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Huscar Pessali
Professor do Departamento de Economia da UFPR
Fabiano Dalto
Professor do Departamento de Economia da UFPR
Palavras-chave
instituies, desenvolvimento;
desenvolvimento econmico,
mudana institucional,
falhas de mercado.
Classificao JEL D02, O12.
Key words
institutions, development,
economic development,
institutional change,
market failure.
Resumo
O desenvolvimento econmico depende das
instituies e as instituies, ao mesmo tempo, so uma medida do desenvolvimento econmico. Assim, correlao e causalidade se
confundem num processo cumulativo e circular uma espiral de mudanas que condiciona a ampliao das liberdades dos indivduos. A contribuio pretendida por este
ensaio reunir e propor uma organizao de
vrias idias dispersas no tema instituies
e desenvolvimento econmico. Nossa releitura adiciona um breve exemplo da relao
entre mercados, firmas e estado no mbito
do desenvolvimento. Isto permite defender
o retorno a uma anlise econmica que no
se limite s falhas de mercado, mas que encare a responsabilidade de lidar com um emaranhado mais complexo de interaes.
Abstract
Institutions affect economic development,
and at the same time they are a way to measure
it. Correlation and causality tangle up within a
circular and cumulative process of changes,
which draws the limits and possibilities for
increased individual freedom. This essay brings
together some key ideas that relate institutions
to economic development and tries to link them
in such a way as to offer the reader a refreshed
view of classic themes. The complex and
historically diverse relationship among firms,
markets and the state is used as a short
illustration of our attempt at providing an
institutional reading on economic development.
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Introduo
O desenvolvimento voltou a ser tema das
discusses em economia. Nos novos debates, s engrenagens do desenvolvimento
econmico j destacadas na literatura se
adiciona mais explicitamente a categoria
das instituies. No que a houvssemos
esquecido, mas voltamos nossos olhares
para apenas uma de suas manifestaes
o mercado. E, com o olhar to concentrado em uma s instituio, j estvamos ficando mopes.
A chamada Nova Economia Institucional conseguiu reacender o interesse
de boa parte da profisso pelo estudo de um
conjunto mais amplo de instituies. Com
o crescimento do interesse, o Institucionalismo Original norte-americano foi tambm resgatado, bem como as ideias precursoras da Escola Histrica alem. Mais do
que um debate escolstico, porm, o interesse dos economistas por um novo tema
de estudo levou a releituras de textos importantes em vrias reas e a novas formas
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1_ O que so instituies
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2_ Instituies: origem,
forma e funo
Tambm de maneira geral, ambas as vises tentam identificar trs dimenses importantes das instituies: como surgem,
de que forma se manifestam, e que funes desempenham. Por exemplo, vrias
instituies desempenham o papel de re-
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3_ Instituies e tecnologia
A literatura sobre desenvolvimento econmico h muito tem dado devida nfase ao
papel do conhecimento e do progresso tecnolgico no processo de desenvolvimento
econmico. Menos enfatizado, contudo,
principalmente na literatura ortodoxa mais
recente, o papel que as instituies desempenham na gerao de conhecimento
e de difuso do progresso tcnico. Vale ressaltar ainda que, quando alguma ateno
dada ao papel das instituies nesse
processo, no raro consider-las como
fator de inrcia que retarda o desenvolvimento econmico. Enquanto, de um lado,
bastante difundida a ideia de que a tecnologia seria uma categoria pura e indiferente a interesses particulares ou de classe
e que serviria apenas ao propsito do aumento da produtividade, as instituies
so, por vezes, associadas to somente
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no transporte humano e de bens. Ao mesmo tempo, a siderurgia produz gases e partculas prejudiciais sade e degrada o meio ambiente na extrao dos minrios que
lhe servem de insumo.
Numa sociedade em que prevalea
a cultura pecuniria, instituies como o
dinheiro podem facilitar a resoluo de
problemas coletivos (e.g. proviso de bens
pblicos), assim como ganhos monetrios
prometidos por oportunidades de lucros
podem incentivar investimentos em novas
tecnologias. Por outro lado, a busca extremada pelo dinheiro (seja por desvios psicolgicos engendrados pela prpria cultura
pecuniria, seja por outras razes como a
incerteza keynesiana) pode levar a crises financeiras ou desagregao social, como
por exemplo as derivadas de elevados nveis de desemprego.
Ressalte-se tambm que as tecnologias no so necessariamente neutras em
termos de quem vai se beneficiar com seu
uso. A discusso em andamento sobre a
tecnologia de transgnicos na agricultura
um caso exemplar. O futuro dessa tecnologia, a decorrente diviso dos benefcios gerados e o desempenho de boa parte da
agricultura de gros vo depender do aparato institucional negociado ao longo do
processo e de sua posterior atuao (e.g. regulao legal, rgos de controle e legiti-
ganizacionais dentro das empresas que redefinam papis, obrigaes e responsabilidades parecem to importantes para a produtividade do trabalho quanto a introduo
de uma nova mquina na linha de produo. A recente preocupao com sistemas
de inovao, que lidam com a conjugao
de diversas instituies em prol de maior
capacidade inovativa de pases, regies ou
setores industriais, tambm demonstra o
carter construtivo das instituies.
Por um lado, pode-se dizer que certos padres de comportamento social so
resultado do alinhamento dos agentes com
a produo e o uso de tecnologias modernas (Foster, 1981; Redmond, 2005a; Nelson, 2005). Ou seja, instituies precisam
ser desenvolvidas ou modificadas para viabilizar ou condicionar o progresso tcnico.
As instituies legais que garantem ao capitalista empregar o trabalho, por exemplo,
so essenciais ao progresso industrial moderno (e.g. para a viabilizao do sistema
de produo fabril). Essas so mudanas
tecnolgicas e institucionais promovidas
pela oferta de tecnologia.
Por outro lado, pode-se perceber
que certos hbitos, valores socialmente estabelecidos e instituies formais que deles
derivam acabam por promover a mudana
tecnolgica. O instinto de autopreservao e a preocupao com a degradao do
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4_ Mudana institucional
O processo de desenvolvimento reconhecidamente um processo de ruptura
com padres existentes (Schumpeter, 1982;
Hirschman, 1958; Furtado, 1986). Argumentamos que o desenvolvimento econmico envolve, necessariamente, mudanas institucionais. Nesse sentido, fundamental atentar para alguns elementos definidores dessa dinmica de mutao.
Uma instituio desenvolve certa capacidade de resoluo de problemas especficos e gera certo resultado distributivo
em termos de quem arca com seus custos e
quem, e em que medida, dela se beneficia.
decorrente imaginar que demandas diversas de redistribuio de custos e benefcios ho de surgir com frequncia. Tais
demandas implicam uma possibilidade de
reviso coletiva de modelos mentais, de renegociao, inrcia, resistncia e oposio.
Portanto, assim como a mudana tecnolgica, a mudana institucional um processo de destruio criadora. Em muitos casos, na verdade, o melhor termo parece ser
corroso criadora. Afinal, instituies so,
por definio, estruturas com estabilidade
e algum grau de inrcia (o conhecimento e
a tecnologia tambm) que em geral permitem mudanas graduais e paulatinas (Veblen, 1919).
Tais manifestaes podem se concretizar a partir de elementos diversos. Alguns deles so vistos a seguir em sua capacidade de influenciar as mudanas institucionais.
4.1_ Conflito, cooperao e custos
na mudana institucional
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Como temos discutido, mudanas institucionais resultam de interao, negociao, legitimao e, em vrias ocasies, imposio (Scott, 2007). Considere, em decorrncia, a anlise de John Commons em
termos de transaes. Para Commons, a
transao envolve a transferncia de propriedade e dos direitos nela incorporados. Em termos vivos, isso significa pessoas (ou grupos) que entram em relao
entre si discutindo, entre outras questes,
as atribuies de direitos e deveres sobre
coisas. Commons pretendia
entender a resoluo de conflitos de interesses [...] que na ausncia de instituies
sero resolvidos pela violncia privada em
detrimento da eficincia produtiva (Rutherford, 1994, p. 101).
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Os mercados, por exemplo, so instituies erigidas pela ao coletiva humana e funcionam de acordo com princpios
de direitos de propriedade, de resoluo de
conflitos, e de performance e distribuio
delineados por indivduos e grupos bem
posicionados nas trs esferas de transao.
As partes envolvidas buscaro a ampliao
de sua liberdade e de suas riquezas. A concepo moderna de desenvolvimento se
caracteriza justamente pela ampliao da liberdade das pessoas, o que inclui a ampliao dos recursos materiais que atendam as
suas necessidades de sobrevivncia e bemestar. O desenvolvimento econmico ocorre
justamente quando as vrias esferas transacionais conduzem a tal ampliao de forma abrangente.
Aoki (2007), numa perspectiva compatvel, organiza as esferas da distribuio,
da gerncia e da barganha em 4 domnios:
o domnio das transaes econmicas, das
transaes organizacionais, das transaes
polticas e das transaes sociais. Embora
possa haver hierarquias entre elas, todas
podem sofrer influncia umas das outras.
Isso pode acontecer tanto de forma proposital quanto de forma espontnea. A diferena est na presena ou no de um indivduo
ou grupo de destaque (e.g. um empresrio
ou uma firma capitalista ou um grupo com
certa identidade social, poltica ou cultural)
que difunde novas ideias e prticas com um
fim claro de validar, estimular, estabelecer e
disseminar padres de comportamento social, valores pblicos ou modelos mentais.
Considere que indivduos e coalizes buscam melhorias de suas condies,
e que sua busca pode ser movida por diversos princpios e.g. amor ao prximo ou a
si mesmo, curiosidade v ou instinto de
construo (Veblen, 1898a). Assim surgem
novas ideias sobre como recursos podem
ser combinados para a soluo de problemas, que podem ser tangveis ou no, tcnicos ou relacionais. A noo schumpeteriana de inovao, portanto, aplica-se a todos
os domnios sistematizados por Aoki. Quando tais ideias (ou ideias postas em prtica)
conseguem coletivizar-se, ou seja, mais indivduos se convencem de que a nova ideia
pode ser melhor que a j instituda, ou por
outros motivos passam a adot-la, materializa-se uma mudana institucional. Tais mudanas no se confinam necessariamente a
um domnio. Muitas vezes, de fato, elas
transbordam seu domnio de origem.
Isso no quer dizer, por um lado, que
se assume o indivduo, ou melhor, uma viso de self-made person, como ponto de partida. O indivduo criativo vive num mundo
institucionalizado, e ele mesmo institucionalizado. Isso, por outro lado, no quer
dizer que ele seja escravo de um conjunto
inquebrantvel de estruturas que o controla de forma determinstica. Suas ideias tm
sempre por baliza algo j estabelecido, mesmo que nele se baseiem justamente para se
opor. Ou seja, instituies do presente filtram informaes, estabelecem prioridades
para a resoluo de problemas e disponibilizam conhecimento que tem algum impacto na criao de outras ideias por parte
dos indivduos.
A mudana institucional, ento, depende do funcionamento das instituies
existentes, da sua distribuio de nus e benefcios transacionais entre os indivduos e
grupos envolvidos, e da adequao dessa
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5_ Mudana institucional
e desenvolvimento econmico
A anlise histrica indica que a diviso do
trabalho e a consequente especializao
das foras produtivas tm sido extremamente relevantes ao crescimento da gera-
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Myrdal (1957) afirma que o livre jogo das foras de mercado insuficiente para conduzir o processo de desenvolvimento,
podendo, ao contrrio, reforar cumulativamente a desigualdade entre pases, regies e grupos sociais. Myrdal argumenta
que os governos dos pases ricos foram
fortes o suficiente para adotar polticas que
compensavam as foras retrgradas do mercado, de forma a gerar efeitos cumulativos
positivos e dinamizadores em suas economias (p. 39). Como sugerem Dietz e Dilmus
(1990), seus governos foram capazes de promover the correct wrong prices. J os governos de pases pobres, por serem fracos, so
forados a deixar livres as foras retrgradas do mercado de forma que o processo
cumulativo refora o atraso e a desigualdade muito embora seja, sem dvida, capaz
de gerar riquezas (Myrdal, 1957, p. 39).
Friedrich List mostrou com sua anlise histrica que os pases desenvolvidos de
sua poca (Inglaterra, Frana e Holanda) assim se tornaram pela atuao do Estado no
desenvolvimento industrial, na diversificao
produtiva e na emancipao intelectual de
seus povos. Assim o fizeram por meio de
polticas protecionistas de suas indstrias,
do incentivo fiscal e do investimento pbli-
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2006). O Estado pode assim orientar, instigar ou mesmo tomar frente nos empreendimentos necessrios ao processo cumulativo do desenvolvimento.
Mas o Estado desenvolvimentista
no deve ser tomado por garantido. Myrdal
j havia alertado que Estados fracos tendem
a ser cooptados por grupos de interesse
particularistas, que levam concentrao
de riqueza e a processos cumulativos degenerativos o que Evans (1995) chamou de
Estado predatrio. Foi contra o Estado
predatrio que Adam Smith e os liberais de
sua poca se insurgiram. Mas, em meados
do sculo XX, o Estado opressor j no era
to predominante mesmo entre os pases
mais pobres. A descolonizao era um movimento tanto das massas desses pases
quanto do interesse dos pases ricos. Polanyi
(1944) chegou a vislumbrar um novo mundo no ps-guerra com a difuso do Estado
do Bem-Estar, exatamente pelo exemplo
que os pases desenvolvidos dariam com
sua prosperidade e relativa harmonia.
Similarmente, Furtado (1986 e 2002)
argumenta que o processo de desenvolvimento no diz respeito apenas a um maior
nvel de renda, mas complexidade de necessidades engendradas pela diferenciao
estrutural de cada conjunto social. Segundo Furtado (1986, p. 78),
Numa sociedade em desenvolvimento, Furtado tambm enfatizava que se desenrola um processo circular e cumulativo
de transformaes. Nele o aumento do nvel de renda e alteraes na estrutura produtiva levam a mudanas nos padres de
consumo, e, simultaneamente, as mudanas nos padres de consumo levam a alteraes na estrutura produtiva, aumentando
sua complexidade. Essa dinmica no explicada em si pelos fatores econmicos
usuais investimento, mudana de preos
relativos ou absolutos, entre outros , mas
seno resultante da ao permanente de uma
multiplicidade de fatores sociais e institucionais que
escapam anlise econmica corrente (Furtado,
1986, p. 78). Uma fora sempre presente
nesses casos, como alerta Furtado, a forte
influncia exercida pelas estruturas produtivas e pelos conjuntos de instituies das
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sociedades mais desenvolvidas. Tal influncia se faz presente tanto a partir dos interesses por elas exercidos quanto pelo comportamento emulativo das sociedades em
busca do desenvolvimento, inspirando-se
em padres que parecem poder ser reproduzidos apenas com ganhos.
Influenciar a formao de valores,
disposies e comportamento dos indivduos uma das caractersticas fundamentais das instituies. Por exemplo, na convivncia familiar e na escola que as pessoas
primeiramente adquirem hbitos de comunicao e reproduo de certas linguagens,
de disciplina, leitura e aprendizagem formal. Esses hbitos, e muitos outros adquiridos pelos indivduos em interao social
sob auspcios das mais diversas instituies, so cruciais para a formao de seu
potencial criativo e produtivo, bem como
do senso coletivo dos direitos de propriedade que caracterizam o desenvolvimento
econmico. As trocas realizadas no mercado espelham o resultado de processos anteriores que determinam o que pode ser
trocado legitimamente, suas quantidades,
suas caractersticas e qualidades e sua estrutura de preos. a interao entre as
atividades de regulao, coordenao, produo e troca que guiar tais processos e
dar respostas mais ou menos propcias ao
desenvolvimento econmico.
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Concluses
Em nossa epgrafe, John Stuart Mill se
refere Revoluo Francesa. No difcil
transpor o raciocnio, por exemplo, para
as revolues mais cotidianas de destruio criadora la Schumpeter. E no cotidiano se poder mais facilmente perceber
como o fez Mill que as mudanas socioeconmicas dependem dos hbitos e
valores compartilhados pelas pessoas e sobre esses so edificadas. Mediadas e moldadas pelas instituies, as formas de interao que estabelecemos manifestaro
os avanos e os obstculos que marcam o
caminho do desenvolvimento econmico.
Neste ensaio, tentamos organizar algumas das ideias presentes no atual debate
sobre instituies e desenvolvimento. No
se pretendeu ser exaustivo, obviamente. O
texto tenta fazer alguns encadeamentos importantes e que em geral se encontram dispersos numa literatura que cresceu muito
nos ltimos 20 anos pelo menos. H para o
leitor brasileiro em especial uma carncia
de textos na prpria lngua que possam fazer
uma introduo ao tema ou uma sntese
dos principais argumentos sendo discutidos. Ao tentar suprir em parte essa carncia,
este ensaio sugere que a releitura institucionalista de alguns clssicos do desenvolvimento econmico pode ser um bom comeo para promover e valorizar o debate
no Brasil.
n ova Economia_Belo Horizonte_20 (1)_11-37_janeiro-abril de 2010
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