Almir Teubl Sanches

A questo de terras no incio da Repblica:

o Registro Torrens e sua (in)aplicao

Dissertao

apresentada

como

requisito parcial obteno do grau

de Mestre em Teoria Geral e
Filosofia do Direito da Faculdade
de Direito da Universidade de So
Paulo, sob a orientao do Prof. Dr.
Jos Reinaldo de Lima Lopes.

Faculdade de Direito
So Paulo
2008

Ah, quem escrever a histria do que poderia ter sido?

Ser essa, se algum escrever,
A verdadeira histria da humanidade.
lvaro de Campos

Aos meus pais que, com muito amor e

delicadeza, me incutiram a sede de saber.

Melina que, com muito amor e

delicadeza, me ensinou a aplacar a dor
que muitas vezes esta sede causa.

ndice.

Resumo...............................................................................................................05
Introduo...........................................................................................................07
Dimensionamento do estado atual da questo....................................................09
Cap. 1 Um legado imperial - a questo de terras no Imprio..........................22
Cap. 2 O problema do crdito agrcola na segunda metade do Imprio..........28
Cap. 3 O Governo Provisrio e a tentativa de reforma liberal........................55
Cap. 4 O Registro Torrens no direito brasileiro..............................................68
Cap. 5 A reforma econmica de Rui Barbosa.................................................89
Cap. 6 A Constituio de 1891 e a questo de terras.....................................106
Cap. 7 Polticas estaduais de terras................................................................132
Concluso.........................................................................................................160
Bibliografia.......................................................................................................165

Resumo.
O presente trabalho teve como objetivo mostrar como o cenrio socioeconmico
brasileiro da segunda metade do sc. XIX clamava pela organizao e modernizao do
sistema registral imobilirio, a fim de que a terra se inserisse definitivamente na esfera de
circulao de capital, passando a ter valor de mercado e a substituir a propriedade escrava
na garantia do financiamento agrcola.
Focando-se especificamente na questo de terras e na tentativa de instituio do
Registro Torrens, esta pesquisa teve ainda por objetivo demonstrar como as tentativas
progressistas de reforma, surgidas no incio da Republica graas a um vcuo poltico
ocasionado pela fragilidade da aliana republicana, foram barradas pelo processo
constituinte de 1891, liderado por foras polticas federalistas.
Alm disso, buscou-se aqui tambm demonstrar como o reaproveitamento e a
distoro das normas da Lei de Terras pelos governos republicanos estaduais possibilitaram
uma poltica de terras liberalizante, cujos beneficirios eram cuidadosamente selecionados,
de acordo com seu status e com seu alinhamento com o poder regional.

Abstract.
The present work had the goal of showing in which manner the brazilian socialeconomic setting in the second half of the XIXth century clamored for the organization and
modernization of the real-state registry system, in order to definitively insert land into the
sphere of circulating assets, acquire market value, and replace slave property as guarantees
in agricultural financing.
Focusing specifically in the matter of land an in the attempt to institute the Torrens
Registry, this research also aimed to demonstrate how progressivist attempts of reform,
born in the beginning of the Republic due to a political vacuum occasioned by the fragility
of the Republican Alliance, were barred by the Constituent process of 1891, led by
federalist political forces.
Furthermore, it was here sought to demonstrate as well how the availing and
distortion of Lei de Terras' norms by republican state governments made possible a land
liberalizing policy, whose beneficiaries were carefully selected, in accordance with their
status and with their alignment with regional power.

Introduo.
A presente pesquisa pretende analisar a poltica de terras no nascimento do Brasil
republicano, focando-se no registro da propriedade imobiliria e, especialmente, na
utilizao do Registro Torrens.
Para tanto, antes de adentrar no estudo do regime republicano, faz-se necessria
uma breve contextualizao da situao da questo de terras e de outras a ela relacionadas
nos ltimos anos do Imprio. A isso sero dedicados os dois primeiros captulos.
O primeiro captulo cuidar propriamente da questo de terras, esboando o
processo legislativo da Lei de Terras de 1850, bem como as causas a que se deveu a muito
pequena efetividade de sua aplicao. Ainda no primeiro captulo, veremos como se
encontrava a situao da demarcao de terras nos anos finais do Imprio.
O segundo captulo, por sua vez, cuidar de questes relacionadas terra,
especialmente do grave problema de escassez de crdito agrcola que perpassou a segunda
metade do sculo XIX. Veremos como a pequena oferta de crdito agrcola deveu-se,
notadamente, crise de numerrio decorrente da poltica econmica restritiva adotada pelo
governo frente s crises financeiras dos anos 1860 e 1870 e ao acentuado endividamento
pblico, causado especialmente pela Guerra do Paraguai.
Em seguida, e agora j adentrando no estudo do regime republicano, o terceiro
captulo se dedicar a entender a conjuntura em que se deu a ascenso da Repblica. Como
veremos, a fragilidade da aliana do movimento republicano, bem como a ausncia de um
projeto consensual de governo, possibilitou a formao de um vcuo poltico, no qual
classes progressistas at ento alijadas do poder viram a oportunidade de implementar suas
reformas liberais.
nesse contexto que se dar a tentativa de reforma liberal de Rui Barbosa, que
tambm ser ali estudada. Dentro dessa tentativa de reforma, Rui Barbosa reservou um
papel todo especial ao crdito hipotecrio, entendendo que seu aprimoramento e
alargamento sanariam boa parte dos problemas herdados do Imprio. Era necessria,
entretanto, uma profunda reforma do sistema registral brasileiro, para que a terra se
inserisse definitivamente na esfera de circulao de capital e, assim, passasse a ser uma
garantia adequada aos emprstimos agrcolas. E, no projeto de Rui Barbosa, essa reforma
registral caberia ao Registro Torrens.

O captulo quarto se dedicar ao estudo do decreto n 451-B e de sua

regulamentao, analisando a conformao jurdica que o Governo Provisrio atribuiu ao
sistema Torrens de registro e observando como este realmente se prestava, no plano
jurdico, a garantir os ideais de segurana e certeza dos ttulos de propriedade imobiliria,
dos quais necessitava a tentativa de reforma de Rui Barbosa.
No captulo quinto, veremos outro aspecto econmico da reforma de Rui Barbosa e
como os excessos de sua poltica emissionista acabaram por fomentar o ambiente
especulativo que vinha se desenvolvendo desde os ltimos anos do Imprio. Ainda nesse
captulo, se cogitar da hiptese de o vertiginoso crescimento do crdito hipotecrio ter
influenciado na votao do Congresso Constituinte, por ter feito com que se relegasse a um
segundo plano a reforma registral imobiliria.
O processo constituinte, alis, ser objeto de estudo do sexto captulo, vendo-se
como a tentativa de reforma do Governo Provisrio foi em boa parte minada pela emenda
que deu nova redao ao dispositivo que previa que a propriedade das terras devolutas seria
da Unio, passando a atribu-la aos Estados.
Por fim, veremos como, aps a Constituio de 1891 e a passagem das terras
devolutas aos Estados, as polticas de terra estaduais foram em boa parte responsveis pela
deteriorao do patrimnio imobilirio pblico, com medidas liberalizantes que tinham
destinatrios cuidadosamente selecionados.

Dimensionamento do estado atual da questo.

Neste primeiro momento ser realizada uma breve anlise historiogrfica sobre a
questo agrria no Brasil do final do oitocentos, valendo-se dos debates polticos
produzidos a partir dos anos 60 do sculo XX no Brasil1. Cumpre destacar que, nesse tema,
a bibliografia bastante vasta ao tratar do Imprio, especialmente no que se refere Lei de
Terras de 1850, e no to abundante ao tratar da Repblica Velha. H certa justificativa
para isso: a lei de 1850 considerada um verdadeiro marco de mudana, sendo a poltica de
terras da Repblica Velha considerada mera continuao desta lei. Acredito que tal
entendimento seja apenas parcialmente acertado, como pretendo mostrar durante a
pesquisa. Dito isto, passemos ento anlise historiogrfica.
Um dos primeiros autores a tratar detidamente da questo de terras no Brasil
Nelson Werneck Sodr. Inclusive, pode-se considerar Sodr um dos principais fundadores,
seno o principal, de uma discusso que viria atravessar pelo menos por duas dcadas os
debates acadmicos acerca da questo de terras. Esta discusso giraria em torno do carter
feudal do modo de produo brasileiro.
Com efeito, foi Sodr quem primeiramente defendeu que, durante o regime
escravista e, mais do que isso, por meio deste regime, teria se implantado no Brasil um
sistema de produo e de distribuio de terras que em muito se assemelhava ao
feudalismo. Desde ento, por no haver ocorrido uma Revoluo Democrtico-Burguesa
como se verifica em outros pases de herana feudal, o Brasil ainda seria vtima de seu
passado feudal. Desta maneira, o autor buscava nessa herana feudal a explicao para toda
a histria do subdesenvolvimento do Brasil, sendo seus efeitos sentidos at os anos 1950,
poca em que escrevia.
Para Sodr, nem a abolio da escravido, nem a proclamao da Repblica, nem
mesmo o surto industrial que ocorreu a partir dos anos 30, equivaleriam s revolues
burguesas ocorridas na Europa, o que de certa maneira deixava o Brasil s margens da
histria. A principal razo disso que nenhuma dessas mudanas foi capaz de alterar

Alm dos livros aqui citados, foi de grande valia para a elaborao deste captulo a consulta ao artigo de
ngela de Castro Gomes e Marieta de Moraes Ferreira intitulado Primeira Repblica: um balano
historiogrfico (1989).

fundamentalmente aquilo que o autor considera um dos principais fatores de conformao

scio-econmica: a forma de apropriao da terra.
A extino da escravido teria, assim, aberto caminho para um outro tipo de
explorao do trabalho, a semi-servido. Geograficamente, o espao de explorao do
trabalho semi-servil coincide quase que completamente s antigas regies escravocatas.
bem verdade, e isso o admite Sodr, que restava aos ex-escravos a opo dos espaos
urbanos. Nestes espaos, porm, nada os esperava alm de uma condio de
marginalizao, que acabaria por mant-los excludos e irrelevantes ao sistema produtivo.
Mesmo a imigrao dos trabalhadores europeus no teria sido capaz de
transformar as relaes de trabalho, pois estes trabalhadores tiveram de se adequar a um
sistema no qual a propriedade latifundiria ditava as regras de produo. Desta forma,
interessante notar que, para o autor, ao invs de constituir fator de transformao social, a
vinda dos imigrantes serviu justamente para o contrrio, a perpetuao do sistema feudal
baseado no latifndio.
Quanto s pequenas apropriaes territoriais de espaos vazios, Sodr as julga
como um agrupamento desordenado de aes que, encaradas como um todo, permaneceu
inexpressvel e irrelevante em relao ao mercado. Assim, no se tratava da expanso de
uma fronteira mvel, mas antes de aes isoladas e que no chegavam a transformar o
mercado produtivo e as relaes de trabalho.
Outro aspecto interessante da obra de Sodr a categoria de nao, associada a
um carter evolutivo e processual da etapa burguesa do processo revolucionrio brasileiro.
O historiador igualmente apontava para o papel do latifndio e do imperialismo como
obstculos ao desenvolvimento econmico nacional. Da as polmicas provocadas dentro
do Partido Comunista Brasileiro, ao qual ele era vinculado, ao advogar a tese de que
fraes da burguesia poderiam se situar no campo revolucionrio de um cenrio
antiimperialista e democrtico, na medida em que se projetava um desenvolvimento
capitalista autnomo no Brasil.
A concepo terica de Sodr do Brasil como um sistema semifeudal de produo
lhe rendeu inmeros adeptos. Dentre eles, talvez o que mais se destaque seja Alberto Passos

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Guimares, que viria a aprofundar esta idia, desenvolvendo-a de forma mais complexa e
completa.
E o fez em seu livro Quatro sculos de latifndio, obra que pretendia mostrar os
efeitos perniciosos da concentrao fundiria no pas. Para tanto, buscava encontrar as
origens histricas desta concentrao. Isso tudo tendo como base a idia legada por Sodr
de feudalismo, ou melhor, semifeudalismo brasileiro.
importante lembrar que quando Guimares escreveu o livro, em 1963, havia
uma onda de otimismo gerada pela promessa de Reforma Agrria do Governo Joo
Goulart. Com efeito, o autor considerava que a nica maneira de se estabelecer um
capitalismo em bases nacionais que superasse o estado feudal brasileiro seria a realizao
de uma reforma agrria democrtica, a qual teria um duplo poder de destruio: (i) acabar
com as relaes semicoloniais de dependncia ao imperalismo e (ii) romper com os
vnculos semifeudais de subordinao ao poder extraeconmico, poltico e jurdico da
classe latifundiria (GUIMARES, 1977:38).
Apesar das semelhanas entre os trabalhos de Sodr e Guimares, uma diferena
metodolgica fundamental se faz notar entre eles. Ainda que Guimares valha-se da idia
de semifeudalismo brasileiro, ele no se contenta em analisar a relao escravo/senhor,
como o faz Sodr, mas sim a desenvolve atentando mais aos setores sociais estranhos a esta
relao, mostrando como, mesmo nestes setores, toda a produo seria tributria de um
modelo feudal.
neste sentido que Guimares volta seus olhos ao pequeno posseiro, encarado
como smbolo de resistncia face ao poder dos senhores latifundirios. Considera, assim, a
posse como a arma estratgica de maior alcance e maior eficcia na batalha secular contra
o monoplio da terra (GUIMARES, 1977:113).
Frustradas as esperanas de reforma agrria com o golpe militar de 1964, os
intelectuais viram a necessidade de rever seus pressupostos tericos. Ao contrrio do que
tais pressupostos indicavam, o capitalismo no Brasil encontrava-se em plena expanso, no
havendo amarras feudais que o impedisse de se desenvolver. Prova maior disso que o
Golpe havia sido apoiado pela burguesia, nacional e estrangeira, que h muito j se haviam
aliado.
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Neste contexto que ganha fora o pensamento de Caio Prado Jnior, que insistia
em negar caractersticas feudais ou semifeudais no sistema de produo brasileiro. Em seu
livro Revoluo Brasileira, de 1966, o autor aponta alguns erros tericos daqueles que
entendiam o Brasil como um sistema feudal. Sua principal crtica seria que eles partiam de
um conceito previamente formulado e depois olhavam para a realidade, buscando encaixla neste conceito prvio. No fundo, a crtica de Caio Prado, que por sinal ele dirigiu no s
aos defensores da tese feudal, mas tambm a boa parte da tradio intelectual marxista,
seria que se havia cado em um idealismo, no qual a formulao de idias antecede o exame
da realidade e se sobrepe a ele.
Assim, Caio Prado apontaria como um dos principais erros dos defensores da
tese feudal o transplante descuidado de modelos clssicos de interpretao histrica para
a reflexo sobre a sociedade brasileira. Caio Prado entendia que, no Brasil dos anos 60,
eram relaes econmicas capitalistas, que prendiam os trabalhadores terra, e no
relaes feudais de poder de fatores extra econmicos.
Em suma, para Caio Prado a teoria da revoluo brasileira deveria centrar-se na
luta antiimperialista, sem esquecer a vinculao estreita entre os interesses das grandes
potncias e a burguesia nacional.
Mas, se o Brasil nunca havia sido um sistema feudal, como ento o entendia Caio
Prado? Ele entendia que, desde suas origens coloniais, o Brasil havia se desenvolvido
dentro de relaes capitalistas. Embora entendesse que, rigorosamente encarado, o termo
capitalismo era inadequado, acreditava em contrapartida que, em comparao a um sistema
feudal, o pas apresentava bem mais fortemente caractersticas capitalistas. J em 1942,
com seu livro Formao do Brasil Contemporneo, Caio Prado viu no sistema colonial
adotado no Brasil uma empresa comercial, com fortes traos capitalistas, portanto, que
visava a explorao territorial e econmica da colnia para o enriquecimento da metrpole
europia. Desta forma, inserindo-a no plano internacional, indubitavelmente capitalista,
tambm a colnia passaria a ser encarada como uma engrenagem no sistema capitalista.
Com efeito, a grande diferena metodolgica existente entre os trabalhos de, de
um lado, Caio Prado Jnior, e de outro, Sodr e Guimares, que enquanto estes ltimos
pareciam querer entender o Brasil isolando-o de todo o cenrio internacional, Caio Prado

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preocupava-se justamente com o contrrio, isto , entend-lo a partir de seus vnculos

externos. Pode-se dizer que desta diferena metodolgica decorre boa parte das outras
diferenas tericas desses trabalhos.
justamente por se voltar para as relaes externas brasileiras que Caio Prado
consegue entender grandes empresas monocultoras, trabalhadas por escravos, como
instrumentos que buscavam fazer com que o Brasil pudesse servir aos interesses comerciais
europeus. Em ltima anlise, tanto o trabalho escravo quanto o sistema latifundirio seriam
instrumentos capitalistas a servio da metrpole. O autor via na escravido e no latifndio
obstculos ao desenvolvimento socioeconmico do homem livre, obstculos estes que se
mostravam desejveis aos interesses europeus Ambos atendiam duplamente a estes
interesses, pois, no s sufocavam o surgimento de um mercado interno que fizesse frente
s demandas europias como ainda focavam a produo numa monocultura que atendesse a
essa demanda.
Formava-se, assim, um crculo vicioso no qual a propriedade latifundiria, ao
invs de obstculo expanso capitalista, era fator de fortalecimento desse sistema
econmico, ao mesmo tempo em que esse sistema, satisfeito com a dependncia externa
brasileira, protegia o latifndio que gerava tal dependncia, dificultando o acesso a terra
queles que no fossem latifundirios.
Apesar de todas as diferenas at aqui colocadas, no se pode deixar de notar,
entretanto, um ponto no qual os trabalhos de Caio Prado chegam a uma concluso muito
prxima daquela a que chegaram Guimares e Sodr em suas pesquisas. Para todos eles,
embora a crise do regime escravista tenha sido uma ameaa concreta ao poder dos grandes
proprietrios de terra, sua superao atravs do processo de imigrao europia no foi
suficiente para que o acesso propriedade de terra deixasse de ser dificultado, o que fez
com que os imigrantes se mantivessem muitas vezes em condies prximas ao regime
servil.
No entanto, mesmo nesse ponto pode-se encontrar uma importante diferena entre
os pensamentos de Caio Prado e dos outros dois autores. Caio Prado parece mais propenso
a aceitar que, embora no tenha acabado totalmente com os obstculos do acesso a terra, o

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processo imigracionista, ao permitir a expanso da pequena propriedade, rompeu com os

primitivos quadros econmicos e sociais do pas (PRADO JNIOR, 1972:249).
Aceitando e desenvolvendo a viso de Caio Prado de capitalismo na conformao
histrica da sociedade brasileira Maria Sylvia de Carvalho Franco defende em 1964, sua
tese de doutorado. Intitulada Homens Livres na Ordem Escravocata, a obra procuraria
analisar a vida dos homens livres pobres durante o sculo XIX, com um enfoque especfico
na regio de Guaratinguet.
Alguns aspectos metodolgicos da pesquisa de Carvalho Franco merecem ser
destacados. Em primeiro lugar, este corte espacial realizado pela autora, enfocando a
realidade histrica especifica de uma regio antecipa, em certa medida, uma tendncia que
viria a se tornar dominante na historiografia nacional algumas dcadas depois, entre a
segunda metade dos anos 80 at os dias de hoje. Essa tendncia a opo dos historiadores
pelos estudos regionais ou temticos, em detrimento das explicaes gerais. Acreditamos
que, nesse sentido, Carvalho Franco foi uma das principais precursoras desta tendncia.
No entanto, o carter precursor dessa pesquisa deve ser relativizado, pois h uma
diferena fundamental entre ela e os trabalhos realizados algumas dcadas depois: enquanto
estes buscavam mostrar as peculiaridades regionais, contrapondo-as s generalizaes das
grandes teorias explicativas, o trabalho de Carvalho Franco busca partir de um exemplo
concreto, os homens livres da regio de Guaratinguet, para dar uma explicao mais
ampla, mais geral da sociedade brasileira.
Um outro aspecto metodolgico a ser ressaltado na pesquisa de Carvalho Franco
a utilizao de uma fonte bastante original: os processos crimes. Em suas prprias palavras,
com a utilizao deste tipo de fonte a autora buscou entender o papel da violncia
enquanto uma forma rotinizada de ajustamento nas relaes de vizinhana (FRANCO,
1983:28).
Por fim, mais um aspecto metodolgico parece nos interessar. Valendo-se de
Weber, a autora parte da construo de tipos ideais, buscando explicar as relaes sociais a
partir destes tipos. Assim, para reconstruir as bases em que se dava a dominao pessoal
entre grandes e pequenos proprietrios, vale-se das figuras do sitiante e do fazendeiro. A
relao de compadrio entre eles marca-se pela ausncia de conflitos significativos. Isto por
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que o sistema de controle era to forte que impedia que as tenses rompessem o equilbrio
estabelecido. Assim, uma situao em que o conflito poderia surgir, como quando o sitiante
via sua posse esbulhada pelo grande proprietrio local, resolvia-se normalmente com a
retirada pacfica do sitiante para novas reas, ainda no alcanadas pela grande propriedade
latifundiria.
desta maneira que, para a autora, a grande propriedade mercantil impedia o
homem livre pobre de qualquer atuao autnoma, destinando-o a acomodao ou a revolta
individual infrutfera. Enfim, condenava este homem a uma existncia sem razo.
Prosseguindo na anlise do debate acadmico, nota-se que, em fins da dcada de
70 e incio da de 80, este debate voltou-se fundamentalmente a temas relacionados
escravido, deixando-se um pouco de lado a questo da propriedade da terra nos estudos
ento produzidos.
No entanto, a hegemonia do tema da escravido no foi suficiente para impedir
alguns autores de continuar debatendo sobre a questo da propriedade da terra. Como
exemplo, vemos que, ainda na dcada de 70, em sua obra intitulada Da Senzala Colnia,
Emlia Viotti da Costa analisava a marcha avassaladora do latifndio, no qual ela atenta
para a maneira como os grandes latifndios avanaram sobre as pequenas propriedades e
como esse avano fundava-se, ao lado do uso da fora, em um mecanismo jurdico de
apropriao da terra. A autora nota ainda que, apesar de constiturem excees, no
faltaram pequenos proprietrios que se insurgiram contra essa dominao dos latifndios
sobre suas propriedades, assinalando que o processo de desapropriao daqueles por estes
no se deu sem conflitos e embates. Neste ponto podemos notar uma discordncia da autora
com relao obra de Carvalho Franco, uma vez que esta entendia que, pelo equilbrio das
relaes de poder, os conflitos quase nunca chegavam a emergir, sufocados pela
dominao.
Quanto aos estudos relacionados transio do trabalho escravo para o trabalho
livre, um dos principais o realizado por Jos de Souza Martins, em especial em seu
clssico O Cativeiro da Terra. Escrito em 1979, o principal enfoque do livro a
reconstruo histrica do regime de colonato, surgido com a crise escravista. Martins
buscou mostrar como tal regime se caracterizava justamente por no se tratar de uma

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relao capitalista de produo. Ainda que considere que no existe um modo capitalista de
produo brasileiro, o autor entende que o Brasil, bem como toda a Amrica Latina, deve
ser entendido como uma economia inserida em um capitalismo comercial.
Assim, o que se poderia chamar de capitalismo brasileiro ou latino-americano no se traduziria necessariamente como relaes capitalistas de produo. Isto por que, em
seu processo de expanso, o capitalismo no s conseguiria criar novas formas de
produo, como seria ainda capaz de reconfigurar antigas formas de produo.
E justamente dessa ltima maneira, isto , da reconfigurao de novas formas de
produo, que Martins entende a emergncia do trabalho livre no Brasil. Para ele, haveria
nesta emergncia uma contradio: a transformao das relaes de produo teria se dado
justamente para que fosse preservado o modelo colonial de nossa economia, ou seja,
justamente para que se salvasse o padro de realizao do capitalismo no Brasil, que se
caracterizava pela subordinao da produo ao comrcio. Por isso, a classificao do
Brasil como um pas de capitalismo comercial.
interessante notar como Martins demonstra essa manuteno do padro de
realizao do capitalismo no Brasil atravs do tratamento que ele d ao conceito de renda
capitalizada e sua transformao com a crise do escravismo. Por renda capitalizada deve-se
entender aquela utilizada como garantia na obteno de crdito para financiar a produo.
Para o autor, com a crise do escravismo e posterior abolio da escravido teria ocorrido
uma transformao da renda capitalizada, deixando essa de se identificar com a propriedade
de escravos para passar a s-lo com a propriedade territorial.
neste sentido que a Lei de Terras de 1850 adquire um significado especial, pois,
ao proibir outro meio de acesso terra que no a compra, tal lei tornou possvel que a terra
passasse a ser considerada como fonte de renda capitalista. Assim, o capital antes investido
em escravos poderia ser investido em terras, de maneira que, com essa substituio,
mantinham-se os padres de acumulao dos fazendeiros de caf, no mais agora
consubstanciados na propriedade dos escravos, mas sim na da terra. Justifica-se, desta
maneira, o ttulo da obra de Martins O Cativeiro da Terra pela sua clebre frase de que
num regime de terras livres, o trabalho tinha que ser cativo, num regime de trabalho livre,
a terra tinha que ser cativa (MARTINS, 1986:32).

16

Como j dito anteriormente, a partir da segunda metade da dcada de 80 uma nova

leva de autores deixaria de buscar grandes esquemas explicativos da formao histrica da
sociedade brasileira, gerando uma verdadeira revoluo metodolgica ao adotarem em suas
pesquisas temas especficos, analisados sobre cortes regionais. Deixava-se de lado o
simplismo no qual muitos dos grandes esquemas interpretativos caam, para se ressaltar a
complexidade da formao histrica de nosso pas. A produo acadmica ganhou e ganha,
nesse perodo, numerosos e valiosos trabalhos, sendo impossvel citar todos que aqueles
que contriburam para confirmar ou relativizar argumentos que antes dificilmente poderiam
ser verificados.
Neste mesmo contexto podem ser apontados diversos brasilianistas cujos
trabalhos merecem destaque. Dentre eles, Waren Dean, James Holston, Peter Eisenberg.
Seus trabalhos destacam-se pela anlise minuciosa das fontes, em especial cartrios e
arquivos locais, fazendo verificaes empricas das explicaes sobre aquilo que
pretenderam estudar.
Dentre estas contribuies, uma em especial ser bastante cara a esta pesquisa.
Trata-se do trabalho realizado por James Holston, originalmente intitulado The Misrule of
Law: Land and Usurpation in Brazil, sendo traduzido posteriormente como Legalizando o
Ilegal: Propriedade e Usurpao no Brasil.
A pesquisa de Holston gira em torno de uma questo inicial: como se pode
entender o direito se o sistema jurdico que, por princpio, deveria objetivar resolver
conflitos mostra-se como um meio de perpetuar e obscurecer as disputas ao invs de
resolv-las? (HOLSTON, 1993:68).
Para refletir sobre essa questo o autor faz uma anlise histrica do tratamento
legal dispensado propriedade de terra. Chama a ateno a metodologia empregada por
Holston que, para tal anlise, foca-se em um caso especfico que o permite reconstruir boa
parte da histria da propriedade imvel brasileira.
O caso tratado por Holston o da propriedade de terra no Jardim das Camlias,
regio perifrica da cidade de So Paulo, localizada s margens do Rio Tiet. A histria
dessa regio to complexa que mesmo Holston, que passou dois anos (entre 1987 e 1990)
debruado sobre ela, admite que frente sua complexidade sem limites, no posso afirmar
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que o entendo por inteiro, tampouco seria prudente dirimir de erros e distores a anlise de
seus contornos expostos (HOLSTON, 1993:84).
Aps remontar toda a histria das infindveis disputas pela propriedade da regio,
abordando diversas transferncias realizadas sobre ttulos de propriedade, cujas origens so,
quando pouco, duvidosas, o autor conclui mostrando como por trs das irresolues
cuidadosamente orquestradas, as leis de terras incentivaram os conflitos a respeito delas.
No decorrer deste processo, prticas ilegais produzem leis, solues extralegais so
incorporadas no processo judicial e a lei confirmada como um canal de desordem
estratgica. Para o autor, assim, por meio da desordem estratgica, que a lei assegura a
manuteno dos privilgios daqueles que possuem poderes extralegais de manipulao da
poltica, da burocracia, enfim, da prpria histria. Por fim, diga-se, a irresoluo jurdica
acaba por se mostrar, em especial no caso de terras brasileiro, como um meio de
dominao efetivo, embora perverso (HOLSTON, 1993:87).
Dentre outros brasilianistas que tambm realizaram pesquisas quanto questo de
terra, ressalte-se o trabalho de Warren Dean. Em seu Rio Claro: um sistema brasileiro de
grande lavoura, o autor examinou a influncia causada pela expanso da cafeicultura na
regio, analisando ainda o surgimento da especulao com a terra, valendo-se da pesquisa
dos Registros Paroquiais de Terra. Sua pesquisa conclui que a origem do sistema das
grandes lavouras em Rio Claro foi a usurpao da terra e a eliminao ou marginalizao
dos lavradores existentes, por um grupo de pessoas que tinham acumulado capital nos
negcios de exportao agrcola poca da colnia (DEAN, 1977:183).
Num outro trabalho, Dean buscaria, por meio da anlise da Lei de Terras,
demonstrar o porqu de sua ineficcia e da incapacidade do governo imperial em proceder
discriminao das terras pblicas das privadas (DEAN, 1977).
Dentre as relativizaes realizadas graas a esses cortes regionais e temticos,
vemos a valorizao do papel do homem livre na sociedade escravocata, sendo a partir de
ento considerado co-responsvel pela construo do mercado interno brasileiro e pela
inovao na produo agrcola.
Julgando que, se por um lado as novas pesquisas regionais trouxeram um
aprofundamento da complexidade do universo rural brasileiro, por outro, estas mesmas
18

pesquisas marginalizaram a discusso sobre a dinmica da luta pela posse da terra, Mrcia
Maria Menendes Motta apresenta seu trabalho Nas Fronteiras do Poder, buscando reavivar
o debate sobre as disputas pelo direito a terra no sculo XIX, analisando os conflitos de
terra e a legislao agrria produzida no perodo. Motta acredita que a consagrao
acadmica da tese de Caio Prado, levou ao esquecimento de importantes elementos dos
conflitos agrrios que eram apontados por Alberto Passos Guimares.
A autora toma como pressuposto metodolgico as idias extradas da obra do
historiador ingls Thompson, que, ao ressaltar o papel decisivo da cultura, buscou uma
aproximao crescente com as contribuies da antropologia, no intuito de compreender o
passado para alm dos elementos de natureza scio-econmica. Assim, a autora entende
que h uma tradio cultural que explica quais so os elementos atravs dos quais os
homens legitimam o acesso a terra.
Assim, investigando concepes de justia e de embates que fundamentaram a
luta pela terra no oitocentos, Motta coloca-se em forte contraposio com as afirmaes
consolidadas a partir da obra de Jos de Souza Martins. Ela entende que grande parte dos
estudos realizados na questo territorial brasileira tendeu a se preocupar fundamentalmente
com os resultados dos territrios apropriados, e do que nele se produzia, sem quase nada
indagarem sobre as diversas formas de acesso terra, de legitimao do direito ao territrio
ocupado e seus mltiplos e complexos desdobramentos. Desta forma, a autora insurge-se
contra os estudos que partiram do pressuposto de que a Lei de terras viera to somente para
assegurar os interesses dos grandes proprietrios. Para ela, importa ressaltar que a Lei de
Terras consagrava a propriedade privada, impedindo o acesso a terra por outros meios que
no sua compra.
Motta atribui parte da culpa pela incapacidade de uma anlise adequada dos
conflitos agrrios do sculo XIX, dificuldade da fazer perguntas a fontes produzidas no
mbito da justia, pois, ao se considerar que os homens pobres e livres no tinham razo
de ser, tornou-se difcil compreender as possibilidades de investigao dos processos
cveis de embargo, despejo e de medio de terras.
No entanto, parece haver certo exagero da autora ao afirmar que a Lei de Terras
de 1850 permitia uma possibilidade de democratizar o acesso terra (MOTTA,

19

1998:142). interessante que os dados coletados pela prpria autora mostram o contrrio,
isto , apenas uma minoria de pequenos posseiros conseguiu legalizar suas terras e houve
uma substancial concentrao de propriedades atravs da transferncia de terras devolutas
para as mos dos grandes fazendeiros. Isto no compromete de maneira alguma a
importncia da pesquisa, que retomar uma viso problematizante do domnio da lei como
componente da dinmica dos conflitos sociais.
Outro trabalho recente que merece destaque Terra Prometida: Uma Histria da
Questo Agrria no Brasil, de autoria de Maria Yedda Linhares e Francisco Carlos
Teixeira da Silva. Trata-se de um estudo bastante inspirado na linha de pesquisa
desenvolvida na Frana por Marc Bloch, na qual o mtodo comparativo bastante
valorizado e as questes histricas so tratadas dentro de um panorama de longa durao.
Assim, antes de adentrar histria da questo agrria no Brasil, os autores do uma viso
geral da histria agrria europia entre os scs. XVII e XIX, expondo modelos explicativos
da questo agrria, e tentando adapt-los ao contexto latino-americano.
Por fim, gostaria de dar destaque especial ao trabalho de uma pesquisadora. Ao
iniciar essa reviso bibliogrfica atentei para o fato de que grande parte dos estudos sobre a
questo territorial no Brasil se concentra, principalmente, no perodo colonial com a
questo das sesmarias e no perodo imperial com a Lei de Terras de 1850. Em uma menor
medida v-se que alguns estudos que analisam a questo de terras a partir do incio da Era
Vargas, passando pelo Estatuto da Terra. O trabalho de Lgia Maria Osrio Silva merece
destaque no s por sua qualidade, como tambm por excepcionar esta rarefao, tratando
da questo de terras durante a Repblica Velha.
Em sua tese de doutoramento em Cincias Sociais, denominada A Lei da Terra
Um Estudo sobre a Histria da Propriedade da Terra no Brasil, a autora aborda desde o
perodo colonial at o fim da Repblica Velha, procurando demonstrar o processo de
constituio da propriedade privada da terra no Brasil, caracterizado pela passagem das
terras do domnio rgio e, depois, do domnio pblico para o domnio privado (1990:434).
Alm disso, a mesma autora publicou outro trabalho tambm de grande interesse para o
presente estudo, chamado A Apropriao Territorial na Primeira Repblica. Dedicando
boa ateno ao perodo imediatamente seguinte Proclamao da Repblica, com anlise

20

da poltica de terras do Governo Provisrio, este trabalho ser de grande valia para esta
pesquisa.

21

Cap. 1 Um legado imperial - a questo de terras no Imprio.

Para que se possa dimensionar as continuidades e rupturas que o governo
republicano promoveu nos registros imobilirios, parece ser fundamental uma breve
reconstruo da poltica de terras implementada pelo governo imperial. Dessa forma,
imprescindvel alguma remisso Lei de Terras de 1850, verdadeiro marco histrico na
poltica nacional de terras.
Evitando, entretanto, desvirtuar seu objeto de estudo, esta pesquisa no se
aprofundar na anlise da Lei de Terras, tantas vezes estudada e debatida. Este captulo
abordar a Lei de Terras sem pretender exaurir seu estudo, contentando-se em toc-la
apenas naquilo que mais intimamente se relacione poltica de terras republicana, seja para
contrast-la, seja para reproduzi-la.
1.1. Distores entre o projeto de lei de 1843 e a Lei de Terras de 1850.
Embora tenha se originado de um projeto de lei de junho de 18432, a Lei de
Terras amargou um engavetamento de mais de meia dcada no Senado Federal 3. Quando
da sua aprovao, em 1850, a lei se distanciava em muitos pontos do projeto que a
impulsionara. O projeto de lei de 1843, entre outras questes4, tratava, ao lado da questo
2

Deixada de lado em razo das crises polticas da dcada de 1830, a questo da regularizao de terras seria
retomada apenas em 1842. E tal retomada se deu atravs de uma solicitao do ministro do Imprio Candido
Jos de Arajo Viana. O ministro solicitou a elaborao de propostas concernentes questo de terras Seo
dos Negcios do Imprio do ento restaurado Conselho de Estado. Em junho de 1843, a proposta emanada da
Seo dos Negcios do Imprio do Conselho de Estado, de autoria de Bernardo Pereira de Vasconcelos e Jos
Cesrio de Miranda Ribeiro, foi apresentada, ligeiramente modificada, como projeto de lei ao julgamento dos
deputados.
3
Aps acirrados debates na Cmara, o projeto acabou sendo aprovado. Permaneceu, no entanto, engavetado
no Senado durante os anos de gabinetes liberais. Alm do carter ainda no to urgente do problema da mode-obra, esse engavetamento pode ser atribudo ao receio liberal em apoiar medidas centralizadoras que
reforassem a autoridade imperial, o que, de certa forma, decorreria da regulamentao territorial (SILVA:
1990:137-138). Com isso, apenas aps a ascenso de um novo gabinete conservador, em 1848, seria dada
continuidade discusso do projeto, o qual, revisto e reformulado, se reapresentaria Cmara e ao Senado.
4
Alm desses pontos, o projeto de lei proibia a concesso de novas sesmarias e encarregava o Governo
Imperial da venda de terras devolutas, em pores nunca inferiores a um quarto de lgua quadrada. Os
recursos arrecadados com os impostos criados e as terras vendidas serviriam para financiar a vinda de colonos
livres. Outro ponto importante do projeto a proibio dos imigrantes de comprar, arrendar, aforar ou obter
por qualquer outro modo o uso da terra, por trs anos contados de sua chegada.
Muito se fala na inspirao desse projeto na teoria de Wakefield. Alguns deputados chegam mesmo a cit-lo
nos debates acerca do projeto. Com efeito, nota-se que alguns de seus pontos realmente remetem a tal teoria,
principalmente no que refere s tentativas de dificultar a aquisio de terras e de estabelecer um preo justo a
ser pago por elas. Entretanto, tal inspirao tornou-se incua, totalmente comprometida com a proibio,
ainda que temporria, de compra de terra pelos imigrantes e com a atribuio ao Governo, e no aos
particulares interessados, de arcar com as despesas da imigrao de mo-de-obra. Assim, constata-se que, no
Brasil, houve uma distoro na aplicao da teoria de Wakefield.

22

da imigrao5, da regularizao da propriedade territorial. Em seus principais pontos, o

projeto propugnava pela (i) revalidao das sesmarias cadas em comisso, isto , aquelas
que no cumpriram as condies de doao; (ii) legitimao das posses de perodo superior
a um ano e um dia e que no ultrapassem meia lgua quadrada no terreno de cultura e duas
lguas nos campos de criao; (iii) registro e demarcao das posses num prazo de seis
meses, aps o qual seriam aplicadas multas e, passados seis anos sem demarcao ou
registro, se daria a incorporao das terras ao Estado; e (iv) criao de um imposto
territorial anual e de uma taxa de revalidao das sesmarias e legitimao das posses.
Por sua vez, a Lei de Terras efetivamente aprovada promoveu uma srie de
modificaes no projeto de 1843. E foi justamente por meio de tais modificaes que a Lei
de Terras tornou-se uma importante engrenagem da estratgia poltica dos conservadores,
chamada por Lgia Maria Osrio da Silva de estratgia saquarema 6. Como bem nota
SILVA (1990:179), tais mudanas tiveram um forte carter conciliatrio, buscando compor
e ajustar os interesses das classes economicamente dominantes. Esse carter conciliatrio
transparece especialmente em algumas diferenas fundamentais guardadas pela lei em
relao ao projeto.
Primeiramente, a alterao dos limites das posses a serem legalizadas. O projeto
de 1843 foi acusado pelos deputados de querer expropriar os possuidores de terras, por
5

Considerando o problema de terras e o de colonizao assuntos imbricados, o projeto de lei solicitou

tambm propostas quanto ao processo colonizatrio, processo este que, aps 1830, havia sido praticamente
estancado, havendo inclusive, em 1831, proibio do Governo de realizar despesas com a imigrao. Alis, o
entendimento de que as questes de terras e colonizao deveriam ser tratadas conjuntamente consolidaria, na
opinio de Lgia Maria Osrio Silva, a tendncia a privilegiar como motivao principal da interveno do
Estado a preocupao com a mo-de-obra e a relegar a segundo plano a questo do ordenamento territorial
(SILVA, 1990: 115).
6
A estratgia saquarema deve ser entendida no contexto histrico em que foi implementada. Desde seu
projeto inicial, de 1843, a Lei de Terras pretendeu tratar como assuntos imbricados a questo da regularizao
da propriedade de terras e da colonizao. Tendo a Lei Eusbio de Queiroz, em 1850, posto no horizonte a
abolio da escravido, a preocupao mais presente nas discusses polticas era a forma de substituio do
trabalho escravo. Com isso, a Lei de Terras passou a ter a colonizao como problema principal a responder,
relegando a um segundo plano a regularizao das terras, a ser desenvolvido apenas na medida em que
facilitasse e, principalmente, at onde no atrapalhasse a colonizao.
A viso poltica de vinculao estreita entre esses dois problemas, a colonizao e a regularizao imobiliria,
deve-se ao que Lgia Maria Osrio da Silva chamou de estratgia saquarema. Tal estratgia consistiria,
resumidamente, nas seguintes posturas: (i) defesa do gradualismo da substituio do trabalho escravo pela
mo-de-obra livre, mantendo-se a escravido paralelamente ao programa de introduo de imigrantes pelo
governo; (ii) incentivo da imigrao europia, no s para substituio do trabalho escravo, mas tambm com
a finalidade de povoamento do extenso territrio nacional e branqueamento da populao; (iii) empenho em
regularizar a demarcao das terras devolutas, para que as terras demarcadas pudessem ser vendidas e
financiassem a imigrao regular, isto , subsidiada pelo governo (SILVA, 1990:157-174).

23

fixar limites mximos para os tamanhos das posses. Na poca da discusso do projeto, as
crticas a esses limites conseguiram apenas flexibilizar a norma, no sentido de que as
posses efetivadas at 1822 seriam completamente legitimadas, no estando sujeitas a
limites de tamanho. A Lei de Terras, por sua vez, no fixou limite algum para a
legitimao das posses. Alm disso, a lei ainda mantinha na posse da terra o posseiro cado
em comisso. Isso tranqilizou inmeros grandes possuidores que se sentiriam prejudicados
por uma norma mais rgida.
Em segundo lugar, a Lei de Terras se adaptou aos interesses econmicos
dominantes ao abandonar a idia de instituio do imposto territorial, prevista no projeto
de 1843. Os senadores conseguiram a retirada dos dispositivos relativos a tal idia. Nesse
sentido, a lei mereceu diversas crticas de seus contemporneos, crticas estas importantes
por j demonstrarem a clara preocupao em restringir, de alguma forma, a indiscriminada
apropriao territorial.
Por fim, h de se fazer uma ressalva. Nem todas as modificaes operadas no
projeto de lei de 1843 durante sua discusso parlamentar atendiam aos interesses
conservadores7. Talvez a principal exceo seja a descentralizao operada pela Lei de
1850. Inicialmente, o projeto de lei tinha uma acentuada tendncia centralizadora,
concentrando nas mos da burocracia imperial tanto o processo de imigrao como o de
demarcao das terras. Embora longe de abandonar essa tendncia, o processo de
flexibilizao pelo qual o projeto passou fez com que, buscando um carter conciliatrio, a
lei concedesse aos Presidentes da Provncia a prerrogativa de comandar a demarcao de
terras particulares. Tal mudana teve como efeito sujeitar, na demarcao de terras, a
atuao do governo imperial dos governos provinciais.
1.2. Da (in)aplicao da Lei de Terras de 1850.
7

Possivelmente se possa atribuir estas concesses feita pelos conservadores a um importante aspecto
destacado por Jos Murilo de Carvalho: havia, na poca, uma forte tendncia a entender impraticvel a
implementao da lei. Neste sentido:
O radicalismo do projeto para as circunstncias da poca talvez tenha contribudo para sua aprovao:
muitos no acreditavam na possibilidade de implementao, caso passasse pelo Senado. Da, talvez, tambm,
a pouca cobertura dada pela imprensa aos debates. O jornal O Brasil, de Justiniano Jos da Rocha, que
apoiava o gabinete de 1843, deu apenas duas notcias. Achava o projeto muito importante, mas irrealista,
parecendo-lhe mais um meio de distrair a ateno pblica das questes polticas. No acreditava poder existir
governo to temerrio que quisesse executar essa lei de pronto, em poucos meses, em todo o Imprio. A
execuo, achava, levaria anos, dezenas de anos (CARVALHO, 1988:91).

24

Se o comentado carter conciliador da Lei de Terras, por um lado, possibilitou

sua aprovao, por outro, impossibilitou, em certa medida, sua aplicao. Isso porque,
como insinua SILVA (1990:183), os problemas que a lei pretendia conciliar eram, em boa
parte, inconciliveis. Por um lado, para atender ao interesse dos grandes proprietrios de
terras, a lei precisava vedar o acesso propriedade de terras para os imigrantes, garantindo
que suas mos estivessem disponveis para o trabalho na grande lavoura. Por outro, a
mesma lei pretendia incentivar a imigrao espontnea, atraindo imigrantes estrangeiros,
com a finalidade de deixar de comprometer com a imigrao regular o minguado
oramento imperial, e, para tanto, acenava aos estrangeiros com a promessa de compra de
certa poro de terra.
Alm disso, outro fator que dificultou a efetivao da regulamentao de terras
pretendida pela Lei de 1850 foi a sujeio da atuao do governo imperial dos governos
provinciais na demarcao de terras, uma vez que a demarcao das terras particulares
deveria ser comandada por estes ltimos, e a demarcao das terras devolutas dependia da
das terras particulares. Assim, submetida atuao dos governos provinciais, toda
centralizao promovida pela Lei de Terras restou comprometida8.
Com isso, durante a segunda metade do sc. XIX, assiste-se a uma seqncia de
criaes e extines de rgos da Administrao Pblica encarregados da demarcao de
terras, sem que essas diversas substituies tenham surtido efeitos relevantes, por no
atingirem o cerne do problema.

O ponto fraco de todo sistema era o fato de que a iniciativa primeira, que desencadearia todo o processo, de
demarcao de terras, estava nas mos dos particulares. Tudo dependia da informao pretendida pelo
governo sobre a existncia ou no de terras devolutas em tal ou qual termo, comarca ou municpio. Ento os
organismos competentes iniciariam a devida medio e demarcao e isto tornaria possvel a destinao
destas terras para a venda e a colonizao. Entretanto, esta informao ficava na dependncia da demarcao
das terras sob o domnio dos particulares que, por efeito da lei, seriam legitimadas ou revalidadas. O juiz
comissrio encarregado da medio e demarcao destas terras, por sua vez, tinha que esperar o requerimento
dos particulares para dar incio ao processo. Estas informaes, s ento, chegariam ao Presidente da
Provncia que informaria os rgos competentes. Finalmente, estes rgos saberiam quais as terras que
naquele termo, comarca ou municpio estavam apropriadas e em processo de legalizao. O que sobrasse
eram terras devolutas. No centro, portanto, de todo o processo, estava o fator que acionaria todo o mecanismo:
o requerimento do posseiro ou sesmeiro para medir e demarcar suas terras (SILVA, 1990:226-227).

25

Exemplos das criaes e extines de rgos so a Repartio Geral de Terras

Pblicas9, as Reparties Especiais das Terras Pblicas10 e o Registro Geral e Estatstica
das Terras Pblicas e Possudas11.
1.3. A situao da demarcao de terras no final do Imprio.
Impulsionado pela discusso gerada com a Lei do Ventre Livre, o decreto n
6.129, de 23 de fevereiro de 1876, viria a criar a Inspetoria de Terras e Colonizao. O
mesmo ato que criou nas provncias as Inspetorias Especiais extinguiu as Reparties
Especiais, entregando quelas a fiscalizao das colnias e das comisses de medio.
Com a criao da Inspetoria, o governo imperial eliminou a intermediao dos Presidentes
das Provncias no processo de demarcao, passando o Ministrio da Agricultura a se
comunicar diretamente com a Inspetoria, que, por sua vez, recebia as informaes
diretamente dos delegados das Inspetorias Especiais de cada Provncia.
A Inspetoria de Terras buscou concentrar seus esforos na demarcao das reas
onde se suspeitava houvesse maior quantidade de terras devolutas prprias para
colonizao. Apesar da estratgia interessante, os resultados alcanados pouco se
diferenciaram daqueles atingidos pelos rgos anteriores.
A adversa situao do servio de terras do fim do perodo imperial bem descrita
pelo ltimo relatrio da Inspetoria Geral de Terras e Colonizao, datado de 1888 e
assinado pelo ento Inspetor Geral, tenente-coronel Francisco de Barros Accioli e
Vasconcellos, que viria a ser deposto com a Proclamao da Repblica:

Foi o que aconteceu com a Repartio Geral de Terras Pblicas, criada pelo art. 21 da lei de 1850. Tratavase de uma repartio especial dirigida medio, diviso e descrio das terras devolutas, alm de sua
conservao, fiscalizao, venda e distribuio. Ademais, a Repartio Geral ainda se responsabilizava pela
promoo da colonizao. Sem quase nada ter feito pela demarcao de terras, tal repartio foi extinta em
1861, com a criao do Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas.
10
Com a criao do Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, passou-se aos governos
provinciais, por meio das Reparties Especiais das Terras Pblicas, a responsabilidade pela manuteno de
um Registro de Terras, o que praticamente estancou os trabalhos de demarcao.
11
A percepo do agravemento do problema da demarcao de terras e a esperana de conhecer as terras
devolutas que lhe haviam sobrado levou o governo imperial a expedir, em 4 de outubro de 1873, um aviso
pelo qual os posseiros que ocupassem terras antes de 1854 ficavam autorizados a compr-las. No ano
seguinte, seria ainda criado o Registro Geral e Estatstica das Terras Pblicas e Possudas, extinto sem
alcanar sucesso.

26

[O servio de medio e discriminao das terras devolutas]

durante o ano findo teve limitado desenvolvimento, restringindose, com poucas excees, os trabalhos das comisses
discriminao das zonas necessrias para o estabelecimento de
ncleos coloniais. Continua esta Inspetoria sem elementos para
organizar convenientemente o movimento relativo s legitimaes
e revalidaes de posses, assim como venda das terras devolutas
feitas nas Provncias, por no receber as devidas informaes, o
que, alis, no parece difcil ministrar, visto que todos esses
trabalhos dependem de uma s repartio (apud SILVA,
1990:292).

Em seu clssico livro intitulado Teatro de sombras: a poltica imperial (1988),

Jos Murilo de Carvalho dedica um captulo especialmente poltica de terras imperial,
artigo este que, inclusive, seria publicado com algumas alteraes na Revista Brasileira de
Histria como artigo autnomo, intitulado Modernizao Frustrada: a Poltica de Terras
no Imprio. Ao comparar a poltica de terras poltica abolicionista o autor entende que,
embora ambas atingissem de maneira profunda os interesses de boa parcela dos
proprietrios de terras, h diferenas marcantes elas. Ao contrrio da poltica abolicionista,
a poltica de terras teria provocado o alinhamento de proprietrios de diferentes setores
agrrios. Com isso, alcanou fora poltica tal que permitiu que a poltica de terras quase
no sasse do debate legislativo e dos relatrios dos burocratas dos ministrios do Imprio
e da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas (CARVALHO, 1988:84). Desta forma, a
poltica de terras teria sido vetada pelos bares, da o ttulo do captulo: A poltica de
terras: o veto dos bares.
Com efeito, v-se que durante todo o Imprio permaneceram sem mapeamento as
terras devolutas e, conseqentemente, continuavam as invases e apropriaes sobre elas,
chegando nessa situao o problema quando da Proclamao da Repblica.

27

Cap. 2 O problema do crdito agrcola na segunda metade do Imprio.

2.1. Introduo.
Neste captulo pretende-se analisar o problema do crdito agrcola durante o regime
imperial. Entretanto, a fim de que no se desvirtue a finalidade da presente pesquisa, faz-se
necessria a realizao de um corte histrico. Para tanto, parece interessante principiar esta
anlise pelo ano de 1864. A escolha desse ano deve-se, fundamentalmente, aprovao da
Lei Hipotecria, ocorrida nele, em 24 de setembro. Foi tambm nesse ano que se deu a
Crise Financeira, cujos efeitos em grande parte se prolongariam durante todo o fim do
Imprio, chegando a atingir a Repblica nascente. Outro fator importante que pesa na
escolha desse marco inicial a proximidade com que esse ano precede o de 1866, em que
se deu a reforma do Banco do Brasil.
2.2. A crise comercial de 1857.
Antes, no entanto, preciso uma rpida remisso crise comercial de 1857.
Considerada a primeira crise comercial de relevncia do Imprio, tal crise foi encarada por
muitos como de origem monetria12-13, ligando-se sua causa diretamente s excessivas
emisses realizadas pelo Banco do Brasil14. A reao imediata do governo distanciou-se do

12

A tese monetarista de explicao da crise consistia, basicamente, em atribu-la ao excesso de moeda, pois,
com a retomada do monoplio da emisso pelo Banco do Brasil, este passara a emitir moedas numa
quantidade maior que a de seus fundos, trabalhando com uma proporo multiplicadora, o que fazia com que,
no eventual caso de uma repentina procura por troco, ele no pudesse honrar suas notas de forma imediata.
Para um dos defensores dessa tese, CALGERAS, a crise comercial internacional funcionaria, assim, apenas
como estopim de uma crise j anunciada (1960:104).
13
Outros fatores apontados como causa da crise de 1857 seriam (i) a intensificao das relaes comerciais e
financeiras, na segunda metade do sculo XIX, a qual trouxe como conseqncia a intensificao das
especulaes alm disso, o arrojamento do comportamento dos comerciantes, estimulado, segundo alguns,
pela facilidade creditcia propiciada pelo ento novo Cdigo Comercial (promulgado em 1850), o qual teria
aumentado as quebras de contrato (SOARES, 1865); (ii) o fim do trfico negreiro em 1850, que liberou para
novos investimentos o capital antes empregado nessa atividade, embora seja certo que parte desse capital se
direcionou ao trfico interprovincial e outra parte emigrou com a deportao dos traficantes portugueses
(LUZ, 1960:77); (iii) um repentino e volumoso aumento das transaes na Bolsa de Valores do Rio de
Janeiro, provavelmente influenciado pelas causas anteriormente apontadas (LEVY, 1977); e, por fim, (iv)
uma crise comercial internacional, que atingiu o mercado norte-americano e europeu e, reflexamente, o
brasileiro, com a no-renovao dos crditos de curto prazo que financiavam o comrcio de importao
(BOTELHO JR., 2002:7).
14
Segundo BOTELHO JR. (2002:8), as emisses totais aumentaram 83% entre o segundo semestre de 1853 e
o primeiro semestre de 1858.

28

esperado pela ortodoxia da poca15-16, mas, passada a crise, no tardou para que essa tese
monetarista implicasse uma espcie de contra-reforma econmica, especialmente por seus
defensores assumirem cargos diretivos do governo17. Tal contra-reforma consistiu
basicamente na adoo de medidas que visaram reduo das emisses realizadas pelo
Banco do Brasil18, adoo da conversibilidade-ouro19, restrio criao de novas
companhias e poltica de alta taxa de cmbio. Essas medidas tiveram como seu mais
representativo veculo jurdico a Lei de 22 de Agosto de 1860, cujo projeto fora
apresentado pelo ministro da Fazenda Silva Ferraz20.
A lei de 1860 teve um forte efeito recessivo, diminuindo sensivelmente as
iniciativas de novos empreendimentos e aumentando o nmero de falncias 21. O governo
defendeu-se alegando que apenas os empreendimentos de carter especulativo no teriam
resistido lei de 1860.
2.3. A crise financeira de 1864.
E foi basicamente essa poltica econmica restritiva que se manteve at o pas ser
atingido pela crise financeira de 1864. Tal crise marcada, sobretudo, pela falncia de uma
das mais importantes casas bancrias brasileiras do Imprio: a Casa Souto. Ainda que
freqente e intensamente socorrida pelo Banco do Brasil22, a Casa Souto no conseguiu
arcar com o pagamento de seus bilhetes, suspendendo-o em 09 de setembro de 1864. A essa
15

Ao invs da postura econmica restritiva, esperada pela ortodoxia econmica da poca, a presena de Sousa
Franco no Ministrio da Fazenda a partir de 1857, reconhecidamente adepto da liberdade bancria, fez com
que se criassem cinco bancos com direito de emisso e um outro j existente fosse autorizado a emitir.
16
. A ao do Governo na crise distanciou-se da ortodoxia comum ao perodo. Diminuiu as taxas de juros,
socorreu casas bancrias e sustentou o cmbio por meio de operaes financeiras em Londres intermediadas
pelo Banco de Mau diante da recusa do Banco do Brasil que insistia numa poltica restritiva (BOTELHO
JR., 2002:10).
17
Em 1859, o Ministrio da Fazenda fora assumido por Torres Homem, um dos principais opositores do exministro da Fazenda Sousa Franco, um dos principais responsveis pela poltica econmica heterodoxa do
Governo.
18
Em abril de 1859, as emisses do Banco do Brasil foram reduzidas ao dobro de seus fundos, estando a
instituio a emitir pelo triplo at ento.
19
Os defensores da tese monetarista da crise de 1857 confundem-se, de uma forma geral, com os metalistas,
isto , com aqueles que entediam que a moeda deveria ser conversvel, lastreada em ouro ou em uma divisa
forte, como a libra. Alm disso, os metalistas eram favorveis instituio do monoplio de emisso
(BOTELHO JR., 2002:73).
20
Em junho de 1860, Torres Homem havia proposto um projeto de lei com medidas restritivas, o qual sofreu
forte oposio, a qual, inclusive, culminou na renncia do ministro. Silva Ferraz o sucedeu na pasta, atuando
sob pressupostos econmicos muito semelhantes aos de seu antecessor, mas com maior habilidade poltica, a
qual lhe permitiu aprovar projeto bastante prximo ao de Torres Homem, com apenas algumas pequenas
mudanas (GRANZIERA, 1979, p. 85).
21
O economista francs J. Granier, contemporneo da lei de 1860, a apelidou em 1862 de Lei dos Entraves,
apelido pelo qual ela ficaria conhecida em boa parte do meio acadmico que a estudou. Cf. CALGERAS
(1960, p. 129).

29

suspenso sucedeu-se uma corrida a outras casas bancrias, buscando reembolso de seus
bilhetes. Dada a impossibilidade de os fundos das casas bancrias arcarem com a repentina
demanda, em 13 de setembro de 1864 tambm houve a suspenso dos pagamentos de seus
bilhetes. Nesse momento, quando a corrida principiara a direcionar-se ao Banco do Brasil,
o governo interveio e decretou o curso forado dos bilhetes do banco, em 14 de setembro
de 1864.
No entanto, pode-se dizer que a quebra da Casa Souto foi apenas o estopim de uma
crise que se deveu, dentre outras causas23, s polticas econmicas aplicadas pelo governo
imperial desde a crise de 1857. Com efeito, aponta-se como uma das principais causas da
Crise de 1864 a poltica monetria, com a excessiva valorizao da moeda nacional frente
libra esterlina, conseqncia da restritiva poltica de emisso de moeda. Vale lembrar que,
desde 1860, o governo havia adotado a conversibilidade da moeda, o que teria influenciado
na acentuada escassez de que padecia o meio circulante em 1864.
Alm disso, uma outra causa para a crise apontada. E essa tem uma importncia
especial para a presente pesquisa. Trata-se dos problemas enfrentados pelos financiadores
na concesso de emprstimos sem que houvesse garantias adequadas do pagamento.
Tratando da relao desses problemas com a Crise de 1864, BOTELHO JR. diz:
Por fim, no se pode desprezar o fato de que a concesso de
emprstimos com garantias duvidosas e existncia de fraudes
diversas tambm contriburam para abalar a sade financeira das
casas bancrias, desde o curto pnico de 1862 em situao de
perigo (2002:16).

22

SOARES, um autor contemporneo da quebra da casa, estima que quando esta ocorreu, aproximadamente
66% do capital do Banco do Brasil estava a ela emprestado (1865, p. 50-1).
23
Ao lado das causas de poltica econmica, a crise de 1867 deveu-se tambm a uma causa natural. Trata-se
de uma praga que atingiu os canaviais fluminenses. BOTELHO JR. explica da seguinte maneira a relao
entre a praga e a crise:
A praga que atingiu os cafezais fluminenses - reduzindo assim sua produtividade j comprometida pela
fertilidade decrescente do solo - provocou uma quebra de safra e, por conseguinte, da renda dos cafeicultores.
Como estes eram clientes dos comissrios, suas dificuldades rapidamente os alcanaram. Por sua vez, os
comissrios eram clientes das casas bancrias, sendo estas ento tambm atingidas pelos problemas nos
cafezais (2002:14).

30

Com efeito, o financiamento agrcola era ao mesmo tempo uma das necessidades
mais prementes e um dos problemas mais urgentes a ser enfrentado pelo governo.
Pela tica dos financiadores, os emprstimos tinham garantias bastante deficientes,
tendo em vista que at ento as dvidas eram normalmente garantidas pela propriedade de
escravos24, a qual se encontrava em franca decadncia pelo paulatino processo de
ilegitimao a que se submetia, devido em grande parte presso internacional para a
abolio. A propriedade que naturalmente poderia substituir a de escravos enquanto
garantia de emprstimos seria a propriedade de terra. No entanto, certas dificuldades
obstaram a imediatidade dessa substituio25. A inexistncia de um sistema minimamente
adequado de registro de propriedade imobiliria tornava altamente arriscado o emprstimo
por ela garantido. Alm disso, a facilidade na apropriao de terras s margens da lei, por
meio de violncia e fraude, diminua sensivelmente o valor da terra, tornando-o muito
inferior propriedade servil.
Por outro lado, pela tica dos tomadores de emprstimo, a deficincia do sistema
bancrio da poca tornava os emprstimos agrcolas altamente dispendiosos para os
devedores26.O insatisfatrio desenvolvimento do sistema bancrio abria espao para a
24

De acordo com a lei da escravatura, o escravo era um semovente. Como tal, o seu proprietrio ou possuidor,
alm de poder vend-lo, poderia alug-lo, emprest-lo, grav-lo em garantia de uma dvida. Note-se,
entretanto, que, pela lei, somente estavam sujeitos hipoteca os escravos pertencentes a estabelecimentos
agrcolas.
25
Ao comentar a dependncia do sistema escravista a que se submetiam os cafeicultores, entendendo estarem
estes inclusos em um crculo vicioso de todo um modo de produo (e reproduo) escravista, SAES escreve
sobre a importncia da propriedade escravagista no financiamento da produo e a correlata incapacidade da
propriedade imobiliria em substitu-la (note-se que os grifos do trecho so de autoria do prprio SAES):
(...) para que se possa entender em toda as suas dimenses o interesse dos cafeicultores em conservar a
existncia do trabalho escravo, preciso ir alm da esfera de produo escravista (avaliao da rentabilidade
do trabalho escravo) e observar, igualmente, a esfera de circulao. Esta possui, no modo de produo
escravista moderno, uma particularidade: a propriedade escrava a base de todo o crdito. Para que possam
obter dinheiro de banqueiros, usurios ou exportadores, os plantadores devem fundamentalmente apresentar
enquanto o produtor direto se constituir legalmente em propriedade do proprietrio dos meios de produo
o escravo, e no a terra, como garantia hipotecria. Um indcio expressivo dessa peculiaridade nos
apresentado por Robert Conrad: at mesmo em 1887 (auge da luta escrava, do movimento de fugas), quando
no havia mais que 162.421 escravos na provncia do Rio de Janeiro (contra 301.352 em 1873, e 268.831 em
1882), o valor contbil do total de escravos praticamente equivalia ao valor total das dvidas (120 mil
contos de ris) contradas pelos plantadores junto a banqueiros e usurios; e era superior ao preo total das
terras provinciais. Como se pode depreender, a terra estava longe de poder substituir, nessa regio fluminense,
o escravo como garantia hipotecria; por isso, os plantadores da regio consideravam que a extino legal da
escravido provocaria a sua runa financeira (SAES,1985:201-202).
26
Descrevendo o baixo nvel de desenvolvimento do sistema bancrio brasileiro no perodo e relacionando-o
escassa e dispendiosa disponibilidade de crdito agrcola, MARCONDES escreve:
A ausncia de um sistema bancrio desenvolvido no perodo propiciava uma remunerao expressiva aos
fornecedores do crdito para a economia cafeeira. Os poucos bancos existentes atuavam essencialmente por
meio de sua carteira comercial de curto prazo e, dependendo da poltica econmica do momento, da

31

atuao de comissrios27, cujas intermediaes tambm contribuam para a elevao das

taxas de juros para os tomadores finais. Havia forte presso dos fazendeiros, em especial
dos cafeicultores, por formas de financiamento menos onerosas28 e a maiores prazos.
2.3. A tentativa de instituio do crdito hipotecrio.
Notando a influncia dos problemas da garantia do financiamento agrcola na crise
financeira, o governo procurou reduzir o custo dos emprstimos 29 e alongar o prazo de
vencimento da dvida para os agricultores, e tal tentativa se deu por meio do aprimoramento

capacidade de emisso. Na provncia de So Paulo, a situao do crdito mostrava-se ainda mais crtica, pois
at 1870 havia apenas a Caixa Filial do Banco do Brasil e em 1880 existiam trs bancos. Em 1889,
encontravam-se em funcionamento no territrio paulista 10 bancos. As elevadas taxas de juros implicaram
constantes reclamaes dos agricultores e habitantes de diversas localidades. Os cafeicultores pressionavam
por formas de financiamento menos onerosas e a mais longo prazo (2002:149).
27
A respeito da intermediao realizada pelos comissrios entre os tomadores de emprstimo e os bancos,
enfatizando a funo destes enquanto prestamistas daqueles, STEIN disse:
Constituindo de longe, o mais ativo e poderoso setor do comrcio do Rio de Janeiro, os comissrios sacavam
abundantemente sbre as vinte e uma casas bancrias fundadas na dcada de 50 e 60. A despeito dos servios
prestados pelos estabelecimentos bancrios aos comissrios, os capitais de que dispunham eram relativamente
restritos; individualmente, nenhum dles possua o capital do Banco do Brasil, instituio oficial, com seus
30.000 contos. Redescontavam no Banco do Brasil ttulos de crdito assinados pelos comissrios. O Banco do
Brasil se transformou, assim, de fato, em banqueiro dos bancos (STEIN, 1961: 255-256).
28
Alguns pesquisadores buscaram levantar as taxas regionais de juros da poca. Estudando So Paulo de
meados do sculo XIX, SAES encontra o nvel vigente da taxa de juros no intervalo de 12 a 18% ao ano
(SAES 1986:68). Em Lorena, MARCONDES verificou taxas ao redor de 20% para o perodo de 1830 a 1849
e de 16% para o momento de 1850 a 1872 nos crditos registrados nos inventrios compulsados
(MARCONDES, 1998:230).
29
No Relatrio da Comisso de Inqurito sobre a crise financeira de 1864, Sebastio Ferreira Soares procurou
explicar os motivos das elevadas taxas de juros para os agricultores nos anos anteriores lei hipotecria em
funo da presena de intermedirios:
Em sua maior parte os dinheiros para suprimento dos fazendeiros so tomados pelos comissrios aos seus
banqueiros aos juros correntes, e sobre eles carregam mais 2% de garantia aos fazendeiros, de sorte que estes
sempre pagam pelo menos mais 4% que o desconto estipulado pelo Banco do Brasil, porquanto no tendo, no
cadastro do Banco do Brasil crdito aberto ao fazendeiros, as firmas destes no so aceitas naquele
estabelecimento, pelo que s com as firmas dos comissrios so descontados os seus ttulos nos banqueiros,
que assim se constituram intermedirios dos fazendeiros e do Banco regulador de crdito, e por isso mais 2%
carregam que o Banco pela sua garantia. Ora, sendo o desconto mais geral do Banco do Brasil na razo de 9 a
10% ao ano, segue-se que os fazendeiros mais favorecidos no obtm dinheiro na praa com menores juros de
13 e 14% ao ano, o que lhes extremamente gravoso.

32

e da ampliao do instituto da hipoteca30 como garantia dos emprstimos, promulgando, em

24 de setembro de 1864, uma lei que estabelecia as normas que a regulariam.
Segundo SCHULZ (1996:50), at 1864 vrias razes praticamente inviabilizavam
as hipotecas sobre a terra, dentre as quais se destacam a falta de mercado para as terras e a
insegurana que as deficincias do sistema registral geravam sobre os ttulos de propriedade
de terra. Alm disso, havia uma lei que exigia que as hipotecas no ultrapassassem metade
do valor da terra. Lei esta que, visando proteo dos agricultores, acabou por inibir ainda
mais as hipotecas sobre imveis.
A respeito da importncia dessa lei, CALGERAS diria que:
A lei de 24 de setembro de 1864 estabelecera as normas para os
emprstimos sobre hipotecas; era possvel, portanto, levar
carteira de emisses hipotecrias, inteiramente distinta da carteira
comercial, esses ttulos de liquidao remota, provindo, na
realidade, e em sua grande maioria, de emprstimos concedidos aos
agricultores, os quais, desse modo, entender-se-iam diretamente
com o banqueiro sem o intermdio de terceiros nem o desembolso
de corretagens especiais (1960:154).
30

A crise apenas agravou uma situao preexistente, pois, j na primeira metade do sculo XIX, se agitavam
os debates parlamentares em torno da necessidade de dotar o mercado de uma ferramenta eficaz para garantia
dos emprstimos. Em 1838, foi apresentado, por proposta do deputado Aureliano de Souza e Oliveira
Coutinho, um projeto de criao de ofcio privativo de hipotecas, apontamentos e protesto de letras. Aps
longo debate parlamentar, tal projeto foi transformado em lei de 14 de novembro de 1846. Seu autor assim
justificava o projeto:
(...) parece da necessidade uma lei, que criando em cada municpio um ofcio, e registro especial de
hipotecas, e de protesto de letras, ponha os cidados, e particularmente o comrcio, a abrigo das contnuas
fraudes, que diariamente se praticam, hipotecando-se a indivduos por um cartrio prdios j hipotecados a
outros por cartrios diferentes; e bem assim o habilite a conhecer prontamente aqueles, que pouco pontuais
em seus pagamentos, deixam apontar, e protestar suas letras, a fim de que estabelecida a confiana, me do
comrcio, possa esse prosperar, como muito convm aos interesses do pas. Muito antes disso, parece da
necessidade uma lei, que criando em cada municpio um ofcio, e registro especial de hipotecas, e de protesto
de letras, ponha os cidados, e particularmente o comrcio, a abrigo das contnuas fraudes, que diariamente se
praticam, hipotecando-se a indivduos por um cartrio prdios j hipotecados a outros por cartrios diferentes;
e bem assim o habilite a conhecer prontamente aqueles, que pouco pontuais em seus pagamentos, deixam
apontar, e protestar suas letras, a fim de que estabelecida a confiana, me do comrcio, possa esse prosperar,
como muito convm aos interesses do pas. (...) sabido que muitos sujeitos, que alis desejariam fazer girar,
e reproduzir seus fundos, recusam d-los sobre hipotecas de bens de raiz por ignorarem se tais bens esto
sujeitos, em todo ou em parte, a outros contratos e por temerem os prejuzos que de tais fraudes se tm
seguido; donde tambm resulta que muitos proprietrios so privados de fazer duplicadamente produtivas
suas propriedades, obtendo sobre elas fundos, com que as possam melhorar, aumentar, ou entrar em outras
especulaes.

33

Em algumas regies, a introduo da hipoteca como garantia de emprstimo teve

efeitos benficos imediatos no sistema de crdito da economia cafeeira. Em estudo sobre o
financiamento da cafeicultura no Vale do Paraba Fluminense, mais especificamente em
Vassouras, SWEIGART nos d certa dimenso dessa alterao:
Uma nova era em financiamento agrcola chegou ao Brasil com a
converso do Banco do Brasil e do Banco Predial em instituies
hipotecrias. A guerra com o Paraguai havia sido ganha, e os altos
preos do caf eram propcios para os bancos hipotecrios
envisionados na legislao de 1864 e 1865. (...) Companhias
angariariam grandes quantidades de capital para investir em
plantaes a longo prazo, sob condies de crdito melhores
criadas pelo claro registro de garantias: terra e escravos. Com o
risco diminudo, os plantadores pagariam taxa de juros menor ou
igual taxa de desconto, eliminando assim o lucro do mediador31.
Como observa MELLO, tambm ele se referindo regio de Vassouras, a hipoteca
era uma das principais fontes de capital, advindo grande parte desses emprstimos de fontes
locais:
(...) os fazendeiros de caf obtinham cerca de 40% de suas
necessidades de capital das fontes locais. A maior parte desses
emprestadores eram outros fazendeiros ou ento comerciantes da
cidade. Os emprstimos tinham por garantia hipotecas das
propriedades rurais, o prazo era em geral de 2 a 4 anos e a taxa de
juros oscilava entre 10% e 12% (MELLO, 1984:244).
31

A new era in agricultural finance in Brazil arrived with the conversion of the Banco do Brasil and the
Banco Predial into mortgage institutions. The war with Paraguay had been won, and high coffee prices were
propitius for the mortgate banks envisioned in the legislation of 1864 and 1865. (...) Companies would amass
large amounts of capital to invest in plantations for long terms, under the improved credit conditions created
by the clear registration of collateral: land and slaves. With risk diminished, planters would pay interest rates
at or below the discount rate, thus eliminating the profit of the middleman (SWEIGART apud
MARCONDES, 2005:03, traduo livre).

34

Em reforo s normas estabelecidas por essa lei, a instituio da hipoteca tambm

seria incentivada por uma reforma sofrida pelo Banco do Brasil, implementada em 1866.
Tal reforma, instituda pela lei n 1.349, de 12 de setembro de 1866, aps intenso debate
poltico32, buscou transformar parte da carteira comercial do banco em carteira hipotecria e
de penhor agrcola (PELEZ e SUZIGAN, 1981:115-116).
Basicamente, a lei n 1.349 tinha como principais pontos: (i) o fim da capacidade
emissora do Banco do Brasil, que apenas continuaria com as operaes autorizadas e os
emprstimos hipotecrios; (ii) a diviso do banco em duas reparties, a Carteira Comercial
e a Carteira Hipotecria33, as quais responderiam a uma mesma administrao, porm
teriam fundos separados.
Aps certo adiamento na criao da Carteira Hipotecria34, somente em 1867 seria
regulamentada pela direo do Banco do Brasil a repartio das hipotecas, fixando regras
que na prtica viriam a limit-las sobremodo. Por exemplo, como regra, somente seriam
aceitas hipotecas de imveis localizados no municpio neutro da corte, na Provncia do Rio
de Janeiro e nos municpios que com ela fossem limtrofes em So Paulo, Minas Gerais e
Esprito Santo, e hipotecas sobre imveis de outras localidades somente seriam aceitas
excepcionalmente, e mesmo assim para garantir os ttulos j existentes na Carteira
(PIEIRO, 1996:47). Tal regulamentao limitadora da utilizao da hipoteca, somada
32

Ao comentar o debate em torno do projeto de lei, PIEIRO descreve o forte impasse entre o ento ministro
da Fazenda, Carro, contrrio reforma, e o ministro da Agricultura, Paula e Souza, favorvel ao projeto. Tal
impasse terminou com a renncia daquele, que teve como conseqncia a sada de outros ministros do
Governo.
A respeito do debate poltico, PIEIRO ainda acrescenta:
As questes que faziam oporem-se as fraes que compunham o bloco no poder relacionavam-se, por um
lado, defesa da capacidade emissora pelo Banco do Brasil, pois esta atividade era altamente lucrativa, e, por
outro, s necessidades de financiamento das atividades urbanas, at ento bastante protegidas por aquele
estabelecimento, como nas crises de 1857 e 1864. Aps inmeros debates no Senado e na Cmara, tratados
com grande rapidez, pela presso dos interessados, e incorporando sugestes da Comisso do Senado, o
projeto foi aprovado (1996:46).
33
A fim de atender demanda do setor agrcola, a Carteira Hipotecria do Banco do Brasil recebeu, quando
da sua criao, a importncia de 35.000 contos, os quais deveriam ser convertidos em ttulos hipotecrios.
34
PIEIRO aponta quais as causas do referido adiamento na implantao da Carteira Hipotecria:
Entretanto a empresa [Banco do Brasil] no demonstrava grande interesse na Carteira Hipotecria e, apesar
da presso dos proprietrios de terra, o Banco buscou adiar ao mximo a implantao da mesma. Tambm por
parte das foras polticas, a implementao no pde ser apressada, uma vez aprovada a Lei de Reforma de
1866, pois o controle das emisses passava de fato para o governo do imprio e a manuteno da unicidade
das emisses dividia os grupos que haviam apoiado a nova legislao. Esta diviso no grupo que havia
propiciado a aprovao das novas regras que iriam reger o funcionamento do Banco do Brasil, do tesouro e
das emisses, permitiu a atuao dos adversrios da criao da Carteira Hipotecria (1996:47).

35

relativamente pequena concesso de emprstimos hipotecrios quando comparados

dotao do Banco e, ainda, ao uso dos recursos que deveriam ser destinados agricultura
para realizao de emprstimos ao governo, fez com que a Carteira Hipotecria fosse
relegada a segundo plano, ainda que sob fortes crticas do setor agrcola.
Apenas em 1871 se acenaria uma mudana quanto a essa postura. Nesse ano, a
diretoria do Banco props ao governo que fosse ampliado e aprimorado o crdito agrcola,
atravs da Carteira Hipotecria, com a concesso de emprstimos de longo prazo e a baixos
juros. Em contrapartida, o Banco pleiteava a prorrogao de autorizao para seu
funcionamento por mais quatorze anos e a diminuio do resgate de suas notas que ainda se
encontravam em circulao. Ou seja, o banco pretendia compensar os crditos concedidos
lavoura com a reduo do resgate dos bilhetes.
Apesar de sofrer intensas crticas, foi aprovado o projeto de lei de autoria do
ministro da Fazenda que contemplava as mudanas legislativas pretendidas pelo Banco35.
Aps essa nova mudana legislativa, agora, sim, o Banco do Brasil comeava a promover a
implementao da hipoteca, complementando a totalidade de sua dotao com as letras
hipotecrias lanadas a partir de 1874.
2.4. A crise financeira de 1875.
Em 1875, a economia brasileira foi assolada por uma forte crise. De uma maneira
geral, duas so as principais causas apontadas pelos historiadores econmicos para a crise
de 1875: (i) o cenrio internacional desfavorvel36-37 e (ii) a escassez interna do meio
circulante. Esta ltima causa interessa especialmente presente pesquisa.
35

O resgate das notas era reduzido a 2,5% ao ano; o prazo de funcionamento do Banco do Brasil era
prorrogado por quatorze anos; estipulava em 25.000.000$ o mnimo do volume de recursos que deveriam ser
emprestados agricultura (logo uma reduo de quase 30% da dotao originria) e fixava em 6% a
amortizao e 5% de juros ao ano, estendendo as condies aos contratos ainda em vigor (PIEIRO,
1996:48).
36
Apesar da relativa prosperidade experimentada no incio da dcada de 70, a partir do ano de 1873 a
economia mundial se retrai, entrando em crise. apontado como momento decisivo da gnese dessa crise a
quebra da Bolsa de Valores de Viena, qual se seguiu uma elevao da taxa de descontos do Banco da
Inglaterra.
37
SCHULZ (1996) associa a crise de 1875 a este movimento da economia mundial, cujos efeitos teriam
chegado de forma retardada ao Brasil, fazendo com que o preo do caf casse. Por outro lado, BOTELHO
JR. (2002), embora no despreze a influncia externa na crise brasileira, relativiza essa hiptese exogenista
da causa da crise, entendendo que a queda nos preos do caf a partir de 1875 teria sido em certa medida
compensada pelo comportamento dos preos de outros produtos de exportao, no havendo evidncias de
problemas na balana comercial na intensidade necessria para que se provocasse uma crise financeira. Alm
disso, o mesmo autor questiona a que se deveria o retardamento do reflexo da crise internacional no Brasil,
desconfiando da defasagem de dois anos entre uma e outra crise.

36

A Guerra do Paraguai apontada como uma das principais razes do problema da

escassez do meio circulante. Mais especificamente, o problema teria sido causado pelos
vultosos gastos pblicos empregados no financiamento do conflito. Com efeito, o alto custo
da mobilizao de grande nmero de soldados, bem como da disponibilizao de munies
e vveres, aumentou de forma acentuada as despesas estatais. Embora no mesmo perodo
tenha ocorrido um significativo aumento da arrecadao, tal no foi suficiente para fazer
frente aos gastos blicos, gerando dficit estatal.
Ao tratarmos, como fator fundamental da crise do Imprio, da relao entre a
Guerra do Paraguai e a deteriorao das finanas pblicas, obrigatria a referncia ao
trabalho de Wilma Peres Costa, intitulado A questo fiscal na transformao republicana
continuidade e descontinuidade.
A autora encara a Guerra do Paraguai, ao lado da diversificao da base
socioeconmica38, como um dos fundamentos da crise poltica da dcada de 70:
A crise da dcada de 1870 tem, portanto, um de seus fundamentos
na diversificao da base socioeconmica. O outro fundamento da
crise, que se tornou endmica a partir da dcada de 1870 do sculo
passado, est relacionado com a Guerra do Paraguai (1865/1870)
em alguns aspectos que preciso mencionar. Foi a partir dela que
se abriu o fosso, fatal para o destino do Imprio, entre as foras
armadas e as instituies polticas da monarquia. Alm disso, foi
em razo da Guerra que o timing do processo de emancipao
passou a ser encarado como questo de Estado, provocando, junto
com a crise do comando, a clebre inverso partidria de 1868
38

A diversificao da base socioeconmica, ocorrida especialmente a partir da dcada de 1870, tem ainda
grande relevncia no aceleramento do anseio descentralizador, intimamente vinculado ao declnio do Imprio
e ascenso do regime republicano, como bem nota COSTA:
O fulcro da questo radicava, entretanto, na crescente diversificao da base econmica a partir da dcada de
1870, com o florescimento da cafeicultura do Oeste paulista e a heterogeneidade que se aprofundava, a partir
da, entre o Centro-Sul e o Nordeste. O timing da emancipao, a forma e o preparo da transio para o
trabalho livre, encontravam demandas regionais diferenciadas e divergentes: a imigrao em So Paulo, os
engenhos centrais no Nordeste, as ferrovias em toda parte. A partir do momento em que se rompia o consenso
bsico que sustentara o Imprio, o Estado como biombo externo para a manuteno da escravido e garante
interno de trfico interprovincial, no era mais possvel pensar polticas capazes de satisfazer interesses que se
tornavam cada vez mais diferenciados. O federalismo, pois, ganhava espao ao propor que essas questes (a
questo servil e a questo de substituio do trabalho escravo) fosse definida pelas unidades federadas de
acordo com seus interesses (COSTA, 1998:143).

37

(queda do gabinete Zacarias) depois da qual no mais funcionaria a

contento o mecanismo de alternncia caracterstico do sistema
monrquico. No menos importante foi o sentimento de que o
tributo de sangue fora desproporcionalmente cobrado, pesando
significativamente mais sobre o Norte e o Nordeste, foco de
profundo descontentamento e de crticas acerbas Coroa
(COSTA, 1998: 144).
E, dentre outras razes, a Guerra do Paraguai considerada uma das causas
fundamentais da crise poltica de dcada de 187039 justamente por ter contribudo
intensamente na deteriorao das finanas pblicas, sendo seu perodo de durao
(1865/70) encarado pela autora como um divisor de guas no endividamento pblico,
determinando um crescimento notvel tanto no estoque da dvida quanto no peso do seu
servio sobre as receitas do Estado (COSTA, 1998:144).
Com isso, a Guerra do Paraguai acabou por acelerar o processo de declnio do
Imprio, ao concluir, junto com a autora, que o peso crescente assumido pela dvida
pblica a partir dos anos 70, a relao a um tempo lgica e explosiva entre o
estreitamento da capacidade financeira do Estado e a grita generalizada contra a
centralizao que se desenvolve no perodo (COSTA, 1998:147).
O financiamento desse dficit deu-se, basicamente, por meio de duas formas, (i)
pela emisso interna de aplices (que respondeu por aproximadamente 57% da dvida) e (ii)
pela emisso de papel-moeda. Esta ltima, em especial, refletiu-se em um sensvel aumento
do meio circulante poca, aumento este, entretanto, que por pouco tempo durou.
Dessas duas distintas maneiras de financiamento, podemos apontar, na esteira de
GRANZIERA (1979), uma paralela e crescente diversificao da economia fluminense e
paulista. Enquanto quela se destinavam as aplices do governo, a esta era destinada grande
parte da moeda emitida40. Conseqentemente, pode-se notar uma cristalizao da economia
fluminense em ttulos pblicos, propiciando a criao de uma classe de rentistas
39

Especificamente quanto relao entre a Guerra do Paraguai e a crise poltica da dcada de 1870,
recomenda-se a leitura de outra obra da autora, dedicada exclusivamente ao tema, intitulada A espada de
Dmocles O exrcito, a Guerra do Paraguai e a crise do Imprio (COSTA, 1996).
40
"(...) o papel-moeda em So Paulo e o ttulo da dvida pblica no Rio de Janeiro, ambos gerados pela
Guerra do Paraguai, sero, da em diante, as mais ldimas expresses financeiras de duas economias que
comeam a diferenciar" (GRANZIERIRA, 1979:101).

38

interessados na poltica monetria restritiva41. Enquanto isso, a economia paulista se

dinamizava, tendo seu crescimento impulsionado42.
Por fim, cumpre ressaltar que a poltica monetria que se seguiu Guerra do
Paraguai, com a finalidade de sanear as contas pblicas j to abaladas pelo conflito, foi
marcadamente restritiva. E tal poltica perduraria at os ltimos anos do Imprio. Com isso,
agravavam-se os problemas da falta de liquidez e a escassez do meio circulante.
nesse contexto que se pode entender o fator interno da crise de 1875, relevando
em importncia a chamada crise de numerrio, isto , a acentuada falta de meio
circulante. Tal crise produziu a concordata de diversos estabelecimentos bancrios, dentre
os quais se destacam os Bancos Alemo e Nacional, bem como a Casa Mau. Tais
concordatas provocaram, ainda, grande corrida aos estabelecimentos bancrios, abalando
toda a estrutura financeira brasileira (PIEIRO, 1996:48).
Assim, os interesses dos detentores do capital bancrio vieram a se somar s
preexistentes demandas do setor agrcola por crdito, ambos propugnando pela criao de
organismos prprios de financiamento agrcola. Tal presso acabou por fazer o governo
aprovar o decreto legislativo n 2.687, de 06 de novembro de 1875, autorizando a fundao
de bancos de crdito real e engenhos centrais. Esses estabelecimentos careciam de recursos
para o exerccio de suas funes. Nesse decreto ficou estabelecido que o governo
concorreria com 50.000 contos para a formao do capital desses bancos. Tendo em vista
os estreitos oramentos com que o governo trabalhava poca, surgiu forte discusso a
respeito de onde o Tesouro conseguiria tal valor (PIEIRO, 1996:49).
As referidas medidas governamentais voltaram a elevar o endividamento do
Tesouro, o que levou o Banco do Brasil a retornar, a partir de 1877, s operaes com
aplices da dvida pblica, a fim de captar recursos. Isso refletiria na atuao da Carteira
41

O que ocorria era uma crescente cristalizao do capital fluminense na forma de ttulos pblicos. Surgia
da uma classe de rentistas cujos interesses se relacionariam a uma poltica monetria restritiva. Os juros altos
associados baixa circulao monetria e escassez de crdito aumentariam suas rendas, a despeito dos
efeitos negativos que provocariam na economia (BOTELHO JR , 2002:20).
42
Discordando da posio de Granziera, Maria Barbara Levy entende que o Rio de Janeiro, como principal
centro financeiro e comercial do pas, sempre sofreu com a drenagem de dinheiro, e qualquer alta nas taxas de
desconto dos ttulos era suficiente para que os juros se elevassem e os negcios parassem por falta de
dinheiro. Alm disso, apenas 14 horas, por via frrea, separavam as duas cidades, e que o Rio de Janeiro
mantinha com So Paulo ativo comrcio de produtos de subsistncia, alm do que as exportaes de ambas as
provncias resumiam ao mesmo produto: o caf. Portanto, no era to pequeno o contato entre elas, a ponto de
constiturem ilhas econmicas. Ao contrrio, So Paulo permaneceria na rbita do circuito monetrio regional
do Rio de Janeiro (LEVY, 1995:92-93).

39

Hipotecria, que, em 1878, manteve o volume de 25.000 contos, mas apenas para
renovao dos emprstimos j existentes.
As crescentes dificuldades enfrentadas pelo Tesouro aumentaram o poder dos
bancos, que passaram a pressionar o governo. Em 1879, com a finalidade de salvar as
finanas pblicas, governo imperial e Banco do Brasil firmam um novo acordo43, que
acabaria por fazer retroceder a atuao da Carteira Hipotecria, pois as operaes de
financiamento do Tesouro possibilitadas pelo novo acordo eram muito mais rentveis que o
1% daquela linha de operao. Inclusive, a diretoria do Banco decidiu que no mais se
realizasse o lanamento das letras hipotecrias previstas para aquele ano, e tal postura
manteve-se durante toda a dcada (PIEIRO 49:1996).
Em meio a isso, mantinha-se como uma das principais reclamaes dos
proprietrios de terras a falta de crdito agrcola no pas. Isso fica bastante evidente ao
analisar o Congresso Agrcola de 1878.
Realizado na cidade do Rio de Janeiro em julho de 1878, o Congresso Agrcola
organizado pelo governo imperial foi o primeiro do gnero no pas. Tal evento teve
repercusso nacional e reuniu agricultores das principais regies brasileiras produtoras de
caf. Segundo representantes do governo, o objetivo da realizao do Congresso era
encontrar formas de auxiliar a lavoura do pas e impulsionar seu desenvolvimento. Isso
seria feito por meio de um questionrio a ser respondido pelos participantes.
Como forma de facilitar o trabalho dos congressistas, assim como de conduzir a
direo das discusses, foi apresentada pelo governo aos participantes do Congresso
Agrcola do Rio de Janeiro uma lista de perguntas que retrata tanto os principais problemas
enfrentados pela lavoura brasileira no perodo quanto os interesses em jogo:
I) Quais as necessidades mais urgentes e imediatas da grande lavoura?;
II) muito sensvel a falta de braos para manter ou melhorar e desenvolver os
atuais estabelecimentos da grande lavoura?;
43

PIEIRO (49:1996) descreve da seguinte forma este novo acordo:

Pelo novo contrato estabelecia-se uma conta-corrente do Tesouro, at o limite de 10.000.000$,
concentrando-se ali os recursos necessrios para gerir toda a dvida flutuante, a prazos mais ou menos longos.
O Banco forneceria ainda cambiais para que o estado pudesse cumprir seus encargos e voltava a se incumbir
dos servios a cargo da caixa de amortizao. Em troca, o governo passaria a depositar no Banco todos os
saldos disponveis na Tesouraria Geral, Alfndega da Corte e Recebedoria do Rio de Janeiro, para crdito na
referida conta, o que significava, na prtica, que voltava a deter o gerenciamento dos recursos do Estado e da
dvida pblica.

40

III) Qual o modo mais eficaz e conveniente de suprir essa falta?;

IV) Poder-se- esperar que os ingnuos, filhos de escravas, constituam um elemento
de trabalho livre e permanente na grande propriedade? No caso contrrio, quais os
meios para reorganizar o trabalho agrcola?;
V) A grande lavoura sente carncia de capitais? No caso afirmativo, devido este
fato falta absoluta deles no pas ou depresso do crdito agrcola?;
VI) Qual o meio de levantar o crdito agrcola? Convm criar estabelecimentos
especiais? Como fund-los?;
VII) Na lavoura tm-se introduzido melhoramentos? Quais? H urgncia de outros?
Como realiz-los?
Dentre esses principais problemas, pode-se notar, nos itens V e VI, a preocupao
com o crdito agrcola. Em obra monogrfica sobre o Congresso Agrcola de 1878, ao tratar
da ateno dispensada no Congresso ao problema de crdito, SIMO relata:
A possibilidade de obteno de capitais e os meios de prover a
lavoura dos mesmos foram, logo aps a questo da imigrao, os
temas mais presentes nos textos e discursos do Congresso Agrcola
do Rio de Janeiro. O crdito agrcola era visto ou como a maior
necessidade da lavoura, com o qual tudo mais se resolveria,
inclusive a questo da mo-de-obra, ou como a segunda maior
necessidade logo aps, claro, do aumento no nmero de braos.
Em geral, a solicitao se resumia, assim como seria feito no
Recife, a emprstimos a juros mdicos e longos prazos de
amortizao (SIMO, 2001:22-23).
Entretanto, a despeito da convocao do Congresso Agrcola de 1878, toda a boa
vontade demonstrada pelo governo na questo do crdito agrcola esbarraria num obstculo
contra o qual nem mesmo a enorme presso do setor agrcola conseguiria prevalecer: a
poltica monetria saneadora e restritiva.
2.5. A poltica monetria restritiva dos anos 80.

41

Como j se disse, essa poltica monetria restritiva adotada pelo governo se

manteria praticamente a mesma durante quase toda a dcada de 80. Ao comentar a poltica
monetria desse perodo, BOTELHO JR. sentencia que a dcada de 80 foi, sem margem a
dvidas, o perodo em que a poltica monetria apresentou-se mais restritiva durante a
segunda metade do sculo XIX (2002:26).
A incessante busca governista pela conversibilidade e o cmbio valorizado so
elementos com os quais se pode remontar boa parte da poltica econmica adotada durante
toda a dcada de 80. Tal postura governamental se faria sentir, basicamente, atravs de duas
conseqncias: (i) em relao ao exterior, o endividamento externo44; e (ii) em relao
economia interna, a escassez do meio circulante45. presente pesquisa esta ltima
conseqncia interessa especialmente.
Atribuda por alguns como uma conseqncia da preocupao do governo em
satisfazer s exigncias dos seus credores no exterior (LUZ, 1960:90), a escassez do meio
circulante representaria uma significativa diminuio da oferta de crdito interno.
Em maio de 1885, as casas bancrias do pas novamente se encontravam com
problemas de encaixe. Embora tais problemas no fossem comparveis em magnitude aos
da crise de 187546, foram suficientes para mover o governo, na tentativa de resolv-los, a
aprovar a lei de 18 de julho de 1885.
Segundo CALGERAS, essa lei propunha o retrno mesma poltica adotada
pelo Parlamento Conservador a fim de atender aos inconvenientes da falta de flexibilidade
do papel-moeda (1960:173). Trata-se de referncia lei de 29 de maio de 1875, a qual
permitia ao Tesouro o recurso a emisses temporrias independentemente de autorizao
legislativa. Ou seja, por meio da lei de 18 de julho de 1885, pretendia-se aumentar a

44

Enquanto o cmbio deve ser mantido valorizado para facilitar o pagamento dos encargos da dvida,
necessrio adquirir divisas atravs de endividamento para mant-lo neste patamar. Em outras palavras, se
tomarmos este movimento em sua forma pura, no difcil visualizar que se trata de um crculo vicioso cujo
resultado final o endividamento cada vez maior do Estado. Na dcada de 1880, a dvida externa foi
duplicada, passando de aproximadamente 15 milhes de libras para 30 milhes de libras. (BOTELHO JR.,
2002:25).
45
Constatando a escassez do meio circulante no perodo (1880-1889), BOTELHO JR. observa que, enquanto
a estimativa do produto interno teria aumentado 18,5%, o meio circulante no s no havia acompanhado esse
crescimento, como ainda viria a decrescer sensivelmente no mesmo perodo. E arremata o autor: pode-se
imaginar o quanto a poltica monetria prezou a escassez dos meios de pagamento nos anos oitenta
(2002:26-27).
46
CALGERAS (1960, p. 172 e 174).

42

liquidez por meio da autorizao ao Tesouro para emisses47. Com efeito, a lei, de apenas
dois artigos, permitia ao governo a emisso de at 25.000 contos. No entanto, na prtica, a
medida mostrou-se pouco efetiva, no sendo capaz de resolver o problema da escassez do
meio circulante.
O problema de circulao monetria viria ainda a ser agravado em maio de 1888,
com a abolio da escravatura, que teve como conseqncia a consolidao do regime de
mo-de-obra assalariada, o que, por sua vez, aumentaria ainda mais a demanda por moeda,
visto que agora seria necessrio maior numerrio para que os pagamentos dos salrios
fossem realizados.
Analisando essa nova necessidade de numerrio, com base em Delfim Netto,
FRANCO a explica da seguinte forma:
A disseminao dos pagamentos de salrios por certo alterava as
necessidades de capital de giro das fazendas de caf, uma vez que,
antes de 1888, os recursos financeiros necessrios para o custeio da
fazenda eram relativamente pequenos, pois a parte mais importante
desse custeio que era o pagamento da mo-de-obra
praticamente no existia (1987:24-25).
2.6. A poltica econmica do Gabinete Ouro Preto.
Conjunturas polticas somadas ao cenrio econmico acabaram por desencadear a
queda de Joo Alfredo da Presidncia do Conselho. Tradicionalmente ligado propriedade
territorial, o Partido Conservador, ao qual pertencia Joo Alfredo, se encontrava
enfraquecido pela discusso em torno da questo servil, especialmente quanto polmica
que cercava a indenizao ou no dos ex-proprietrios de escravos, questo sobre a qual se
dividiam os prprios conservadores. A indeciso e a falta de planejamento do governo no
tratamento dessa questo serviram para tirar ainda mais fora poltica de Joo Alfredo.
Enfraquecido, Joo Alfredo fora acusado de advocacia administrativa, por ter ligaes de
parentesco com um empresrio do Rio de Janeiro acusado de enriquecimento ilcito,
47

O projeto de lei, de autoria do ministro Lafayette, quando ministro da Fazenda, seria defendido em maio de
1885 pelo conselheiro Antnio Saraiva, seu sucessor no ministrio, alertando para a proximidade do fim do
semestre, quando ocorriam as liquidaes e os pagamentos, o que, forosamente, aprofundaria o problema da
escassez do meio circulante (PACHECO, 1973:203).

43

supostamente ajudado por sua influncia. Tal acusao deu origem a diversas discusses no
Parlamento, e Joo Alfredo, percebendo a delicada situao em que se encontrava, recorreu
ao Conselho de Ministros solicitando a dissoluo do Congresso. O Conselho, entretanto,
negou-lhe tal pedido, e Joo Alfredo se viu obrigado a sair do governo.
A escolha do novo presidente do Conselho seria marcada pelas mltiplas facetas da
crise poltica, isto , alm dos freqentes embates dos parlamentares entre si, pelos conflitos
entre governo e militares e, sobretudo, pelo preocupante crescimento do movimento
republicano. Esse movimento assombrava o Imprio, tendo em vista a debilitada sade do
Imperador, o reduzido prestgio de sua herdeira e a menoridade de seu herdeiro (FRANCO,
1987:73-74).
Assim, o Imperador buscou manter o prximo gabinete nas mos do Partido
Conservador, por possuir este ampla maioria no Parlamento. Entretanto, percebeu que as
divises internas do partido inviabilizavam tal idia, havendo o Imperador de recorrer
minoria liberal para a formao do gabinete. Aps um convite ao Conselheiro Saraiva, que
o recusou alegando sade debilitada, o Imperador convida Presidncia do Conselho o
Visconde de Ouro Preto, que a assumiria em 07 de junho.
Note-se, no entanto, que tambm o Partido Liberal no estava isento de divises,
como se pode ver pelo Congresso do partido, realizado dias antes da queda de Joo
Alfredo. Nesse Congresso, os dissensos entre os liberais, especialmente em relao
questo federativa48, acabaram por distanciar do partido Rui Barbosa, o qual acabou se
aproximando dos militares e fez tenaz oposio ao governo de Visconde de Ouro Preto.
Com a ascenso do Gabinete Ouro Preto, ltimo Gabinete Imperial, em meio s
muitas dificuldades polticas a serem por ele enfrentadas49, as atenes do governo se
48

Durante o Congresso Liberal, uma comisso de membros elaborou um programa de ao partidria, que
mais tarde viria a se transformar, sem muitas modificaes, no programa de governo da gesto Ouro Preto.
Rui Barbosa participou dessa comisso, mas divergiu do documento apresentado em alguns pontos, mas,
principalmente, no que se referia questo da autonomia regional. Tendo uma proposta de cunho autonomista
bastante mais acentuado do que aquela apresentada pela comisso, Rui Barbosa fez questo de apresentar
voto em separado, dizendo:
Sou completamente pela forma federativa, considerando o sistema do questionrio, como transio, que de
modo nenhum satisfaz s atuais aspiraes do pas, nem contrape ao movimento republicano um regime
capaz de neutraliz-lo, estabelecendo descentralizao na medida indispensvel aos direitos do interesse
local (AFONSO CELSO, 1935:43).
49
Pode se ter uma idia da dimenso dessas dificuldades ao se saber que, em 11 de junho, durante a sesso em
que Ouro Preto apresentava seu programa de governo, aps lido este, o deputado conservador Castro Gomes
apresentou uma moo de desconfiana, que seria aprovada por 79 votos contra 20. No entanto, ao que tudo
indicava, o Visconde parecia j ter garantido a possibilidade de dissoluo do Congresso, o que seria bastante
normal numa situao onde o Ministrio era liberal e o Parlamento esmagadoramente conservador

44

dividiriam basicamente entre duas principais preocupaes. A primeira, de vis poltico,

seria a necessidade de angariar aliados polticos para fazer frente ao movimento
republicano50. A segunda, de vis econmico, consistia na equalizao do problema da
escassez do meio circulante e da falta de crdito agrcola em parte dela decorrente
(BOTELHO JR., 2002:29).
Com relao poltica econmica, pode-se ver na publicao de um peridico da
poca, intitulado A Provncia de So Paulo, como era bastante grande a preocupao com a
escassez do meio circulante:
De um momento para outro, pde apparecer falta de meio
circulante, tornando-se diffcil a crescente expanso da actividade
nacional. (...) O augmento rapido do consumo nos mercados
internos, a necessidade de pagamento de salrio do maior nmero
de trabalhadores e em moeda, o desenvolvimento da actividade
industrial, tudo isso determina novas necessidades e maior procura
do numerario para lhes fazer face51.
No que tange a esse problema econmico, duas foram as principais medidas do
Gabinete Ouro Preto: a reforma bancria e a concesso dos polmicos auxlios lavoura.
interessante ver, como nota FRANCO, que ambas so medidas coerentes entre
si, indo de encontro aos problemas (...) referentes ao baixo grau de desenvolvimento do
sistema bancrio, agravados pelas condies econmicas e polticas do segundo semestre
de 1889 (1987:76). Vejamos, na esteira desse autor, brevemente cada uma dessas medidas
para notar a raiz comum entre elas.
(FRANCO, 1987:75). Ouro Preto pediu a dissoluo do Congresso e, em 15 de junho, o Conselho de Estado
aprova tal pedido, com apenas dois votos contrrios, dos conselheiros Andrade Figueira e Paulino de Souza,
que no estavam conformados com a soluo proposta pelo Governo para o problema da indenizao dos exproprietrios de escravos. Em 17 de junho, o Congresso era efetivamente dissolvido, e as eleies realizadas
em 31 de agosto dariam ampla maioria ao Governo.
50
Na mesma seo de leitura de seu programa de governo de 11 de junho, o prprio Visconde de Ouro Preto
referiu-se da seguinte forma propaganda republicana:
(...) mister no desprezar essa torrente de idias falsas e imprudentes, cumprindo enfraquec-la, inutiliz-la,
no deixando que se avolume. (...) chegaremos a esse resultado empreendendo com ousadia e firmeza largas
reformas na ordem poltica, social e econmica (...) reformas que no devem ser adiadas para no se tornarem
improfcuas Discurso do Senado de 11.06.1889.
51
A Provncia de So Paulo, 7 de fevereiro de 1888, n 3.856.

45

2.6.1. Os auxlios lavoura.

Primeiramente, cumpre esclarecer que o impulso inicial concesso do auxlio
lavoura havia sido dado ainda na Presidncia do Conselho de Joo Alfredo. Com efeito, a
iniciativa partiu do Conselho Diretor do Banco do Brasil, que, em 23 de maio de 1888,
apresentou uma proposta muito semelhante quela apresentada em 1871: o banco sugeria a
reduo do resgate de suas notas para que pudesse recomear as operaes hipotecrias.
Aproximadamente dois meses depois, em 25 de julho de 1888, o Presidente do
Conselho profere um discurso no qual anuncia os resultados da negociao, no qual ele
dizia no s se preocupar em organizar o crdito real e hipotecrio de modo definitivo e
permanente, como tambm em acudir com remdios prontos e eficazes s urgncias atuais
da mesma lavoura, concluindo que tais remdios, de natureza urgente e temporria,
dependiam de achar o governo um intermedirio em condies, j de responder pela
restituio integral do dinheiro emprestado pelo Tesouro, j de fazer justa distribuio dos
auxlios aos lavradores que dele necessitassem. Ou seja, em seu discurso, o Presidente
Joo Alfredo dizia-se duplamente comprometido com o problema do crdito agrcola: de
um lado, pretendia fazer uma mudana estrutural52, organizando-o de modo definitivo e
permanente; de outro, acreditava que a urgncia dos problemas de crdito no comportava
espera a essa reestruturao, sendo necessria, conseqentemente, uma medida paliativa,
temporria, mas, desde logo, efetiva. Essa medida seria a concesso dos auxlios
lavoura.
Para tanto, como se pode notar no discurso de Joo Alfredo, ele precisaria de um
intermedirio. E nesse ponto que os bancos se vem, nas palavras de FRANCO,
envolvidos na discusso que era nada menos que o epicentro da crise poltica em curso.
Isso porque o Presidente do Conselho viu na proposta do Banco do Brasil uma excelente
oportunidade para resolver duas questes de uma s vez.
A primeira e mais imediata seria a realizao, por meio da concesso de crdito, de
uma espcie de indenizao indireta, ou seja, uma compensao aos ex-proprietrios de
escravos pela abolio.

52

Joo Alfredo realmente havia apresentado em 26 de junho um projeto de constituio de bancos de crdito
real, que teriam suas letras hipotecrias garantidas at 5%, seguindo em grande parte o modelo da lei de 1875,
com a substancial diferena de no se restringirem s letras no exterior. No entanto, com sua queda, tal
projeto no chegou sequer a ser analisado pelo Senado.

46

A segunda seria o governo livrar-se da rdua tarefa de distribuir os benefcios entre

os lavradores. Nesse mesmo ponto, ao se livrar desse ingrato papel, o governo ainda
conseguiria, ao interpor o banco aos lavradores na realizao dos emprstimos, garantir que
os recebesse somente a lavoura que tivesse condies de vida, isto , ao aplicarem
critrios bancrios no repasse do dinheiro, os bancos somente emprestariam queles que
apresentassem solvabilidade, retirando, assim, a obrigao do governo de repassar dinheiro
a quem no poderia pag-lo53, realizando uma distribuio seletiva de crdito.
Pouco mudaria a posio do Gabinete Ouro Preto com relao aos auxlios
lavoura54. De uma forma geral, os contratos de emprstimos, que se assemelhavam bastante
entre si, consistiam no adiantamento de determinada quantia aos bancos sem cobrana de
juros, com a contrapartida destes se encarregarem de empregar o dobro da quantia
adiantada em emprstimos agricultura, a juros de 6% a prazos variveis55.
Os compromissos criados pelo governo com esses emprstimos seriam levantados
por meio do decreto de 27 de agosto de 1889, que lanava em ttulos da Dvida Pblica
aproximadamente 109 mil contos. Tais ttulos pagariam juros em ouro, o que, com a subida
do cmbio em dezembro de 1889, levou o governo a ter perdas na ordem de quase 10 mil
contos, segundo estimativa de Rui Barbosa56.
medida que ganhavam maior dimenso, os auxlios lavoura passam a chamar a
ateno de diversos setores sociais da poca, levantando-se contra eles diversas acusaes.
Nesse ponto, destaca-se o papel da imprensa na discusso dos auxlios, embora, por vezes,
tenha parecido faltar-lhe neutralidade.
Surgiu a acusao, liderada em grande parte pelo ento redator do Dirio de
Notcias Rui Barbosa, de que os recursos adiantados aos bancos a ttulo de auxlio lavoura
no se destinavam efetivamente a estas. O prprio Visconde de Ouro Preto, por sua conta,
procurou se defender, reunindo dados que buscavam comprovar que o destino dos recursos
repassados pelo governo era a lavoura.
53

Pode-se notar que essa medida governamental selaria a decadncia da cafeicultura do Vale do Paraba, que,
encontrando-se em crise, no conseguiria se dinamizar a fim de fazer jus aos auxlios.
54
O Visconde de Ouro Preto tornou prticas essas consideraes ao desenvolver os auxlios na forma com
que foram efetuados por Joo Alfredo, celebrando contratos no valor de 172 mil contos (FRANCO,
1987:83).
55
Cf. FRANCO (1987:161), os prazos variavam de cinco a quinze anos para os contratos sobre hipotecas, de
um a trs anos para aqueles sobre frutos pendentes e penhores agrcolas e de um a cinco anos para os que se
dessem sobre caues de ttulos.
56
Relatrio do ministro da Fazenda (1891:298).

47

Outra crtica constantemente feita aos emprstimos seria o carter poltico dos
auxlios. Sustentava-se que ocorreria, na verdade, no uma seletividade do crdito
atendendo a critrios de viabilidade, mas, sim, discriminao com carter eleitoreiro.
Tambm Rui Barbosa defendeu essa idia, sustentando que os benefcios desse sistema
experimentaram-se apenas na vitria eleitoral do Gabinete (BARBOSA, 1892:11).
Uma ltima acusao poltica dos auxlios lavoura seria a de a ela atribuir o
impulso originrio especulao na Bolsa de Valores, qual se deve, em boa parte, a crise
do Encilhamento. No dia 18 de dezembro de 1889, o Jornal do Commercio, por exemplo,
dividindo as causas da crescente especulao entre a reforma bancria de 6 de junho, que
veremos a seguir, e os auxlios, dizia que os bancos beneficiados gozavam de capital
gratuito, que muito aumentaria os lucros a dividir pelos acionistas, dizendo ainda que a
verba dos auxlios oficiais lavoura, estando ainda longe de esgotar-se, convinha fundar
novos bancos, cujas aes seriam evidentemente subscritas sem demora, pela certeza, que
tinham os subscritores, que elas seriam dentro em poucos dias procuradas com prmios,
completando que o furor para organizar bancos foi agudo, estimulado mxime pelos
favores oferecidos aos bancos intermedirios nos chamados auxlios lavoura
(BARBOSA, 1892:23).
Alis, a respeito dessa acusao, o prprio Visconde de Ouro Preto mais tarde
admitiria que "no contestaremos que a especulao, ou antes agiotagem (...) comeou a
desenvolver-se na praa do Rio de Janeiro, ainda sob o Imprio (...)" (OURO PRETO,
1899:55).
2.6.2. A reforma bancria de 1888.
Ao lado dos auxlios lavoura, outra medida fundamental da poltica econmica do
Gabinete Ouro Preto seria a reforma bancria.
Antes de vermos como a reforma bancria foi realizada, vejamos rapidamente em
que ela consistia. Como vimos anteriormente (item 2.5), a poltica monetria fortemente
restritiva dos anos 1880 teve como conseqncia interna a forte escassez do meio
circulante, escassez essa ainda agravada pela abolio da escravido em maio de 1888.
Com isso, o crdito interno sofreu forte recesso. Com medidas iniciadas pelo Gabinete
Joo Alfredo e aprofundadas pelo Gabinete Ouro Preto, o governo entendeu ser a reforma

48

bancria a soluo para a escassez de meio circulante no pas. Tal reforma seria realizada
justamente com este objetivo.
Em linhas gerais, a reforma bancria de 1888 consistia na criao de bancos que
poderiam emitir notas conversveis em moeda imperial, as quais deveriam ser garantidas
com o depsito de ttulos da dvida pblica e no poderiam exceder a quantia depositada
em ttulos. As emisses do Tesouro seriam recolhidas ante a emisso destes ttulos. Os
bancos substituiriam os ttulos do governo por ouro. Assim, tratava-se de um processo
gradual em que, num primeiro momento, as notas de banco seriam conversveis em ttulos
do governo; num estgio intermedirio, as notas seriam conversveis, parte em ouro, parte
em ttulos; e, na etapa final, quando todas as notas do Tesouro fossem recolhidas, as notas
de banco seriam plenamente conversveis em ouro. Desta maneira, com tal reforma a regra
da conversibilidade, incessantemente seguida risca durante toda a dcada de 1880, era
mitigada e flexibilizada, pois, embora a etapa final do processo permanecesse sendo a
conversibilidade em ouro de todas as notas emitidas, haveria etapas intermedirias em que a
conversibilidade no estaria diretamente presente.
Visto este breve esboo da reforma bancria de 1888, vejamos agora como se deu o
debate legislativo que a cercou e como ocorreu seu processo de implementao. Para tanto,
ser necessrio retornarmos um pouco ao final do Gabinete Joo Alfredo, quando foram
tomadas as primeiras medidas visando a reforma bancria.
Em junho de 1888 surgiu um projeto de reforma bancria. O debate legislativo em
torno desse projeto fez com que o Congresso novamente se tornasse um palco de debate
entre metalistas e antibulionistas. Enquanto estes ltimos, autores do projeto, visavam
promoo da expanso monetria, aqueles, representados especialmente pelas Comisses
de Fazenda e Legislao, pretendiam refrear esse nimo, vinculando as emisses bancrias
incinerao de uma quantidade igual de notas do Tesouro (FRANCO, 1987:62).
Buscando uma alternativa a este impasse, os autores do projeto propuseram uma
soluo intermediria e conciliatria57, a qual, embora tenha enfrentado resistncia tanto
57

Os autores cedendo presso metalista, propuseram que os bancos fossem autorizados a emitir bilhetes
conversveis em ouro, na base do triplo do valor do lastro metlico. Alm disso, em discurso no Senado no dia
14 de junho de 1888, o Visconde de Cruzeiro, representando os autores do projeto, assim de manifestou:
(...) querendo prestar homenagem ao parecer das ilustradas comisses, tanto quanto for possvel sem
prejudicar o fim principal do projeto, que , como fica dito, obviar a insuficincia do meio circulante, pensam
os autores do projeto que se pode atender (...) emenda da comisso, determinando-se que seja incinerada
somente a metade do papel-moeda com que for pago pelos bancos o preo das aplices, substituindo a

49

dos bulionistas quanto de seus opositores58, acabou sendo aprovada, se transformando no

Decreto n 3.043, de 24 de novembro de 1888.
Tendo sido a discusso parlamentar do decreto marcada por um longo e intenso
debate, e havendo ainda o receio de forte oposio de diversos setores da sociedade, o
decreto deixou muitos de seus aspectos polmicos para serem trabalhados quando de sua
regulamentao. Tal adiamento no foi suficiente para evitar cidas crticas lei de
novembro de 188859.
Independentemente das crticas, nota-se que a regulamentao da lei passou ento a
ter grande relevncia. Embora a regulamentao competisse originariamente ao Ministro da
Fazenda, cargo ento ocupado pelo Conselheiro Joo Alfredo, este abriu mo dela, visando
evitar acirrar nimos, tendo em vista o enfraquecimento enfrentado por seu partido poltico,
o Partido Conservador, em razo da questo servil.
Assim, incumbiu aos prprios autores do projeto sua regulamentao, que acabaram
divergindo em alguns pontos. O principal deles foi a discordncia quanto convenincia de
se estabelecer ou no uma limitao s emisses com base metlica de cada instituio
emissora. De um lado, o Visconde de Cruzeiro era favorvel ao estabelecimento de uma
limitao individual das emisses, temendo o monoplio natural de um grande banco e
entendendo que a lei deveria coibir a existncia de tal banco, pois, caso contrrio, a
competividade no sistema bancrio estaria prejudicada. De outro lado, aproximaram-se
Visconde de Ouro Preto e Lafayette, entendendo que no deveria haver limitao individual
s emisses, no havendo qualquer problema se um grande banco se criasse, desde que ele
resultasse da livre iniciativa e do processo ordinrio de competio bancria, arrebatando
com a frase a liberdade corrige tudo60.
A questo foi superada quando, com a interveno da seo de Fazenda do
Conselho de Estado, prevaleceu a opinio do Visconde de Cruzeiro, entendendo-se
aplicao da outra metade ao resgate das aplices de 5% (ANDRADA, 1923:180).
58
De qualquer modo, a coexistncia, no projeto, de disposies acerca da emisso sobre ttulos e da emisso
sobre metal despertou objees tanto dos bulionistas quanto de seus opositores. O Jornal do Commercio, por
exemplo, observou que, com a incluso das emendas sobre emisso metlica, o projeto tornou-se uma
medida incongruente, em que todos os sistemas foram justapostos e nenhum definitivamente estabelecido
(FRANCO, 1987:64).
59
Para se ter uma idia do tom das crticas recebidas pela Lei de 24 de Novembro de 1888, basta notar como
Carlos Inglz de Sousa, um contemporneo da lei, a ela se referia, dizendo tratar-se de uma lei esdrxula,
imperfeita e nociva, como tantas outras (SOUZA, 1924:213).
60

Relatrio do Ministro da Fazenda (1889:28).

50

inadequada a criao de um grande banco emissor e estabelecendo-se uma limitao de

emisses a cada instituio bancria (FRANCO, 1987:66).
Aps a regulamentao do decreto, verificou-se um espantoso desinteresse e desuso
da utilizao dos mecanismos de emisso viabilizados pela lei. Tanto que, em maio de
1889, comentando tal desuso, o Ministro da Fazenda Joo Alfredo declarou em seu
relatrio:
(...) lei e seu regulamento no foram devidamente compreendidos
ou no satisfizeram a expectativa pblica. O governo, que tem tido
algumas propostas e planos para o resgate do papel-moeda e para
criao de grandes bancos, no recebeu um projeto sequer para a
organizao de companhias emissoras de bilhetes ao portador,
garantidos por aplices61.
Atribui-se boa parte deste desinteresse limitao estabelecida pelo regulamento
emisses de cada instituio bancria, pois, ao se impedir a concentrao das reservas
metlicas em grandes bancos, dispersavam-se as reservas bancrias e com a fragmentao
das reservas, nenhum banco, a princpio, teria peso no mercado cambial e, em
conseqncia, no poderia haver uma ao decisiva no mercado de cmbio no sentido de
preservar a estabilidade da taxa de paridade. Sem esse tipo de ao, indiscutivelmente,
nenhum banco se proporia a fazer emisses conversveis (FRANCO, 1987:68-69). Alis,
na exposio de motivos do regulamento que, mais tarde, viria a substituir este que ora se
discute, o prprio Visconde de Ouro Preto atribui exatamente a esse aspecto o fracasso do
regulamento de janeiro.
Menos de um ms aps ter assumido a Presidncia do Conselho de Ministros, Ouro
Preto promulgou um novo regulamento da lei de 24 de novembro de 1888, em substituio
ao regulamento de 5 de janeiro de 1889. A primeira caracterstica interessante do
regulamento de julho era que, ao contrrio do de janeiro, ele regulava quase que
exclusivamente a emisso metlica, o que de certo modo mostrava o desinteresse do
governo pela emisso sobre aplice. Alm disso, como vimos, o regulamento de janeiro de
61

Relatrio do Ministro da Fazenda (1889:29).

51

1889, aps algumas divergncias entre seus autores, em despeito da opinio de Visconde de
Ouro Preto e Lafayette, fixou uma limitao emisso individual dos bancos. Como no
era de se estranhar, a nova regulamentao removeu quaisquer limites emisso e atribuiu,
em sua Exposio de Motivos, s limitaes a misso a causa do fracasso do regulamento
anterior.
Como conseqncia da remoo de limitao individual emisso, logo se formou
um grande estabelecimento bancrio disposto a emitir sobre base metlica: o Banco
Nacional do Brasil. Formado em 19 de setembro de 1889, com um capital de 90 mil contos,
tal banco derivava do Banco Internacional62, extinto quando da criao deste novo banco,
de propriedade do Visconde de Figueiredo, que agia como uma espcie de mentor
financeiro de Ouro Preto, sendo este diversas vezes acusado de prestar quele favores
polticos e econmicos.
Depois de constitudo, alm de contar com a sociedade do poderoso banco francs
Banque de Paris et des Pays Bas, o Banco Nacional passou a ser o depositrio das reservas
metlicas do Tesouro no Brasil. Em 02 de outubro de 1889, o banco assina com o Tesouro
um contrato pelo qual se relativizava a conversibilidade metlica de suas emisses, por
meio de uma clusula de termos vagos e imprecisos63, que garantia que, em casos de
guerra, revoluo, crise poltica ou financeira excetuar-se-ia a conversibilidade metlica
das emisses, sendo a troca providenciada pelo governo, como fosse mais conveniente64.

62

FRANCO descreve da seguinte forma o Banco Internacional:

O Banco Internacional era um banco de importncia em depsitos e descontos comerciais, mas no tanto
quanto o Banco do Brasil e alguns outros. Era, todavia, o banco brasileiro que mais operava em negcios
cambiais. O Banco Internacional fora fundado em 1886 especificamente com esse propsito e assumiu
rapidamente uma posio proeminente no mercado de cmbio face a algumas vantagens de que desfrutava.
Figueiredo tinha alguma experincia como exportador de caf, tinha dois scios ingleses, uma sucursal em
Londres e estreitas ligaes com banqueiros parisienses, notadamente com o Banque de Paris et des Pays Bas.
Alm disso, a posio do Banco Internacional no mercado de cmbio viu-se fortalecida pela diminuio das
operaes cambiais do Banco do Brasil, que se viu pressionado pelos seus acionistas, insatisfeitos com os
prejuzos sofridos em tentativas de estabilizao cambial no incio da dcada de oitenta (1987:92).
63
O texto integral da clusula dispunha:
Os bilhetes do Banco seriam sempre trocados, vista, por moeda de ouro, ao cmbio de 27, salvo os casos
de guerra, revoluo, crise poltica ou financeira, em que o governo providenciaria quanto ao troco, como
fosse mais conveniente, transcrito em (ANDRADA, 1923:214).
64
Bastante obscuro o processo de concesso dessa garantia de suspenso da conversibilidade, uma vez que o
Banco Nacional, que teve seus estatutos aprovados em decreto de 28 de setembro, assinou o decreto no
primeiro dia em que efetivamente funcionava, 02 de outubro. Alm disso, em 15 de setembro, muito antes,
portanto, da aprovao dos decretos do Banco Nacional, uma revista francesa j noticiara um acordo entre o
governo brasileiro e o Banque de Paris et des Pays Bas, cujos termos eram idnticos ao contrato de 02 de
outubro, segundo relatado pelo Dirio de Notcias de 13.10.1889, em As Grandes Operaes.

52

Ao criticar a clusula, comentando a impreciso dos casos em que seria suspensa a

conversibilidade, Rui Barbosa afirma que uma corrida contra o grande estabelecimento de
emisso nacional assumiria, com pouco esforo, as propores de uma Crise Financeira, e
imediatamente os seus bilhetes perderiam o direito converso vista em moeda metlica
(...) e como as corridas haviam de ser o resultado ordinrio das baixas do cmbio em um
pas onde estas so quase perenes, claro est que no era a circulao metlica, mas a
continuidade do papel inconversvel, que o contrato de 02 de outubro vinha efetivamente
implantar (BARBOSA, 1892:19-20).
O contrato de 02 de outubro previa ainda que, entre os anos de 1889 e 1894, o
Banco Nacional se obrigava a retirar de circulao, gradativa e crescentemente, todo o
papel-moeda do Tesouro, o qual se comprometia, em contrapartida, a no emitir enquanto
houvesse o Banco Nacional. Tendo em vista que a nica limitao de prazo existncia do
Banco Nacional seria aquela instituda pelo 5 do art. 1 da lei de 24 de novembro,
segundo o qual o prazo de durao dos bancos emissores no excederia 20 anos, o
comprometimento do Tesouro em no emitir ganhava propores enormes.
No por outra razo, fortes crticas foram dirigidas a este compromisso do Tesouro.
Tambm neste aspecto pode-se destacar a contundente oposio levantada por Rui Barbosa
poltica econmica do Gabinete Ouro Preto, ao afirmar, no artigo Nec Plus Ultra
publicado no dia 27 de outubro de 1889 no Dirio de Notcias, que para que um governo
renuncie faculdade de emitir moedas, sob qualquer das suas espcies, ainda que seja a
mais anmala e perigosa delas, como o papel-moeda, necessrio que previamente
renuncie ao uso da razo, e arremata, por mais triste que seja a histria do curso forado,
em todos os pases, ainda naqueles que tragaram at s fezes a taa das calamidades
acumuladas pelo seu abuso-, impossvel seria desconhecer-lhe a, no diremos s a
utilidade, mas a imprescindibilidade fatal em emergncias das mais melindrosas na
existncia dos povos modernos.
Por fim, cabe notar que o Banco Nacional passou a ter uma funo hbrida,
exercendo, ao lado de suas funes de banco privado, algumas outras funes que poderiam
de alguma forma ser consideradas pblicas. Alm da j mencionada funo de depositrio
das reservas metlicas do Tesouro, os estatutos do Banco Nacional lhe conferiam as

53

funes de administrador da Dvida Pblica interna e externa65. Embora no houvesse

nenhuma atribuio formal ao Banco Nacional do controle do mercado monetrio, a
assuno dessa tarefa seria uma decorrncia quase automtica do porte por ele ostentado.
Aps a instituio do Banco Nacional, e com a decorrente segurana do mercado
monetrio garantido por seu porte, diversos bancos emissores de pequeno porte comearam
a se instalar perifericamente a ele. E, com isso, o sistema bancrio nacional passou a se
organizar em torno do Banco Nacional, superando, ao menos em parte, a precariedade de
outrora.
No entanto, desnecessrio dizer que Ouro Preto fracassou em sua tentativa de conter
o movimento republicano. E isto justamente quando parecia que a reforma monetria havia
se completado. A mudana da conjuntura poltica decorrente da Proclamao da Repblica
fez com que se necessitasse de uma nova reforma monetria.

65

Antes disso, da administrao da Dvida Pblica interna estava encarregada a Caixa de Amortizao, rgo
do Ministrio da Fazenda, e da Dvida Externa, a Delegacia do Tesouro em Londres (FRANCO, 1987:164).

54

Cap. 3 O Governo Provisrio e a tentativa de reforma liberal.

No se pretende aqui remontar todo o contexto histrico da proclamao e
instaurao do regime republicano no Brasil, mas parece conveniente uma breve incurso
por esse momento histrico, para que se entendam as primeiras medidas adotadas pelo
Governo Provisrio.
3.1. A frgil aliana republicana.
A implantao do novo regime republicano somente foi possvel pela realizao
de uma ampla, porm frgil, aliana, envolvendo diversas camadas da sociedade brasileira.
O principal elo formado foi a aliana triangular entre os setores agrrios mais avanados,
dentre os quais se destacavam os cafeicultores paulistas, os grupos urbanos emergentes
(funcionrios pblicos, militares, profissionais liberais), que faziam as vezes da opinio
pblica nacional, e os militares de patentes mdias. A esses grupos ainda se somavam as
poucas oligarquias agrrias regionais que no estavam diretamente envolvidas com o poder
no Imprio, tal como a gacha, historicamente republicana.
Assim, isolou-se politicamente o setor agrrio conservador, tributrio do sistema
escravista e ainda esperanoso em receber indenizao pela perda da propriedade de seus
escravos. Entretanto, o sucesso da consolidao do regime republicano passou a depender
dessa instvel aliana firmada entre grupos to pouco coesos, como os latifundirios
paulistas e as Foras Armadas66. Grupos que pouco mais tinham em comum que um

66

Neste sentido, comentando as diferenas existentes entre estas duas classes:

Ressaltar essa heterogeneidade importante tambm porque, em certo sentido, as foras mais orgnicas que
compunham a frente a cafeicultura paulista e as Foras Armadas voltavam-se contra o Imprio com
motivaes distintas e at antagnicas. Enquanto o bloco oligrquico criticava a centralizao monrquica, as
Foras Armadas ressentiam-se da incapacidade da Monarquia em criar o principal instrumento de
centralizao do Estado Moderno: o exrcito profissional. Esse antagonismo de fundo marcou toda a primeira
dcada da Repblica, muito embora, j na Constituinte, se possa perceber que as oligarquias estavam muito
mais coesas em torno do seu projeto do que os militares, que, a despeito de possurem em torno de 25% da
representao, no logravam conservar a unidade corporativa conseguida no momento do Golpe. Tinham,
porm, sua fora potenciada pela prpria origem militar do regime que introduzia um dado novo no jogo
poltico: a politizao aberta dos quartis e a consagrao do seu direito de interveno na poltica. Assim
que uma das peculiaridades do processo de mudana do regime consistiu em que contrastando com o episdio
pacfico de sua derrubada (o golpe militar sem resistncia significativa) as grandes lutas se dariam depois de
derrubado o regime, envolvendo a guerra civil, as insurreies militares, a rebelio milenarista, a agitao
urbana, o atentado poltico. Esses conflitos se dariam apenas em parte entre as foras republicanas e os
elementos restauradores. Eles iriam travar-se principalmente no interior do propor campo republicano, dada a
multiplicidade de projetos que o compunham (COSTA, 1998:153).

55

inimigo a ser vencido, o setor agrrio conservador, com suas resistncias imigrao
europia e seus anseios indenizatrios.
Alis, diga-se de passagem, no s a aliana entre os grupos que apoiavam a
Repblica era instvel, como os prprios grupos no tinham muita coeso interna. Basta
ver os poucos interesses compartilhados pelas classes urbanas emergentes, que agregavam
militares, funcionrios pblicos e profissionais liberais.
Note-se que, nos primeiros anos da Repblica, diferentes personagens buscaram
assumir os postos de representantes de suas classes, disputando por elas o poder. O
militarismo radical jacobino seria representado por Joaquim Floriano, as diferentes
vertentes das classes urbanas, por Rui Barbosa, Quintino Bocaiva e Benjamin Constant, e
o setor agrrio progressista, por Campos Salles, Prudente de Moraes e Joaquim Murtinho.
3.2. O vazio poltico causado pela ausncia de um projeto consensual de
governo.
Dessa forma, pela prpria falta de coeso dos grupos apoiadores da instalao da
Repblica, parece inadequado falar em um projeto consensual do governo republicano67,
sendo mais apropriada a idia de existirem, dentro do prprio movimento republicano,
diversos projetos de governo. Assim, to logo proclamada a Repblica, criou-se uma
espcie de vcuo poltico, abrindo-se um espao de atuao poltica visto pelos setores
urbanos emergentes e por outros setores mais progressistas da sociedade como a
possibilidade que necessitavam para implementar as reformas necessrias ao progresso do
Brasil.
E, com efeito, as classes urbanas passaram a ter maior espao de atuao poltica.
At ento relativamente alijadas do contato com o poder, tais classes tiveram a grande
maioria dos ministrios do primeiro governo, o que reflete, ao menos em parte, essas
condies. Alm dos fortes nomes de Rui Barbosa como ministro da Fazenda, de Quintino
Bocaiva no Ministrio das Relaes Exteriores e de Benjamin Constant no Ministrio da
67

A Repblica resultou muito mais do lento processo de decomposio do regime imperial do que de um
projeto orgnico e claramente delineado. No espectro ideolgico do movimento republicano cabiam
concepes muito diversas, que iam da pregao democrtica de um Silva Jardim ou de um Lopes Trovo s
vagas teses liberais do Partido Republicano Paulista e Ditadura Republicana apregoada pelo Apostolado
Positivista. Alm disso, a derrubada do regime se fez sob forma de um golpe militar, em que pesaram
decisivamente as demandas especficas da corporao armada (COSTA, 1998:152-153).

56

Guerra, quase todos os outros ministros eram pertencentes s classes urbanas, com a
exceo de Campos Salles (ministro da Justia). Pode-se, dessa forma, afirmar que, ainda
que as classes agrrias participassem do poder no incio da Repblica, essa atuao estaria
longe de ser hegemnica. E, talvez, nem mesmo pudesse ser considerada to forte assim
quando comparada s classes urbanas.
3.3. A tentativa de reforma liberal de Rui Barbosa.
nesse contexto que um nome avulta dentre os republicanos, com propostas
reformistas liberais para o Brasil. Trata-se de Rui Barbosa. Grande parte da tentativa de
reforma por ele buscada correspondia a velhos anseios dos reformistas liberais. Em grossas
linhas, sua reforma poderia ser descrita como uma tentativa de reviso das liberalidades
com as quais o governo imperial havia brindado o setor agrrio conservador, conquanto
pudssemos sopesar que, neste caminho, Rui Barbosa acabasse por praticar uma srie de
outras liberalidades a outros setores, como o bancrio.
Uma das principais maneiras pelas quais o governo imperial havia socorrido os
fazendeiros fora por meio de auxlios lavoura, que, como vimos, chegaram a equivaler a
um quarto do oramento imperial. Ao comentar tais auxlios concedidos pelo Imprio, Rui
Barbosa chegou a dizer que nunca se poderia ter inventado cousa mais intil aos
verdadeiros intersses da agricultura do que sse gnero de auxlios, alis, onerosssimos
ao tesouro. Em seu relatrio, o ministro entendia que tais auxlios eram destinados
indstria eleitoral.
Como sabemos, esses auxlios apontavam, na verdade, para um outro problema,
do qual eram seus frutos podres: a dificuldade do crdito agrcola. Problema este, alis,
cujos principais prejudicados, os fazendeiros, no se preocupavam adequadamente em
resolv-lo, justamente por poder contar com o governo para custe-los.
Assim, buscando a raiz do problema, Rui Barbosa tinha como um de seus
principais anseios a implementao e o alargamento da hipoteca como fonte de garantia ao
crdito para produo agrcola.
3.3.1. O crdito hipotecrio: pea-chave no projeto de reforma liberal.

57

Dessa forma, Rui Barbosa atribua ao crdito hipotecrio o papel de salvador da

Repblica nascente, representando nesse instituto a expurgao de todos os males herdados
do Imprio.

Entre o trabalhador e o solo, medeia um obstculo

desesperador: a indigncia dos capitais de explorao, a
mngua de meios para a subsistncia durante o primeiro
amanho da gleba e a primeira cultura de suas propriedades
produtoras.

crdito

hipotecrio

supre-lhe

essas

necessidades, cuja satisfao, desentranhado-se em renda,

lhe compensar com usura os sacrifcios adiantados. Entre o
arquiteto, edificador de cidades, entre o higienista, saneador
dos grandes centros populosos, e os seus projetos magnficos
de beleza, em utilidade, opulncia, em confrto, em sade e
vida

para

as

populaes

urbanas,

interpe-se

uma

possibilidade invencvel: a escassez de crdito. A hipoteca

oferece-lho e recebe, em trco das somas, que lhe facilita, a
garantia dessas mesmas criaes, que ela vai levantar, e que
sero amanh a retribuio de sua liberalidade68.

Por vezes, Rui Barbosa chegava a atribuir, com a fora de sua retrica,
caractersticas milagrosas ao instituto que buscava implementar no Brasil.

Transforma os baldios em campos cobertos de meses, a

poder dos recursos que oferece ao trabalho, cujos produtos o
viro

remunerar.

Oferece

deserto

ao

colono,

proporcionando-lhe recursos, para o converter em povoado,

florescente, cuja indstria contribuir, mais tarde, para
enriquecer o capital que com suas antecipaes o gerou.
68

Relatrio do Ministro da Fazenda (1891:37).

58

Transforma, pela desapropriao e pela edificao, as velhas

cidades, e improvisa pelos processos modernos cidades
novas, mediante simplesmente as transaes de hipoteca
aperfeioada e adaptada rpida circulao comercial da
propriedade imvel pelos ttulos de crdito emitidos como
uma espcie de moeda internacional, aceita em todas as
praas do mundo69.

Um bom exemplo de como Rui Barbosa via no crdito hipotecrio a soluo para
os mais diversos problemas nacionais a questo dos burgos agrcolas. A idia de sua
criao surgiu na Cmara de fins do Imprio, visando ao desenvolvimento da riqueza
agrcola e industrial do pas. Eles seriam criados por meio da concesso de terras
devolutas a particulares, com a condio de que estes se comprometessem a instalar, s
suas custas, lotes coloniais previamente medidos e demarcados. Dentro de certo prazo prestipulado70, os concessionrios deveriam restituir ao Tesouro parte do dinheiro arrecado
com a venda dos lotes aos colonos. Alm disso, eles se obrigariam a oferecer algumas
benfeitorias bsicas aos colonos, tais como escolas e enfermarias.
No entanto, no obtendo apoio expressivo dos polticos imperiais, tal idia no
chegou a ser posta em prtica sob o regime monrquico.
No perodo republicano, quando eleita a nova Cmara, a idia dos burgos
agrcolas voltou discusso. Apoiada e encabeada por um dos principais homens do
Governo Provisrio, o ento ministro da Agricultura, Francisco Glicrio, a idia conseguiu
vingar e foram aprovados muitos decretos que autorizavam a criao desses burgos.
No tardou, entretanto, para que a Cmara voltasse atrs, arrependendo-se de tais
concesses e passando a criticar com certa veemncia a aplicao prtica que o Governo
Provisrio havia dado ao instituto.
Aprovaram-se diversos decretos declarando caducadas as concesses de terras
devolutas para criao de burgos agrcolas. Em sua grande maioria, tais decretos
69
70

Relatrio do Ministro da Fazenda (1891:39).

Geralmente fixado entre dois e trs anos.

59

justificavam a caducidade pela falta de cumprimento das obrigaes dos concessionrios

em realizar a colonizao da terra concedida.
O problema que, freqentemente, embora no cumprissem sua parte no contrato
de concesso, os particulares agiam como se das terras donos fossem, por vezes as
registrando em seus nomes, isso quando no chegavam a negoci-las.
Assim, ao querer declarar a caducidade dos contratos, o Estado enfrentava
diversos obstculos, dentre os quais terceiros que j haviam adquirido de boa-f as terras.
Como se pode ver, o processo de colonizao por meio de burgos agrcolas
custou dinheiro e insegurana jurdica ao Brasil, por meio de garantias relativamente
elevadas de juros e cesses absolutamente descuidadas de terras devolutas. Tambm para
essa prtica de cesso de terras e garantia de juros aos burgos agrcolas, que se observava
nos primeiros anos de Repblica, Rui Barbosa via a soluo no crdito hipotecrio.

Estamos vendo afianarem-se juros, pelo estado, para a

criao de burgos agrcolas. O crdito hipotecrio pode
multiplic-lo sem essa garantia. Vemos debater-se o
problema da imigrao, o grande problema nacional,
exclusivamente no crculo estreito dos favores oficiais, dos
auxlios diretos do Estado. Pois bem; organizai o crdito
hipotecrio em todas as suas condies de fecundidade e
energia, e tereis criado para a soluo desse problema o mais
poderoso dos instrumentos. Vemos pensar-se em dar s
capitais desacreditadas pela insalubridade, pelo anacronismo
de suas edificaes, pela insuficincia das viaes que as
servem, uma reputao honrosa ao pas e sedutora ao
estrangeiro. E no se lembram seno de impetrar o milagre
do crdito do Estado. Mas constitui o crdito hipotecrio; e
ele dar s empresas particulares, iniciativa individual os
meios de transfigurar, aformosear, sanificar as nossas

60

cidades. Basta-lhes para isso o direito de desapropriao e o

concurso do banco71.

Foi com essa confiana no desenvolvimento do crdito hipotecrio que Rui

Barbosa props a criao do Banco Hipotecrio Nacional. Ele prprio admitia, entretanto,
que sua proposta de soluo para os problemas brasileiros no era exatamente original.
No escondia que, no fundo, entendia a criao do Banco Hipotecrio Nacional como uma
decorrncia, uma sistematizao, uma modernizao de todas as tentativas fracassadas do
Imprio. Esse vis conservador da reforma proposta por Rui Barbosa pode ser notado pela
manuteno nos seus postos de responsabilidade de muitos dos homens do Imprio. No
foi toa que, em artigo publicado no jornal O Pas, ele disse que na administrao
respeitei as posies adquiridas, acolhendo sem desconfianas os servidores do Imprio.
No entanto, apesar de se notar essa tendncia continuidade, Rui Barbosa em
momento algum considerou as tentativas imperiais modelos a serem seguidos. Dentre as
diversas tentativas de ampliao da utilizao do crdito hipotecrio feitas no Imprio, uma
das mais emblemticas seria a faculdade de emitir ttulos hipotecrios concedida ao Banco
do Brasil pela reforma de 1864. Ao ver criticada sua proposta de criao do Banco
Hipotecrio Nacional, por j existir a possibilidade de o Banco do Brasil fazer-lhe as vezes,
Rui Barbosa defende-se, citando Teixeira Jnior, que dizia:

A ste respeito me parece que ao Banco do Brasil, assim

como ao Banco Predial, nenhuma leso resultar adoo do
projeto que discutimos; porque se o Banco do Brasil tivesse
podido usar da faculdade que lhe foi concedida nos termos
da lei de 1864, se tivesse podido alargar a emisso
hipotecria, como se comprometeu a fazer, ns no teramos
a necessidade de aventurar o Estado a tomar compromisso
to importante, como aqule que se debate no momento72.
71
72

Relatrio do Ministro da Fazenda (1891:40).

Relatrio do Ministro da Fazenda (1891:44).

61

Assim, vemos que, antes de exemplos a serem seguidos, Rui Barbosa via as
tentativas frustradas do Imprio em alargar a emisso hipotecria como restos mutilados e
esparsos de tentativas condenadas impotncia por um defeito incurvel de origem.
E qual seria enfim este defeito de origem constatado por Rui Barbosa? Em
verdade, acredito que se poderia dizer que os defeitos de origem eram pelo menos dois.
Um primeiro menos relevante, e um segundo que parece ter maior relevncia.
O primeiro, de menor relevncia, seria a sujeio das instituies financeiras no
Brasil s influncias poltico-partidrias. Para resolver esse problema, Rui Barbosa
defendia que a administrao do banco fosse entregue aos interessados, isto , aos
acionistas, cabendo a eles a eleio de toda a diretoria e da presidncia.
A esse respeito, por meio de uma comparao dos bancos nacionais com os
estrangeiros, escreve Barbosa:

Nos bancos nacionais, pelo contrrio, a intruso do

elemento pessoal, da camaradagem indgena, da emulao
poltica, dos corrilhos pessoais que ela fomenta, irresistvel.
As transaes de proteo pululam, inevitveis. O comrcio
bancrio atrofia-se, desvirtuado, empobrecido, rebaixado
pelos particulares, em prejuzo do dinheiro dos acionistas, da
dignidade do trabalho, do carter dos estabelecimentos, da
riqueza nacional. Eis os riscos, que me empenhei em fugir,
entregando ao capital estrangeiro, e pondo fora de tda a
ao oficial a administrao do Banco, mediante a escolha de
toda a diretoria, inclusive o seu presidente, pelos
interessados73.

73

Relatrio do Ministro da Fazenda (1891:45).

62

O segundo problema, este, sim, fundamental para a resoluo do problema do

crdito hipotecrio em nosso pas, consiste na questo de terras do Brasil.
3.3.2. A questo de terras na tentativa de reforma de Rui Barbosa
J tivemos oportunidade de esboar a ntima ligao existente entre o crdito
hipotecrio e a regularizao da propriedade imobiliria, especialmente a rural, no Brasil.
Com efeito, essa ligao praticamente imediata, uma vez que ttulos que no garantem
segurana e certeza da propriedade de terras dificilmente conseguiriam atrair o interesse de
prestamistas em t-los como garantia de seus crditos.
Rui Barbosa no fechou os olhos a essa realidade. E percebeu que, para usar o
remdio da hipoteca, que, como vimos, era o que ele julgava adequado a resolver o
problema do crdito da produo agrcola no Brasil, no poderia se escusar de enfrentar
este outro problema: a regularizao da propriedade imvel.
Chega-se aqui a um ponto fundamental desta pesquisa, no qual se comea a
vislumbrar como a instituio do sistema de Registro Torrens pelo Governo Provisrio da
Repblica, que veremos no captulo seguinte, no foi apenas uma atitude antecipada,
precipitada e pouco refletida, como querem alguns, mas sim parte de um projeto maior de
reforma. V-se que o Governo Provisrio esperava que o Registro Torrens atuasse como
uma engrenagem componente de todo um sistema formulado para que alguns dos
principais problemas do pas fossem sanados.
Ao falar do anseio de Rui Barbosa pela criao e implantao efetiva do crdito
hipotecrio em nosso pas, j se desenharam algumas poucas linhas do que seria o contorno
desse projeto de reforma. Aprofundemos esse esboo.
Quem descreve bem o projeto de reforma de Rui Barbosa so os autores Maria
Yedda Linhares e Francisco Carlos Teixeira da Silva em seu livro Terra Prometida (1999).
Vejamos um pouco dessa descrio.
Para mostrar a tentativa de reformulao realizada pelos reformistas liberais no
princpio da Repblica, os autores se valem de uma distino conceitual realizada por
Lnin em seu clebre O Desenvolvimento do Capitalismo na Rssia. Nesse livro, Lnin
tece observaes tericas sobre o carter das formaes sociais capitalistas e sobre o

63

Estado burgus, afastando a concepo, que se poderia chamar evolucionista, da passagem

direta dos modos e formas de produo pr-capitalista ao modo de produo capitalista.
Com isso, ele mostra que, na formao social russa do final do sculo XIX, marcada pelas
relaes de produo servis em razo da presencia majoritria do campesinato e da grande
propriedade fundiria, a transio ao capitalismo no pas poderia adotar dois caminhos: a
via junker ou a via farmer - mais lento no caso da primeira, por conservar ainda por muito
tempo os traos da servido, e supostamente mais acelerado no caso da segunda.
justamente dessa distino que os autores fazem uso para compreender a
tentativa liberal de reforma. A via farmer seria o modelo de desenvolvimento agrrio
desenvolvido pelos pases novos, de fronteiras abertas, em especial pelos Estados Unidos.
Como se pode notar pela prpria traduo da palavra farmer (algo como agricultor familiar
ou pequeno fazendeiro), esse modelo se basearia na pequena propriedade e na
capitalizao dos produtos agrcolas e dos bens a ele relacionados, inclusive a terra. Em
contraposio, a via junker, tambm denominada e mais conhecida como via prussiana
(expresso relativa Prssia, regio alem dominada por grandes latifundirios, em que
prevalecia a agricultura comercial voltada exportao), se fundamentaria na propriedade
latifundiria e no enobrecimento de seu proprietrio.
Dessa forma, alm das diferentes dimenses das propriedades nos dois modelos
de desenvolvimento agrrio (pequena propriedade vs. latifndio), podemos notar outra
distino fundamental. Enquanto no primeiro a terra considerada apenas mais um bem no
processo de produo agrcola, tendo assim um preo a ela equivalente, no segundo ela
considerada um smbolo de status e de poder poltico, ou seja, quase um ttulo de nobreza,
o que dificulta a atribuio de um preo a ela, vez que no apenas por seu fator
econmico que ele se mediria.
Para Linhares e Silva, a concepo de mundo agrrio dos liberais reformistas da
nascente Repblica era marcada pela experincia de pases novos e de fronteiras abertas,
tais como os Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia (LINHARES e SILVA,
1999:71). Isso porque a existncia de amplos e ociosos espaos ainda vazios - fronteiras
abertas - fazia com que os liberais de ento identificassem as condies agrrias de nosso
pas com a desses outros.

64

Assim, os autores encontram nos Estados Unidos a origem da idia liberal de

fundar o financiamento da produo agrcola no crdito hipotecrio. O sistema inspirador
dos liberais teria sido aquele institudo e organizado pelo governo americano, em que
inmeros bancos privados poderiam financiar a atividade agrcola, impulsionando o
progresso do pas. Ocorre que, como seria de esperar, os emprstimos no seriam
concedidos sem que fossem resguardadas garantias para os casos de no pagamento. Dessa
forma, os bancos exigiam como garantia a terra de seus devedores e, se no fossem pagos
os dbitos, os bancos ressarciam-se dos prejuzos atravs do leilo das terras dos
inadimplentes (LINHARES e SILVA, 1999:71).
Os autores entendem que, at a Proclamao da Repblica, a via prussiana teria
sido aquela historicamente adotada em nosso pas. Assim, vem na proposta de reforma
liberal do princpio da Repblica uma grande inovao no s com as condies vigentes
na poca de sua tentativa mas tambm quando confrontada com toda a histria agrria do
pas74.
Com efeito, a tentativa de implantao da via farmer atentava por diversos
flancos contra os interesses dos grandes latifundirios brasileiros.
Primeiramente, ao propor esse modelo de desenvolvimento agrcola, os liberais
buscavam atribuir um valor mercantil terra, ou seja, buscavam incluir a terra
definitivamente na esfera de circulao do capital, e seu preo passaria a ser determinado
por procedimentos econmicos explcitos, como os mecanismos de renda diferencial da
terra, renda de situao, alm das benfeitorias realizadas.
Pouco acostumados a respeitar leis, tendo seu padro de vida marcado pelo
mandonismo, os grandes latifundirios no eram atrados pela idia de, de uma hora para
outra, ter de abandonar seus ttulos de nobreza de proprietrios de terras e passar a ser
meros agentes econmicos, sujeitos s leis econmicas. Sabendo que boa parte de seu
poder se fundava no carter extrajurdico, e mesmo extra-econmico, da terra, considerada
como bem fora do mercado, ou melhor, acima do mercado, os grandes latifundirios
74

Tal proposta representava, em verdade, uma ruptura radical com o passado agrrio brasileiro: a rejeio
dos interesses fundirios como hegemnicos, a intangibilidade da propriedade fundiria e a subalternizao
do capital (representado, no caso, pelos bancos) (LINHARES e SILVA, 1999:71).

65

entenderam que, nesse ponto, a proposta liberal atentava no s contra seus interesses
econmicos, mas contra toda a estrutura em que seu poder se fundava.
Alm disso, um outro efeito, que se poderia considerar reflexo desse primeiro,
tambm atentava contra os interesses latifundirios. Com a mercantilizao da terra, sendo
possvel a ela atribuir um valor, tornava-se tambm vivel us-la, agora enquanto bem com
valor, para garantir emprstimos. Como j se viu, o problema do crdito para a produo
agrcola atravessou grande parte do Imprio e, tendo em vista a dificuldade e
principalmente a falta de vontade poltica em encontrar outra soluo, o Estado
normalmente arcou com os custos do financiamento da produo, muitas vezes por meio
dos bancos agrcolas pblicos, a juros baixos e sem as garantias adequadas. Com a
possibilidade da instituio efetiva do crdito agrcola, os latifundirios viram-se no s na
possibilidade de perder seu status de nobreza, como ainda no risco de nem mesmo serem
agora considerados agentes de mercado, uma vez que, caso no pagassem suas dvidas,
poderiam perder suas terras. Perderiam, ainda, os emprstimos oferecidos pelo Estado,
normalmente em condies excessivamente vantajosas.
No entanto, para que o crdito hipotecrio realmente fosse implantado, uma outra
reforma tornava-se necessria: a regularizao das propriedades imobilirias e dos registros
que a confirmavam, especialmente das propriedades rurais. Dessa maneira, surge um
terceiro fator que preocupava os interesses latifundirios na reforma liberal de Rui
Barbosa. Se houvesse um sistema efetivo de registro e cadastro de terras, tal como o exigia
a instituio da hipoteca, os grandes latifundirios no s teriam gravemente dificultada
sua costumeira atividade de se apropriar ilegalmente de terras devolutas e de pequenos
sitiantes que os circundavam, como ainda corriam risco de perder algumas de suas terras
ilegalmente apropriadas.
Um outro efeito da reforma liberal, este em parte decorrente do anterior, ainda
atentava contra os interesses da grande propriedade. Com a existncia de um cadastro geral
de terras e de um registro de terras eficaz, facilitar-se-ia imensamente um outro antigo
anseio liberal: a cobrana efetiva de um imposto territorial significativo. A medida liberal
vinha justamente na contramo das intenes dos grandes proprietrios agroexportadores,
que pretendiam no s se manter sem a obrigao de pagar qualquer imposto sobre suas

66

propriedades imveis, como ainda intentavam diminuir o imposto sobre a exportao por
eles pago. Mais um motivo, assim, para que a reforma liberal no fosse por eles bem
recebida.
H ainda na reforma um ltimo efeito contrrio aos interesses latifundirios, para
o qual, por sua complexidade e importncia, ser reservado o Captulo 5. Trata-se da
ntima ligao entre a regularizao da propriedade imobiliria e o histrico embate entre
grupos centralizadores e descentralizadores. Com efeito, ao tentar fazer com que a Unio
abarcasse a competncia para demarcar e registrar as terras, o Governo Provisrio atentou
fortemente contra interesses descentralizadores, que percebiam, por todas as razes acima
expostas, que a questo de terras era ponto nevrlgico dos debates polticos e econmicos
de ento. Com isso, o Governo Provisrio levantou contra si um inimigo que, com a
imensa fora que vinha acumulando durante todo o processo de instaurao republicana,
acabou por minar boa parte de sua reforma.

67

Cap. 4 - O Registro Torrens no direito brasileiro.

4.1. Introduo.
No captulo anterior, buscou-se esboar a tentativa de reforma liberal projetada
por Rui Barbosa. Deu-se especial enfoque importncia atribuda ao ministro da Fazenda
insero definitiva da terra na esfera de circulao do capital e o conseqente alargamento
do uso do crdito hipotecrio como meio de financiamento da produo agrcola.
Viu-se ainda como esto intimamente relacionados o crdito hipotecrio e a
regularizao da propriedade imobiliria. Com isso, nota-se que o sistema de Registro
Torrens, forma eleita por Rui Barbosa para tentar regularizar a propriedade imobiliria no
pas, um componente fundamental da tentativa de reforma liberal que ele buscou
implementar no Brasil.
Neste captulo, ser analisada a conformao jurdica pela qual o Governo
Provisrio procurou adotar o sistema Torrens de registro imobilirio. Antes disso, no
entanto, faremos uma breve incurso histrica pelos sistemas registrais imobilirios
brasileiros que o antecederam, para que possamos contrast-los com o sistema Torrens.
passarmos a
4.2. Breve histrico dos sistemas brasileiros de registro antecedentes.
Em 1843, surge a primeira lei brasileira que cuida de registro de direito real, a
Lei Oramentria n 317, de 21 de outubro, regulamentada pelo decreto n 482, de 14 de
novembro de 1846, criando o registro geral de hipotecas. A hipoteca, direito real de
garantia, vincula o bem gravado, que fica sujeito soluo de dbito. Portanto, a lei teve
por fim resguardar o crdito, e no o domnio privado. Foi, contudo, a primeira
normatizao sobre registro de direitos reais sobre imveis, sendo encarada por alguns
como o embrio do sistema brasileiro de registro de propriedade imobiliria (SOUZA,
2007:02).
Em 18 de setembro de 1.850 foi editada a Lei de Terras, a qual instituiu a
Repartio Geral de Terras Pblicas. A funo registral foi, ento, delegada igreja
catlica, ficando o registro conhecido como registro do vigrio ou registro paroquial. O
registro paroquial foi institudo pelo decreto n 1.318, de 30 de janeiro de 1854, que

68

regulamentou a Lei de Terras. Tinha finalidade meramente declaratria, no se operando

por meio dele a transferncia da propriedade. O referido registro no partia dos elementos
constantes dos livros de registros de sesmarias, ficando na dependncia da iniciativa das
partes interessadas, para as quais bastava provar a posse das terras declaradas por posses.
Ainda que a lei dispusesse ser obrigatrio o registro das posses de terras no Registro
Paroquial, na prtica no houve interesse relevante dos possuidores de terras em efetivar
este registro.
Em Nas fronteiras do poder, a autora Mrcia Motta levanta algumas possveis
causas dessa resistncia dos posseiros em efetivar o registro paroquial. Segundo a autora,
para o declarante registrar significaria, de alguma forma, limitar seu poder, ou, ento,
limitar extenso de suas terras; talvez por receio de ser contestado por seus vizinhos; ou
por entender ser o registro desnecessrio, uma vez que independentemente dele sua posse
j seria reconhecida por todos. Muitos alegavam ainda dificuldades pela distncia, falta de
conhecimento da legislao ou falta de recursos, j que o registro deveria ser pago por letra
(MOTTA, 1998:166-169).
Em julho de 1864, o conselheiro Nabuco de Arajo, ento Ministro da Justia,
apresentou um projeto de lei hipotecria Cmara dos Deputados, projeto convertido na lei
n 1.237, de 24 de setembro de 1864, criando o Registro Geral, considerando a transcrio
como modo de transferncia do domnio e ordenando a escriturao de todos os direitos
reais imobilirios. A Lei n 1.237 foi regulamentada pelos decretos n 3.453 e n 3.465, de
1865, denominando "oficiais do registro geral" os profissionais incumbidos do registro. O
Registro Geral pode ser considerado o verdadeiro antecedente do Registro de Imveis
(SOUZA, 2007:03).
Por um lado, a Lei n 1.237 foi de grande importncia ao estabelecer um avano
na formalizao do registro sob a tutela estatal, por outro, entretanto, tambm por meio
dela se operou a segunda grande ruptura na continuidade registral, pois os elementos do
registro paroquial no serviriam de base para o novo registro pblico. Alm disso, o
sistema registrrio no era completo. Estavam excludas do registro, por exemplo, as
transmisses causa mortis e os atos judiciais.

69

Seguiu-se a Lei n 3.272, de 05 de novembro de 1.885, obrigando a inscrio de

todas as hipotecas legais. Evidencia-se, mais uma vez, uma maior preocupao com a
defesa do crdito do que com o registro da propriedade de imveis.
4.3. Caractersticas gerais do sistema Torrens de registro.
Conhecido pelo nome de seu criador, o irlands Sir Robert Richard Torrens, o
Registro Torrens foi criado na Austrlia em meados do sc. XIX, sendo convertido em lei
em 27 de janeiro de 1858 e mais profundamente prescrito por uma lei de agosto de 1861.
Sua principal finalidade foi organizar os ttulos de domnio, de transferncia e aquisio de
propriedades. Para tanto, o Registro Torrens fez da matrcula do imvel uma prova
bastante segura do direito de propriedade, dando inscrio carter constitutivo, e no
meramente declaratrio, como o era no registro paroquial. Reforava-se, assim, a fpblica e restringiam-se os casos de ao contra terceiros adquirentes.
O Registro Torrens resulta de um contencioso especial, dependendo, portanto,
de interveno judicial. Assim sendo, preceder ao assento do imvel um processo
preliminar, de carter judicirio, onde haver prvia discusso dos ttulos exibidos ao
oficial, abrindo-se prazo, dentro do qual aqueles ttulos podero ser impugnados, em
contestao ao pedido. Caso no haja contestao ou caso seja esta repelida, efetua-se o
registro em favor de quem se prolatou a deciso. Desta forma, fundamentando-se em
sentena transitada em julgamento, o Registro Torrens confere a quem o efetuar um direito
praticamente incontestvel, tornando-o portador de um ttulo de matrcula que o protege de
impugnaes anteriores; por haver presuno juris et de jure de certeza de que no poder
ser atingido por qualquer ao, salvo raras excees descritas mais adiante.
Tambm veremos, nos itens seguintes, mais detalhadamente as principais
caractersticas do Registro Torrens. Por ora, vale dizer que uma de suas marcas seu
afastamento do sistema francs de registro imobilirio e sua aproximao do sistema
alemo, ao estabelecer o sistema da publicidade real, e no pessoal. Isto quer dizer que no
sistema Torrens o livro de registro se organiza mais em funo do imvel (publicidade
real) do que em funo do proprietrio (publicidade pessoal).
Alm disso, essencial deste sistema a unicidade de ttulo imobilirio, no
sentido de que um imvel deve estar registrado to-somente em uma matrcula, pois, caso
70

haja multiplicidade de matrculas, em algum momento ocorreu um vcio que deve ser
sanado pela anulao das matrculas sobressalentes.
Por fim, uma ltima caracterstica a ser destacada do sistema Torrens a
instituio de um fundo de garantia, gerado pelas taxas pagas na efetivao do registro,
com o objetivo de garantir que eventuais indenizaes por irregularidades no sejam
arcadas pelo titular do registro, mas sim pelo Estado. Com isso, aumenta sobremaneira a
segurana gozada pelo proprietrio que se valeu desse sistema de registro.
4.4. Instituio do Registro Torrens no Brasil.
Menos de quatro meses aps da promulgao do decreto n 169-A, que fez
algumas sutis alteraes na lei hipotecria de 1864, o Governo Provisrio publica o decreto
n 451-B, de 31 de maio de 1890, que estabelecia o registro e a transmisso de imveis
pelo sistema Torrens.
Acompanhado de uma explicativa Exposio de Motivos redigida por Rui
Barbosa, pode-se claramente notar a insero da adoo do sistema dentro de um projeto
mais amplo de reforma. O ento ministro da Fazenda deixa bastante claros seus objetivos
com a instituio do sistema, os quais, para ele, se resumiriam em trs princpios cardeais:

1. Instituio de um processo expurgativo, destinado a

precisar a propriedade, a delimit-la, e fixar de modo
irrevogvel, para com todos, os direitos do proprietrio,
autenticando-os em um ttulo pblico;
2. Criao de um sistema de publicidade hipotecria,
adequado a patentear exatamente a condio jurdica do solo,
com os direitos reais e gravames que o onerarem;
3. Mobilizao da propriedade territorial mediante um
conjunto de alvitres, convergentes a assegurar a transmisso
pronta dos imveis, a constituio fcil das hipotecas e a
cesso delas por via de endosso75.
75

Exposio de Motivos (1890:01).

71

V-se, assim, num breve exame, como se encontravam ligados os problemas do

crdito hipotecrio, da mobilizao e da regularizao da propriedade imobiliria. E, mais
do que isso, como Rui Barbosa via o incio da soluo de todos esses problemas num nico
instituto: o Registro Torrens.
Vejamos um pouco mais detalhadamente como o decreto n 451-B conformava
a aplicao desse instituto no Brasil, analisando tambm o ato normativo que regulamentou
essa lei, o decreto n 995-A, de 5 de novembro de 1890.
4.5. Carter absoluto e expurgatrio do Registro Torrens.
Sem sombra de dvidas, a maior de todas as vantagens prometidas pelo sistema
Torrens o carter absoluto de que o ttulo reveste a propriedade matriculada. A segurana
que se espera obter por meio desse sistema no pode ser comparada quela oferecida por
nenhum outro sistema de registro. Uma vez matriculado o imvel, a propriedade consolidase de maneira definitiva na pessoa do requerente. nesse sentido que a lei diz que
nenhuma ao de reivindicao ser recebvel contra o proprietrio de imvel
matriculado (art. 75 do dec. 451-B e art. 128 do dec. 995-A).
Nesse sentido, uma vez matriculado o imvel, poder-se-ia dizer que ele estaria
garantido por um ttulo indestrutvel. Com a segurana da proveniente, Rui Barbosa
acreditava que a mobilizao da propriedade imvel estaria incentivada, no havendo mais
motivos para que o capital receasse investir-se em terras. Alm disso, por se fundar em
ttulos fortes, ou melhor, indestrutveis, a propriedade imobiliria se valorizaria.

A indestrutibilidade do ttulo constitui, manifestamente, um

dos caracteres inestimveis do regmen australiano. Na
incerteza sbre o direito da propriedade territorial est uma
das influncias que profundamente a depreciam e um dos
embaraos que organicmente se opem sua mobilizao.
A segurana estribada nesse ttulo de domnio irrevogvel
habilita o proprietrio a no recuar ante os maiores

72

sacrifcios para a explorao da terra, e atrai para ela as

ambies do capital, livre por sse meio dos riscos que
ordinariamente o detm ante a perspectiva de litgios
embaraosos e arruinadores, como os que flagelam a
propriedade imvel. Nos trmos da legislao comum, a
firmeza da propriedade pende indefinidamente das questes
armadas pela malevolncia, pelo despeito, pela cobia,
carecendo sempre de um processo dispendioso, para se
defender, toda vez que a opugna. No regmen Torrens
desaparece

radicalmente

a possibilidade

eventual

da

contestao, afirmando-se de uma vez para sempre o direito

por uma declarao especifica e irretratvel da autoridade do
Estado76.

Diz-se que o ttulo do Registro Torrens tem a caracterstica de expurgatrio, no

sentido de que ele limpa, corrige, justifica a propriedade sob ele matriculada de toda
imperfeio ou irregularidade anterior. Rui Barbosa acreditava que um dos graves defeitos
de nosso sistema de registro ser ele baseado em uma cadeia de relao de ttulos, sendo
que cada ttulo baseia-se na validade do ttulo que o antecede, tornando todo o sistema to
frgil quanto fosse o mais frgil dos elos da cadeia. Esse problema, para ele, estaria sanado
pela adoo do sistema Torrens.

Julgado

sse

direito,

por

sentena

do

magistrado

competente, efetua-se a inscrio sob o nome daquele em

favor de quem se pronunciou o julgado. A ste se entrega o
ttulo. E da em diante esta fechada a questo sbre o direito
do possuidor. Contra le no se podem intentar reclamaes
ou demandas; e as que surgirem sero sustentadas pela
Fazenda (ou, na hiptese da concesso atual, pela
76

Exposio de Motivos (1890:03).

73

companhia), que responde ao, e, vencida, indeniza os

prejudicados.
No regime usual, o direito de propriedade e sua
conseqncia, a reivindicao, no se destroem, nem
modificam pela publicidade dada a uma alienao, a uma
constituio de hipoteca, se o proprietrio aparente no fr o
proprietrio real. A propriedade subsiste, com a sua
conseqncia, o direito de reivindicao, em todo e qualquer
caso77.

4.6. Excees ao carter absoluto do ttulo Torrens.

Ao contrrio dos outros sistemas de registro, o sistema Torrens tem como regra
amplamente geral o carter absoluto de seu ttulo. Entretanto, existem trs excees abertas
pelo decreto n 451-A, em que no vale o princpio de que, depois de matriculada a
propriedade, ela se torna absoluta e indisputvel.
Tais excees so tratadas nos arts. 70 a 76 do citado decreto e regulamentadas
pelos arts. 119 a 122 e 127 a 129 do decreto n 955-A. Trata-se de hipteses bastante
restritas. Consistem essas excees na realizao de matrcula (i) fraudulenta78, (ii) com
erro de limites e (iii) feita posteriormente e relativamente ao mesmo imvel. Os dois
primeiros casos referem-se prpria operao de matrcula, de maneira que se confere
vtima do erro ou da fraude uma ao de reivindicao para corrigir a irregularidade. No
ltimo caso, visto que o primeiro ttulo registrado no sistema Torrens tambm ele
considerado indestrutvel, e por anteceder este ao outro ttulo, no haveria razo para
preferir o mais recente, de maneira que cabe proprietrio registrado na primeira matrcula
uma ao anulatria para declarar invlida a segunda matrcula.

77

Exposio de Motivos (1890:05).

Apenas a ttulo de observao, alguns exemplos de registro fraudulento no sistema Torrens seriam (i)
registro requerido com fundamento em ttulos falsos; (ii) matrcula requerida por um condmino, que se diz
senhor de todo o imvel, em detrimento dos demais condminos; (iii) venda de parte do imvel e
requerimento da matrcula dele todo; etc. (BORGES, 1960:31).
78

74

No cabe na presente pesquisa uma reflexo mais longa a respeito dessas

hipteses que excetuam o carter absoluto do ttulo Torrens. Apenas cabe dizer que, visto
como um sistema dentro do qual um dos principais fundamentos esse carter absoluto,
tais excees assumem relevncia extremamente diminuta, de forma alguma podendo vir a
ser tratadas como regra.
4.7. Fundo de Garantia e responsabilidade do Estado em casos de erro.
H, entretanto, casos em que, apesar de no estarem presentes as hipteses em
que se excetua o carter absoluto do ttulo de propriedade, no se pode negar que houve
erro e que algum que efetivamente teria direito propriedade do imvel viu-se dele
alijado.
No descuidou o sistema de trazer remdio a esses casos, buscando conciliar a
segurana incontrastvel do ttulo em que se baseia todo o sistema Torrens com a
satisfao daqueles prejudicados pelo erro de registro.
A soluo encontrada foi a criao de um Fundo de Garantia que buscava juntar
dinheiro para que, nos casos de erro, o sistema pudesse corrigir suas falhas sem ruir e
evitando ao mximo avanar sobre o errio. Assim, antes de ser feita a matrcula de um
imvel, o requerente devia pagar Unio uma taxa, equivalente a dois por mil (0,2%) do
valor da propriedade. Denominada taxa de seguro ou Fundo de Garantia, essa taxa
representava uma compensao Unio para que ela assumisse e garantisse a propriedade
contra qualquer litgio.
Portanto, a Unio se responsabiliza pela defesa da propriedade em juzo e, caso
vencida, pela indenizao do prejudicado pelo erro. Note-se, dessa forma, que, mesmo que
se prove em juzo que foi cometido erro e que a propriedade deveria pertencer a outra
pessoa, a propriedade registrada pelo Torrens no se v abalada, e ao prejudicado apenas
cabe o direito de se ver indenizado pelo erro pela Unio.
No sistema, o Estado afiana a certeza jurdica da propriedade que ele prprio
confere por meio do ttulo. O dinheiro recolhido a ttulo de taxa de seguro serve como
contrapartida a essa fiana. No poderia, dessa forma, a Unio alegar no estar obrigada a
indenizar tal prejudicado com direito reconhecido por se terem esgotados os recursos do

75

fundo de garantia do sistema, uma vez que a prpria Unio, com seu patrimnio, afianava
a certeza do ttulo.
No por outra razo que, na Exposio de Motivos da lei, Rui Barbosa tem
uma preocupao bastante grande em demonstrar como, na experincia internacional, os
recursos arrecadados superam os valores pagos em indenizaes, buscando tranqilizar
aqueles que receassem que tal afianamento colocasse em perigo o Tesouro pblico79.
4.8. A unicidade do ttulo Torrens.
Como se pode antever pelo que j foi dito, h uma outra caracterstica
importante do sistema Torrens de registro: a unicidade do ttulo. Nesse sistema, cada
propriedade pode e deve estar representada to-somente por um nico ttulo. Isso a fim de
evitar que a validade desse ttulo, que se pretende indestrutvel e incontrastvel, fique
dependendo da validade de relaes que formassem elos de cadeias, como ocorre no
sistema francs.

A prodigiosa facilidade e a segurana incomparvel dste

mecanismo assentam, pois, na unicidade do ttulo.sse
mtodo evita as acumulaes de instrumentos de domnio,
representando cada propriedade, ou frao dela, em um s
documento, no qual o proprietrio matriculado possuir, para
as transaes em que entrar, o quadro completo da situao
jurdica do imvel80.

79

Nem se suponha que essa responsabilidade aventure o Tesouro a riscos superiores ao valor do seguro
arrecadado. A experincia mostra o contrrio. Em 152.000 ttulos conferidos no espao de muitos anos pelo
registro das colnias no se conhece quase caso de erro (Torrens, Transfer of Land, pg. 20). De 1872 a 1881
a estatstica registrada por Fortescue (Registration of title to Land, pgs. 74 e 75) a seguinte:
Austrlia Meridional: em 22 anos de lei Torrens, aparece um indenizao de 80 (Fundo: 40.000).
Queensland: em 18 anos e meio, uma indenizao de 1.500 (Fundo: 11.000).
Tasmnia: nenhuma indenizao em mais de 18 anos (Fundo: 3.600).
Vitria: em 18 anos de registro, 924 desembolsadas pelo Estado em indenizaes (Fundo: 38.000).
Nova-Gales Meridional: quase 18 anos. Nenhuma indenizao (Fundo: 38.000). Registram-se ttulos cuja
origem remonta a 1795.
Nova-Zelndia: quase 10 anos. Nenhuma indenizao (Fundo: 25.500).
Austrlia Ocidental. Cinco anos. Indenizao, nenhuma.
Total: trs indenizaes pagas, no valor de 2.504, em um fundo de garantia de 180.000.
80
Exposio de Motivos (1890:06).

76

Assim, todos os ttulos do requerente da matrcula Torrens so substitudos por

um nico ttulo. Julgado procedente o pedido de matrcula por sentena com trnsito em
julgado, feita a matrcula do imvel. Esta consiste no lanamento, em livro prprio, da
descrio do imvel. H nesse livro uma parte destacvel, que deve conter a reproduo
exata daquilo que foi descrito e consignado sobre o imvel no livro Matriz. O lanamento
ou registro , dessa maneira, feito em duplicata, sendo entregue ao proprietrio a parte
destacvel, que constituir, da por diante, o ttulo de domnio, substituindo todos os
anteriores.
Lembrando que um dos principais objetivos buscados na adoo do sistema a
mobilizao da propriedade imvel, no caso de alienao do imvel matriculado, basta que
o proprietrio preencha formulrios impressos ou, na falta destes, redija um escrito de
transferncia, o qual deve ser assinado pelo alienante, pelo adquirente e por duas
testemunhas. O oficial do registro ento anula o ttulo apresentado com o escrito de
transferncia, no todo ou em parte, caso seja a venda total ou parcial, e entrega um novo
ttulo ao adquirente, sem nenhum vnculo com o ttulo anterior, j anulado. Assim, o ttulo
proveniente da transferncia da propriedade tem validade prpria, emanado diretamente do
Estado para o proprietrio, sendo totalmente ignorada a situao em que a propriedade se
encontrava antes dessa emanao, pois, com a emisso do novo ttulo, a antiga propriedade
j exauriu todo e qualquer efeito que poderia ter.
4.9. O registro da hipoteca e de outros direitos reais.
Esse sistema da unicidade do ttulo tambm ampara os direitos reais que
gravarem o imvel, em especial a hipoteca. Assim, apresentado o escrito de hipoteca, o
oficial do registro far a respectiva anotao na folha-matrcula do imvel e tambm no seu
ttulo.
Como j se viu, um dos principais objetivos da Lei Torrens foi o alargamento e
a difuso do crdito hipotecrio. Nesse ponto, o sistema Torrens foi muito bem escolhido,
por facilitar enormemente esse tipo de garantia. A hipoteca consignada no prprio livro
Matriz, na folha correspondente ao imvel onerado. Algum que queira consultar a

77

situao do imvel encontrar ali a hipoteca que sobre ele pende. Alm disso, ela tambm
se registra no ttulo que fica com o proprietrio.
Ao descrever as vantagens do sistema no que tange hipoteca, Rui Barbosa
afirma que o prprio ttulo consubstancia o quadro dos compromissos que gravam a
propriedade imobiliria. Nesse ponto, Rui Barbosa usa, em sua Exposio de Motivos, o
exemplo do Registrar-General da Colmbia Inglesa, que, ao se referir ao sistema Torrens,
em 1889, dizia: celebram-se hipotecas com a mesma rapidez com que na Inglaterra se
transferem aes de banco; bastando uma busca de cinco a dez minutos, para se averiguar
perfeitamente a situao de qualquer ttulo registrado.
O sistema teria ainda a vantagem adicional de evitar as fraudes. Isso ocorreria,
segundo Rui Barbosa, com base na identidade entre o ttulo que porta o proprietrio e o
registro feito no livro Matriz. Para ele, com o novo sistema de registro, a f pblica
deixaria de ser um predicado individual do funcionrio pblico, para se tornar uma
resultante material do registro.
4.10. O penhor imobilirio para emprstimos de curto prazo.
Uma outra facilidade prometida pelo sistema Torrens referia-se a emprstimos
de curto prazo. O sistema possibilitaria ao proprietrio oferecer seu imvel em penhor de
uma dvida de curto prazo. Para tanto, bastaria que o proprietrio entregasse ao credor
pignoratcio, sendo que a simples tradio obstaria a alienao e a hipoteca do respectivo
imvel, enquanto o ttulo se encontrasse com o credor (art. 82 do dec. 955-A)81.
nesse sentido que Rui Barbosa diz que:

(...) o talo (que o ttulo ou certificado do registro), entregue ao

proprietrio, transfervel por endsso, caucionvel por simples
depsito, confere ao senhor da propriedade o meio de transferi-la
rapidamente como um ttulo comercial82.

81

Decreto n 955-A: Art. 82. O ttulo de propriedade, em relao aos imveis sujeitos a ste regmen,
suscetvel de penhor. ste constitui-se simplesmente pela tradio do dito ttulo ao credor pignoratcio,
obstando ela, enquanto durar, a alienao do imvel respectivo.
82
Exposio de Motivos (1890:07).

78

4.11. Publicidade real, e no pessoal.

H uma classificao bastante usual no estudo dos sistemas de registros
pblicos, dividindo-os entre aqueles que adotam a publicidade real e os que elegem a
publicidade pessoal. Na primeira categoria, o livro de registro se organiza mais em funo
do imvel. Na segunda, mais em funo do proprietrio.
Utilizado no modelo francs de registro pblico, o sistema da publicidade
pessoal consiste na organizao dos livros e ndices em funo pessoal, isto , pelos nomes
das partes, de modo que, na prtica, a indagao sobre a situao de um imvel exigiria a
pesquisa pelo nome da cadeia dos proprietrios, o que causaria uma srie de
inconvenientes ao sistema de publicidade.
J no sistema Torrens de registro, da mesma forma que nos sistemas
germnicos de registro, a publicidade real, e no pessoal. Com publicidade real se quer
dizer que, no livro de registro, organizado com base nos imveis, e no nos proprietrios,
basta examinar a folha do livro relativa ao imvel pesquisado para verificar sua situao,
pois ali esto registradas todas as mutaes pelas quais o imvel passou.
No sistema Torrens, especificamente, existe um livro chamado Matriz, em que
cada propriedade descrita, com suas caractersticas, confrontaes, rea, benfeitorias
existentes e encargos que vinculam o imvel. Assim, um determinado imvel, em sua folha
do livro Matriz, seria descrito no apenas fisicamente, mas tambm juridicamente.
O ttulo Torrens pretende, dessa forma, identificar em sua descrio a exata
situao da propriedade registrada. No por outra razo que a Lei Torrens prev que,
antes de ser matriculado ou inscrito, o imvel passe por um rigoroso levantamento
topogrfico realizado por tcnico habilitado, alm de uma rigorosa apreciao dos ttulos
de domnio por parte da autoridade judiciria.
4.12. Carter facultativo para as propriedades privadas.
Antes de falar no carter facultativo do Registro Torrens para as propriedades
privadas, faz-se necessrio ressaltar uma importante distino. Quando da promulgao do
decreto que instituiu o sistema Torrens de registro, havia terras que antes pertenciam ao

79

Estado e, desde a promulgao da Lei de Terras de 1850 e a conseqente confirmao da

existncia da propriedade privada no Brasil, estavam no domnio privado. Dessa forma,
tais terras no eram mais consideradas terras pblicas. A facultatividade de adeso ao
sistema Torrens de registro se referia unicamente a essas propriedades, ou seja, quelas que
j haviam sado do domnio pblico e passado s mos particulares. Dessa forma, pode-se
notar que, quanto s terras devolutas, como veremos adiante, o decreto previa a
obrigatoriedade, e no a facultatividade do Registro Torrens.
Dito isso, vejamos ento o carter facultativo para as propriedades privadas. O
art. 1 do decreto n 451-B estipula que todo imvel pode ser inscrito sob o regime daquele
decreto, ou seja, ficou bem clara a faculdade atribuda ao proprietrio de requerer ou no o
Registro Torrens de sua propriedade.
Com efeito, o sistema australiano de registro, fonte confessa de inspirao do
decreto, tinha como uma de suas principais caractersticas a facultatividade de adeso ao
sistema de registro. Na Exposio de Motivos do decreto, inclusive, o legislador entende
que essa facultatividade parte inerente do sistema de registro.

Tem por caracterstico essencial sse regmen o ser

facultativo. Pode o proprietrio da terra eleg-lo, ou deixarse ficar sob a legislao comum83.

4.13. Obrigatoriedade do Registro Torrens nas terras devolutas e na

capital federal.
No Brasil, entretanto, curiosa exceo se fez notar quanto facultatividade de
registro das propriedades privadas no sistema Torrens. Trata-se da possibilidade, aberta
pelos art. 1 do decreto n 451-B e art. 2 do regulamento n 955-A, de o governo sujeitar
os imveis da capital federal obrigatoriedade do Registro Torrens. O decreto no fixou a
obrigatoriedade do registro para esses imveis, mas permitiu ao governo que, caso julgasse
conveniente, institusse tal obrigatoriedade.
83

Exposio de Motivos (1890:09).

80

Art. 1. (...) Sero tambm obrigatoriamente sujeitos ao

mesmo regmen, se o Govrno julgar conveniente, os
terrenos e prdios da Capital Federal no permetro marcado
para o impsto predial.

Essa possibilidade de obrigatoriedade da sujeio das propriedades privadas ao

Registro Torrens inovao do legislador brasileiro, no encontrando nenhum paralelo
com a experincia internacional de aplicao do registro.
Fazendo uso da faculdade que lhe foi concedida, o Governo Provisrio
instituiu, pelo decreto n 1155-A, de 10 de dezembro de 1890, a obrigatoriedade do registro
para os imveis circunscritos na capital federal84. Alm dessa disposio, o decreto ainda
84

Decreto n 1155-A, de 10 de dezembro de 1890:

O Marechal Manoel Deodoro da Fonseca, Chefe do Governo Provisrio da Repblica dos Estados Unidos
do Brazil, constitudo pelo Exrcito e Armada, em nome da Nao, attendendo ao que requerem Domingos
Theodoro de Azevedo Jnior, o Baro de Paranapiacaba e o Baro de Souza Lima, e usando da faculdade
concedida no Decreto n. 955-A, de 5 de novembro ltimo, art. 2, ltima parte, concede-lhes autorizao para
organizarem, nesta Capital, uma sociedade anonyma, sob a denominao de Registro Torrens Urbano, com o
capital de 2.000:000$, dividido em 10.000 aces de 200$, a qual durar 30 annos e tomar a si o registro de
todos os terrenos e prdios da Capital Federal, dentro do permetro do imposto predial, comprehendidos os
que de novo se edificarem;
Obrigando-se os concessionrios a:
1. Estabelecer e organizar, sua custa e em edifcio prprio, o servio do registro, com todo o material
necessrio ao bom desempenho deste, passando o mesmo edifcio ao Estado, findo o prazo de durao da
sociedade.
O pessoal do registro compor-se-h:
a) do official do registro, que ser um dos directores da sociedade, sob a fiscalizao do juiz competente,
gozando para todos os actos em que, na forma do Decreto n 451- B, de 31 de maio ltimo, deva esse
funcionrio figurar de f pblica e dos outros privilgios do cargo;
b) de um ajudante e dos escripturrios e empregados que o servio exigir, respondendo a sociedade
civilmente pelos actos de todos estes prepostos.
2. Encarregar-se gratuitamente do processo do registro, at a matrcula, inclusive, correndo conta dos
interessados a despeza de imprensa, de que trata o art. 8, e do processo de oposio, descrito no captulo 3
do Decreto n 451-B, de 31 de maio deste anno, sendo os actos para processo dos ttulos, at final sentena,
escriptos pelo escrivo do juzo.
3. Entregar ao proprietrio do immvel o ttulo do registro, que torna irrefragvel o seu direito dominical e o
respectivo extracto, quando requerido; ficando responsvel pelas indemnizaes, perdas, dnnos e custas que
de erro ou fraude do official do registro provierem ao referido proprietrio.
O Governo por sua parte se obriga:
1. A ceder sociedade o direito de arrecadar as taxas, constantes da tabella annexa ao Decreto n 451-B, de
31 de maio deste anno, para consecuo dos fins delle; fazendo-se directamente a cobrana dessas taxas, sob
a avaliao, na forma do art. 23, par. 1, conforme a citada tabella, e concedendo-lhe os privilgios das
dvidas fiscais;

81

fazia a concesso do servio de registro dos imveis da capital a Domingos Theodoro de

Azevedo Jnior, ao Baro de Paranapiacaba e ao Baro de Souza Lima, concesso esta
com prazo de durao previsto de trinta anos. Para tanto, os concessionrios deveriam
organizar uma sociedade annima, denominada Registro Torrens Urbano, para a qual seria
transferida a concesso do servio, o que efetivamente se realizou com o decreto n 1232B85, de 30 de dezembro de 1890.
O decreto n 1155-A ainda trazia uma srie de obrigaes a que se sujeitavam
os concessionrios, de um lado, e o governo, de outro. Dentre as obrigaes do governo,
estavam (i) a cesso sociedade do direito de arrecadar as taxas, constantes da tabela
anexa ao decreto n 451-B; (ii) a efetivao da obrigatoriedade do registro de todos os
prdios e terrenos da capital federal; e (iii) o revestimento do oficial de registro de f
pblica e dos privilgios do cargo de escrivo das hipotecas. Quanto s obrigaes dos
concessionrios, elas restringiam-se ao estabelecimento dos servios de registro, por sua
conta e risco.
Conforme registra Borges (BORGES, 1960: 43), esse decreto provocou uma
intensa reao de diversos setores da sociedade fluminense, em especial da imprensa e dos
tabelies da cidade do Rio de Janeiro. Os tabelies representaram contra o mencionado
decreto, dando a essa representao forte publicidade. Mais tarde, Rui Barbosa se
defenderia dizendo que, antes de visar ao bem pblico, a reao contrria ao decreto deviase ao medo de perda de privilgios e de receita dos cartrios.
A repercusso foi tamanha que, em fevereiro de 1891, um discurso proferido
por Vinhaes na Assemblia Constituinte apontava o carter contraditrio da deciso de Rui
2. A tornar obrigatrio o registro de todos os prdios e terrenos da Capital Federal, dentro do permetro do
imposto predial, e obrigando cada immvel que for transmittido, a qualquer ttulo, a pagar a taxa do
augmento do valor, que haja porventura tido;
3. A revestir de f pblica e dos privilgios do cargo de escrivo das hypothecas o director que servir de
official de registro, e seu ajudante, conferindo aos demais empregados da repartio, creada para o registro, o
caracter de funccionrios pblicos
Todas as vezes que o immvel passar a outro proprietrio, tomar-se-h por base, para a cobrana da taxa, o
valor que se lhe acrescer, porventura, depois do registro e vice-versa.
85
Decreto n 1232-B, de 30 de dezembro de 1890:
O Marechal Manoel Deodoro da Fonseca, Chefe do Governo Provisrio da Repblica dos Estados Unidos do
Brazil, constitudo pelo Exrcito e Armada, em nome da Nao, attendendo ao que requerem Domingos
Theodoro de Azevedo Jnior, o Baro de Paranapiacaba e o Baro de Souza Lima, resolve conceder-lhes
permiso, afim de transferirem Companhia Brazileira Torrens a concesso que obtiveram pelo Decreto n.
1.155-A, de 10 de dezembro de 1890, para organizarem a sociedade anonyma sob a denominao Registro
Torrens Urbano.

82

Barbosa em estabelecer a obrigatoriedade do Registro Torrens na cidade do Rio de Janeiro,

onde o sistema cadastral se encontrava em estgio mais avanado, e no faz-lo nas
propriedades rurais, onde a falta de registro mais falta fazia. Tal contrariedade, para
Vinhaes, se justificava pelos interesses envolvidos:

Neste paiz, que acaba de sair do regimen da escravido e da

monarchia e onde existe grande parte do territrio
completamente oculto, no se estableceu a lei Torrens para
as propriedades ruraes, visto a isso se oporem os grandes
senhores feudaes, vindo-se estabelecel- exactamente na
parte do Brazil onde o cadastro uma realidade (Dirio do
Congresso Nacional, 5 de fevereiro de 1891, pg. 367).

Note-se, entretanto, que, ao contrrio do que a anlise isolada desse trecho do

discurso proferido pode levar a pensar, no era pela obrigatoriedade geral do registro
Torrens que se levantava Vinhaes, mas, sim, pela generalizao de sua facultatividade:

A fome j principia a sentir-se entre as classes pobres desta

capital.
Ao que se deve isto, pergunta o orador?
No quer especificar, mas forado a declarar que ao Sr. Exministro da fazenda se deve em grande parte semelhantes
estado de cousas.
No contente em ter sido o principal motor da elevao do
preo dos gneros de primeira necessidade, contribuindo em
grande parte para isso o imposto em ouro, ainda estableceu
nesta capital a clebre lei Torrens obrigatria, tornando-a
excepo odiosa, inconcebvel, no se compadecendo com o
regimen que se diz democrata.
83

Em que parte do mundo, pergunta o orador, existe a lei

Torrens obrigatria?
Em nenhuma absolutamente.
(...)
A lei Torrens provou muito bem na Austrlia, como disse
muito bem o ex-ministro da fazenda, porque ali foi
facultativa.
Na Inglaterra se tem tambm tentado a mesma lei em
diversos condados sem se ter conseguido at hoje leval- a
effeito, o que vem provar mais uma vez a efficcia da
poltica experimental: o que bom para a Austrlia pode
trazer conseqncias lamentveis para a Inglaterra e viceversa (Dirio do Congresso Nacional, 5 de fevereiro de
1891, pg. 367).

Ainda se pode extrair do discurso de Vinhaes uma forte acusao a Rui

Barbosa. Vinhaes insinua que a obrigatoriedade do Registro Torrens Urbano se deveria
inteno do ex-ministro de favorecer a sociedade concessionria do servio.

No contente o Sr. Senador pela Bahia em estabelecer

semelhante lei especial, ainda a entrega ao monoplio odioso
de uma companhia, que indirectamente vae explorar as
classes pobres que so as nicas a soffrer nos seus effeitos
perniciosos.
(...)
levado a crer que a inteno do Sr. ex-ministro da fazenda
organisando a lei Torrens nesta Capital foi unicamente (
triste dizel-o) para dar monoplio a uma companhia

84

protegida, monoplio odioso e indigno de uma democracia

que se presa (Dirio do Congresso Nacional, 5 de fevereiro
de 1891, pg. 367).

Tamanha foi a repercusso do decreto e da resistncia contra ele que, em 1891,

Rui Barbosa foi levado a prestar informaes a seu respeito ao chefe do Governo
Provisrio, informaes essas que se transformaram no trabalho A Execuo da Lei
Torrens na Capital Federal.
Nesse texto, Rui Barbosa pretende mostrar como, em verdade, a reao dos
tabelies no se restringia apenas concesso feita pelo decreto n 1155-A, mas se dirigia a
toda a instituio do Registro Torrens, uma vez que, na viso de Barbosa, esse sistema
libertou das formalidades onerosas e inteis da escritura pblica os atos de transmisso do
domnio e constituio dos nus reais.
Nesse relatrio, Rui Barbosa procurou sustentar que a obrigatoriedade do
Registro Torrens na capital federal no desvirtuava o sistema Torrens de registro. Para
tanto, argumenta ele que o carter facultativo dado Lei Torrens por seu autor foi uma
contingncia determinada pelas circunstncias da poca, pois se tratava de uma inovao,
uma experincia que entrava em choque com o esprito conservador do ingls, averso a
essa revoluo no regime de terras. Nota-se aqui que Rui Barbosa contradiz o que ele
prprio havia afirmado na Exposio de Motivos do decreto n 451-B, quando dizia que o
sistema Torrens tinha por caracterstico essencial (...) o ser facultativo.
Continuando sua defesa, Rui Barbosa afirma que a lei australiana, como a
brasileira, tambm determinava que as terras devolutas alienadas pela Coroa a partir de sua
publicao seriam obrigatoriamente registradas no sistema Torrens. Alegando que a
enorme maioria das terras australianas eram ainda terras devolutas, no sentido de ainda
pertencerem Coroa, a exceo da obrigatoriedade assumia na verdade preponderncia de
regra.
Ainda argumentando contra o notariado fluminense, Rui Barbosa afirma que o
sistema no foi planejado para defender os interesses deste:

85

Sir Robert Torrens no planejou e formulou o seu registro

para o acomodar aos moldes e tradies do notariado, aos
estilos forenses, s complicadas frmulas judiciais. Pelo
contrrio, um dos fitos esseciais na sua concepo era, desde
o como, emancipar o proprietrio dos embaraos do fro,
habilit-lo a dispensar o notrio e o advogado. (...) Da a
guerra, que, por tda a parte, notrios e homens de fro
moveram sempre inaugurao dste regime, e que, entre
ns, j tardava (pgs. 33 e 34).

V-se que um dos pontos principais em que Rui Barbosa se apegava na sua
defesa a simplicidade do sistema Torrens frente aos onerosos e complexos procedimentos
com os quais a tradio registral brasileira estava no s acostumada como interessada.
Assim, Rui Barbosa buscou ressaltar o carter administrativo do processo de registro no
sistema Torrens, contrapondo-o ao processo judicial:

O servio do registro de propriedade, pois, neste regmen,

despiu as frmulas lentas e embaraosas do antigo direito,
afastou-se das exigncias forenses, e revestiu, na quase
totalidade das suas funes, um carter propriamente
administrativo.
A misso judicial do funcionrio que preside o registro finda
no momento de declarar-se matriculvel a propriedade em
nome do indivduo que lhe requer a inscrio.
Tudo o mais so frmulas de escriturao puramente
materiais, subordinadas a regras to simples, quo seguras,
que estreitam a ao dos agentes de registro num mecanismo

86

quase automtico, onde no se deixa o menor interstcio

invaso do arbtrio, ou a insinuao da fraude.
Da a natureza administrativa das reparties, a que, no
continente australiano, se confia a execuo do registro
Torrens. No so tribunais, no so cartrios, no so ofcios
de justia; so ramos da administrao pblica, sob a
presidncia de um funcionrio alheio magistratura judicial,
incumbido apenas das atribuies precisas para apreciar a
legalidade dos ttulos de domnio, e ordenar-lhes o registro.

Com efeito, como bem atentado por BORGES (1960: 46), ao se estudar a lei
Torrens, nota-se em sua terminologia uma constante e minuciosa preocupao de Rui
Barbosa em evitar atribuir ao pedido de matrcula caractersticas que o inclussem na
categoria de ao judicial. Assim, a lei d o nome de requerimento ao que se poderia
chamar de petio inicial (art. 5 do dec. 451-B e art. 26 do dec. 955-A). Nela, os
confrontantes e demais interessados so notificados, e no citados. As notificaes, ou
intimaes, so arquivadas em separado, e no juntadas ao processo (art. 9 do dec. 451-B
e art. 34 do dec. 955-A). Alm disso, chama-se de oposio a contestao oferecida ao
registro (art. 46 do dec. 451-B e art. 90 do dec. 955-A), a qual deve ser deduzida por
embargos (art. 93 do dec. 955-A).
Entretanto, ao contrrio do que afirma BORGES, isso no parece se tratar de
uma mera vacilao injustificada de Rui Barbosa em conferir carter de ao ao
procedimento do Registro Torrens. Em vez disso, parece ser clara sua inteno de marcar o
sistema Torrens como um divisor de guas entre a complexidade do processo judicial e a
simplicidade do processo administrativo.
O prprio Rui Barbosa, no entanto, distinguir mais adiante em seu trabalho
duas fases no procedimento do Registro Torrens86. Uma primeira, preliminar, de carter
86

Precede inscrio um processo preliminar, de carter judicirio, em que, luz da publicidade mais ampla
e mais severa, se abre a todos os interessados a discusso sbre o direito do possuidor, que promove a
matrcula, em relao propriedade a que ela se refere. (Barbosa, Ruy. A execuo da lei Torrens na Capital
Federal, Obras Completas, vol. XVIII, 1891, tomo IV, pg. 63)

87

judicirio e contencioso, em que se abre a todos a discusso sobre o direito do possuidor.

Essa discusso seria rematada por deciso judicial, no sujeita a recurso, concedendo ou
denegando a matrcula. A segunda fase, constitutiva do processo administrativo do
registro, partiria do trnsito em julgado da deciso concessiva da matrcula. Assim, todas
as alienaes posteriores matrcula seriam atos caracteristicamente administrativos,
ficando apenas o oficial do registro sujeito fiscalizao do juiz competente.
Por fim, ao se defender das acusaes de tentativa de favorecimento da empresa
concessionria do Registro Torrens Urbano, Rui Barbosa alega que no haveria nenhum
prejuzo ao interesse pblico, uma vez que, com a concesso, a funo de registro estaria
estritamente subordinada fiscalizao da mesma magistratura que fiscalizaria os
oficiais do registro de hipotecas se a tarefa a eles fosse confiada 87. Realmente, o decreto n
1155-A previa essa fiscalizao.

87

Simplificado assim, reduzido singeleza de uma combinao administrativa, das mais rudimentares, o
servio do registro podia, sem o mnimo inconveniente, confiar-se a uma mpresa particular, desde que essa
mpresa, no exerccio das funes inerentes a esta misso, ficasse estritamente subordinada fiscalizao da
mesma magistratura, que, na hiptese de cometer-se a tarefa aos oficiais do registro de hipotecas, devia
superintender ao processo de matrcula Torrens (Barbosa, Ruy. A execuo da lei Torrens na Capital
Federal, Obras Completas, vol. XVIII, 1891, tomo IV, pg. 51)

88

Cap. 5 A reforma econmica de Rui Barbosa.

5.1. Introduo.
No Captulo 2, j foi possvel analisar alguns dos principais precedentes econmicos
do governo imperial, sobretudo no que se referiu s crises financeiras e comerciais da
segunda metade do sc. XIX, s polticas econmicas restritivas e s correlatas dificuldades
do crdito agrcola e da escassez de meio circulante.
Neste captulo, se procurar descrever a tentativa de reforma econmica levada a
cabo pelo ento ministro da Fazenda Rui Barbosa. Com isso, tem-se um duplo objetivo.
Primeiramente, se pretende demonstrar como Rui Barbosa buscou tratar, na seara
econmica, os problemas da escassez do meio circulante e do crdito agrcola, os quais,
como se v no Captulo 3, eram considerados intimamente ligados propriedade
imobiliria e ao registro e demarcao de terras. Alm disso, h uma segunda motivao
que justifica este captulo. Deixando-se de lado os efeitos nefastos que a crise do
Encilhamento viria a exercer mais tarde sobre o pas, trabalha-se aqui com a hiptese de
que, quando contrastada com as polticas econmicas restritivas da segunda metade do
Imprio, a poltica econmica de Rui Barbosa, com a forte ativao das atividades
econmicas e a larga folga creditcia por ela gerada, pode ter funcionado, no curto prazo e
de forma paliativa, como fator de amenizao das dificuldades do crdito agrcola. Com
isso, questiona-se se, ao possibilitar temporariamente crdito fcil, a reforma econmica
no teria, como efeito perverso, esmorecido os interesses que, em outro cenrio, se
voltariam ao crdito hipotecrio e, conseqentemente, desviado as atenes da
regularizao, da demarcao e do registro de terras.
5.2. As dificuldades iniciais do Governo Provisrio.
Mal raiava a Repblica e, j na tarde do prprio 15 de novembro, diretores dos
principais bancos do Rio de Janeiro se reuniram com o Marechal Deodoro para lhe pedir
que preservasse suas caixas de qualquer violncia. Alm dessa demonstrao de
insegurana dos bancos nacionais, a queda vertiginosa experimentada pelos ttulos da
dvida brasileira no exterior levou o Governo Provisrio, logo na publicao de seu
primeiro documento oficial, a preocupar-se em manter a estabilidade, declarando que o
Governo Provisrio reconhece e acata os compromissos nacionais contrados durante o

89

regime anterior, os tratados com as potncias estrangeiras, a dvida pblica externa e

interna, contratos vigentes e mais obrigaes legalmente estatudas.
Entretanto, tal declarao no foi suficiente para apaziguar os nimos estrangeiros,
sendo necessrio que o novo ministro da Fazenda, Rui Barbosa, enviasse Europa o ento
j Conde de Figueiredo para que, como afirmou o ministro em telegrama dirigido ao Baro
de Itajub, este transmitisse noes mais exatas e seguras, acerca da situao econmica
(...) dissipando idias absurdas e restabelecendo a antiga confiana, naturalmente um pouco
abalada agora, na estabilidade dos bens do nosso crdito.
Com efeito, durante seus primeiros dias, o Governo Provisrio deu continuidade s
medidas do Gabinete Ouro Preto, credenciando novos bancos emissores e adiantando as
prestaes previstas pelos contratos de auxlio lavoura. No entanto, a insegurana gerada
pela revoluo fez com que se tornasse uma necessidade inelutvel da conservao
republicana, nas palavras de Rui Barbosa, a interferncia governamental na tentativa de
estabilizar a taxa cambial (BARBOSA, 1892:32)88.
Para entender a importncia atribuda pelo novo regime s dificuldades enfrentadas
pelo mercado monetrio, interessante a afirmao que mais tarde faria Rui Barbosa de
que a situao do nosso mercado monetrio foi a primeira e mais imperiosa das questes,
que se me impuseram logo nos primeiros dias da revoluo89.
5.3. A crise do Banco Nacional.
Apesar de todo esse empenho governamental, em fins de novembro, uma recusa de
saque do Banque de Paris et des Pays Bas, parceiro internacional do Banco Nacional,
estremeceu a confiana na estabilidade do cmbio, pois dava a entender que o poderoso
parceiro parisiense do Banco Nacional eximia-se do esquema de sustentao do cmbio, e,
sem esse apoio, o Banco Nacional seria incapaz de intervir decisivamente no mercado de
cmbio. Frente a essa situao, o Banco Nacional solicitou ao ministro da Fazenda a
suspenso da conversibilidade de suas notas, fazendo uso da supracitada clusula do
contrato de 02 de outubro (item 2.7.2.), alegando que a situao se encaixava na previso
de revoluo, crise poltica e financeira.
88

No mesmo texto, um pouco mais adiante, diria Rui Barbosa que, no dia imediato a uma comoo como
essa, em face da revoluo, em presena do desconhecido, a temperatura natural do cmbio naturalmente de
zero. O governo seria imbecil, se no prevenisse esse resfriamento, se no opusesse a essa rigidez iminente os
recursos mais hericos.
89
Relatrio do ministro da Fazenda (1891:52).

90

O carter conflituoso da relao entre o ministro da Fazenda e o Conde de

Figueiredo pode ser notado pela resoluta recusa do pedido, alegando o ministro que fora
pessoalmente contrrio ao contrato, como o comprovava sua atuao na imprensa,
acrescentando ainda que, no meio do assombro causado pela nossa revoluo nas praas
estrangeiras, a decretao do curso forado repercutiria alm do oceano, como confisso
formal do descrdito do governo90.
Assim, frente ao estremecimento da relao entre governo e Banco Nacional, o
encargo de controle cambial recairia novamente sobre o Tesouro, que, no dispondo de
instrumentos para execut-lo, voltou a procurar para tanto o Banco do Brasil. Essa medida
andina no seria suficiente, entretanto, para encobrir as fraquezas do esquema de
sustentao do cmbio montado pelo Visconde de Ouro Preto, do qual dependia todo o
regime monetrio do governo anterior. Tal fragilidade era to patente que, no incio de
dezembro, o presidente do Banco do Brasil, Conselheiro Manuel Pinto de Souza Dantas,
escreveu ao ministro da Fazenda, dizendo que, dada a situao, a sustentao do cmbio a
27 dinheiros neste momento no parece ser medida muito prudente, e suas conseqncias
podem ser desastrosas.
Durante o ms de dezembro, a taxa de cmbio experimentou uma contnua baixa, o
que acabou por ocasionar uma corrida contra o Banco Nacional, a qual foi analisada pelo
ministro da Fazenda como uma retrao de numerrio relativamente diminuta, mas [que]
encheu de dificuldades e temores a praa91.
O Governo Provisrio pouco fez para tentar salvar o sistema econmico montado
pelo governo anterior, no faltando quem visse nisso certa dose de clculo poltico. Nesse
sentido, FRANCO insinua:
Parecia, por um lado, haver uma certa dose de clculo na atuao
do Ministro, que, no se empenhando, ou no conseguindo
sustentar a taxa de cmbio, se tornava responsvel pela corrida
contra o Banco Nacional, cuja conseqncia bvia era a destruio
do sistema de bancos emissores de bilhetes conversveis
(1987:98).
90
91

Relatrio do ministro da Fazenda (1891:130).

Relatrio do ministro da Fazenda (1891:8).

91

Tal desinteresse em socorrer o sistema anterior ficaria ainda mais evidente com a
publicao, em 27 de dezembro, de um decreto que fixava em trs meses o prazo mximo
para que os bancos completassem seus limites autorizados de emisso, sob pena de essa
autorizao caducar. Apesar da justificativa oficial do decreto ser a tentativa de forar
emisses para atenuar as dificuldades do mercado monetrio, na verdade, ao obrigar os
bancos a emitir bilhetes conversveis a 27 pence por mil ris, quando a taxa cambial era
prxima de 24 pence por mil ris, o ministro selava a falncia do sistema de Ouro Preto, de
bancos emissores de bilhetes conversveis.
Alguns dias depois, em 31 de dezembro, Rui Barbosa publicava em todos os jornais
um panfleto no qual demonstrava sua inteno de imprimir acentuadas mudanas de rumos
na poltica econmica, j no princpio do ano que se iniciaria.
Parece ser interessante a transcrio de um trecho desse artigo para que se tenha
uma idia da situao econmica na viso de Rui Barbosa antes das reformas de 1890:
A praa atravessa, neste momento, uma crise. Mas esse fato
pertence ainda ao esplio da monarquia. Sob a influncia do
gabinete que a perdeu, convertera-se aqui o mercado financeiro, h
alguns meses, em uma praa de tavolagem, onde se celebram luz
do dia as especulaes mais insensatas sobre todas as espcies de
valores da Bolsa. Os ttulos mais duvidosos, mais vos, mais
inconsistentes, mais fantsticos, acharam crdito, aplauso, avidez.
As aes de bancos e companhias de todo gnero ascendiam ao
triplo, ao qudruplo, ao quntuplo da sua importncia real. Os
hbitos da nossa corretagem, as facilidades do sistema de comprar
e vender a longos prazos, a confiana indiscreta em uma poltica de
teatralidades aparatosas favoreceram esse movimento, que se
superagitou at ao delrio. No importava a natureza do ttulo, a
situao do vendedor, ou do comprador, a seriedade do
intermedirio: as ofertas mais desatinadas achavam a mais ampla e
cega

procura. A

liquidao dessas

transaes

devia ser

92

inevitavelmente lastimosa e destruidora. A diferena entre a

importncia efetiva dos valores permutados e o seu preo
convencional havia de resolver-se forosamente nas mos de
alguns dos seus negociadores sucessivos, em prejuzos, cujo
alcance

devia

corresponder

vantagens

apuradas

pelos

especuladores mais hbeis no jogo e mais apressados no ajuste de

suas contas (Dirio de Notcias de 31 de dezembro de 1889).
5.3. As reformas de janeiro de 1890.
Com efeito, duas semanas depois, em 17 de janeiro, o ministro da Fazenda lanaria,
por meio de um pacote de decretos, as bases de sua profunda e radical reforma econmica.
Trs foram os decretos publicados no dia 17 de janeiro. Tratava-se dos decretos (i) n 164,
que dispunha novas normas sobre as sociedades annimas; (ii) n 165, que institua a
reforma bancria; (iii) n 165-A, que estabelecia as novas normas sobre crdito mvel em
benefcio da lavoura; e (iv) n 169-A, de 19 de janeiro, que estabelecia a reforma
hipotecria. Como se pode ver, cada um dos decretos consistia na reforma de um setor que,
de alguma forma, influenciava toda a poltica econmica.
O decreto n 165, que institua a reforma bancria, seria uma das mais importantes
leis de toda a passagem de Rui Barbosa pelo Ministrio da Fazenda. Tal lei havia sido
proposta em grande parte pelo banqueiro Francisco de Paula Mayrink, que, alm de ser
presidente e acionista majoritrio do Banco Predial, do Banco do Construtor e do Banco
Popular do Rio de Janeiro, possua diversos outros empreendimentos, como indstrias
txteis, agrcolas, companhias de transporte e de colonizao92. Pode-se dizer que, durante o
ministrio de Rui Barbosa, Mayrink representaria papel bastante semelhante quele
desempenhado pelo Conde de Figueiredo nos anos do Gabinete Ouro Preto, funcionando
como consultor financeiro e um dos principais beneficirios da poltica econmica
implementada no perodo93.
92

A respeito da vida de Mayrink, ver a biografia de Mayrink Lessa (1975).

Para exemplificar, h um relato no dirio de Joaquim Nabuco, datado de 28 de fevereiro de 1891, sobre a
relao de Mayrink e Rui Barbosa, no qual ele se questiona: Viste a subscrio Alto Mearim para um Liceu
Portugus no Rio? 1.000 contos ou (1%) 100.000 contos s da roda Mayrink. Est assim provado o uso feito
das emisses. (apud NASSIF, Luis. Rui Barbosa e os ecos do passado, publicado em 19/11/2005 na Folha de
So Paulo).
93

93

Embora se possam notar algumas inegveis semelhanas entre o decreto n 165 e a

lei de novembro de 1888, havia uma diferena fundamental, qual seja, o decreto de 1890
consistia na consagrao da inconversibilidade94 por meio da liberalizao da poltica de
emisso, a qual passaria, ento, a se basear essencialmente em ttulos de dvida pblica. O
decreto previa a constituio de bancos emissores de bilhetes lastreados em ttulos da
Dvida Pblica. De acordo com seu art. 4, os bancos emissores se obrigariam a converter
em espcies metlicas, vontade do portador e vista, to-somente as notas que emitissem
um ano depois de o cmbio atingir e manter a taxa de par de 27, ou mais, tomando igual
compromisso quanto s notas do governo que houvesse em circulao, sem direito a
indenizao alguma, o que, de fato, significava, para os contemporneos do decreto, o
estabelecimento do curso forado, pois poucos acreditavam que tal taxa cambial fosse
possvel de ser mantida durante um ano ou mais. Na prpria exposio de motivos da lei, o
ministro da Fazenda dizia que em um pas onde o equilbrio do cmbio seja estvel (...) a
emisso sobre metal [seria] a soluo racional e legtima, eficaz e criadora, dando a
entender que, como o Brasil estava longe de ser um pas de equilbrio cambial estvel,
havia-se optado pela inconversibilidade.
Com efeito, como mais tarde explicaria em seu famoso discurso ao Senado de 03 de
novembro de 1891, intitulado O papel e a baixa do cmbio, Rui Barbosa entendia que, ao
contrrio do que queriam os metalistas, no seria o cmbio elevado que levaria a nao
prosperidade, mas, isto sim, que a conversibilidade seria um efeito natural da prosperidade
da nao:
no (...) a circulao metlica que nos h de firmar o cmbio
alto; , pelo contrrio, a estabilidade do cmbio ao par, efeito da
prosperidade da nao, que nos h de permitir a circulao
conversvel. Os metalistas invertem os termos do problema e, por
94

Cf. A reforma bancria de Rui Barbosa constitua, nas condies de ento, uma consagrao de fato da
inconversibilidade e, nesse sentido, diferia fundamentalmente da lei de 1888. Nesta, tentara-se imprimir no
prprio texto da lei mecanismo deflacionista, atravs do sistema de resgate do papel-moeda do Tesouro,
destinado a induzir ou preparar terreno para a circulao metlica conversvel, ao passo que na lei de Rui
Barbosa no havia inteno de promover, em futuro prximo ou distante, qualquer esforo deflacionista.
Nota-se assim, de 1888 para 1890, uma inequvoca evoluo da legislao no sentido da inconversibilidade,
que se devia ao reconhecimento no s do fracasso das tentativas de estabilizao cambial, como tambm do
fato de que os custos sociais envolvidos em uma deflao de grandes propores pareciam excessivos
(FRANCO, 1987:102).

94

isso, suas criaes no passam de castelos de cartas (BARBOSA,

1892:29)
Tal posio do ministro da Fazenda fundamentava-se, basicamente, no
entendimento de que havia uma enorme necessidade de expanso monetria, dada a
escassez de meio circulante no pas, frente s crescentes demandas por numerrio, devidas
no s libertao dos escravos e ao aceleramento da imigrao95, como tambm ao
espantoso crescimento das atividades comerciais96. Assim, parecia-lhe que as necessidades
dos negcios s poderiam ser satisfeitas por meio de uma expanso monetria de enorme
envergadura, que somente poderia ser alcanada pela inconversibilidade, de forma que
manter a conversibilidade seria atentar contra a prosperidade da nao.
Entretanto, a grande dificuldade de Rui Barbosa estava em estabelecer qual era a
quantidade de dinheiro exigida pelas necessidades dos negcios, bem como fixar
garantias de que as emisses no ultrapassariam tais necessidades, de forma que muito
importantes eram as limitaes quantitativas s emisses estabelecidas pelo decreto.
O decreto de 17 de janeiro fixava em 450 mil contos o limite mximo a novas
emisses. Tendo em conta que se tratava de valor que no seria lastreado em ouro, os
contemporneos entenderam exagerada a quantia, havendo expressivas presses para que
ela fosse diminuda, como veremos adiante.
Antes disso, cabe observar que o decreto de 1890 regionalizava as emisses,
dividindo-as em trs regies: Regio Centro (com sede no Rio de Janeiro, compreendendo
os seguintes Estados: Rio de Janeiro, So Paulo, Minas Gerais, Esprito Santo, Paran e
Santa Catarina), Regio Norte (com sede na Bahia, contando com Bahia, Sergipe, Alagoas,
Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Cear, Piau, Maranho, Amazonas e Par) e
Regio Sul (com sede em Porto Alegre, estando nela inclusos o Rio Grande do Sul, Mato
Grosso e Gois). Cada regio contaria com apenas um banco, formando, assim, uma
espcie de monoplio regional97. Os bilhetes de determinada regio somente dentro dela
95

Segundo as estimativas feitas pelo ministro da Fazenda, com o pagamento de salrios decorrentes da
abolio e da imigrao, houve uma elevao de 565% da necessidade de dinheiro na lavoura. Relatrio do
ministro da Fazenda (1891:149).
96
Com relao ao crescimento das atividades comerciais, Rui Barbosa dizia que, em pouco mais de ano e
meio (de 13 de maio de 1888 a 15 de novembro de 1889), o capital das empresas constitudas no Rio de
Janeiro havia aumentado 97,6%. Relatrio do ministro da Fazenda (1891:149).

95

poderiam circular, de maneira que, dentro de suas regies, os bancos deteriam larga
autonomia.
Na verdade, mais tarde Rui Barbosa admitiria que a subdiviso em regies
emissoras fora uma exigncia dos anseios federalistas, intimamente atrelados
Proclamao da Repblica, sendo invivel, no alvorecer do novo regime, que se
estabelecesse um sistema de monoemisso bancria. A esse respeito, disse Rui Barbosa:
a torrente dos sentimentos federalistas impunha-nos a necessidade
de transigir com as necessidades dos Estados. A monoemisso
bancria, ao amanhecer da revoluo federalista, seria uma
provocao a foras contra as quais no havia poder que lutasse
(BARBOSA, 1892:36)98.
Ainda tratando do decreto de janeiro de 1890, nota-se que nele havia um mecanismo
de resgate99 que buscava diminuir as despesas com a Dvida Pblica interna, tornando
gravosa a emisso aos bancos que dela se encarregavam. Como forma de compensao e
para que a onerosidade da emisso no fizesse com que o sistema fracassasse, como
ocorreu com o regulamento de janeiro de 1889 da lei de 1888, inmeros benefcios seriam
atribudos aos bancos que se dispusessem a emitir.

97

FRANCO aponta que se trata de um interessante hibridismo entre a liberdade bancria e o monoplio de
emisso, uma vez que, embora haja mais de um rgo emissor, dentro de dada regio somente a um compete
tal encargo (1987:105).
98
Ainda ao se defender da acusao de ineficincia da subdiviso em regies emissoras, Rui Barbosa
argumentou:
no se podia fazer a monoemisso nos primeiros dias da Repblica; j porque convinha dar s vrias regies
arras dos sentimentos descentralizadores do governo (...) j porque ainda no havia na estabilidade da situao
nascente bastante confiana para lanar os fundamentos de uma reorganizao bancria definitiva, apoiadas
em slidos pontos da ao central (...). Era preciso termos satisfeito o melindre das justas reivindicaes
locais, expondo a nao o nosso grande programa federativo (Barbosa, apud. Tannuri, 1981:57).
99
Explicando esse mecanismo, FRANCO o descreve da seguinte forma:
(...) dois outros dispositivos do decreto estabeleciam encargos aos bancos emissores que poderiam mesmo
inviabiliz-los. Os bancos deveriam, ao iniciarem duas operaes, reduzir em 2% os juros que receberiam
sobre as aplices constituintes do lastro, que desta forma passariam a lhes render 3% em vez de 5%. Em
seguida, reduziriam, de modo anlogo, % dos juros de 3% anualmente, de modo que ao cabo de seis anos
estaria extinto o pagamento de juros sobre os ttulos da Dvida Pblica que estivessem servindo como lastro.
Afora isso, os bancos deveriam comprometer-se a constituir um fundo, atravs de uma cota inferior a 10% dos
lucros brutos, destinado a resgatar as aplices do lastro. Pretendia-se claramente com esse sistema, que para
Rui Barbosa era atrevido e original, aliviar o Tesouro dos encargos relativos Dvida Pblica interna
(Franco, 1987:107).

96

Com efeito, a lei regulamentava as operaes bancrias, que seriam as mais amplas
possvel, abrangendo no s descontos, emprstimos, cmbio, hipotecas e penhor agrcola,
mas tambm adiantamentos sobre meios de produo, emprstimos industriais para
construo civil e de estradas de ferro, docas, portos (PRADO, 2003).
A ttulo de compensao aos encargos da emisso, diversos privilgios eram
concedidos aos bancos emissores, muitos deles, inclusive, estranhos esfera financeira.
Como exemplo de tais privilgios, tem-se a cesso gratuita de terras devolutas para fixao
de colnias ou fundao de estabelecimento industrial. Os bancos emissores passariam
ainda a ter preferncia nas concorrncias pblicas com a finalidade de colonizao e
emigrao, bem como nas de explorao de minas. Alm disso, os estabelecimentos
industriais por eles fundados gozariam de iseno de quaisquer impostos. Trata-se, como se
pode ver, de grandes incentivos aos bancos emissores, no faltando quem deles quisesse
gozar.
Como no era de espantar, um dia aps a publicao do decreto foi indicado
Francisco de Paula Mayrink como responsvel pela direo do banco emissor da regio
central, de longe a mais importante das regies emissoras, respondendo por
aproximadamente 4/5 da movimentao bancria do pas.
5.4. Oposies ao sistema criado pelas reformas de 17 de janeiro.
Fortes oposies surgiram ao sistema criado pelas reformas de 17 de janeiro. Alm
do carter polmico do contedo da reforma, a forma como ela foi apresentada tambm
gerou muita discusso, decorrendo dela, inclusive, uma crise ministerial que chegou a
abalar a estrutura do Governo Provisrio e pela qual podemos entender um pouco de seu
funcionamento. Ou, nas prprias palavras de Rui Barbosa, a publicao dos decretos
arrebentou como uma bomba no seio do Governo Provisrio.
Quando da formao do Governo Provisrio, tendo em vista a dificuldade gerada
pelo necessrio abandono de diversos mecanismos decisrios do regime monrquico, criouse uma instabilidade que dificultava a tomada de decises polticas, instabilidade essa que
se materializava nas reunies dos ministros, que se encontravam longe de formar um grupo
homogneo. A preocupao com a superao dessas diversidades a fim de que se
mantivesse a unidade desse grupo, unidade da qual dependia o sucesso do novo regime, fez
com que se formasse um acordo tcito de que as questes mais importantes ou graves

97

seriam discutidas pelo grupo e decididas por maioria de votos. Buscava-se, com isso, alm
de dar certa coeso s medidas polticas do governo, retirar parte da responsabilidade do
seu chefe supremo, tornando-a uma espcie de responsabilidade coletiva do corpo
ministerial (ABRANCHES, 1907:08).
Nesse sentido se pode entender a indignao dos demais ministros com a forma
como se deu a publicao dos decretos de 17 de janeiro de 1890. Nas palavras de
ABRANCHES, a no ser o Secretrio da Fazenda, nenhum dos outros membros do
governo sequer desconfiava da situao (...). Todos foram surpreendidos pela leitura dos
jornais do dia 18 (1907:15). Assim, dada a importncia da matria veiculada nos decretos,
justifica-se a imensa repercusso de suas publicaes, no faltando quem visse na atitude de
Rui Barbosa uma tentativa de golpe poltico.
Trs dias aps a data da publicao, em uma reunio ministerial em que no estava
na pauta a discusso dos decretos, o ministro da Agricultura Demtrio Ribeiro contra eles
se levantou. Das atas da reunio consta a acusao de Ribeiro de que a indicao de
Mayrink ao banco emissor central tratava-se de uma preferncia que consistia
verdadeiro privilgio e monoplio. Sustentou ainda que os bancos emissores absorveriam
a funo estatal, de forma que iriam administrar o Estado pelo governo. Rui Barbosa
defendeu-se afirmando que a indignao contra o decreto partia de um grupo de
prejudicados e despeitados e, dando a entender que interesses ligados ao Banco Nacional a
fomentavam, disse que como ministro jamais daria o curso forado. Dada a rispidez do
debate entre os ministros, Deodoro encerrou a reunio, justificando pelo adiantado da
hora (ABRANCHES, 1907:59-69).
Depois de uma tentativa frustrada de conciliao entre os ministros com a
intermediao de Benjamin Constant e ainda aps um pedido de exonerao de Rui
Barbosa negado por Deodoro, que, segundo relato de Barbosa, a devolveu, com as mais
honrosas expresses de confiana, opondo-se terminantemente [ sua] retirada
(BARBOSA, 1982:353), foi convocada para o dia 30 de janeiro uma reunio ministerial
com o especfico objetivo de debater os decretos e as circunstncias que os cercaram.
O apoio do Marechal Deodoro parecia pendente para o lado de Rui Barbosa, no s
por este gozar de grande prestgio junto a Deodoro, que, inclusive, dada a fragilidade de seu
estado de sade, o nomeou em 31 de dezembro de 1889 para o cargo de Vice-Chefe do

98

Governo Provisrio, mas tambm por uma averso de Deodoro a Demtrio Ribeiro. Na
prpria nomeao do ministro da Agricultura, o marechal pretendia indicar Francisco
Glicrio, mas no o fez s por ele ser paulista, e Campos Salles e Aristides Lobo j
representavam o Estado no ministrio. Assim, ao lhe ser indicado por Benjamin Constant o
nome do gacho Demtrio Ribeiro, o marechal teria respondido: nunca havia ouvido falar
desse nome. Conheci ali no Rio Grande do Sul, como propagandistas do clero republicano,
Julio de Castilhos, Assis Brasil, Ramiro Barcelos, e, diante da insistncia dos
correligionrios, declarou: conhecer, eu no conheo. Mas j que os senhores insistem, eu
o nomeio. (...) No farei questo.
No entanto, se, por um lado, Rui Barbosa contava com o apoio de Deodoro, por
outro, havia forte oposio pblica publicao dos decretos, o que tornava a reunio
decisiva, tendo os ministros a clara impresso de que a no se chegar a um acordo aquela
noite, seria inevitvel a dissoluo do Governo Provisrio (ABRANCHES, 1907:22).
A reunio teve incio s nove da noite e, logo em seu incio, o Marechal Deodoro
posicionou-se no sentido de que a lei de 17 de janeiro j era fato consumado, sendo invivel
sua revogao e necessria a superao da crise. Chegou a dizer que, caso a divergncia
continuasse, abandonaria o poder. Aps falas de Benjamin Constant e Aristides Lobo
buscando contemporizar a situao, toma a palavra Campos Salles, recordando o
desrespeito que ocorrera no consenso ministerial e argumentando que no poderia
responder solidariamente por decises das quais no havia participado. Transcorrido algum
tempo, toma a palavra o Almirante Wandenkolk, ressaltando a forte reao da opinio
pblica contrria aos decretos, temendo, inclusive, um levantamento. Recorda ao
Conselho de Ministros que o governo no passa de provisrio e sugere que a eficcia do
decreto seja adiada, at que sobre ele se manifestasse o Congresso a ser eleito. A isso Rui
responde que se trata de medida urgente, que no pode esperar. Aristides Lobo sugere,
ento, que as emisses sejam limitadas, respondendo-lhe Rui Barbosa que elas estavam
limitadas pela prpria natureza. No entanto, diante da insistncia de Campos Salles de que
melhor seria limit-las em lei, Rui mostra-se disposto a transigir no ponto. Aberto espao
para concesses, Campos Salles prope uma outra modificao: a criao de uma quarta
regio bancria, com sede em So Paulo, ressaltando a movimentao bancria da regio.
Aps alguma resistncia, Rui Barbosa cede tambm quanto a isso.

99

Passadas trs horas de discusso, Rui Barbosa toma a palavra para realizar a defesa
da publicao dos decretos sem consultar o Conselho. Principia por reconhecer que, como
regra geral, as decises dos ministros realmente precisavam se submeter ao Conselho.
Entretanto, tal regra comporta exceo quando a natureza da medida assim o necessitar e,
antes disso, quando o ministro conta com o apoio do chefe do Estado. Procurando mostrar
como contava com o apoio de Deodoro, Barbosa pergunta a ele o que havia feito de sua
carta de demisso, ao que ele responde que a havia rasgado. Em conseqncia, aps afirmar
que no tinha mais como ceder alteraes aos decretos, Rui Barbosa exige a solidariedade
dos demais ministros, sem qualquer incerteza. Constant busca mediar a relao entre Rui
Barbosa e Demtrio Ribeiro, mas este se ope, dizendo que, por ferir a liberdade bancria,
o sistema de emisso traria necessariamente a baixa do cmbio. Mas, ao se ver isolado,
Ribeiro declara ser intil discutir o que j est consumado.
Rui Barbosa havia sado vitorioso da reunio do dia 30 de janeiro. No dia seguinte,
seria publicada nos jornais uma declarao conjunta do ministrio, com a exceo de
Demtrio Ribeiro, que pediria sua exonerao do cargo de ministro, sendo, ento,
substitudo por Francisco Glicrio. Na declarao constava que o gabinete, achando-se
reunido em conferncia de ontem, teve ocasio de examinar amplamente os assuntos, que
dependiam de sua considerao, retirando-se de pleno acordo, adotadas medidas, em que
convieram todos os membros do governo (BARBOSA, 1892:360).
No mesmo dia seria ainda publicado um decreto, o decreto n 194, concretizando as
concesses de Rui Barbosa a Campos Salles. Assim, foi criada a quarta regio bancria,
composta por So Paulo e Gois. E tambm foi diminudo o limite da emisso total pelos
bancos emissores de 450 mil contos do decreto do dia 17 para apenas 200 mil contos, sendo
100 mil para a regio central e os outros 100 mil divididos entre as outras trs regies.
A respeito de tais concesses, Rui Barbosa mais tarde afirmaria que elas no
interessava[m] essncia do regime institudo por mim: apenas o modificava
acessoriamente (BARBOSA, 1892:359). Assim, entendia o ministro da Fazenda que as
alteraes puramente quantitativas no tinham sido capazes de abalar a estrutura do sistema
por ele engendrado.
5.5. A reforma econmica e o crdito hipotecrio.

100

Um dos principais dispositivos que no haviam se alterado com as cesses de Rui

Barbosa seria o mecanismo antes mencionado de resgate que buscava diminuir as despesas
com a Dvida Pblica interna. Com os recursos obtidos por meio dessa diminuio das
despesas com a Dvida Pblica interna, o governo pretendia estimular e implementar a
utilizao das letras hipotecrias, garantindo-lhes os juros em 6% e facilitando-lhes as
condies, at o prazo mximo de 30 anos.
Como descreve FRANCO, havia, portanto, embutida no decreto de 17 de janeiro,
uma nova tentativa de resolver o problema de crdito de longo prazo lavoura, que tinha,
sobre as tentativas anteriores, a vantagem de poder alterar alguns dispositivos legais, como
a arcaica legislao hipotecria, cuja reformulao jamais esteve seriamente sob cogitaes
durante o perodo imperial (1987:108).
Com efeito, com as reformas das leis hipotecrias e das sociedades annimas, o
governo buscava tornar equivalentes, do ponto de vista jurdico, o crdito rural hipotecrio
e o crdito comercial. Ou melhor, nas palavras da Exposio de Motivos do decreto,
procurava estender a jurisdio comercial aos lavradores que firmarem letras. Pretendiase, dessa forma, remover o emaranhado que envolvia a execuo de devedores hipotecrios
insolventes, que repelia os bancos desse tipo de operao.
O prprio ministro da Fazenda, ainda na Exposio de Motivos do decreto, afirmava
que o pacote de decretos formava um todo indivisvel, que se encadeia
sistematicamente, buscando uma vasta reconstruo, dentro da qual estava reservado um
importante papel s letras hipotecrias. Nesse sentido, a Exposio prometia que,
garantido (...) por um fundo especial e proveniente do estado, o servio da letra hipotecria
crescer, no mercado, a estimao desta, abrindo-lhe curso franco.
A poltica de Rui Barbosa no agradou a importantes grupos econmicos e polticos
domsticos ligados a interesses tradicionais, tendo provocado o temor de uma onda
inflacionria, que foi agravada com a contnua queda da taxa do cmbio. A tentativa de
regionalizar a emisso bancria encontrou muitas dificuldades para sua implementao
tanto no plano econmico como no poltico100. Em 31 de janeiro de 1890, por influncia de
100

Rui Barbosa ainda se defenderia da acusao de ineficincia da subdiviso em regies emissoras:

no se podia fazer a monoemisso nos primeiros dias da Repblica; j porque convinha dar s vrias regies
arras dos sentimentos descentralizadores do governo (...) j porque ainda no havia na estabilidade da situao
nascente bastante confiana para lanar os fundamentos de uma reorganizao bancria definitiva, apoiadas
em slidos pontos da ao central (...). Era preciso termos satisfeito o melindre das justas reivindicaes
locais, expondo a nao o nosso grande programa federativo (BARBOSA, apud. TANNURI, 1981:57).

101

Campos Salles, uma nova regio bancria e um novo banco emissor foram criados em So
Paulo. Em maro, o ministro concedeu ao Banco Nacional do Brasil e ao Banco do Brasil o
direito de emitir notas inconversveis at o dobro de 25.000 contos depositados em espcies
metlicas no Tesouro. Esse privilgio seria estendido em agosto a vrios bancos emissores
regionais e ao Banco dos Estados Unidos do Brasil.
Entre 17 de janeiro e de setembro, as emisses cresceram de 205.000 contos para
aproximadamente 290.000, ou seja, experimentaram um crescimento de mais de 40%. A
bem da verdade, o processo especulativo j havia surgido no ocaso do Imprio, mais
especificamente durante o Gabinete Ouro Preto, no entanto, as medidas econmicas
tomadas pelo Governo Provisrio foram fundamentais para torn-lo crnico, conferindo-lhe
a magnitude pela qual ficou historicamente conhecido.
Com todo esse excesso de dinheiro em circulao e toda essa especulao, o perodo
em tela conheceu uma acentuada facilidade de crdito, contrastando, nesse ponto, com a
realidade econmica das duas ltimas dcadas do Imprio, que, como se viu, foram de
poltica econmica bastante restritiva:
A transio de uma prolongada etapa de crdito excessivamente
difcil para outra de extrema facilidade deu lugar a uma febril
atividade econmica como jamais se conhecera no pas
(FURTADO, 1972:171).
Pode se falar, assim, que o incio da Repblica se marcou por uma acentuada folga
creditcia:
Foi caracterstica dos anos iniciais do Regime Republicano a
excessiva folga creditcia relacionada expanso do papel moeda.
Com a expanso do crdito e taxas de juros reais mais baixas, havia
um incentivo ao consumo e aos investimentos privados. Embora
estes ltimos tivessem carter descompressor sobre as presses da
demanda no mdio e longo prazo, agiam intensificando-a no curto

102

prazo. Assistia-se, ento, a um forte aumento no nvel de atividade

econmica (BOTELHO JR., 2003:283).
Sequiosos em valer-se do ambiente especulativo, os bancos flexibilizaram suas
exigncias de garantia para a realizao de emprstimos. Dessa maneira, no que tange mais
especificamente ao crdito hipotecrio, a alta rentabilidade esperada relegava a um segundo
plano a confiabilidade e a segurana exigidas do ttulo de propriedade de terra:
No entanto, as dificuldades existentes na utilizao do escravo ou
da terra como garantias bancrias podiam bem ser compensadas,
aos olhos dos bancos, pela evidncia de uma rentabilidade elevada.
E na exata medida em que essa rentabilidade dependia de
flutuaes no preo e do volume da safra de caf, bastante
razovel afirmar que a disposio dos bancos de emprestar, vale
dizer, a oferta de crdito a curto prazo, comportava-se de modo
marcadamente pr-cclico (FRANCO, 1987:79).
Com isso, chega-se a um ponto importante. Com as medidas econmicas tomadas
pelo Governo Provisrio, tendentes a um acentuado aumento do meio circulante, o crdito,
to difcil durante as ltimas dcadas do Imprio, passa a ser abundante. Dentre as muitas
modalidades de crdito que, de uma hora para a outra, foram vertiginosamente
potencializadas, est aquela que mais nos interessa: o crdito hipotecrio.
Como vimos, uma das principais motivaes para o Governo Provisrio buscar
regularizar os registros imobilirios e as demarcaes de terras era a possibilidade de a
terra, inserida definitivamente na esfera de circulao do capital, passar a ser amplamente
aceita como garantia de emprstimos, especialmente dos emprstimos agrcolas. Assim, a
instituio do sistema Torrens de registro estava circunscrita a uma reforma mais ampla,
voltada valorizao da terra como garantia creditcia e ao alargamento da utilizao do
crdito hipotecrio.
Ocorre que, com as reformas econmicas de excessivo aumento do meio circulante,
o crdito hipotecrio conheceu abrupto crescimento, mesmo que ainda no houvesse sido

103

efetivamente implantada a regularizao dos ttulos imobilirios prometida pelo Registro

Torrens. Com a abundncia de dinheiro no mercado, os prestamistas no se negaram a
emprest-lo por meio de hipoteca, mesmo sabendo que a garantia, em muitos casos, no era
nem das mais seguras, nem das mais desejveis.
Apenas para que se possa visualizar a dimenso da intensificao de utilizao do
crdito hipotecrio, recorremos ao trabalho de Renato Leite Marcondes e Paulo Rogrio
Rodrigues Maduro Jnior (2005), intitulado Crdito Hipotecrio em So Paulo: Evidncias
para um ncleo urbano em expanso (1865-1890). Nesse trabalho, fazendo um
levantamento de aproximadamente cinco mil hipotecas, os autores dissecam as condies
de financiamento hipotecrio em So Paulo ao longo das dcadas de 60 a 90 do sc. XIX.
Abaixo, reproduzimos um grfico no qual os autores mostram a evoluo temporal
do valor total emprestado per capita em So Paulo no perodo compreendido entre 1865 e
1890. Note-se que o valor total emprestado representado no grfico est deflacionado em
mil-ris de 1865, o que permite que sejam eliminados na sua anlise os efeitos
inflacionrios.

Grfico 1: Evoluo temporal do valor total emprestado per capita (So Paulo, 1865-1890)
In.: Crdito Hipotecrio em So Paulo: Evidncias para um ncleo urbano em expanso
(1865-1890) (MARCONDES e MADURO JR., 2005:12).
Vejamos alguns comentrios tecidos pelos autores a esse grfico:

104

[No grfico] representamos a dinmica do valor total emprestado

deflacionado (em mil-ris de 1865) per capita. A partir deste
grfico, inferimos que o crescimento do mercado superou tanto a
inflao quanto o crescimento populacional, de tal sorte que
montantes mais elevados foram mobilizados, ou seja, o mercado de
crdito foi capaz de propiciar transferncias de poupana cada vez
maiores entre os agentes. Outra informao importante deste
grfico foi a existncia de dois movimentos estruturais que
sinalizaram o crescimento do mercado. Primeiramente, percebemos
um movimento de crescimento bastante elevado a partir de 1888,
propiciado principalmente pelo crescimento dos meios de
pagamento e seus impactos sobre a liquidez da economia
(MARCONDES e MADURO JR., 2005:13).
Inegvel que o crescimento da utilizao do crdito hipotecrio a partir de 1888,
mas com uma carregada acentuao a partir de 1889, deve-se em grande parte poltica
econmica do Governo Provisrio.
E o ponto fundamental que essa acentuao no uso da hipoteca coincide
justamente com a poca em que se instalou o Congresso Constituinte e em que todo o
projeto de reforma do Governo Provisrio e de Rui Barbosa seria julgado. Com isso se quer
sugerir que no seria descabida a cogitao de que, em razo da folga creditcia ocasionada
pela poltica econmica emissionista, pode no ter sido dada pela Constituinte a devida
ateno discusso do crdito hipotecrio e, conseqentemente, da reforma registral. A
conjuntura instavelmente favorvel pode ter levado os constituintes a se iludirem, dando
tratamento abrandado necessidade de uma reforma creditcia, conferindo cores suaves ao
grave problema do crdito hipotecrio e, por fim, colocando a sua frente a resoluo de
outros problemas, como veremos no captulo seguinte.

105

Cap. 6 A Constituio de 1891 e a questo de terras.

6.1. Introduo.
Como j dito anteriormente, o movimento republicano no se sustentou em uma
base coesa, sendo bastante heterogneo o perfil de seus apoiadores, de maneira que no
seria muito adequado falar em um projeto poltico republicano para o Brasil, mas, isto sim,
em diversos projetos polticos para o Brasil apresentados por diferentes setores defensores
da Repblica.
Vimos nos dois captulos anteriores um desses projetos, o qual ganhou especial
importncia por ser aquele defendido pelo Governo Provisrio. Entretanto, a esse projeto
outros se contrapuseram, tornando o perodo histrico em estudo bastante rico em
discusses ideolgicas e polticas. H um momento histrico especfico que pode ser
encarado como a consolidao da escolha de qual dentre esses projetos polticos seria o
adotado pelo pas: a promulgao da Constituio de 1891. A bem da verdade, seria melhor
diz-lo, no um momento histrico, mas um processo, o processo da Assemblia
Constituinte de 1891.
6.2. O vcuo constitucional e a Constituio de bolso do Governo
Provisrio.
Antes de falarmos do processo constituinte de 1891, lembremos ainda um pouco
mais a atuao do Governo Provisrio, agora no que tange conduo desse processo
constituinte. Dentre as primeiras medidas adotadas por esse governo, uma das principais foi
a promulgao do decreto n 01. Essa promulgao deu-se no prprio dia 15 de novembro
de 1889, ou seja, no mesmo dia em que o regime monrquico fora derrubado. Sobressai
aqui, como em outras medidas que sero vistas adiante, o cuidado do Governo Provisrio
em conferir um embasamento jurdico ao novo regime que se apresentava. O decreto n 01
de 1889101 dispunha em seu art. 1 que a nao brasileira tinha como forma de governo a
101

Parece interessante, por sua relevncia, a transcrio do decreto.

Decreto n. 1, de 15.11.1889: O GOVERNO PROVISRIO DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS
DO BRASIL DECRETA:
Art 1 - Fica proclamada provisoriamente e decretada como a forma de governo da Nao
brasileira - a Repblica Federativa.
Art 2 - As Provncias do Brasil, reunidas pelo lao da Federao, ficam constituindo os Estados Unidos do
Brasil.
Art 3 - Cada um desses Estados, no exerccio de sua legtima soberania, decretar oportunamente a sua
constituio definitiva, elegendo os seus corpos deliberantes e os seus Governos locais.
Art 4 - Enquanto, pelos meios regulares, no se proceder eleio do Congresso Constituinte do Brasil e
bem assim eleio das Legislaturas de cada um dos Estados, ser regida a Nao brasileira pelo Governo

106

Repblica Federativa. Assim, tanto quanto republicano, o novo regime nasce federativo.
Com efeito, esse decreto, de autoria de Rui Barbosa, ao mesmo tempo em que estabelece a
forma de governo republicana, instaura o sistema federativo. O art. 2 do decreto, por
exemplo, ao dispor que as ex-provncias passariam a integrar os Estados Unidos do Brasil,
instaura, desde logo, o sistema federativo, deixando, inclusive, transparecer a forte
influncia do constitucionalismo norte-americano, influncia essa que se faria presente
durante todo o processo constituinte.
A esses artigos seguem outros que buscavam configurar, provisoriamente, como
se daria o funcionamento da Repblica Federativa, sendo conferida legtima soberania a
cada um dos Estados, aos quais cumpriria aprovar oportunamente a sua prpria
Constituio definitiva, elegendo os seus corpos deliberantes e os seus governos locais (art.
3.). No entanto, o decreto no permitia o reconhecimento de nenhum governo local
contrrio forma republicana estabelecida (art. 7.). Enquanto no fossem eleitos por meios
regulares o Congresso Constituinte e as legislaturas de cada um dos Estados, o decreto
determinava que a nao ficaria sob a regncia do Governo Provisrio da Repblica (art.

Provisrio da Repblica; e os novos Estados pelos Governos que hajam proclamado ou, na falta destes, por
Governadores delegados do Governo Provisrio.
Art 5 - Os Governos dos Estados federados adotaro com urgncia todas as providncias necessrias para a
manuteno da ordem e da segurana pblica, defesa e garantia da liberdade e dos direitos dos cidados quer
nacionais quer estrangeiros.
Art 6 - Em qualquer dos Estados, onde a ordem pblica for perturbada e onde faltem ao Governo local meios
eficazes para reprimir as desordens e assegurar a paz e tranqilidade pblicas, efetuar o Governo Provisrio
a interveno necessria para, com o apoio da fora pblica, assegurar o livre exerccio dos direitos dos
cidados e a livre ao das autoridades constitudas.
Art 7 - Sendo a Repblica Federativa brasileira a forma de governo proclamada, o Governo Provisrio no
reconhece nem reconhecer nenhum Governo local contrrio forma republicana, aguardando, como lhe
cumpre, o pronunciamento definitivo do voto da Nao, livremente expressado pelo sufrgio popular.
Art 8 - A fora pblica regular, representada pelas trs armas do Exrcito e pela Armada nacional, de que
existam guarnies ou contingentes nas diversas Provncias, continuar subordinada e exclusivamente
dependente de Governo Provisrio da Repblica, podendo os Governos locais, pelos meios ao seu alcance,
decretar a organizao de uma guarda cvica destinada ao policiamento do territrio de cada um dos novos
Estados.
Art 9 - Ficam igualmente subordinadas ao Governo Provisrio da Repblica todas as reparties civis e
militares at aqui subordinadas ao Governo central da Nao brasileira.
Art 10 - O territrio do Municpio Neutro fica provisoriamente sob a administrao imediata do Governo
Provisrio da Repblica e a Cidade do Rio de Janeiro constituda, tambm, provisoriamente, sede do Poder
federal.
Art 11 - Ficam encarregados da execuo deste Decreto, na parte que a cada um pertena, os Secretrios de
Estado das diversas reparties ou Ministrios do atual Governo Provisrio.
Marechal Manuel Deodoro da Fonseca (Chefe do Governo Provisrio), S. Lbo, Rui Barbosa, Q. Bocaiva,
Benjamin Constant, WandenkoIk Correia. Dirio Oficial da Repblica Federativa Brasileira, 16-11-1889 Ano XVIII - N 315.

107

4.), fixando a composio dos ministrios102, alm da liderana do governo pelo Marechal
Deodoro da Fonseca.
Cinco dias aps o decreto inaugural do regime republicano, um outro decreto do
Governo Provisrio, o decreto n 07, cuidava do funcionamento dos governos estaduais,
extinguindo as Assemblias Provinciais e fixando os poderes dos governadores. Assim
como o Governo Provisrio, tambm os governadores poderiam exercer, temporariamente,
as funes executiva e legislativa. Com isso, o governo central buscava preservar a
Federao recm-instituda, protegendo-a de um dos principais riscos a que estava sujeita: a
runa de sua unidade.
Tal preocupao pode ser examinada ainda em outro ato do Governo Provisrio, o
decreto n 10, de 23 de novembro de 1889. Embora por esse decreto fosse dada aos Estados
autonomia em diversas e importantes matrias, tais como tributao e desapropriao, essa
mesma autonomia no era dada quanto ao estabelecimento da fora pblica estadual, cuja
organizao ficaria a cargo do poder central. Alm disso, o referido decreto diminua em
diversos aspectos a competncia de atuao dos governos estaduais, brindando o governo
central com a nomeao de importantes cargos da administrao estadual, incluindo-se aqui
a nomeao dos governadores provisrios.
Ao disporem acerca do funcionamento do sistema federativo, as medidas acima
esboadas, juntamente com algumas outras, que tratavam de outros aspectos do regime
institudo103, formavam um conjunto que fez as vezes de uma espcie de ordenamento
jurdico provisrio, ou, na pitoresca expresso de Paulo Bonavides, uma constituio de
bolso, com carter emergencial e finalidade de reger a transio constitucional do pas,
evitando a desordem (BONAVIDES e ANDRADE, 1991). Entretanto, importa dizer que o
carter precrio desse ordenamento jurdico, surgido para tapar o vcuo constitucional
existente entre a derrubada do regime monrquico e a instituio constitucional do regime
republicano, em nada afetava o vigor de tais normas enquanto no se promulgasse a nova
Constituio. Alm disso, essas mesmas normas exerceriam forte influncia nos debates do
102

Aristides Lobo (Ministrio do Interior), Rui Barbosa (Ministrio da Fazenda), Benjamin Constant
(Ministrio da Guerra e Ministrio de Instruo Pblica, Correios e Telgrafos), Eduardo Wandenkolk
(Ministrio da Marinha), Campos Salles (Ministrio da Justia) e Quintino Bocaiva (Ministrio da
Agricultura e Ministrio das Relaes Exteriores).
103
Poder-se-iam destacar como medidas dignas de nota na fundao do regime republicano brasileiro a
declarao da laicidade do Estado, oficialmente separado da Igreja (Decreto 119-A, 07.01.1890) e a
instituio do sufrgio universal (Decreto n 06, de 19.11.1889).

108

processo constituinte que se seguiria e, em muitos casos, serviriam mesmo como ponto de
partida das discusses constituintes.
Um bom exemplo disso seria aquele que pode ser encarado como o principal
objeto de discusso em torno da qual girou a Constituinte: o federalismo. Com efeito, a
postura do governo provisrio central quanto fixao das atribuies dos governos
estaduais desagradava, de certa forma, aos setores mais descentralizadores da sociedade.
Isso porque, muitas vezes, o poder central, por meio de seus decretos, atuava no sentido de
diminuir as atribuies do governo estadual e, mesmo quando atuava no sentido contrrio,
isto , na ampliao de tais poderes, desagradava por implicitamente se reservar o poder de
estabelecer os contornos dessas atribuies, reservando-se, em outras palavras, a faculdade
de submeter os limites do poder estadual ao seu prprio poder. O governo central fazia-o
acreditando que, apesar dessa tnue centralizao, mantinha-se o carter federativo do
regime institudo, com o que, entretanto, no concordavam esses setores mais
descentralizadores, que entendiam que tal postura do governo central no seria condizente
com a idia de federalismo que se pretendia ver implantada no pas.
6.3. A dupla tenso poltica que marcou o processo constituinte.
Com isso, como bem nota LEITE, o processo do qual resultou a Constituio de
1891 encontrava-se em meio a duas tenses, no necessariamente distintas: a tenso entre o
Governo Provisrio e o Congresso Constituinte, e o confronto entre as idias unionistas e
federalistas (2003:34).
Como diz o autor, no se trata necessariamente de duas tenses distintas, mas,
para melhor compreend-las, analisemos cada uma delas separadamente.
6.3.1. A tenso entre Governo Provisrio e Congresso Constituinte.
Quanto tenso existente entre Governo Provisrio e Congresso Constituinte,
quando da instaurao deste, aquele exercia duas importantes funes polticas. No s era
o agente responsvel pelo completo desmantelamento dos resqucios do aparato
monrquico, como ainda se encarregava da conduo do processo constituinte. Quanto a
esta segunda funo, a conduo do processo constituinte, v-se que o Governo Provisrio
poderia ter agido de diversas maneiras, com diferentes graus de profundidade. Poderia tosomente contentar-se com a convocao democrtica dos constituintes. No entanto, nota-se

109

que o Governo Provisrio no se satisfez com isso, conduzindo, efetivamente, o processo

constituinte. E o conduziu sob diversos aspectos.
Primeiramente, a j citada edio de leis que funcionaram como um ordenamento
jurdico provisrio ou uma Constituio de bolso, embora sabidamente provisrias,
retirou de fato a atribuio do Congresso Constituinte convocado de regular imediatamente
a transio para o regime republicano. Com efeito, se no houvesse esse ordenamento
provisrio, caberia ao Congresso o estabelecimento das condies jurdicas da transio
constitucional, as quais, pela existncia de tal ordenamento, acabaram sendo estabelecidas
pelo Governo Provisrio.
Alm disso, a prpria convocao da Constituinte coube tambm ao Governo
Provisrio, que foi quem estabeleceu tanto a data para a eleio como as regras do processo
eleitoral. Aqui vale lembrar que as eleies foram convocadas para 15 de setembro de
1890, portanto, quase um ano aps a Proclamao da Repblica, de maneira que se
prolongou relevantemente o perodo em que o pas estaria regido pela Constituio de
bolso do Governo Provisrio.
Por fim, um ltimo aspecto bastante decisivo da tentativa de influncia do
Governo Provisrio no processo constituinte foi a apresentao do Projeto de Constituio
sobre o qual os constituintes deveriam deliberar. Esse ponto merece um destaque maior,
cabendo aqui talvez uma pequena reconstituio da formao desse projeto.
Menos de um ms aps a Proclamao da Repblica, em 03 de dezembro de 1889,
o Governo Provisrio editou aquele que pode ser considerado o marco inicial dos trabalhos
constituintes. Trata-se do decreto n. 29, que instituiu uma Comisso e a incumbiu da
elaborao do Anteprojeto de Constituio. Por ser composta por cinco membros, tal
Comisso ficaria notoriamente conhecida como a Comisso dos Cinco104. Nota-se que a
Comisso dos Cinco tinha uma composio relativamente homognea, uma vez que todos
os seus membros eram juristas e antigos membros do Partido Liberal convertidos s idias
republicanas por volta de 1870. Essa homogeneidade poderia ser considerada uma
sinalizao da dupla pretenso do Governo Provisrio no Anteprojeto emanado da

104

Joaquim Saldanha Marinho era o presidente da Comisso, Amrico Brasiliense, o vice-presidente, e

Antonio Luiz Dos Santos Werneck, Francisco Rangel Pestana e Jos Antonio Pereira de Magalhes Castro, os
demais componentes.

110

Comisso dos Cinco: no s ponto de partida para as discusses constituintes, mas tambm
condensao da idia do Governo Provisrio de Constituio republicana.
A edio do decreto n 78-B, em 21 de dezembro 1889, engrandeceu a atribuio
confiada Comisso dos Cinco, instituda alguns dias antes. Esse decreto designava a data
da eleio geral da Assemblia Constituinte para o dia 15 de setembro de 1890 e o incio de
seus trabalhos para 15 de novembro de 1890. Dessa forma, entre a data de instituio da
Comisso e o incio dos trabalhos da Assemblia Constituinte, transcorreria um prazo de
quase um ano. Assim, considerando-se as presses polticas para o retorno do pas
legalidade, o trabalho prvio da Comisso teria ento influncia decisiva no processo
constituinte.
Instalada a Comisso, estabeleceu-se que, numa fase prvia, cada membro,
excetuado o presidente, apresentaria individualmente o seu projeto como ponto de partida
para as discusses. Apenas trs projetos foram apresentados 105, pois, alm da exceo do
presidente, Santos Werneck e Rangel Pestana apresentaram um projeto conjunto. Aps isso,
a Comisso discutiu dispositivo por dispositivo de cada um dos projetos, aprovando-os ou
105

Aqui cabe um breve resumo de cada um dos trs projetos apresentados, publicado em artigo no Estado de
S. Paulo, no dia 24 de fevereiro de 1915:
O projeto Amrico Brasiliense constitua as antigas provncias em Estados, com seus atuais limites. Admitia
a interveno da Unio nos Estados, em caso de perturbao interna, quando requisitada pelas autoridades
legalmente constitudas. O Poder Legislativo competia a duas Cmaras: o Senado, com quatro senadores por
Estado, eleitos por seis anos pelas legislaturas estaduais; a Cmara dos representantes, com mandato por
quatro anos e eleita por sufrgio direto. O Presidente da Republica, cujo perodo duraria quatro anos, seria
escolhido por eleio indireta, com eleitores especiais. Os ministros compareceriam s cmaras. O Judicirio
teria sua frente uma Corte Suprema de Justia, composta de juizes eleitos pelas legislaturas estaduais,
dando cada Estado um juiz.
O projeto Werneck-Pestana compunha a federao de Estados, distrito federal, provncias e territrios. No
caso de perturbao interna, a interveno se daria a pedido do governo de Estado. Discriminando as rendas
publicas, entregava o imposto de exportao aos Estados e o de importao Unio. Autorizava os Estados a
organizarem milcias, podendo a Unio mobiliz-las. Pelo artigo 47, abolia o recrutamento militar forado e
estabelecia o sorteio, em falta de voluntrios, o que veio a figurar na Constituio definitiva. Determinava o
arbitramento obrigatrio para as questes internacionais (art. III). O Legislativo compreendia uma cmara dos
Deputados eleita por trs anos, e um Senado, com trs senadores por Estado, eleitos diretamente pelo
eleitorado, durando o mandato nove anos. Quanto ao Executivo, o presidente, eleito por um eleitorado
especial, exerceria o cargo durante sete anos, no podendo ser reeleito em tempo algum. O regime
nitidamente presidencial: os secretrios ou ministros no compareceriam ao Congresso, entendendo-se com
este por escrito. cabea do Judicirio, um Supremo Tribunal de Justia, cujos membros seriam eleitos
pelo Senado, sem nenhuma interveno do Presidente da Republica.
O projeto Magalhes Castro dividia o territrio nacional em Estados e territrios. Exerceriam o Poder
Legislativo a cmara dos Deputados, eleita por trs anos, e o Senado, com senadores eleitos pelas legislaturas
dos Estados e por seis anos. O Presidente e o Vice-Presidente da Republica, eleitos pelas municipalidades,
receberiam o mandato por cinco anos, podendo obter reeleio passados dois perodos. Um Supremo
Tribunal de Justia teria os seus juizes eleitos pelo Congresso e escolheria o procurador geral, que poderia
denunciar o Presidente da Republica.

111

rejeitando-os, e, assim, em 30 de maio de 1890, foi entregue o projeto unanimemente

aprovado pela Comisso dos Cinco106.
Encaminhado pelo Marechal Deodoro a seus ministros, o projeto da Comisso
seria cuidadosamente revisto, sendo Rui Barbosa notadamente o lder desse trabalho de
reviso. Essa reviso no abordou apenas aspectos formais, adentrando questes materiais
significativas da nova organizao constitucional do pas107, especialmente no que tange
interveno federal (art. 6) e declarao de direitos (art. 72).
Como se pode ver, o Governo Provisrio, de acordo com seu projeto poltico,
procurou influenciar e at mesmo direcionar a elaborao da Constituio. E, dentre outros
meios, exerceu tal influncia na maneira pela qual convocou a Assemblia Constituinte,
instituiu a Comisso dos Cinco e ensejou a reviso ministerial do projeto da Comisso.
6.3.2. A tenso entre unionistas e federalistas.
Alm da tenso poltica entre o Governo Provisrio e o Congresso Constituinte,
uma outra, no necessariamente distinta, tambm permeou o processo constituinte. Trata-se
da tenso entre duas correntes polticas em que se dividia a maioria absoluta dos
constituintes: os unionistas e os federalistas.
Os unionistas defendiam a atribuio de maiores poderes Unio. Note-se que
essa tendncia centralizao do poder no significava que esse grupo fosse contra o
sistema federalista. Ao contrrio, era defensor de tal sistema, apenas entendendo que sua
melhor aplicao seria feita de uma maneira moderada, atenuada, deixando-se uma esfera
razovel de atuao ao poder central.
106

Segue uma breve anlise do projeto apresentado:

as antigas provncias passaram a ser consideradas Estados; no se falava em territrios, porque o Dr.
Magalhes Castro cedeu a empenhos do governo provisrio e abandonou sua primitiva opinio. Na
distribuio das rendas prevaleceu o projeto Werneck-Pestana; mas entendeu-se dever suprimir os impostos
de exportao, a datar de 1897. A cmara dos Deputados teve a legislatura fixada em trs anos; o Senado,
eleito por sufrgio direto dos eleitores, prolongando-se o perodo por nove anos, como sugeriram Werneck e
Pestana. O mandato do Presidente da Repblica reduziu-se a cinco anos, de conformidade com a lembrana
de Magalhes Castro; mas preferiu-se a eleio por eleitorado especial, a exemplo dos Estados Unidos e da
Argentina. Os secretrios de Estado no podiam comparecer s sesses do Congresso; s iriam s comisses
prestar esclarecimentos. Enfim, no Judicirio, determinava-se que o Supremo Tribunal de Justia se
compusesse de quinze juizes, nomeados pelo Senado, sem interferncia do Poder Executivo: o judicioso
processo da Constituio sua.
107
Muitas vezes se diz, com razo, que Rui Barbosa seria o verdadeiro autor do projeto constitucional
encaminhado Assemblia Constituinte. Para se ter uma idia mais clara de quanto do projeto constitucional
se deve Comisso dos Cinco e o quanto se deve a Rui Barbosa, recomenda-se a leitura do trabalho intitulado
O que de Rui de Pedro Calmon, encontrado em Prefcio BARBOSA, RUI. Obras Completas de Rui
Barbosa, vol. XVII, Tomo I, Ministrio da Educao e Sade, 1890, pp. XV-XXIII.

112

De outro lado, o grupo denominado federalista propugnava uma maior

descentralizao, com ampla autonomia do poder estadual, deixando Unio apenas as
atribuies estritamente necessrias a sua existncia. Buscando dar legitimao terica para
seus anseios descentralizadores, surgiram algumas estranhas idias, tal como a teoria da
dupla soberania, de Campos Salles, um dos principais lderes dos federalistas. A teoria
dizia que no apenas a Unio era soberana, mas tambm o eram cada um de seus Estados.
No interior do grupo de federalistas, surgiu ainda um subgrupo, no muito
numeroso, que defendia o federalismo levado aos seus limites, corrente que seria
denominada ultrafederalista.
Logo na discusso do primeiro artigo do Projeto da Constituio, que vedava o
direito de secesso, j se inaugurou o embate entre unionistas e federalistas. A questo da
autonomia estadual, por sua vez, foi um debate que atravessou quase todo o processo
constituinte. Os unionistas queriam tratar na Constituio Federal de diversos assuntos que
os federalistas entendiam que deveriam apenas ser cuidados nas Constituies estaduais, de
acordo com a autonomia de cada um dos Estados. Isso explica o fato de muitos debates no
adentrarem em aspectos materiais do objeto tratado, retendo-se no aspecto formal da
convenincia de que tal objeto fosse regulado ou no pela Constituio Federal.
Note-se, por fim, que, como se disse, as tenses entre Governo Provisrio e
Congresso Constituinte e entre unionistas e federalistas no so necessariamente tenses
distintas. Mais correto seria dizer tratar-se de uma dupla tenso. Com efeito, pelos decretos
editados e pelo projeto constitucional emanado do Governo Provisrio, verifica-se um forte
carter unionista em suas propostas. Tanto assim que Rui Barbosa era no apenas um dos
principais lderes do Governo Provisrio como um dos principais lderes dos constituintes
unionistas.
Passemos agora ao captulo seguinte, no qual se buscar focar o debate
constituinte que mais de perto interessa presente pesquisa, a questo da estadualizao ou
federalizao das terras devolutas.
6.4. A Comisso dos 21.

113

Em 22 de junho de 1890, a publicao do decreto n 510108 confere vigor,

provisrio e parcial, ao Projeto de Constituio do Governo Provisrio, elaborado pela
Comisso dos Cinco e revisto pelos ministros do Governo Provisrio, ainda no avaliado
pelo Congresso Constituinte, que nem sequer havia iniciado seus trabalhos. O vigor
conferido pelo decreto era provisrio, pois apenas duraria enquanto no definitivamente
aprovada a Constituio Federal, e era parcial, uma vez que s se referia dualidade das
Cmaras do Congresso, sua composio, sua eleio e funo, que so chamadas a
exercer, de aprovar a dita Constituio (art 3, do dec. n 510).
Alm de dar vigor parcial ao Projeto do Governo Provisrio, o decreto n 510
abandonou a idia inicial de Constituinte monocameral e concedeu poderes especiais ao
Congresso Nacional para julgar a Constituio, convocando as eleies dos representantes
constituintes para o dia 15 de setembro de 1890, dia em que efetivamente ocorreram.
O Congresso Constituinte seria composto por duas casas: a Cmara dos
Deputados, que contava com 205 deputados, e o Senado Federal, com 63 senadores. Pouco
antes da instalao do Congresso Constituinte, que se daria em 15 de novembro de 1890,
primeiro aniversrio da Proclamao da Repblica, a Cmara dos Deputados e o Senado
Federal decidiram instituir uma comisso com representantes de cada uma das casas109 para
elaborao conjunta de um projeto de Regimento Comum, o qual entraria em vigor
provisoriamente em 14 de novembro de 1890 e, depois de discutido e votado,
definitivamente em 21 de novembro de 1890.
Composto por oito captulos, o Regimento do Congresso Nacional dedicava
apenas os dois ltimos elaborao da Constituio, sendo os outros seis referentes aos
trabalhos do Poder Legislativo. Ao se analisar o Regimento, nota-se uma acentuada

108

Transcrevem-se aqui as disposies do decreto n. 510:

Art. 1 convocado para 15 de novembro do corrente ano o primeiro Congresso Nacional dos representantes
do povo brasileiro, procedendo-se a sua eleio aos 15 de setembro prximo vindouro.
Art. 2 Esse Congresso trar poderes especiais do eleitorado, para julgar a Constituio que neste ato se
publica e ser o primeiro objeto de suas deliberaes.
Art. 3 A Constituio publicada vigorar desde j unicamente no tocante dualidade das Cmaras do
Congresso, sua composio, sua eleio e funo, que so chamadas a exercer, de aprovar a dita
Constituio, e proceder em seguida na conformidade das suas disposies.
109
Os representantes da Cmara do Deputados foram Gabriel de Paula Almeida Magalhes (Minas Gerais),
Jos Alvelino Gurgel do Amaral (Cear), Dionisio Manhes Barreto (Rio De Janeiro), e os do Senado Federal
Prudente Jos de Moraes Barros (So Paulo), Eliseu de Souza Martins (Piau) e Joo Pedro Belfort Vieira
(Maranho).

114

preocupao com a celeridade dos trabalhos constituintes, certamente pela j citada presso
pelo retorno do pas legalidade110.
Assim, visando-se celeridade do debate constituinte, o art. 57111 do Regimento
do Congresso Nacional criava uma comisso de 21 membros e nela centralizava os
trabalhos constituintes. Essa comisso ficaria notoriamente conhecida como a Comisso
dos 21. Cada membro representaria um Estado e seria eleito separadamente por ele, mtodo
de composio, veementemente criticado por alguns constituintes112, que j sinalizaria o
vis federalista da Comisso. O parecer apresentado pela Comisso seria debatido pelo
plenrio do Congresso em duas discusses; a primeira votao se faria por artigos, e a
segunda, de maneira global, com a exceo das emendas, as quais seriam sempre votadas
separadamente (art. 58)113.

110

Interessante observao foi feita por Aurelino Leal, que lembra o importante papel da imprensa nessa
presso pela volta legalidade, especialmente de dois dos principais jornais de ento, Dirio de Notcias e O
Pas. Mais adiante, o autor lembra, perspicazmente, que esses rgos seguiam orientao, respectivamente, de
Rui Barbosa e Quintino Bocaiva, que, por serem membros do Governo Provisrio, defendiam a manuteno
integral do Projeto apresentado ao Congresso (LEAL, 2002:223).
111
Art. 57 O Congresso eleger uma Comisso especial de 21 membros para dar parecer sobre a
Constituio.
1. - A representao de cada Estado e do Distrito Federal eleger separadamente o membro que deva fazer
parte desta Comisso.
2. - O parecer da Comisso ser impresso no Dirio Oficial e distribudo em avulso pelos membros do
Congresso.
3. - Os votos divergentes, se os houver, sero designados pelas palavras vencido com ou sem restries
ou em pareceres em separado.
4. - Trs dias depois da distribuio avulsa, ser o parecer dado para Ordem do Dia, conjuntamente com a
Constituio decretada.
112
Dentre os crticos deste mtodo de composio destaca-se o constituinte Costa Machado, que, quando da
discusso do art. 57 do Regimento, se insurgiu contra seu critrio geogrfico:
O que me parece que os encarregados de confeccionar o Regimento, tratando de criar esta Comisso,
quiseram render homenagem a todos os Estados, no quiseram ofender suscetibilidades, foi uma espcie de
diplomacia. Mas preciso que se compreenda uma coisa e que ns, na Constituinte, no somos Deputados
de Estado algum, somos Deputados de todos os Estados Unidos do Brasil. Regimentos das Assemblias
Constituintes do Brasil, Subsecretaria de Arquivo. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies
Tcnicas, 1986, pp. 66-7.
113
Art. 58 O parecer e a Constituio sofrero duas discusses, sendo a 1 por captulos e a votao por
artigos, e a 2 discusso e votao englobadamente, salvo as emendas que sero votadas cada uma de per si.
1. - Terminada a 1. discusso, haver um interstcio de dois dias, o que comear a ser contado do dia em
que tiver lugar a distribuio da Constituio com as emendas.
2. - Na 2. discusso podero ser apresentadas ainda novas emendas, as quais, se forem aprovadas, sofrero
uma 3. discusso, finda a qual sero aprovadas ou rejeitadas sem subemendas.

115

Apesar das crticas, a Comisso foi eleita em 22 de novembro de 1890 114 e, menos
de vinte dias depois, em 10 de dezembro de 1890, apresentou seu parecer.
Em geral, no foram muitas as mudanas apresentadas ao Projeto do Governo
Provisrio. Entretanto, algumas das mudanas sugeridas tocavam e abalavam pontos
fundamentais do projeto, das quais uma interessa imensamente a esta pesquisa: a questo da
federalizao ou estadualizao das terras devolutas.
6.5. A questo fiscal no Congresso Constituinte.
Antes de tratarmos propriamente da questo de terras no Congresso Constituinte,
parece interessante a abordagem de uma outra questo fundamental no embate entre
unionistas e federalistas: a questo fiscal.
Alm de ser um dos pontos nodais do processo constituinte de 1891, a questo
fiscal nos interessa por se relacionar com a discusso a respeito da propriedade das terras
devolutas, na medida em que os federalistas a reivindicavam aos Estados federados para
que, com sua venda, fizessem frente s novas despesas a eles atribudas, as quais, segundo
eles, no poderiam ser suportadas com o simples remanejamento das receitas fiscais.
Para tratarmos da questo fiscal na transio republicana, faz-se novamente
obrigatria a referncia ao trabalho de Wilma Peres Costa, intitulado A questo fiscal na
transformao republicana continuidade e descontinuidade. Vejamos, na esteira dessa
pesquisa, como se deu a questo fiscal na Constituinte de 1891.
Durante o perodo imperial, houve forte centralizao das atribuies fiscais. Essa
centralizao devia-se no tanto a uma pretensa fora do poder central em se impor aos
anseios fiscais centrfugos, mas sim estreiteza arrecadadora do Estado como um todo,
sendo a arrecadao baseada quase que exclusivamente na tributao do comrcio exterior.
Com essa dependncia, o Estado imperial demonstrava no s os limites que a ordem
econmica e social escravista impunha extrao de impostos, como tambm sua
incapacidade em tributar a propriedade e a riqueza dos agentes econmicos privados, de
que so exemplos os fracassos na introduo do imposto territorial e do de renda.
114

A Comisso dos 21era composta por Francisco Machado (Amazonas), Lauro Sodr (Par), Casimiro Jr.
(Maranho), Teodoro Pacheco (Piau), Joaquim de Oliveira Catunda (Cear), Amaro Cavalcanti (Rio Grande
Do Norte), Joo Neiva (Paraba), Jos Higyno (Pernambuco), Gabino Besouro (Alagoas), Oliveira Valado
(Sergipe), Virglio Damsio (Bahia), Gil Goulart (Esprito Santo), Bernardino de Campos (So Paulo), Joo
Batista Lapr (Rio De Janeiro), Ubaldino do Amaral (Paran), Lauro Mller (Santa Catarina), Julio de
Castilhos (Rio Grande Do Sul), Joo Pinheiro (Minas Gerais), Lopes Trovo (Distrito Federal), Leopoldo de
Bulhes (Gois), Aquilino do Amaral (Mato Grosso).

116

Com a cessao das derrubadas peridicas dos governos provinciais, propiciadas

ao governo central pelo exerccio do Poder Moderador, foi possvel observar a
consolidao de esferas de poder no plano dos estados, fundamentais para a convergncia
dos interesses regionais que, no plano econmico, vinham progressivamente se
diferenciando a partir da dcada de 1870.
No se pode esquecer, entretanto, que, embora estivessem os Estados federados
unidos por um anseio descentralizador, a enorme diferenciao econmica e a extrema
desigualdade entre eles se fariam sentir na Constituinte de 1891, em especial quanto s
diferenas entre os potenciais de produo de recursos fiscais.
Dito isso, vejamos rapidamente como ocorreu a discusso da questo fiscal no
processo constituinte de 1891.
O projeto que saiu da Comisso dos Cinco, revisto pelo ministro Rui Barbosa,
inovava o sistema fiscal imperial por definir explicitamente as competncias tributrias
exclusivas das esferas federal e estadual, deixando ainda uma rea de competncia
cumulativa entre as duas esferas115.
115

O sistema fiscal tratado pelo projeto basicamente entre seus arts. 6 a 12, os quais so a seguir transcritos:
Art.6 da competncia exclusiva da Unio decretar:
1 Impostos sobre a importao de procedncia estrangeira;
2 Direito de entrada, sada e estada de navios; sendo livre o comrcio de cabotagem s mercadorias
nacionais, bem como s estrangeiras que j tenham pago imposto de exportao;
3 Taxas de selo;
4 Contribuies postais e telegrficas;
5 A criao e manuteno de alfndegas,
6 A instituio de bancos emissores. (...)
Art. 8 da competncia exclusiva dos estados decretar impostos:
1 Sobre exportao de mercadorias que no sejam de outros estados;
2 Sobre a propriedade territorial;
3 Sobre a transmisso de propriedade.
Pargrafo 1 isenta de impostos, no Estado por onde se exportar, a produo de outros estados.
Pargrafo 2 Em 1898, ou antes, se o Congresso deliberar, cessaro todos os direitos de exportao.
Pargrafo 3 S lcito a um Estado tributar a importao de mercadorias estrangeiras, quando destinadas
ao consumo em seu territrio, revertendo porm, o produto do imposto para o Tesouro
Federal.
Art.9 proibido ao Estado tributar de qualquer modo ou embaraar com qualquer dificuldade ou gravame
regulamentar ou administrativo, atos, instituies ou servios estabelecidos pelo Governo da Unio.
Art.10 vedado aos estados como Unio:
1 Criar impostos de trnsito pelo territrio de um Estado ou na passagem de um para outro sobre produtos
de outros estados da Repblica ou estrangeiros, e bem assim sobre os veculos de terra e gua que os
transportam.
2 Estabelecer, subvencionar ou embaraar o exerccio de cultos religiosos.
3 Prescrever leis retroativas.
Art. 11o Nos assuntos que pertencerem concorrentemente ao Governo da Unio e aos governos dos estados,
o exerccio da autoridade pelo primeiro obsta a ao dos segundos e anula, de ento em diante, as leis e
disposies dela emanadas.

117

Quando de sua anlise pela Comisso dos 21, se fizeram sentir as divergncias
entre os Estados, representados igualitariamente na Comisso. Dentre os pontos do projeto
mais criticados pela Comisso, dois se destacam. Primeiramente, a previso de a Unio
poder, em 1898, extinguir o imposto de exportao (art. 8, 3, pargrafo 3), principal fonte
de arrecadao dos Estados. Alm disso, ao questionar a razo da Unio em propor tal
dispositivo, cogitou-se a inteno que ela teria em substituir o imposto de exportao pelo
imposto territorial, o que no interessava s elites agrrias que representavam vrios
Estados na Comisso dos 21. Em segundo lugar, argumentou-se que somente o imposto de
exportao no seria suficiente para fazer frente s novas despesas carreadas aos Estados,
acabando a Comisso por propor, como disposio transitria, a concesso aos Estados de
10% sobre a arrecadao dos impostos de importao.
Alm dessas propostas, foi muito importante uma outra, que se poderia classificar
como ultrafederalista, de autoria de Jlio de Castilhos. Ele aceitava a enumerao das
receitas privativas da Unio (art. 6), mas entendia que deveria ser dada liberdade aos
Estados para que pudessem fixar quaisquer outros impostos que no aqueles privativos da
Unio, desde que tal fixao no fosse contrria s disposies da Constituio116. Sua
nica concesso Unio seriam os casos extraordinrios, nos quais ela poderia taxar a
renda dos Estados117.
Quando da discusso plenria das propostas, a proposta ultrafederalista de Jlio de
Castilhos contou com grande adeso, recebendo expressiva votao, sendo rejeitada apenas
por 103 votos a favor versus 123 contra. Tambm por pequena diferena foi rejeitada a
proposta da Comisso dos 21, dando aos Estados 10% dos impostos de importaes (123
votos contra e 98 a favor).

Art. 12 Alm das fontes de receita discriminadas nos arts. 6o e 8o lcito Unio, como aos estados,
cumulativamente ou no, criar outros quaisquer, no contravindo o disposto nos arts. 7o, 9o e 10.
116
Tal concepo encontra-se em sua proposta de reforma do art. 8, com a seguinte redao:
Art. 8 da competncia exclusiva dos estados decretar qualquer imposto que no esteja compreendido no
artigo 6 e que no seja contrrio s disposies da Constituio.
117
Art. 12 Nos casos extraordinrios de calamidade pblica poder o governo da Unio taxar a renda de
cada um dos estados, devendo ser igual para todos a porcentagem.
Pargrafo 1o Quando forem insuficientes as fontes de receita discriminadas no art. 6o para concorrer ao
servio da dvida nacional, poder tambm o governo da Unio lanar uma taxa permanente sobre a renda dos
estados, sem distines.

118

Como fatores apontados como causa da vitria dos interesses da Unio, destacamse a falta de coeso entre as propostas descentralizadoras 118 e os votos dos Estados
exportadores, especialmente So Paulo. Alm disso, a defesa de Rui Barbosa, ali como
representante da Bahia, foi tambm fundamental para a vitria unionista sobre o mpeto
descentralizador119-120.
6.5. A questo de terras no Congresso Constituinte.
Voltemos agora questo da propriedade das terras devolutas. Como dizamos, de
um modo geral no foram muitas as mudanas apresentadas ao Projeto do Governo
Provisrio. Apesar disso, algumas das mudanas realizadas abalavam pontos basilares do
projeto governamental. Dentre elas estava a questo da propriedade das terras devolutas.
Com clara tendncia unionista, o Projeto do Governo Provisrio dispunha que a
propriedade das terras devolutas ficaria reservada Unio, reservando-se a ela a faculdade
de distribuir aos Estados certas extenses de terras por meio de lei ordinria do Congresso
Nacional. Tal distribuio seria condicional, pois, se dentro de determinado prazo, tambm
estabelecido por lei, os Estados no conseguissem povoar nem colonizar as terras cedidas, a
propriedade seria devolvida Unio.
Assim, a redao do art. 63 do Projeto do Governo Provisrio tinha a seguinte
redao:

118

Pesava tambm contra as posies que queriam reduzir os poderes fiscais da Unio o fato de que tinham
suas foras divididas, a bancada riograndense vetando a idia de quotas-parte dos impostos de importao
para a renda dos estados (COSTA, 1998:161).
119
Os argumentos de Rui Barbosa tiveram grande peso no resultado da votao. Eles vinham de um
aguerrido federalista desde os tempos da monarquia, mas que agora, na posio de Ministro da Fazenda,
tendia a ver com clareza os limites estruturais que incidiam sobre a base fiscal do pas e, mais do que isso, os
constrangimentos que a dvida pblica impunham sobre as finanas nacionais. Paradoxalmente, o
endividamento servia aos interesses que militavam contra o enfraquecimento da Unio (COSTA 1998:162).
120
Parte desta defesa a seguir reproduzida, especialmente no que tange ao argumento de Rui Barbosa de que
os federalistas precisavam se conscientizar que a Unio preexistia aos estados federados e que esses apenas
poderiam existir dentro dela:
A questo para ns, que adotamos a forma federativa; a primeira necessidade, o ponto de partida de todas as
necessidades, est em assegurar a existncia independente da Unio Federal. depois de ter assegurado
coletividade nacional os meios de subsistir, forte, tranqila, acreditada, que havemos de procurar se ainda nos
sobram recursos que proporcionem s partes desse todo a espera de independncia local anelada por eles. (...)
Partamos, senhores, deste preliminar: os estados ho de viver na Unio e no podem subsistir fora dela. A
Unio o meio, a base, a condio absoluta da existncia dos estados (...) Se h no Brasil estados mais fortes
e estados menos fortes, mais fracos e menos fracos, a condio da existncia de todos, fracos ou fortes,
grandes ou pequenos, pobres ou ricos, a sua coeso, a solidariedade de sua vida integral no seio da
Federao, organizada segundo os meios prticos que a experincia nos indica.

119

Art. 63. Uma lei do Congresso Nacional distribuir aos

Estados certa extenso de terras devolutas, demarcadas
custa delles, aqum da zona da fronteira da Repblica, sob a
clusula de as povoarem e colonizarem dentro em
determinado prazo, devolvendo-se, quando essa ressalva se
no cumprir, Unio, a propriedade cedida.
Paragrapho nico. Os Estados podero transferir, sob a
mesma condio, essas terras, por qualquer ttulo de direito,
oneroso ou gratuito, a indivduos ou associaes que se
proponham a povoal-as e colonizal-as (Dirio do Congresso
Nacional, 5 de fevereiro de 1891, pg. 367).
V-se que, em seu projeto, o Governo Provisrio partia da idia de que o pas j
existia, isto , a Unio preexistia aos Estados, sendo j as terras devolutas sua propriedade,
fato este em que o sistema federalista no precisaria interferir.
A Constituinte, entretanto, alterou profundamente o projeto, partindo de idia
quase que totalmente oposta, isto , convencida de que no estava legislando em nome de
um paiz que j existia e sim em nome de Estados que concordavam em dar existncia
Unio, mas apenas com o estrictamente necessrio para viver (ROURE, 1918:176).
Com efeito, logo depois de sua publicao, surgiram diversas manifestaes
contrrias ao projeto. Por exemplo, em representao dirigida Assemblia Nacional, antes
mesmo do parecer da Comisso dos 21, o Apostolado Positivista props a substituio da
redao do art. 63 pela seguinte:
Art. 63. As terras devolutas pertencem aos estados em que
se acharem, exceptuadas as que forem necessrias para os
servios federaes (Dirio do Congresso Nacional, 18 de
fevereiro de 1891, pg. 563).
Logo no incio das reunies da Comisso dos 21, manifestou-se a forte tendncia
de entregar aos Estados a propriedade das terras devolutas. Tal tendncia se confirmou e,

120

em seu parecer, a Comisso alterou profundamente, nesse ponto, o Projeto do Governo

Provisrio, justificando de maneira relativamente extensa tal alterao. O prprio parecer
admite que a deciso no foi unnime, transparecendo a divergncia em torno do tema.
A maioria da commisso, convencida de que da autonomia
reconhecida aos Estados, pelo novo regimen, decorre o
direito s terras devolutas comprehendidas dentro dos seus
respectivos limites, como parte que so dos seus territrios,
opinou que o art. 63 fosse substitudo pelo seguinte:
Pertencem aos Estados as terras devolutas situadas nos seus
respectivos territrios, cabendo somente Unio as que
existem nas fronteiras nacionaes, comprehendidas dentro de
uma zona de cinco lguas e as que forem necessrias para as
estradas de ferro federaes (apud ROURE, 1918:178).
Interessante notar que, com relao ao projeto encarado como um todo, esse
parecer no se deteve muito em explicaes, no as dando quanto a grande parte das
alteraes efetuadas pela Comisso, cuidando apenas daquelas de maior importncia.
Assim, o fato de o parecer se deter longamente na questo da propriedade das terras
devolutas mostra a conscincia dos constituintes da inescapvel relevncia do tema em
debate. Na fundamentao da proposta de alterao do projeto, a Comisso usou dois
importantes argumentos para a estadualizao das terras devolutas.
O primeiro seria que a venda das terras devolutas estaduais garantiria aos Estados
uma renda extra que faria frente aos novos encargos a ele atribudos com o federalismo.
Com efeito, o federalismo encarregou os Estados, agora autnomos, de inmeras
atribuies e servios que antes competiam ao poder central. Com isso, surgiu o receio de
que os Estados no possussem renda suficiente para arcar com essas novas imposies.
Dessa maneira, a Comisso dos 21 pretendia que a venda das terras devolutas ajudasse na
resoluo desse problema.

121

Sendo incontestvel a necessidade de alargar as fontes de

receita dos Estados, a emenda em questo de alguma sorte
attende a essa necessidade, facultando aos Estados a venda de
suas terras devolutas, da qual tiraro elles abundantes
recursos para occorrer aos seus pesados encargos futuros
(Dirio do Congresso Nacional, 18 de fevereiro de 1891, pg.
567).
Uma segunda razo usada pela Comisso para fundamentar a escolha pela
estadualizao das terras devolutas a do tratamento diferenciado dispensado pelo governo
central aos Estados. Alegou-se que, se o Projeto do Governo Provisrio fosse aprovado e as
terras devolutas ficassem como propriedade da Unio, esta teria o poder de conced-las ou
no aos Estados, os quais ficariam merc de seu tratamento discriminatrio. Encarada
como estreitamente ligada questo de terras, tambm a colonizao ficaria sujeita a esse
tratamento discriminatrio, o que preocupava os poderes estaduais e, conseqentemente, os
membros da Comisso dos 21.
Os

interesses

da

colonizao,

que

affectam

mais

directamente os Estados, ficam tambm melhor garantidos

pela nova disposio, que ainda tem a vantagem de evitar a
desigualdade com que a Unio poderia occupar-se desse
importante ramo de servio (Dirio do Congresso Nacional,
18 de fevereiro de 1891, pg. 564).
Por fim, vale destacar a influncia do constitucionalismo norte-americano, com o
uso do exemplo do federalismo nos Estados Unidos, onde as terras devolutas pertencem aos
Estados federados. A comparao feita sem o cuidado de mostrar as diferenas e
peculiaridades entre os contextos histricos e os processos que levaram ao federalismo
brasileiro e norte-americano, o que leva novamente a se pensar que a Constituinte encarava
que, no Brasil, como nos Estados Unidos, eram os Estados que consentiam em dar
existncia Unio.

122

Nos Estados Unidos da Amrica do Norte prevaleceu o

princpio de pertencerem aos Estados as terras devolutas; e, si
hoje a Unio alli se acha no domnio dellas, porque as
houve por compra ou conquista aos ndios por cesso dos
estados, gratuita ou onerosa (Dirio do Congresso Nacional,
18 de fevereiro de 1891, pg. 565).
Quando submetida apreciao do plenrio do Congresso Constituinte, a proposta
de estadualizao das terras devolutas encontrou, de um lado, inmeros e ardorosos
defensores, e, de outro, embora no to numerosos, crticos igualmente ardorosos. Adiante
se tentar reconstruir os principais momentos dessa disputa.
A primeira discusso a respeito do art. 63 iniciou-se na sesso de 08 de janeiro de
1891. O constituinte Lauro Sodr foi o primeiro a apresentar sua proposta. Representante
do Estado do Par, Sodr era capito militar e ex-secretrio de Benjamin Constant quando
ministro da Guerra e, depois, da Instruo Pblica. Assim, logo se pode ver sua ligao
com o Apostolado Positivista. E, realmente, a emenda apresentada era mera adaptao
daquela apresentada pelo Apostolado Positivista antes mesmo do parecer da Comisso dos
21, atribuindo as terras devolutas aos Estados em que se encontrarem, com a exceo
daquelas indispensveis aos servios federais.
Na mesma sesso, pronunciou-se o deputado sul-rio-grandense Anto de Faria,
tambm favorvel estadualizao das terras devolutas. Vale lembrar que Anto de Faria,
republicano histrico, ativo participante da propaganda republicana no Rio Grande do Sul,
havia sido nomeado, logo aps a Proclamao da Repblica, superintende extraordinrio do
Servio de Terras daquele Estado. Defendeu sua posio nos seguintes termos:
O art. 63 do projecto d Unio o domnio das terras
devolutas (...). Alguns representantes consideram as terras
devolutas um patrimnio nacional que deve ser zelosamente
guardado em benefcio futuro da collectividade brasileira e
julgam uma iniqidade dar aos Estados o domnio dessas

123

terras. Entre os que assim pensam acha-se o meu antigo e

illustre correligionrio Sr. Ubaldino do Amaral, senador pelo
Paran. Sinto estar em desaccrdo com S. Ex., pois impugno
o artigo do projecto constitucional e s aceitarei a emenda da
comisso revisora se o Congresso no preferir a minha. Os
illustres representantes que argumentam no sentido de
demonstrar que a propriedade das terras devolutas deve caber
Unio lembram que h Estados onde no existem taes terras
e que esses, adoptado o alvitre constante da emenda que
formulei, ficariam em condies inferiores aos outros, sem as
vantagens equivalentes s que para estes resultaro da posse
desse patrimnio (...).
Si h estados onde no h terras devolutas, porque tem a
felicidade de tel-as todas povoadas e esto assim em
melhores condies do que os demais (...).
A prpria monarchia, pela lei de 24 de novembro de 1888, j
havia dado s provncias o producto da venda das terras
devolutas (Dirio do Congresso Nacional, 18 de fevereiro de
1891, pg. 566).
Depois disso, juntamente com Muniz Freire, Anto de Faria prope a seguinte
emenda:
Art. 63. As minas e as terras devolutas so do domnio dos
Estados, sem prejuzo dos direitos da Unio a toda poro de
territrio que precisar para defesa das fronteiras, para
fortificaes, para construces e, em geral, para qualquer
servio pblico que dependa directa e exclusivamente de sua
autoridade (Dirio do Congresso Nacional, 18 de fevereiro
de 1891, pg. 567).

124

Logo aps esse discurso, sobe tribuna mais um defensor da estadualizao das
terras devolutas, o pernambucano Joo Barbalho:
No

posso

comprehender

dentro

da

circumscripo

territorial dos Estados, territrios que pertenam a um poder

extranho, ainda que seja esse poder a Unio, salvo os
desapropriados para servios federaes (Dirio do Congresso
Nacional, 18 de fevereiro de 1891, pg. 567).
Na sesso seguinte, de 09 de janeiro de 1891, Homero Baptista props uma
emenda pela qual a redao do art. 63 deixaria Unio uma zona de cinco lguas de largura
em toda a fronteira, lembrando que isso no era muito quando comparado com a faixa de
dez lguas que a Lei de Terras dava ao governo imperial para defesa das fronteiras.
Ainda nesse mesmo dia, discursa o paraense Nina Ribeiro, criticando tanto a
redao proposta pelo Governo Provisrio, por consider-la um atentado contra todos os
princpios federalistas, quanto a redao do parecer da Comisso dos 21, por entender que
ela restringe demais o direito da Unio, alm do que, no se pode determinar com
preciso quaes sejam, no correr dos tempos, as necessidades da Unio, os servios que
porventura tenha de satisfazer e que demandem uma certa poro de terreno 121. Tendo em
considerao esses aspectos, prope a seguinte redao ao artigo:
So propriedades dos estados as terras devolutas situadas
dentro de seus respectivos limites, cabendo Unio somente

121

Sr. Presidente, o art. 63 do projecto um atentado contra todos os princpios federalistas. Eu no

comprehendo como possam existir estados autnomos sem direito ao seu territrio. Estado sem territrio
uma entidade impossvel de concepo, porque o estado o governo da sociedade de um certo territrio. o
domnio deste que justifica o governo dos povos que o habitam. Nada pois justifica o disposto no art. 63 do
projecto.
A comisso dos 21 propz um substitutivo no qual consagra o princpio opposto ao do projecto, reconhecendo
o direito dos estados s terras devolutas situadas nos respectivos territrios. Essa emenda restringe por
demais, entretanto, o direito da Unio, pois s lhe concede cinco lguas de terras nas fronteiras, e as que
forem necessrias para a construco de estradas de ferro. No se pode determinar com preciso quaes sejam,
no correr dos tempos, as necessidades da Unio, os servios que porventura tenha de satisfazer e que
demandem uma certa poro de terreno.

125

as que forem necessrias para servios federaes (apud

ROURE, 1918:184).

Na verdade, embora a fundamentao de Nina Ribeiro pudesse levar a pensar que

sua sugesto seria conciliatria, vemos que ela se aproxima muito da de Lauro Sodr, quase
com ela se confundindo.
Mais prximas da conciliao seriam as sugestes de emenda do alagoano Gabino
Besouro e do sergipano Vallado, propondo que as terras devolutas fossem entregues aos
Estados, reservando-se, entretanto, Unio o direito de reav-las quando fosse necessrio.
Na sesso de 10 de janeiro de 1891, a posio de que as terras deveriam pertencer
aos Estados, reservando-se Unio as que fossem indispensveis para servios federais e
obras de defesa, novamente seria defendida, agora por Assis Brasil.
No entanto, nesse mesmo dia surge o primeiro discurso defendendo a idia de que
as terras devolutas deveriam pertencer Unio. E a voz que se ouviu foi a do representante
mineiro Amrico Lobo, que chegou a dizer que enxergava na atitude da Constituinte uma
tendncia enormssima para liquidar-se a propriedade privada da Nao Brasileira, isto ,
para a diviso das terras pblicas e declarou preferir a redao do Projeto do Governo
Provisrio da emenda, para que se deixasse a uma lei ordinria a soluo da questo das
terras devolutas.
Encerrados os debates da primeira discusso sobre a redao do art. 63, sua
votao se realizou em 12 de janeiro de 1891, sendo rejeitadas as redaes do Projeto do
Governo Provisrio e o substitutivo da Comisso dos 21, alm da emenda de Lauro Sodr,
tendo sido aprovada a emenda de Anto de Faria e Muniz Freire. Como j se viu, ela
propunha que as terras devolutas fossem do domnio dos Estados, reservando-se Unio os
direitos de territrio necessrios para a defesa das fronteiras, as fortificaes, as construes
e, em geral, para qualquer servio pblico federal.
Na segunda discusso do art. 63, iniciada na sesso de 21 de janeiro de 1891, um
outro constituinte se faz notar na defesa da propriedade da Unio das terras devolutas, o
cearense Theodoreto Souto, que nos tempos do Imprio havia sido presidente das
Provncias de Santa Catarina (1883) e do Amazonas (1884). O discurso de Souto tenta
tornar indissocivel a idia da existncia soberana de uma nao com sua propriedade

126

territorial. Traando um paralelo, diz que a soberania territorial entra no direito pblico ao
mesmo ttulo que a propriedade entra no direito privado, sendo, para ele, inconcebvel a
idia de uma nao sem territrio. Adiante transcrevo parte do discurso:
Um outro assumpto, sobre o qual tambm enviei uma
emenda , me parece, de alta gravidade, e se refere a questo
dos terrenos devolutos, que, por uma emenda bruscamente
apresentada, passaram a pertencer aos estados.
Ora, isso absolutamente impossvel e absurdo, contra o
direito e a justia, contra as leis fundamentaes e razo.
Senhores, vs estabeleceis na Constituio, e este um
princpio essencial, um direito que faz parte da declarao
dos direito, uma dessas theses iniciaes que se chamava no
tempo da Revoluo Franceza o grande vestbulo das Cartas
Constitucionaes; vs estabeleceis que a propriedade
sagrada, mantida em sua plenitude, ou integralidade jurdicomoral e, pois, no pode ser absolutamente retirada nem ao
indivduo, nem a uma collectividade.
Mas, as terras devolutas em virtude de todas as leis
anteriores, pela ocupao secular, por todos os princpios de
direito j pertencem Unio; logo, vs no podeis tiral-as da
Unio para entregal-as aos estados.
Senhores, peo-vos que consulteis a scincia e a histria, o
direito e a philosophia e vos asseguro que no achareis nada
igual.
O princpio cardeal este: pertencem Unio, isto , ao
Estado em sua collectividade, em sua unidade superior, moral
e poltica, as terras que ningum poude occupar; pertencemlhe as terras que deixaram de ser occupadas; pertencem-lhe as
terras que ainda no esto occupadas; uma trplice
cathegoria. (...)

127

Senhores, o que fica sendo a Unio brazileira sem o seu

territrio? O que fica sendo, por exemplo, essa poro de
terrenos das Misses, objeto de litgio internacional?
Respondei-me; a quem fica pertencendo essa zona chamada
Misses, quando ns todos queremos que se a respeite nos
limites de nossa propriedade e no queremos que nella se
toque, pelo princpio superior da indivisibilidade do territrio
nacional? (...)
Senhores, eu poderei estar em rro, mas parece-me que a
emenda aprovada contm o maior de todos os absurdos.
Pretende-se fazer uma ptria sem um territrio, uma ptria
abstrata, sem elementos materiaes, sem domnio nacional,
que a maior fora de um povo, porque a sua maior riqueza
no presente e no futuro.
O que se pode fazer declarar na Constituio, e neste
sentido mando uma emenda, que a unio ceder uma certa
poro de terras devolutas. Soberania sem territrio uma
idia oca, um sonho. S o federalismo, levado altura do
separatismo, pode chegar at ahi. (Dirio do Congresso
Nacional, 21 de fevereiro de 1891, pg. 576 e 577).
interessante notar a reao de alguns constituintes, que no foram identificados,
ao discurso de Souto. Um o interrompe para dizer que nessa questo de terras V. Ex. est
mais atrazado do que a monarchia, que nos havia dado a importncia da venda, referindose certamente lei de 24 de novembro de 1888, citada, inclusive, por Anto de Faria em
seu discurso. Mais adiante, Souto ser mais uma vez interrompido para ser acusado de ser
contrrio s idias federalistas, com um constituinte acusando-o de querer uma repblica
sem federao, ao que outro responde, ironicamente, ento votemos j contra o art. 1.
Souto apresentou emenda cuja redao em muito se assemelhava quela do
Projeto do Governo Provisrio, entregando as terras devolutas ao domnio da Unio,
podendo esta, por meio de lei do Congresso, distribuir aos Estados, dentro dos seus limites,

128

certa extenso, com a condio de que eles as demarcassem e povoassem em determinado

prazo, no fim do qual, caso no cumprida a condio, as terras seriam restitudas Unio.
Outra emenda no mesmo sentido foi apresentada por Amrico Lobo,
restabelecendo o disposto no art. 63 do Projeto do Governo Provisrio. No entanto, essa era
mais radicalmente centralizadora, pois suprimia o pargrafo nico do projeto original, que
facultava aos Estados ceder, a ttulo oneroso ou gratuito, essas terras. Tratava-se, portanto,
de redao mais centralizadora que aquela apresentada pelo projeto original.
Apesar dos esforos contrrios, a mesma sorte reservada ao art. 63 na primeira
discusso lhe foi conferida na segunda, sendo aprovada a emenda de Jlio de Castilhos, que
tinha o mesmo teor da de Anto de Faria e Muniz Freire, ficando a redao do artigo
constitucional, renumerado para art. 64, com a seguinte redao:
Art. 64. Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas
situadas nos seus respectivos territrios, cabendo Unio
somente a poro do territrio que for indispensvel para a
defesa das fronteiras, fortificaes, construces militares e
estradas de ferro federaes.
Pargrafo nico - Os prprios nacionaes, que no forem
necessrios para o servio da Unio, passaro ao domnio dos
Estados, em cujo territrio estiverem situados (Dirio do
Congresso Nacional, 21 de fevereiro de 1891, pg. 578).
Alis, como bem observa Roure, a vontade de entregar as terras devolutas aos
estados era to grande, que a Assemblia ainda approvou outra emenda, no mesmo sentido,
apresentada pelo Sr. Feliciano Penna (1918:178).
Vendo sua posio derrotada na Assemblia Constituinte, alguns dos principais
responsveis pelo Projeto do Governo Provisrio fizeram questo de frisar a contrariedade
a que estavam sendo submetidos. Jos Hygino limitou-se a afirmar que votou pela
conservao do domnio da Unio sobre as terras devolutas. Rui Barbosa, por sua vez,
entregou uma declarao escrita na qual dizia:

129

Declaro ter votado contra todas as emendas que transferem

para os estados o domnio das terras e prprios nacionaes e
minas (apud ROURE, 1918:185).
Alm dele, tambm Quintino Bocaiva fez questo de assinalar sua
inconformidade:
Declaro que votei contra a disposio constitucional que
transferiu da Unio para os Estados o domnio das terras
devolutas. No sendo esta a nica divergncia do meu voto,
assignalo-a, contudo, pela excepcional gravidade desta
deliberao, na minha humilde opinio (apud ROURE,
1918:185).
eloqente o fato de alguns dos principais nomes do Governo Provisrio
declararem de forma to acentuada seu inconformismo com a soluo adotada para a
questo das terras devolutas. Isso parece demonstrar que eles tinham conscincia de que,
com essa alterao, boa parte da coerncia e aplicabilidade da reforma por eles planejada
fora posta em xeque.
6.6. A inconstitucionalidade do Registro Torrens.
Assim, v-se que a vitria dos federalistas na Constituinte na questo de terras,
com a entrega aos governos estaduais das terras devolutas, fez com que a poltica de terras
fosse totalmente descentralizada. Sendo a alienao das terras devolutas considerada
matria de direito administrativo, ao permitir que os Estados organizassem como quisessem
seus governos e administraes, a Constituio de 1891 acaba por comprometer fortemente
a aplicao do Registro Torrens. Os Estados passaram a se reger, aps 1891, por suas
prprias leis, respeitadas as limitaes constitucionais. Uma vez que o decreto que instituiu
o sistema Torrens de registro foi uma lei do governo central, a obrigao de serem
registradas por esse sistema as terras devolutas vendidas, na prtica, sucumbiu, caindo em
desuso o Registro Torrens na quase totalidade do territrio brasileiro. Nesse sentido,
comenta Ruy Cirne Lima:

130

Se assim , (...) como se concebe que a lei Torrens

decretasse sumariamente a nulidade de um ato, que no lhe
estava, nem lhe podia estar sujeito, mas que caa, ao invs, na
alada da legislao estadual? (LIMA, 1954:76).
Alis, no s na prtica, mas tambm do ponto de vista jurdico-formal, ganhou
fora uma corrente doutrinria que entendia que a obrigatoriedade do Registro Torrens era
inconstitucional, pela incompetncia legislativa de o governo central tratar das terras
devolutas, que, aps a Constituio de 1891, no mais lhe pertenciam. Com isso, em 3 de
agosto de 1895, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade da
obrigatoriedade do Registro Torrens. Note-se que no se deve entender que o sistema
Torrens de registro como um todo tinha sido declarado inconstitucional, mas sim que o
Registro Torrens obrigatrio foi declarado inconstitucional por ter sido institudo por um
decreto do Governo Provisrio. Assim, os Estados que quisessem poderiam adotar por suas
prprias leis o sistema, instituindo, inclusive, sua obrigatoriedade, se assim o desejassem.
Tal declarao foi, entretanto, suficiente para colaborar decisivamente para a runa do
projeto poltico de reforma do Governo Provisrio.

131

Cap. 7 Polticas estaduais de terras.

7.1. Introduo.
Tendo atravessado boa parte do sc. XIX, o longo embate entre centralizadores e
descentralizadores teve como um de seus pontos fundamentais a Proclamao da Repblica
e a decorrente realizao da Assemblia Constituinte de 1891. Como visto, no que tange
questo de terras, de enorme importncia naquele momento, o resultado desse confronto foi
amplamente favorvel aos defensores da descentralizao.
A passagem da propriedade das terras devolutas aos Estados federados permitiu que
cada unidade federativa organizasse e mantivesse da forma que melhor entendesse a sua
poltica de terras. Considerando que a administrao das terras, dentro da qual se inclua
sua alienao, era considerada matria de direito administrativo e tendo ainda em vista que
a Constituio Federal de 1891 atribua ampla liberdade aos rgos federados para que eles
organizassem sua administrao, pode-se notar que cada Estado passou a ter grande
liberdade para dispor sobre suas terras.
7.2. A manuteno pelos Estados da Lei de Terras de 1850.
Ao analisar as leis e a poltica de terras realizadas pelos Estados federados
brasileiros no perodo que sucedeu promulgao da Constituio Federal, um ponto pode
causar certa estranheza. Levando-se em conta a enorme liberdade de que gozavam os
Estados federados para tratar de suas terras, como se pode explicar que, na prtica e
guardadas algumas peculiaridades, houvesse enorme semelhana entre as legislaes dos
mais diversos Estados brasileiros?
Com efeito, as polticas estaduais de terras aproximam-se em diversos pontos.
Acima de tudo, pode-se notar que, de modo geral, os Estados brasileiros, ao se verem
atribudos de legislar sobre suas terras, valeram-se em grande parte da legislao imperial,
sobretudo da Lei de Terras de 1850. Mantiveram em suas leis estaduais os princpios
bsicos e muitas das regras da Lei de 1850, apenas adaptando-as aos novos tempos,
adaptao esta que, como veremos, muitas vezes se resumiu mudana de datas-limites.
Aqui, outra estranheza nos causada: as foras provinciais locais lutaram durante
tanto tempo pelo controle das terras e de sua legislao para, quando finalmente
conseguiram exercer tal poder, aplicar o mesmo instrumento legislativo criado e publicado
por seus opositores, contra o qual elas mesmas haviam resistido?

132

Poder-se-ia esperar que, uma vez vencida a corrente centralizadora e trazidas as

terras devolutas ao controle estadual, pelo menos alguns dos Estados federados
aproveitassem a oportunidade e se livrassem da Lei de 1850. Como veremos mais adiante,
na quase totalidade dos Estados brasileiros isso no ocorreu, acontecendo justamente o
contrrio, isto , servindo-se os Estados da Lei de Terras de 1850 como arcabouo para
seus sistemas legislativos estaduais de terras. Mas por qu?
Uma boa resposta nos oferecida por Lgia Maria Osrio Silva, em uma das poucas
obras que se dedicam a destrinchar profundamente o assunto, A Lei da Terra Um Estudo
sobre a Histria da Propriedade de Terra no Brasil, em sua terceira parte, focada na terra
durante o perodo da Primeira Repblica.
Segundo a autora, o aproveitamento da Lei de Terras de 1850 pelas legislaes
estaduais ocorreu, em grande parte, por ainda permanecerem vlidas as motivaes que
levaram adoo daquela lei.
Uma de suas principais motivaes da Lei de Terras ao procurar inibir a efetivao
de novas posses era garantir que tanto os imigrantes subsidiados como os escravos libertos
fossem impedidos ou ao menos enormemente dificultados de se tornarem proprietrios de
terras. Assim, tanto os imigrantes ingressados no Brasil aps 1854 quanto os escravos
libertos depois desta data no poderiam alegar, nem mesmo por meio de ttulos falsos,
prtica comum na poca, que sua posse era anterior da Lei de Terras. Ou seja, com o fim
anunciado da propriedade servil, uma vez que o trabalho no poderia mais ser cativo, as
classes agrrias dominantes sentiram a necessidade de tornar cativa a terra, na clebre
formulao do socilogo Jos de Souza Martins, em O cativeiro da terra (1986).
No entanto, a autora reconhece que apenas essa motivao no suficiente para
entender a adoo pelos Estados da Lei de 1850 por duas razes: (i) em muitos Estados,
nem a imigrao nem a escravido tiveram um papel importante pelo qual se justificasse a
manuteno da lei; e (ii) em segundo lugar, uma razo ainda mais importante, em nenhum
dos Estados manteve-se a data-limite de 1854 para a validade e legitimao das posses,
sendo essa data-limite freqente e sucessivamente prorrogada.
Exemplificativamente, no Par, por meio do decreto n 410, de 08 de outubro de
1891, e, posteriormente, do decreto n 82, de 15 de setembro de 1892, o governo estadual
legislou quanto poltica de terras. Tais decretos tinham como principal caracterstica a

133

ampliao da data-limite para as posses legitimveis. interessante notar que a partir de

1895 passou a ser praticamente uma rotina anual a expedio de decretos que prorrogassem
os prazos para que fossem feitas as legitimaes de posse. Com efeito, de 1895 a 1929
foram publicados quase que anualmente decretos nesse sentido.
Tambm a Bahia, por meio da lei n 198, de 21 de agosto de 1897, aumentou o
perodo dentro do qual as posses seriam legitimveis, fixando como data-limite para a
legitimao o dia 02 de julho de 1891. Aps isso, a partir de 1899, diversas e sucessivas leis
prorrogaram o prazo mximo para a realizao da legitimao, o qual acabou por se
estender at o ano de 1921.
Santa Catarina tambm no fugiu ao modelo de prorrogao de perodos para a
legitimao das posses. Por meio do decreto n 70, de 22 de maio de 1893, o governo
estadual legislou sobre as terras, fixando nova data-limite para as posses legitimveis e
prorrogando periodicamente o prazo para essas legitimaes at o ano de 1926.
Exemplo semelhante pode ser encontrado no Estado de Minas Gerais, que, por meio
do decreto n 1.351, de 11 de janeiro de 1900, modificou no s os prazos para legitimao
como tambm a data-limite para que uma posse fosse considerada legitimvel.
Seria exaustivo elencar aqui todas as leis estaduais que atuaram de maneira
semelhante. Por ora basta dizer que, mais adiante, ao aprofundarmos a anlise com o
emblemtico caso da legislao de terras do Estado de So Paulo, poderemos entender um
pouco melhor como e por que se dava essa prorrogao das datas-limite das posses
legitimveis.
Como se disse, a simples motivao de impedir ou dificultar o acesso propriedade
de terras aos imigrantes subsidiados e aos escravos libertos no suficiente para entender a
manuteno pelos Estados da Lei de Terras de 1850. Qual seria, ento, a outra motivao
que a essa se somaria?
Um dos principais objetivos da Lei de Terras era a legitimao das posses,
transformando simples posseiros (muitas vezes, grandes simples posseiros) em legtimos
proprietrios. Esse processo de legitimao fazia-se pela via administrativa. Dessa forma, a
manuteno da Lei de Terras pelos Estados federados significava, em outras palavras, a
manuteno da via administrativa como a via eleita para o processo de legitimao de
posses. Com a abolio da escravido e a conseqente valorizao da propriedade

134

imobiliria, esse processo de legitimao de posses passou a ter uma importncia ainda
maior. E, agora, mantendo-se a atribuio da soluo dos casos de legitimao de posses
via administrativa, os processos de legitimao seriam, em ltima instncia, julgados pelos
governadores dos Estados. Aps percorrer os Servios de Terras de seu Estado, seguindo o
procedimento votado pela Assemblia Legislativa, caberia ao governador do Estado dar a
ltima palavra nas legitimaes de posse. Com isso, os chefes dos governos estaduais
passariam, dessa forma, a ocupar uma posio central nas questes de terras, que, por si s,
j ocupavam o centro das atenes. Dessa forma, a classe agrria dominante, que possua,
como se sabe, maior poder de presso sobre os governos locais, no teria nenhum interesse
em retirar dos chefes polticos estaduais a atribuio de decidir a legitimao das posses,
posicionando-se favoravelmente manuteno da Lei de Terras de 1850.
7.3. A regra: o caso do Estado de So Paulo.
Visto isso, parece ser interesse observar um pouco mais de perto como se deu a
dinmica dos processos de legitimao de posses nos Estados. Tendo em vista a completa
impossibilidade de a presente pesquisa analisar, um a um, todos os Estados brasileiros,
optamos pela anlise um pouco mais detalhada do caso do Estado de So Paulo. Isso por se
entender que foi ali, especificamente, que a apropriao ilegtima das terras pblicas pelos
particulares pde mais drasticamente ser notada. Basicamente, por duas razes: primeiro,
pela exemplar complacncia com que a poltica de terras paulista e a legislao dela
decorrente trataram os casos de posses ilegtimas; e, em segundo lugar, pela abundncia de
relatos histricos e testemunhos que se encontram acerca da ocupao territorial dessa
regio, dificilmente comparveis a qualquer outra regio brasileira.
Vejamos, ento, um pouco da ocupao do territrio paulista durante a Primeira
Repblica.
Quando da promulgao da Constituio de 1891, o Estado de So Paulo contava
em seu patrimnio, como terras devolutas, com aproximadamente 2/3 de todo o seu
territrio (SILVA, 1990:363).
Ao analisar a ocupao territorial do Estado de So Paulo em fins do sc. XIX e
incio do sc. XX, no se pode esquecer o quanto sua economia era fortemente influenciada
pela opulncia da produo cafeeira. Alm disso, no se pode olvidar o carter
eminentemente exportador da cultura cafeeira, o que faz com que ela e, conseqentemente,

135

a velocidade da ocupao territorial paulista estejam intimamente ligadas s condies

econmicas mundiais, que determinam a maior ou menor demanda externa pelo caf.
Com efeito, pode-se notar que as duas principais intervenes estatais paulistas
em matria de terras, bem como os dois momentos de maior produo legislativa dispondo
sobre o tema, coincidem com as duas grandes ondas de expanso cafeeira.
Com a primeira grande expanso da cultura cafeeira, que teve incio em 1888 e
duraria at 1898, o caf, que, nos anos 1860 j havia avanado do Vale do Paraba sobre
uma pequena faixa do Oeste do Estado (regio de Campinas), intensificou ainda mais sua
marcha, adentrando no interior do Estado, investindo em regies como Mogiana (regio de
Ribeiro Preto), Baixa Paulista (regio de Araraquara) e, em menor proporo, Alta
Sorocabana (regio de Botucatu).
O resultado desse avano da agricultura cafeeira no decnio (1888-1898) foi a
criao de 41 novos municpios pelo governo do Estado e a triplicao dos ps de caf
plantados no perodo.
Seguiu-se a esse perodo de expanso do caf uma crise de superproduo que
intimidou o plantio de cafezais. Assim, entre 1898 e 1909, a produo cafeeira sofreu forte
desacelerao. Nesse perodo, os ps de caf cresceram apenas 10%, e nenhum municpio
foi criado no Estado.
Aps a Primeira Guerra Mundial, a crise da superproduo do caf foi superada,
contando para isso com uma forte poltica estatal de valorizao do produto, que acabou
por elevar seu preo no mercado internacional.
Assim, entre os anos de 1909 e 1918, a agricultura cafeeira conheceu uma nova
onda de expanso, e, em 1918, o nmero de ps de caf plantados havia passado de 1
bilho. Novamente, o nmero de municpios criados pelo governo estadual acompanha a
expanso cafeeira: entre 1910 e 1919, foram criados 32 municpios.
J se havia dito que a incisividade das polticas de terras estaduais paulistas
correspondia s fases de expanso cafeeira. Agora que foram rapidamente pontuadas as
duas grandes ondas de expanso cafeeira, vejamos como a elas corresponderam polticas
estaduais de terras que acabariam por se destacar por sua permissividade.
A primeira interveno do governo estadual na questo das terras ocorreu em
1895. O Congresso do Estado de So Paulo elaborou e aprovou, em 22 de junho daquele

136

ano, a lei n 323, que disciplinava o tratamento jurdico dispensado s terras devolutas,
incluindo sua medio, demarcao e aquisio. Alm disso, a lei tratava da legitimao ou
revalidao das posses e concesses de terras. A exemplo do que ocorreu nos outros
Estados federativos brasileiros, com essa lei tambm em So Paulo o tratamento jurdico
das terras fundamentava-se, essencialmente, nas disposies da Lei de Terras de 1850.
Ocorre que os dispositivos previstos pela lei de junho de 1895 foram considerados
excessivamente rigorosos com os possuidores de terras, levantando contra si forte presso
poltica, almejando sua alterao e substituio por regramentos mais amenos. Dentre todas
as regras estabelecidas pela lei, a que maior comoo causou aos possuidores de terras era a
que impossibilitava a legitimao de posses realizadas depois do ano de 1854.
No se deve pensar, entretanto, que aqueles que pleiteavam regras mais amenas
para a validao de suas posses fossem somente os pequenos posseiros espalhados pelo
interior do Estado. Grandes interesses avidamente se movimentavam, buscando se apossar
das terras com as quais a Unio havia contemplado os Estados e sobre as quais estes no
pareciam efetivamente preocupados em manter o seu poder.
Assim, frente forte presso poltica que atacava a rigorosidade das regras de
legitimao de posses da lei de junho de 1895, o Estado de So Paulo promulgaria, em 02
de agosto de 1898, a lei n 545, esta sim absolutamente compatvel com os interesses
particulares de quem visava apropriao das terras pblicas.
Em linhas gerais, tal lei dispunha, primeiramente, dois casos em que a legitimao
se daria de maneira automtica, prescindindo de qualquer processo de legitimao: (i) as
posses com ttulo anterior a 1878; e (ii) as posses em que o particular houvesse, desde 1868,
estabelecido moradia habitual e cultura efetiva.
A legitimao das demais posses seria feita por meio de processo de legitimao,
e a nica limitao temporal que a lei de 1898 impunha era a de que a posse tivesse tido
incio at a promulgao da lei de 22 de junho de 1895. Ou seja, com a lei de 1898, todas as
posses realizadas entre 1854 e 1895, que, at ento, no eram legitimveis, passaram a slo.
Dois anos mais tarde, seria publicado o regulamento da lei de agosto de 1898.
Dentre as novidades trazidas por esse regulamento, destaca-se como a mais importante a
criao do Registro Pblico das Terras. Este rgo seria responsvel pela publicidade da

137

propriedade imobiliria das terras do territrio paulista. Nele deveriam ser efetivados os
registros das sentenas de legitimao de posses e de revalidao de sesmarias. Alm disso,
deveriam tambm ser registrados os ttulos de aquisio de terras devolutas. E, por fim,
deveriam ser registradas, pelo Estado, as terras devolutas.
Esta ltima imposio de registro, o das terras devolutas pertencentes ao Estado
(prescrita no par. 1 do art. 25), bastante emblemtica. Ela demonstra, sem deixar margens
a grandes dvidas, como, na viso dos governantes estaduais paulistas, as terras devolutas
deveriam receber tratamento idntico quele dispensado s propriedade imobilirias
particulares, sendo regidas pelo direito civil comum e sendo o Estado, enquanto seu
proprietrio, em nada diferente do particular.
Entretanto, como era de esperar, a obrigao do Estado em registrar suas terras
devolutas no foi cumprida, nem mesmo poderia s-lo, levando-se em conta a enorme
dificuldade que encontrava at mesmo em identificar as ditas terras, quanto mais em
registr-las122. Pode-se dizer, inclusive, que o Estado paulista nem sequer se esforou no
sentido de registrar suas terras123.
Entretanto, embora durante a Primeira Repblica o Estado de So Paulo tenha
tratado de maneira to displicente quanto os demais Estados a questo do registro das
terras, nele os particulares parecem ter se preocupado de maneira um pouco mais efetiva
em registrar suas terras, estando certamente tal interesse interligado ao surto cafeeiro na
regio, que valorizou a propriedade de terra e tornou necessria, para assegur-la, alguma
forma de legitimao.
Assim, h relatos histricos de verdadeiras torrentes de proprietrios em direo
ao Cartrio de registros:
(...) todo mundo afluiu ao Cartrio de Hipotecas. Em seis meses,
dos livros constava tudo. Depois, o silncio voltou a pesar por dez
anos em cima dessa meia tonelada de papis sem que sobre estes se
122

Naturalmente, o Estado no cumpriu sua obrigao, pela forte razo de que nem sabia ao certo onde
ficavam as suas terras, tendo em vista que as terras devolutas se definiam por excluso, isto , partia-se do
pressuposto de que terras devolutas eram aquelas que no estavam no domnio particular e estas, tambm, no
estavam cadastradas (SILVA, 1990:370).
123
bem verdade que o estado no demonstrou o mnimo interesse em procurar saber onde estavam
localizadas as suas terras.

138

pronunciassem os funcionrios pblicos encarregados (COBRA,

1923:134).
Como se pode ver do prprio relato, se o Registro Pblico das Terras alcanou
relativo sucesso, foi unicamente pelo elevado interesse econmico em jogo nas
propriedades imobilirias das terras, e no por um efetivo interesse estatal em promov-lo.
Tanto foi assim que, uma vez realizado o registro das terras particulares, o Estado mantevese inerte quanto ao que fazer com os dados recolhidos, tornando-os absolutamente incuos
e perdendo uma grande oportunidade de frear os apossamentos ilegais e a invaso que suas
terras devolutas vinham sofrendo.
Inclusive, o fato de o governo estadual no ter respeitado a obrigao de registro das
terras devolutas por ele mesmo instituda tornou-se um forte e comum argumento dos
posseiros nos processos jurdicos pelos quais, depois de 1930, o Estado buscou, sem muito
sucesso, reapropriar-se das terras de que havia sido desapossado.
Pode-se dizer que, na verdade, no era somente a inrcia do governo estadual
paulista que fazia com que ele fechasse os olhos incisiva invaso sofrida por suas terras.
Tratava-se, de certo modo, de uma deciso poltica, o governo estadual preferia no ver as
ilegalidades com que de suas terras ele era espoliado, desde que, em contrapartida, a
produo cafeeira crescesse vertiginosamente e ao menos parte do prejuzo infringido
contra o patrimnio pblico estadual retornasse aos cofres em forma de impostos de
exportao.
Nesse sentido, novamente um relato de COBRA nos ajuda a chegar a essa
concluso:
O governo entendeu que era melhor abrir os diques, deixar que
todo mundo entrasse pelas terras devolutas, plantando caf numa
avanada sublime da audcia, recolhendo-se aos cofres pblicos,
sob a rubrica de impostos de exportao, quantias que compensam,
um tanto, a perda de alguns milhes de alqueires que se foram e
no voltaro mais (1923:131).

139

Ao contrrio do que se possa irrefletidamente pensar, essa postura liberal do poder

estadual com suas terras no fez com que o acesso terra se democratizasse. Apesar da
acuidade com que descreve a postura governamental paulista, COBRA parece ter
exagerado um pouco ao identificar os beneficirios da liberalidade do governo com suas
terras. No foi todo mundo que entrou pelas terras devolutas. A bem da verdade,
limitaes econmicas e sociais influiriam pesadamente na possibilidade de um particular
conquistar seu prprio territrio, impedindo muitos de poder se aventurar em busca de um
pedao de terra. Assim, a liberalidade estatal em se desfazer de suas terras era levada, pelo
contexto poltico-social, a uma filtragem, ocorrendo uma espcie de seleo, pela qual
apenas aqueles que possussem bens e prestgio suficientes conseguiriam aumentar suas
propriedades imobilirias, passando ento a possuir mais bens e gozar de mais prestgio, o
que lhes possibilitava acelerar o crescimento ilegal de suas propriedades. E a negligncia
com que o poder poltico estadual se distanciou da resoluo dos conflitos locais pela terra
apenas agravou as barreiras.
Esse processo se imbrica, em grande parte, com o fenmeno do coronelismo124. A
ao dos posseiros poderosos tinha o respaldo do poder poltico local (municipalidades).
Isso gerava uma constante insegurana dos posseiros menos influentes quanto garantia de
poderem permanecer nas terras que at ento vinham cultivando. Basta ver que os
agrimensores eram nomeados pelas autoridades municipais.
O poder estadual mantinha-se distante das disputas locais, negligenciando a garantia
da aplicao da lei que havia promulgado e deixando a cargo dos mandos e desmandos
municipais a resoluo dos conflitos de terra. Tanto a capacidade de se manter nas terras
quanto a de legalizar a posse de fato em um direito efetivo no podiam prescindir das
influncias do poder pblico municipal, fazendo com que aqueles que no gozassem de
prestgio poltico nem tivessem nada a oferecer em contrapartida (por exemplo, votos de
cabresto) no s se mantivessem alijados do processo de ocupao das terras pblicas, mas
ainda fossem desapossados das poucas terras das quais haviam conseguido se apossar.
Mesmo o Poder Judicirio inseria-se nessa dinmica de poder, permanecendo em
boa parte servil aos chefes polticos. Assim, tornava-se intil buscar na Justia o remdio
124

O estudo aprofundado do coronelismo ultrapassa em muito os limites aqui pretendidos, de forma que nos
dedicarmos demais a esse fenmeno nada seria que no um desvirtuamento da presente pesquisa.
Para uma viso mais profunda e sistemtica do coronelismo, LEAL (1997).

140

contra a parcialidade dos governantes. Mesmo os juzes de Paz, eleitos que eram,
apresentavam-se bastante subservientes aos poderes polticos municipais, pois sabiam que
sua eleio e toda sua futura carreira poltica deles dependiam. Os nicos que, por serem
integrantes de carreira prpria, poderiam interferir com certo grau de independncia no
processo de apropriao das terras seriam os juzes de Direito125. No entanto, deve-se
lembrar que, de acordo com o art. 138 do regulamento de 1900, em regra, no cabia aos
juzes de Direito, e sim aos juzes comissrios, o julgamento dos processos de
discriminao das terras pblicas das particulares. Como se sabe, os juzes comissrios
eram nomeados pelo governador de Estado, e, se o chefe poltico municipal estivesse
alinhado ao governo estadual, como normalmente ocorria, tal nomeao se daria de acordo
com a preferncia do poder local. Os juzes de Direito apenas seriam chamados a decidir
sobre conflito de terras caso aqueles que se sentissem prejudicados a eles recorressem e,
ainda assim, somente poderiam se pronunciar sobre a questo da fixao das linhas
divisrias das terras.
Com todos esses instrumentos, montou-se um mecanismo em que aqueles que
tinham condies econmicas e polticas se apropriavam ilegitimamente das terras
pblicas, com a certeza de que a inrcia e a liberalidade do governo estadual acabariam por
promover a expurgao dos vcios jurdicos dessa apropriao indevida, conferindo-lhes
mais tarde um ttulo de terras juridicamente irretocvel.
Passada a Primeira Guerra Mundial, a produo cafeeira conheceu um novo ciclo
expansivo, dessa vez em direo ao extremo Oeste do Estado. Para acompanhar esse novo
impulso da economia cafeeira, o governo estadual paulista entendeu necessrio intervir
novamente na legislao de terras, modificando a lei de 1898 e seu regulamento de 1900.
Foi assim que o ento governador Washington Lus promulgou, em 27 de dezembro de
1921, a lei n 1844, que viria a ser objeto de regulamentao em agosto de 1922. Tal lei
125

Note-se que, mesmo os juzes de Direito, que, teoricamente, possuam certa autonomia e independncia no
desempenho de suas funes, estavam sujeitos s presses polticas e sociais das autoridades locais.
Comentando especificamente sobre a regio de Campos Novos, que teve como chefe poltico local do perodo
de 1889 a 1912 o coronel Francisco Sanches de Figueiredo, COBRA relata a esse respeito:
Em Campos Novos, nessa poca, juzes de Direito no paravam. O primeiro nomeado foi o nico que se deu
bem no lugar; deixando o cargo, depois de quatro ou cinco anos de exerccio, ali ficou advogando e dirigindo
agremiao partidria. Os outros, mal tomavam posse, requeriam licena e de licena ficavam
indefinidamente, j por falta de conforto no lugar, j por no haver garantias para o livre exerccio de seu
cargo. Destarte estava quase sempre com a vara o primeiro juiz de Paz da sede da comarca, leigo, eleito pelo
partido dominante, a cujo cabea devia obedecer, seguindo orientao do advogado que ao mesmo tempo
presidia o diretrio (1923:166-167).

141

pretendeu, em suma, legalizar a situao dos posseiros irregulares. Com foco nesse
objetivo, ela previu que poderiam ser regularizados os ttulos de terra de todos os posseiros
que estivessem ocupando suas terras pelo menos um ano antes da entrada em vigor da lei
(fins de 1920). Alm disso, tambm estariam habilitados titulao de suas terras todos
aqueles que possussem um ttulo, mesmo que ilegtimo, antes da promulgao da lei. Por
fim, poderiam tirar ttulos de terras todos os que tivessem obtido uma deciso judicial
favorvel.
A liberalidade da poltica estadual paulista de terras, que j era patente com a lei de
1898, torna-se, com a lei de dezembro de 1921, absurdamente caricata. Dificilmente se
poderia imaginar qualquer posse obtida entre 1895 (ltimo limite temporal para legalizao
das posses pela lei de 1898) e 1921 que no se enquadrasse em algumas das hipteses de
legitimao previstas pela nova lei.
Essa liberalidade fica ainda mais caracterizada com a autorizao da lei de 1921 da
concesso gratuita de terras devolutas126. Alis, levando-se em conta que todo o arcabouo
da legislao estadual de terras estava fundamentado na Lei de Terras de 1850, no se pode
deixar de notar aqui, alm de uma incompatibilidade entre a lei de 1921 e a de 1850, um
grave retrocesso.
7.3.1. Jardim das Camlias: a irresoluo jurdica como instrumento de
dominao.
Para refletir sobre a poltica de terras do Estado de So Paulo, parece ser
interessante nos remetermos ao trabalho de pesquisa realizado por James Holston,
originalmente intitulado The Misrule of Law: Land and Usurpation in Brazil, sendo
traduzido posteriormente como Legalizando o Ilegal: Propriedade e Usurpao no Brasil.
A pesquisa de Holston gira em torno de uma questo inicial: como se pode
entender o direito se o sistema jurdico que, por princpio, deveria objetivar resolver
conflitos mostra-se como um meio de perpetuar e obscurecer as disputas ao invs de
resolv-las? (HOLSTON, 1993:68).O autor faz uma anlise histrica do tratamento legal
dispensado propriedade de terra. Chama a ateno a metodologia empregada por Holston,

126

Cf. com o art. 2 do Regulamento para a Execuo da Lei n 1.884:

Art. 2. Fica o governo autorizado a alienar gratuitamente as terras devolutas de que trata o artigo
antecedente a nacionais ou estrangeiros que as cultivem.

142

que, para tal anlise, foca-se em um caso especfico que o permite reconstruir boa parte da
histria da propriedade imvel brasileira.
O caso tratado por Holston o da propriedade de terra no Jardim das Camlias,
regio perifrica da cidade de So Paulo, localizada s margens do Rio Tiet. A histria
dessa regio to complexa que mesmo Holston, que passou dois anos (entre 1987 e 1990)
debruado sobre ela, admite que frente sua complexidade sem limites, no posso afirmar
que o entendo por inteiro, tampouco seria prudente dirimir de erros e distores a anlise de
seus contornos expostos (HOLSTON, 1993:84).
A histria da reivindicao dessas terras remonta a 1580, ano em que foi
estabelecida uma concesso de terra real para o antigo aldeamento indgena de So Miguel
e Guarulhos, o qual viria a ser oficialmente extinto em 1850. Assim, por ser esta a origem
mais remota da propriedade da terra da regio, surge um primeiro ator a reivindicar essa
propriedade: o governo federal. Esse pedido se basearia no fato de que a Lei de Terras
imperial de 1850 e a legislao que a seguiu teriam incorporado os aldeamentos indgenas
ao patrimnio nacional.
No entanto, para o autor, o centro nevrlgico da questo ocorreria em outro
momento da histria de nosso pas, sendo este o ponto em que o trabalho de Holston mais
de perto interessa presente pesquisa. Como j se viu, a Lei de Terras utilizava a promessa
de aquisio de terras pblicas para atrair imigrantes europeus para o Brasil, de incio como
trabalhadores substitutos do trabalho escravo e, depois, como colonos livres proprietrios
de suas terras. Seguindo essa mesma lgica, o primeiro governo da Repblica recmproclamada fez concesses a particulares para que estes promovessem em terras devolutas a
fundao de colnias agrcolas de imigrantes. Trata-se, como visto no item 3.3.1, dos
burgos agrcolas.
nesse contexto que, em 1890, foram concedidos ao engenheiro Ricardo Medina
50 mil hectares de terras devolutas. O contrato de concesso tinha diversas condies,
dentre as quais (i) a fundao em dois anos da colnia agrcola, (ii) a realizao de um
levantamento distinguindo as reas devolutas daquelas j adquiridas por outros e (iii) o
pagamento ao governo de um preo fixo para cada rea vendida aos imigrantes.
Apesar de estar previsto que qualquer no cumprimento dessas condies
rescindiria o contrato, havia a previso de que, mesmo no cumprindo com a sua parte, o

143

cessionrio ficaria com metade das terras cedidas, sendo a outra metade restituda ao
governo.
Em 1891, Medina transferiu a concesso, com todas as suas condies, para o
Banco Evolucionista. Este banco, cujo fundador era o prprio Medina, era um dos muitos
bancos de empreendimentos imobilirios que se criaram visando aproveitar a nova poltica
de terras. Transferida a concesso, o banco foi incapaz de realizar a colonizao das reas
no tempo exigido, sendo rescindido o contrato. No entanto, o banco ofereceu uma proposta
de pagamento das reas mais ao sul da rea concedida, proposta que foi aceita pelo governo
republicano, que, em 1892, concedeu ao banco o ttulo de 25 mil hectares. Note-se,
entretanto, que o Banco Evolucionista espertamente no realizou a discriminao das terras
devolutas dessa regio daquelas que no o eram. Ainda assim, foram-lhe concedidos os 25
mil hectares, os quais, bom lembrar, continuavam condicionados s exigncias do
contrato de concesso.
Um ano mais tarde, o Banco Evolucionista hipotecou esse ttulo condicional ao
Banco de Crdito Real do Brasil, que acabou por ficar definitivamente com o ttulo em
virtude da falncia daquele em 1900. Nove anos depois, seria o Banco de Crdito Real do
Brasil que faliria. No entanto, durante a liquidao do banco, seu presidente, Eugnio
Hanold, compraria o ttulo das terras do Jardim das Camlias, vendendo-o em 1917 para
uma companhia imobiliria chamada Predial. Ocorre que, entre a aquisio e a venda do
titulo, diversos credores do Banco Evolucionista entraram com processos pedindo a parte
da propriedade que a eles caberia. O Estado de So Paulo, por sua vez, com base no art. 64
da Constituio de 1891, alegava que ele detinha as terras devolutas em questo. Submetido
o caso ao Supremo Tribunal Federal, este o decide em 1928. Segundo Holston, tal deciso
mais pareceu complicar do que resolver a disputa (Holston, 1993:85), reafirmando a
validade dos direitos do Banco Evolucionista, por negar que a Constituio os tenha
esvaziado, estabelecendo, no entanto, que, com base na clusula de reaquisio constante
do contrato inicial de 1890, o Estado de So Paulo detinha metade dos direitos sobre os 25
mil hectares, definindo, portanto, o Estado, e no a Unio, como beneficirio da clusula.
A histria continua com mais transferncias realizadas sobre ttulos de propriedade
cujas origens so, quando pouco, duvidosas. No entanto, pelo muito que j foi dito pouco
comparado complexidade do caso , acredito que j se possa vislumbrar a linha da

144

pesquisa de Holston. Reconstruindo essa confusa histria legal, o autor mostra como, por
trs das irresolues cuidadosamente orquestradas, as leis de terras incentivaram os
conflitos a respeito delas. No decorrer deste processo, prticas ilegais produzem leis,
solues extralegais so incorporadas no processo judicial e a lei confirmada como um
canal de desordem estratgica. Para o autor, assim, por meio da desordem estratgica,
que a lei assegura a manuteno dos privilgios daqueles que possuem poderes extralegais
de manipulao da poltica, da burocracia, enfim, da prpria histria. Por fim, diga-se, a
irresoluo jurdica acaba por se mostrar, em especial no caso de terras brasileiro, como um
meio de dominao efetivo, embora perverso (Holston, 1993:87).
7.4. A exceo: o caso do Estado do Rio Grande do Sul.
Como vimos, a liberalidade com que o Estado de So Paulo tratou a legitimao das
posses ilegais de suas terras devolutas durante a Primeira Repblica, antes de se constituir
em exceo, emblema uma verdadeira regra verificada na quase totalidade dos Estados
federados. No gratuito, entretanto, o cuidado de usar a ressalva quase, pois nem todos
os Estados atuaram dessa forma. A eloqente exceo trata-se do Estado do Rio Grande do
Sul.
Ao tratarmos do Rio Grande do Sul, embora no seja especificamente o tema da
presente pesquisa, no pode ser ignorada a forte divergncia existente entre os pensadores
que cuidaram da Primeira Repblica sul-rio-grandense. De um lado, a maior parte dos
pensadores da historiografia tradicional entende que, devido s especificidades da transio
republicana naquele Estado da Federao, no se poderia ali observar o fenmeno do
coronelismo tal como encontrado nos demais Estados ou que, ainda segundo essa primeira
corrente, quando muito, no Rio Grande do Sul se encontraria apenas uma verso atenuada,
amenizada do fenmeno coronelista nas relaes entre poderes locais e estaduais, perdendo
ali o coronelismo muito de sua fora enquanto esquema explicativo. De outro lado, embora
em nmero menor, h um crescente nmero de pensadores que procuram diminuir a
relevncia que a historiografia tradicional conferiu s especificidades do processo
republicano gacho, entendendo que no Rio Grande do Sul, como em qualquer outro
Estado brasileiro, o fenmeno coronelista se fez notar.
Embora reconhecendo a discusso acima como um ponto nodal para entender a
Primeira Repblica gacha e, conseqentemente, a Primeira Repblica brasileira, no se

145

pretende neste trabalho o aprofundamento na questo. E isso por uma razo muito simples.
Para os fins aqui pretendidos, podemos nos valer de um ncleo comum aos pensadores de
ambas as correntes, um ncleo que, a nosso ver, estaria fora de disputa.
Com efeito, embora discordem das conseqncias, pensadores de ambos os lados
parecem concordar que no Rio Grande do Sul houve uma confluncia de circunstncias
polticas, econmicas e sociais especficas que, independentemente de terem ou no inibido
o fenmeno coronelista, influenciaram a transio republicana gacha.
Vejamos, ento, de forma breve, quais seriam essas circunstncias.
Na passagem da Monarquia para a Repblica, ocorreu no Rio Grande do Sul um
processo indito no Brasil naquele momento histrico: em vez do continusmo do comando
do poder local nas mos da oligarquia latifundiria, houve uma alterao na forma de
dominao e um novo grupo se instalou no poder. Tal ineditismo deveu-se a diversos
fatores, dentre os quais os principais foram o descontentamento das classes emergentes e o
enfraquecimento e a diviso das classes dominantes.
Quando da Proclamao da Repblica, o Rio Grande do Sul possua, ao contrrio da
grande maioria dos Estados, inmeros grupos sociais que, a despeito da prosperidade
econmica que vivenciavam, mantinham-se excludos do poder poltico, e o Estado
patrimonialista, dominado que era pela oligarquia pecuarista, privilegiava a economia
pecurio-exportadora. O descontentamento desses novos grupos sociais crescia e eles se
mostravam suscetveis a serem capturados por partidos com novas orientaes polticas.
Ao final do Imprio, a sociedade tradicional gacha encontrava-se abalada. A esse
abalo ainda se somou uma longa crise econmica, de quase dez anos de durao, que
dividiu a classe regional dominante em dois grupos, contrapondo os charqueadores de
Pelotas aos pecuaristas do Sudoeste.
Enfim, foi a instabilidade gerada pelo descontentamento das classes emergentes e
pelo enfraquecimento e diviso das classes dominantes que abriu portas a um processo de
modificao e, por que no dizer, modernizao do Estado. Foi nesse contexto que, com o
apoio do governo central, foi possvel aos positivistas do Partido Republicano Riograndense (PRR) chegar ao poder. No entanto, deve-se notar que os conflitos pelo poder se
mantiveram, e os setores oligrquicos continuavam sequiosos de retomar o poder perdido,
tanto que, em 1893, tais conflitos dariam causa Revoluo Federalista.

146

A notcia da Proclamao da Repblica chegou ao Rio Grande do Sul por meio de

um telegrama de Quintino Bocaiva Redao do jornal A Federao, rgo propagandista
fundado em 1884 pelo incipiente Partido Republicano Rio-grandense (PRR). Teve incio a
partir de ento um perodo de profunda instabilidade institucional e poltica expresso no
sobe e desce de governadores e na derrubada de funcionrios pblicos de seus postos. O
PRR, mesmo engrossado por adesistas oportunistas, continuava minoritrio e tinha
dificuldades de impor seu domnio poltico ao Estado. No interior do partido, Jlio de
Castilhos afirmou-se progressivamente como liderana, precipitando dissidncias. Nesse
processo de construo de um novo plo de poder, Castilhos contou com o inestimvel
apoio, sobretudo, dos governos Marechal Deodoro da Fonseca e Floriano Peixoto, da
oligarquia cafeeira paulista, do Exrcito Nacional, dos positivistas religiosos, dos grandes
comerciantes e financistas urbanos sul-rio-grandenses, especialmente de Porto Alegre,
Pelotas e Rio Grande, entre outros (AXT, 2001a).
Entretanto, no se pode deixar de notar que boa parte dos pecuaristas e dos
comerciantes da regio da fronteira, que dominaram isoladamente a poltica regional
durante o Imprio, embora continuassem de certa forma integrando o conjunto da classe
dominante, foram deslocados para uma posio secundria na definio das polticas
pblicas. Isso admitido at mesmo por Gunter Axt, um dos principais expoentes e
defensores da tese da efetiva existncia de um coronelismo gacho. E justamente nessa
relegao da classe agrrio-latifundiria a segundo plano que se encontra uma das
principais especificidades do processo de transio republicana gacha.
Cabe aqui um rpido retrato da sociedade e da estrutura fundiria gacha de ento.
Quando comparada s demais sociedades regionais brasileiras, a sociedade gacha de fins
do Imprio no somente possua mais setores mercantis que realizavam trocas mtuas como
tambm era socialmente mais diversificada que as demais. E isso mesmo quando
comparada a So Paulo, pois, enquanto a regio paulista de agricultura de exportao
possua basicamente o setor exportador e, quando muito, um outro setor muito pouco
mercantilizado, o Rio Grande do Sul possua ao menos trs setores econmicos que
mantinham entre si relaes comerciais: o da pecuria de exportao, o charqueador e o da
agricultura e do artesanato das colnias de povoamento. Alis, outro fator diferencial da
sociedade gacha a existncia, ao lado das classes proprietrias tradicionais, de uma

147

classe mdia rural concentrada nas colnias de povoamento, alm de classes urbanas das
vilas e cidades da zona colonial.
Enfim, foi esse hiato de poder poltico, gerado simultaneamente pela instabilidade
causada pelo descontentamento das classes emergentes e pelo enfraquecimento e diviso
das classes dominantes, que possibilitou a ascenso do PRR, na pessoa de Jlio de
Castilhos. E, o mais importante, ao alijar boa parte da classe de proprietrios agrriolatifundirios do poder poltico por ela historicamente exercido durante o Imprio, a
ascenso de Jlio de Castilhos ao poder estadual se deu sem compromissos polticos com a
classe agrrio-exportadora latifundiria. Alis, pelo contrrio, se deu justamente com a
assuno de compromissos frente s demais classes sociais que, em muitos pontos, se
contrapunham aos interesses da classe latifundiria.
Foi nesse contexto que, no dia 25 de junho de 1891, foi instalada a Assemblia
Constituinte em Porto Alegre que daria origem primeira Constituio gacha. Conforme
relata AXT (2001a), os 43 deputados pertenciam todos chapa republicana, que fora
consagrada no pleito desferido em 5 de maio. Isso porque o decreto federal n 511,
conhecido como Regimento Alvim, estabelecia que as eleies daqueles tempos, mesmo
para o Legislativo, eram tudo ou nada, se realizando por maioria relativa, em lista
completa, o que liquidava as chances de representao das minorias ou dissidncias. Assim,
com a excluso formal da oposio, o PRR legislava sozinho. Ou, mais que isso, constitua
sozinho o Estado do Rio Grande do Sul.
Os trabalhos constituintes foram cleres. Como era de esperar, dada a composio
da Assemblia Constituinte, o consenso foi praticamente a regra. Do projeto original,
elaborado exclusivamente por Jlio de Castilhos, derrubaram-se fundamentalmente apenas
a investidura eletiva dos juzes distritais e a extino do jri, indicando uma pequena reao
da magistratura togada ao constitucionalismo castilhista. No dia 14 de julho, a Constituio
foi promulgada, Castilhos foi indiretamente eleito Presidente do Estado, e a Constituinte,
convertida em Assemblia ordinria.
Muitos foram os pontos polmicos dessa Carta, com destaque para os mecanismos
de interveno do poder estadual nos municpios, para a eliso do conceito liberal de
separao dos poderes e para a possibilidade de reeleio indefinida do primeiro
mandatrio do governo estadual e dos chefes dos Executivos municipais. Enfim, tratava-se

148

de uma Constituio inegavelmente autoritria, sendo, inclusive, a discusso da

compatibilidade entre ela e a Constituio Federal discutida no Congresso Nacional at o
ano de 1923.
Entrando j especificamente no tema da poltica de terras, tem-se que, dentre as
caractersticas autoritrias da Constituio estadual, observa-se em seu artigo 20, n 21, que
ela estabeleceu como atribuio do Presidente de Estado organizar e dirigir o servio
relativo s terras do Estado (...). J aqui se nota uma peculiaridade no direito de terras do
Estado sul-rio-grandense com relao aos demais. Trata-se da nica Constituio estadual
de todo o pas que no atribui tal poder Assemblia Legislativa.
Como se pode ver, tambm em relao poltica de terras, a Constituio estadual
gacha no tem como escapar da crtica de autoritria, no s pela atribuio ao chefe do
Executivo de legislar sobre as terras pblicas, mas tambm pela prpria composio da
Assemblia Constituinte, posteriormente Assemblia Legislativa, que quase nenhuma
oposio enfrentava em sua tarefa de legislar.
Deixando de lado, ao menos na parte em que isso for possvel, o reprovvel
autoritarismo do processo legislativo gacho, o fato que no Estado do Rio Grande do Sul
pde se notar uma preocupao governamental em registrar e cadastrar as terras
particulares, discriminando-as das terras pblicas e diminuindo, com isso, as fraudes e
usurpaes que se intentavam contra as terras estatais.
Indcio de tal preocupao a constncia da abordagem da questo de terras nas
mensagens do Presidente do Estado Assemblia dos Representantes.
Na Mensagem Assemblia dos Representantes de 20 de setembro de 1896, por
exemplo, Jlio de Castilhos, ento Presidente do Estado, alertou para as fraudes de
legitimao de posses ocorridas no regime anterior e comparou os nmeros de seu governo
aos daquele:
Para formardes um juzo aproximado das fraudes a que estiveram
expostas as terras pblicas no antigo regime, basta-me indicar-vos
que em 1881, durante os 28 anos decorridos aps o regulamento de
30 de janeiro de 1854, tinham sido ainda legitimadas posses de
cerca de 50 lguas quadradas: De setembro a 15 de novembro de

149

1889, ficou tambm facilmente legitimada a rea de 70 lguas

quadradas, alm de 200 milhes de metros quadrados que
receberam a indevida legitimao, de julho de 1883 a setembro de
1885. Em contraste, informo que de janeiro de 1893 at o presente
momento, isto , desde que assumi o governo do Estado, a
legitimao de posses no foi alm de 3,4 lguas quadradas
(Mensagem Assemblia dos Representantes de 20 de setembro de
1896).
Os processos de legitimao, que eram, em ltima instncia, submetidos deciso
do Presidente do Estado, tambm eram tratados com severidade, conforme informa tambm
Jlio de Castilhos, na Mensagem Assemblia dos Representantes do ano seguinte,
publicada no ano seguinte, em 20 de setembro de 1897:
Tm sido raras as legitimaes de posses particulares, em
acentuado contraste com a sua freqncia de outrora, o que
devido principalmente a invarivel serenidade com que so
examinados os processos de medies submetidos deciso
presidencial. De julho de 1896 at agora foram favoravelmente
julgadas apenas duas legitimaes (Mensagem Assemblia dos
Representantes de 20 de setembro de 1897).
Tendo em conta as fraudes ocorridas no passado e constantemente denunciadas pelo
Presidente de Estado em suas Mensagens, ainda no ano de 1897 o governo estadual buscou
promover uma espcie de reviso na legitimao das posses fraudulentas e, ainda,
discriminar as terras pblicas das privadas. Para tanto, foram criadas comisses tcnicas
incumbidas de discriminar terras devolutas das particulares, bem como de verificar as
posses fraudulentas legitimadas e aquelas cujos ttulos estivessem em desacordo com as
terras ocupadas. Tais comisses funcionariam at o ano de 1904.
Vale lembrar que, at o momento de criao dessas comisses, o Estado do Rio
Grande do Sul adotava ainda as disposies da Lei de Terras de 1850 e seu regulamento de

150

1854, visto que ainda no havia sido publicada qualquer lei estadual especfica tratando do
assunto. Tal situao durou at 05 de outubro de 1899, quando foi publicada a lei n 28, que
dispunha sobre o servio de terras pblicas do Estado.
A respeito da necessidade dessa lei, adaptando a Lei de Terras de 1850, disse
Joaquim Lus Osrio, em sua obra Constituio Poltica do Estado do Rio Grande do Sul,
que mais tarde ficaria conhecida como uma das principais obras do castilhismo:
Essa lei [a Lei de Terras de 1850], complementada pelo Decreto
de 30 de janeiro de 1854, obedeceu ao influxo da poca em que foi
elaborada, correspondendo s necessidades e refletindo as
preocupaes de ento. Judiciosa e previdente em muitos dos seus
enunciados, teria ela realizado integralmente os sos institutos que
a inspiraram, se no houvesse sido sofismada ou deturpada na sua
aplicao, atravs de sucessivos decnios, pelos agentes provinciais
do governos imperial, com fcil aquiescncia deste. A Lei atual do
Estado [Lei n 28 de 1899], respeitando os princpios fundamentais
da Lei de 1850 e os direitos nela amparados, veio simplificar
consideravelmente a legislao que rege a matria, pr termo
confuso ou incertezas que porventura ainda perdurem e tornar
efetiva e eqitativa a promessa do art. 20, n 21, da Constituio do
estado, alm de coibir de vez as artificiosas tentativas de
usurpaes fraudulentas (OSRIO, 1982:134-135)
Note-se que, como nos demais Estados federados, tambm ali a Lei de Terras de
1850 permaneceu em vigor, como arcabouo, no que no contrastasse com a lei estadual.
Porm, inegavelmente no Estado sul-rio-grandense as modificaes estaduais Lei de 1850
foram maiores que nos demais Estados.
Dentre outras disposies, a lei de 1898 definia o conceito de terras pblicas
devolutas como aquelas que no so nem de uso pblico, nem foram apropriadas por ttulo
legtimo. Protegia a posse de boa-f, o que tranqilizava os terceiros adquirentes. Fixava
um prazo irrevogvel de dois anos para a entrada de pedidos de legitimao, evitando,

151

assim, qualquer reivindicao posterior oriunda da especulao, e isso traz sossego aos
colonos que haviam comprado terras a particulares. Limitava a superfcie legitimvel a 25
hectares em zona de floresta e a 50 hectares em zona de campo; indicava as regras gerais de
cadastro e de venda das terras, cujas modalidades pormenorizadas viriam a constar do
Regulamento de 1900, que mostra como a questo das terras estava intimamente ligada da
colonizao (ROCHE, 1969: 119-120).
Alm disso, a lei estadual ampliou a proteo das florestas contra a devastao e
organizou o primeiro cdigo florestal do Rio Grande do Sul, estabelecendo, ainda, algumas
normas que seriam importantes na defesa dos direitos territoriais indgenas127.
Entre tudo isso, duas so as caractersticas que seriam decisivas na seriedade com
que o Estado continuaria a tratar a questo das terras devolutas, tornando essa lei especial
em relao s demais leis dos demais Estados.
A primeira, a adoo do Registro Torrens como o meio de titulao da propriedade
de terras. A outra, a fixao de uma inaltervel data-limite para o incio das posses que se
pretendiam legitimar, alm do estabelecimento de um prazo dentro do qual haveria de ser
requerida essa legitimao, tambm improrrogvel.
Quanto segunda peculiaridade, a improrrogabilidade tanto da data-limite das
posses legitimveis quanto de seu prazo de legitimao, ela se refere mais poltica
estadual legislativa de terras posterior lei n 28 de 1898 do que propriamente a ela. Isso
porque, como vimos, as leis estaduais dos demais Estados tambm pretendiam, ao menos
aparentemente, que suas datas-limites e seus prazos para pedido de legitimao fossem
improrrogveis, mas, no entanto, sempre eram sucedidas por leis que prorrogavam os
prazos e alteravam as datas-limites, tornando-as letras mortas.

127

O decreto federal n 8.072 de 1910 criou o Servio de Proteo ao ndio, determinando ser da competncia
desse rgo federal a demarcao das reas indgenas no Estado.
Atento s perseguies sofridas pelos nativos, o Estado do Rio Grande do Sul, mesmo no tendo essa
atribuio legal, props-se a auxiliar o trabalho desenvolvido pela Unio, demarcando vrias dessas reas, as
quais passaram a se chamar toldos, comprometendo-se a garantir s populaes indgenas a posse de suas
terras, bem como reassentar os invasores.
Criou-se, ento, um projeto, que teve amparo na lei n 28 de 1899 e seu posterior regulamento. Em tal projeto,
o trabalho de demarcao ficaria a cargo da Secretaria de Estado dos Negcios das Obras Pblicas (SENOP),
a qual delegou a tarefa Diretoria de Terras e Colonizao DTC.
(Informaes extradas do Parecer Jurdico elaborado pelo Grupo Tcnico, criado pela Portaria n 352 de
18.04.95, expedida pela FUNAI, com vistas regularizao fundiria das terras indgenas de Ventara e
Caseros).

152

No Rio Grande do Sul, entretanto, tal no ocorreu. Com efeito, a legislao estadual
posterior nenhuma vez sequer renovou a data-limite para a legitimao da posse,
constituindo louvvel exceo regra dos outros Estados, pela qual bastava arranjar um
modo de se apropriar ilegalmente de terras pblicas que o Estado acharia, posteriormente,
uma forma de legitimar essa posse.
Para ilustrar a maneira como atuou o Estado do Rio Grande do Sul na questo das
terras devolutas, bem como a ntima ligao entre essa atuao e a colonizao do territrio
sul-rio-grandense, recorreremos a um breve relato do caso descrito por Rosane Marcia
Neumann em seu artigo A colonizao do Planalto gacho por empresas privadas (2006).
Segundo a autora, preocupado com a violncia nas disputas pela posse de terras e
com o aumento da demanda por alimentos devido ao crescimento urbano128, o governo do
Estado do Rio Grande do Sul passou a efetuar um levantamento detalhado das terras
devolutas existentes, bem como colher informaes sobre as possibilidades de explorao
econmica delas, pensando em sua comercializao.
A primeira colnia de imigrantes foi estabelecida pelo governo em 1890, no interior
de Cruz Alta. Tratava-se de Iju, formada por imigrantes de diferentes etnias, circunstncia
que privilegiaria a imigrao espontnea, isto , as companhias estrangeiras e aqueles
particulares que, com seus prprios capitais, pudessem contribuir para o desenvolvimento
da regio.
Na compra e venda de terras, destacou-se a Empresa de Colonizao Dr. Herrmann
Meyer, de propriedade do editor alemo Herrmann Meyer, estabelecida na regio Noroeste
da Provncia, com a finalidade de estabelecer colnias privadas voltadas para a produo
agrcola. A empresa efetivou as primeiras aquisies de terras a partir de 1897, nas
circunscries de Cruz Alta, Palmeira e Passo Fundo, formando as colnias NeuWrttemberg, Xingu, Boi Preto, Fortaleza, Erval Seco e Jlio de Castilhos.
128

Com relao ao aumento da demanda por alimentos, nota-se, na parte abaixo transcrita de um documento
da Cmara Municipal de Cruz Alta respondendo a um questionrio do Ministrio do Imprio, datado de 1868,
que, desde de o Imprio, essa j era uma preocupao governamental gacha e, desde aquela poca, o
estabelecimento de colnias era tido como uma soluo:
A pouca populao deste municpio, em relao ao seu vasto territrio, se ocupa especialmente, ou no
fabrico de erva-mate, ou no comrcio das bestas: ambos estes ramos nos ltimos tempos tem florescido em
demasia, oferecendo uma perspectiva de lucros quase certos, daqui provem a falta de estabelecimentos
agrcolas no municpio, e consequentemente a de produo suficiente para o seu consumo, de gneros
alimentcios de primeira necessidade, como sejam o milho, feijo e mandioca. O estabelecimento de algumas
colnias nas margens do Uruguai, nas do Iju Grande, acima de Santo ngelo, e mesmo nas Serras do Padilha
e dos Jacu aliviaro estes inconvenientes.

153

A empresa comprou a maior parcela de terras de particulares, variando a extenso

das reas de 610 a 3.000 hectares, bem como os valores pagos. As primeiras dez posses
adquiridas at 1900 perfaziam em torno de 13.465 hectares, cerca de 538 lotes coloniais de
25 hectares. Os proprietrios que venderam essas terras contavam com o ttulo de
legitimao recente, com datas entre 1878 e 1892, embora residissem na rea havia mais
tempo.
Cruz Alta, devido a sua extenso territorial, era permeada por vastas zonas de
campo e outras de mata. Os estancieiros venderam para a Colonizadora as reas de mata, as
quais no utilizavam para a pecuria. A limitao tecnolgica franqueava o estabelecimento
de trabalhadores nacionais ou posseiros no interior das matas, voltados para o cultivo de
uma pequena lavoura de subsistncia e a extrao de erva-mate.
A insero da Empresa de Colonizao Meyer, como um empreendimento de
carter capitalista, no comrcio de terras de Cruz Alta, gerou conflitos. O trabalhador
nacional, instalado at ento nas zonas de mata, tolerado dentro de uma rede de relaes de
poder pessoal e local, foi obrigado a deixar o seu rancho129.
Essa situao acabou por provocar uma investigao por parte da Comisso de
Verificao de Posses e de Discriminao de Terras Pblicas, informando do caso o
governo provincial, em 11 de fevereiro de 1900, nos seguintes termos:
Em resposta a vosso telegrama de 27 de janeiro p. findo, cumpreme levar ao vosso conhecimento que no consta que estejam se
fazendo derrubadas de matos do Estado na zona da estrada de
ferro, cuja concesso foi passada ao Dr. Herrmann Meyer. H cerca
de dois meses Carlos Dhein, representante do Dr. Meyer, anunciou
129

Em 1899, Carlos Dhein, procurador e scio de Meyer, mandou publicar uma nota no jornal Cruz Alta,
nesses termos:
Aos interessados e residentes no 4 distrito. O abaixo assinado a fim de evitar qualquer desavena e para que
no se chamem ignorncia, previne e declara a todos os seus confinantes, proprietrios e agregados das
posses da Serra do 4 distrito deste municpio, que por compra a diversos fez aquisio, cujos posses est
dividindo em colnias e derrubando matos para grandes plantaes, para que at o fim do ms de Dezembro
futuro faam retirar todos os gados de sua criao e costeio; e os que no fizeram dentro do referido prazo,
ficaro sujeitos verem ditos animais serem remetidos Intendncia municipal para serem arrematados em,
hasta pblica, conforme a lei.
Aos mesmos Snrs. que em ditas posses que j tenho feito suas plantaes, ser-lhes concedido o direito da
colheita e os que o fizeram sem sua concesso perdero o direito s referidas colheitas.
E para que chegue ao conhecimento de todos, mandei publicar o presente pela imprensa.
Cruz Alta, 25 de Novembro de 1899. Carlos Dhein.

154

pelo jornal Cruz Alta que tendo adquirido por compra diversas
posses, ia mandar dividi-las em colnias e derrubar matos para
grandes plantaes. Em 13 de dezembro p. findo intimei Carlos
Dhein a apresentar no prazo de 8 dias os documentos que
provassem seu direito a tais posses. Dentro do prazo marcado me
foram apresentados os documentos que constavam de 10 ttulos de
posses legitimadas e dos translados das escrituras de compra e
venda dessas posses. Aguardava oportunidade para fazer seguir 2
auxiliares afim de verificarem a rea e o mais que ocorresse
relativamente s referidas posses. Porm acabo de saber que Carlos
Dhein requereu mandado de despejo e a fora foram retirados
dessas terras, diversos posseiros alguns dos quais, com posses de
mais de 30 anos. Resolvi fazer seguir amanh o auxiliar Carlos
Gaertner e um ajudante de corda afim de proceder averiguao.
Ajunto remeto-vos o anncio de Carlos Dhein no jornal Cruz
Alta a cpia da intimao que fiz e uma cpia da relao que
organizei dos 10 ttulos que foram apresentados. Sade e
Fraternidade. Augusto Pestana (apud NEUMANN, 2006:05).
Meyer tinha como projeto a formao de colnias com imigrantes alemes e de
religio protestante, limitando a entrada dos que no se enquadravam nesse modelo.
Inicialmente, a maioria dos colonos era originria da zona de colonizao antiga do Rio
Grande do Sul e, posteriormente, de diversas regies da Alemanha. O nmero de colonos
de ofcio era considervel, propiciando um rpido crescimento da rea urbana, com o
estabelecimento de pequenas fbricas artesanais.
Em novembro de 1898, Herrmann Meyer, aps visitar as vrias reas de
colonizao do Rio Grande do Sul, realizou uma breve visita s suas colnias. Sua
avaliao sobre Neu-Wrttemberg foi registrada nesses termos:
Todo este terreno sumamente valioso para a colonizao, porque
o acesso relativamente fcil e os produtos encontram colocao

155

vantajosa em Cruz Alta. H ainda a linha frrea que oferece

grandes possibilidades para a exportao.
Atravessamos a regio em todos os sentidos, dentro, naturalmente,
dos limites que nos ofereciam os trilhos estreitos. Penetramos nos
soberbos matos, abrimos clareiras nas elevaes para podermos
apreciar o panorama todo; descemos aos rios, onde, em mente, j
via surgir moinhos, curtumes e, o que em colnia alguma deve
faltar, cervejarias, enquanto a fantasia me fazia ouvir do alto da
colina mais prxima o tanger dos sinos da igreja, em torno da qual
artfices e comerciantes construam as suas casas (MEYER apud
FAUSEL, 1949, p. 7-8).
No ato da compra, o interessado assinava um contrato de compra e venda com a
Empresa de Colonizao, seguindo os parmetros da legislao em vigor, recebendo a
escritura apenas aps a quitao do pagamento.
A empresa anunciava

oferecer

uma infra-estrutura

privilegiada

para o

estabelecimento do colono, como terras demarcadas, estradas, igreja, escola, proximidade

da viao frrea, mercado consumidor e matas riqussimas com madeiras valiosas130, que
agregavam valor s terras. O preo do lote em Neu-Wrttemberg oscilava entre oitocentos
mil ris no ano de 1900 e um conto de ris em 1901. Em 1912, uma colnia j valia entre 2
e 3,5 contos de ris.
Em vrias oportunidades, a Empresa dirigira-se diretamente ao governo provincial,
solicitando a compra de terras devolutas. Em 7 de maro de 1904, respondendo pela
130

Apesar de anunciar as madeiras das matas como um agregado ao valor das terras, no contrato de compra e
venda, como uma forma de salvaguardar o valor de mercado do lote, estabelecia-se que, enquanto o
comprador no pagasse o lote, obriga-se ele a no tirar das matas que tiver encontrado no seu lote seno as
madeiras e a lenha estritamente necessrias para as suas prprias construes, uso de casa, utenslios, mveis
etc. Outrossim recomenda o vendedor que os colonos em prprio interesse poupem as matas existentes o mais
que possvel e se declara sempre pronto a ajudar a quem por plantaes queira aument-las.
Alm disso, com receio de que os colonos abandonassem a agricultura e se dedicassem explorao da
madeira, tanto o Estado quanto a Colonizadora procuravam evitar a instalao de madeireiras e serrarias
voltadas para a comercializao da madeira. Assim, faziam valer a legislao estadual de 1899, concernente
ao regime das colnias no Estado, que estabelecia nos artigos 111 a 113 que as matas existentes nos lotes s
poderiam ser derrubadas uma vez, na extenso necessria para o estabelecimento e na extenso necessria
para as plantaes. Aquele que devastasse rea superior ao permitido estaria sujeito ao pagamento de multa de
acordo com a infrao. A segunda derrubada s era permitida cinco anos aps a primeira, indicando a rotao
de terras.

156

Empresa de Colonizao, Alfred Bornmueller dirigia um ofcio para Augusto Pestana,

responsvel pela Comisso de Terras e Colonizao, em Iju, nos seguintes termos:
Rogamos a fineza de informar-nos, si existem terras devolutas,
junto ao territrio da colnia Neu Wrttemberg, do lado de oeste a
noroeste, ao logo dos rios Palmeira e Ijuhy; no caso afirmativo, si
podem ser adquiridas do governo pelo Sr. Dr. Herrmann Meyer.
Antecipando-nos gratos pela soluo que se dignar dar-nos temos a
honra de ser (apud NEUMANN, 2006:07).
Ao trazer o exemplo acima, espera-se que se tenha demonstrado a importncia da
implantao de colnias de imigrantes estabelecidos em pequenas propriedades e voltados
produo agrcola para consumo interno e, conseqentemente, a importncia das empresas
de colonizao particulares, bem como sua ntima ligao com o processo de ocupao
territorial e privatizao das terras devolutas no Rio Grande do Sul, sendo talvez a mais
importante das formas de apropriao das terras, rendendo dividendos ao Estado e
resolvendo os problemas de abastecimento dos centros urbanos.
Alm disso, espera-se que o exemplo tenha ao menos indicado uma atuao um
pouco mais zelosa do Estado sul-rio-grandense quando comparado aos demais Estados,
visto que o Rio Grande do Sul, em certa medida, demarcava e regularizava suas terras
devolutas, vendendo-as queles que se propunham a pagar por elas e expulsando aqueles
que detinham ilegalmente a posse de terras.
H, entretanto, uma nica postura do governo estadual gacho em que pode ser
vislumbrada certa liberalidade com relao a suas terras, a qual, embora isolada, no pode
deixar de ser mencionada.
Em meio realizao dos trabalhos das comisses tcnicas criadas em 1897 acima
citadas, foram discriminadas terras pblicas e privadas, verificando-se grandes reas nas
regies de Santa Cruz, Cruz Alta e Guapor em que, por meio de legitimao conseguida
por ttulos fraudulentos, a propriedade territorial do Estado havia sido ilegitimamente
subtrada. Mas, em sua quase totalidade, essas terras legitimadas no mais se encontravam

157

na posse dos legitimantes fraudulentos, j havendo sido adquiridas a ttulo oneroso por
colonos.
A medida governamental que se poderia considerar liberal principiou-se em 1898,
com a cesso dessas terras a seus atuais ocupantes, desde que por elas fosse devidamente
indenizado o governo estadual. Borges de Medeiros, ento j Presidente do Estado, se
justificou da medida nas seguintes palavras:
Sob os ditames de natural eqidade e atuado por motivos de
manifesta convenincia pblica, resolveu o governo ceder aos
atuais

ocupantes

essas

terras

incursas

em

comisso,

por

inobservncia de condies expressas e essenciais, mediante

razovel indenizao arbitrada de acordo com o valor relativo das
posses ou prazos coloniais.
Neste sentido, foram expedidas instrues adequadas para que os
pagamentos se realizem da mesma forma por que se efetua a
cobrana da dvida colonial. Assim procedendo, teve em vista o
Governo no agravar a situao dos pequenos agruicultores que
detm hoje as ditas terras, por compras feitas em boa f a
particulares ou associaes que exploravam no extinto regime esse
bens de domnio do Estado, recorrendo a artificiosos processos em
satisfao de insaciveis interesses egosticos (apud OSRIO,
1982:136).
Mais adiante, com um decreto datado de 10 de fevereiro de 1903, embora fossem
anuladas as sentenas de legitimao, os colonos foram isentados do pagamento de
quaisquer indenizaes. Em 20 de setembro de 1906, o mesmo Borges de Medeiros, em sua
Mensagem Assemblia dos Representantes, justificar essa postura governamental nos
seguintes termos:
Dominado pelo mesmo sentimento de equanimidade e invarivel
ao tutelar dos interesses coloniais, no duvidei ampliar aquele

158

ato [cesso de terras de 1898], expedindo o decreto de 10 de

fevereiro de 1903, cujas disposies liberais isentavam os colonos
nacionais ou estrangeiros do pagamento de qualquer indenizao,
embora anuladas as sentenas de legitimao.
(...)
Pondo termo, por essa forma, chamada questo das terras,
nenhum pretexto restar mais celeuma mendaz que, dentro e fora
do Estado, procurou desvirtuar as intenes elevadas do Governo
(Mensagem Assemblia dos Representantes de 20 de setembro de
1906).
Como se v, nesse ponto o governo sul-rio-grandense efetivamente agiu de forma
liberal. Parece, no entanto, que mesmo aqui se tratava de situao peculiar, em que a
aquisio fraudulenta da legitimao da posse deveria ser ponderada com a boa-f do
terceiro adquirente a ttulo oneroso, justificando, ao menos em certa medida, tal
liberalidade.
Dessa forma, esse nico episdio no parece ser suficiente para igualar a poltica
estadual de terras do Estado do Rio Grande do Sul dos demais Estados, mantendo sua
atuao quanto s terras devolutas um carter de excepcionalidade pela seriedade com que
a questo foi tratada.

159

Concluso.
A Lei de Terras aprovada em 1850, em virtude de diversas mudanas realizadas em
seu projeto durante o debate parlamentar, acabou por receber um carter conciliatrio, de
forma a compor e ajustar os interesses das classes economicamente dominantes. No
entanto, na mesma medida em que tal carter possibilitou sua aprovao, ele impossibilitou
sua aplicao, uma vez que os interesses que se buscava conciliar eram, em grande parte,
inconciliveis.
Se, por um lado, para atender ao interesse dos grandes latifundirios, a lei precisava
vedar o acesso propriedade de terras aos imigrantes, garantindo que suas mos
estivessem disponveis para o trabalho na grande lavoura, por outro lado, pretendia
incentivar a imigrao espontnea, atraindo imigrantes estrangeiros com a finalidade de
deixar de comprometer o minguado oramento imperial com a imigrao regular, acenando
aos estrangeiros com a promessa de compra de certa poro de terra.
Essa contradio foi motivo determinante para que no fosse devidamente aplicada
a Lei de Terras de 1850 durante todo o regime imperial. Com isso, alm da questo de
terras, outras intimamente a elas vinculadas permaneceram suspensas, sem alcanar uma
soluo concreta durante toda a segunda metade do sc. XIX.
Dentre tais questes, destaca-se para a presente pesquisa a escassez do crdito
agrcola, problema que perpassou todo o perodo mencionado, estando fortemente atrelado
crise de numerrio decorrente da poltica econmica e monetria restritiva adotada pelo
governo imperial a partir do incio da dcada de 1860. Tal poltica se acentuou
progressivamente em razo das crises financeiras de 1864 e 1875, bem como do
endividamento pblico gerado em grande parte pela Guerra do Paraguai.
Com a crise de numerrio, a oferta de crdito, em geral, encontrava-se bastante
reduzida. O crdito agrcola, em especial, sofria ainda com a crescente ilegitimao do
trabalho escravo, e a propriedade servil, geralmente usada como garantia dos emprstimos
contrados, deixava de ser uma garantia adequada pela sua paulatina desestabilizao e
desvalorizao. E, por sua vez, a propriedade de terra ainda no se havia inserido
definitivamente na esfera de circulao de capital, a ponto de ser considerada eficaz
garantia de dvidas. O problema era tambm agravado pelo fato de que at ento no se

160

havia desenvolvido a contento uma rede bancria, ficando os emprstimos necessariamente

intermediados por comissrios.
O governo imperial tentou ainda resolver a situao por meio da aprovao da Lei
Hipotecria de 1864 e da reforma do Banco do Brasil de 1866, dando nfase criao de
uma carteira hipotecria do banco. Tais medidas mostraram-se, no entanto, superficiais, por
no atingir a base do problema do crdito agrcola, que se encontrava na inaplicao da Lei
de Terras de 1850. Sem a aplicao adequada dessa lei, o preo da terra continuaria
bastante baixo, dada a facilidade com que ocorriam as apropriaes de terras devolutas,
alm de permanecerem os ttulos de propriedade de terras bastante incertos, pela ausncia
de um sistema registral eficiente.
Em resposta ao aumento de demanda por meio de pagamentos gerado pela abolio
da escravido, o governo imperial ainda lanaria uma derradeira tentativa de resoluo do
problema do crdito agrcola atravs da reforma bancria de 1888, aprovada durante o
Gabinete de Joo Alfredo e efetivamente implementada no de Ouro Preto. Este ltimo,
buscando resolver a escassez do meio circulante, conferiu a um grande banco, o Banco
Nacional, a atribuio de emisso de moeda e, ao lado disso, manteve uma poltica de
socorro imediato produo agrcola, agudamente criticada, que ficou conhecida como
Auxlio Lavoura.
Com o ocaso do Imprio e a instaurao do regime republicano, transpareceu a
fragilidade da aliana em que se firmava o movimento republicano. Com efeito, o declnio
do Imprio deveu-se mais a seu prprio processo de deteriorao do que a um projeto
republicano claramente definido. Proclamada a Repblica, essa ausncia de projeto
consensual daria espao a um vcuo poltico, no qual setores mais progressivos da
sociedade, destacadamente a classe mdia urbana, veriam espao para implementar
reformas liberais a tempos por eles almejadas.
nesse contexto que surge a tentativa de reforma liberal de Rui Barbosa. Crtico
contumaz da poltica de Auxlio Lavoura, Rui Barbosa v na consolidao e no
alargamento do crdito hipotecrio uma pea-chave de sua reforma. Inspirado na transio
para o capitalismo pela via farmer, modelo de desenvolvimento agrrio desenvolvido pelos
pases novos, de fronteiras abertas, em especial pelos Estados Unidos, Rui Barbosa
pretendia inserir definitivamente a propriedade de terras na esfera de circulao de capitais,

161

com a conseqente valorizao do mercado de terras e a decorrente idoneidade da

propriedade imvel como garantia hipotecria.
Rui Barbosa no ignorava que, para tanto, se fazia necessria uma profunda reforma
no sistema de registro imobilirio brasileiro. E exatamente aqui que o sistema de Registro
Torrens entra como um importante elemento de sua tentativa de reforma.
De origem australiana, o sistema Torrens de registro foi institudo no Brasil por
meio do decreto n 451-B, de 31 de maio de 1890. O sistema tem como sua maior
qualidade o carter absoluto de que o ttulo reveste a propriedade matriculada. Uma vez
matriculado o imvel, a segurana propiciada pelo Registro Torrens tamanha que se
poderia dizer que ele est garantido por um ttulo indestrutvel. Nos casos em que se
constate erro no registro, o prejudicado no se deve voltar contra o proprietrio intitulado,
mas contra o governo, que funciona como garante do registro realizado. Para tanto, criado
um Fundo de Garantia, constitudo por uma taxa equivalente a dois por mil (0,2%) do valor
da propriedade, paga Unio pelo requerente do registro antes de ser feita a matrcula do
imvel. Alm disso, o sistema Torrens caracteriza-se (i) pela unicidade do ttulo que
representa a propriedade imobiliria, (ii) pelo sistema de publicidade real, e no pessoal, e
(iii) por consubstanciar no mesmo documento que a propriedade imobiliria todos os
direitos reais que gravarem o imvel, como a hipoteca. Como se pode notar, para os fins
buscados por Rui Barbosa em seu projeto de reforma, difcil imaginar sistema registral mais
apropriado que o sistema Torrens.
Ao lado da reforma registral, Rui Barbosa pretendeu instaurar uma audaciosa
reforma econmica, visando, sobretudo, desafogar o pas do problema crnico de escassez
de meio circulante, vindo desde a dcada de 1860 e agravado com a abolio da escravido.
Para isso, em 17 de janeiro de 1890, revelia dos demais integrantes do Ministrio do
Governo Provisrio, Rui Barbosa lana um pacote de decretos que, alm de reformular o
crdito hipotecrio e as sociedades annimas, institui uma reforma bancria.
Tal reforma, entretanto, teve como efeito indesejado, por seus excessos
emissionistas, a intensificao do ambiente especulativo que, desde a reforma bancria de
1888, esteve presente na economia brasileira. Com o excesso de dinheiro no mercado, a
especulao fez com que a oferta de crdito, sempre to difcil nas dcadas antecedentes, se
tornasse extremamente alta. Nesse momento, o crdito hipotecrio conheceu um

162

crescimento vertiginoso, e, vidos por aproveitarem ao mximo a onda especulativa, os

bancos passaram a fazer emprstimos hipotecrios sem se preocuparem adequadamente
com a regularidade da propriedade imobiliria que os garantia.
Interessante notar que isso ocorre exatamente quando da instaurao do processo
constituinte. nesse sentido que se questiona se a temporria facilidade de crdito,
notadamente o hipotecrio, no teria influenciado os constituintes a colocar outros
problemas frente da regularizao do sistema de registro de terras.
Com efeito, foi durante o processo constituinte que o plano de reforma registral de
Rui Barbosa comeou a ruir. O Governo Provisrio apresentou um projeto de Constituio,
elaborado pela Comisso dos Cinco e revisto pelos ministros, especialmente por Rui
Barbosa, no qual uma clara viso unionista era defendida, o que gerou muita discusso,
pois, em muitos pontos, tal projeto contrapunha-se aos interesses federalistas extremados
das oligarquias estaduais. Dentre esses pontos, estava a previso de que a propriedade das
terras devolutas seria da Unio. Aps longos debates e muitas propostas de emendas
apresentadas, acabou sendo aprovada uma emenda reformando o projeto do Governo
Provisrio para dispor que pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos
seus respectivos territrios, cabendo Unio somente a poro do territrio que for
indispensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construes militares e estradas de
ferro federais.
Foi uma grande derrota imposta ao projeto de reforma de Rui Barbosa. Com isso,
restava formalmente comprometida a instituio do Registro Torrens pelo Governo
Provisrio, ao raciocnio de que, se as terras devolutas pertenciam aos Estados federados,
era a eles que cabia dispor sobre seu registro e sua demarcao. Nesse sentido foi a deciso
do STF de agosto de 1895.
Assim, aps a promulgao da Constituio de 1891, passou aos Estados a
atribuio de cuidar das terras devolutas em seus territrios. E eles a exerceram muito mal!
Procurando, por um lado, inibir algumas novas posses, como as dos imigrantes subsidiados
e dos escravos libertos, e, por outro, legitimar as posses ilegalmente contradas por grandes
posseiros de terras, os Estados reaproveitaram como arcabouo jurdico a Lei de Terras de
1850. E ainda o fizeram de maneira distorcida, prorrogando sucessiva e freqentemente a

163

data-limite das posses legitimveis, incorrendo em uma poltica de liberalidades que

aproveitaria a poucos privilegiados.

164

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