El desarrollo local,

una aproximacin conceptual

Jos Arocena
Docente investigador de grado y posgrado. Universidad
Catlica de Uruguay. Miembro del Consejo Directivo del
Programa Desarrollo Local del Centro Latinoamericano
de Economa Humana (CLAEH). Consultor de organismos
internacionales: OCDE, BID, Unin Europea, OIT, PNUD.

Desarrollo local y regional /

Perspectivas

Este artculo para la Universidad Nacional del Litoral, me fue

solicitado con la idea de problematizar los conceptos de
desarrollo local y regional, brindando un panorama respecto de las
discusiones tericas, conceptuales y polticas sobre los alcances
de estas nociones, que apunten de esta manera, a interpelar tanto
la posicin de las universidades pblicas (como actores relevantes),
como las intervenciones que se dan en el marco de la extensin. Lo
que propongo a continuacin, son algunas reflexiones sobre
las nociones que me parecen fundamentales en esta temtica:
lo local, el surgimiento del tema del desarrollo local, la sociedad
local y el actor local. Estas nociones se han trabajado tericamente
en los ltimos treinta aos.

1. Qu es lo local?
Referirse a lo local no est exento de ambigedad, de

constante de su capacidad de consumo, tuvieron que aceptar una

imprecisiones, de dificultades de definicin. Las preguntas

cierta disminucin de su poder adquisitivo. Las inversiones cayeron

que surgen y que frecuentemente no encuentran respuestas

de manera importante, los aparatos industriales protagonistas del

convincentes es: qu es lo local? Se trata de una escala que

crecimiento perdieron sus mrgenes de utilidades y procedieron a

habra que precisar en nmero de habitantes o en kilmetros

despidos masivos. Se intentaron todas las frmulas; se ensayaron

cuadrados? Se refiere a una unidad polticoadministrativa que

todas las polticas econmicas. Se lograron xitos parciales, pero

abarca una parte del territorio nacional? Supone un sistema social

la desocupacin mantuvo sus ndices alarmantes y gener

con cierta autonoma?

fenmenos crecientes de exclusin social.

La nica forma de definir lo local es referirlo a su nocin

Fue frente a esta situacin que las sociedades desarrolladas

correlativa lo global. Cuando algo se define como local es

buscaron otras formas de movilizacin del potencial humano,

porque pertenece a lo global. As, un departamento o una

mediante el estmulo de la pequea iniciativa de carcter casi

provincia es local con respecto al pas global, y una ciudad es local

siempre local. Fundamentalmente, se propici desde las polticas

con relacin al departamento o a la provincia. La nocin de local

estatales, la creacin de pequeas y medianas empresas en

es, por lo tanto, relativa. Es por eso que un proceso de desarrollo

aquellas zonas que haban sido ms perjudicadas por la crisis. Se

local slo puede ser analizado en cuanto a la sociedad global

desarrollaron programas especiales de formacin para la creacin

en la que est inscrito.

y la gestin empresarial, se promovi el crdito en condiciones

Si nos detenemos, por ejemplo, en los procesos de desarrollo local

ventajosas, se crearon asociaciones de creadores de pequeas

en Europa y en Amrica Latina, vamos a encontrar importantes

empresas. El objetivo fue resumido en la consigna que pronunci

diferencias en la medida en que se inscriben en sociedades con un

un primer ministro francs: que cada uno cree su empleo.

desarrollo histrico y una estructura socioeconmica claramente

La insercin local de las pequeas empresas llev progresivamente

diferenciadas. Una manera de visualizar mejor esas diferencias es

a considerar la dimensin local del desarrollo. Particularmente en

recordar rpidamente cmo surgen estos procesos en uno y otro

Francia, Espaa e Italia, se comenz a plantear lo que se llam

continente.

procesos de desarrollo local o de desarrollo regional. Las viejas

identidades locales y regionales europeas se expresaron entonces
no solo a nivel cultural, sino tambin a nivel socioeconmico.

2. Cmo surge el tema?

En el caso europeo, los procesos de desarrollo local se basaron

fuertemente en esas viejas identidades, que actuaron como

2.1. En Europa

motores de la generacin local y regional de riqueza.

Se suele decir que en los pases industrializados la cuestin del

desarrollo se consider como una problemtica propia a partir

2.2. En Amrica Latina

de la crisis que se inici a comienzos de la dcada del setenta.

En las ltimas tres o cuatro dcadas, varios pases de Amrica

Al cabo de un perodo de crecimiento acelerado y sostenido, los

Latina asistieron a la emergencia de un fenmeno que se ha

pases llamados "desarrollados" conocieron la recesin y la crisis.

llamado a veces nuevos movimientos sociales. Se trataba ms

Las poblaciones de estos pases, acostumbradas a un aumento

bien de formas de autoorganizacin en funcin de reivindicaciones

referirse a lo local no est

exento de ambigedad, de
imprecisiones, de dificultades,
de definicin

colectivas en el rea de la vivienda, la salud, la alimentacin, el

estos procesos. Pero en ambos casos se apela al actor local y a

medio ambiente, los servicios pblicos o el consumo en general.

la sociedad local como agente y como mbito privilegiado para el

El barrio o la pequea ciudad constituyeron el lugar natural de

impulso de nuevos procesos de desarrollo. Es entonces necesario

expresin colectiva a causa de las relaciones directas entre los

definir la sociedad local.

individuos frente a las exigencias de la vida cotidiana Las causas

No pretendemos plantear aqu las distintas definiciones que han

de la emergencia de estas organizaciones no fueron solamente

existido del trmino sociedad. Nos limitaremos a sealar los

socioeconmicas (degradacin del nivel de vida) sino, tambin,

elementos que confluyen para constituir ese mnimo necesario

polticas y culturales. Ha habido al mismo tiempo reivindicaciones

que permita hablar de sociedad y, en el caso que nos ocupa,

con relacin al nivel de vida, bsqueda de formas de participacin

de sociedad local.

sociopoltica y afirmacin de ciertos valores como la solidaridad y

No incluiremos en esta definicin de sociedad local la cuestin

la libertad.

del tamao del territorio. Esta omisin no es casual. Para definir

En el origen de estas iniciativas se encuentran fundamentalmente

una sociedad como local, su dimensin en trminos de nmero

dos tipos de actores: asociaciones de vecinos y organizaciones

de habitantes o de kilmetros cuadrados de superficie no es una

nacionales de la sociedad civil. Las primeras se constituyeron

variable significativa. Estos aspectos cuantitativos pueden variar en

en funcin de reivindicaciones concretas (agua, saneamiento,

forma muy importante de una sociedad local a otra. Por otro lado,

alumbrado pblico) y frecuentemente trascendieron sus objetivos

no toda subdivisin de un territorio nacional es una sociedad local.

originales para convertirse en actores del desarrollo, al impulsar

Puede haber fragmentaciones fsicas, polticas, administrativas,

iniciativas comunitarias como huertas vecinales, talleres, servicios,

de una gran ciudad o de una nacin que no correspondan a

etc. Las segundas, utilizando fondos provenientes de fundaciones o

sociedades locales. Una seccin judicial, un departamento,

de gobiernos extranjeros, desarrollaron proyectos dirigidos tanto al

una provincia, son subdivisiones territoriales que no coinciden

rea de los servicios urbanos como al de las iniciativas productivas.

forzosamente con sociedades locales. Para que este trmino

Se puso el acento en la capacidad de iniciativa y de propuesta de

pueda aplicarse a una realidad local, se debe dar un cierto nmero

organizaciones barriales, cooperativas, empresas asociativas. Se

de condiciones que se expresan en dos niveles fundamentales:

subray la importancia de la sociedad civil, se promovieron las

socioeconmico y cultural.

formas de organizacin comunitaria y de participacin ciudadana

A nivel socioeconmico, un conjunto humano puede ser llamado

como marco necesario para el desarrollo local.

sociedad local cuando lo que est en juego en las relaciones

Estas experiencias de autoorganizacin han producido un efecto

entre los grupos es principalmente de naturaleza local. Dicho de

de valorizacin del espacio local como un medio apto para el

otro modo, cuando la produccin de riqueza (por mnima que

desarrollo de prcticas democrticas. Cuando los gobiernos

sea) generada en el territorio es objeto de negociaciones entre los

autoritarios haban prohibido el funcionamiento de partidos polticos

actores, se convierte as en la base principal del sistema local de

y sindicatos, lo local emergi como el nico lugar donde la

relaciones de poder (Arocena, 2002).

participacin era posible. En ciertos pases, el desarrollo de estas

En este primer nivel, para que exista sociedad local, debe haber

organizaciones alcanz un grado de madurez importante.

riqueza generada localmente sobre la cual los actores locales

ejerzan un control decisivo tanto en los aspectos tcnico
productivos como en los referidos a la comercializacin. En estos

3. Cmo definir una sociedad local?

casos, los grupos locales definen sus diferentes posiciones en

Los comienzos de la temtica del desarrollo local destacan

funcin de la influencia de cada uno sobre cmo se utiliza la riqueza

entonces la dimensin creacin de empresas y creacin de

generada por la sociedad local. Se constituir as una jerarqua

empleos en Europa, mientras que en Amrica Latina se parte de

social regulada por la mayor o menor capacidad de cada uno

reivindicaciones socioterritoriales y se afirma el carcter de canal

de sus miembros de influir en la toma de decisiones sobre la

de participacin y de profundizacin de la democracia que tienen

utilizacin de la riqueza.

Pero esta dimensin socioeconmica no alcanza para definir una

locales de generacin de riqueza. Dicho de otra forma, una sociedad

sociedad local. Toda sociedad se nutre de su propia historia,

local es un sistema de accin sobre un territorio limitado, capaz de

constituyendo as un sistema de valores compartido por cada uno

producir valores comunes y bienes localmente gestionados.

de sus miembros. Cada individuo se reconoce a s mismo como

formando parte de un conjunto bien determinado que puede
identificarse con una ciudad, con un barrio de una metrpoli, con

4. Qu es actor local?

una regin de un pas, con una microrregin, etc. La expresin yo

En los procesos de desarrollo local, hay una dualidad bsica que

soy de... expresa pertenencia a una comunidad determinada.

se expresa en la ecuacin actor localmodelo de acumulacin.

A este nivel cultural, la pertenencia se expresa en trminos de

Cuando la unidad de anlisis es la sociedad local tomada desde su

identidad colectiva. Para que exista sociedad local es necesario

proceso de desarrollo, ser necesario hablar de las estrategias de

que el conjunto humano que habita un territorio comparta rasgos

los actores locales y de las lgicas estructurales de la acumulacin.

comunes. Esto quiere decir que los individuos y los grupos

constituyen una sociedad local, cuando muestran una manera

4.1. Definicin de actor local

de ser determinada que los distingue de otros individuos y de

Una forma de definir un actor es relacionndolo con la escena

otros grupos. Este componente identitario encuentra su mxima

social en la que desarrolla su accin. En este caso, nos estamos

expresin colectiva cuando se plasma en un proyecto comn.

refiriendo a individuos, grupos o instituciones cuyo sistema de

Un territorio con determinados lmites, es entonces sociedad local,

accin coincide con los lmites de la sociedad local. En esta

cuando es portador de una identidad colectiva expresada en valores

primera definicin no se incluye la calidad de la accin, sino la

y normas interiorizados por sus miembros y cuando conforma un

escena en la cual se desarrolla. As son actores locales los vecinos

sistema de relaciones de poder constituido en torno a procesos

organizados que intentan mejorar la calidad de vida de un barrio,

de una localidad, o de un rea rural determinada; pero tambin son

que desarticulan sistemas de produccin locales, siendo incapaces

actores locales quienes se organizan para mantener y reproducir

de proponer alternativas viables.

una determinada situacin que produce destruccin de riquezas

El actoragente de desarrollo local cuidar el equilibrio del medio

naturales y desestructuracin de tejidos sociales.

natural, someter las iniciativas de desarrollo al inters local, tratar

Hay sin embargo otra forma de definir actor local.

de adaptar las tecnologas a las caractersticas de los sistemas

Para Fernando Barreiro los actores locales son simultneamente

locales de produccin.

motor y expresin del desarrollo local. Este mismo autor define

La generacin de este tipo de actoresagentes de desarrollo local

tres categoras de actor local: a) los actores ligados a la toma

es una de las condiciones decisivas para el xito de los procesos

de decisiones (poltico institucionales); b) los actores ligados a

de desarrollo local. Las polticas de formacin de estos agentes

tcnicas particulares (expertos profesionales); c) los actores ligados

deberan ocupar un lugar de primera prioridad en todo planteo de

a la accin sobre el terreno (la poblacin y todas sus expresiones

planificacin descentralizada.

activas). Barreiro subraya finalmente que el desarrollo local supone

concertacin, negociacin, interaccin entre actores (1988).
En este segundo tipo de definicin al que tiende la caracterizacin

5. El modelo de acumulacin

de Barreiro, se liga la nocin de actor local a la nocin de

La nocin de actor local se expresa en una relacin dual con la

desarrollo. Ello supone incluir en la definicin no solamente la

nocin de modelo de acumulacin. No es posible entender uno sin

escena social en la que se desarrolla la accin, sino tambin el

el otro. El modelo de acumulacin expresa un todo coherente, en el

aporte que la accin realiza al desarrollo local. Importa la accin

cual las mismas causas producirn siempre los mismos efectos.

en s misma, pero sobre todo importa el sentido que el actor

Si solamente tuviramos en cuenta la dinmica del modelo, un

imprime a la accin. Esto quiere decir que no todo individuo, grupo

componente cualquiera actuar en cualquier sociedad concreta

o institucin actuando a nivel local puede ser considerado actor

de una manera constante. Todo ser entonces previsible y

local del desarrollo o tal vez de manera ms precisa, actoragente

generalizable. En esta lgica, los procesos de desarrollo local en

de desarrollo local. Esta distincin entre actor local (definido

una sociedad determinada, dependern de la definicin de las

as porque acta en la escena local) y agente de desarrollo local

caractersticas del modelo de acumulacin. Una vez definidas estas

permite evitar confusiones en la terminologa. Ubicndonos en esta

caractersticas, sera intil imaginar que pueda haber mrgenes de

definicin ms restrictiva:

maniobra para las estrategias de los actores.

bajo la frmula actor local, entendemos todos aquellos

En las antpodas de la lgica del modelo se encuentra la lgica

agentes que en el campo poltico, econmico, social y cultural,

de la contingencia pura. Los procesos socioeconmicos tendran

son portadores de propuestas que tienden a capitalizar

un carcter totalmente imprevisible; las mismas causas podran

mejor las potencialidades locales. Es fundamental en esta

producir efectos contrarios en diferentes contextos. No sera

definicin el acento puesto en capitalizar mejor. En efecto, se

entonces posible elaborar leyes explicativas de valor general

trata de buscar un mayor aprovechamiento de los recursos,

ni reconocer ciertas regularidades estructurales.

pero destacando la calidad de los procesos en trminos de

Es posible escapar a la polaridad dilemtica que significara tener

equilibrios naturales y sociales (Arocena, 2002).

que optar entre la lgica del modelo y la lgica de la contingencia?

Es posible analizar un proceso de acumulacin local como una

Si se ligan entonces las nociones de actor local y de desarrollo,

realidad totalmente singular, pero que inscribe en s misma ciertas

dndole a la formulacin actor local su sentido ms fuerte (actor

regularidades estructurales?

agente de desarrollo local) no puede entonces ser considerado

Si la respuesta a estas preguntas es afirmativa, el anlisis de los

como tal, una empresa que contamine con sus desechos

procesos de desarrollo local nos estara planteando la necesidad de

industriales un ro o que contribuya a deteriorar el medio ambiente

una concepcin ms precisa de las lgicas que existen al interior

en un rea determinada. Tampoco ser considerado actor local,

de un modelo de acumulacin. En este sentido, parece muy claro el

aquel que en virtud de una lgica exgena, desarrolla acciones que

siguiente texto de Francisco Albuquerque:

producen una desarticulacin de los tejidos sociales de la sociedad

Entender esta cuestin creo que es clave para desbloquear el

local. Es el caso, por ejemplo, de los enclaves tursticos construidos

callejn sin salida en el que parecen encontrarse autores que

en el seno de sociedades agrarias, sin que sus miembros puedan

niegan rotundamente el espacio posible de funcionamiento de

apropiarse de los beneficios y controlar su desarrollo. Por ltimo, es

las empresas de mbito regional o local por el hecho de que

bien conocido el efecto pernicioso de ciertas ayudas al desarrollo,

la lgica estructural de la acumulacin capitalista conducir

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un territorio con determinados

lmites es, entonces, sociedad
local cuando es portador de
una identidad colectiva

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una sociedad local es un

sistema de accin sobre un
territorio limitado, capaz de
producir valores comunes y
bienes localmente gestionados

irreversiblemente a la monopolizacin y su integracin en el

En esta concepcin, la globalizacin presenta no slo amenazas

nico circuito econmico mundial. Tal circuito nico no existe.

sino tambin oportunidades para las regiones. Federico Bervejillo

Ser dominante pero no exclusivo. En mi opinin una cosa

desarrolla la idea de la globalizacin como oportunidad:

es la lgica genrica de la acumulacin capitalista, cuestin

Solamente los territorios que han alcanzado ciertos niveles

que no se discute, y otra que dicha afirmacin genrica refleje

previos de desarrollo y que, adems, cuenten con cierta

la ms compleja realidad de la coexistencia de diferentes

masa crtica de capacidades estratgicas, pueden acceder a

lgicas de acumulacin concretas en el espacio de lo posible

utilizar las nuevas oportunidades para su beneficio. En otras

y con los constreimientos dados en cada momento histrico

palabras, la globalizacin sera una oportunidad especialmente

(Alburquerque, 1994).

para territorios en niveles medios de desarrollo y dotados de

capacidades estratgicas relevantes (Bervejillo, 1995:34).

Si se produce una coexistencia de diferentes lgicas de

acumulacin concretas, quiere decir que se est ubicando esta

Las oportunidades no estn al alcance de todos, suponen ciertas

problemtica fuera del campo de la racionalidad absoluta y sujeta,

capacidades y determinados niveles de desarrollo. Pero lo que

por lo tanto, a los efectos de la accin de los actores locales. En

importa sealar es que al aceptar la idea de la relevancia de las

otras palabras, estos procesos no estn totalmente determinados

estrategias locales se est abriendo en teora la posibilidad

por mecnicas preestablecidas de acumulacin sino que admiten

de que toda sociedad local pueda jugar al interior de la estructura

la idea de oportunidades al alcance de estrategias de actores

de acumulacin capitalista. Su xito depender sin duda de los

capaces de utilizarlas.

factores y situaciones anotados por Bervejillo; pero en ltimo

Si bien no todo es estrategia porque, como acabamos de ver, el

anlisis, esos factores pueden ser generados por polticas

desarrollo local expresa tambin regularidades estructurales, la

destinadas a crear las condiciones que permitan desarrollar

elaboracin de estrategias locales ganadoras es un ingrediente

las estrategias capaces de articular el potencial local con las

esencial de estos procesos. El siguiente texto de Vzquez Barquero

oportunidades emergentes a nivel global.

es muy explcito:

Al abordar el tema de las estrategias estamos introduciendo,

En realidad, el carcter diferencial de la estrategia (de

de hecho, uno de los condicionantes ms importantes de los

desarrollo econmico local) es reconocer que el territorio

procesos de desarrollo local: la capacidad de generacin de

tambin cuenta, que en el territorio se produce la coordinacin/

actores locales. Para algunos autores como Fernando Barreiro:

descoordinacin de las acciones de todos los agentes

Los actores locales son simultneamente motor y expresin del

econmicos y que, por lo tanto, la visin estratgica desde

desarrollo local (1998:88). Pero, como sucede con la categora

lo local es relevante para el desarrollo econmico

modelo de acumulacin, en este caso existe tambin un riesgo

(Vzquez Barquero, 1993).

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Bibliografa
de reduccionismo, si le adjudicamos al actor local un potencial

Alburquerque, Francisco (1994). Apuntes sobre estrategia competitiva

de accin ms all de los lmites y restricciones del sistema. En

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realidad se trata de una interaccin permanente entre actor y

Alburquerque, Francisco (2006). Notas acerca del enfoque del desarrollo

sistema. En este juego, el actor desarrolla sus mrgenes de accin,

econmico territorial para el empleo, en: SEBRAE, CORFO, OTCA. Desarrollo

ganando o perdiendo oportunidades, logrando disminuir las

Econmico Local, Red de desarrollo territorial y empleo para Amrica Latina y el

limitaciones que le vienen del sistema o, por el contrario, quedando

Caribe, Fortaleza.

ms o menos paralizado por ellas.

Arocena, Jos (1995). El desarrollo local, un desafo contemporneo. Primera

Estas reflexiones sobre actor y sistema slo tienen sentido si

edicin: Nueva Sociedad, CLAEH y Universidad Catlica del Uruguay, Caracas.

las relacionamos con un estado real de la sociedad. No se trata

Segunda edicin ampliada: Taurus Grupo Santillana Universidad Catlica del

de simples categoras abstractas, sino de formas de pensar un

Uruguay. Montevideo, 2002.

momento de la historia en el que la afirmacin de la posibilidad de

Arocena, Jos (1998). Propuesta metodolgica para el estudio de procesos de

mrgenes de accin se constituye en una respuesta a la crisis de

desarrollo local, CLAEH, Montevideo.

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Vzquez Barquero, Antonio (1993). Poltica econmica local. Pirmide, Madrid.
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