Amrica del Sur en un mundo multipolar: es la Unasur la alternativa?

Dos liderazgos juegan un rol fundamental en Amrica del Sur y definen dos
visiones diferentes de la integracin regional. Por un lado, el de Hugo Chvez,
con una mirada geoestratgica y militar y, por otro, la diplomacia cautelosa y
basada en el desarrollo de la economa y el comercio que impulsa Brasil, cuya
formulacin ms ambiciosa es la Unasur. Esta segunda estrategia parece
imponerse por sobre la primera. El artculo sostiene que la Unasur podra
constituirse en una instancia para enfrentar los conflictos en la regin que
reemplace progresivamente a la Organizacin de Estados Americanos, donde
Estados Unidos mantiene un rol fundamental, aunque an es necesario que
adquiera una estructura institucional capaz de sostener en el tiempo sus
decisiones.
Zaakaria plantea la emergencia de nuevos centros de poder, sin que ello
implique, a corto plazo, la declinacin de Estados Unidos como potencia
estratgica y econmica. Por otro, semana el resurgimiento de un
multilateralismo complejo. Este se produce por la irrupcin de nuevos actores
estatales relevantes y por el creciente rol de los organismos
intergubernamentales en la gobernanza global, como as tambin por el
protagonismo de actores no estatales.
El nuevo mapa geopoltico regional, particularmente en Amrica del
Sur, responde a la emergencia y consolidacin de nuevos liderazgos y
de nuevos esquemas de articulacin e integracin regional
funcionales a ellos. La focalizacin de los intereses geopolticos
estadounidenses en Oriente Medio y otras regiones del mundo a partir del 11
de septiembre de 2001 posibilit, junto con otros cambios, una mayor
autonoma regional y la emergencia de un amplio espectro de gobiernos de
corte progresista y de izquierda en Sudamrica.
Una nueva dinmica y un nuevo mapa poltico han comenzado a consolidarse
en Amrica del Sur, en el marco de diferentes comprensiones y visiones de la
multipolaridad emergente en el orden global. Entre estas visiones se destacan
dos.
La primera es una visin geoestratgica y militar, cargada de elementos
ideolgicos, ilustrada por la poltica exterior de Hugo Chvez. A travs
de una diplomacia proactiva que utiliza los recursos energticos en el
marco de iniciativas como Petrocaribe3, Chvez busca, por una parte,
fortalecer su liderazgo en Amrica Latina y el Caribe y, por otra, asumir un rol
global ms relevante mediante alianzas con Irn, Rusia y China y la utilizacin
de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (opep) como un foro de
incidencia mundial. La crisis financiera y su impacto en los precios del petrleo,
junto con la creciente fragilidad de los acuerdos internos que definen la
capacidad de Chvez de gobernar su pas y sostener polticas sociales
consecuentes, amenazan a corto plazo esta estrategia, en la cual el objetivo
prioritario sigue siendo la construccin de un mundo multipolar frente al

unilateralismo y la hegemona estadounidenses, en el marco de una retrica

fuertemente antiimperialista.
La segunda visin y estrategia es multidimensional y se basa en el
desarrollo productivo, industrial y comercial. Su principal promotor es
Brasil, que aspira a convertirse en un actor y un referente global a partir de la
consolidacin de su liderazgo en la regin, para lo cual busca articular, de
manera gradual y sostenida, los objetivos de Estado con los objetivos de
gobierno5. La capacidad efectiva de asimilar la crisis financiera global y
sostener, en este marco, la estabilidad institucional y las polticas sociales,
pondr a prueba las aspiraciones brasileas.
Ambas visiones y narrativas suponen diferentes actitudes frente a EEUU.
Chvez agudiza la confrontacin en aras de configurar un entramado
antihegemnico en la regin bajo su liderazgo y en sintona con una
diversificacin de las relaciones de Venezuela con otros poderes emergentes.
Brasil, en cambio, busca desarrollar una convivencia pacfica con EEUU y ser
reconocido como interlocutor en el marco de una relacin que no amenace sus
aspiraciones regionales y globales.
Ambas estrategias, pese a sus marcadas diferencias, responden a una visin
multipolar del mundo.
Los ncleos duros de la integracin regional
Estos dos liderazgos emergentes en Amrica del Sur remiten a esquemas de
integracin regional diferentes. Chvez lanz, a partir de un acuerdo inicial de
complementacin econmica con Cuba, la Alternativa Bolivariana para las
Amricas (alba), sustentada en la asistencia petrolera y en diversas formas de
intercambio y con la aspiracin de la complementariedad econmica y la
solidaridad entre sus miembros. El alba se ampli progresivamente con la
inclusin de Bolivia, Nicaragua, Dominica y, fuera del espectro ideolgico de la
izquierda, Honduras. El esquema carece de estructuras slidas y se basa
fundamentalmente en los encuentros entre los jefes de gobierno, en un
enfoque eminentemente presidencialista, sin lograr articular una arquitectura
institucional clara. Adicionalmente, el esquema se apoya principalmente en la
participacin de pases centroamericanos y caribeos.
El Mercosur, por su parte, se basa en un enfoque comercialista y productivo,
pero no ha logrado desarrollar una estructura institucional ms avanzada para
lidiar con las tensiones y conflictos tanto entre sus socios originales (Brasil,
Argentina, Uruguay y Paraguay), como con sus miembros asociados (Chile,
Bolivia, Colombia y Ecuador) y los aspirantes a convertirse en miembros plenos
(Venezuela). No obstante sus debilidades institucionales, el bloque aspira a
convertirse en el ncleo duro de la gobernabilidad regional, la estabilidad
democrtica y la paz en el espacio sudamericano. En esencia, el Mercosur
responde a la estrategia de Brasil de transformar el bloque, mediante
la convergencia con los pases de la Comunidad Andina de Naciones
(can), en el eje de la integracin sudamericana, expresada

originalmente en la Comunidad Sudamericana de Naciones (csn) y

actualmente en la recientemente fundada Unin Sudamericana de
Naciones (Unasur), a la que suman dos pases tradicionalmente
orientados hacia el Caribe, Guyana y Surinam.
La competencia entre las dos visiones y los dos modelos de integracin a los
que remiten ha dado lugar a una pulseada entre dos liderazgos emergentes,
ambos con aspiraciones regionales y globales. Sin embargo, la diplomacia ms
cautelosa y sostenida de Brasil parece imponerse sistemticamente.
La intervencin de la Unasur en la crisis boliviana confirm la creciente
autonoma de los pases sudamericanos en la resolucin de sus conflictos, que
se haba manifestado poco tiempo atrs, en marzo de 2008, con el rol
desempeado por el Grupo de Ro en el conflicto generado por la incursin
colombiana en territorio ecuatoriano para atacar una base de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia. Ambos episodios confirman la creciente
capacidad de la regin para abordar sus crisis a travs de sus propias
iniciativas y sin la intervencin de terceros.
La Unasur y la OEA: competencia o complementacin?
La cumbre de la Unasur en Santiago tambin revel el progresivo
debilitamiento en la regin del tradicional rol de la OEA como organismo
encargado de contribuir a la solucin pacfica de disputas entre los pases
miembros y de mediar, a travs de mecanismos ad hoc, en las crisis
regionales.
En la Cumbre de Santiago, se opt por enviar una misin exclusivamente de la
Unasur, independientemente de que hubiese una coordinacin con la misin de
la OEA que ya se encontraba trabajando en Bolivia19. Esto seala con prstina
claridad la muy limitada disposicin de los pases sudamericanos a involucrar a
un organismo como la OEA, en el que EEUU juega un rol frecuentemente
preponderante, en la resolucin de sus conflictos.
La decisin sudamericana de impulsar mecanismos de prevencin y resolucin
de crisis en el marco de la Unasur en detrimento de la OEA es clara. Pero
tambin hay que tener en cuenta una serie de interrogantes sobre la efectiva
capacidad de la Unasur para darle sostenibilidad a mediano y largo plazo.
En ese sentido, es importante sealar que la OEA, aunque se trate de un
espacio en el que EEUU desempea un rol predominante, constituye un foro
poltico prominente para la discusin de los asuntos hemisfricos, un
mecanismo establecido y decantado que, especialmente en los ltimos aos,
ha desempeado un protagonismo fundamental en la consolidacin de la
democracia en la regin, la prevencin de los abusos y violaciones a los
derechos humanos y la resolucin pacfica de controversias entre Estados. La
Unasur, en cambio, es un mecanismo novel, cuya estructura y mandato estn
en proceso de definicin y que an requiere de la aprobacin parlamentaria por
parte de la mayora de los pases miembros para poder asumir funciones
vinculantes.

Los desafos de la Unasur

La Unasur constituye un poderoso instrumento de integracin que
responde a una visin del multilateralismo acorde con la ONU y que
apunta a crear un nuevo instrumento de coordinacin poltica entre
los pases de Amrica del Sur, incluidos Guyana y Surinam, en torno de
cuestiones de infraestructura, finanzas, polticas sociales, energa y
defensa (estos dos ltimos temas se decantan como prioritarios). Sin
embargo, an carece de una estructura funcional instalada y
confronta numerosas tensiones entre sus miembros.
Adems de los elementos polticos, nacionales y regionales, que afectan el
futuro de la Unasur, el organismo debe superar el reto de estructurar un
organismo eficiente y profesional capaz de enfrentar una compleja agenda
regional, en una coyuntura internacional marcada por la crisis financiera y por
las incertidumbres econmicas de los aos venideros, que golpean
particularmente a los pases cuyo crecimiento econmico reciente se explica
por los altos precios de los commodities.
Cabe sumar a este desafo la tendencia presidencialista propia de las culturas
polticas de la regin. Una de las consecuencias de esta tendencia es la
inclinacin a enfrentar y resolver las crisis a travs del encuentro de os
presidentes en reuniones cumbres.
Sin estos elementos, por ms que se desarrollen estrategias de cambio
estructural coordinadas en el mbito regional, la capacidad preventiva y no
meramente reactiva de un organismo emergente como la Unasur estar en
cuestin. Y contrastar con un organismo como la OEA que, aunque
cuestionado por la incidencia de EEUU, acumula una larga experiencia en el
enfrentamiento de situaciones de crisis o conflictos potenciales en la regin.
Por eso, para consolidar la Unasur no basta con un liderazgo sostenido ni con la
mera voluntad poltica, frecuentemente dbil y poco convincente, cuando no
contradictoria, de los Estados miembros. Se requiere tambin una estructura
institucional slida y eficiente.