Lic.

Flavia Volpe Martincus

ESTADO Y DEMOCRACIA EN AMERICA LATINA

Tanto Evans (1996) como Bresser Pereira (1998) coinciden en sealar que, as como en los aos
treinta y sesenta, el Estado era visto como un factor de desarrollo econmico y social; la
experiencia de las dcadas posteriores, concretamente a partir

de los aos 70, y ante la

distorsin del crecimiento y frente a la globalizacin, el Estado entra en crisis, transformndose

en la causa principal de reduccin de las tasas de crecimiento econmico, de los aumentos del
nivel de desempleo e ndice de inflacin, situacin que condujo a que esa imagen del Estado
como agente preeminente del cambio, que exista hasta hace algunos aos, se deteriorara,
emergiendo, una visin del Estado como obstculo fundamental del desarrollo. Ante ello, las
reformas econmicas pro-mercado constituyeron la respuesta a aquella crisis que atravesaba el
Estado. No obstante, advierte Bresser Pereira, los aos noventa evidenciaron la inviabilidad de
sus propuestas de un Estado mnimo, lo cual condujo, en la segunda mitad de los noventa, como
seala Iazzetta (2000) (2005) (2007), a un giro en el cual se coloca en el centro de la agenda de
la discusin terica y poltica al Estado1, de all que en la segunda mitad de los noventa se
comience a hablar del retorno del Estado, haciendo referencia a su necesaria reconstruccin,
la cual al decir de Bresser Pereira (1998:517) y tambin en un mismo sentido, Iazzetta (2000:47)
implica que no slo ste pudiese realizar sus tareas clsicas de garantizar la propiedad y el
cumplimiento de los contratos, sino tambin su papel de garante de los derechos sociales y de
promotor de la competitividad de cada pas.
El presente trabajo pretende dar cuenta de la revalorizacin que se da del Estado en Amrica
Latina, que tiene lugar, como seala Iazzetta (2000), una vez atenuado el furor antiestatista que
imper en los ochenta. Con este objetivo se comenzar a desarrollar dicho tema, a partir de dos
etapas diferenciadas: una caracterizada por protagonismo del Estado y posterior descrdito, y la
segunda: el retorno del Estado. Dicho recorrido, creo, nos permitir comprender en qu contexto
y cmo se arriba a la revalorizacin del Estado en estos ltimos aos en nuestra regin.

Como seala Iazzetta (2007), si bien ese estado reflejaba deficiencias, otras fallas fueron hacindose
evidentes en el desempeo del mercado, provocando la revalorizacin de aqul.

Una breve perspectiva histrica

A) Protagonismo del Estado y posterior descrdito

Si, como seala Lechner (1992: 237), consideramos slo la historia reciente de Amrica Latina
encontramos entre 1930 y 1970 el denominado modelo de desarrollo hacia adentro. Las
sociedades de Amrica Latina desde el perodo de entreguerras se articularon dentro de lo que
puede llamarse matriz estado cntrica (MEC)2, trmino acuado por (Cavarozzi, 1996). Todas
las sociedades industriales durante el perodo histrico que ocupa la mayor parte del siglo XX
estuvieron caracterizadas por la intervencin poltica sobre lo econmico a travs del Estado,
que fue como se ha mencionado en la introduccin de dicho tema, ampliamente entendido como
la solucin (Evans, 1996) de diversos problemas sociales fundada en la creencia compartida
de que los mercados privados producan soluciones inferiores (Fishlow, 1990: 62) que las
posibles de lograr mediante la accin estatal.
Habiendo constituido la respuesta adecuada a la realidad tanto nacional como internacional
posterior a la segunda guerra mundial, el estado desarrollista en Amrica Latina, comienza a
vislumbrar sus contradicciones internas (Lechner 1997: 8). De acuerdo a Cavarozzi (1996:114)
la MEC fue rgida y frgil a la vez.

Siguiendo a dicho autor, tanto econmica como

polticamente, el despliegue de la matriz llev a sucesivos cul de sacs que produjeron

dislocaciones. En este sentido, afirma el autor, que dicha matriz careci de flexibilidad, siendo
sta una de las principales razones por las que la ineficiencia de la misma aumentara
considerablemente a partir de la dcada de 1970.
Creemos interesante mencionar las apreciaciones que, al respecto brinda Iazzetta (2007: 38)
cuando advierte que si bien durante la MEC el Estado ocup un lugar central, no obstante, el
mismo se vio colonizado por grupos privados, los cuales, lo concibieron a aqul como un
espacio susceptible de beneficio propio, lo que condujo a que se socavara su dimensin pblica.
Debido a ello, siguiendo a Iazzetta, dos imgenes del Estado han llevado a un clima de
desconfianza sobre l, a saber: el papel que desempe el Estado en el pasado autoritario, donde
tuvo el monopolio de la violencia fsica, provoc un fuerte temor y sospecha sobre su actuacin.
Asimismo, la otra caracterstica del Estado que condujo a su desconfianza fue la asociacin del

En dicha matriz el estado actuaba como una instancia de regulacin econmica, social y poltica
decisiva, lo cual reflejaba, seala Iazzetta (2007) su relevancia y presencia en todos los mbitos de la vida
latinoamericana. Es menester observar, como lo hace dicho autor que, en esta etapa, en tanto el estado era
considerado el meollo central de la poltica y la economa, la democracia fue despreciada como valor y
como principio organizador de la vida en comn (Iazzetta 2007: 34).

mismo con una fuente de corrupcin estructural relacionada con la extraccin de recursos
pblicos con fines privados3.
Como sealan Iazzetta (2005) Cavarozzi y Casullo (2003) en Amrica Latina las frmulas
polticas que se establecieron a partir de la dcada de 1980 tuvieron que resolver los
condicionamientos y las ambigedades resultantes de una doble transicin (poltica y
econmica): la transicin del autoritarismo a la democracia y luego, el agotamiento de la matriz
estado-cntrica.
Hacia fines de la dcada del ochenta, este modelo de Estado se encontr en medio de una
profunda crisis debido a su fuerte endeudamiento interno y externo, el sobre-empleo pblico y
su rigidez frente al vertiginoso contexto mundial.
Se produce un triple proceso: por un lado, el agotamiento del modelo sustitutivo, debido a las
dificultades del Estado para garantizar, en un marco de proteccionismo, la expansin industrial
sostenida; por otro lado, el marcado endeudamiento externo; y la finalmente, globalizacin
econmica y financiera que dej al descubierto los desfasajes entre las condiciones de
competitividad producto de los profundos cambios en el sistema capitalista mundial y las
economas nacionales cerradas y protegidas propias del modelo anterior4.
As, como sostiene Lechner (1997) ya a fines de los setenta y especialmente con el colapso
financiero de 1982, se evidencia, el agotamiento de la matriz estado-cntrica, siendo en este
contexto donde el neoliberalismo propone una nueva forma de coordinacin social: la
coordinacin social5 mediante el mercado6.
Ya entonces desde fines de los setenta, se puede observar, afirma Lechner (1997) que la
estrategia neoliberal denuncia los efectos paradjicos de la accin estatal, por provocar un
bloqueo del desarrollo social en lugar de fomentarlo, a la vez que impulsa medidas destinadas a
fortalecer el papel del mercado7. As, entonces a diferencia de la estrategia desarrollista, que

Estas dos imgenes, condujeron a la aceptacin del ideario antiestatista promovido aos despus por el
neoliberalismo (Iazzetta 2007: 40)
4
Segn Garca Delgado (1994), la primer explicacin muestra las insuficiencias endgenas del modelo, la
segunda el perverso crculo constituido por endeudamiento y el poder de los grupos econmicos, y la
tercera, la demanda de integracin a un mundo con mayor competitividad como condicin sine qua non
para subsistir.
5
La coordinacin social, segn Lechner (1997) asume tres formas especficas, en tanto expresiones
histrico-temporales de interaccin social: la coordinacin poltica, la coordinacin mediante el mercado
y la coordinacin a travs de redes.
6
Segn Lechner (1997) en esta forma de coordinacin, el mercado sera la instancia autorregulada y
autoorganizada capaz de lograr el equilibrio en el orden social. Esta forma de coordinacin se caracteriza
por ser descentralizada; privada; horizontal y no intencionada, convirtindose en la prctica, en la
anttesis de la coordinacin poltica en cuanto a sus rasgos definitorios. Recordamos que, segn Lechner,
la coordinacin poltica alude al papel central y rector del Estado en la sociedad como realidad moderna,
y a la nocin de soberana, tanto externa (Estado-Nacin que garantiza la integridad territorial) como
interna (poder centralizado que articula la vida social).
7
Como seala Zurbriggen (2007: 156): el mercado se convirti en el nico capaz de reflejar y canalizar
los diversos intereses de la sociedad, garantizar el crecimiento econmico y la movilidad social. Adems

haca del Estado el motor del proceso, la estrategia neoliberal toma al mercado como el
principio constitutivo de la reorganizacin social. El resultado, seala Lechner (1999: 16), ha
sido no slo una vigorosa expansin de la economa de mercado sino tambin la instauracin de
una sociedad de mercado8.
El neoliberalismo denuncia no slo el estatismo, sino que condena toda intervencin estatal
como consustancialmente nefasta9 (Lechner 1992). En este mismo sentido, Vilas (2000:1),
afirma que la intervencin estatal fue considerada la responsable principal del descalabro.

B) El retorno del Estado: su reconstruccin desde la democracia

Creemos menester recordar como lo hace Iazzetta (2007) que el debate de la reflexin
democrtica de las dos ltimas dcadas, gir en torno a dos grandes momentos: uno en el cual
aqulla reflexin estuvo centrada, en los aos ochenta, en los regmenes polticos10 para asistir,
ya hacia fines de esos aos, a un cambio de eje, dado que la reflexin se desplaza hacia los
anlisis de las reformas pro mercado.
En aquellos aos, la concepcin que predominaba del Estado, lo reduca a una mera relacin
social, visin que, como advierte Iazzetta (2007:41) resultaba estrecha para imaginar sus nuevas
tareas en un marco democrtico. Ya en los aos ochenta, Lechner (1986) sealaba que la
principal carencia en el debate sobre la democratizacin estribaba en la ausencia de una
reconceptualizacin del Estado en tanto Estado democrtico.
Como coinciden en sealar Iazzetta (2000) y Zurbriggen (2007) el hecho de enfatizar en el
Estado democrtico, era preciso presentar una definicin del Estado ms amplia que supere los
estrechos lmites que lo circunscribieron a la dimensin econmica, como lo hizo el
razonamiento neoliberal. En este sentido, la imagen del estado que gui la puesta en marcha de
la reforma pro-mercado, desconoci otras dimensiones importantes que permiten considerarlo
simultneamente como forma poltica, como aparato burocrtico, como garante de un orden
jurdico legtimo y como sntesis simblica de la sociedad civil (Iazzetta 2003: 380)
Ser ODonnell, quien en sus trabajos (1993, 2000 y 2004), supere la perspectiva que vena
imperando en torno al estado, la cual, lo asimilaba con su aparato burocrtico. Si bien, reconoce

sostiene la autora, estas ideas tuvieron, un fuerte impacto en Amrica Latina, propiciadas por el
agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones y las crecientes crticas al Estado
intervensionista.
8
Una sociedad donde los criterios propios de la racionalidad de mercado competitividad, productividad,
rentabilidad, flexibilidad, eficiencia- permean todas las esferas (Lechner 1999: 16)
9
En este mismo sentido, Iazzetta (2005) sostiene la fuerte desconfianza frente al Estado que tena el
discurso neoliberal, guiado por la pretensin de restringir toda forma de regulacin pblica sobre el
mercado y la interferencia espuria de la poltica dentro de sus dominios.
10
El paradigma politicista fue el que imper en los aos ochenta. El mismo, al enfatizar en el rgimen
poltico, ofreca un magro lugar para pensar al Estado (Iazzetta 2007: 41)

tal autor, dicho aparato forma parte de aqul, no obstante, advierte que se incurrira en una
miopa tratar de reducir el estado con la suma de las burocracias pblicas. As, ODonnell
(1993: 165-166) conceptualiza al estado como un conjunto de relaciones que establece cierto
orden en un territorio determinado. As, de acuerdo a dicho autor, el estado posee al menos tres
dimensiones11, que sin dejar de lado la idea de relacin social de dominacin, permitir como
observa Iazzetta (2007:48) pensar la complementariedad del estado con la democracia y por
ende, identificar las tareas democrticas que an tienen pendientes los estados de nuestra regin.
Muchas de aqullas relaciones se formalizan mediante un sistema legal previsto y respaldado
por la ley. De esta manera, tal autor recupera y enfatiza la importancia del sistema legal como
una dimensin constitutiva del estado.
Varios autores, entre los cuales nombraremos algunos representativos que se han abocado a
estudiar el tema; coinciden en subrayar el regreso del Estado en la agenda. As, seala
Graciarena (1984:40) que el Estado ha retomado una posicin central en el campo de la
investigacin terica y emprica de las ms diversas ciencias sociales. De la misma manera,
Vellinga (1997: 15) indica que el debate actual enfatiza la necesidad de restaurar la fuerza y
autoridad del Estado y su capacidad de planeacin institucional en los distintos sectores
econmicos y sociales. Del mismo modo, Dloye (2004:31) seala que el Estado, de objeto
olvidado para las ciencias sociales, pas a estar en el centro de numerosas iniciativas de
estudio. En este sentido, denota Skocpol (1989), que no puede negarse que se est operando un
notable cambio intelectual, porque no hace mucho las teoras y los programas de investigacin
dominantes de las ciencias sociales rara vez hablaban del Estado12.
A principios de la dcada del noventa, el modelo de desarrollo centrado en el mercado
auspiciado por los organismos multilaterales (BM y FMI) y sintetizado en el Consenso de
Washington, inclua una serie de reformas que tenan que llevar a cabo los gobiernos de nuestra
regin para retomar la senda del desarrollo: disciplina fiscal, liberalizacin financiera y
comercial, apertura total de la economa a las inversiones directas, privatizacin, desregulacin
y proteccin de los derechos de propiedad intelectual de las multinacionales. Sin embargo,
seala Zurbriggen (2007:157) a mediados de los aos noventa, se produce un punto de inflexin
en el debate internacional, dado que se empieza a enfatizar la necesidad de reconstruir el Estado
y reformular su insercin en la sociedad civil (Zurbriggen 2007: 157). Del mismo modo,
Iazzetta advierte que en los aos noventa, los estudiosos de la ciencia poltica constatan el
11

Estas tres dimensiones son: un conjunto de burocracias, un sistema legal y un foco de identidad
colectiva ( ODonnell 2004:150-151)
12
Como advierte Skocpol (1989:1) asistimos en la ltima dcada a un sbito aumento del inters por el
Estado en las ciencias sociales comparativas, ya sea como objeto de investigacin o como algo a lo que se
recurre para explicar consecuencias de inters, el Estado en calidad de actor o de institucin viene
ocupando un lugar destacado en la profusin de estudios de investigadores de las ms diversas tendencias
tcnicas provenientes de todas las disciplinas importantes.

dficit en el cual se haba incurrido en la reflexin democrtica al haberse omitido13 el tema del
Estado.
De esta manera, luego de las reformas de mercado vividas durante los noventa, las que tuvieron
como eje casi excluyente la reduccin del papel del Estado en la vida social, ha comenzado
podramos decir, una nueva etapa, en la que -parafraseando a Skocpol (1989) el Estado regresa
al primer plano. As cabe acompaar a Iazzetta (2005, 2007) cuando seala que si bien el
Estado de fines de los ochenta, presentaba deficiencias, que provocaron la adopcin del
recetario de reformas, otras fallas fueron hacindose visibles en la actuacin del mercado14,
situacin que condujo a la revalorizacin del Estado.
El redescubrimiento del estado, encarado por los organismos multilaterales de crdito, que
tiempo antes, haban abogado por su desmantelamiento, pasa a constituir un aspecto central de
la agenda de cara a su reconstitucin. En este contexto, es menester mencionar el Informe del
BM de 199715 donde se afirma: han fracasado los intentos de desarrollo basados en el
protagonismo del Estado, pero tambin fracasarn los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin
un Estado eficaz el desarrollo es imposible (BM (1997, p 26). Adems, como coinciden en
indicar Vilas (2000: 6, 7) y Zurbriggen (2007:158), el Informe del BM, seala que el desarrollo
requiere un Estado efectivo, que desempee un papel cataltico y facilitador, estimulando y
complementando las actividades de la empresa privada y los individuos.
El Estado es central en el desarrollo econmico y social en la medida que su papel sea de
facilitador, socio y catalizador de la iniciativa privada, no de proveedor. Para que el bienestar
humano avance, las capacidades estatales definidas como la habilidad de emprender y
promover eficientemente acciones colectivas- deben aumentar (Vilas 2000: 7). De la misma
manera, Torre (1998) tambin denota que, desde el Banco Mundial, se invita a los pases a ir
ms all del Consenso de Washington colocando en su agenda, adems de las polticas que
aseguren el funcionamiento de los mercados, otras que promuevan la reconstruccin del Estado.
Adems, sostiene dicho autor, que el malestar contra el Estado tan difundido en los ochenta fue

13

Lechner (1986) subraya que el desinters por el Estado se relaciona con el descrdito con el que se lo
asociaba por su actuacin en el pasado autoritario reciente.
14
Segn Lechner (1997) los resultados sociales concretos en varios pases de la regin latinoamericana,
luego de la aplicacin de esta forma de coordinacin mediante el mercado, profundamente negativos y
excluyentes, generaron como cruda leccin la idea de que el mercado por s slo no genera ni sustenta un
orden social.
15
Vase el Informe del Banco Mundial El Estado en un mundo en transformacin. Como subrayan
Iazzetta et al. (2007) en dicho informe se refleja la revalorizacin del estado, instalando en la agenda la
necesidad de reconstruirlo luego de haberlo sometido a una reduccin indiscriminada. El informe,
sostienen tales autores, demandaba estados con capacidades de gestin, bajo la idea de que se haba
pasado de un estado gigante, a uno raqutico, carente de capacidad de intervencin y regulacin para
sostener el desarrollo econmico. Se procuraba de esta manera, con la segunda generacin de reformas,
llevar a cabo transformaciones en el interior del estado, enfatizando no tanto en su tamao, sino en su
calidad.

menos una revuela ideolgica contra la actividad estatal y ms el resentimiento hacia un Estado
que no funcionaba16.
Muchos se han preguntado, por qu se haba vuelto menester reconstituir aquello que, aos
antes, el Banco haba recomendado reducir a su mnima expresin: la respuesta, afirma el autor
es sencilla: resultaba evidente que junto con el desmantelamiento estatal se haba vaciado la
escena pblica y desgarrado el tejido social, comprometiendo de esta manera, la paz social y la
gobernabilidad democrtica (Oszlak 1999:7).

As, como hemos sealado, ante el fracaso por reorganizar la coordinacin social en torno al
mercado, el pndulo se ha desplazado del descubrimiento del mercado al redescubrimiento del
Estado (Lechner (1997), adems, advierte Iazzetta (2005), este ltimo es considerado como el
fundamento necesario de un rgimen democrtico. Es decir, la democracia no puede realizarse
plenamente como tal sin el Estado. De la misma manera, O Donnell (2000) subraya que sin un
Estado efectivo no puede haber democracia.
El desmonte del Estado provocado por las reformas pro mercado reflej que un rgimen
democrtico descansa sobre la estructura del estado y que un estado menor, como pregonaba la
corriente neoliberal, no implicaba mayor democracia. Dos dcadas de democracia, advierte
Iazzetta (2007: 34) reflejan que las tareas que ella tiene pendientes no podrn llevarse a cabo
con un estado pobre como el que caracteriza a los pases de nuestra regin. Para ello el desafo
pasa por profundizar la democracia, contar con ms y mejor estado. Esta apreciacin, observa
Iazzetta (2005) coincide con la necesidad de construir un estado compatible con las exigencias
de las democracias de nuestra regin.
Si efectuamos un balance de lo expuesto, podremos estar de acuerdo con Garretn, (2003: 40)
segn el cual, lo que est a la orden del da, entonces no es la reduccin del papel del Estado,
sino su transformacin en el sentido de su modernizacin, descentralizacin y reorganizacin
participativa, para cumplir su funcin como uno de los agentes de desarrollo. Tanto Lechner
(1992) como Subirats (2007), por nombrar a algunos autores que han analizado el tema, invitan
a repensar el concepto mismo de estado. De acuerdo al primer autor, sera errneo reducir el
problema a ms Estado o menos Estado. En este sentido, Lechner y asimismo, Iazzetta
(2000), coinciden en sealar que parece difcil impulsar un desarrollo sostenido en Amrica
Latina en tanto la relacin de mercado y Estado sea visualizada como una suma cero en donde
el avance de un elemento necesariamente implique el retroceso del otro. En lo que respecta a
Subirats (2007) el autor seala que estamos presenciando una nueva fase de replanteamiento del
16

Como sostiene Torre (1998: 131): a pesar de toda la retrica antiestatista de los ltimos tiempos, son
numerosas las evidencias que indican, a travs de elecciones y sondeos de opinin, que los ciudadanos en
Amrica Latina esperan que el Estado haga algo para amortiguar los costos del ajuste estructural y
facilitar la adaptacin de los pases de la regin al spero entorno de la globalizacin.

papel del Estado. Se evidencia a lo largo de estos aos, que se sigue necesitando del Estado,
sostiene dicho autor, dado que el mercado, no resuelve los problemas de la ciudadana, ni logra
evitar que crezcan las desigualdades o que persista la pobreza extrema.
En esta misma lnea, es valioso el aporte que realiza Bresser Pereira (1998) en cuanto a su
propuesta de reconstruir el Estado redefiniendo sus funciones y fortaleciendo su capacidad de
intervencin, lo cual llevara a un Estado ms fuerte y eficiente.
Hoy en da el nfasis apunta a no ms o menos Estado, sino a otro estado (Lechner 1992:246;
Iazzetta 2007) en el sentido de abogar, como afirma Lechner (1992),

por un Estado

democrtico que integre efectivamente a todos los ciudadanos.

Este amplio consenso que existe entre los estudiosos acerca de la necesaria recuperacin del
Estado, va de la mano tambin, con la postura de otros autores que abogan por republicanizar
el estado17, entendindolo a ste como la forma ms avanzada de democracia representativa.
En suma, como hemos subrayado a lo largo de la ltima parte del presente trabajo, asistimos en
los ltimos aos a un re-descubrimiento de la cuestin del Estado, dejando de lado, su imagen
de problema ( Evans 1996) que imper alrededor de l, durante muchas dcadas. A su vez,
debemos tener en cuenta que adems, de la mencionada revalorizacin del Estado, se observa
tambin una revalorizacin de ciertas dimensiones, nos referimos fundamentalmente a la de sus
capacidades internas. En este contexto, creemos menester mencionar, como lo hace Iazzetta, el
Informe del PNUD (2004)18, en donde se deja explcito que la construccin de la democracia no
slo se circunscribe al perfeccionamiento del rgimen poltico sino que asimismo se necesita
fortalecer las capacidades del estado. De la misma manera, Ana Bejarano, citada por Lander et
al (1996) considera que el Estado ha jugado y seguir jugando un papel protagnico en el
desarrollo de las sociedades latinoamericanas. Afirma que es necesario recuperar al Estado para
fortalecer la democracia, en vista de que sin la accin del Estado no sera posible establecer
correctivos a las grandes desigualdades sociales, ni se podr garantizar la conformacin de un
orden social en sociedades crecientemente heterogneas y complejas. En este sentido, Caldern
(2006) seala que lo que debe entenderse hoy en da es la necesidad de que el Estado sea un
promotor del desarrollo. No puede, advierte el autor, ser el viejo Estado, ese proto-Estado de
bienestar perifrico que tena Amrica Latina en los 50, 60, 70. Debe ser, apunta Caldern, un
Estado en la globalizacin, un Estado bisagra que pueda trabajar hacia adentro, o desde dentro

17

Iazzetta (2005), menciona a Francisco De Oliveira, Bresser Pereira y Caldern.

Nos referimos al Informe: La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y
ciudadanos. Como seala Paramio (2004:13) lo ms innovador del Informe es la propuesta de poner en
primer lugar a la democracia, por encima del crecimiento y de los mercados. Y esta propuesta se plantea a
su vez desde una concepcin multidimensional de la democracia que no se limita al rgimen poltico y a
la existencia de un poder efectivo, sino que incluye la vigencia de del Estado de derecho, la efectividad de
los derechos polticos, civiles y sociales.
18

de nuestras sociedades, para producir procesos de integracin social. No es posible, lograr una
democracia sostenible si no hay procesos de inclusin social genuinos.

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