COMENTARIOS Y CONCLUSIONES DEL CICLO SOBRE

LA EVOLUCION DE LA ECONOMIA URUGUAYA

CR. MARIO BUCHELLI
1) La divisin de la Economa del Uruguay en cuatro grandes perodos. Una visin de largo
plazo de la economa uruguaya muestra ciertos perodos con caractersticas especficas, perodos
que pueden analizarse en profundidad. Debe tenerse presente que, o bien se encuentran algunas
caractersticas que tipifican un perodo, existen algunas diferencias que en algunos casos son
importantes. Teniendo en cuenta todos estos elementos se intent tipificar especie de modelos
econmicos que tuvieron vigencia por algunos perodos. Dentro de esta ptica, y con todas las
limitaciones que ello supone, se distinguieron cuatro etapas en la evolucin de la economa
uruguaya desde los inicios a la vide independiente hasta el presente.(1)
Recordamos las cuatro etapas de la historia econmica del Uruguay tal como fue presentada en la
conferencia inaugural.
A) el modelo de desarrollo hacia afuera que corresponde al Uruguay liberal y se extiende entre
1830 y 1914.
La poltica econmica se inscribe dentro de los modelos del liberalismo econmico, y el perodo se
clausura con la inconversin y el abandono del patrn oro. Durante este perodo predomina una
poltica de economa abierta al exterior. El pas se inserta en el sistema econmico mundial,
siguiendo el principio de las ventajas econmicas comparativas.
B) el modelo de transicin que abarca el perodo 1914-1931. Se trata de un perodo que transcurre
entre el modelo de desarrollo hacia afuera, el Uruguay liberal, y el modelo de desarrollo hacia
adentro, el Uruguay de intervencin estatal. Durante este modelo de la transicin se desarrollan
polticas proteccionistas y distributivas que anuncian el comienzo de una intervencin acentuada del
Estado en la vida econmica. Los aspectos ms destacados del perodo vienen caracterizados por: I)
polticas de proteccin industrial; II) polticas distributivas; III) polticas de expansin del crdito,
especialmente hacia el fin del perodo, que tuvo un fuerte impacto en el mercado de cambios; IV)
desarrollo del sector empresarial pblico y constitucin del sistema bancario pblico; V) ortodoxia
fiscal y monetaria. Esta ltima hasta mediados de la dcada del 20.
C) el modelo de desarrollo hacia adentro, con un ciclo completo: nacimiento, expansin,
declinacin y que se desenvuelve entre 1931-1973. En este perodo se asiste a una fuerte
intervencin del Estado en la vida econmica, una fuerte expansin industrial basada en la
sustitucin de importaciones, fuerte desequilibrio fiscal y monetario y varios aos de estancamiento
al final del mismo.
D) Finalmente, el perodo que comienza en 1974 y se caracteriza por la apertura de la economa y
que podemos caracterizar como sigue:
I) apertura de la economa a la competencia internacional. Se sostiene que el modelo basado
en la sustitucin de importaciones provoc el desarrollo de actividades ineficientes. El pas perdi
capacidad de competencia. La vuelta a la eficiencia econmica se lograr por medio de la apertura
de la economa;
II) volver al principio de subsidiariedad del Estado. Se debe reducir la participacin del
sector pblico que no interpreta los mecanismos del mercado. Corresponde al sector privado el
desarrollo de la actividad econmica y dejar al mercado como indicador de la orientacin de las
inversiones:
III) eliminacin de la proteccin que lleva al oligopolio y las tasas de inters negativas que
quitan incentivo al ahorro y conducen a una mala asignacin de los recursos;
IV) la apertura de la economa llevar a la equiparacin de los precios internos con los
precios internacionales, lo que a su vez determinar una mejor asignacin de los recursos;
V) la fijacin de los salarios quedar librada a la accin del mercado. El salario real debe
situarse al nivel del costo de oportunidad. La libertad de salarios conducir al ptimo de ocupacin

e inversin con niveles de precios aceptables;

VI) el sistema financiero debe vincularse al mercado internacional. Ello requiere libertad de
movimiento de fondos, tanto en el mercado interno como en el mercado internacional. Un sistema
financiero libre se compadece con tasas de inters libres que reflejan el precio real del capital;
VII) libertad en el mercado de cambios, para facilitar el ajuste de los pagos internacionales y
tipos de cambio que reflejan los dictados del mercado.
Todos los participantes del ciclo aceptaron como hiptesis de trabajo la clasificacin de la vida
econmica del Uruguay en los cuatro perodos reseados. Cabe destacar la homogeneidad de los
planteamientos y la objetividad de los distintos participantes en el ciclo, no obstante tratarse de
personas y tcnicos con enfoques distintos de la problemtica econmica nacional. El tratamiento
de los distintos temas, tanto en lo que refiere al anlisis de los grandes perodos como a los temas
especficos (industria, agro, finanzas pblicas, moneda y crdito y comercio exterior) presenta una
gran riqueza en informacin y anlisis.
Es interesante destacar la discrepancia y algunas observaciones que present el Dr. Ramn Daz
acerca del criterio adoptado para clasificar la economa en los cuatro perodos anteriormente
indicados. El Dr. Ramn Daz expres que la Ley General de Aduanas de 1886 y la Ley de Aduana
de 1888 determinaron un fuerte sesgo proteccionista que en cierta forma no permite hablar de un
Uruguay liberal para todo el perodo 1830-1914.
En la conferencia inicial del ciclo insist en el liberalismo de la Universidad, en el liberalismo de la
ctedra como expresin de la intelectualidad de la poca. Se insisti asimismo, en la poltica
propuesta y desplegada por Toms Villalba, y los trabajos de los Principistas. En realidad el
Uruguay real es ms que eso. En efecto, en agosto de 1879 se fund la Liga Industrial con una
fuerte defensa del proteccionismo industrial. La Liga argument que exista falta de equidad en los
derechos de aduana y propuso una lista de bienes que deban ser protegidos pues la industria
nacional estaba en condiciones de producirlos. Responsabilizaba al comercio importador de detener
el progreso econmico y a los universitarios liberales de sostener teoras econmicas equivocadas.
Sostena que el libre comercio slo serva a los intereses de los pases industrializados y ocasionaba
perjuicios a los pases productores de materias primas. Estos pases slo podran desarrollar el
aparato industrial mediante la proteccin. La siguiente frase, recogida de un documento de la Liga
Industrial sintetiza el pensamiento: He aqu la humanidad segn las ideas liberales procesadas por
esta plyade de publicistas formados en los claustros de la Universidad, alejados de los talleres.
La Asociacin Rural adopt tambin en sus comienzos una actitud proteccionista. Esta actitud de la
Asociacin Rural se plasm en la Ley de Proteccin Agrcola de 1891 que estableci derechos
aduaneros para la importacin de trigo (pesos 1,35 por cada 100 Kgs), harina (pesos 2,70 por cada
100 Kgs.), maz (pesos 0,80 por cada 100 Kgs.).
Las medidas proteccionistas de 1886 y 1888 se tradujeron en un importante cambio en la estructura
de las importaciones, tal como lo destaca Eduardo Acevedo en Notas y apuntes (tomo II pgina
171). Es notable la reduccin de las importaciones de un conjunto de bienes de consumo a partir del
trienio 1888-1890.
La creacin del Banco de la Repblica en 1896 constituye asimismo, otra importante concesin del
liberalismo. La tesis liberal estaba plasmada en el Decreto Ley de Villalba de marzo de 1865 que
autorizaba la creacin de Bancos de depsitos, emisin y descuento. No se admite el monopolio de
la emisin, y sta ltima est vinculada al encaje metlico. La creacin y la cada fortaleci los
principios del liberalismo. No obstante ello se cre el Banco de la Repblica, con concesiones
otorgadas por el liberalismo pero con limitaciones propias del Uruguay liberal.
La Ley de Fundacin del Banco de la Repblica de marzo de 1896, le dio a la Institucin la forma
jurdica de sociedad annima con dos series de acciones de 5 millones de pesos cada una. La
primera serie de acciones sera integrada por el Estado (5 millones de pesos) y la segunda serie de
acciones, tambin por 5 millones de pesos, sera integrada por el sector privado. Los principios del
liberalismo influyeron evidentemente, para evitar la existencia de una entidad puramente estatal. La
Ley, cuando le concede el monopolio de la emisin a la nueva Entidad que se crea, est violando un
principio defendido con ahnco por los liberales.

A partir de la dcada del 80 se adoptan varias medidas que no se compadecen exactamente con un
modelo estrictamente liberal, y estn introduciendo factores restridivos a la accin del mercado, tal
como se ha indicado anteriormente. Es evidente que no estamos en presencia de un modelo puro.
No obstante ello, estimamos que los principios esenciales que caracterizan al liberalismo econmico
se mantiene hasta 1914. Estimamos que la incoversin y la eliminacin definitiva del patrn oro
constituye la ltima medida que clausura el perodo liberal. Insistimos en que esta divisin de la
economa del Uruguay en cuatro perodos slo se adopta como hiptesis de trabajo con todas sus
limitaciones y se reconocen las observaciones formuladas que constituyen un aporte importante
para futuros trabajos. No obstante lo expuesto, debe recogerse y ponderarse como corresponde la
posicin del Dr. Ramn Daz.

2) El modelo de desarrollo hacia afuera.

a) las caractersticas del modelo se resumen como sigue:
I) Se acepta el principio de las ventajas comparativas. El pas se inserta en la economa
mundial y se especializa en la produccin de bienes agropecuarios;
II) el principio de las ventajas comparativas lleva a la divisin internacional del trabajo. La
asignacin de los recursos dentro de cada pas se realiza de manera tal, que se alcanza la mxima
eficiencia;
III) la demanda externa es el factor dinmico de la economa. Cuando la coyuntura
internacional es favorable, aumentan las exportaciones. Estas desempean un papel similar a las
inversiones, lo que se traduce en incremento de la actividad interna, del ingreso y de las
importaciones.
En el auge aumentan los flujos de capital con la consiguiente holgura del sistema financiero.Los
perodos de expansin y de depresin estn estrechamente vinculados al comportamiento del sector
externo.
b) El liberalismo despus de la Guerra Grande. El Gobierno del Presidente Gir fue un gran
propulsor del liberalismo econmico y refractario a la intervencin en el sistema econmico. Ya fue
comentada en la Conferencia inaugural la respuesta del Presidente Gir a las demandas de
proteccin por parte de las distintas Juntas Econmico Administrativas.
Posteriormente Toms Villalba, Ministro de Hacienda, se consituir en el otro gran defensor de la
libertad econmica. En la ya citada Memoria, en la primera conferencia que como Ministro del
Presidente Berro envi a la Asamblea General en el ao 1861, se destaca no slo la defensa del
liberalismo, sino un cido alegato contra el proteccionismo.
Villalba no se limit a plantear el problema doctrinal, sino que aplic sus concepciones a los casos
concretos que se debatan en la poca, y que resurgen cada tanto en el Uruguay.
Entre estos casos concretos cabe citar:
I) la posicin de Villalba y del Gobierno frente al problema de la exportacin de ganado en
pie al Brasil. Era notoria la oposicin entre saladeristas y ganaderos. Los primeros se oponen a la
exportacin de ganado en pie. Reclaman la prohibicin de exportacin de ganado en pie, pues quita
materia prima a esta actividad transformadora. Los ganaderos defienden su inters: son partidarios
de la exportacin de ganado en pie.
Frente a esta situacin se manejan diversas alternativas. Estn los partidarios de autorizar la
exportacin con fuertes derechos a la misma. Hay quienes quieren prohibir la importacin con el
argumento de que los animales ingresan al pas, gastan, y una vez prontos para la faena vuelven al
pas de origen. Uruguay no gana nada con este tipo de operacin, se argumenta. En ambos casos se
solicita una poltica econmica que significa accin del Gobierno a favor de determinadas
actividades econmicas.
La proposicin de Villalba consiste en autorizar la exportacin de ganado en pie y se manifiesta
contrario al derecho de exportacin. Recalca las ventajas del libre cambio y recuerda las
inmoralidades que se producan cuando se cobraba un impuesto de un peso por cabeza de animal
importado. Propone asimismo, la libre importacin de ganado. Defiende su poltica econmica con
una gran adhesin a las ventajas que representa aceptar las leyes naturales en economa. Cabe

citar esta frase de Villalba refirindose al conflicto industria saladeril y pastoreo: ambas con
convenientes, ambas producen y consumen a la vez, existiendo entre ellas un comercio recproco de
servicios y las leyes naturales que sirven para regular las relaciones entre los que compran y los que
venden.
Es notable la fe de Villalba en las ventajas del automatismo del mercado y la aceptacin de la
existencia de leyes naturales.
II) la actitud de Toms Villalba ante el sistema financiero. El decreto del 23 de marzo de
1865 constituye otra de las medidas patrocinadas por Villalba y que se traduce en una profunda
transformacin del sistema financiero. En efecto, antes de este decreto se requera ley para la
creacin de bancos. El referido decreto liberaliza el sistema financiero, dando a los bancos amplia
posibilidad de actuacin. Los principales aspectos de este decreto son los siguientes:
- autoriza la creacin de bancos de depsito, emisin y descuento. Estos bancos pueden emitir
billetes pagaderos en oro sellado al portador y a la vista sobre un mximo de 10 pesos;
- la emisin no podra exceder del triple del encaje metlico. Los tenedores de billetes son
acreedores privilegiados;
- el Gobierno no puede imponer emprstitos a los bancos, ni otorgar concesiones que fueran contra
las leyes bancarias;
Hemos citado estas medidas porque constituyen la instrumentacin jurdica del modelo liberal. Al
amparo de esta instrumentacin jurdica se organiz el sistema financiero con la creacin de por lo
menos diez nuevos bancos.
El grupo intelectual, que se conoce como los Principistas se constituy en uno de los principales
animadores en defensa del liberalismo. Actuaron en la Universidad, en el Parlamento y en la prensa.
La defensa del liberalismo se centr:
I) defensa de los derechos individuales, a los que se debe otorgar garanta constitucional.
Esos derechos a priori, que deben ser protegidos por la Constitucin son los de vida, propieda y
opinin;
II) libertad de prensa;
III) libertad de profesin;
IV) libertad de propiedad y comercio.
Estos tres ltimos derechos son una especie de corolario del primero. Se insiste en ellos como una
aplicacin concreta del principio bsico. La libertad de profesin, la libertad econmica, son la
resultancia de admitir el derecho de propiedad como derecho fundamental;
V) fomento de la educacin. La educacin es un requisito bsico para la formacin del
ciudadano. Para los liberales, la Repblica requiere ciudadanos que se expresen con total libertad y
seriedad. La educacin es el instrumento bsico para formar ciudadanos;
VI) reglamentacin de la justicia;
VII) funcin del Estado. El Estado no ha de intervenir en la vida econmica. El principio
bsico que admiten los principistas es que la intervencin del Estado en la economa crea el
problema econmico.
c) El liberalismo despus de la crisis. La grave situacin por la que atraves la economa del
Uruguay en la dcada del 70 y especialmente los efectos negativos de la crisis del 90 trajeron al
tapete nuevas concepciones acerca de la poltica econmica. Se reclam una poltica ms activa,
con un mayor grado de intervencionismo, aunque manteniendo en sus grandes lneas los principios
liberales. Dentro de estas nuevas ideas cabe destacar:
I) la ya declarada posicin de la Asociacin Rural en sus comienzos que se plasma en
medidas de proteccionismo agrcola y de actividades de transformacin tal como se indic
anteriormente;
II) la actitud de la Liga Industrial fundada en 1879 y que defendi el proteccionismo
industrial;
III) las leyes proteccionistas de aduana de 1886 y de 1888 que constituyen un reflejo de la
posicin de una parte importante de la vida econmica nacional;
Estas medidas proteccionistas provocaron la instalacin de un nmero importante de empresas, con

el consiguiente aumento de la produccin nacional y la correspondiente sustitucin de

importaciones.
La Ley General de Aduanas del 15 de julio de 1886, que constituye el nuevo marco jurdico madre
del proteccionismo estableci un derecho general del 30.5% sobre el avalo de las mercaderas
importadas. Las tasas oscilaban entre el 6% y el 51%. Se establecan excepciones para la
importacin de materias primas, animales de raza, ganado en pie, etc. La Ley de Aduanas de 1888
introduce algunas modificaciones al sistema establecido dos aos antes. Lo ms importante de la
nueva disposicin lo constituye la ampliacin de la lista de materias primas y bienes de capital
exonerados de gravamen.
Las medidas precedentemente indicadas procuran estimular las actividades de transformacin en
esa poca de caractersticas artesanales. El Dr. Eduardo Acevedo reconoce muchas de las ventajas
de estas medidas en tanto que estimulan la produccin pero destaca el efecto negativo sobre los
ingresos pblicos pues redujo la renta de aduana. Es muy conocido el trabajo del Dr. Eduardo
Acevedo donde muestra la disminucin de bienes de consumo, que demuestra el nivel a que lleg la
sustitucin de importaciones.

Articulos
Bebidas Espiritosas
Cerveza
Vinos en cascos
Quesos
Fideos
Cigarros hoja
Cigarrillos
Tabacos
Calzado
Alpargatas
Zuecos y zapatillas
Ropa hecha
Camisas
Fsforos
Velas
Suelas

Importaciones por trienio

(en miles de pesos por trienio)
1872-1874
1888-1890
1898-1900
2829
2013
1199
379
308
22
5688
11087
6157
241
309
92
213
24
5
428
384
88
147
9
0
1135
1268
539
2027
83
22
229
4
1
222
23
3
850
182
159
669
325
95
430
114
0
222
177
34
197
16
5

Con relacin al cuadro precedente caben dos observaciones:

- se trata de importaciones a valores corrientes. Si se procediera a trabajar a valores constantes, es
decir analizar la evolucin de las importaciones en trminos fsicos, las importaciones seran
menores que lo indicado en el cuadro anterior, a partir del ao 1888. Si se estima el crecimiento de
los precios entre 8% y 10% durante la dcada del 90, la sustitucin de importaciones es superior a
lo que indica el cuadro.
- las importaciones fueron muy elevadas en los aos previos a la crisis del 90. Esto requerira un
ajuste estimando lo que se considera normal en el trienio 1888-1890. Realizado tal ajuste, el
efecto de la sustitucin de importaciones se reducira.
Estas observaciones indican que si bien ha existido sustitucin de importaciones e incremento de la
actividad interna, la magnitud de la misma no ha sido todava suficientemente analizada.
Consideramos que estas Leyes de Aduana, si bien significan un cambio en la poltica econmica del
Uruguay, no representan una modificacin de relevancia dentro de la evolucin de la actividad
econmica del Uruguay;
IV) la creacin del Banco de la Repblica. La creacin de esta Institucin constituye, como se

ha dicho anteriormente, una especie de compromiso entre el Uruguay liberal y la nueva

poltica que se comienza a implementar. Este compromiso se plasma en las caractersticas
que se dar al Banco de la Repblica. El Banco se crea en el ao 1896 bajo la forma jurdica
de Sociedad Annima. La mitad del capital (5 millones de pesos) queda en manos del
Estado, y la otra mitad en manos del sector privado.
Se le otorga al Banco el privilegio de la emisin, pero con limitaciones. La emisin no superar el
triple del capital y deber mantener un encaje en oro por el equivalente del 40% de la emisin
mayor ms los depsitos a la vista.
La creacin del Banco de la Repblica puso en manos del Estado un instrumento de gran potencial
financiero, pues solamente el sector pblico integr parte de capital prevista al fundarse el Instituto.
En estas condiciones el Estado tuvo el control total del Banco. La estatizacin del Banco en 1911
slo represent un acto jurdico que reconoca un hecho econmico real.
El Instituto emisor en manos del Estado permiti a los Gobiernos seguir polticas monetarias
activas, lo que no estaba contemplado dentro del modelo totalmente liberal. Es con la constitucin
del Banco de la Repblica y con el manejo del financiero del Instituto por parte del Estado que se
altera el modelo liberal. En efecto, cuando en el ao 1911 el encaje del Banco cay por debajo del
40% de los depsitos y la emisin mayor como consecuencia de una fuerte expansin crediticia, se
requiri la accin del Gobierno. Con un Banco no estatal del tipo de los previstos en el decreto de
Villalba, la nica alternativa frente a la cada del encaje consista en la restriccin del crdito, salvo
que se aumentara el capital. Como esta ltima solucin no resultaba posible, la restriccin del
crdito y la contraccin monetaria constituyen la medida adecuada en un sistema liberal.
Un banco estatal permite otras soluciones. El Gobierno no est dispuesto a admitir una contraccin
del crdito y del dinero, lo que afectara a la actividad econmica y, en tal situacin arbitra otras
soluciones. El Gobierno en el ao 1911, procur aumentar el encaje y sostener el crdito. Contrat
en el exterior un prstamo sobre Letras de Tesorera por 2 millones de pesos.
Continu la expansin crediticia, y en el ao 1912 se recurre a un nuevo emprstito esta vez por 5
millones de pesos.
En el ao 1913 hubo que pagar las Letras. Cay el encaje algo ms del 20%. Como existe un Banco
del Estado y no se desea como en aos anteriores, restringir el crdito y la circulacin monetaria, se
plantean tres alternativas: 1) modificar el encaje por ley, 2) decretar la inconversin; 3) restringir los
crditos. Aqu se plantea como alternativa el abandono del patrn oro, que constitua el baluarte de
un modelo econmico liberal.
El Banco restringi los crditos en la primera etapa y con ello afect la actividad econmica. Las
crticas fueron severas. El patrn oro y un sistema financiero liberal estaba llegando a su fin. El 31
de julio de 1914 el Gobierno decret feriado bancario para evitar la corrida de los bancos e
inmediatamente decret la inconversin. Decretada la inconversin el Gobierno est en condiciones
de seguir polticas monetarias activas a travs del Banco del Estado.
d) Algunos aspectos reales del perodo. Desde el punto de vista real debe destacarse el crecimiento
importante de la economa en la dcada siguiente a la finalizacin de la Guerra Grande, y
posteriormente con la pacificacin del pas a partir de 1904.
I) la Guerra Grande sumi al pas en una grave parlisis. Inmediatamente finalizada la Guerra, la
coyuntura internacional se present favorable. El aumento de la demanda de materias primas y el
ingreso de capital extranjero contribuyeron a la recomposicin de la economa nacional. Cuando se
parte de un punto tan bajo, el crecimiento de la economa es rpido frente a los estmulos. La
poblacin pas de 132.000 habitantes en 1852 a 210,248 habitantes en 1860 y 450.000 en 1863. La
poblacin del Uruguay creci en ms del 300% en 20 aos.
El crecimiento agropecuario fue rpido. El stock ovino pas de 800,000 cabezas en 1852 a
3,000,000 en 1860. El stock bovino que se estimaba en 2,000,000 de cabezas en 1852 aumenta en
cantidad, pero sobre todo mejora la calidad de un ganado pobre en carnes. Se pasa rpidamente a un
stock superior de calidad.
La colonizacin agrcola que comenz en la dcada del 50, tuvo una gran expansin en la dcada
del 60 y contribuy al asentamiento de personas, con el consiguiente estmulo para el aumento de la

poblacin.
La dcada del 70 fue negativa desde el punto de vista econmico. Hay estancamiento y pesimismo
sobre el futuro econmico del pas.
La prosperidad iniciada en 1877 con la actuacin de Emilio Reus y Eduardo Casey, hombres de
negocios con experiencia en la Argentina, culmin con la grave crisis del 90, la economa vivi una
poca de espasmos y la crisis dej al pas en una situacin sumamente grave. Las revoluciones de
los ltimos aos del siglo XIX no permitieron la expansin de la economa a pesar de los esfuerzos
de emprendedores hombres de negocios.
El sector externo provoc en los comienzos del siglo XX, trastornos en la economa. La depresin
de 1901 y 1902 que tuvo su origen en la quiebra de importadores del norte de Francia, se manifest
en la cada de la demanda y el precio de la lana. En el ao 1907, cuando el pas haba iniciado una
etapa de crecimiento al amparo de una mayor tranquilidad poltica, sufri las consecuencias de la
crisis que se desat en la Bolsa de Nueva York y que estuvo vinculada a la cada de los valores
ferrocarrileros. Esta crisis a nivel internacional se tradujo en una cada de la demanda de materias
primas y restriccin del crdito internacional. Bajaron los precios de la lana y la carne y aumentaron
las tasas de inters. El crecimiento de la economa uruguaya se detuvo durante 2 aos.
Como conclusin a lo referente a los aspectos reales de la economa en este perodo se puede
expresar a ttulo de conclusin:
I) fuerte expansin ganadera. El escaso stock ganadero de comienzos de la dcada del 50 del
siglo pasado experimenta un extraordinario crecimiento. El Censo de 1908 denota la
existencia de 8 millones de bovinos y 26 millones de ovinos de muy superior calidad a la
predominante 50 aos antes.
Las praderas artificiales alcanzaban 126,000 hectreas.
II) expansin agrcola. A comienzos de la dcada del 10 del siglo XX se estimaba que existan
794,000 hectreas sembradas, lo que respresentaba un 24% ms de las que existan en el
quinquenio 1899-1904;
III) desarrollo industrial. La industria frigorfica comienza su desarrollo a partir de 1903. En el
Censo de 1908 se computaron 73,208 obreros en el sector manufacturero.
IV) cuenca lechera. A fines del sigle XIX la leche consumida en Montevideo era producida en el
propio Departamento. El crecimiento del ingreso y de la poblacin de Montevideo
determin un incremento tal de la demanda que posibilit el desarrollo de cuencas lecheras
en otros Departamentos. A comienzos de la dcada del 10 de este siglo se estima que el 65%
de la leche que consume Montevideo proviene de Canelones, Florida y San Jos.

3) El modelo de transicin.
El modelo de transicin se caracteriza por una mayor intervencin del Estado, pero dentro de una
cierta ortodoxia financiera. Nos referimos en esta expresin a cuatro aspectos que nos parece los
ms destacados: a) real; b) fiscal; c) monetario y cambiario y d) expansin del sector pblico.
a) aspecto real. A fines del perodo anterior se haba observado el incremento de la actividad que
haba surgido con la pacificacin del pas. Este perodo de transicin recoge esa tendencia y adems
se ve favorecido por el comportamiento del sector externo. La 1a Guerra Mundial provoc
desabastecimiento en el pas, y esto estimul el desarrollo de diversas actividades de
transformacin. A ello se agreg el aumento de los precios de las materias primas.
La expansin econmica se desarroll con intensidad hasta el ao 1919. El proceso se interrumpi
en el ao 1920 y se entendi por tres aos. El sector externo fue el desencadenante de la recesin y
los difciles problemas que el pas debi enfrentar. La cada de la demanda externa y de los precios
en el mercado internacional determin que el precio del novillo cayera en un tercio en el ao 1921 y
algo ms la lana. Aunque la recesin fue superada despus del ao 1923, los precios de la carne y la
lana no alcanzaron durante la dcada del 20 los valores de 1919.
La balanza de pagos fue negativa durante el perodo de la crisis (1920-1922). La actividad se

recompuso a partir del ao 1923 y se estima que la economa creci a una tasa del 7% durante este
perodo que hemos denominado la transicin.
En el cuatrienio 1926-1929 la balanza de pagos experiment fuerte dficit. En el ao 1929 la
balanza comercial tambin fue deficitaria. La presin sobre el mercado de cambios fue fuerte y esto
se tradujo en devaluaciones cambiarias.
b) situacin fiscal. Durante el perodo de la transicin el comportamiento fiscal fue muy prximo a
la ortodoxia. Recin a fines del perodo el Banco de la Repblica hizo referencia a la expansin
monetaria que provocaba el apoyo requerido por el Gobierno.
Como lo analiz en su oportunidad el Cr. Leonel Rial, de veintisis ejercicios (1905-1930)
diecisiete arrojan supervit y slo nueve cierran con dficit. El dficit promedio del perodo
representa el 0,7% de los gastos.
Sobre el comportamiento fiscal caben algunos comentarios:
I) los ejercicios con dficit corresponden al perodo 1922-1923 y a los ltimos aos del
perodo. El dficit producido durante la recesin 1920-1922 puede considerarse en cierta
forma intencionado, para contrarrestar los efectos negativos de la crisis.
II) se mantiene durante el perodo una relacin bastante estable entre los gastos pblicos y el
producto. El Cr. Rial estim que las exportaciones crecieron al 3,2% anual acumulativo en el
perodo 1905-1930, el gasto pblico a la tasa del 2,8% anual acumulativo y la poblacin al
2,8% anual acumulativo.
En un pas en desarrollo, las exportaciones desempean un papel similar a la inversin. As, el
comportamiento de las exportaciones debe estar estrechamente vinculado al crecimiento del
producto. Dentro de esta hiptesis, el gasto pblico habra crecido a una tasa menor que la
inversin. Si adems se admite de acuerdo a informaciones recogidas de trabajos de Morat y
Eduardo Acevedo que el producto habra crecido al 7% anual acumulativo entre 1914 y 1929, la
relacin gasto pblico-P.B.I. habra bajado en el perodo. El otro ndice importante indica que el
gasto pblico crece la misma tasa que la poblacin. El gasto pblico por habitante se mantiene.
Como decamos, el Banco de la Repblica reclama la vuelta al equilibrio fiscal hacia el final del
perodo. En el ao 1929 el Banco de la Repblica manifiesta que el desequilibrio del Presupuesto
Nacional y del Presupuesto Municipal estn provocando la expansin monetaria y la inflacin. El
crdito al Gobierno era en ese ao, de 35 millones de pesos y los gastos pblicos de 59 millones de
pesos. El Banco resista todo aumento al tope del crdito al Gobierno.
b1) los ingresos pblicos. El sistema fiscal se bas en la imposicin indirecta. Los impuestos
indirectos representaron el 80% en promedio de los ingresos pblicos durante el perodo de la
transicin. Los impuestos directos, que aportaban un 20% en promedio a los ingresos pblicos,
estaban constituidos por el Impuesto a las Herencias (2% del total de los ingresos), Impuesto a las
Exportaciones (5% de los ingresos) y la Contribucin Inmobiliaria (13% de los ingresos).
La poltica fiscal del Gobierno se bas en los siguientes principios:
I) oposicin al Impuesto a la Renta, porque se estimaba que paralizaba el esfuerzo personal;
II) preferencia por un sistema de imposicin a la tierra, que nunca lleg a concretarse. Esta tesis
que sostiene que la tierra pertenece a la sociedad aunque est en poder de los particulares, se
recoge de Henri George. Se estima dentro de la concepcin de George que con impuestos
progresivos a la tierra se combate el latifundio. Se trata de un tributo que aporta recursos al
sector pblico y adems contribuye a resolver un problema social y econmico.
III) Impuesto a la Herencia. Este Impuesto que fue defendido por los liberales ingleses, y
especialmente J. Stuart Mill estuvo vinculado a la concepcin de la familia natural,
principio muy defendido en la poca;
IV) Impuesto a las exportaciones. Este impuesto gravaba especialmente al campo, pues las
exportaciones eran bsicamente de origen agropecuario;
V) Impuesto a las Importaciones.
VI) Impuesto al consumo superfluo.

b2) estructura del gasto. La estructura del gasto se mantuvo sin grandes cambios durante el perodo.
Las partidas para sueldos y previsin social se mantuvieron en el entorno del 38%, los gastos por la
deuda pblica en el 43%, los correspondientes al Poder Legislativo y Presidencia en el 5%. El resto
de los gastos se situ en un 14%.
c) situacin monetaria y cambiaria. La ortodoxia que se sigui en materia fiscal se mantuvo en el
sector monetario. El Banco de la Repblica tuvo una participacin activa en materia crediticia, pero
tuvo siempre presente los problemas que se derivaron de una fuerte expansin crediticia exagerada.
Recin al final del perodo (1925-29) se aprecia una fuerte expansin monetaria. En ese perodo los
medios de pago crecieron a la tasa anual acumulativa del 7,19%, las colocaciones al 8% anual
acumulativa y los depsitos al 11,7% anual acumulativa.
Desde el punto de vista cambiario se sigui una poltica de flotacin del peso a partir de 1914
cuando se abandon el patrn oro.
La poltica de flotacin abarc a todas las operaciones cambiarias y finaliz con la poltica de
control de cambios en 1931. Aunque la informacin no es muy completa de las Memorias del
Banco de la Repblica surge que el Instituto intervino en muchas oportunidades como ofertante y
demandante de divisas para influir sobre el tipo de cambio.
Se sigui una poltica de tipo de cambio fijo al ao siguiente a la inconversin monetaria, una
especie de poltica de minidevaluaciones entre 1916 y 1924, y nuevamente, de tipo de cambio fijo
en los aos previos a la crisis.
d) expansin del sector pblico.
Se procur una mayor intervencin del Estado con la finalidad de incrementar la oferta de bienes.
Dentro de esta ptica se emprendieron diversas obras que mejoraron la infraestructura (Puerto de
Montevideo, caminos, medios de transporte en general, energa), y se instrumentaron medidas para
la promocin industrial, dentro de las que se destacan las polticas arancelarias, impositivas y
crediticias. Estas ltimas se realizaron a travs de la accin del Banco de la Repblica.
Desde el lado de la demanda se siguieron polticas distributivas del ingreso que incentivaron el
consumo.
En el Mensaje donde el Poder Ejecutivo propona establecer el Monopolio del Seguro en abril de
1911, se sostena que el Estado debera tomar a su cargo la produccin de bienes y la prestacin de
servicios siempre que ello se concretara en aumento del ingreso y mejoras en la distribucin. Est
implcita en esta idea la concepcin de que el Estado debe actuar directamente desde el lado de la
oferta y que el estmulo de la demanda contribuir a incrementar la riqueza nacional. En el mismo
Mensaje se sostiene que la actividad del seguro debera realizarse bajo la forma de monopolio
porque no slo aumentara la riqueza pblica sino que reducira la salida de divisas al exterior.
Durante este perodo se cre el sistema bancario pblico, que desde esa poca ha estado constitudo
por el Banco de la Repblica (estatizado en 1911) el Banco de Seguros y el Banco Hipotecario. La
Caja Nacional de Ahorro Postal fue posteriormente absorbida por el Banco Hipotecario y el Banco
Central se constituy sobre la base del Banco de la Repblica.
A este esquema bancario pblico se agregaron la U.T.E. (1912), la Administracin Nacional de
Puertos (1912) y el monopolio de los servicios de Correos, Telgrafos y Telfonos.
Las empresas y organismos pblicos que operaban bajo formas muy similares a las del sector
privado, tuvieron por lo general supervit, el que era aportado al Tesoro Nacional.
Como conclusin preliminar de este perodo, se puede decir que es posible seguir polticas
distributivas y de produccin industrial con ortodoxia monetaria y fiscal, sin provocar grandes
desequilibrios. Se mantuvo una aceptable estabilidad en los precios. Los gastos pblicos crecieron
al ritmo del ingreso nacional. El ensanchamiento del sector pblico se realiz dentro de aceptables
criterios de eficiencia.
El sector pblico no recurri a dficit que requiriera la asistencia del sistema bancario. En tales
circunstancias el crdito bancario se orient al sector privado y al sector pblico para atender las
necesidades de las empresas pblicas que como se ha dicho operaban dentro de criterios aceptables

de eficiencia.

4) El modelo de desarrollo hacia adentro.

En la Conferencia inicial de este ciclo se hizo notar que a comienzos del ao 1929 se apreciaban
sntomas de una crisis del sector externo que se agudiz durante ese ao 1929. La crisis del sector
externo era un reflejo del desequilibrio interno que abarc el perodo 1926-1929. En ese perodo el
crecimiento de la economa fue lento. El dficit del sector pblico comenz a manifestarse tambin
lentamente. El pas abandonaba la ortodoxia fiscal, y esto se traduca en expansin monetaria. En el
quinquenio 1925-1929 los medios de pago crecieron a la tasa anual acumulativa del 7,19%, las
colocaciones bancarias al 8% anual acumulativo, y los depsitos bancarios al 11,7% anual
acumulativo, como ya se dijo.
La crisis de octubre de 1929 agrav la situacin y se manifest en el Uruguay en una aguda crisis
del sector externo. En el documento preparado para este ciclo por la Cmara de Industrias se
sostiene que al pas se le planteaban dos alternativas: a) aceptar el rigor de la crisis y provocar un
reajuste del desequilibrio externo, bajando las importaciones al nivel de las exportaciones. Ello
determinara una reduccin del nivel de actividad y una reduccin del consumo, o b) fortalecer la
poltica de sustitucin de importaciones.
Frente a estas alternativas, el Uruguay opt por la ltima, es decir una poltica de expansin
industrial con cierre de las importaciones.
Las caractersticas y la evolucin del modelo que comienza con la dcada del 30 ha sido
ampliamente discutido, motivo por el cual nos limitaremos a algunos comentarios.
El sector manufacturero tuvo un crecimiento aceptable hasta el ao 1955, basado en la industria
liviana con una amplia gama de productos y apoyado en la sustitucin de importaciones. La
produccin tuvo como nico destinatario el mercado interno. Hemos manifestado en otras
oportunidades que se trat de un desarrollo en extensin y no en profundidad. Este tipo de
desarrollo de una rama con padrones de eficiencia muy inferiores a los vigentes a escala
internacional tiene una grave limitacin. Slo puede orientarse al mercado interno y depende
entonces de la evolucin del producto bruto interno y de la poblacin. Si la poblacin crece poco y
el producto est limitado por la propia ineficiencia del sector, las posibilidades de crecimiento se
agotan rpidamente. Por otra parte, las polticas de promocin industrial significaron transferencias
de ingresos del sector agropecuario al sector manufacturero. El sector agropecuario se estanc y al
pas le falt divisas para importar, demanda suficiente para ampliar el mercado, y por ltimo,
insuficiencia de insumos nacionales para las manufacturas.
a) Poltica Fiscal. Durante este perodo se rompe con la ortodoxia propia del perodo anterior.
Sobre cincuenta y tres ejercicios analizados por el Cr. Rial, cuarenta y cuatro culminaron con
dficit, y slo nueve con supervit. El dficit promedio para todo ese perodo represent el 15% de
los gastos y el 2,1% del P.B.I. Es notable la desproporcin entre el crecimiento del gasto pblico y
el crecimiento del P.B.I. As en los veinte aos que van entre 1935 y 1955, los gastos pblicos
crecieron al 3,8% anual acumulativo, mientras que el P.B.I. creci a la tasa anual acumulativa del
3,2%. A partir de 1956, cuando el modelo de sustitucin de importaciones prcticamente ha
cumplido su etapa de expansin y comienza la decadencia, el gasto pblico crece a una tasa mucho
ms elevada que el producto. En efecto, crece a la tasa del 1% anual acumulativa. La economa ha
dejado de crecer y el sector pblico procura compensar la declinacin de la actividad econmica,
aumentando el gasto. La solucin no fue la ms idnea. Se tradujo en inflacin, retraccin del
ahorro y baja de las inversiones.
Cabe citar que dentro de esta poltica heterodoxa, desde el punto de vista fiscal, se destaca un
intento de cambio a partir de 1959 bajo la conduccin del Ministro de Hacienda, Cr. Juan E. Azzini.
Hay un intento de volver a la ortodoxia fiscal mediante una reduccin del gasto y cambio en la
estructura de los ingresos pblicos. Se cre el Impuesto a la Renta, estimando que podra constituir
un recurso no inflacionario que incrementara notablemente los ingresos pblicos. Durante los

primeros aos de la gestin del Ministro Azzini, se control el dficit fiscal.

No obstante estos intentos, que comienzan en 1959, la participacin de los gastos del Gobierno
Central en el P.B.I. continuaron aumentando. La participacin de los gastos del Gobierno Central en
el P.B.I. pas del 10,4% en 1935 al 11,5% en 1955 y al 16,7% en 1973.
Con relacin a este aspecto, el anlisis del comportamiento del sector pblico en los dos ltimos
perodos que hemos clasificado la evolucin econmica del Uruguay lleva a la conclusin de que el
gasto pblico debe ser cubierto con ingresos fiscales. El margen de maniobra no es amplio.
Estimaciones que hemos realizado ltimamente llevan a la conclusin de que un dficit fiscal del
1% del P.B.I. se traduce en el Uruguay en un aumento de los precios de aproximadamente 5%.
Salvo cambios estructurales muy importantes, que no se avisoran, el dficit continuar siendo
inflacionario. Esta estimacin preliminar opera dentro de ciertos lmites. Esto significa que un
dficit del 3% generara un aumento de precios mnimo del 15% anual. A partir de ah, la situacin
es mucho ms grave porque juegan factores que generan un proceso autoalimentado con
consecuencias no fciles de estimar.
Otra estimacin que quiero presentar a ttulo preliminar y que est vinculada a lo que estamos
comentando se refiere a qu porcentaje del P.B.I. el Gobierno puede extraer a la comunidad para
atender la prestacin de servicios. De acuerdo a la experiencia, el Gobierno no puede quitar en
trminos reales , ms del 14% o 15% de la produccin. Si pretende extraer ms de ese porcentaje
mediante nuevos impuestos o aumentando las tasas de los existentes, esto se traduce en aumento de
precios. Esto significa que el Gobierno debera ubicar el gasto en magnitudes no superiores al 14%
o 15% del P.B.I. A partir de esta relacin comienzan las tensiones inflacionistas.
En lo que refiere a las empresas pblicas, los dficit tambien fueron agudos a partir de la dcada del
50, a pesar de estar en condiciones de monopolio. El dficit estuvo vinculado a ineficiencias que se
tradujeron en aumento de costos, y las polticas antinflacionarias que determinaron en muchas
oportunidades tarifas bajas.
b) Poltica monetaria y cambiaria. La poltica monetaria, al igual que la poltica fiscal, fue
sumamente expansiva durante el perodo. La revaluacin del oro en 1935 liber una importante
masa de dinero que se volc al mercado. A ello se agregaron las polticas de redescuento y
posteriormente otros mecanismos, que otorgaron flexibilidad al sistema financiero para crear las
cantidades de dinero que se requera para cubrir el dficit fiscal.
La poltica cambiaria se caracteriz por el control de los cambios y la fijacin de las tasas
cambiarias. No insistiremos sobre este punto, porque ya ha sido suficientemente discutido.
4.1) Reacciones frente al estancamiento. El modelo basado en la sustitucin de importaciones entr
en crisis a mediados de la dcada del 50. La crisis se manifest en lento crecimiento del P.B.I. (las
tasas de crecimiento del P.B.I. fueron menores que las tasas de crecimiento de la poblacin),
inflacin, desequilibrio externo, cada de la inversin, disminucin de la capacidad de ahorro y una
distribucin regresiva del ingreso. Esta situacin de estancamiento, que a su vez se traduca en
desajustes sociales, reclamaba cambio en la poltica econmica. Hubo varias respuestas. Estimamos
que, una de las ms representativas lo constituye el Plan de la C.I.D.E.
La C.I.D.E. fue creada por decreto el 31 de enero de 1960 por el Gobierno electo en 1958. En el
decreto de creacin se establece entre los objetivos de la C.I.D.E. formular planes orgnicos de
desarrollo econmico, proyectar y buscar su financiacin interna y externa, coordinar toda labor
tendiente a aumentar la productividad nacional y vigilar la puesta en prctica de los planes que se
aprueben (artculo 2).
La respuesta frente a la crisis fue la formulacin de planes de desarrollo, aunque no se estableca
qu polticas se iban a implementar dentro del nuevo modelo de desarrollo que se esbozaba.
La C.I.D.E. comenz a trabajar durante ese ao 1960 y culmin sus trabajos con el Plan aprobado
en febrero de 1966. Los trabajos de la C.I.D.E. y las soluciones propuestas para enfrentar la crisis
que afectaba a la economa nacional, recibieron influencia de diversas corrientes entre las que cabe
citar:

a) CEPAL. Este organismo de las Naciones Unidas vena sosteniendo, desde la dcada del
50, que la crisis de los pases latinoamericanos se deba a un mal funcionamiento de las estructuras
socio-econmicas. Propona un cambio estructural y la utilizacin de la planificacin indicativa
para superar el estancamiento y la mala distribucin del ingreso.
b) Alianza para el Progreso. La Alianza que se plasm en la Carta de Punta del Este, est basada
en el programa del Presidente Kennedy. Sostena que el cambio social es fundamental para el
desarrollo, y los Gobiernos deben promoverlo. La planificacin se constitua en un instrumento al
servicio del desarrollo, y fue aceptada por todos los pases miembros de la Alianza. Dentro del
esquema de la Alianza para el Progreso se propona:
1) prepara programas de desarrollo para un perodo que oscilaba entre 3 y 5 aos;
2) determinar las inversiones y el ahorro requerido para alcanzar las metas del Plan;
3) si las inversiones fueran superiores al ahorro interno, los pases recurriran a la ayuda
externa. Corresponda a los rganos creados por la Alianza colaborar en la obtencin de los
recursos faltantes. Se cre el Banco Interamericano de Desarrollo y se otorgaron ms
recursos a otras Agencias Financieras Internacionales.
4) Si quedara un saldo no cubierto por las Agencias Financieras Internacionales, el Gobierno
de los Estados Unidos contribuira a llenar ese vaco. El Gobierno de los Estados Unidos, en
tal caso recurrira a la ayuda directa o estimulara la inversin del sector privado de los
Estados Unidos en el pas deficitario.
c) La tesis de Francois Perroux. El profesor Perroux reclamaba para los pases en desarrollo, un
crecimiento rpido y armnico. La velocidad del crecimiento estaba vinculada a los programas de
inversin, y la armona requera crecimientos equilibrados al nivel sectorial. Dentro de esta ptica,
la planificacin se constitua en un elemento bsico para alcanzar la armona a nivel sectorial, dado
determinado nivel de inversin.
d) El Plan Francs. La planificacin indicativa haba tenido xito en Francia. Despert inters
no slo en los pases africanos sino en los de Amrica Latina. Esa influencia se hizo notar en el
Uruguay.
e) El Banco Mundial. Este organismo sostena que era necesario disponer de proyectos
concretos para estimular el crecimiento de la economa.
En el ao 1962 la C.I.D.E. public un documento llamado Avance de tareas donde se establecan
las etapas del trabajo:
a) una labor inicial de relevamiento e informacin. La informacin disponible era
insuficiente y de dudosa calidad. Con excepcin de los aspectos monetarios y del comercio
exterior la informacin sobre el resto de los sectores era muy limitada. Fue muy importante,
la formulacin de las cuentas del producto y del ingreso para un largo perodo;
b) evaluacin de la informacin y preparacin de un diagnstico que ponga luz
sobre la estructura econmica del pas, sus problemas, y culmine en un inventario de los
escollos al proceso de crecimiento rpido y armnico. Se destaca la influencia de las
contribuciones de la CEPAL y del Profesor Perroux. En efecto, se trata de analizar el
funcionamiento de las estructuras econmicas y establecer las condiciones para lograr un
crecimiento rpido y armnico.
c) preparar un conjunto de medidas estructurales tendientes a modificar aspectos
donde el pas presenta obstculos para el crecimiento. Est presente ac la influencia de la
Alianza para el Progreso, que sostena que el cambio social es un requisito esencial para el
desarrollo econmico.
d) un conjunto de estmulos para un mejor uso de los recursos productivos del pas.
Se propone una poltica econmica coherente para estimular el crecimiento;
e) preparar un conjunto coherente de proyectos. Se recoge la posicin del Banco
Mundial que estimaba que los proyectos constituyen la base para toda poltica de
crecimiento econmico.
La idea subyacente en este trabajo de la C.I.D.E. era la de preparar un programa de desarrollo con
cambios estructurales y apoyado por proyectos que fueran aceptables por las agencias

internacionales encargadas del financiamiento.

Dentro de la concepcin del crecimiento econmico que inspiraba el Plan de la C.I.D.E. se
consideraba que corresponda al sector privado un papel muy importante a cumplir. Se cre
entonces, la COMCORDE (Comisin Coordinadora del Desarrollo Econmico) que estaba
integrada por representantes del sector empresarial privado. Esta Comisin colaborara en la
preparacin de los programas y en la instrumentacin del Plan.
En mayo de 1963 se public el diagnstico y en enero de 1964 el Gobierno encomend a la
C.I.D.E. la preparacin del Plan de Desarrollo. Este Plan se desarrollara en dos etapas: a) un Plan
Trienal (1964/66) y b) un Plan Decenal (1964/73). Se procuraba fijar un objetivo decenial y dentro
de este programa de largo plazo, establecer los programas para el perodo que an restaba al
Gobierno en ese momento en el Poder.
El Plan de Desarrollo recin fue aprobado en febrero de 1966 y recoge las ideas que se ha ido
indicando en las pginas anteriores.
En el prembulo del Plan, el Secretario de la C.I.D.E., Cr. Enrique Iglesias deca: Se requieren
reformas fundamentales que transformen algunas de las actuales estructuras con que se mueve el
pas. En una economa estancada, la sociedad se cristaliza en instituciones y formas de actuar que
dada su calidad de causa y efecto del estancamiento, deben ser modificadas para lograr el proceso
econmico y social. La tenencia y uso de la tierra, la captacin y el destino del ahorro, las
relaciones del sector pblico con el sector privado, el manejo del gasto y el ingreso pblico, la
eficiencia de la administracin, etc. son todos elementos de la convivencia social que deben
someterse a cambios drsticos, como pre condicin para convertir el estancamiento en desarrollo.
El prembulo es un reflejo de las medidas propuestas por el Plan y que consistan
fundamentalmente en un conjunto de reformas: reforma agraria, reforma industrial, reforma
administrativa, reforma financiera, reforma fiscal, que comprende tanto a los gastos pblicos como
a los ingresos pblicos, reforma del comercio exterior, etc.
El Plan no fue puesto en prctica pero muchas ideas desarrolladas por la C.I.D.E. Mantuvieron
vigencia durante la dcada del 60 y se plasmaron en la Constitucin de 1967. Esta Constitucin,
desde el punto de vista econmico est inspirada por una concepcin desarrollista. La planificacin
como instrumento para el desarrollo es aceptada y recogida por la Constitucin de 1967.
Entre las disposiciones que otorgan instrumentos para facilitar la planificacin econmica y la
creacin de instituciones de tipo desarrollista se destacan:
a) el artculo 230 de la Constitucin de la Repblica crea la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto que depender directamente de la Presidencia de la Repblica y tendr los siguientes
cometidos: I) asistir al Poder Ejecutivo para la formulacin de Planes y Programas de Desarrollo;
II) formar comisiones sectoriales con representacin de los trabajadores y las empresas pblicas y
privadas;
b) se cre la Oficina de Servicio Civil con la finalidad de racionalizar la administracin
pblica;
c) se cre el Banco Central como organismo rector del sistema financiero;
d) el artculo 214 de la Constitucin de la Repblica establece la obligacin de formular
Presupuestos por Programa. Esto significa que la accin del Gobierno se debe inscribir dentro de un
programa nacional de desarrollo.
e) el artculo 188 de la Constitucin admite capitales privados en la constitucin o
ampliacin del patrimonio de las empresas pblicas. El Estado podr asimismo participar en
actividades industriales, agropecuarias o comerciales de empresas con aportes obreros o capitales
privados, cuando exista acuerdo entre las partes. Est aqu implcita la idea de reunir, cuando sea
conveniente el inters nacional, la creatividad del sector privado y los recursos del sector pblico.
f) el artculo 231 de la Constitucin autoriza expropiaciones cuando sean necesarias para la
realizacin de planes y programas de desarrollo econmico, con una justa indemnizacin y de
acuerdo a las normas establecidas en el artculo 32. Este artculo establece que la propiedad es un
derecho inviolable y que slo se puede privar del mismo en los casos de necesidad o utilidad
pblicas, establecidos por una ley y recibiendo siempre del Tesoro Nacional una justa y previa

compensacin.
g) el artculo 6 inciso 2 de la Constitucin establece: la Repblica procurar la integracin
social y econmica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa
comn de sus productos y materias primas. Asimismo propender a la efectiva complementacin de
sus servicios pblicos. Se trata de una disposicin de tipo programtico que recoge la tesis de la
necesidad de desarrollo programado con la integracin econmica regional;
h) el artculo 50 de la Constitucin, tambin programtico, establece: El Estado orientar el
comercio exterior de la Repblica protegiendo las actividades productivas cuyo destino sea la
exportacin o que remplacen bienes de importacin. La ley promover las inversiones destinadas a
este fin, y encausar preferentemente con este destino el ahorro pblico. Toda organizacin
comercial o industrial trustificada estar bajo el control del Estado.
4.2) Plan Nacional de Desarrollo 1973-1977
El fracaso del modelo pregonado por la C.I.D.E. trajo como consecuencia nuevos planteamientos
para enfrentar la problemtica econmica. El Plan Nacional de Desarrollo (1973/77) representa otra
filosofa y es el inicio del cambio de orientacin que comenzar en el ao 1974 y que apunta a otro
tipo de modelo de desarrollo econmico. Este Plan inspira el modelo de apertura econmica. Es de
tipo liberal y confa en los dictados del mercado antes que en la orientacin del Estado. Dentro de la
nueva ptica los cambios estructurales se producirn por el libre juego de la actividad econmica
con un Estado de tipo subsidiario.
En el plan de Desarrollo 1973/77, se fijan los siguientes objetivos: a) crecimiento del ingreso per
cpita; b) aumento de ocupacin; c) incremento de las reservas internacionales; d) mejor
distribucin del ingreso. Este ltimo objetivo se alcanzar sin necesidad de intervencin del Estado,
siempre que se logre el crecimiento de la economa.
El crecimiento de la economa est vinculado estrechamente a la iniciativa privada. El dinamismo
del sector empresarial es el factor fundamental para el funcionamiento de la economa. Para que el
empresariado se constituya en el factor dinmico y promotor del crecimiento es necesario erradicar
el paternalismo del Estado y aceptar los principios de una economa de mercado.
El empresario ha orientado sus esfuerzos, dentro del modelo de sustitucin de importaciones a
perfeccionar las relaciones con el Estado. Se ha alejado de su mbito natural, que es el mercado, y
esto se ha traducido en ineficiencia y anulacin de las posibilidades de creatividad.
La poltica econmica debe dar un marco y dentro de este marco se desarrollar la actividad libre
del sector privado. En el Plan se establece: en condiciones normales de abastecimiento, se considera
que un nivel razonable de dficit fiscal, un tipo de cambio realista, un aumento global del crdito
adecuado a las reales necesidades del sistema, una tasa de inters positiva en trminos reales, y en
fin, una poltica salarial que concilie las posibilidades productivas de la economa, las exigencias de
inversin y los objetivos en el campo social, establecen las condiciones necesarias para un
equilibrio general, a partir del cual las decisiones individuales se orientarn normalmente hacia la
bsqueda de mayores niveles de produccin y eficiencia.
Con este Plan de Desarrollo Econmico se preparan, como decamos, las condiciones para
abandonar el modelo de desarrollo hacia adentro e iniciar el nuevo modelo de apertura econmica.

5) El modelo que se caracteriza por la apertura econmica.

Este modelo surge despus de grandes perturbaciones en el sistema econmico y poltico, con una
crisis de la balanza de pagos agravada por la crisis del petrleo. La inflacin fue aguda en los aos
previos y en el propio ao de vigencia del modelo (en 1972 los precios crecieron en 94,7%, en 1973
en 77,4% y en 1974 en 107,2%), fuerte dficit fiscal y reservas internacionales reducidas.
Se liber rpidamente el mercado cambiario. La apertura financiera se hizo rpidamente, no as la
apertura comercial. En efecto, el programa de apertura comercial se inici en 1978 y se completara
en 7 aos. Si se establece como fecha de comienzo del modelo en el ao 1974, la apertura comercial

se realizar en 11 aos. En Chile y Argentina, que siguieron un modelo similar, el proceso de

apertura fue mucho ms rpido. Chile, prcticamente en el ao 1975 culmin con la apertura
comercial y Argentina inici el proceso a fines de 1978 para completarlo en 2 aos.
a) La poltica cambiaria. En el ao 1972 se modific la poltica de cambio nico, vigente desde
1978, y se fue al doble mercado de cambios. En el ao 1974 se mantuvieron los dos mercados
cambiarios, pero comenz el proceso de liberalizacin de las operaciones del mercado financiero.
Se autoriz la compra de divisas por todo concepto y se eliminaron las consignaciones (depsitos
previos de importacin). Se sigui una poltica de minidevaluaciones con la moneda nacional
subvaluada, lo que estimulaba las exportaciones y gravaba las importaciones.
En octubre de 1978 se unific el mercado de cambios y se empez a anticipar la cotizacin futura
de la divisa. Se utilizaron dos modalidades:
1) en la primera etapa el Banco Central ofreca Letras de Tesorera en moneda nacional. Al
vencimiento, el tomador podra optar por recibir ese valor en moneda nacional o en dlares.
Con este sistema el Banco Central est fijando el tipo de cambio de manera anticipada;
2) posteriormente, en enero de 1979 se inici el mtodo conocido como la tablita. El Banco
Central fijaba el tipo de cambio con 6 meses de anticipacin.
b) Las polticas monetaria y cambiaria a partir del ao 1978. En el ao 1978 comenz a operar el
llamado Modelo Efecto Monetario de la Balanza de Pagos. Este modelo, que se compadece con un
modelo de apertura econmica, se caracteriza por un tratamiento muy especfico de las polticas
monetaria y cambiaria.
Dentro de este modelo se estima que desde el punto de vista monetario y cambiario existen dos
posibilidades de actuar:
1) el Banco Central fija el tipo de cambio y deja en manos del sector privado la creacin de
dinero. El Banco Central, desde el punto de vista monetario es neutral. Se rechaza la poltica
monetaria activa. El neutralismo monetario supone equilibrio fiscal.
2) el Banco Central fija la cantidad de dinero, en otros trminos, sigue una poltica monetaria
activa. En este caso el mercado fija el tipo de cambio, el que debe ser fluctuante.
El Banco Central opt por el primer enfoque.
Dentro de ese enfoque se fijaron como objetivos de la poltica econmica los siguientes: I) aumento
de las reservas internacionales; II) reduccin de la expansin inflacionaria; III) eliminacin del
rgimen fiscal. Se procuraba alcanzar el equilibrio interno, dentro del cual se desarrollar la
actividad del sector privado.
El funcionamiento del modelo indicaba que el tipo de cambio establecido por el Banco Central
acta sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las exportaciones generan un flujo interno
de dinero, mientras que las importaciones retiran dinero de la circulacin. Si como consecuencia del
comportamiento de la cuenta corriente de la balanza de pagos se redujera el nivel de liquidez
(dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos) el sector privado provee liquidez por medio
de la tasa de inters. En efecto, la reduccin de la liquidez determina la suba de la tasa de inters
domstica. Como la tasa de inters de Uruguay se superior a la que prevalece en el exterior, hay
afluencia de capitales al pas. Resulta ventajoso a los nacionales endeudarse en el exterior, y a los
inversores extranjeros colocar sus fondos en el Uruguay.
El proceso que venimos desarrollando contina con aumento de las reservas internacionales por la
entrada de capitales al pas y el consiguiente aumento de la cantidad de dinero. El proceso de flujo
de capitales al pas se detiene cuando la tasa de inters interna se iguala a la tasa internacional
ponderada por la devaluacin. El modelo indica que con libertad financiera se alcanza a la
convergencia de las tasas de inters domsticas con las tasas de inters vigentes en el mercado
internacional.
La misma convergencia se alcanza con los precios internos y los precios internacionales. En efecto,
si hay libertad de importaciones, los precios internos crecern como los precios internacionales
ponderados por la devaluacin. La situacin es muy clara para los bienes comerciales en el mercado

internacional. Los precios de estos bienes tienen que ser, en el mercado interno, iguales a los precios
internacionales ponderados por la tasa de devaluacin, pues el arancel es un dato. Para los precios
de los bienes no comercializables el ajuste se realiza a travs de la reasignacin de los servicios
productivos. Si los precios relativos de los bienes y servicios no comercializables en el mercado
internacional suben ms que los otros precios, hay ganancias y mayores salarios de esos sectores. Se
produce en este caso, trasiego de los factores productivos a los factores de mayor ganancia, aumenta
la produccin y se restablece el equilibrio de precios. Puede decirse, a ttulo de conclusin, que el
sistema de precios interno se ajuta al sistema de precios internacional y las tasas de inters
domsticas a las tasas de inters en el mercado internacional.
El ajuste, tal como estaba previsto en la teora, no se dio en la realidad. Las tasas de inters
domsticas fueron ms elevadas que la tasa prevista por el modelo. As, en el ao 1979 frente a una
tasa terica del 37 % anual se alcanzaron tasas pasivas del 51% anual y tasas activas que oscilaron
entre 55% y 68%, en el ao 1980, con una tasa de inters terica del 38,1% las tasas de inters
bancarias pasivas se situaron en el 51% y las activas oscilaron entre el 55% y 65%, finalmente, en el
ao 1981, frente a una tasa de inters terica del 36,8%, las tasas de inters bancarias pasivas se
ubicaron en el 45%, mientras que las activas oscilaron entre 50% y 65% anual.
La separacin entre la teora y la realidad se debi a supuestos implcitos en el modelo que estn
bastante alejados del comportamiento de los agentes econmicos. En efecto, no existe perfecta
fluidez en el mercado internacional de capitales. Por el slo hecho de que la tasa domstica de
inters en el Uruguay sea superior a la vigente en el mercado internacional, los capitalistas
concurren a ese mercado. Esto determina que la tasa domstica de inters quede por encima de la
terica, o prevista por el modelo. Hay que agregar a ello otro factor y es, la tasa de riesgo. Esta tasa
separa la tasa internacional de la tasa domstica. En las primeras etapas del funcionamiento del
modelo las tasas de riesgo eran relativamente bajas, pero a medida que se aceler el endeudamiento
externo del pas y comenz a perderse la confianza en el modelo, la tasa de riesgo se hizo
exageradamente alta.
El flujo de capital extranjero fue alto. Los depsitos bancarios superaron los 2.000 millones de
dlares en el ao 1981. La banca privada canaliz esos fondos hacia el mercado interno. El
endeudamiento de las empresas creci rpidamente con altas tasas de inters. La banca no evalu
convenientemente los riesgos de los proyectos que financiaba, y ello trajo como consecuencia
carteras de difcil realizacin.
El desfasaje que se produjo en las tasas de inters domsticas con relacin a las tasas del mercado
internacional se manifest tambin en los precios de los bienes comerciables. Los precios internos
crecieron a una tasa superior a la tasa terica prevista por el modelo, que supona un crecimiento de
precios interno igual al precio internacional ponderado por la devaluacin. Precios internos y costos
internos crecieron a tasas ms elevadas que la tasa de devaluacin cambiaria. Este desfasaje, entre
costos internos y tipos de cambios estimul las importaciones y grav las exportaciones. Un balance
comercial con agudo dficit provoc a su vez un aumento del endeudamiento externo. En el perodo
31/12/79 30/9/81 los precios al consumidor crecieron en 226,06% mientras que para los precios
tericos (aumento de precios en el mercado internacional ponderado por la devaluacin) resulta un
crecimiento del 131,1%. Esto determina un desfasaje del 72,4% entre las previsiones del modelo y
la realidad.
Las tarifas pblicas, que constituyen un factor importante dentro de los costos, crecieron a tasas
muy superiores a las tasas de devaluacin. Este fue otro factor que contribuy a incrementar los
costos internos y reducir la capacidad de competencia del sector privado frente al exterior.
Los problemas que presentaba el modelo llev al planteamiento de diversas alternativas. Una
alternativa sostena que era necesario profundizar dentro del modelo. Ello, requera apresurar la
apertura, lo que significaba acelerar la reforma arancelaria, hacerla menos gradualista. Se requera
asimismo, apresurar la ley de bancos para estimular la competencia y reducir la tasa de inters.
Reducir drsticamente el sector pblico, pasando rpidamente varias de sus actividades al sector
privado. Y por ltimo, se reclamaba evitar cualquier transferencia de ingresos entre sectores por
medidas especficas.

Otra alternativa apuntaba a introducir modificaciones en el modelo. Se reclamaba el

enlentecimiento del proceso de apertura, lo que significaba aplazar la reforma arancelaria. Esta
poltica se completaba con el apoyo a algunos sectores especficos, concretamente el agro y la
industria, y una poltica de apoyo a las exportaciones mediante crditos de prefinanciacin de
exportaciones, subsidios, etc. Estas modificaciones suponan una poltica monetaria activa.
En noviembre de 1982 se produjo un ajuste, mediante una fuerte devaluacin cambiaria con la
finalidad de recuperar la capacidad de competencia que haba perdido el sector privado.