. [
2.YLAS
SITUACIONES
DE EMERGENCIA
101
f r e n t e , r p i d a y f c i l m e n t e , a la s i t u a c i n ; p e r o d e b e r h a c e r l o p o r
u n t i e m p o l i m i t a d o , p o r m e d i o d e p r e v e n c i o n e s generales y sin q u e
la suspensin se c o n t r a i g a a d e t e r m i n a d o i n d i v i d u o . Si la suspensin tuviese l u g a r h a l l n d o s e el congreso r e u n i d o , ste c o n c e d e r las
a u t o r i z a c i o n e s q u e estime necesarias p a r a q u e el e j e c u t i v o h a g a f r e n t e
a la situacin. Si la suspensin se verificase e n t i e m p o d e receso, se
c o n v o c a r sin d e m o r a al congreso p a r a q u e las a c u e r d e ^
El a r t c u l o 29 p e r m i t e , pues, q u e en casos d e e m e r g e n c i a o g r a ves el presidente, siguiendo el p r o c e d i m i e n t o sealado, solicite al
congreso o e n su caso a la comisin p e r m a n e n t e , q u e se s u s p e n d a n
las g a r a n t a s hay q u e e n t e n d e r q u e n i c a m e n t e son las g a r a n t a s
individuales. 2 El congreso y slo el congreso p o d r t a m b i n conc e d e r las autorizaciones
que estime necesarias para que el
ejecutivo
haga frente a la situacin.
E n esta o r a c i n , se e n c u e n t r a la a u t o rizacin p o r m e d i o d e la c u a l el congreso p u e d e d a r a l e j e c u t i v o
f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar d u r a n t e la e m e r g e n c i a , c o n
la f i n a l i d a d d e " h a c e r f r e n t e r p i d a y f c i l m e n t e a la s i t u a c i n " , o
sea q u e el e j e c u t i v o f e d e r a l slo p u e d e legislar sobre asuntos read o n a d o s con tal emergencia.3
ij.f
H
E n otras p a l a b r a s : nicamente
se p u e d e n c o n c e d e r al p r e s i d e n t e
d e la r e p b l i c a f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar, si a n t e s se
h a n s u s p e n d i d o las g a r a n t a s individuales p o r existir u n a e m e r g e n c i a .
L a r e c t a i n t e r p r e t a c i n del a r t c u l o d e s c a r t a la posibilidad d e q u e
el p r e s i d e n t e goce d e f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar en t i e m pos d e p a z .
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'02
FACULTADES
LEGISLATIVAS
DEL
PRESIDENTE
SITUACIONES
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DE
EMERGENOA
103
drselas a l e j e c u t i v o p a r a la m a r c h a r e g u l a r y el b u e n f u n c i o n a m i e n t o
d e la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a . . . L a s f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s c o n c e d i d a s a l j e f e del e j e c u t i v o p o r el p o d e r legislativo l i m i t a d a m e n t e
y e n ciertos c a m p o s n o son anticonstitucionales, p o r q u e t a l d e l e g a c i n
se c o n s i d e r a c o m o a y u d a c o o p e r a t i v a d e u n p o d e r a o t r o y n o c o m o
u n a a b d i c a c i n d e f u n c i o n e s p o r p a r t e d e l p o d e r legislativo." ^ J
E n 1938, el p r e s i d e n t e C r d e n a s , d e s p u s d e h a b e r h e c h o u s o
p r o l i j o d e d i c h a f a c u l t a d e n t i e m p o s d e paz, h a c i e n d o a u n l a d o el
s u p u e s t o d e l a r t c u l o 29, q u i s o salvar el p r o p i o a r t c u l o y r e g r e s a r
a la c o r r e c t a i n t e r p r e t a c i n del m i s m o : q u e slo se p o d a n c o n c e d e r
f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s j a r a legislar si a n t e s se h a b a n s u s p e n d i d o
las g a r a n t a s i n d i v i d u a l e s p o r existir u n a e m e r g e n c i a ; p o r t a n t o , p r o p u s o y logr u n a r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l , 7 a d i c i o n n d o s e el a r t c u l o
4 9 c o n la f r a s e : " E n n i n g n o t r o caso se o t o r g a r n a l e j e c u t i v o f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar." Este a a d i d o r e p i t i lo q u e
ya el a r t c u l o i m p l i c a b a , p e r o su i m p o r t a n c i a estrib e n q u e se m a nifest la v o l u n t a d d e n o c o n t i n u a r v i o l a n d o esos m a n d a t o s constitucionales. E s t a p e c u l i a r situacin - r e f o r m a r u n a r t c u l o p a r a
q u e g r a m a t i c a l m e n t e exprese lo q u e d e todos m o d o s ya d e c a , p e r o
con la i n t e n c i n d e r e g r e s a r a l s e n t i d o c o r r e c t o del precepto se h a
d a d o e n v a r i a s ocasiones e n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o . 8
E n 1942, el p r e s i d e n t e vila C a m a c h o solicit y o b t u v o las f a cultades d e e m e r g e n c i a q u e l a constitucin c o n s a g r a . M x i c o e n
aquellos d a s e s t a b a e n g u e r r a c o n las p o t e n c i a s d e l eje. E l p r o b l e m a
q u e e n t o n c e s se p l a n t e , f u e q u e el e j e c u t i v o e x p i d i u n a serie d e
leyes q u e n o t e n a n n a d a q u e v e r c o n la e m e r g e n c i a , c o m o la ley
de la lotera n a c i o n a l , los d e c r e t o s q u e c r e a r o n el colegio n a c i o n a l ,
el h o s p i t a l i n f a n t i l , el i n s t i t u t o n a c i o n a l d e cardiologa, e t c t e r a . 9
" Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 202-203.
7
'02 F A C U L T A D E S
LEGISLATIVAS
DEL
PRESIDENTE
104
101
[_3. L A S
I.OS
M E D I D A S D E SALUBRIDAD }
L E s t a s m e d i d a s son d e dos r d e n e s :
i] Jas q u e establece el c o n s e j o
el p r e s i d e n t e d e l a r e p b l i c a ^
Se h a d i s c u t i d o si el consejo d e s a l u b r i d a d general tiene f a c u l t a d e s
p a r a legislar e n m a t e r i a d e s a l u b r i d a d general, o si n i c a m e n t e
posee la a t r i b u c i n r e g l a m e n t a r i a p a r a c o m p l e t a r y h a c e r efectivas
las n o r m a s del c d i g o sanitario. 1 1
E n este t r a b a j o , lo q u e interesa q u e q u e d e claro, es q u e el consejo d e s a l u b r i d a d g e n e r a l tiene f a c u l t a d e s legislativas, y n o vamos
a e n t r a r a d i s c u t i r l a n a t u r a l e z a y alcances d e esta f u n c i n , ya
q u e es d i f a n o este p u n t o e n n u e s t r a constitucin, m i s m o q u e se reit e r a e n el a r t c u l o 10 del cdigo s a n i t a r i o d e 1973: " L a s disposiciones
generales d e l c o n s e j o sern obligatorias e n t o d o el t e r r i t o r i o nacional. . . "
tema presidencial en Mxico, en Linea, nms. 28/29, Mxico, Partido Revolucionario Institucional, 1977, pp. 95-96.
JU
Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. n,
i
LA F A C U L T A D
REGLAMENTARIA 1 .
p. G17.
11
Jos Quero Molares, El derecho sanitario mexicano, en Revista de la
facultad de Derecho de Mxico, t. xm, nm. 49, Mxico, 1963, p. 161.
INTERNACIONALES
TRATADOS
FACULTAD
'02
FACULTADES
LEGISLATIVAS
DEL
PRESIDENTE
facultad
reglamentaria.
F r a g a r e c u e r d a q u e el s e n t i d o g r a m a t i c a l d e la p a l a b r a " p r o v e e r "
es el d e p o n e r los m e d i o s a d e c u a d o s p a r a l o g r a r u n f i n , y e n este
caso el f i n es f a c i l i t a r la e j e c u c i n d e las leyes; p e r o n o consiste
e n l a e j e c u c i n m i s m a , p o r q u e esta f a c u l t a d ya est c o n c e d i d a e n la
propia fraccin.
As, p a r a q u e las leyes t e n g a n u n a exacta observancia,
es necesario, e n t r e o t r a s cosas, q u e se desarrollen los artculos d e la ley, a .
f i n d e q u e se a j u s t e n a las situaciones e n las cuales v a n a ser a p l i c a d o s ; las disposiciones q u e d e t a l l a n l a ley d e b e n t e n e r la m i s m a
n a t u r a l e z a d e esta, p o r q u e se a p l i c a r n a t o d o s los supuestos q u e
p u e d a n p r e s e n t a r s e y n o a casos c o n c r e t o s c o m o a c o n t e c e e n l a
e j e c u c i n d e las leyes. 1 5
T e n a R a m r e z a f i r m a q u e F r a g a b a s a su explicacin e n la tesis
d e q u e " p r o v e e r e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a es u n a f a c u l t a d d i f e r e n t e
y a u t n o m a , d e las o t r a s d o s q u e c o n t i e n e l a f r a c c i n : p r o m u l g a r
y e j e c u t a r , e m p e r o la ley f u n d a m e n t a l n o utiliza el i n f i n i t i v o ' p r o v e e r ' , sino el g e r u n d i o p r o v e y e n d o " , y el g e r u n d i o e n el i d i o m a
castellano h a c e r e f e r e n c i a a u n v e r b o p r i n c i p a l , cuyo significado
modifica,
expresando
modo,
condicin,
motivo
o circunstancia.
Por
t a n t o , d e l a r e d a c c i n d e la f r a c c i n i d e l 8 9 slo se d e d u c e u n a
f a c u l t a d : la e j e c u c i n d e las leyes, " p u e s el resto d e la expresin
n o c o n s i g n a sino el m o d o c o m o d e b e h a c e r s e u s o d e d i c h a f a c u l t a d ,
p r o v e y e n d o e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a o b s e r v a n c i a " .
E s t e d i s t i n g u i d o constitucionalista m a n i f i e s t a q u e es p r e f e r i b l e ent e n d e r q u e el congreso c o n s t i t u y e n t e e m p l e e r r n e a m e n t e el ger u n d i o e n l u g a r d e l infinitivo, a n t e s q u e m u t i l a r n u e s t r o sistema en
f a v o r d e la g r a m t i c a , y concluye a f i r m a n d o q u e h o y e n d a es el
p r e c e d e n t e y n o el t e x t o el q u e j u s t i f i c a e n n u e s t r o o r d e n j u r d i c o
la Sf ae cr rual t aRdo j ar se gseala
l a m e n t aqrui ae . 1es
" difcil d e d u c i r l a f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a
d e l a f r a c c i n e n cuestin, p e r o q u e n o se d e b e p e r d e r el t i e m p o
e n i n t e r p r e t a c i o n e s intiles d e ese p r e c e p t o , p o r q u e l a f a c u l t a d
r e g l a m e n t a r i a del p o d e r e j e c u t i v o n o necesita incluirse e n l a constit u c i n , ya q u e es u n p r i n c i p i o universal d e d e r e c h o . 1 7
N o estamos d e a c u e r d o c o n S e r r a R o j a s , p o r q u e tal y c o m o ya
h e m o s a s e n t a d o e n este m i s m o ensayo, el p r e s i d e n t e m e x i c a n o no
p u e d e a c t u a r si la constitucin n o le seala e x p r e s a m e n t e l a faculFraga, Ramrez,
op. cit., Derecho
p. 109. constitucional...,
" FGabino
e l i p e 'lena
" A n d r s Serra
245.
Rojas, La juncin
constitucional...,
pp. 241
REGLAMENTARIA
107
FACULTADES
LEGISLATIVAS
DEL
PRESIDENTE
108
m e n t p a r a u n a ley d e t e r m i n a d a , p e r o est obligado a e x p e d i r el reg l a m e n t o si la p r o p i a ley seala la existencia del m i s m o o si p a r a la
e j e c u c i n de algunos p r e c e p t o s el r e g l a m e n t o es necesario, y
^ L a f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a la posee el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a
p o f v m a n d a t o constitucional y las f a c u l t a d e s constitucionales n o son
delegables, p o r t a n t o , ni los secretarios d e e s t a d o ni n i n g n o t r o f u n c i o n a r i o p u e d e n d a r r e g l a m e n t o s a n o m b r e del p r e s i d e n t e d e la rep b l i c a , y as lo h a resuelto la s u p r e m a corte d e justicia e n el a m paro] 6303/42/la.
H e m o s d i c h o q u e el r e g l a m e n t o est s u b o r d i n a d o a la ley y q u e
la base d e su existencia es la ley; la excepcin a la regla a n t e r i o r
se d a n i c a m e n t e c u a n d o es la p r o p i a constitucin la q u e seala la
existencia d e l r e g l a m e n t o al q u e e n este caso se le d e n o m i n a autnomo. El a r t c u l o 21 se refiere d i r e c t a m e n t e a los r e g l a m e n t o s gub e r n a t i v o s y d e polica y el a r t c u l o 27, a q u e : " . . . L a s a g u a s del
subsuelo p u e d e n ser l i b r e m e n t e a l u m b r a d a s m e d i a n t e o b r a s artificiales y a p r o p i a r s e p o r el d u e o del t e r r e n o ; p e r o , c u a n d o lo e x i j a el
inters p b l i c o o se a f e c t e n otros a p r o v e c h a m i e n t o s , el ejecutivo
f e d e r a ! p o d r r e g l a m e n t a r su extraccin y utilizacin y a u n establecer z o n a s v e d a d a s al igual q u e p a r a las d e m s a g u a s d e p r o p i e d a d
nacional..."
E s t a f a c u l t a d del p r e s i d e n t e n o i n t e r f i e r e c o n la del congreso para
legislar sobre aguas de jurisdiccin
federal, ya q u e el presidente, resp e c t o a stas, slo p u e d e establecer zonas v e d a d a s . 2 0 As los artculos 21 y 27 c o n t i e n e n instrucciones p a r a la expedicin de 1 ^reglamentos autnomos.^
6.
LA REGULACIN
REGULACIN
ECONMICA
10!)
c o m e r c i o exterior, la e c o n o m a del pas, la estabilidad d e la p r o d u c c i n n a c i o n a l , o d e realizar c u a l q u i e r a o t r o propsito, e n b e n e f i c i o
del pas. E l p r o p i o e j e c u t i v o , al e n v i a r al congreso el p r e s u p u e s t o
fiscal d e c a d a a o , s o m e t e r a su a p r o b a c i n el uso q u e h u b i e r e
h e c h o d e la f a c u l t a d c o n c e d i d a / ^
| A travs del s e g u n d o p r r a f o del a r t c u l o 131, se p u e d e a u t o r i z a r
al e j e c u t i v o p a r a legislar a m p l i a m e n t e , ya q u e p u e d e a u m e n t a r , disminuir, suprimir o crear nuevas cuotas de importacin y exportacin
respecto a las e x p e d i d a s p o r el congreso. J T a m b i n p u e d e p r o h i b i r
i m p o r t a c i o n e s y e x p o r t a c i o n e s , as c o m o e l t r n s i t o d e p r o d u c t o s ,
artculos y efectos. El p r o p i o p r r a f o seala las f i n a l i d a d e s q u e se
persiguen con estas a t r i b u c i o n e s c o n c e d i d a s al p r e s i d e n t e : r e g u l a r
el c o m e r c i o exterior, la e c o n o m a del pas, la estabilidad d e la p r o duccin n a c i o n a l o realizar c u a l q u i e r a o t r o propsito en b e n e f i c i o
del pas. ^
El p r e s i d e n t e , c a d a a o , s o m e t e r a la a p r o b a c i n del c o n g r e s o
el uso q u e d e estas f a c u l t a d e s h u b i e r e h e c h o . Si el congreso n o estuviese d e a c u e r d o e n la f o r m a en q u e utiliz esas atribuciones, n o
hay n a d a q u e p u e d a h a c e r a l respecto, p u e s se t r a t a d e h e c h o s
c o n s u m a d o s ; p e r o bien p u d i e r a i n f l u i r a u n q u e slo sea especulacin terica con relacin a la r e n o v a c i n d e la concesin d e las
facultades, a q u e se refieren d i c h o a r t c u l o y p r r a f o , o en la n u e v a
autorizacin, p u e s el congreso p u e d e especificar a l g u n a s reglas q u e
el p r e s i d e n t e d e b e r seguir e n el ejercicio d e las m e n c i o n a d a s f a c u l tades, ya q u e q u i e n p u e d e lo m s , p u e d e t a m b i n lo menos.
\ L a a u t o r i z a c i n a q u e se refiere el p r r a f o s e g u n d o es a n u a l / E n
consecuencia, es a n t i c o n s t i t u c i o n a l la ley r e g l a m e n t a r i a del p r r a f o
segundo del a r t c u l o 131 constitucional, q u e convierte d i c h a a u t o r i zacin en i n d e f i n i d a . 2 1
ECONOMICA \
legislar."
N Ncsrctc cucu
r ' ">"" >,^0,^ e
1972,pp. 195-100.
a :
,L ley de ineresos
A
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J
(fcuflrf
'OMtB
CONVOCATORIA
PODERES
E J E C b 11
CONGRESO
su -Competencia.
E n l a constitucin d e 1917, d e a c u e r d o con el a r t c u l o 6 5 , el congreso d e b e c o m e n z a r sus sesiones o r d i n a r i a s el l v d e septiembre,
y c o n f o r m e al a r t c u l o siguiente, estas sesiones o r d i n a r i a s tienen
q u e d u r-nr
a r el
r los a s uno
n t oys q u e el con-.
el tt ii ee m
i nppo" necesario p- a r a t r. a t asesiones
greso h a d e c o n o c e r ; sea c o m o f u e r e , las sesiones n o p u e d e n prolon3 1 J e (Ji c i
"
c n e r d o c o n la acta
-> r z - ?
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t s z t J z z z l - ,*
cual el t i e m p o d e
[H01
A SESIONES
EXTRAORDINARIAS
111
. LA
CONVOCATORIA
SESIONES
EXTRAORDINARIAS
112
EL INFORME PRESIDENCIAL
113
p u e d e c o n v o c a r si n o es p r e v i o a c u e r d o d e d i c h a c o m i s i n ; o sea
q u e , d e poseer la f a c u l t a d , p a s a slo p o d e r sugerir q u e esa f a c u l t a d se utilice. L a comisin p e r m a n e n t e , e n nuestros das, es el
n i c o r g a n o c o m p e t e n t e p a r a c o n v o c a r a l congreso o a u n a d e las
c m a r a s a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s ^
D e s d e el n g u l o constitucional, sta es la n i c a f a c u l t a d d e q u e
el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a h a sido p r i v a d o desde la p r o m u l g a c i n
d e la constitucin d e 1917, ya q u e n o se p u e d e c o n s i d e r a r c o m o
p r d i d a la supresin d e la f r a c c i n ix del 8 9 q u e lo a u t o r i z a b a a
e x p e d i r p a t e n t e s d e corso, p u e s stas h a b a n d e j a d o d e existir en
el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l desde a n t e s d e la vigencia d e n u e s t r a a c t u a l
constitucin.
L a r e f o r m a d e 1923 regres al sentido d e las disposiciones d e nuestras constituciones d e 1824 y 1857.
3.
EL
PRIVILEGIO
EJECUTIVO
E s t a f r a s e se utiliz o f i c i a l m e n t e e n E s t a d o s U n i d o s d e A m r i c a ,
c u a n d o el p r o c u r a d o r general W i l l i a m P. R o g e r s t r a t d e justificar
la p r c t i c a r e i t e r a d a , d u r a n t e el g o b i e r n o d e E i s e n h o w e r , d e q u e
f u n c i o n a r i o s del r g a n o e j e c u t i v o se n e g a b a n a p r o p o r c i o n a r inform a c i n al p o d e r legislativo. D e j u n i o d e 1955 a j u n i o d e 1960 se
d i e r o n c u a n d o m e n o s 4 4 casos en q u e se n e g d i c h a i n f o r m a c i n ,
lo cual r e p r e s e n t , e n esos cinco a o s , m s casos q u e e n t o d a la
p r i m e r a c e n t u r i a d e la historia a m e r i c a n a . 4
VEn M x i c o ste h a sido u n t e m a poco e s t u d i a d o , p e r o ya el autor
dI* Catecismo
poltico de la federacin,
a n t e la p r e g u n t a d e si pod a n existir a l g u n a s negociaciones q u e el g o b i e r n o p u d i e r a ocultar
al congreso, r e s p o n d i : "S, todas aquellas e n q u e el xito depende
del secreto. M a s este d e r e c h o d e o c u l t a c i n es slo t e m p o r a l , y mientras el negocio est p e n d i e n t e , pues c o n c l u i d o d e b e d a r c u e n t a si se
le p i d e , p a r a q u e se p u e d a e x a m i n a r si se h a e x c e d i d o o n o d e sus
facultades."
h a y q u c I)recisar
C
ngreS
c,ase
ejecutivo t
^
""
n i c a m e n t e lo q u e el
e j e c u t i v o q u i e r e q u e conozca, n o es u n r g a n o i n d e p e n d i e n t e
4.jJL
INFORME
PRESIDENCIAL
sabc
H.\
M
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\
J
lllljl
'HUtl^
114
f o r m e se h a c o n v e r t i d o en u n a c t o poltico, d e b e c o n t i n u a r
|_5.
LA I N D E P E N D E N C I A
Examinemos
por
cierta
cjuedar
gran
forma,
parte
qu
DEL
los
siendo
LEGISLATIVO^
legisladores
subordinados
la i n d e p e n d e n c i a
que
al
mexicanos
presidente,
el p o d e r
han
permitido,
perdindose
legislativo
debe
as
en
en
poseer.
que
13
RELACIONES ENTRE
LOS PODERES E J E C U T . V O
V L E G I S L A ! 1VO
201
s e n a d o r G u s t a v o G u e r r a C a s t a o s , al h a b l a r e n n o m b r e d e los senad o r e s q u e c o m u n i c a r o n a la c m a r a d e d i p u t a d o s , la t e r m i n a c i n
del p e r o d o d e sesiones, d e c l a r q u e se h a b a legislado siguiendo los
l i n c a m i e n t o s sealados p o r el p r e s i d e n t e L p e z Portillo. 1 3
M a n u e l M o r e n o S n c h e z e n c u e n t r a otras dos razones: a] q u e los
legisladores n o p u e d e n h a c e r c a r r e r a legislativa p o r q u e n o son susceptibles d e reeleccin e n el p e r o d o i n m e d i a t o y b] la existencia
d e u n solo p e r o d o d e sesiones e n los meses e n q u e h a y m s fiestas
y das d e descanso, as c o m o q u e las sesiones n o son diarias y t i e n e n
l u g a r slo p o r las m a a n a s . 1 4 D e a q u , a f i r m a el a u t o r c i t a d o , q u e
se h a y a n i d o a u m e n t a n d o las a t r i b u c i o n e s d e la comisin p e r m a n e n t e . C r e e m o s q u e estas dos razones son m e n o r e s c o m p a r a d a s con
las q u e h e m o s expuesto.
P o r lo a n t e r i o r , f u e i n u s i t a d o y p r o v o c g r a n d e s titulares en los
peridicos, el h e c h o d e q u e el d i p u t a d o V c t o r M a n z a n i l l a S c h a f f e r ,
en d i c i e m b r e d e 1977, r e d a c t a r a u n v o t o p a r t i c u l a r e n c o n t r a d e
las r e f o r m a s a los artculos 7 9 y 10 p d e la ley r e g l a m e n t a r i a del
a r t c u l o 27 constitucional, iniciativa p r o p u e s t a p o r el p o d e r e j e c u t i v o ,
e n m a t e r i a d e o c u p a c i n y e x p r o p i a c i n d e terrenos q u e necesite
PEMEX, p o r c o n s i d e r a r l a anticonstitucional. El lder del c o n t r o l p o ltico d e la c m a r a d e d i p u t a d o s , R o d o l f o Gonzlez G u e v a r a , n o
slo n o o t o r g su c o n s e n t i m i e n t o sino q u e se o p u s o a la p r e s e n t a c i n
del v o t o p a r t i c u l a r d e M a n z a n i l l a . M a n z a n i l l a prosigui e n su actit u d y r e n u n c i a las comisiones d e q u e f o r m a b a p a r t e , a u n q u e
p o s t e r i o r m e n t e conserv sus cargos e n d i c h a s comisiones. L a iniciativa d e l p r e s i d e n t e , q u e ya h a b a sido a p r o b a d a p o r el s e n a d o , la
a p r o b la c m a r a d e d i p u t a d o s p o r 222 votos e n f a v o r y 4 e n cont r a : el d e M a n z a n i l l a y los d e los 3 d i p u t a d o s del P A R M . 1 5
l.^LAS
FACULTADES
CONSTITUCIONALES
DE
NOMBRAMIENTO
U n a f a c u l t a d q u e le d a al p r e s i d e n t e g r a n i n f l u e n c i a p e r s o n a l , es
la d e n o m b r a r y d e s i g n a r a los f u n c i o n a r i o s . L a constitucin seala
e n las f r a c c i o n e s II, III, iv, v, XVII y x v m del a r t c u l o 89, u n a serie
d e n o m b r a m i e n t o s c u y a realizacin es f a c u l t a d del p r e s i d e n t e d e la
repblica.
\ J P o d e m o s clasificar las fracciones m e n c i o n a d a s en tres g r u p o s : a ]
n o m b r a m i e n t o s casi c o m p l e t a m e n t e libres, b] los q u e necesitan ser
r a t i f i c a d o s p o r el s e n a d o o la c m a r a de d i p u t a d o s y c] los d e los
e m p l e a d o s y oficiales d e las f u e r z a s a r m a d a s . ^
yg\ El presidente, seala la p r i m e r a p a r t e d e la f r a c c i n n del a r tculo 89, p u e d e n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a : los secretarios del
despacho, el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p b l i c a , el g o b e r n a d o r del
distrito f e d e r a l y el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e justicia del distrito federal.J
D e c i m o s q u e son n o m b r a m i e n t o s casi c o m p l e t a m e n t e libres, p o r q u e j u r d i c a m e n t e el p r e s i d e n t e tiene u n a m p l i o m a r g e n d e l i b e r t a d
p a r a h a c e r la designacin, r e s p e t a n d o el a r t c u l o 91 q u e o r d e n a q u e
los secretarios del d e s p a c h o d e b e n ser c i u d a d a n o s m e x i c a n o s p o r
n a c i m i e n t o , e s t a r e n ejercicio d e sus derechos y t e n e r t r e i n t a a o s
cumplidos, y el a r t c u l o 102 q u e seala q u e el p r o c u r a d o r g e n e r a l
de la r e p b l i c a d e b e satisfacer los m i s m o s requisitos q u e u n m i n i s t r o
de la s u p r e m a c o r t e d e justicia. L a constitucin n o indica requisitos
en los casos del g o b e r n a d o r del distrito f e d e r a l ni del
del m i s m o .
procurador
1
II, p.Diario
600. ile los dbales del congreso constituyente.
[117]
D E C . - A R A C . 6 N DE GUERRA
118
V P R E S E R V A C I N DE L A
SEGURIDAD
INTERIOR
F A C U L T A D E S C O N S T I T U C I O N A L E S DE
NOMBRAMIENTO
II!)
a study
in constitutional
custoin,
en Ariiona
Law
Ilevieu',
vol. 3,
Rossitcr,
d e h a c i e n d a . G r a m a t i c a l m e n t e , h a b r a q u e c o n c l u i r q u e ellos
no
p u e d e n s e r r e m o v i d o s libremente,
y a q u e n o lo d i c e la ley f u n d a m e n t a l , q u e s l o e x p r e s a e n l o s o t r o s d o s s u p u e s t o s d e l a p r o p i a
fraccin.
177.
constitucional...,
op. cit., p. 405; Igp. 801. En este mismo sentido se proWilliam Howard Taft, op. cit., p. 50;
378.
DECLARACIN
120
DE G U E R R A
V -RESERVACIN
DE L A
SEGURIDAD
INTERIOR
LAS FACULTADES
METACOINSTITUCIONALES
DE
NOMBRAMIENTO
constituciones,
DECLARACIN
V CONDUCCIN
DE LA
GUERRA
3 . ,LA DECLARACIN
Y CONDUCCIN
DE LA GUERRA L
22
]23
'U'Httf
^lifl
DECLARACIN DE GUERRA
V PRESERVACIN DE LA SEGURIDAD
INTERIOR
v\
la g u e E E a , los p o d e r e s c o n f o r m e a los cuales a c t o , a u t o m t i c a m e n t e
v u e l v e n al p u e b l o , al cual p e r t e n e c e n . "
11
4.
E L E N V O DE TROPAS
AL
EXTERIOR
YVilliam Ilowaid Tafi, op. ril-, p. 95; Artliur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cil.,
pp.
132-134 y 179.
1:1 Thcodorc
C. Sorcnscn, Wnlchmcn..op.
/
cil., p. 21.
NEUTRALIDAD
V SUSPENSIN
DE
RELACIONES
COMERCIALES
125
L o a n t e r i o r nos r e a f i r m a en la idea d e q u e en caso d e g u e r r a los
poderes constitucionales del p r e s i d e n t e son e n o r m e s , p e r o q u e a d e mas se h a n ido a d i c i o n a n d o , en los pases belicosos d e n t r o d e c u y o
56
5. F O R M A P A R T E E L P R E S I D E N T E DE L A S F U E R Z A S
p o d e r e s ex-
ARMADAS?
6. DECLARACIN DE N E U T R A L I D A D Y S U S P E N S I O N
RELACIONES
discipli-
DE
COMERCIALES
120
7.
LA P R E S E R V A C I N
DE
LA
SEGURIDAD
INTERIOR
e n lo interior, el e j e c u t i v o c o n t a r a con
la a p r o b a c i n del congreso. P o r t u g a l a p o y a R e j n , a r g u m e n t a n d o
q u e si n o i n t e r v i e n e el congreso, el p r e s i d e n t e p o d r a o p r i m i r a los
16
127
estados c u a n d o quisiese, y si esta f a c u l t a d la ejerciese a su a r b i t r i o
y slo p o r su b u e n sentido, d e j a r a d e ser u n j e f e c o n s t i t u c i o n a l p a r a
convertirse e n u n d s p o t a . 1 8
Bustamante
tucin q u e n o
aduciendo que
ta de secreto y
^Cuestin difcil es p r e c i s a r c u n d o p u e d e el p r e s i d e n t e h a c e r u s o
de la f u e r z a p b l i c a p a r a p r e s e r v a r la s e g u r i d a d i n t e r i o r ; 2 0 u n a c o n testacin g e n e r a l p o d r a ser la s i g u i e n t e : existe u n a p a z m n i m a
para el desarrollo d e la v i d a c o t i d i a n a ; si ella peligra, el p r e s i d e n t e
puede h a c e r uso d e esta f a c u l t a d . L a regla a n t e r i o r es d e aristas
no bien d e f i n i d a s , p e r o h a y q u e a c l a r a r q u e e n el ejercicio d e la
facultad a q u e nos referimos, n o se d e b e n v i o l a r los d e r e c h o s h u manos^ Si la situacin llegase a c o n f i g u r a r u n a e m e r g e n c i a , el p r e sident' tiene q u e solicitar al congreso la suspensin de las g a r a n t a s
individuales; es decir, el solo criterio del p r e s i d e n t e n o es s u f i c i e n t e
para c a l i f i c a r lo crtico ele la situacin sino q u e p a r a ello se r e q u i e r e
la intervencin del congreso. Se h a u s a d o esta f a c u l t a d p a r a p r e servar f u n c i o n e s r e l a c i o n a d a s con la existencia y la o p e r a c i n del
propio g o b i e r n o , 2 1 p o r lo q u e es, sin d u d a , u n a d e las a t r i b u c i o n e s
ms d e l i c a d a s q u e tiene el p r e s i d e n t e . 2 2
La g u a r d i a n a c i o n a l es u n c o n j u n t o a r m a d o n o p r o f e s i o n a l y n o
permanente, q u e se h a d e i n t e g r a r e n c a d a e n t i d a d f e d e r a t i v a b a j o
las r d e n e s del g o b e r n a d o r . E l congreso d e b e r e x p e d i r los reglamentos p a r a o r g a n i z a r a , a r m a r l a y d i s c i p l i n a r l a , p e r o su e n s e a n z a
es c o m p e t e n c i a d e los estados, y sus jefes y oficiales sern n o m b r a " Crnicas de la constitucin
" Ibid., p. 631.
m
Jorge Alberto Lozoya, El ejrcito mexicano, en Lecturas de poltica mexicana, Mxico, F.l Colegio de Mxico, 1977, p. 373, indica que: "El presidente de la repblica lia ordenado en varias ocasiones la participacin del ejrcito en conflictos civiles. As ocurri en 1956, al ocupar el Instituto Politcnico
Nacional; en 1959 cu ocasin de la huelga de ferrocarrileros y en 1908 con
motivo de los disturbios estudiantiles de la ciudad de Mxico. En los tres
casos la accin del ejrcito provino de orden expresa del presidente de la
repblica en regmenes civiles. El ejrcito cumpli las rdenes de su comandante supremo que asumi la responsabilidad total por la operacin."
'" Roben 11. Elliot, J., Richard I. Singer, Constitutional
law-Executive
jiuwers - use of troops lo enforce federal laius, en Michigan Law Review,
vol. 56, nm. 2, Berrien Spriugs, Michigan, The Law School of the Universitv
Michigan, 1957, p. 268.
s
128
DECLARACIN
DE GUERRA
Y PRESERVACIN
DE L A
SEGURIDAD
INIERIOR
d o s p o r los m i s m o s c i u d a d a n o s q u e la c o m p o n e n . El p r e s i d e n t e p u e d e d i s p o n e r , c o m o ya lo sealamos, d e la g u a r d i a n a c i o n a l f u e r a d e
sus respectivos estados p a r a los fines i n d i c a d o s e n la f r a c c i n vi
del 89, s i e m p r e y c u a n d o sea con el c o n s e n t i m i e n t o del s e n a d o d e la
r e p b l i c a e n los trminos d e la f r a c c i n iv del a r t c u l o 76. 2 3
El congreso n o h a legislado por motivos tcnicos y polticos
sobre la o r g a n i z a c i n y la r e g l a m e n t a c i n d e la g u a r d i a n a c i o n a l ;
e m p e r o , e n la ley del servicio militar obligatorio, e n su a r t c u l o 5 9 ,
se seala q u e f o r m a n p a r t e d e la g u a r d i a n a c i o n a l los mexicanos
e n t r e los c u a r e n t a y los c u a r e n t a y c i n c o a o s d e e d a d .
T a m b i n e n el uso d e la f a c u l t a d d e preservar la s e g u r i d a d interior, h a y q u e t e n e r p r e s e n t e q u e se h a d i v i d i d o la r e p b l i c a e n com a n d a n c i a s militares, as q u e el e j r c i t o est d i s e m i n a d o p o r t o d a la
r e p b l i c a . Basta u n simple t e l e f o n e m a del p r e s i d e n t e p a r a q u e casi
d e i n m e d i a t o el e j r c i t o i n t e r v e n g a e n c u a l q u i e r p a r t e del pas. Esta
f a c u l t a d d e b e ser u s a d a c o m o f u e r z a del d e r e c h o y p a r a preservar
la vigencia d e la c o n s t i t u c i n , y n o c o m o u n m e d i o persecutorio y
XI. F A C U L T A D E S E N M A T E R I A
RELACIONES EXTERIORES
1. C U E S T I O N E S DE
DE
TERMINOLOGA
represivo. ^
Vase Hctor
ix-Zan.u.tio, Sufre
del ejecutivo..o,,,
cit., p. .51
' Paul Seabury, l'ower, fiecilom and diploinacy. The foreign policy oj Ote
I'niltd States o/ America, Nueva York, Kandoni IIousc, 1963, pp. 190-194.
[129]
V\
1
||
'i
V
iMlftft
F A C U L T A D E S EN
MATERIA
DE R E L A C I O N E S
EXTERIORES
PRINCIPALES
ATRIBUCIONES
130
p r e s i d e n t e s
131
2. P R I N C I P A L E S A T R I B U C I O N E S
RELACIONES EXTERIORES
EN
MATERIA
DE
Vamos a e n u n c i a r a l g u n a s d e [las p r i n c i p a l e s f a c u l t a d e s c o n q u e
cuenta el p r e s i d e n t e m e x i c a n o respecto a las relaciones exteriores:^
a l Es q u i e n r e p r e s e n t a a l pas h a c i a el exterior, lo q u e g e n e r a l mente se h a a d m i t i d o , 4 y s e g n a c e r t a d a a f i r m a c i n d e C s a r S e p l veda,*'sus actos en
m a t e r i a i n t e r n a c i o n a l se r e p u t a n d i r e c t a m e n t e
actos <3el e s t a d o " . 5 ^
C u a n d o al p r e s i d e n t e E c h e v e r r a se le p r e g u n t sobre si la r e n u n cia del secretario d e relaciones exteriores significara u n c a m b i o d e
poltica, e n f t i c a m e n t e c o n t e s t q u e la poltica i n t e r n a c i o n a l continuara siendo la m i s m a , ya q u e la dirige el p r e s i d e n t e de la r e p b l i ca q u e es el responsable d e la poltica exterior. 0
b] yEs q u i e n celebra los t r a t a d o s y convenciones d i p l o m t i c a s c o n
la a p r o b a c i n del senado. E n M x i c o la i n t e r v e n c i n del s e n a d o es
nicamente p a r a aprobar\y
n o t a m b i n p a r a aconsejar c o m o e n N o r teamrica. \ L a f a c u l t a d del s e n a d o d e a p r o b a r los t r a t a d o s es virtualmente u n a a t r i b u c i n d e v e t o q u e ruede ser realizada e n f o r m a
plena o c o n d i c i o n a d a , al n o a c e p t a r el t r a t a d o o p a r t e s d e l. 7 ]
Pero la i n t e r p r e t a c i n , la p u e s t a e n efecto, la a b r o g a c i n y la
denuncia d e los t r a t a d o s , es f a c u l t a d exclusiva del presidente, c u y o
marco c o n s t i t u c i o n a l es la a t r i b u c i n c o m o t a m b i n e n otros c a sos q u e posee p a r a dirigir las negociaciones d i p l o m t i c a s , j
En N o r t e a m r i c a , p a r a e l u d i r el veto d e l s e n a d o , el p r e s i d e n t e
lia h e c h o uso del c o n v e n i o e j e c u t i v o ( e x e c u t i v e agreetnent) . 8 E n
' Vase Louis Heukin, op. cit., p. 37.
'
Csar Seplveda, Derecho internacional
p. 125.
1
Peridico Excclsior, 3 de enero de 1970.
' Eduard S. Convin, op. cit., p. 228.
FACULTADES EN
MATERIA
DE R E L A C I O N E S
EXTERIORES
TRATADO
je de
con la
siones,
Centro
ANTICONSTITUCIONAL
1 :t3
n o t a s d i p l o m t i c a s c o m o los t r a t a d o s comerciales realizados
I n d i a y Brasil, y iii] la celebracin d e emprstitos, coinvery t r a n s f e r e n c i a d e tecnologa a otros pases, e s p e c i a l m e n t e de
y Sudamrica.
TRATADO A N T I C O N S T I T U C I O N A L y
Debemos p r e g u n t a r n o s : p u e d e u n t r a t a d o d e j a r d e r e s p e t a r las
disposiciones c o n s t i t u c i o n a l e s ? P o d r a u n t r a t a d o a m p l i a r la c o m petencia legislativa federal, p o d r a v u l n e r a r las declaraciones d e d e rechos individuales y sociales, p o d r a a l t e r a r la divisin^de p o d e r e s ?
A travs del t r a t a d o p o d r a el p r e s i d e n t e a u m e n t a r sus f a c u l t a d e s ?
IJE1 t r a t a d o d e b e r e s p e t a r n t e g r a m e n t e la constitucin; E n M x i c o ,
el t r a t a d o es d e r e c h o i n t e r n o d e a c u e r d o con el a r t c u l o 133, p e r o
para serlo tiene q u e r e s p e t a r la ley f u n d a m e n t a l : y esta c l a r i d a d
nos viene del a o d e 1934 e n q u e se r e f o r m el c i t a d o a r t c u l o 133
para i n c o r p o r a r l e este p r i n c i p i o : (^Esta constitucin, las leyes del
congreso d e la u n i n q u e e m a n e n d e ella y todos los t r a t a d o s que
estn de acuerdo con la misma, celebrados y q u e se celebren p o r el
presidente d e la r e p b l i c a , c o n a p r o b a c i n del senado, sern la ley
suprema de t o d a la u n i n . " ] ( E l s u b r a y a d o es n u e s t r o ) .
predominio del poder ejecutivo en Latinoamrica, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1977, pp. 386-387.
10
Jorge Carpizo, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, en La constitucin y las relaciones exteriores de Mxico, op. cil., p. 62.
131
l A , un tratado con * *
4 ; '
particulares tenemos c V
' u J d r e c h o por la P ^ ' ^
XII. F A C U L T A D E S DE C A R A C T E R
Y IIACENDARIO
ECONMICO
! , d o anticonstitucional. '
1. I N T E R V E N C I N
PRODUCCIN,
l a ley f u n d a m e n t a l . )
DEL
EJECUTIVO
DISTRIBUCIN
EN
EL
PROCESO
ECONOMICO:
CONSUMO
t
1;
ti
K
l ti, p. 301.
-
vaso
Migue,
Lanz
Orne,,
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PP-
F A C U L T A D E S DE C A R C T E R
130
E<X<N0MI<X) Y
lf)L(riCA
IIACENDARIO
MONETARIA
137
M a r t n e z Hez, q u i e n o c u p a b a el c a r g o d e secretario d e e c o n o m a
c u a n d o se e x p i d i la ley, m a n i f e s t q u e : " S e t r a t a d e u n a ley d e
previsin p a r a h a c e r f r e n t e a condiciones q u e a l t e r a n la v i d a econ m i c a ; son disposiciones preventivas p a r a c o l o c a r al g o b i e r n o e n
la posibilidad d e a c t u a r e n d e f e n s a de la e c o n o m a y d e los g r a n d e s
ncleos d e la p o b l a c i n del pas. E s u n c o n j u n t o d e n o r m a s q u e ,
p o r sus propsitos del m s a l t o inters pblico, d e b e existir p e r m a nentemente. . ." 2
L a exposicin d e motivos d e la ley bas la constitucionalidad
d e la m i s m a e n los artculos 73, f r a c c i n x l a f a c u l t a d del congreso p a r a legislar en m a t e r i a d e c o m e r c i o ; el 4 P q u e creemos
se cit e r r n e a e i n n e c e s a r i a m e n t e , y el 27, p r r a f o tercero, que
s e a l a : " L a n a c i n t e n d r e n t o d o t i e m p o el d e r e c h o d e i m p o n e r a
la p r o p i e d a d p r i v a d a las m o d a l i d a d e s q u e d i c t e el inters p b l i c o . . . "
V e a m o s a l g u n a s fases d e este c o n j u n t o n o r m a t i v o : se a u t o r i z a al
e j e c u t i v o a p a r t i c i p a r en las a c t i v i d a d e s industriales o comerciales
r e l a c i o n a d a s c o n la p r o d u c c i n o distribucin d e m e r c a n c a s o con
la p r e s t a c i n d e servicios d e u n a serie d e aspectos m u y importantes,
tales corno s o n : artculos alimenticios d e c o n s u m o g e n e r a l i z a d o ;
efectos d e uso g e n e r a l p a r a el vestido d e la p o b l a c i n del pas;
m a t e r i a s p r i m a s esenciales p a r a la a c t i v i d a d d e la i n d u s t r i a nacion a l ; p r o d u c t o s d e las industrias f u n d a m e n t a l e s ; artculos producidos
p o r r a m a s i m p o r t a n t e s d e la i n d u s t r i a n a c i o n a l ; p r o d u c t o s q u e rep r e s e n t a n renglones considerables d e la a c t i v i d a d e c o n m i c a mexic a n a , y servicios q u e a f e c t a n la p r o d u c c i n y distribucin d e esas
m e r c a n c a s y n o estn sujetos a t a r i f a s e x p e d i d a s p o r autoridad
c o m p e t e n t e y f u n d a d a s e n l a ley ( a r t c u l o p r i m e r o ) . A d e m s , es el
p r o p i o e j e c u t i v o el q u e d e t e r m i n a q u m e r c a n c a s y servicios deben
considerarse incluidos en los renglones m e n c i o n a d o s e n este prrafo.
R e s p e c t o a las m e r c a n c a s y servicios c o m p r e n d i d o s e n el artculo
p r i m e r o d e la ley, el e j e c u t i v o p u e d e : i m p o n e r precios m x i m o s al
m a y o r e o o m e n u d e o ( a r t c u l o s e g u n d o ) ; obligar a q u e esas mercancas se p o n g a n a la v e n t a ( a r t c u l o c u a r t o ) ; i m p o n e r racionamientos y establecer p r i o r i d a d e s c u a n d o el v o l u m e n d e m e r c a n c a s sea
insuficiente e n relacin con la d e m a n d a ( a r t c u l o q u i n t o ) ; organizar la d i s t r i b u c i n d e esas m e r c a n c a s p a r a e v i t a r los intermediarios
innecesarios ( a r t c u l o s p t i m o ) ; d e t e r m i n a r los artculos q u e pref e r e n t e m e n t e d e b e n p r o d u c i r las f b r i c a s ( a r t c u l o o c t a v o ) , e, inclusive, d e c r e t a r la o c u p a c i n t e m p o r a l d e f b r i c a s c u a n d o sea indis-
. ,,.,.
>
"
pensable m a n t e n e r o i n c r e m e n t a r la p r o d u c c i n
sealados en el a r t c u l o p r i m e r o , o c o n el p r o p s i t o
vidades d e la e m p r e s a se desarrollen d e a c u e r d o con
que las a u t o r i d a d e s sealen con a p o y o e n la ley
mentos ( a r t c u l o d e c i r n o s e g u n d q ) .y
d e los artculos
d e q u e las actilas disposiciones
o en sus regla-
El a r t c u l o trece, q u e se r e f o r m p a r a a m p l i a r l o , f a c u l t a al ejecutivo a i m p o n e r sanciones en el c u m p l i m i e n t o eficaz d e las f u n c i o nes q u e le seala la ley: ij m u l t a s d e $100.00 h a s t a $ 5 0 0 0 0 . 0 0 ; ii]
clausura t e m p o r a l h a s t a 9 0 das o d e f i n i t i v a si se t r a t a d e u n a negociacin c o m e r c i a l , y iii] a r r e s t o h a s t a p o r 3 6 h o r a s q u e p u e d e
extenderse h a s t a 15 das si el i n f r a c t o r n o p a g a la m u l t a .
El 10 d e e n e r o d e 1951 se p u b l i c en el Diario Oficial el reglamento de varios d e los a r t c u l o s d e esta ley, q u e d i c t el p r e s i d e n t e
Alemn, y el 3 de o c t u b r e de 1974 se d i o a la luz e n el m i s m o Diario
Oficial el decreto que regula los precios de las mercancas
a que el
mismo se refiere, e x p e d i d o p o r el p r e s i d e n t e E c h e v e r r a . E n el a r tculo t e r c e r o se i n c l u y e r o n 177 m e r c a n c a s d e n t r o d e l a s c o m p r e n didas e n el a r t c u l o p r i m e r o d e la m e n c i o n a d a ley d e 1951.
El d e c r e t o del 27 d e e n e r o d e 1978 d e r o g el del 3 d e o c t u b r e d e
1974, as c o m o sus adiciones y m o d i f i c a c i o n e s del 27 de s e p t i e m b r e
de 1976. E n su l u g a r , e n u n c i c o m o c o m p r e n d i d a s d e n t r o del a r tculo l 9 de la ley sobre a t r i b u c i o n e s del e j e c u t i v o federal e n m a t e r i a
econmica slo u n a s ' c u a n t a s m e r c a n c a s . L o a n t e r i o r signific u n
cambio i m p o r t a n t e e n la poltica q u e el g o b i e r n o h a b a seguido p a r a
controlar los precios d e m l t i p l e s p r o d u c t o s .
El 30 d e e n e r o d e 1978 se p u b l i c e n el Diario Oficial u n a c u e r do p o r el c u a l a p a r t i r d e l l v de f e b r e r o q u e d a r o n 8 5 a r t c u l o s sujetos a los criterios y p r o c e d i m i e n t o s de f i j a c i n d e precios m x i m o s
que estableci el m e n c i o n a d o a c u e r d o .
2.
POLTICA
MONETARIA
POLTICA
1 its
F A C U L T A D E S DE CARCTER
ECONMICO
IIACENDARIO
Mxico.5
' Las [unciones del banco de Mxico se sealan en los artculos 8'.' y 21
de su ley orgnica.
5
lil mencionado artculo 94 bis textualmente expresa: "El importe total
del pasivo exigible de las instituciones de crdito, con excepcin de las operaciones que el banco de Mxico no considere compulabics para los efectos
de este artculo, deber mantenerse en los renglones de activo que dicha
institucin
de acuerdo
con las siguientes
reglas: en el Banco de
i. Hasta determine,
un 50% del
pasivo computable,
en depsitos
Mxico;
ii. Hasta un 25% de dicho pasivo computable en los valores, crditos y
MONETARIA
139
El p r o p s i t o del depsito legal es m a n t e n e r la liquidez d e los
bancos d e depsito, f r e n a r la inflacin p o r la e x p a n s i n del c r d i t o 0
y h a c e r u n a m e j o r o r i e n t a c i n selectiva del c r d i t o o r i e n t n d o l o a
actividades d e industrializacin, a g r o p e c u a r i a s , c o n s t r u c c i n d e viviendas de inters social y o b r a s pblicas. 7
b] Emisin
de billetes y acuacin
de moneda.j El a r t c u l o 9 d e
la ley o r g n i c a del b a n c o lo f a c u l t a e n f o r m a exclusiva p a r a e m i t i r
billetes en los t r m i n o s del a r t c u l o 28 d e la constitucin. E l a r t c u l o
11 d i s p o n e q u e esos billetes son de curso legal e n t o d a la r e p b l i c a ,
y el a r t c u l o 13 seala q u e e n " t o d o t i e m p o la n a c i n r e s p o n d e r
del valor d e los billetes y m o n e d a s q u e el b a n c o p o n g a en c i r c u l a c i n " .
otros renglones de activo que seale el banco de Mxico. Por necesidades de
canalizacin selectiva del crdito, el banco citado podr elevar este porcentaje reduciendo en su caso, el correspondiente a los depsitos, que establece
la regla anterior. En todo caso la suma de dichos depsitos y los activos
a que este prrafo se refiere, no podr exceder del 75% del pasivo computable de las instituciones;
ni. No menos del 25% del pasivo computable podr mantenerse en valores,
crditos y dems activos, sin ms limitaciones que las establecidas por esta ley;
iv. El banco de Mxico, cuando as se justifique, otorgar plazos adecuados para que las instituciones ajusten sus inversiones a las disposiciones
que dicte;
v. Por necesidades monetarias
var hasta el 100% el porcentaje
pero nicamente sobre el pasivo
instituciones en la fecha en (pie
y crediticias, el banco de Mxico podr elea que se refiere la regla i de este artculo,
que exceda al monto del que exista en las
se adopte esta medida;
MI)
F A C U L T A D E S DF. CARCTER
ECONMICO
I I A C E N D ARIO
(lase secre-
tario de h a c i e n d a y, en la cspide d e la p i r m i d e , p r e s i d e n t e de la
" Una explicacin clara sobre el redescuento se encuentra en Hugo Katigcl
Cotilo, op. cit., pp. 165-166. Vanse los artculos 24, 25, 26 y 27 de la ley
orgnica del banco de Mxico.
" Jorge Carpizo, Aspectos jurdicos de la banca cenital mexicana, en Lecturas Jurdicas, m'im. 47, Chihuahua, Universidad Autnoma de Chihuahua,
Escuela
de Derecho, 1971, pp. 73-74.
10
Ibid., pp. 76-77.
LOS
EMPRSTITOS
141
repblica) slo a p u n t a r e m o s otras d o s : i] la f i j a c i n d e la tasa d e
nteres q u e los bancos p u e d e n d a r y c o b r a r p o r el d i n e r o q u e reciben
y prestan y ] a travs d e su comisin d e c a m b i o s y valores la fi
jacion del t i p o de c a m b i o i n t e r n a c i o n a l y sus m r g e n e s de o p e r a c i n ^
3. LOS
EMPRSTITOS
LEV DE INGRESOS
FACULTADES DE CARCTER
142
3 3 8 861 m i l l o n e s :
endeudamiento.11
115 169 p a r a a m o r t i z a c i n
ECONMICO
V 11ACENDARIO
y 223 692 de
nuevo
14.1
mismo se n e c e s i t a r d i c h a a u t o r i z a c i n si la inversin
tiene la f a c u l t a d d e d e t e r m i n a r el m a n e j o d e la e m p r e s a .
extranjera
A travs d e la comisin n a c i o n a l d e inversiones e x t r a n j e r a s , el p r e sidente p u e d e o t o r g a r d e r e c h o d e p r e f e r e n c i a a inversionistas m e x i canos p a r a los casos y e n los t r m i n o s q u e f i j a la p r o p i a ley, y el
artculo 12 seala las f a c u l t a d e s de d i c h a comisin q u e son a m p l i a s ,
tal y c o m o d e b e n ser, p a r a p o d e r r e g u l a r la inversin e x t r a n j e r a .
El a r t c u l o 11 d e la ley indica q u e el s e c r e t a r i o e j e c u t i v o d e la
comisin es d e s i g n a d o p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a , j
5. LA L E Y DE
INGRESOS
cuenta
actos h a c c n d a legislativo.
facultad excluel a r t c u l o 74,
El a r t c u l o 6 9 d e la constitucin de 1857, a t r i b u y al p r e s i d e n t e
lia facultad exclusiva d e p r e s e n t a r el p r o y e c t o d e ley d e ingresos. L a
(institucin d e 1917 f u e omisa al r e s p e c t o ; p o r t a n t o , h a b a q u e i n terpretar q u e c u a l q u i e r a de los q u e estn a u t o r i z a d o s p o r el a r t c u l o
i p a r a p r e s e n t a r iniciativas d e ley, p o d a h a c e r l o . E m p e r o , e n la
prctica s i e m p r e f u e el p r e s i d e n t e q u i e n lo realiz, y la d o c t r i n a esjaba de a c u e r d o en q u e s e r a f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p r e s e n t a r el p r o meto de ley d e ingresos, a p o y n d o s e e n q u e la d e t e r m i n a c i n d e los
p e s o s p a r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o es u n a cuestin tcnica q u e reI
DR
( M ( M ,,K
F A C U L T A D E S DF. CARA<
ECONMICO
HACENDARA
144
Diario
cin.
Ldai c fhraa c ceinunm en r adel
a r t c u l o 65, a n t e s d e la r e f o r m a d e diciembre
d e 1977, ya q u e e n t o n c e s f u e d e r o g a d a , estableca q u e el congreso
se o c u p a r a d e : " e x a m i n a r , discutir y a p r o b a r el p r e s u p u e s t o d e l ao
fiscal siguiente y d e c r e t a r los i m p u e s t o s necesarios p a r a cubrirlo".
D e a q u y del a r t c u l o 74, f r a c c i n iv, p r o v e n a el p r i n c i p i o d e anualidad d e la ley d e ingresos y del p r e s u p u e s t o d e egresos. A c t u a l m e n t e
este p r i n c i p i o subsiste y se e n c u e n t r a c l a r a m e n t e e x p r e s a d o y espec i f i c a d o e n el p r o p i o a r t c u l o 74, f r a c c i n iv.
E l sistema descrito, q u e es el q u e se h a seguido e n l a realidad,
f u e c r i t i c a d o p o r N a v a N e g r e t e , d a d o q u e en su o p i n i n la creacin
d e los i m p u e s t o s n o se d e b a c o n c e n t r a r en u n solo a c t o l a ley de
ingresos sino e n varios, 1 "' a f i r m a n d o q u e esta i n t e r p r e t a c i n era la
q u e se d e r i v a b a d e la ley f u n d a m e n t a l .
Sin e n t r a r a discutir si N a v a N e g r e t e tena r a z n o no, la reform a d e 1977 al a r t c u l o 74, f r a c c i n iv, c l a r a m e n t e c o n f i r m a y rati14
Ernesto Mores /.avala, elementos ilr finanzas pblicas mexicanas, Mxico, Ed. Porra, I!K>5, |>. 205. En el mismo sentido Gabino Fraga, Derecho
atlminislralwo.. ., op. cil. p. 351; y Alfonso Nava Negrete, op. cil., p. 188.
Alfonso Nava Negrele, op. cil., p. 190.
LEY
DI; INGRESOS
14.5
140
I-KESUI'UESTO
DE
EGRESOS
).(7
6.
EL
PRESUPUESTO
DE
EGRESOS
L a a c t u a l f r a c c i n iv del a r t c u l o 74, f a c u l t a e x c l u s i v a m e n t e a la
c m a r a d e d i p u t a d o s p a r a : \ " E x a m i n a r , discutir y a p r o b a r a n u a l m e n te el p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i n y el del d e p a r t a m e n t o
d e l distrito f e d e r a l , d i s c u t i e n d o p r i m e r o las c o n t r i b u c i o n e s q u e , a su
juicio, d e b e n d e c r e t a r s e p a r a cubrirlos; as c o m o revisar la cuenta
p b l i c a del a o a n t e r i o r . El e j e c u t i v o f e d e r a l h a r llegar a la cmara las c o r r e s p o n d i e n t e s iniciativas d e leyes d e ingresos y los proyectos
d e p r e s u p u e s t o a m s t a r d a r el d a l t i m o del mes d e noviemb r e , d e b i e n d o c o m p a r e c e r el secretario del d e s p a c h o correspondiente
a d a r c u e n t a d e los mismos. . . " j
Es d i f a n o el h e c h o d e q u e la iniciativa del p r e s u p u e s t o d e egresos n i c a m e n t e la tiene el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a . A n t e s d e la
r e f o r m a d e 1977 t a m b i n n i c a m e n t e l la tena a u n q u e n o se
e x p r e s a r a e n f o r m a t a n c l a r a ; a p a r t i r d e 1951, la l t i m a p a r t e del
artculo 131 d i c e : "El propio ejecutivo,
al enviar al congreso el presupuesto
fiscal Je cada ao, s o m e t e r a su a p r o b a c i n el uso que
h u b i e r e h e c h o d e la f a c u l t a d c o n c e d i d a , / ( E l s u b r a y a d o es nuestro.)
A d e m s , los artculos 15 y 20 d e la ley o r g n i c a del p r e s u p u e s t o de
egresos d e la f e d e r a c i n c l a r a m e n t e dicen q u e es el e j e c u t i v o quien
e n v a este d o c u m e n t o a n t e la c m a r a d e d i p u t a d o s , pues lcticamente h u b i e r a sido imposible q u e lo p u d i e r a p r e s e n t a r a l g n o t r o rgano de poder.
j E l p r e s u p u e s t o d e egresos es la relacin d e gastos q u e se autoriz a n a los p o d e r e s legislativo y j u d i c i a l , a las secretaras y departam e n t o s d e estado, a los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y
e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i n estatal m a y o r i t a r i a , as c o m o el clculo
d e las e r o g a c i o n e s q u e se realizarn p o r c o n c e p t o d e inversiones
y deuda pblica^1
,'E1 p r e s u p u e s t o tiene u n a d u r a c i n a n u a l a p a r t i r del l v d e enero y su a p r o b a c i n es c o m p e t e n c i a exclusiva d e la c m a r a d e diputados. As, la autorizacin d e gastos es a n u a l y constitucionalmentc
10
Ilnil.,
pp.
190-207.
L a c m a r a d e d i p u t a d o s d e b e discutir p r i m e r o las c o n t r i b u c i o n e s
q u e d e b a n d e c r e t a r s e p a r a c u b r i r los g a s t o s ; p e r o c o m o el establecim i e n t o d e las c o n t r i b u c i o n e s es f a c u l t a d del congreso, es decir, interviene el s e n a d o , bien e n t e n d i d o el p r i m e r p r r a f o d e la f r a c c i n
iv del a r t c u l o 74, la c m a r a d e d i p u t a d o s d e b e discutir el p r o y e c t o
de ley d e ingresos, t u r n a r l o al s e n a d o y, u n a vez a p r o b a d o , d i s c u t i r
el p r e s u p u e s t o d e egresos, 1 7 p o r q u e si n o se p r o c e d e as: q u p a sara si ya a p r o b a d o el p r e s u p u e s t o d e egresos y a n n o la ley d e
ingresos, el s e n a d o d e c i d i e r a s u p r i m i r a l g u n o s r u b r o s de esta l t i m a ,
cuya c o n s e c u e n c i a sera q u e n o se p u d i e r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o ?
',E1 p r o y e c t o d e p r e s u p u e s t o d e egresos es u n proyecto d e ley, y la
c m a r a d e d i p u t a d o s le p o d r h a c e r todas las m o d i f i c a c i o n e s q u e
crea n e c e s a r i o s O p i n a r e n s e n t i d o c o n t r a r i o , c o m o se h a h e c h o , 1 8
implica t r a t a r de m e r m a r l e esta f a c u l t a d a la c m a r a y c o n c e n t r a r
an m s el p o d e r casi i l i m i t a d o d e l p r e s i d e n t e p a r a d e t e r m i n a r el
gasto p b l i c o ; desde luego, ste n o es el s e n t i d o d e la c o n s t i t u c i n ,
sino q u e , al c o n t r a r i o , se h a c e i n t e r v e n i r a la c m a r a c o m o u n control al e j e c u t i v o e n los aspectos d e r e f e r e n c i a .
[El a r t c u l o 126 d i s p o n e q u e n o se p u e d e h a c e r n i n g n p a g o q u e
no est c o m p r e n d i d o en el p r e s u p u e s t o o d e t e r m i n a d o p o r ley posterior. Es decir, si el e j e c u t i v o necesitara m s recursos q u e los a p r o bados e n el p r e s u p u e s t o d e egresos, d e b e ser a u t o r i z a d o e n u n a ley;
o sea, q u e e n t o n c e s la c o m p e t e n c i a es d e las dos cmaras._J[
El p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i n p a r a el ejercicio fiscal
de 1978 a u t o r i z a al e j e c u t i v o , a travs d e la secretara d e p r o g r a macin y p r e s u p u e s t o a r t c u l o 5 , a realizar erogaciones a d i cionales h a s t a p o r el i m p o r t e d e los i n g r e s o s excedentes, y el a r t c u l o
10 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a incluir en el p r e s u p u e s t o a otros organismos descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i n estatal m a y o r i t a r i a ,
adems d e los m e n c i o n a d o s e n el p r o p i o p r e s u p u e s t o , y a f i j a r la
fecha a p a r t i r d e la c u a l e s t a r n sujetos al control p r e s u p u e s t a r i o . Es
" Manuel Snchez Cun, Comentarios sobre el articulo 126 constitucional,
en Estudios de derecho pblico contemporneo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico y Fondo de Cultura Econmica, 1972, p. 300.
" Roberto Ros Elizondo, El presupuesto de egresos, en Estudios de deretlio pblico contemporneo, op. cit., p. 277.
FACULTADES
DE C A R C T E R
ECONMICO
hacendar,O
CUENTA
PBLICA
149
H8
decir, la c m a r a d e d i p u t a d o s autoriza al e j e c u t i v o a m o d i f i c a r y
a l t e r a r el p r o p i o p r e s u p u e s t o d e egresos.
>Dc esta f o r m a , se e n t i e n d e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e q u e el
slo r e a l i z a r los gastos q u e le h a n sido a u t o r i z a d o s en
p u e s t o d e egresos o en ley posterior, y q u e d e b e r e m p l e a r
sos c o r r e s p o n d i e n t e s e x a c t a m e n t e en el rengln e n q u e
presidente
el presulos r e c u r le f u e r o n
autorizados.^
7 . LA
CUENTA
PBLICA
la g r a n m a y o r a d e los d i p u t a d o s n o posee c o n o c i m i e n t o s c o n t a b l e s
y la l a b o r d e a n a l i z a r la c u e n t a p b l i c a d e b e ser d e c a r c t e r tcnico, c o m o la q u e h a r a u n d e s p a c h o de c o n t a d o r e s pblicos. L a
c o n t a d u r a m a y o r d e h a c i e n d a es u n r g a n o a d m i n i s t r a t i v o y d e p e n de de la c m a r a d e d i p u t a d o s , la q u e n o m b r a a los jefes y d e m s e m pleados de esa o f i c i n a a r t c u l o 74, f r a c c i n ni y la q u e la vigila
en el e x a c t o d e s e m p e o d e sus f u n c i o n e s -artculo 74, f r a c c i n ii.
A travs d e la c u e n t a p b l i c a , el p r e s i d e n t e d e b e j u s t i f i c a r t a n t o
le^al c o m o c o n t a b l e m e n t e los gastos q u e h a e f e c t u a d o , y q u e su actuacin se e n m a r c d e n t r o del c u a d r o legal q u e la p r o p i a c m a r a
de d i p u t a d o s le s e a l e n el p r e s u p u e s t o . ste es el a c t o m s imp o r t a n t e p o r m e d i o del c u a l la constitucin r e q u i e r e q u e el p o d e r
ejecutivo sea c o n t r o l a d o respecto a los gastos: q u e el d i n e r o se g a s t
en lo q u e a p r o b la p r o p i a c m a r a , y q u e el m a n e j o d e ese d i n e r o
se h a h e c h o con h o n r a d e z y eficacia. ^
L a c u e n t a p b l i c a c o r r e s p o n d i e n t e a 1976 d e m o s t r q u e al ejecutivo se le h a b a a u t o r i z a d o a c o n t r a t a r e m p r s t i t o s y crditos p o r
83 232 millones de pesos, p e r o q u e lo h a b a h e c h o p o r 123 557
millones, o sea u n 4 8 . 4 % m s d e lo q u e el p o d e r legislativo le h a b a
a u t o r i z a d o ; el dficit d e ese a o f u e superior a los 100 0 0 0 millones
de pesos, lo q u e significa
q u e se gast esa e n o r m e c a n t i d a d sin a u t o rizacin del congreso. 1 "
L a delegacin del PAN, e n la c m a r a d e d i p u t a d o s , i m p u g n el
dictamen a p r o b a t o r i o d e la c u e n t a p b l i c a , el c u a l f u e a p r o b a d o
por la g r a n m a y o r a d e los d i p u t a d o s , y es q u e el sistema q u e vivimos as lo e x i g e ; p r u e b a d e ello f u e la d e c l a r a c i n q u e al r e s p e c t o
realiz R o d o l f o Gonzlez G u e v a r a , p r e s i d e n t e d e la g r a n comisin
de la c m a r a d e d i p u t a d o s (lase lder del c o n t r o l poltico en d i c h a
c m a r a ) : " L o s d i p u t a d o s pristas n o cayeron en n i n g n g a r l i t o y
aprobaron la c u e n t a p b l i c a d e 1976 e n d e f e n s a d e las instituciones, n o del ex p r e s i d e n t e L u i s E c h e v e r r a . " *>u
L o a n t e r i o r nos p a r e c e s u m a m e n t e grave, p u e s se r o m p e con el
control d e los gastos del p o d e r ejecutivo, ya q u e el p r e s i d e n t e se
atreve a solicitar p r s t a m o s y a h a c e r gastos sin la aut>. n z a c i n del
poder legislativo; e n o t r a s p a l a b r a s , e n n u e s t r o pas, 'ns controles
constitucionales q u e i m p l i c a n el p r e s u p u e s t o de egresos y la p r e s e n tacin d e la c u e n t a p b l i c a , se c o n v i e r t e n e n m e r o s f o r m a l i s m o s , ya
que el p r e s i d e n t e d i s p o n e e n la r e a l i d a d l a p r u e b a est e n lo q u e
ocurri c o n la c u e n t a p b l i c a d e 1976 d e los f o n d o s pblicos
como le p a r e c e , con u n a d i s c r e c i o n a l i d a d a b s o l u t a , y la c m a r a d e
Excelsior, 2,1 de noviembre de 1977.
* Excelsior, 25 de noviembre de 1977.
A
^
fij
*f
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FACULTADES
, ( - R L R ECONMICO
DE C A R A C T E R
HACENDAR.
150
- T w w e S=
control respecto
y crditos.^
1. LOS
ORGANISMOS
PARTICIPACION
DESCENTRALIZADOS
ESTATAL
EMPRESAS
DE
MAYOR IT ARIA
Manual ile organizacin del gobierno federal. 1969-1970, op. cit., pp. 773-784.
' Leyes, reglamentos, decretos y acuerdos del gobierno federal: 1970 1976,
Mxico, Secretara de la Presidencia, 1975, t. v, pp. 2, 937-2, 947.
[151]
FACULTADES
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
V E M P R E S A S DE P A R T I C I P A C I N
ESTATAL
153
152
del
ejecutivo...,
oP.
cit.,
106.
de
,
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Ocultad de
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de este
o
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II
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imi
FACULTADES
KN M A T E R I A
Af.RARlA
154
2.
EN
MATERIA AGRARIA
L a f r a c c i n x m del a r t c u l o 27 c o n s t i t u c i o n a l se refiere al p r e s i d e n te d e la r e p b l i c a c o m o la s u p r e m a a u t o r i d a d a g r a r i a , f r a s e q u e
r e i t e r a el a r t c u l o 8 d e la ley f e d e r a l d e r e f o r m a a g r a r i a . E s t a a u t o r i d a d le c o n f i e r e al e j e c u t i v o federal, c o n f o r m e al a r t c u l o 27 y
sus leyes r e g l a m e n t a r i a s : f a c u l t a d e s a d m i n i s t r a t i v a s , legislativas, a las
cuales ya h e m o s h e c h o r e f e r e n c i a , y jurisdiccionales, a q u e a l u d i r e m o s e n el c a p t u l o x v .
El p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a , d e a c u e r d o c o n el a r t c u l o 27 const i t u c i o n a l , t i e n e e x p r e s a m e n t e el p o d e r d e :
a] r e g l a m e n t a r , c u a n d o lo e x i j a el nteres pblico, o se a f e c t e n
a p r o v e c h a m i e n t o s , la e x t r a c c i n y utilizacin d e a g u a s del subsuelo,
e incluso establecer zonas v e d a d a s , al igual q u e p a r a las d e m s
aguas de propiedad nacional;
b] o t o r g a r concesiones, d e a c u e r d o c o n las reglas y condiciones
q u e sealen las leyes, p a r a la e x p l o t a c i n , el uso o el a p r o v e c h a m i e n to d e los recursos cuyo d o m i n i o es d e la n a c i n , con c a r c t e r de
inalienable e imprescriptible;
c] el e s t a b l e c i m i e n t o d e reservas nacionales y su supresin, e n los
casos y condiciones q u e las leyes p r e v e a n ;
d ] la resolucin d e los lmites d e t e r r e n o s c o m u n a l e s q u e se hallen p e n d i e n t e s o q u e se susciten e n t r e dos o m s ncleos d e poblacin ;
e] la resolucin d e las solicitudes d e restitucin o d o t a c i n d e tierras o aguas;
f] la f i j a c i n d e la extensin d e terrenos q u e p u e d e n adquirir,
poseer
n i s t raagrr clas
n o t e n g oa n a ud nm ifin
o l a ;sociedades comerciales, p o r acciones, que
g] la d e c l a r a c i n d e n u l i d a d , c u a n d o i m p l i q u e n p e r j u i c i o s graves
p a r a el inters p b l i c o , d e los c o n t r a t o s y concesiones hechos por
los g o b i e r n o s anteriores a 1876 y q u e h a y a n t r a d o p o r consecuencia
e n t o p edres o ntierras,
a g u a s yy riquezas n a t u r a l e s d e la
n a c i eln apcoarp aurnaam isola
a o sociedad,
h ] el n o m b r a m i e n t o d e los cinco i n t e g r a n t e s del c u e r p o
consul-
tivo a g r a r i o . J
A d e m s , el a r t c u l o 27 se refiere a o t r a serie d e f a c u l t a d e s , sin
d e t e r m i n a r a cul d e los p o d e r e s f e d e r a l e s c o m p e t e realizarlas, y ste
es el e j e c u t i v o segn las leyes r e g l a m e n t a r i a s . As, el mencionado
a r t c u l o 8 d e la ley f e d e r a l d e r e f o r m a a g r a r i a i n d i c a q u e el presid e n t e " e s t f a c u l t a d o p a r a d i c t a r t o d a s las m e d i d a s q u e sean necesarias a fin d e a l c a n z a r p l e n a m e n t e los objetivos d e esta ley y sus
155
modificadas",
d e esta
ley
p.
7I
FACULTADES
EN M A T E R I A
150
157
gue i n c o n v e n i e n t e ; y c o n t r a el ejercicio d e esa f a c u l t a d , es i m p r o c e dente c o n c e d e r la s u s p e n s i n . " 7
an estar en la crcel,
d e q u e m u c h o s otros culpables t a m b i n debera
y n o d e t e n t a n d o cargos pblicos.
3.
EN
MATERIA DE
EXPROPIACION
4.
EXPULSIN
DE
EXTRANJEROS
LABORAL
3. E N
MATERIA
LAIIORAL
f g i i
FACULTADES
1 U
p a r t e d e l PR, p a r t i d o del c u a l el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a es el
j e f e real. f
El p r e s i d e n t e a c t a c o m o a r b i t r o en Jas p r i n c i p a l e s d i s p u t a s obrer o - p a t r o n a l e s , a veces e n f o r m a a b i e r t a , y en otras ocasiones, con
c i e r t a d i s c r e c i n ; ? 0 s e h a llegado incluso a a f i r m a r q u e , a u n q u e
h a n b r o t a d o g r a n d e s m o v i m i e n t o s huelgusticos a j e n o s a la v o l u n t a d
del p r e s i d e n t e , se p u e d e establecer u n a c o m p a r a c i n e n t r e el n m e r o d e h u e l g a s y los huelguistas en c a d a p e r o d o presidencial en
relacin con las inclinaciones personales del p r e s i d e n t e e n t u r n o , y
a l respecto, se d a n los siguientes d a t o s : en el p e r o d o d e O b r c g n se
e f e c t u a r o n 197 h u e l g a s e n p r o m e d i o a n u a l ; e n el p e r o d o d e Calles
y del m a x i m a t o , el p r o m e d i o f u e d e 4 1 ; en el p e r o d o d e C r d e n a s
el p r o m e d i o f u e d e 4 7 8 ; e n el d e vila C a m a c h o , d e 3 8 7 ; e n el de
A l e m n , d e 108, y e n el d e R u i z C o r t i n e s , d e 248.
L o s d a t o s anteriores h a n llevado a la conclusin d e q u e : " L a poltica p r e s i d e n c i a l e n sus g r a n d e s t e n d e n c i a s es d e t e r m i n a n t e de
q u e h a y a u n m a y o r o m e n o r n m e r o d e h u e l g a s o huelguistas." 1 1
X I V . F A C U L T A D E S E N E L E J E R C I C I O D E L A A C C I O N PIAL, EN M A T E R I A E D U C A T I V A Y R E S P E C T O A I
M E D I O S MASIVOS DE C O M U N I C A C I N
AISoRTFR
ELEC?ORDALTRIT
F E D E R A L
PROEADLISEtRO
1. EL PROCURADOR C E N E R A L DE LA REPUBLICA Y E L
DE LA ACCIN P E N A L
EJERCICIO
/ l ' a l y c o m o ya lo e x p r e s a m o s , el p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e lib r e m e n t e al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p b l i c a , f u n c i o n a r i o q u e
tiene p o d e r e s m u y i m p o r t a n t e s c o n f e r i d o s p o r la p r o p i a constitucin 1 e n el a r t c u l o 102, y q u e son los siguientes:
a] e j e r c i t a la accin p e n a l , c o m o r e p r e s e n t a n t e de la s o c i e d a d ;
b] i n t e r v i e n e p e r s o n a l m e n t e e n las c o n t r o v e r s i a s q u e se suscitan
entre dos o m s e n t i d a d e s f e d e r a t i v a s , e n t r e u n a e n t i d a d f e d e r a t i v a
y la f e d e r a c i n , y e n t r e los p o d e r e s d e u n a m i s m a e n t i d a d f e d e r a t i v a ;
c] i n t e r v i e n e e n todos los negocios e n cjue la f e d e r a c i n es p a r t e ,
es decir, r e p r e s e n t a a sta c u a n d o tiene q u e c o m p a r e c e r e n j u i c i o
ante los j u e c e s ;
d] i n t e r v i e n e en todos los casos de los d i p l o m t i c o s y cnsules generales, y
c] es el c o n s e j e r o j u r d i c o del gobierno. /
10
Vcasc Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 70; y ISertlia Lcrner de
Sheinbaum y Susana Ralsky de Cimct, op. cit., pp. 59-00.
El campo arbitral del presidente, desde luego, es amplio y no se circunscribe al laboral. As, Manuel Camacho, op. cit-, p. 185, afirma que: "Las
posibilidades de arbitraje presidencial no se limitan a los grupos polticos
y a los polticos profesionales, sino que abarcan a grupos ajenos al sector
pblico con quienes no existe una vinculacin de matulo directo. Con la
mayor parte de los grupos de inters y de opinin el presidente tiene la posibilidad del arfitraje en el caso de que los conflictos puedan desbordar
Ja 11estabilidad poltica."
Pablo Gonzlez Casanova, op. cit., pp. 14-15.
' Vase Alfonso Noriega, op. cit., pp. 10-18: Luis Cabrera y Emilio Portes
Gil, op. cit., en la nota anterior, p. 58; y El ministerio como parte del poder
judicial, debate parlamentario 10, Mxico, Cmara de Diputados, 1977, p. 10.
[159]
FACULTADES
IGO
\Este c o n j u n t o d e a t r i b u c i o n e s q u e posee el p r o c u r a d o r general d e
la r e p b l i c a p u e d e ser d i v i d i d o en dos g r a n d e s g r u p o s : i] las q u e
e j e r c e c o m o ministerio p b l i c o : la persecucin d e los delitos y el
ejercicio d e la accin p e n a l , y su intervencin c o m o p a r t e en los j u i cios d e a m p a r o , y ii] las cjue e j e r c e c o m o p r o c u r a d o r , c o m o r e p r e s e n t a n t e del g o b i e r n o j q u e son las otras f a c u l t a d e s m e n c i o n a d a s p r r a f o s arriba. 1 1 E s t a d u a l i d a d d e p o d e r e s e n el p r o c u r a d o r g e n e r a l
d e la r e p b l i c a h a sido c r i t i c a d a , e incluso se h a c o n s i d e r a d o q u e es
e n s a n t a g n i c a .
L u i s C a b r e r a a f i r m q u e : " E l doble y casi i n c o m p a t i b l e p a p e l
q u e el ministerio p b l i c o d e s e m p e a : p o r u n a p a r t e c o m o represent a n t e d e la sociedad, p r o c u r a d o r de justicia e n todos los r d e n e s , y
p o r o t r a p a r t e c o m o c o n s e j e r o j u r d i c o y r e p r e s e n t a n t e legal del
poder ejecutivo,
es algo q u e quizs en lo f u t u r o se c o r r i j a constituc i o n a l m e n t e s e p a r a n d o estas f u n c i o n e s , q u e t i e n e n q u e ser necesar i a m e n t e a n t a g n i c a s . E n n u e s t r o m e d i o , d o n d e la m a y o r p a r t e de
los actos q u e m o t i v a n la intervencin d e la justicia son las a r b i t r a r i e d a d e s e injusticias i m p u t a b l e s al p o d e r e j e c u t i v o , el d o b l e papel
del m i n i s t e r i o p b l i c o lo h a c e sacrificar e n la m a y o r p a r t e d e los
casos su misin d e p r o c u r a d o r , c o n tal d e s a c a r a v a n t e los propsitos del g o b i e r n o , d e q u i e n es, al m i s m o t i e m p o , consejero y representante." 4
O c o m o t a m b i n se h a e x p r e s a d o : " S a b i d o es q u e la f u e n t e ms
n u m e r o s a d e violaciones a las g a r a n t a s individuales p r o v i e n e de
las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s d e p e n d i e n t e s del ejecutivo. E n estos
casos c m o p u e d e ser a u x i l i a r d e la justicia el a b o g a d o d e la autor i d a d e n c u y o m b i t o d e p o d e r se c o m e t i la violacin r e c l a m a d a ? ,
c m o vigilar el inters p b l i c o y al m i s m o t i e m p o ser solidario del
a g r a v i a n t e ? , c m o p u e d e ser a b o g a d o del g o b e r n a d o y abogado
d e l gobierno, c u a n d o el g o b e r n a d o se q u e j a del g o b i e r n o ? ; n o puede,
h a y i n c o m p a t i b i l i d a d d e f u n c i o n e s . D e a h la i n u t i l i d a d d e la participacin q u e en los a m p a r o s se le d a al ministerio p b l i c o . " 5
L o a n t e r i o r h a o r i g i n a d o diversas proposiciones p a r a s e p a r a r dichas f u n c i o n e s ; ya desde 1932, L u i s C a b r e r a m a n i f e s t q u e el ministerio p b l i c o d e b e ser i n d e p e n d i e n t e d e l e j e c u t i v o y su presupuesto d e b e estar i n c l u i d o d e n t r o del p o d e r judicial. A d e m s , debera
existir u n a b o g a d o o p r o c u r a d o r general, d e p e n d i e n t e del ejecutivo,
cuyas f u n c i o n e s seran r e p r e s e n t a r a la f e d e r a c i n c u a n d o sta fuera
p a r t e , ser el c o n s e j e r o j u r d i c o del g o b i e r n o y e n c a b e z a r u n conse3
Vase Ignacio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., primera obra citada,
pp. 873-875.
4
Vase Luis Cabrera, y Emilio Portes Gil, op. cit., p. 38.
5
El ministerio pblico como parte del poder judicial, op. cit. p. 22.
IX
PROCURADOR G E N E R A L
Y EL
EJERCICIO
l)F,
LA
ACCIN
RENAL
101
monopolio
' Luis Cabrera y Emilio I'ortes Gil, op. cit-, pp. 70-71.
' El ministerio pblico como parte del poder judicial, op. cit., pp. 20-27.
" Ibid., p. 35.
" Hctor Kix-Zaiimdio, uncin ilel poder judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos, en Funcin del poder judicial en los sistemas
constitucionales latinoamericanos, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de
Mxico, 1977, p. 20.
" Juventiiio V. Castro, El ministerio
nda, 1970, pp. 18-19.
pblico en Mxico,
FACULTADES
162
d e la a c c i n p e n a l , a u n q u e existen algunos casos excepcionales e n
q u e la persecucin d e los delitos la realiza u n r g a n o distinto. 1 1
El m i n i s t e r i o p b l i c o se p u e d e desistir d e la accin p e n a l , p e r o es
f a c u l t a d del j u e z i n t e r r u m p i r o n o el proceso, ya q u e d i c h o caso,
h a b i e n d o salido d e la del ministerio p b l i c o , se e n c u e n t r a b a j o su
jurisdiccin. Sin e m b a r g o , e n M x i c o , el m i n i s t e r i o p b l i c o incluso
se h a l l e g a d o a desistir d e la accin p e n a l existiendo ya sentencia de
p r i m e r a i n s t a n c i a y e n c o n t r n d o s e el caso e n c o n o c i m i e n t o d e l a seg u n d a instancia. E s t a situacin a n t i j u r d i c a y a v a s a l l a d o r a del p o d e r
j u d i c i a l slo c o m p r u e b a la g r a n discrecionalidad q u e el ministerio
p b l i c o tiene e n el ejercicio y e n el desistimiento d e la a c c i n penal,
c u a n d o el uso d e sta n o d e b e r a ser d e c a r c t e r a r b i t r a r i o , sino
estar s u j e t o a n o r m a s . 1 2
iJEJ a r t c u l o 21 seala q u e el ministerio p b l i c o es el j e f e d e la
polica j u d i c i a l , y esta situacin se d e b e a q u e la a t r i b u c i n d e tal
polica es el m e d i o p r e p a r a t o r i o p a r a el ejercicio d e la a c c i n pen a l ; 1 3 es el i n s t r u m e n t o a travs del cual se t r a t a n d e c o m p r o b a r los
requisitos a q u e se refiere el a r t c u l o 16 constitucional. Es d e c i r , es
u n a e t a p a p r e v i a al ejercicio d e la accin p e n a l .
As, p a r t e d e la l i b e r t a d d e los mexicanos, c o n todos los efectos
consiguientes, a travs del a b u s o o n o ejercicio d e la a c c i n penal,
q u e d a d e p o s i t a d a en el b u e n , recto, o m a l i n t e n c i o n a d o criterio del
p r e s i d e n t e , m i s m o q u e se ejerce a travs del p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la
repblica.
2. EN MATERIA EDUCATIVA
En el sistema m e x i c a n o , .la e d u c a c i n es u n a f a c u l t a d coincidente,
es d e c i r , es c o m p e t e n c i a t a n t o d e la f e d e r a c i n c o m o d e los estados
y d e los m u n i c i p i o s ; 1 4 p e r o e n la r e a l i d a d , es la f e d e r a c i n la que
tiene el m b i t o m s a m p l i o e n esta m a t e r i a , ya q u e el sostenimiento
d e los servicios educativos es m u y oneroso y los erarios locales dif-
FH
MATERIA
EDUCATIVA
1(",J
FACULTADES
MEDIOS
MASIVOS DE
COMUNICACIN
IU:>
164
3.
MEDIOS
MASIVOS DE COMUNICACIN
T a m b i n y e l e j e c u t i v o h a l o g r a d o t e n e r u n cierto control d e la
ser r e v o c a d a s las concesiones y los permisos,!
prensa,! cont'rol q u e h a v a r i a d o d e a c u e r d o c o n el presidente, 1 0 p e r o
E s t a ley y la vigilancia q u e establece estn d e n t r o del m a r c o del
que en los ltimos lustros se h a v e n i d o a f i n a n d o . El p a p e l est cona r t c u l o 6 constitucional q u e consagra la libertad d e pensamiento
trolado p o r la p r o d u c t o r a e i m p o r t a d o r a d e p a p e l , s. a., (PIPSA),
y expresin, y as lo reitera el a r t c u l o 58 d e la p r o p i a ley al
y es esta c o m p a a la q u e s u m i n i s t r a el m a t e r i a l , a d e m s d e q u e
d e c i r q u e el d e r e c h o d e i n f o r m a c i n , d e expresin y d e recepcin
algunas casas editoriales p u e d e n h a c e r c o m p r a s a c r d i t o y q u e a travs d e la r a d i o y la televisin, es libre y p o r t a n t o n o podr darle a d e b e r d i n e r o . P o r o t r a p a r t e , el p r o p i o g o b i e r n o es d u e o
ser o b j e t o d e n i n g u n a inquisicin j u d i c i a l o a d m i n i s t r a t i v a , ni de de varios peridicos c o m o e n el caso d e El Nacional,
i
limitacin a l g u n a ni c e n s u r a previa, y se e j e r c e r c o n f o r m e a lo
i J u a n M i g u e l d e M o r a , respecto a diversas f o r m a s d e c o n t r o l d e
o r d e n a d o en la c a r t a m a g n a y e n las leyes.
la p r e n s a m e x i c a n a , h a escrito q u e : " L a presin sobre los m e d i o s
El siguiente articulo, el 59, indica q u e las estaciones d e radio y
de i n f o r m a c i n se lleva a c a b o d e m a n e r a sutil. U n f u n c i o n a r i o
televisin h a r n transmisiones g r a t u i t a s diarias, con u n a duracin
llama a l d i r e c t o r d e u n d i a r i o 'de p a r t e del seor p r e s i d e n t e ' p a r a
h a s t a d e 30 m i n u t o s , c o n t i n u o s o discontinuos, d e d i c a d o s a divuldecirle q u e sera b u e n o q u e publicase ( o q u e n o publicase) tal o
g a r t e m a s educativos, culturales y d e o r i e n t a c i n social, y es el precual cosa. P o r e j e m p l o , q u e 'apoye' la c o n v e n c i n n a c i o n a l del PRI
sidente quien seala la d e p e n d e n c i a q u e d e b e p r o p o r c i o n a r el material p a r a la utilizacin d e d i c h o t i e m p o . -1
\
" Steplicn Spenccr Cood.spced, p. CL, ,,. 82.
,r
" Hctor I ix-Zainudio, Supremaca ilel ejecutivo...,
op. cil., p. 152.
100
FACULTADES
17
que, por
desgracia, cuentan
con
un
pequeo
nmero
bien
informado.
FEDERAL
107
h a b i t a a p r o x i m a d a m e n t e u n a s p t i m a p a r t e d e la p o b l a c i n t o t a l ;
es la m s i n d u s t r i a l i z a d a ; es el c e n t r o f i n a n c i e r o del p a s ; el a s i e n t o
de los p o d e r e s f e d e r a l e s y, p o r t a n t o , el c o r a z n poltico d e t o d o el
e s t a d o m e x i c a n o ; constituye el p r i m o r d i a l n c l e o c u l t u r a l d o n d e
se e n c u e n t r a la u n i v e r s i d a d n a c i o n a l , la m s g r a n d e del pas y d e la
cual d e p e n d e n los p r i n c i p a l e s institutos d e investigacin; e n l e s t n
los m a y o1r8e s teatros, las o r q u e s t a s sinfnicas, los c u e r p o s d e ballet,
etctera. \
I Pues bien, esta p o r c i n t a n i m p o r t a n t e d e M x i c o est g o b e r n a d a
d i r e c t a m e n t e p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a , ya q u e el inciso
P ' d e la f r a c c i n vi del a r t c u l o 73 c o n s t i t u c i o n a l e x p r e s a m e n t e
d i s p o n e : " E l g o b i e r n o d e l distrito f e d e r a l e s t a r a c a r g o del p r e sidente d e la r e p b l i c a , q u i e n lo e j e r c e r p o r c o n d u c t o d e l r g a n o
u r g a n o s q u e d e t e r m i n e la ley r e s p e c t i v a . " ^
A p a r t i r d e agosto d e 1928, a travs d e u n a r e f o r m a constitucional, se s u p r i m i el r g i m e n m u n i c i p a l t a n t o e n el distrito f e d e r a l
como e n los e n t o n c e s existentes territorios federales. L a r e f o r m a de
1928 es c o n t r a r i a a la historia c o n s t i t u c i o n a l d e M x i c o , en la c u a l
se p u e d e ver q u e los h a b i t a n t e s d e su c i u d a d c a p i t a l s i e m p r e h a b a n
tenido el d e r e c h o poltico d e n o m b r a r a sus g o b e r n a n t e s . E l sistema
municipal h a b a t e n i d o u n a a m p l i a trayectoria e n la c a p i t a l m e xicana h a s t a q u e f u e s u p r i m i d o e n el a o c i t a d o . A p a r t i r d e e n tonces, los h a b i t a n t e s del distrito f e d e r a l e s t n p r i v a d o s d e d e r e chos polticos en c u a n t o a su r g i m e n interior, a u n q u e s poseen
la f a c u l t a d d e v o t o e n la eleccin d e p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a
y de los d i p u t a d o s y s e n a d o r e s q u e los v a n a r e p r e s e n t a r a nivel
federal.
L a situacin a c t u a l del distrito f e d e r a l es u n o d e los r e s u l t a d o s
de la c o r r i e n t e c e n t r a l i z a d o r a d e l pas, q u e revisten la m a y o r importancia.
La p o r c i n territorial m e d u l a r d e M x i c o , desde el p u n t o d e vista
econmico, poltico, c u l t u r a l y d e m o g r f i c o , cjueda t o t a l m e n t e e n
manos del p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a . Este f e n m e n o m u e s t r a d o s
aristas: el a c e n t o p u e s t o e n la centralizacin y el p r e d o m i n i o d e l
ejecutivo respecto a los otros dos poderes f e d e r a l e s y, e n g e n e r a l ,
su situacin c o m o el r g a n o d e decisin del pas. 1 0
),,
FACULTADES
169
tinento
5 SN KL PROCEDIMIENTO ELECTORAL
L presidente de la r e p b l i c a tiene u n a serie d e atribuciones en el
p- ceso electoral. \ 1 .a ley o r g n i c a d e la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a
3?ral, e n su a r t c u l o 27, fraccin xvi, seala q u e le c o r r e s p o n d e
a ii secretara de g o b e r n a c i n " i n t e r v e n i r e n las f u n c i o n e s electonjts, c o n f o r m e a las leyes". As, est c l a r o q u e interviene
en el
proceso electoral, p a r a cuya p r e p a r a c i n , desarrollo y vigilancia se
erran o r g a n i s m o s federal y locales, siendo el m s i m p o r t a n t e de
dios la comisin federal electoral,*
El a r t c u l o 77 de la ley edera.1 de organizaciones
polticas y proctsJS electorales
precisa q u e la comisin f e d e r a l electoral es u n organismo a u t n o m o , e n c a r g a d o de velar el c u m p l i m i e n t o d e las normas " q u e g a r a n t i z a n el d e r e c h o de organizacin poltica d e los ciudadanos m e x i c a n o s y responsable de la p r e p a r a c i n , desarrollo y
vigilancia del proceso electoral".)
El a r t c u l o 78 de la m e n c i o n a d a ley indica q u e la comisin federal electoral ^se i n t e g r a p o r u n c o m i s i o n a d o del p o d e r e j e c u t i v o que
es el secretario de g o b e r n a c i n , quien f u n g e c o m o su presidente,
teniendo v o t o d e c a l i d a d e n caso de e m p a t e ; dos del p o d e r legislativo: u n d i p u t a d o y u n s e n a d o r ; u n o d e c a d a p a r t i d o poltico nacional, y u n n o t a r i o pblico, q u i e n ser su secretario. Las f a c u l t a d e s d e d i c h a comisin son m u y a m p l i a s y las n u m e r a
el a r t i c u l o 82 de la c i t a d a ley. E n u n c i e m o s slo a l g u n a s d e las ms
i m p o r t a n t e s : \ resolver el o t o r g a m i e n t o o p r d i d a del registro d e los
partidos polticos y de las asociaciones polticas n a c i o n a l e s ; determinar los trescientos distritos electorales u n i n o m i n a l e s y el mbito
territorial d e las circunscripciones electorales p l u r i n o m i n a l e s ; llevar
a c a b o la p r e p a r a c i n , desarrollo y vigilancia del proceso electoral
v la o b s e r v a n c i a del a d e c u a d o f u n c i o n a m i e n t o d e los organismos
electorales; sealar las n o r m a s y p r o c e d i m i e n t o s p a r a la designacin
por insaculacin d e los integrantes de las comisiones locales electorales y comits distritales electorales; t e n e r a sus rdenes, direct a m e n t e o p o r m e d i o de sus d e p e n d e n c i a s , la f u e r z a p b l i c a necesaria p a r a g a r a n t i z a r el desarrollo del proceso e l e c t o r a l ; registrar
las c o n s t a n c i a s d e m a y o r a e x p e d i d a s p o r los comits distritales electorales a los c i u d a d a n o s q u e h a y a n l o g r a d o m a y o r a d e votos en
los distritos electorales u n i n o m i n a l e s , e i n f o r m a r al colegio electoral
FACULTADES
JUR.SDICCIONALES
DEL
PRESIDENTE
201
X V
Vase
Hctor
Fix-Zamudio,
Funcin
22.
[170]
del
poder
judicial...,
op.
til,
d e l p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a . P o r t a n t o , e n m i o p i n i n q u e ya h e
e x p r e s a d o a n t e r i o r m e n t e 2 n o existe e n la a c t u a l i d a d f u n d a m e n t o
legal ni terico p a r a a f i r m a r q u e el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i n
f o r m a l m e n t e es p a r t e d e l e j e c u t i v o . E n p r i m e r l u g a r , h a b r a q u e aclar a r c u l es el a l c a n c e d e la p a l a b r a f o r m a l m e n t e y, a d e m s , si se
r o m p i el v n c u l o e n t r e el e j e c u t i v o y el t r i b u n a l h a y q u e e x a m i n a r
q u relaciones g u a r d a ste c o n a q u l y se v e r q u e e s e n c i a l m e n t e
son las m i s m a s q u e las q u e m a n t i e n e c u a l q u i e r t r i b u n a l j u d i c i a l .
P a r a Briseo Sierra, el t r i b u n a l fiscal n o p e r t e n e c e a l p o d e r j u d i cial, y al h a b e r p e r d i d o su d e p e n d e n c i a d e l e j e c u t i v o , se e n c u e n t r a
c o m o r g a n o a u t n o m o cuyas a t r i b u c i o n e s son f i j a d a s e n su ley o r g n i c a ; en consecuencia, a p e s a r del a r t c u l o 4 9 d e la c a r t a m a g n a
de 1917, el s u p r e m o p o d e r d e la f e d e r a c i n n o se divide e n tres
rganos e l ejecutivo, el legislativo y el j u d i c i a l sino q u e a stos
h a b r a q u e agregarles p o r lo m e n o s otros tres, a s a b e r : el p o d e r
revisor d e l a constitucin, el ministerio p b l i c o y e l ' t r i b u n a l fiscal.
Briseo Sierra, p a r a r e f o r z a r su p u n t o d e vista, s e a l a q u e n o es
obstculo q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a n o m b r e a los m a g i s t r a dos y c o n c e d a ciertas licencias, p o r q u e lo m i s m o a c o n t e c e c o n los
ministros d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia y los m a g i s t r a d o s d e l t r i b u nal s u p e r i o r d e justicia del distrito y territorios f e d e r a l e s . 3
Y a e n o t r a ocasin h e m o s a s e n t a d o las razones p o r las cuales n o
estamos d e a c u e r d o con Briseo respecto a q u e el p o d e r f e d e r a l se
divide e n 6 d e p a r t a m e n t o s u rganos. E n n u e s t r a o p i n i n , t a n t o el
tribunal fiscal d e la f e d e r a c i n c o m o el t r i b u n a l d e lo c o n t e n c i o s o
a d m i n i s t r a t i v o del distrito f e d e r a l , del c u a l algo d i r e m o s m s a d e lante, se e n c u a d r a n d e n t r o del p o d e r j u d i c i a l , p o r q u e :
i] son t r i b u n a l e s similares a los judiciales c o n p l e n a a u t o n o m a
independencia;
garantas
FACULTADES JURISDICCIONALES
172
Y SUS R E L A C I O N E S
JUDICIAL
Jorge
Carpizo,
liases constitucionales...,
op. cit.,
ji|>.
48-50.
FACULTADES
JURISDICCIONALES
DEL
PRESIDENTE
173
para
e q u i p a r a e n lo refej u n t a s especiales d e
m a g i s t r a d o s d e circon los m a g i s t r a d o s
5
Jess 1.. Castorea, La jurisdiccin laboral. Su competencia y sus rganos, en Revista Mexicana del Trabajo, Mxico 1000, pp. 99-100.
" Etiquerio Guerrero, Urcves observaciones sobre el derecho procesal del
\ trabajo, en Trabajo y Previsin Social, t. xi, luim. 44, Mxico, 1941, p. 40.
7
Armando Porras Lpez, Detecho procesal del trabajo, Puebla, Mxico,
Kd. Cajica, 1950, pp. 125-120, pero tambin afirma <|iie: "Consideramos que
; 110 es posible resolver en lina forma satisfactoria la presente cuestin, por
lo menos tal y como se encuentran reglamentadas las juntas de conciliacin
j y arbitraje en nuestros das en Mxico", p. 120.
FACULTADES
174
FACULTADES JURISDICCIONALES
SUS R E L A C I O N E S
OON E L
PODER
JUDICIAL
tribunales
c u y a l a b o r consiste e n a p l i c a r el d e r e c h o d e l t r a b a j o , y q u e t i e n e n
los mismos p o d e r e s q u e los tribunales o r d i n a r i o s p a r a la
consecu-
cin d e su f u n c i n .
S u situacin c o m o t r i b u n a l e s f u e f o r t a l e c i d a c o n la r e f o r m a a la
ley d e a m p a r o el 3 0 d e d i c i e m b r e d e 1935, e n la cual, c o n t r a los
l a u d o s d e la j u n t a , se instituy u n a m p a r o d i r e c t o d e n i c a inst a n c i a a n t e la s u p r e m a corte. A n t e s d e esa r e f o r m a , los l a u d o s d e
las j u n t a s e r a n e s t i m a d o s c o m o actos a d m i n i s t r a t i v o s , y p o r t a n t o ,
c o n t r a ellos c a b a el juicio d e a m p a r o d e d o b l e instancia.
A d e m s , las r e f o r m a s constitucionales d e 1962 a l t e r a r o n las f r a c ciones x x i y X X I I del a r t c u l o 123 d e la p r o p i a c a r t a m a g n a p a r a
s u p r i m i r el a p a r e n t e a r b i t r a j e potestativo, y t a m b i n el a p a r e n t e
c a r c t e r p o t e s t a t i v o p a r a c u m p l i r las resoluciones d e las j u n t a s .
En esta forma se ha tratado de equiparar
a las juntas con los tribunales,
o
sea,
establecer
que
la
naturaleza
de
las juntas es la de un
verdadero
tribunal.
J u a n M e n n d e z - P i d a l realiz u n a clasificacin d e los diferentes
sistemas q u e p u e d e n a d o p t a r los t r i b u n a l e s d e lo social, a s a b e r : a]
j u e c e s especializados d e n t r o del o r d e n j u d i c i a l e s t a t a l ; b] jurisdiccin s e p a r a d a del p o d e r j u d i c i a l ; c] jurisdicciones s e p a r a d a s e n la
i n s t a n c i a , p e r o u n i d a s e n la c a s a c i n ; d ] p a r a c o n o c e r slo d e los
conflictos individuales o t a m b i n d e los colectivos, o n i c a m e n t e de
estos l t i m o s , o d e stos, slo los d e ndole j u r d i c a ; e] d e a c u e r d o
" Rafael de Pina, Curso de derecho procesal del trabajo, Mxico, F-d. Bolas," Hctor
1952, pp.
211-212. Panorama
Fix-Zamudio,
JURISDICCIONALES
DEL
PRESIDENTE
175
con la n a t u r a l e z a y c u a n t a , a l g u n o s conflictos se s o m e t e n a la
jurisdiccin especial y los otros a la c o m n , o f] e n t r e g a r t o d o s a
la jurisdiccin c o m n . 1 0
D e la clasificacin q u e realiz M e n n d e z - P i d a l , p o d e m o s d e c i r q u e
e n M x i c o el sistema q u e se sigue respecto a los conflictos d e t r a b a j o es el s i g u i e n t e : c u a l q u i e r clase de c o n f l i c t o d e t r a b a j o es resuelto p o r las j u n t a s d e conciliacin y a r b i t r a j e , 1 1 q u e son t r i b u n a l e s
d e t r a b a j o ; es decir, existe u n a jurisdiccin especializada p a r a los
conflictos de t r a b a j o ; h a y , pues, e n M x i c o jurisdicciones s e p a r a d a s
e n las p r i m e r a s instancias, p e r o u n i d a s e n la casacin, ya q u e el
p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , al revisar las resoluciones d e las j u n t a s , est
llevando a c a b o u n a l a b o r d e casacin.
E n sntesis, las razones q u e e x p u s i m o s c o n relacin al t r i b u n a l
fiscal d e la f e d e r a c i n y al t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o
p a r a e n c u a d r a r l o s d e n t r o del p o d e r judicial, les son a p l i c a b l e s a las
j u n t a s d e conciliacin y a r b i t r a j e , sin d e s c o n o c e r q u e los f u n c i o n a rios judiciales d e stas t i e n e n nexos estrechos con las a u t o r i d a d e s
a d m i n i s t r a t i v a s del t r a b a j o , lo q u e p u e d e m e n o s c a b a r la i n d e p e n d e n c i a c o n q u e d e b e n a c t u a r ; h a y q u e a d m i t i r , sin e m b a r g o , q u e
existe el intento, a n n o m a d u r o , p a r a q u e los f u n c i o n a r i o s d e las
j u n t a s t e n g a n u n c i e r t o e s t a t u t o j u r d i c o y g o c e n d e las m i s m a s g a rantas judiciales q u e los m a g i s t r a d o s d e los otros t r i b u n a l e s . 1 2
D ] E l t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliacin y a r t b i t r a j e se i n t e g r a c o n
tres p e r s o n a s : u n a p o r los t r a b a j a d o r e s a l servicio del estado, o t r a
del g o b i e r n o f e d e r a l y u n a t e r c e r a q u e f u n g e c o m o p r e s i d e n t e , q u e
es d e s i g n a d o p o r los otros dos r e p r e s e n t a n t e s y q u e d e b e a c t u a r
como j u z g a d o r p r o f e s i o n a l . 1 3 Su c o m p e t e n c i a la establece el a r t c u l o
124 d e la ley f e d e r a l d e los t r a b a j a d o r e s a l servicio del e s t a d o d e
1963, es similar a la d e la j u n t a f e d e r a l d e conciliacin y a r b i t r a j e ,
10
Juan Menndez-Pidal, Derecho procesal social, Madrid, Ed. Revista de
Derecho Privado, 1950, p. 49.
" El articulo 000 de la LFT establece las facultades de las juntas federales
(le conciliacin y en su fraccin iv se dispone: "Actuar como juntas de
conciliacin y arbitraje para conocer y resolver los conflictos que tengan
por objeto el cobro de prestaciones cuyo monto no exceda del importe de
tres meses de salario." El articulo 010 establece las facultades de las juntas
especiales, y en su fraccin u se dispone: "Conocer y resolver los conflictos
i (lie se refiere el artculo 000, fraccin iv, que se susciten en el lugar en
que se encuentren instaladas."
" Jorge Carpizo, "La naturaleza jurdica de las juntas de conciliacin y
irbitraje en Mxico", en Boletn Mexicano de Derecho Comparado, nm. 15,
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1972, pp. 390-399.
"Hctor Fix-Zamudio, Supremaca del ejecutivo...,
op. cit., p. 174.
170
FACULTADES JURISDICCIONALES
V SUS R E L A C I O N E S
CON E L P O D E R
JUDICIAL
INDEPENDENCIA
DEL
PODER J U D I C I A L
FEDERAL
177
ra del t r a b a j o y previsin social se ubic a la j u n t a federal d e
conciliacin y a r b i t r a j e .
E n el Manual de organizacin del gobierno federal 1973, hay u n a
seccin d e n o m i n a d a tribunales administrativos d o n d e se incluye al
tribunal fiscal d e la federacin y al tribunal d e lo contencioso a d ministrativo del distrito federal, y o t r a seccin intitulada tribunales
laborales q u e c o m p r e n d e el tribunal federal de conciliacin y arbitraje y la j u n t a local d e conciliacin y a r b i t r a j e del distrito federal.
E n c o n t r a m o s d e n u e v a cuenta a la j u n t a federal de conciliacin y
a r b i t r a j e d e n t r o de la secretara del t r a b a j o y previsin social.
Nosotros ya hemos a s e n t a d o nuestro criterio y las razones q u e lo
sustentan: los tribunales administrativos el fiscal d e la federacin
y el d e lo contencioso administrativo del distrito federal as corno
los laborales -las j u n t a s federal y del distrito federal d e conciliacin y a r b i t r a j e y el tribunal federal d e conciliacin y a r b i t r a j e
tienen la misma n a t u r a l e z a q u e u n tribunal ordinario, n o d e p e n d e n
j e r r q u i c a m e n t e d e n i n g u n a a u t o r i d a d administrativa ni resuelven
controversias p o r delegacin, ya q u e son tribunales d e jurisdiccin
plena. Por las razones anteriores se p u e d e a f i r m a r que se e n c u e n t r a n
ubicados d e n t r o del p o d e r judicial.
E m p e r o , el p r o b l e m a q u e se presenta respecto a ellos es el d e su
independencia material f r e n t e al p o d e r ejecutivo, y cmo f u n c i o n a n
desde el aspecto jurdico y real las garantas judiciales q u e los j u e ces d e esos tribunales deben poseer.
Consideramos q u e no se ejerce funcin jurisdiccional al resolverse
un recurso administrativo, d a d o q u e en estos casos la administracin es juez y parte. P o r tanto, desde u n n g u l o estrictamente j u rdico las nicas facultades jurisdiccionales q u e posee el presidente
mexicano son las q u e tiene en materia a g r a r i a d e a c u e r d o con el ya
citado artculo 27.
2. LA I N D E P E N D E N C I A D E L P O D E R J U D I C I A L
FEDERAL
178
FACULTADES JURISDICCIONALES
SUS R E L A C I O N E S
CON
EL
PODER
JUDICIAL
CUADRO I
e - ,
resueltos
179
mediante
fallos
Ganados (a)
Plenamente
Perdidos
(b)
Otras
decisiones (c)
Total
Suprema corte
Suprema'corte
de Mxico
164(46%)
^
132
132, 36
< %>
""
254 (5%)
70 (18%)
g ( u % )
360
454
207
'
GARANTAS JUDICIALES
,, (alios
Casos resueltos
metUa^"
clasificados segunlaj^_____
plenamente
Sala penal
(amparo)
S. corle norteamericana: casos penales, de
Itabeas corpus federales y penales de los
estados
<J8 (73.7%)
Sala administrativa (d)
31 (56%)
Tribunal pleno
39(37.5%)
(amparo)
S. corle norteamericana: autoridades administrativas federales (salvo NI.RIl),
48 (
estatales y locales
Sala civil mexicana
69 (40%)
(amparo)
S. corlc norteamericana: juicios civiles
ante tribunales estatales (litigios pri18(75%)
vados)
Sala laboral mexica34 (12-4%)
na (amparo)
S. corte norteamericana: casos ante la
junta nacional de
relaciones laborales
0
razonados
181
35 (26.3%)
23 (42%)
O)
7
133
(55)
104
58 (55.8%)
124
76(61%)
171
101 (60%)
24
6 (25%)
80
45 (56%)
14
14(100%)
is"- -WS = s r j s
GARANTAS
182
JUDICIALES
JUDICIAL
21
rra,
1959, p.
318. Hughes, La suprema corte de los Estados Unidos, Mxico,
Charles
Evans
Fondo de Cultura Econmica, 1971, p. 43.
a
Hctor Fix-Zamudio, Valor actual del principio de la divisin de poderes y su consagracin en las constituciones de 1857 y 1917, en Boletn del
Instituto de Derecho Comparado de Mxico, ao xx, nms. 58-59, Mxico,
Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 19G7, p. 88.
M
Fernando l lores Garca, Implantacin de la carrera judicial en Mxico,
en Itcvista de la Facultad de Derecho de Mxico, l. x, nms., 37-38-39-40, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1900, p. 308.
183
c] A l c a l - Z a m o r a y Castillo o p i n a q u e se d e b e s u s t r a e r t o t a l m e n te el n o m b r a m i e n t o d e los f u n c i o n a r i o s judiciales a la i n j e r e n c i a
del
i n d e peej encdui teinvtoe,. 2 7y q u e se d e b e c r e a r u n a v e r d a d e r a c a r r e r a j u d i c i a l
E n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l d e A m r i c a L a t i n a , e s p e c i a l m e n t e e n
el d e V e n e z u e l a , P e r y C o l o m b i a , se h a v e n i d o i n s t i t u y e n d o la fig u r a del c o n s e j o d e justicia o d e la m a g i s t r a t u r a cjue se c o m p o n e
c o n r e p r e s e n t a n t e s del p o d e r j u d i c i a l c o n c a r c t e r m a y o r i t a r i o
y del legislativo y e j e c u t i v o , t e n i e n d o la f u n c i n d e i n t e r v e n i r e n
el n o m b r a m i e n t o y p r o m o c i n d e los jueces, d e d e c i d i r sobre los
traslados, d e resolver las q u e j a s q u e se p r e s e n t e n c o n t r a los p r o p i o s
j u e c e s y d e velar la o b s e r v a n c i a d e las g a r a n t a s judiciales. 2 8
E n M x i c o sera i n t e r e s a n t e realizar u n e s t u d i o sobre los a n t e c e d e n t e s d e q u i e n e s h a n sido d e s i g n a d o s ministros d e la s u p r e m a
corte d e justicia, p a r a p o d e r d e t e r m i n a r si son p r i n c i p a l m e n t e polticos, a c a d m i c o s o forenses, ya sea c o m o litigantes o c o m o j u z g a dores, y as llegar a establecer q u clase d e n o m b r a m i e n t o s realiz
c a d a p r e s i d e n t e a p a r t i r d e la r e f o r m a constitucional d e 1928. 2 0
15] La estabilidad.
C o n f o r m e al a r t c u l o 9 4 constitucional, los m i nistros d e la s u p r e m a c o r t e g o z a n d e l p r i n c i p i o d e e s t a b i l i d a d e n el
cargo, y a q u e son i n a m o v i b l e s ; es decir, n o p u e d e n ser p r i v a d o s
d e sus puestos a m e n o s q u e observen m a l a c o n d u c t a d e a c u e r d o c o n
el p r o c e d i m i e n t o q u e i n d i c a el a r t c u l o 111 o p r e v i o el juicio d e
responsabilidad.
E l c o n s t i t u y e n t e d e Q u e r t a r o t a m b i n se d e c i d i p o r el p r i n cipio d e la i n a m o v i l i d a d , c o n la siguiente c a r a c t e r s t i c a : c a d a u n o
de los ministros d e la c o r t e d u r a r a e n el c a r g o dos a o s ; los q u e
f u e r a n d e s i g n a d o s a l t e r m i n a r ese p r i m e r p e r o d o , d u r a r a n c u a t r o
aos, y a p a r t i r d e 1923 seran inamovibles. L a i n t e n c i n del constituyente f u e d e p u r a r esos c a r g o s ; h a c e r q u e r e a l m e n t e q u e d a r a n
en ellos los m e j o r e s e l e m e n t o s , a n t e s q u e a d q u i r i e r a n la i n a m o v i l i d a d .
E n 1934 se r e f o r m el c i t a d o a r t c u l o 9 4 p a r a establecer q u e los
ministros d e la s u p r e m a c o r t e d u r a r a n seis a o s e n . el c a r g o . E s t a
i reforma f u e u n salto h a c i a a t r s e n la i n d e p e n d e n c i a d e l p o d e r j u dicial f e d e r a l , y t o d a v a p e o r f u e p o r q u e se h a c a coincidir el c a r g o
de m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e c o n el p e r o d o del p r e s i d e n t e ; as,
Niccto Alcal-Zamora y Castillo, Proteccin jurisdiccional del particular
Irente al ejecutivo en Mxico, en Boletn Mexicano de Derecho Comparado,
nueva serie, ao ni, nm. 8, Mxico, 1970, p. 300.
" Hctor Fix-Zamudio, Funcin del poder judicial..., op. cit., p. 44.
20
La integracin de la suprema corte de justicia, de 1935 a 1974, se puede
consultar en Roderic Ai Cainp, Mexican political biographies 19)5-1975, Tucson,
Atizona, T h e University of Arizona Picss, 1970, pp. 345-358.
FACULTADES JURISDICCIONALES
184
SUS R E L A C I O N E S
OON E L
L-ODER
JUDICIAL
este l t i m o l o g r a b a s u b o r d i n a r t o t a l m e n t e al m x i m o t r i b u n a l . P o r
eso se h a a f i r m a d o q u e " C r d e n a s n o m b r ministros a p e r s o n a s d e
escasa p r e p a r a c i n j u r d i c a q u e a p r o b a b a n todos sus actos y a p o y a b a n todas sus decisiones polticas discutibles". 3 0
A f o r t u n a d a m e n t e , e n s e p t i e m b r e d e 1944 u n a n u e v a r e f o r m a al
a r t c u l o 9 4 regres al sistema d e la i n a m o v i l i d a d d e los ministros
d e n u e s t r o t r i b u n a l s u p r e m o , ya q u e a p e s a r d e los d e f e c t o s q u e
p u e d a t e n e r , el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d es a todas luces y sin
d u d a , p r e f e r i b l e al d e n o m b r a m i e n t o s peridicos q u e a c a b a n con
la i n d e p e n d e n c i a y t r a n q u i l i d a d d e los i n t e g r a n t e s d e la c o r t e sup r e m a . 3 1 P a r a q u e el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d f u n c i o n e b i e n , necesita d e a c e r t a d a s designaciones.
C | La remuneracin.
E s el p r o p i o a r t c u l o 9 4 el q u e establece q u e
la r e m u n e r a c i n d e los ministros d e la s u p r e m a corte n o p o d r ser
d i s m i n u i d a d u r a n t e su e n c a r g o .
El a r t c u l o 127 prescribe q u e : " E l p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a ,
los i n d i v i d u o s d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia, los d i p u t a d o s y senadores y d e m s f u n c i o n a r i o s pblicos d e la f e d e r a c i n , d e n o m b r a m i e n t o p o p u l a r , r e c i b i r n u n a c o m p e n s a c i n p o r sus servicios q u e
ser d e t e r m i n a d a p o r la ley y p a g a d a p o r el tesoro f e d e r a l . Esta
c o m p e n s a c i n n o es r e n u n c i a b l e , y la ley q u e la a u m e n t e o dismin u y a n o p o d r t e n e r e f e c t o d u r a n t e el p e r i o d o e n q u e u n f u n c i o n a r i o
e j e r c e el c a r g o . "
L u e g o , c o n f o r m e al a r t c u l o 127, los ministros n o p o d r a n tener
n i n g n a u m e n t o e n sus r e m u n e r a c i o n e s p o r ser inamovibles. D i c h o
a r t c u l o p r o v i e n e d e la constitucin d e 1857, d e a c u e r d o con la
c u a l los ministros d e la s u p r e m a c o r t e e r a n electos p o p u l a r m e n t e y
d u r a b a n u n p e r i o d o d e t e r m i n a d o : e n esa ley f u n d a m e n t a l s se just i f i c a b a ese p r e c e p t o ; en la a c t u a l , n o . T o r n a n d o e n c u e n t a l a ratio
del a r t c u l o , a los ministros s se les h a i n c r e m e n t a d o la r e m u n e r a cin, la cual, c o m p a r a d a con la q u e reciben f u n c i o n a r i o s menores
d e p e n d i e n t e s del e j e c u t i v o o f u n c i o n a r i o s del sector p a r a e s t a t a l , no
es e l e v a d a .
D ] La responsabilidad.
L o s ministros d e la s u p r e m a c o r t e son
i n a m o v i b l e s a m e n o s q u e , c o m o ya d i j i m o s , observen m a l a conduct a d e a c u e r d o c o n el a r t c u l o 111 d e la ley f u n d a m e n t a l o previo
juicio d e r e s p o n s a b i l i d a d . El sexto p r r a f o del a r t c u l o 111 f u e int r o d u c i d o en la constitucin e n 1928, y a la letra d i c e : " E l presid e n t e d e la r e p b l i c a p o d r p e d i r a n t e la C m a r a d e d i p u t a d o s la
destitucin, p o r m a l a c o n d u c t a , d e c u a l q u i e r a d e los ministros de
30
31
GARANTAS
JUDICIALES
185
la s u p r e m a c o r t e d e justicia d e la n a c i n , de los m a g i s t r a d o s d e circuito, d e los jueces d e distrito, de los m a g i s t r a d o s d e l t r i b u n a l s u p e rior d e justicia del distrito f e d e r a l y d e los jueces d e l o r d e n c o m n
del distrito f e d e r a l . E n estos casos, si la c m a r a d e d i p u t a d o s , prim e r o , y la d e senadores, despus, d e c l a r a n p o r m a y o r a a b s o l u t a
d e votos j u s t i f i c a d a la peticin, el f u n c i o n a r i o a c u s a d o q u e d a r p r i v a d o desde luego d e su puesto, i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e la responsabilidad legal e n q u e h u b i e r a i n c u r r i d o , y se p r o c e d e r a n u e v a
designacin."
El s p t i m o p r r a f o f u e a d i c i o n a d o e n 1944: " E l p r e s i d e n t e ce la
r e p b l i c a , a n t e s d e p e d i r a las c m a r a s la destitucin d e a l g n f u n c i o n a r i o j u d i c i a l , o i r a ste, e n lo p r i v a d o , a e f e c t o d e p o d e r a p r e ciar e n c o n c i e n c i a la justificacin d e tal solicitud."
C o m o d a t o curioso p o d e m o s a p u n t a r q u e la i n t r o d u c c i n del sexto
p r r a f o del a r t c u l o 111 f u e s i m u l t n e a a la r e f o r m a q u e p u s o en
m a n o s del p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a el n o m b r a m i e n t o d e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e y d e otros jueces, as c o m o la supresin del
m u n i c i p i o libre en el distrito f e d e r a l y e n los territorios federales.
El f u n d a m e n t o d e l sexto p r r a f o del a r t c u l o 111 lo e n c o n t r a m o s
en tres p r r a f o s d e la exposicin d e m o t i v o s q u e p r e s e n t el g e n e r a l
O b r e g n a n t e el c o n g r e s o : " E n c a m b i o , c u a n d o u n f u n c i o n a r i o
p b l i c o sabe q u e p u e d e ser d e s p o j a d o d e su e m p l e o si n o lo sirve
c o n h o n e s t i d a d y eficiencia y q u e p u e d e s u f r i r el castigo c o r r e s p o n d i e n t e , c o n s t i t u y e u n a g a r a n t a m a y o r q u e el m i s m o f u n c i o n a r i o q u e
sabe d e a n t e m a n o q u e n i a u n la voz p b l i c a d e sus m a l o s m a n e j o s
p u e d e d e t e r m i n a r su s e p a r a c i n del p u e s t o q u e d e s e m p e a .
E s t a l t i m a situacin es la q u e p r o p i a m e n t e h a i m p e r a d o respecto d e los j u e c e s b a j o la constitucin d e 1917, . o t i la g a r a n t a ilimit a d a d e la i n a m o v i l i d a d judicial.
L a s p r u e b a s efectivas q u e r e q u i e r e el juicio c o n s t i t u c i o n a l d e resp o n s a b i l i d a d -las c u a l e s e n m u y r a r a s ocasiones p o d r p r e s e n t a r s e
en c o n t r a d e los j u e c e s , h a n h e c h o d e la i n a m o v i l i d a d j u d i c i a l
u n a positiva i m p u n i d a d . "
D e 1928 a 1976, el p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a solicit e n tres ocasiones la aplicacin del sexto p r r a f o d e l a r t c u l o 111: 3 2
a] El 2 d e d i c i e m b r e d e 1929, la d e s t i t u c i n del l i c e n c i a d o F i d e l
Ruiz, m a g i s t r a d o del t r i b u n a l s u p e r i o r d e l distrito del n o r t e d e B a j a
C a l i f o r n i a . El p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a a s e g u r q u e al respecto
haba o r d e n a d o u n a investigacin m i n u c i o s a y serena. A c o m p a u n
expediente, y la p r i m e r a comisin d e justicia d e la c m a r a d e d i p u 33
Luis Ral Gonzlez Prez colabor en la localizacin de la informacin
sobre
cional. los casos especficos que se mencionan sobre el artculo III constitu-
181)
FACULTADES JURISDICCIONALES
Y SUS R E L A C I O N E S
CX)N E L PODER
LABORES DE A U X I L I O
JUDICIAL
para
p e d i r q u e se les o t o r g a r a a los a c u s a d o s la o p o r t u n i d a d d e i n f o r m a r
p o r escrito, en el t r m i n o d e s e t e n t a y dos h o r a s , lo q u e considerar a n c o n v e n i e n t e , proposicin q u e n o p r o s p e r , p e r o q u e es u n ante-
187
JUDICIAL
tados e n c o n t r , e n t r e o t r a s cosas: q u e el m e n c i o n a d o j u e z h a b a
realizado descuentos a los e m p l e a d o s d e su d e p e n d e n c i a , q u e p o sea u n a f o r t u n a n o c o r r e s p o n d i e n t e a sus r e m u n e r a c i o n e s ni a n t e c e d e n t e s e c o n m i c o s y cjue se h a b a p r e s e n t a d o c o m o p o s t o r e n
r e m a t e s judiciales d e negocios t r a m i t a d o s d e n t r o d e su jurisdiccin.
E n la c m a r a d e d i p u t a d o s , c o n dispensa d e t r m i t e s , sin discusin
y e n v o t a c i n e c o n m i c a , se a p r o b el d i c t a m e n p a r a d e s t i t u i r al
juez e n cuestin.
b] El 15 d e abril d e 1931, la destitucin- del licenciado I s m a e l
B c r m d e z , j u e z m e n o r d e la Villa d e S a n t i a g o , B a j a C a l i f o r n i a S u r ,
a q u i e n e n a c t a del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia d e l distrito f e d e r a l ,
se le i m p u t a b a h a b e r s e p r e s e n t a d o en e s t a d o d e e m b r i a g u e z a su
o f i c i n a , i m p o n e r tratos a r b i t r a r i o s y h a b e r g u a r d a d o e n su casa h a b i tacin u n c o n t r a b a n d o d e c a j a s d e tequila. L a c m a r a d e d i p u t a d o s ,
sin discusin y p o r u n a n i m i d a d d e o c h e n t a y u n votos, a p r o b el
d i c t a m e n p a r a destituir al juez B e r m d e z .
c] E l 19 d e d i c i e m b r e d e 1932, la d e s t i t u c i n d e u n g r u p o d e j u e ces, los licenciados E d u a r d o G a r d u o S o t o , j u e z p r i m e r o d e distrito en P u e b l a ; Jess G u d i o Servn, j u e z d e distrito e n Z a c a t e c a s ;
A u g u s t o B r i t o F l o t a , j u e z p r i m e r o m e n o r d e la c i u d a d d e M x i c o ,
y L e o v i g i l d o D a z , juez sexto m e n o r d e la c i u d a d d e M x i c o . Se
a c o m p a c o n la solicitud u n e x p e d i e n t e . Al j u e z G a r d u o S o t o
se le i m p u t a b a " h a b e r d i c t a d o u n a s e n t e n c i a n o t o r i a m e n t e ilegal",
h a b e r p u e s t o su f i r m a e n u n a resolucin q u e n o f u e d i c t a d a p o r
l, y la existencia d e diversos e x p e d i e n t e s sobre responsabilidades
q u e se e n c o n t r a b a n e n la p r o c u r a d u r a g e n e r a l d e la r e p b l i c a .
D e l j u e z G u d i o Servn se d i j o q u e los h e c h o s q u e se le i m p u t a b a n q u e d a r o n c o m p r o b a d o s , p e r o n o se expres cules e r a n .
D e l juez Brito F l o t a se a f i r m q u e existan n u m e r o s a s q u e j a s en
AI. PODER
L a d o c t r i n a se h a e x p r e s a d o , y con t o d a razn, e n c o n t r a d e e s t e
p r o c e d i m i e n t o d e d e s t i t u c i n establecido p o r el a r t c u l o 111, 3 3 ya
q u e v u l n e r a la i n d e p e n d e n c i a del p o d e r j u d i c i a l y p o n e sobre su
c a b e z a la e s p a d a q u e p u e d e caer a v o l u n t a d del p r e s i d e n t e . Bien
c o n o c e m o s q u e el p o d e r legislativo n o se o p o n d r a la p e t i c i n p r e s i d e n c i a l : baste c o m o e j e m p l o la solicitud del 19 d e d i c i e m b r e d e
1932. Por t a n t o , d i c h o s p r r a f o s d e b e n d e s a p a r e c e r d e n u e s t r a constitucin, si q u e r e m o s r e f o r z a r la a u t o n o m a d e n u e s t r o p o d e r judicial.
Y n o h a y q u e p r e o c u p a r s e , p u e s los j u e c e s n o son intocables si
i n c u r r e n e n faltas. As, respecto al p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , a los m i nistros de la s u p r e m a c o r t e se les p u e d e seguir u n j u i c i o d e r e s p o n sabilidad artculo 108 c o n s t i t u c i o n a l , y d e a c u e r d o c o n la f r a c cin x x x clel a r t c u l o 12 d e la ley o r g n i c a del p o d e r j u d i c i a l d e la
f e d e r a c i n , la s u p r e m a c o r t e est f a c u l t a d a p a r a : " I m p o n e r c o r r e c ciones disciplinarias a los m a g i s t r a d o s d e c i r c u i t o y jueces d e distrito, e n los casos de f a l t a s graves e n el ejercicio d e sus f u n c i o n e s ; y
suspenderlos, e n sus m i s m a s f u n c i o n e s p a r a consignarlos al m i n i s t e r i o
pblico, si a p a r e c i e r e n indiciados e n la comisin de u n d e l i t o . "
4.
LAS
I.AHORES
DE
AUXILIO
AL
PODER
JUDICIAL
F A C U L T A D DE
FACULTADES JURISDICCIONALES
188
V SUS R E L A C I O N E S
q u e o s p r o p i e t a r i o s individuales, (jue s u p u e s t a m e n t e estn p r o t e g i d o s p o r m a n d a m i e n t o s d e amparo. Dos jueces d e distrito, entrevist a d o s e n p o b l a c i o n e s a l e j a d a s del c e n t r o del pas, e x p r e s a r o n u n
s e n t i m i e n t o similar m u c h o m s intenso. P o r o t r a p a r t e , u n a serie
d e casos d e la p r o p i a sala a d m i n i s t r a t i v a i n d i c a n q u e el a g e n t e del
m i n i s t e r i o p b l i c o f e d e r a l c o o p e r a , en a l g u n a m e d i d a , e j e r c i t a n d o
la a c c i n p e n a l e n c o n t r a d e las a u t o r i d a d e s responsables y d e los
e j i d o s t e r c e r o p e r j u d i c a d o s q u e se n i e g a n a a c a t a r las e j e c u t o r i a s
d e amparo."
5.
LA
35
FACULTAD
Di:
INDULTO
JUDICIAL
INDULTO
L a f r a c c i n x i v del a r t c u l o 8 9 constitucional o t o r g a al p r e s i d e n t e la
f a c u l t a d d e i n d u l t a r : " C o n c e d e r , c o n f o r m e a las leyes, indultos a
los reos s e n t e n c i a d o s p o r delitos d e c o m p e t e n c i a d e los t r i b u n a l e s
f e d e r a l e s y a los sentenciados p o r delitos del o r d e n c o m n , e n el
distrito federal."
L a c o n s t i t u c i n d e 1824 a t r i b u y la f a c u l t a d d e i n d u l t o al legislativo, a pesar d e a u t o r i z a d a s opiniones e n f a v o r d e otorgrselo al
ejecutivo.3"
E n el constituyente d e 1856-57 t a m b i n se quiso d a r esta f a c u l t a d al
legislativo, h a b i e n d o t r i u n f a d o p o r estrecho m a r g e n d e votos la cor r i e n t e a f a v o r del e j e c u t i v o .
T e n a R a m r e z d e f i n e el i n d u l t o c o m o " l a remisin q u e h a c e el
e j e c u t i v o d e u n a p e n a i m p u e s t a en sentencia i r r e v o c a b l e " , 3 7 y afirm a q u e el e j e c u t i v o n o i n t e r f i e r e en la a c t i v i d a d jurisdiccional d a d o
q u e sta t e r m i n con l a sentencia irrevocable, y lo q u e h a c e el ejec u t i v o es la dispensa d e la ejecucin d e la sentencia, cosa q u e cae
d e n t r o d e su c o m p e t e n c i a .
El i n d u l t o n o es un a c t o d e gracia o u n a c t o p e r s o n a l del presi-
189
iij el discrecional,
q u e se p u e d e c o n c e d e r al r e o q u e h a y a p r e s t a d o i m p o r t a n t e s servicios a la nacin, t r a t n d o s e d e delitos del o r d e n
c o m n , o al reo p o r delitos polticos. 3 8
M i e n t r a s el i n d u l t o es f a c u l t a d d e l presidente, se o t o r g a a p e r s o n a
d e t e r m i n a d a y n o p u e d e concederse sino respecto a la sancin d a d a
e n s e n t e n c i a irrevocable, la a m n i s t a es f a c u l t a d del legislativo, f a v o rece a t o d a s aquellas p e r s o n a s q u e estn en el s u p u e s t o s e a l a d o polla ley, y se p u e d e o t o r g a r en relacin a quienes estn o n o p r o c e sados, y sin i m p o r t a r , e n el caso d e los procesados, si h a y o n o
sentencia.
P u e d e la p e r s o n a f a v o r e c i d a r e c h a z a r el i n d u l t o ? N o p u e d e h a cerlo, p o r q u e el i n d u l t o es u n a institucin p b l i c a . L o a n t e r i o r f u e
c l a r a m e n t e e x p u e s t o e n N o r t e a m r i c a p o r el j u e z H o l m e s a n o m b r e
de la c o r t e e n el caso d e Perovich, a r g u m e n t o con el c u a l estamos d e a c u e r d o . H o l m e s m a n i f e s t : " U n i n d u l t o , e n nuestros das,
no es u n a c t o d e g r a c i a p r i v a d o r e a l i z a d o p o r u n i n d i v i d u o q u e
e v e n t u a l m e n t e tiene el p o d e r . Es u n a p a r t e del e s q u e m a constitucional. C u a n d o se le o t o r g a constituye u n a d e t e r m i n a c i n d e la a u t o r i d a d final d e que. ser i n e j o r p a r a el b i e n e s t a r p b l i c o infligir u n a
p e n a m e n o r q u e la q u e f i j a el f a l l o . . . " 3 "
P u e d e el i n d u l t o ser absoluto o p u e d e c o n m u t a r la p e n a p o r
u n a m e n o r ? El i n d u l t o e n M x i c o n o as e n otros pases e n virtud d e la r e d a c c i n d e los artculos 9 6 y 97 del m e n c i o n a d o c d i g o
penal, tiene q u e ser d e c a r c t e r absoluto, n o a d m i t i n d o s e q u e p u e d a
ser p a r c i a l .
El a r t c u l o 112 d e la constitucin indica q u e n o p r o c e d e la c o n cesin del i n d u l t o r e s p e c t o a sentencias d e responsabilidad p o r d e litos oficiales.
d e n t e , sino q u e f o r m a p a r t e del sistema c o n s t i t u c i o n a l : es u n instrum e n t o e x t r a o r d i n a r i o p o r m e d i o del cual la sociedad es m e j o r servida con la concesin d e ste, el cual se d e b e o t o r g a r c o n f o r m e a
lo q u e m a r c a la ley; e n este caso, el c d i g o p e n a l p a r a el distrito
y territorios federales, d e aplicacin en t o d a la r e p b l i c a e n lo refer e n t e a los delitos p a r a los cuales los t r i b u n a l e s federales son competentes.
15
Cari S c h v v a i z , o>. cil., pp. 183-I8G.
3
" Clnicas del acia constitutiva de la federacin, of>. cil., p. -175.
" F e l i p e Tena Ramrez, Derecho constitucional ., of>. Cil., p. 407.
que
DESIGNACIN
XVI
FACULTADES
METACONSTITUCIONALES
DE SU SUCESOR
191
DEL
PRESIDENTE
2.
DESIGNACIN
DE
SU
SUCESOR
mucho:
Manuel Bartlett, op. cit., p. 20; y Luis M. I'arfas, op. cit., p. 101, quien
lia ocupado importantes cargos pblicos, en forma interesante para la preJoseph LaPalombara, op. cit., j>. 225.
- Salvador Valencia Carmona, El poder ejecutivo latinoamericano, tesis nsin de las facultades mctaconstitucionales del presidente, afirma que: "en
jMfxico todas las decisiones importantes [respecto al poder legislativo] las
doctoral,
Mxico, 1970, p. 126.
loma el presidente de la gran comisin, que si bien es electo por sus colegas,
n
Manuel Moreno Snchez, op. cit., p. 58.
* Jorge Carpizo, Mxico, poder ejecutivo: 950-1975, op. cit., p. 86. Al jiene siempre el respaldo previo de la confianza personal con el jefe del
resjject, vase Lorenzo Meyer, El estado mexicano contemporneo, en Lec- jecutivo. La mayora siempre vota por el que sabe o intuye, cuenta con la
del ejecutivo,
pues se piensa que as cada uno tiene ms esperanzas
turas de Jiolitica mexicana, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, pj>. 32-33.
leimpata
supervivencia
poltica."
c
' Excetsior, 13 de agosto de 1978.
Juan Miguel de Mora, op. cit., p. 22.
1
[190]
|92
FACULTADES METACONSTITUCIONALES
DEL
PRESIDENTE
campesinas.
I l a n s e n o p i n a q u e el p r e s i d e n t e es escogido p o r u n a s c u a n t a s
p e r s o n a s y e n l t i m a i n s t a n c i a p o r el p r e s i d e n t e saliente. E n t r e
las p e r s o n a s a quienes se c o n s u l t a , estaran u n o s c u a n t o s represent a n t e s d e los intereses c r e a d o s y, a veces, los dirigentes d e los sectores
del P R I .
E n el t r a n s c u r s o del t i e m p o reseado, el p r e s i d e n t e h a i d o cons o l i d a n d o su d o m i n i o sobre los sectores del PRI, lo q u e h a p e r m i t i d o
q u e las tres l t i m a s sucesiones: l a d e G u s t a v o D a z O r d a z , Luis
E c h e v e r r a y J o s L p e z Portillo h a y a n sido suaves y sin m u e s t r a s
d e c o n f l i c t o d e n t r o del P R I .
L a r n b e r t a f i r m a q u e el p r e s i d e n t e es escogido p o r su predecesor,
d e s p u s d e h a b e r i n t e r c a m b i a d o opiniones con los m i e m b r o s influyentes del PRI; p e r o el a r b i t r i o del p r e s i d e n t e est d e h e c h o l i m i t a d o
p o r la n e c e s i d a d d e g u a r d a r u n equilibrio e n t r e las dos g r a n d e s
t e n d e n c i a s q u e se e n c u e n t r a n e n el p a r t i d o : la d e i z q u i e r d a o card e n i s t a , y la d e d e r e c h a o alernanista. 1 0
O c t a v i o P a z seala q u e el p r e s i d e n t e tiene la a t r i b u c i n indisput a d a d e d e s i g n a r a su sucesor, p e r o d e b e a n t e s c o n s u l t a r con los
e x presidentes y con los g r a n d e s j e r a r c a s q u i e n e s tienen d e r e c h o de
veto, p r i n c i p a l m e n t e los p r i m e r o s , respecto al c a n d i d a t o d e l presi" Alberto G. Salceda, op. cit., p. 48.
" Roger 1)., Hanscn, La poltica del desarrollo mexicano, Mxico, Siglo XXI,
1971,
pp. 140-147
y 293.
" Jacques
Larnbert,
op. cit., p. 532. Un relato sobre dichas - consultas se
encuentra en Daniel Coso Villegas, La sucesin presidencial, op. cit., p. 15.
" . . . L o importante del relato, son, sin embargo, las 'consultas' que hizo el
presidente Rui/. Cortincs. ste le pregunta al presidente del PRI, el general
Agustn Olachca, quines sonaban como aspirantes a succderlo. Olachca le
dice los nombres, y Ruiz Cortincs va comentndolos. Angel Carbajal: '...se
es paisano nuestro, lo queremos mucho. Lo conocemos mucho. No lo vamos
a analizar porque lo conocemos mucho'. Gilberto Flores Muoz: |Ay carayl
Gallo do espoln muy duro. Muy amigo, muy trabajador'. F.l mdico Ignacio
Morones Prieto: 'jAhI, honesto como Jurez; como Jurez, austero, como
Jurez patriota!; jcomo Jurez, s seor!". Ernesto Uruchurtii: 'iqu buen
presidente sera los primeros dieciocho aos!' Y nada ms, dice Olachca. Sin
DESIGNACIN
DE SU SUCESOR
193
194
F A C U L T A D METAOONST1TUCIONALES
DEL
I*RESIDENTE
q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a o r i e n t a , e n c a m i n a a las f u e r z a s
o r g a n i z a d a s d e su p a r t i d o en la l t i m a e t a p a p a r a elegir al c a n d i d a t o
p r e s i d e n c i a l . . . E n M x i c o h a sido y es necesario p a r a m a n t e n e r la
u n i d a d y la trayectoria r e v o l u c i o n a r i a del pas b a s e d e n u e s t r o
desarrollo con justicia social, q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a
c o n c e n t r e t o d o el p o d e r poltico desde el m o m e n t o e n q u e r i n d e su
p r o t e s t a h a s t a el l t i m o m i n u t o d e su m a n d a t o , con las f a c u l t a d e s y
limitaciones q u e en lo j u r d i c o y en lq, ideolgico le i m p o n e la const i t u c i n ; y c o n su a u t o r i d a d m o r a l y poltica, escoge, r e c o m i e n d a y
a p o y a a su sucesor e n el proceso electoral i n t e r n o d e n u e s t r o p a r tido." 10
As, es claro q u e el p r e s i d e n t e saliente escoge a su sucesor, y
tiene p a r a ello u n m a r g e n d e libertad m u y a m p l i o ; q u i z su n i c a
limitacin sea q u e el " e s c o g i d o " n o vaya a ser f u e r t e m e n t e r e c h a z a d o
p o r a m p l i o s sectores del pas, lo q u e en r e a l i d a d es difcil, o q u e ,
c o m o se h a expresado; c o m e t a u n " d i s p a r a t e g a r r a f a l " . 1 7 P o r t a n t o ,
s u d i s c r e c i o n a l i d a d e s casi absoluta.
P e r o u n a vez q u e el presidente h a t o m a d o su decisin s t a es irreversible, incluso si a los pocos das se a r r e p i e n t e d e h a b e r l a t o m a d o
e n ese sentido. U n periodista public u n i n t e r e s a n t e r e p o r t a j e que
d e m u e s t r a q u e D a z O r d a z , e n los p r i m e r o s d a s d e e n e r o d e
1970,
registrado
c o m o c a n d i d a t o del
PRI.
Y damos
por
ciertos esos d a t o s p o r q u e n o f u e r o n d e s m e n t i d o s p o r E c h e v e r r a , y
slo p u d i e r o n ser p r o p o r c i o n a d o s al periodista p o r el p r o p i o Daz
O r d a z o p o r el e n t o n c e s p r e s i d e n t e d e l PRI, A l f o n s o M a r t n e z
Do-
mnguez.18
10
17
DESIGNACIN
DE SU S U C E S O R
] 95
L'JO
FACULTADES METACXJNSTITUCIONALES
DFX
PRESIDENTE
VJ
D E S I G N A C I N I>F. I O S G O B E R N A D O R E S
197
3 . DESIGNACIN
DE
LOS
GOBERNADORES
El presidente es quien decide en ltima instancia sobre la designacin d e los gobernadores. Braulio Maldonado, ex gobernador de
Baja California, realiz el siguiente relato sobre su nombramiento y
en general de los dirigentes: "Yo fui escogido y previamente designado por el presidente de la repblica, en ese entonces mi distinguido
amigo don Adolfo Ruiz Cortincs, y todos los funcionarios, grandes
o pequeos, de nuestro pas, han sido designados de la misma m a nera desde 19211 hasta el presente. sta es una verdad axiomtica. . ." 2 1
A h o r a bien, u n a vez nombrados, el presidente tiene u n a serie de
controles sobre los gobernadores, como son las ayudas econmicas
" Rogcr D. Hanscn, op. cit., p. 147. Sobre cmo contempla un tratadista
cxlianjero esta sil nacin, vase L. Vincenl Padgctt, op. cit., p. 151. AI respecto,
vase Carlos Lorel de Mola, Confesiones de un gobernador, Mxico, Ed. Cri
albo, 1978, pp. 13 y 300.
FACULTADES
PRESIDENTE
EMOCIN
4.
REMOCIN
DE L O S
GOBERNADORES
El p r e s i d e n t e r e m u e v e a los g o b e r n a d o r e s q u e le m o l e s t a n o q u e
p o r a l g n m o t i v o n o desea q u e c o n t i n e n en el cargo. Los medios
q u e se utilizan son desde i n s i n u a r la p r e s e n t a c i n de la r e n u n c i a
c o m o el caso del g o b e r n a d o r de S o n o r a A r m a n d o Briebich en
1975 h a s t a la d e c l a r a c i n d e desaparicin d e poderes e n la entidad federativa.
IIR ,I O
GOBERNADORES
199
As, el s e n a d o h a t e n i d o m a n o s libres p a r a realizar d i c h a d e c l a r a cin d e d e s a p a r i c i n d e poderes, y g e n e r a l m e n t e q u i e n la solicit
f u e el secretario d e g o b e r n a c i n . A veces, esas d e c l a r a c i o n e s h a n sido
h e c h a s en b l o q u e , c o m o e n las s i t u a c i o n e s q u e se p r e s e n t a r o n p a r a
r e mHo uv e r t aa. 2 "los g o b e r n a d o r e s c a r r a n c i s t a s y a los q u e a p o y a r o n a D e
la
L a s dos l t i m a s d e c l a r a c i o n e s d e d e s a p a r i c i n d e p o d e r e s ocurrieron e n 1975, y t u v i e r o n todos los visos d e u n a c o n f r o n t a c i n p o ltica e n t r e el p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l y los locales: el 31 d e e n e r o
se d e c r e t respecto a l e s t a d o d e G u e r r e r o , y el 2 9 d e a b r i l r e s p e c t o
al e s t a d o d e H i d a l g o . E n este l t i m o caso, el d i c t a m e n e n c u e s t i n
a s e n t q u e e n H i d a l g o exista "1111 sistema a u t o c r t i c o d e g o b i e r n o ,
en q u e se d e s c o n o c e n y a t r e p e l l a n las g a r a n t a s i n d i v i d u a l e s constitucionales d e los c i u d a d a n o s , c u y a existencia t r a n s c u r r e , c o n s e c u e n t e m e n t e , b a j o la a m e n a z a y e l t e r r o r " . 2 7
C o n la m e n c i o n a d a ley r e g l a m e n t a r i a d e d i c i e m b r e d e 1978, p a rece ser q u e existe la intencin d e q u e este e s t a d o d e cosas c a m b i e .
As, el a r t c u l o t e r c e r o 110 seala al p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a e n t r e
quienes p u e d e n solicitar a l s e n a d o q u e realice esa " d e c l a r a c i n " ; e m pero, h a y q u e e s p e r a r a v e r c m o se a p l i c a la ley r e g l a m e n t a r i a e n
la r e a l i d a d p a r a p o d e r d a r u n juicio, ya q u e el p r e s i d e n t e le p o d r
p e d i r a s e n a d o r e s y d i p u t a d o s q u e p r e s e n t e n la peticin r e s p e c t i v a
al s e n a7d6o pconstitucional.
a r a la o p e r a c i n del dispositivo d e la f r a c c i n v d e l a r tculo
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c Juan Miguel
INFLUENCIA
DEL
CAK,;
EN
EL
PRESIDENTE
VICEVERSA
201
1. F U N C I O N E S
CEREMONIALES
DEL
PRESIDENTE
El presidente es el lider del pas, tanto constitucional como polticam e n t e ; es quien decide en ltima instancia la accin del gobierno
y encauza la actividad del congreso federal, de los gobernadores, del
partido predominante, de los municipios, del sector paraestatal e incluso d e la iniciativa privada y de las principales organizaciones obreras y campesinas.
Las facultades del presidente son muy amplias, tal y como lo liemos examinado, y en su papel de lder debe dirigir u n a organizacin
inmensa y complicada, conciliar intereses aun opuestos y tener el
talento y la visin p a r a saber con exactitud por dnde desea guiar
a la nacin. El presidente debe tener la habilidad de la persuasin
y de la negociacin, segn el caso, y la virtud de poder lograr que
la gente lo apoye; debe saber conocer a las personas jara rodearse
d e buenos colaboradores a quienes debe inspirar u n a mstica, y llegado el caso, los deber despedir. As, en u n a palabra, el presidente
necesariamente debe estar esculpido en el mrmol del lder. 1
J u n t o a todo ese universo de poderes, facultades y atribuciones,
el presidente cumple u n a serie de funciones ceremoniales que son
fatigantes 2 y que tienen su importancia; todos quieren que el presidente este presente en sus eventos: por razones polticas, o porque
su simple presencia los convierte en importantes o les d a relieve.
El presidente inaugura congresos, simposios, coloquios y obras pblicas; asiste a desayunos, comidas y cenas con el ejrcito, lderes de
los sectores obrero y campesino, de la iniciativa privada, de las organizaciones importantes; realiza giras por el interior del pas; asiste
a juntas importantes de organismos y empresas del sector paraestatal;
recibe las credenciales de los embajadores; recibe y agasaja a los
jefes de estado extranjeros; entrega premios artsticos, cientficos,
literarios; recibe las felicitaciones de a o nuevo d e los principales
1
2
202
ASPECTO PERSONAL
EN LA P R E S I D E N C I A
Y PODERES
POLTICOS
E L PODER D E P E R S U A S I N
intitul El
estilo
203
personal de gobernar,
d o n d e a s e v e r q u e el t e m p e r a m e n t o , el c a r c ter, las s i m p a t a s y las diferencias, la e d u c a c i n y la e x p e r i e n c i a
personales, i n f l u y e n c l a r a m e n t e e n la v i d a p b l i c a d e l p r e s i d e n t e y
e n sus actos d e g o b i e r n o . Esto s u c e d e e n c u a l q u i e r n a c i n , p e r o se
a c e n t a m s e n pases c o m o M x i c o , d o n d e el p r e s i d e n t e p u e d e
o b r a r t r a n q u i l a m e n t e d e m o d o m u y p e r s o n a l e incluso c a p r i c h o s o ;
y c o n c l u y q u e n u e s t r o sistema p r o p i c i a u n estilo p e r s o n a l d e g o bierno." E n p a r t e tiene r a z n Coso Villegas, p e r o h a y q u e comentar
q u e d i c h o estilo p e r s o n a l , q u e o p e r a d e n t r o d e u n a m p l i o m a r g e n
d e libertad, se e n c u e n t r a c o n las limitaciones a q u e se e n f r e n t a el
gpur ei esni dt ee n tcea pm
t euxl oi c. a n o , y a las cuales nos v a m o s a r e f e r i r e n el si-
3.
F.L
PODER
DE
PERSUASION
El p r e s i d e n t e m e x i c a n o d a r d e n e s y stas se c u m p l e n , e infeliz el
f u n c i o n a r i o q u e 110 las o b e d e z c a t a l y c o m o el p r e s i d e n t e q u i e r e ; p e r o
hay sectores i m p o r t a n t e s , el d e las organizaciones obreras, a g r a r i a s
y el d e la iniciativa p r i v a d a , d o n d e el p o d e r del p r e s i d e n t e r a d i c a
en b u e n a p a r l e e n su p o d e r d e persuasin, d e c o n v e n c i m i e n t o y d e
negociacin, q u e es f u e r t e y r a d i c a e n su prestigio y e n el t e m o r
que inspira el h e c h o d e n o a c c e d e r a sus deseos, p o r las m e d i d a s q u e
p u e d a tornar d e n t r o1 0 del m b i t o d e sus p o d e r e s constitucionales
extraconstitucionales.
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ASPECTO PERSONAL EN
'04
4.
LA
PRESIDENCIA
% PODERES
POLTICOS
ENTRANTE
PODERES
POLTICOS
205
ASl'EC'IO
PERSONAL
EN
..A
PRESIDENCIA
V PODERES
1-ODERFS
POLTICOS
DEL
PRESIDENTE
ENTRANTE
207
M a n u e l M o r e n o S n c h e z precis q u e n o exista n i n g n m a x i m a t o ,
q u e lo q u e a c o n t e c a e r a q u e los e x p r e s i d e n t e s se e s t a b a n p e l e a n d o :
" N i el l i c e n c i a d o G u s t a v o D a z O r d a z n i el licenciado L u i s E c h e v e r r a Alvarez t i e n e n la f u e r z a suficiente, c o m o la t u v o el g e n e r a l
Calles c u a n d o se le l l a m j e f e m x i m o d e la revolucin, p a r a imp o n e r sus decisiones personales sobre el p r e s i d e n t e fos L p e z P o r tillo." 2 4
POLTICOS
Excelsior,
17 d e agosto d e 1977.
Excelsior, 21 de agosto de 1977.
| -'" Excelsior, 22 de agosto de 1977.
21
3 de enero de I97(>.
Excelsior,
15 d e a g o s t o d e
1977.
ltimas
L
Noticias,
d e Excelsior,
1977.
X V I I I . LAS L I M I T A C I O N E S AL P O D E R
~ v
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2 S ^
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V
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VJNESCO y
Australia.
DEL
PRESIDENTE
1. E L J U I C I O POLTICO DE
RESPONSABILIDAD
H e m o s e x a m i n a d o las p r i n c i p a l e s f a c u l t a d e s q u e el p r e s i d e n t e tiene
e n M x i c o , t a n t o las q u e le o t o r g a la constitucin, c o m o las q u e le
c o n c e d e n la ley y el sistema poltico. N u e s t r o anlisis d e q u es el
r g i m e n p r e s i d e n c i a l m e x i c a n o est llegando a su f i n . H e m o s revisado q u p u e d e el p r e s i d e n t e h a c e r y c m o lo p u e d e h a c e r . T c a nos a h o r a ver los lmites q u e tiene.
H a y q u e a s e n t a r q u e la constitucin, si bien e s t r u c t u r u n p o d e r
e j e c u t i v o f u e r t e , d e n i n g u n a m a n e r a lo dese i l i m i t a d o ni p o r e n c i m a d e la ley; p o r t a n t o , el p r e s i d e n t e es responsable d e ciertos
actos a n t e el congreso. A d e m s , existen en la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l
u n a serie d e f a c u l t a d e s cjue p u e d e n ser usadas c o m o controles e n t r e
los p o d e r e s legislativo y e j e c u t i v o , con el n i m o de lograr u n equilibrio e n t r e ellos; casi todas estas a t r i b u c i o n e s las h e m o s ya e x a m i n a d o , p e r o a h o r a h a y q u e traerlas d e n u e v o a consideracin p a r a
q u e q u e d e claro q u e la constitucin s persigue u n cierto equilibrio
e n t r e los p o d e r e s polticos e n M x i c o .
A m n d e lo e x p r e s a d o , el p r e s i d e n t e m e x i c a n o se e n c u e n t r a e n la
r e a l i d a d , a d e m s del a s p e c t o j u r d i c o , c o n algunos lmites, m i s m o s
q u e n e c e s a r i a m e n t e t e n d r q u e t o m a r e n consideracin.
V e a m o s p r i m e r o la responsabilidad del presidente. El juicio d e
responsabilidad n a c i e n I n g l a t e r r a e n 1386 c o m o u n m e d i o a travs
del c u a l se p o d a j u z g a r a los consejeros del rey, ya q u e ste e r a
c o m p l e t a m e n t e irresponsable.
L a p a r t e final del a r t c u l o 108 constitucional m e x i c a n o seala q u e
el p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a , d u r a n t e el d e s e m p e o del c a r g o , slo
p o d r ser a c u s a d o p o r traicin a la patria y delitos graves del orden
comn. Se h a o p i n a d o q u e esta situacin excepcional d e q u e goza, se
debe a la v o l u n t a d d e p r o t e g e r l o c o n t r a u n a decisin hostil del c o n greso, el q u e p o d r a destituirlo del c a r g o incluso p o r u n a f a l t a leve
si n o existiera esta p r o t e c c i n . 1
L a constitucin d e 1857, a d e m s d e las dos causas q u e i n d i c a la
de 1917, seal c o m o responsabilidad del p r e s i d e n t e la violacin
expresa d e la constitucin y los a t a q u e s a la libertad electoral.
1
Felipe T e n a
Ramrez, Derecho
constitucional...,
[209]
o>. cit.,
pp.
505-560.
LIMITACIONES
Al. PODER D r . .
JUICIO
PRESIDENTE
POI-TIOO
DF. R E S P O N S A B I L I D A D
>H
210
pp.
3
Diario
de los del,ales
584-585.
lhid.,
p p . 756-759.
del congreso
constituyente,
19161917,
op. cit.,
t. II,
7
Time del 5 de noviembre de 1973, p. 35. En 1974, la barra de abogados
de la ciudad de Nueva York determin en un estudio que actos que minan
la integridad del gobierno son causas de responsabilidad del presidente, sin
importar si estn previstos en la ley penal: vase Time del 25 de febrero'
de 1974, p. 20; y vase tambin Seale, op. cit., pp. 557-558.
" Vase Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales...,
op. cit.,
pp. 32-33.
LIMITACIONES
AL
PODER E L
PRESIDENTE
JUICIO
POLTICO
DE
RESPONSABILIDAD
212
213
constitu-
LIMITACIONES
A L PODER D E L
PRESIDENTE
ZI1
El p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a posee mltiples f a c u l t a d e s , p e r o la
constitucin n o lo hizo t o d o p o d e r o s o , p o r q u e p a r t e d e sus funciones
n o son discrecionales, sino q u e p a r a p o d e r l a s realizar necesita de la
v o l u n t a d del c o n g r e s o ; este l t i m o p u e d e utilizar su i n t e r v e n c i n en
la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e c o m o u n m e d i o d e control poltico, y as
l o g r a r el equilibrio q u e d e b e existir e n t r e los poderes y q u e es necesario p a r a el b u e n f u n c i o n a m i e n t o del sistema d e g o b i e r n o estruct u r a d o e n la ley f u n d a m e n t a l .
a Vase A r t h u r M. Schlesingcr, Jr., o>. cil., pp. 48-49.
SOBRE
EL
PRESIDENTE
215
L a s f a c u l t a d e s q u e la constitucin c o n f i e r e al p o d e r legislativo
r e s p e c t o al e j e c u t i v o c o m o controles polticos, o q u e p u e d e n c o n vertirse en controles polticos, son las siguientes:
a] el p o d e r d e la bolsa,
b]
c]
d]
e]
la
el
las
las
r a t i f i c a c i n de d e t e r m i n a d o s actos,
juicio poltico d e r e s p o n s a b i l i d a d ,
sesiones e x t r a o r d i n a r i a s y
f a c u l t a d e s implcitas. 1 2
216
LIMITACIONES
AL
PODER D E L
PRESIDENTE
c e l e b r a r sesiones o r d i n a r i a s , c o m o ya lo h e m o s a s e n t a d o , despus
del t r e i n t a y u n o d e d i c i e m b r e ; p e r o la comisin p e r m a n e n t e p u e d e
c o n v o c a r a u n a d e las c m a r a s o a las dos, a sesiones e x t r a o r d i n a rias p a r a q u e se o c u p e n e x p r e s a m e n t e d e los asuntos q u e seala la
c o n v o c a t o r i a respectiva. O sea, q u e se q u i e r e q u e el congreso celeb r e sesiones del l 9 de s e p t i e m b r e h a s t a q u e se a g o t e n los asuntos
e n discusin, p e r o n o m s all del l t i m o d a del a o . Sin e m b a r g o ,
la comisin p e r m a n e n t e es n o m b r a d a p o r las c m a r a s , y c o m o la
constitucin n o seala los casos en los cuales se d e b e r e u n i r el congreso en sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , bien p u d i e r a ser q u e la comisin
p e r m a n e n t e c o n v o c a r a a tales sesiones al da siguiente d e c e r r a d a s
las o r d i n a r i a s , y q u e el congreso sesionara varios meses en esa f o r m a ,
p u e s el requisito q u e la constitucin pide, en el sentido de q u e slo
se o c u p e n d e los asuntos p a r a los cuales f u e r o n convocadas, n o es
o b s t c u l o p a r a q u e la lista d e asuntos sea a m p l i a . Y n o vemos r a zn p o r la cual el congreso, al n o m b r a r a la comisin, n o designe
los m i e m b r o s q u e s u p i e r a q u e e s t a r a n en la m e j o r disposicin de
c u m p l i r su deseo. U n congreso q u e celebra sesiones largo t i e m p o
o la g r a n m a y o r a d e los meses del a o , constituye u n a p r e o c u p a cin c o n s t a n t e p a r a el presidente, y tiene o p o r t u n i d a d p a r a realizar
m s acciones. 1 4
e] L a s f a c u l t a d e s i m p l c i t a s : el a r t c u l o 73 al conceder al congreso sus f a c u l t a d e s , indica en la fraccin x x x q u e p u e d e : " e x p e d i r
todas las leyes cjue sean necesarias, a o b j e t o d e h a c e r efectivas las
f a c u l t a d e s anteriores y todas las otras c o n c e d i d a s p o r esta constitucin a los poderes de la u n i n " . Estas f a c u l t a d e s implcitas n o son
f a c u l t a d e s n u e v a s p a r a el congreso, sino son los medios p a r a h a c e r
efectivo el ejercicio d e las atribuciones expresas q u e la ley f u n d a m e n t a l seala a los p o d e r e s . L o q u e el congreso p u e d e realizar a
travs d e las f a c u l t a d e s implcitas, es r e f o r z a r las anteriores 29 f r a c ciones del p r o p i o a r t c u l o 73 y t a m b i n las otras funciones sealadas
en la ley f u n d a m e n t a l . Sin e m b a r g o , n o p u e d e desconocerse q u e la
f r a c c i n s e a l a d a es de s u m a i m p o r t a n c i a , pues f a c u l t a al congreso
a e x p e d i r t o d a u n a serie d e leyes a fin de h a c e r efectivas f a c u l t a d e s
constitucionales, y c o m o al e x p e d i r la ley, el congreso tiene a m p l i o
m a r g e n p a r a i n t e r p r e t a r la disposicin constitucional, bien p u e d e legislar en el sentido de restringir f a c u l t a d e s al ejecutivo.
As, a u n q u e sea slo u n e s q u e m a terico q u e p u e d e convertirse en
real, q u e d a c l a r o q u e la constitucin n o d e j d e s a r m a d o al congreso
f r e n t e al e j e c u t i v o f u e r t e q u e dise. A c t u a l m e n t e estas f a c u l t a d e s
n o o p e r a n c o m o controles, a u n q u e s p u e d e n llegar a serlo d e acucr" Jorge Caipizo, La constitucin...,
AU;NAS U
'
EL -.RESIDENTE
d o c o n las c i r c u n s t a n c i a s y si M x i c o c a m i n a , e n los p r x i m o s
h a c i a u n a sociedad m s d e m o c r t i c a e n la c u a l e l c o n g r e s o
m e n t e d e s e m p e e el p a p e l p a r a el c u a l f u e c r e a d o y existe:
d e f r e n o y equilibrio al p o d e r e j e c u t i v o y a s e g u r a r , as, e n f o r m a
vez m s efectiva, la l i b e r t a d y la s e g u r i d a d d e los individuos.
3 . A L G U N A S L I M I T A C I O N E S AL P O D E R D E L
217
aos,
realservir
cada
PRESIDENTE
I n d u d a b l e m e n t e , e n los l t i m o s lustros el p r e s i d e n t e m e x i c M O h a
a u m e n t a d o sus f a c u l t a d e s y se h a f o r t a l e c i d o a tal g r a d o q u e se h a
a foi dr m
m
e raadc oi nq.u1 e8 su a c t u a c i n n o e n c u e n t r a o t r o f r e n o q u e su m i s m a
C a r e c e m o s d e u n e s t u d i o j u r d i c o y sociolgico sobre las limitaciones del p r e s i d e n t e m e x i c a n o . E m p e r o , e n m i o p i n i n , a l g u n o s d e
los p r i n c i p a l e s lmites a l g r a n p o d e r d e l p r e s i d e n t e e n M x i c o s o n :
a ] El tiempo, ya q u e su p e r o d o d u r a seis a o s y es constitucionalm e n t e imposible q u e se {rueda reelegir.
b ] El poder judicial federal q u e c o n s e r v a a l g u n a i n d e p e n d e n c i a ,
tal y corno ya lo e x a m i n a m o s , y q u e p r o t e g e d e la violacin los d e rechos h u m a n o s e n el p a i s a travs d e l " a m p a r o " , juicio q u e h a d e m o s t r a d o cierto ndice d e efectividad.
c] Los grupos de presin, s i e n d o difcil p o d e r p r e c i s a r h a s t a
de sus presiones h a n sido efectivas, p o r lo q u e se h a o p i n a d o
en M x i c o , e n v i r t u d d e n u e s t r o sistema, slo c o n o c e n y p u e d e n
dir las p r e s i o n e s los g r u p o s q u e las r e a l i z a n y el p r e s i d e n t e q u e
sufre. 1 0
dnque
melas
P a b l o G o n z l e z C a s a n o v a a f i r m a q u e los f a c t o r e s d e p o d e r e n
Mxico s o n : los caudillos y caciques regionales y locales; el e j r c i t o ;
el c l e r o ; los l a t i f u n d i s t a s , y los e m p r e s a r i o s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r o s . 1 7
J a i m e G o n z l e z G r a f , e x a m i n a n d o las p r i n c i p a l e s limitaciones c o n
que se e n c o n t r el p r e s i d e n t e E c h e v e r r a , sostiene q u e f u e r o n : las
relaciones d e d e p e n d e n c i a d e M x i c o respecto al exterior, el p o d e r
de
inversin d eo blas
organizaciones
r e r alites
s . 1 8 e c o n m i c a s y el p o d e r b u r o c r t i c o d e las
P o r el c o n t r a r i o , se h a o p i n a d o q u e los g r u p o s d e presin a u m e n tan la f u e r z a poltica d e l p r e s i d e n t e e n c u a n t o ste tiene el p o d e r
de e n f r e n t a r l o s y d e c i d i r las tensiones sociales q u e se p r o d u c e n d e
" Jacques Lambcrt, o>. cit., p. 516.
" Da'niel Coso Villegas, El sistema..., o/i. cit., p. 34.
17
Pablo Gonzlez Casanova, op. cit., p. 27.
" Jaime Gonzlez Graf, op. cit-, p. 24.
LIMITACIONES
AL
PODI R D E L
PRESIDENTE
218
1
presidencial,
AI.<;UNAS L I M I T A C I O N E S
AL
PODER
DEL
PRESIDENTE
219
segunda
devaluacin
u n p a s econtomar medidas
de crditos, la
de trabajo de
e] L a organizacin
no controlada,
c o m o el n a c i m i e n t o del " s i n d i calismo i n d e p e n d i e n t e " , f u e r a d e las c e n t r a l e s o b r e r a s a d i c t a s al PRI
y al g o b i e r n o , y q u e en p r i n c i p i o p u g n a p o r u n c a m b i o e n las
reglas del j u e g o d e la o r g a n i z a c i n y a c t i v i d a d sindicales.
f] L a prensa q u e m s q u e u n a limitacin constituye e n a l g u n o s
casos u n a m o l e s t i a ; as, las p g i n a s editoriales d e a l g u n o s p e r i d i c o s
a u n q u e su n m e r o de lectores n o sea m u y g r a n d e .
23
Vase Salvador Valencia Carmona, op. cil., p. 133; Lorenzo Meyer,
op. cil., pp. 20-21; Marco Antonio Alczar, Las agrupaciones patronales en
Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, p. 130; y Carlos Arrila, Las
organizaciones empresariales contemporneas, en Lecturas de poltica mexicana, Mxico, El Colegio de Mxico 1977, pp. 329-335.
24
Gabriel Zaid, "La alianza tripartita", en Plural, diciembre de 1975, p. 52.
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cedimiento no " p r o m u l g a " la ley. E n esta f o r m a , el proceso legislat i v o q u e d a r a c o m p l e t a m e n t e en sus manos, y t a n n o es ste el
sentido d e nuestra constitucin, que ella impone la publicacin
( p r o m u l g a c i n en la terminologa del artculo 89) c o m o u n a obligacin q u e no p u e d e eludir el presidente. l tiene q u e publicar, le
parezca o n o la ley, y si no lo hace es causa del juicio d e responsabilidad poltica.
Q L a constitucin autoriza al ejecutivo p a r a legislar p o r q u e : a] en
pocas d e emergencia se necesitan decisiones r p i d a s ; b] es quien
c u e n t a con personal competente en el aspecto tcnico, y c] los poderes legislativos se o c u p a n de las cuestiones generales, y las leyes
necesitan ser precisadas, por lo q u e se d e j a esta labor en manos del
ejecutivo.
Q El presidente mexicano, p o r disposicin constitucional, p u e d e realizar funciones legislativas en cinco supuestos: a] los casos d e emergencia, segn el artculo 29; b ] las medidas d e salubridad, segn la
fraccin xvt del artculo 7 3 ; c] los tratados internacionales, segn
la fraccin i del artculo 76 y la x del 8 9 ; d] la facultad reglamentaria, segn la fraccin i del artculo 89, y, e] la regulacin econmica, segn el segundo p r r a f o del artculo 131.
Q Las razones por las cuales el presidente h a logrado s u b o r d i n a r al
p o d e r legislativo y a sus miembros, son principalmente las siguientes: a] la g r a n mayora de los legisladores pertenecen al PRI, del
cual el presidente es el jefe, y a travs d e la disciplina del partido,
a p r u e b a n las m e d i d a s q u e el ejecutivo desea; b] si se rebelan, lo
ms probable es que estn t e r m i n a n d o con su carrera poltica, ya
q u e el presidente es el g r a n dispensador de los principales cargos
y puestos en la administracin pblica, en el sector paraestatal, en
los d e eleccin p o p u l a r y en el poder judicial; c] por agradecimiento,
ya cjue saben q u e le deben el sitial; d] a d e m s del sueldo, existen
otras prestaciones econmicas que d e p e n d e n del lder del control
poltico, y, e] la aceptacin d e q u e el p o d e r legislativo sigue los dictados del ejecutivo, lo cual es la actitud m s c m o d a y la d e menor esfuerzo.
P ] Las decisiones sobre los movimientos militares en caso d e guerra,
estn f u e r a del control judicial, ya q u e el presidente tiene la facultad
d e movilizar el ejrcito, la a r m a d a y la fuerza a r e a ; a n t e la suspensin de garantas q u e es casi necesaria en caso d e guerra,
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El p r o c u r a d o r general de la repblica, de a c u e r d o con los artculos 21 y 102 constitucionales, es quien ejerce la accin penal. 0 sea.
q u e en manos del presidente q u e d a el ejercicio d e esta atribucin
t a n delicada.
E n los casos concretos, el p r o c u r a d o r decide si se jercita o no
la accin penal, y p a r a su decisin se debe basar en los elementos
de conviccin del p r o p i o caso; pero lo difcil d e la situacin es q u e
el p r o c u r a d o r decidir discrecionalmente tal ejercicio y si no lo
lleva a efecto, los interesados en q u e la persecucin se c u m p l a , no
p u e d e n hacer n a d a , ya q u e la s u p r e m a corte de justicia h a resuelto
q u e p a r a estos casos no procede el juicio d e a m p a r o p o r q u e se privara d e d i c h a facultad al ministerio pblico.
D e a q u q u e el ministerio pblico tenga en Mxico el
monopolio de la accin penal, a u n q u e existen algunos casos excepcionales
en q u e la persecucin d e los delitos la realiza u n r g a n o distinto.
El ministerio pblico se p u e d e desistir de la accin penal, pero es
facultad del juez i n t e r r u m p i r o no el proceso, ya q u e dicho caso,
h a b i e n d o salido de la del ministerio pblico se e n c u e n t r a b a j o su
jurisdiccin. Sin embargo, en Mxico, el ministerio pblico incluso
se h a llegado a desistir d e la accin penal existiendo ya sentencia de
primera instancia y encontrndose el caso en conocimiento de la seg u n d a instancia. Esta situacin antijurdica y avasalladora del p o d e r
judicial slo c o m p r u e b a la g r a n discrecionalidad q u e el ministerio
pblico tiene en el ejercicio y en el desistimiento de la accin penal,
c u a n d o el uso de sta no debera ser de carcter arbitrario, sino estar
sujeto a normas.
Q Las nicas facultades jurisdiccionales q u e posee el presidente
son las q u e tiene en m a t e r i a agraria d e a c u e r d o con el artculo 27.
L a s u p r e m a corte posee cierta independencia f r e n t e al p o d e r
ejecutivo, pero puede afirmarse q u e esa a u t o n o m a sufre menoscabo en los casos en q u e el ejecutivo est interesado polticamente en
la resolucin.
El procedimiento de destitucin de miembros del poder judicial
establecido en el artculo 111 v u l n e r a la independencia del c i t a d o
poder y pone sobre su cabeza la espada q u e p u e d e caer a v o l u n t a d
del presidente. Bien conocemos que el p o d e r legislativo no se opondr a la peticin presidencial: baste c o m o e j e m p l o la solicitud del
19 de diciembre de 1932. Por tanto, dichos p r r a f o s deben desaparecer d e nuestra constitucin, si queremos reforzar la a u t o n o m a de
nuestro poder judicial.
RECAI'IL UL.ACIN
El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al ])residente u n a serie de facultades situadas ms all del m a r c o constitucional, como
son la designacin de su sucesor, el n o m b r a m i e n t o de los gobernadores, los senadores, de la mayora de los diputados, de los principales presidentes municipales; por ser el PRI un partido p r e d o m i n a n te y semioficial integrado por sectores, le d a al presidente control
sobre las principales organizaciones obreras, campesinas, profesionales y de diversa ndole populares, en la jerga del propio p a r t i d o
que representan, c u a n d o menos hasta ahora, las organizaciones ms
fuertes de Mxico.
Q El presidente es el gran elector de su sucesor, sin q u e nadie lo
d u d e , pero es ms, ni siquiera se le critica. Por el m o m e n t o , todo
hace suponer cjue se a c e p t a esta prerrogativa del presidente, sin que
sea posible p o d e r decir cul ser el desarrollo de esta funcin presidencial o hasta c u n d o estas reglas del juego van a f u n c i o n a r .
n L a p r e g u n t a de c m o es posible que de la noche a la m a a n a ,
el h o m b r e polticamente poderoso se convierta casi en slo un ciud a d a n o ms?, la podemos responder en el sentido ce que la presidencia se h a institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del
poder en Mxico responden al cargo del presidente y no a la pers o n a ; entre los ms importantes de stos podemos m e n c i o n a r : el
apoyo de los principales sindicatos y agrupaciones campesinas y populares, el apoyo del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y el apoyo del ejrcito.
Q L a responsabilidad del presidente exigida a travs de un proceso
implica f u n d a m e n t a l m e n t e un problema poltico: u n e n f r e n t a m e n t o
total y frontal entre los poderes ejecutivo y legislativo, teniendo este
ltimo la interpretacin de la extensin de las clusulas por las cuales se le exige responsabilidad al presidente; por tanto, el quid del
juicio d e responsabilidad del presidente se e n c u e n t r a en si se renen
en la c m a r a de diputados los votos p a r a acusarlo, y si se renen en
el senado los votos p a r a destituirlo.
[2] L a frase " p o r traicin a la patria y delitos graves del orden
c o m n " contenida en el artculo 108, no se p u e d e interpretar restrictivamente, p o r q u e si no, q u se podra hacer j u r d i c a m e n t e ante
un presidente q u e aboliera el sistema republicano y decidiera reelegirse, q u e suprimiera al p o d e r legislativo o judicial, el sistema federal
o las garantas constitucionales?
Contestar que n a d a se p u e d e hacer, equivale a manifestar cjue la
constitucin es u n a serie de declaraciones sin vigencia, o vigentes
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conformes a la v o l u n t a d presidencial; esto n o es posible en u n sistema constitucional: la n o r m a constitucional establece la sancin correspondiente en caso de ser violada. L a constitucin prev los procedimientos p a r a su p r o p i a defensa.
E n consecuencia, la frase en cuestin hay q u e interpretarla en el
sentido d e q u e el presidente es responsable si r o m p e o t r a t a d e romp e r el o r d e n constitucional, o si n o c u m p l e sus obligaciones constitucionales y este incumplimiento q u i e b r a el sistema d e gobierno.
Desde luego q u e d i c h a r u p t u r a y tal incumplimiento tienen q u e ser
m u y graves, y d e seguro el congreso n o se a t r e v e r a iniciar u n
juicio d e responsabilidad si 110 h a n causado conmocin nacional y
si 110 se siente respaldado p o r la opinin pblica. Exigir responsabilidad a u n presidente es algo serio, con lo q u e 110 se p u e d e jugar,
p e r o si n o q u e d a otro remedio p a r a preservar el sistema constitucional y legal del pas, h a y q u e hacerlo.
1~~1 Las facultades q u e la constitucin confiere al p o d e r legislativo
respecto al ejecutivo c o m o controles polticos o q u e p u e d e n convertirse en controles polticos son: a ] el p o d e r d e la bolsa; b] la ratificacin de d e t e r m i n a d o s actos; c] el juicio poltico de responsabilidad;
d j las sesiones extraordinarias, y, e] las facultades implcitas.
Algunos de los principales lmites al g r a n p o d e r del presidente
en Mxico son: a] el t i e m p o ; b] el p o d e r judicial f e d e r a l ; c] los g r u pos de presin; d] los d e carcter internacional; c] la organizacin
110 controlada, y, f] la prensa.
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