Participação Social

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28. Participao Social
Sarah Escorel
Marcelo Rasga Moreira
O Sistema nico de Sade (SUS) tem como um de seus pilares a participao da

populao, legalmente garantida, nos conselhos e conferncias de Sade, interferindo diretamente nas polticas de sade de mbito federal, estadual e municipal. Nesse sentido, o
estudo da participao social imprescindvel para a compreenso das polticas e do sistema
de sade no Brasil.
No presente captulo, apresentamos o significado do termo participao; o processo
de construo da categoria participao social; a relao da participao social com as teorias
sobre democracia; o desenvolvimento da participao social no Brasil e, mais especificamente,
no setor sade.
Participao social: buscando uma definio

Nos dicionrios da lngua portuguesa, participao, o ato ou efeito de participar,
tem seu sentido vinculado a fazer saber, comunicar, associar-se pelo pensamento ou pelo
sentimento, ter ponto em comum, ser parte e ter ou tomar parte.
A amplitude de significados situa a participao como intrnseca vida em sociedade,
no deixando de indicar suas contradies, em especial no que diz respeito s relaes indivduo/coletividade e ao papel mais ou menos ativo/passivo de quem participa. Proporciona,
tambm, uma compreenso, que no exclui outras, na qual a participao, embora ocorra
em situaes dspares, caracteriza-se pela valorizao de contatos, espaos e fruns menos
fechados, melhor compartilhados e, portanto, mais pblicos.
Por isso, as situaes, os rumos, as formas, as possibilidades, as adeses, os vetos, as
excluses, os limites e as sanes participao dos indivduos so estruturados pelo contexto
histrico e social. Localizada histrica e socialmente, participao constitui-se em uma relao que envolve uma tomada de deciso, por tnue que seja, na qual o indivduo prope-se
a interagir com o outro, num convvio que democratiza os espaos comuns (pblicos) em
qualquer mbito cultural, econmico ou poltico.
O termo pblico denota

dois fenmenos intimamente correlatos, mas
no perfeitamente idnticos. Significa, em primeiro lugar, que tudo o que
vem a pblico pode ser
visto e ouvido por todos
e tem a maior divulgao
possvel. (...) Em segundo
lugar, o termo pblico
significa o prprio mundo, na medida em que
comum a todos ns e
diferente do lugar que
nos cabe dentro dele
(Arendt, 1991: 59-62).
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Polticas e Sistema de Sade no Brasil
Os mltiplos significados da palavra participao fazem com que essa categoria seja,
necessariamente, ampla e geral. Isso significa que, ao menos no campo analtico, participao
deve ser considerada como uma categoria polissmica (com mltiplos sentidos e significados), que abriga diferentes nuanas, desdobramentos e estratificaes, produzindo novas
categorias que, articuladas, procuram abranger o maior nmero de aspectos possveis das
realidades a serem compreendidas e explicadas.
Exemplos dessa polissemia so as categorias participao social, participao popular e participao comunitria, que, embora tendo uma mesma origem (a categoria guardachuva participao) e apresentando aspectos convergentes, guardam especificidades
prprias, visto que procuram analisar diferentes realidades.
Uma tipologia da participao considera os espaos em que ela ocorre: dos mais micros,
como o cotidiano das relaes familiares, para, em movimento crescente, espraiar-se por
outras instncias e instituies at chegar a um patamar mais macro, no qual se pretende
intervir nas leis e polticas que regulam a sociedade.
Microparticipao, a associao voluntria de duas ou mais pessoas numa atividade
comum na qual elas no pretendem unicamente tirar benefcios pessoais e imediatos (Bordenave, 1983: 24), possui uma funo instrumental, mas tambm pedaggica, na medida
em que tem grande importncia na formao de hbitos participativos que extrapolam a
dimenso familiar.
Formados com tais hbitos, os sujeitos estariam mais habilitados a reproduzir em suas
outras relaes sociais uma prtica de valorizao do pblico e do coletivo. Essa caracterstica multiplicada medida que indivduos e grupos se inserem em instncias que tambm
valorizam a criao e o fomento de espaos pblicos.
Capital social
um conjunto de caractersticas pessoais e
sociais de cooperao e
confiana que indivduos
e grupos portam e lhes
garante relaes, apoios e
alianas vitais para a consecuo de seus objetivos.
Putnam (1996) considera
o capital social como um
elemento-chave para o
desenvolvimento social e
econmico.
Paulo Freire foi um ardoroso defensor da escola como uma dessas instncias, demonstrando que a relao participativa professor-aluno inspira novas prticas sociais marcadas pela
construo conjunta de uma explicao crtico-reflexiva do mundo, na qual preponderam
o respeito diversidade, valorizao do coletivo via a autonomia cidad do indivduo e
superao de relaes opressivas cristalizadas na sociedade capitalista. Instituies voltadas
para a valorizao do pblico e que incentivam a participao contribuiriam, assim, para a
ampliao do capital social e a disseminao de uma cultura participativa.
Entretanto, a participao no pode ser naturalizada como algo positivo em si mesmo
nem desvinculada das relaes sociais, econmicas e polticas. Vrios autores, alm dos j
mencionados, trabalharam e procuraram construir categorias para analisar as relaes participativas, de acordo com suas diferentes prticas, campos do saber e abordagens tericas:
Valla (1998), Silva e Labra (2001), Reis (2002), Gerschman (2004), Coelho e Nobre (2004),
Fleury e Lobato (2009), Labra (2009), Crtes (2009a).
Participao como ferramenta gerencial
Donadone e Grun (2001: 123) mostram como a participao foi transformada em uma ferramenta
gerencial para o aumento da produtividade (...) e dos lucros. Nas dcadas de 1970 e 1980, setores
do movimento sindical brasileiro tentaram criar conselhos de fbrica que propiciassem a participao dos trabalhadores nas negociaes voltadas para as relaes trabalhistas, salrios inclusive.
Tais propostas no foram bem recebidas pelo empresariado, que transformou suas fbricas em
instituies de desestmulo ao espao pblico e participao.
Participao Social
Na dcada seguinte, o empresariado mudou sua postura, passando a valorizar a participao.

Segundo os autores, isso no ocorreu devido a um arejamento na mentalidade dos industriais,
mas sim por causa de uma mudana que eles impuseram s prticas participativas. Estas foram
orientadas no sentido de os operrios desenvolverem rotinas de trabalho que tornassem a empresa
mais competitiva, o que ficou conhecido como vestir a camisa, um conjunto amplo de atitudes
que embutia at mesmo a ideia de que um operrio deveria vigiar o trabalho do outro a fim de
impedi-lo de fazer corpo mole.
Apresentamos a seguir uma sistematizao de alguns dos aspectos-chave que possibilitam o dilogo entre as distintas categorias que pretendem analisar a participao. Tal
sistematizao no tem a pretenso de ser um esquema determinista, fechado e definitivo.
Entretanto, faz uma opo clara diante de uma questo fundamental: qual o ponto de
partida?
Para ns, o ponto de partida o indivduo buscando intervir na situao concreta e
histrica em que vive construindo-se como sujeito social. A partir da, procede-se a uma
construo do tipo pergunta-resposta na qual uma encadeia e articula a outra, sempre
permitindo caminhos com diferentes mos.
Essa abordagem metodolgica visa a identificar o sujeito individual e coletivo que
participa, assim como a analisar como ele participa e os condicionantes que influenciaram
a deciso de participao. Tal sujeito participa em um determinado espao (instncia participativa) que se relaciona com a instituio na qual pretende interferir e influenciar, para
modific-la de forma a atender a seus interesses. Essa relao desenvolve-se no interior de
uma dada cultura (ambiente participativo) que caracteriza e caracterizada por um momento
histrico numa sociedade especfica.
Quem e como participa?

Trata-se de identificar, em uma determinada situao concreta e histrica, quem so os
sujeitos que dela participam; se o fazem isoladamente ou em grupo, como sujeitos coletivos;
e se participam diretamente ou por meio de representantes. H que se compreender tambm em que medida esta participao voluntria, condicionada, forada e/ou compulsria.
H diversos graus de intensidade de participao na esfera poltica desde a simples
adeso at a dedicao completa do prprio tempo e da prpria atividade, como acontece
no caso do profissionalismo poltico. Distinguem-se trs formas ou nveis de participao
(Bobbio, Matteuci & Pasquino, 1991): 1) a presena, a forma menos intensa e mais marginal que engloba comportamentos essencialmente receptivos ou passivos, situaes em que
o indivduo no d qualquer contribuio pessoal; 2) a ativao, em que o sujeito desenvolve, dentro ou fora de uma organizao poltica, uma srie de atividades que lhe foram
confiadas por delegao permanente (envolvimento em campanhas eleitorais, participao
em manifestao de protesto); 3) a participao, quando o indivduo contribui direta ou
indiretamente para uma deciso poltica.
foroso identificar aqueles que no participam e compreender o motivo desta no
participao: pela participao dos primeiros, pela ausncia de oportunidades, pelo desconhecimento das possibilidades de participao ou por desinteresse. H tambm uma forma
de no participao oriunda de decises, passionais ou racionais, tomadas pelos sujeitos,
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diferente das formas anteriormente referidas nas quais est presente a marginalizao. No
extremo, poder-se-ia dizer que a opo por no participar de uma situao , em si, uma
maneira de participar.
Qual o objetivo da participao?

Os sujeitos participam com o intuito de atingir objetivos mais ou menos precisos,
fundados em um mix de motivaes que transitam por propostas egostas, individuais, solidrias e/ou coletivas. Tais objetivos visam manuteno, ao aprimoramento, reforma ou
transformao total da situao da qual os sujeitos participam.
Ao responder a esta pergunta, pode ser analisado se a participao assume um carter
instrumental, pragmtico, altrusta ou orgnico, caractersticas estas que em certos momentos
podem coexistir, interagir e, inclusive, fundir-se ou opor-se.
Quais os condicionantes da participao dos sujeitos?

A participao dos sujeitos est condicionada por uma srie de fatores culturais como
idade (gerao), sexo, camada social, grau e tipo de instruo e psicossociais como normas
e valores. A socializao poltica, ou seja, a maneira pela qual os indivduos desde a infncia
at a adolescncia aprendem direitos, deveres e orientaes polticas, assim como o carter
mais ou menos autoritrio das relaes entre os indivduos na sociedade civil, tambm
condiciona a participao social (Bobbio, Matteuci & Pasquino, 1991).
Dentre esses fatores condicionantes, as possibilidades de atingirem seus objetivos so
preponderantes para que os sujeitos participem de uma determinada situao. Isto sugere
que a deciso de participar advm de ponderaes sobre os custos e benefcios desta participao. A ponderao no , necessariamente, uma prtica calculista e utilitarista: para
determinados sujeitos, elementos simblicos, como a esperana (um futuro melhor) ou um
ideal (uma sociedade mais justa), podem ter um peso maior em sua deciso de participar,
mesmo com a certeza de que a participao ser reprimida, inclusive com violncia.
As possibilidades de os sujeitos alcanarem seus objetivos por meio da participao
esto relacionadas a um conjunto de caractersticas comportamentais, como persistncia,
dedicao, disciplina, resilincia, organizao, autocompreenso, coerncia dos objetivos,
(auto)crtica, reflexo... Contudo, as possibilidades no so dadas apenas pelos sujeitos, pois
as instncias em que a participao exercida so fundamentais para as possibilidades de
consecuo de seus objetivos. Por sua vez, as instncias de participao esto condicionadas
pelo regime poltico da sociedade em que se inserem.
Qual o papel das instncias participativas?

Instncias participativas so os espaos cujo propsito permitir que os sujeitos atuem
em conjunto e, com isso, potencializem seus esforos participativos e a consecuo de seus
objetivos. O papel das instncias participativas reunir estes sujeitos; definir estratgias para
que objetivos contraditrios possam ser debatidos; submet-los a um processo de escolha; e,
definido o rumo a seguir, direcionar sua atuao para as instituies que regulam as relaes
existentes nas situaes em que pretendem participar.
Participao Social
O papel dos espaos de participao est configurado por duas dimenses interligadas:
uma mais imediata e pragmtica, que congrega os esforos dos sujeitos diretamente interessados na situao; outra, mais ampla, multiplicadora e at mesmo conscientizadora, que
compreende a construo e a difuso de uma cultura participativa promotora da interao
com sujeitos que, mesmo no envolvidos com uma determinada situao, podem, de alguma
maneira, contribuir para a realizao dos objetivos.
A anlise da dimenso de reunio dos sujeitos inclui aspectos ligados organizao,
democratizao, autonomia e gesto da instncia participativa em especial os que se
referem s regras de ingresso dos sujeitos interessados em participar , s oportunidades que
estes sujeitos tm de atuar e de deliberar em particular o acesso informao , aos recursos
voltados para a qualificao e a capacitao dos sujeitos, sustentabilidade e resolutividade.
Se o funcionamento da instncia participativa no se restringe queles que j participam, mas amplia-se e torna-se mais permevel incluso de novos sujeitos e ao intercmbio
com outras instncias participativas, a tendncia a formao de uma rede para a troca de
experincias, valores e conceitos.
A construo e o pleno funcionamento de uma rede participativa encontram um
contraponto nas instituies que so os alvos das aes das instncias participativas. Na
anlise dessa relao, deve-se verificar em que medida h reconhecimento e legitimidade
das instncias participativas pelas instituies.
Qual o grau de reconhecimento e legitimidade que as instituies atribuem s

instncias participativas?
As instituies, com existncia jurdica ou factual, so as responsveis pela regulao
das relaes travadas nas situaes para as quais se voltam os esforos da participao.
As instituies mais permeveis participao so aquelas que valorizam o espao
pblico e reconhecem a necessidade de que as relaes sociais, econmicas e polticas sejam,
pelo menos, mais debatidas. Elas conferem maior grau de reconhecimento e legitimidade
s instncias participativas, em processos mltiplos e, por vezes, contraditrios. preciso,
pois, analisar os elementos constituintes da relao entre instncia participativa e instituio.
Quando a prpria instituio gera o espao de participao, mais provvel que este
seja reconhecido e legitimado do que nos casos em que o frum fruto do movimento de
sujeitos que discordam frontalmente de como a instituio regula determinadas situaes.
Entretanto, mesmo quando a instituio no criou e at mesmo contrria existncia da
instncia participativa, pode ocorrer que esta tenha tal capacidade de organizao e funcionamento que, ainda assim, consiga construir uma rede participativa e que a instituio
no tenha outra alternativa a no ser reconhec-la. Por outro lado, se estas capacidades no
forem to bem desenvolvidas, a reao participao pode ser grande, gerando, inclusive,
represlias e boicotes.
Quanto maior o grau de reconhecimento, maior o nvel de institucionalizao, ou seja,
a incorporao oficial do debate sobre a situao e da participao que a ela se dirige. O reconhecimento e mesmo a institucionalizao podem ser meramente formais, uma estratgia
para esvaziar as instncias participativas, uma forma mais sutil de lhes negar legitimidade,
ou de conferir legitimidade autoridade constituda e ao status quo.
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Na institucionalizao, o pressuposto subjacente o reconhecimento recproco por

parte do Estado e da sociedade como interlocutores legtimos e com um mnimo de eficcia
dialgica. No entanto, as formas institucionais de participao no instauram magicamente a
igualdade de oportunidades de acesso ao poder nem eliminam as desigualdades de potncia
reivindicatria entre os segmentos sociais (Carvalho, 1995).
As instncias participativas que contam com os instrumentos de presso que melhor
funcionam no contexto institucional tm maior probabilidade de serem contempladas pelas polticas pblicas do que aquelas que, por serem dependentes da prpria atuao para
conseguir o mnimo indispensvel sua sobrevivncia, agregam pouco poder de barganha
institucional.
A oficializao das instncias participativas, assim como seu reconhecimento jurdico
e sua institucionalizao, tendem a produzir regras mais claras de acesso, funcionamento
e atribuio. Embora instncias no oficializadas possam ter legitimidade social, os sujeitos
tero mais dificuldades para atingir seus objetivos, uma vez que no h uma obrigao legal
de reconhec-los. De qualquer modo, as instituies tm sua atuao pautada pelo ambiente
participativo que preside a sociedade.
Qual a influncia do ambiente participativo?

O ambiente participativo, ou melhor, a cultura participativa, pode ser sintetizada na disseminao dos valores democrticos em uma determinada sociedade: quanto mais efetivos eles
forem, maiores as possibilidades de os cidados pressionarem as instituies para serem mais
permeveis participao e, por conseguinte, para legitimarem as instncias participativas.
Analisar a existncia e a importncia da cultura participativa em uma dada sociedade
ou em uma instituio no significa que chegamos ao final de um percurso, mas ao ponto
mais social de um ciclo dialtico que se amplia ou se restringe nos movimentos que faz em
direo aos pontos mais individuais: o ambiente participativo tambm construdo por indivduos que, em determinadas situaes, direcionam seus objetivos para delas participar,
transformando-se em sujeitos e recomeando o ciclo.
Definidos os aspectos, atributos e caractersticas que devem nortear a construo de
uma categoria analtica baseada na participao, e apoiados pelas definies de Bordenave
(1983) e Gohn (2003), compreendemos participao social como um conjunto de relaes
culturais, sociopolticas e econmicas em que os sujeitos, individuais ou coletivos, diretamente ou por meio de seus representantes, direcionam seus objetivos para o ciclo de polticas
pblicas, procurando participar ativamente da formulao, implementao, implantao,
execuo, avaliao, fiscalizao e discusso oramentria das aes, programas e estratgias que regulam a distribuio dos bens pblicos e, por isso, interferem diretamente nos
direitos de cada cidado.
Para refletir
Elabore uma forma de interferir na poltica da sua instituio. No se esquea de definir o ponto
de partida e de seguir a dinmica participativa usando os atributos e as caractersticas expostas
anteriormente.
Participao Social
Participao social e democracia

Para analisar a participao social, preciso situ-la historicamente, buscando compreender as situaes nas quais se pretende participar e contextualiz-la nas instncias
participativas e instituies existentes em uma determinada sociedade.
Neste tpico, propomo-nos a fazer este exerccio analisando as relaes entre democracia e participao social nas teorias liberais (clssica e contempornea) e marxista, assim
como os impasses atuais da democracia representativa.
A participao social base constitutiva da democracia e, por conseguinte, o aperfeioamento e a ampliao de uma esto diretamente relacionados ao desenvolvimento e
universalizao da outra. O que torna a compreenso dessas relaes uma tarefa complexa
que democracia, assim como participao, uma categoria guarda-chuva, que comporta
mltiplas e variadas definies. Deparamo-nos, desse modo, com a tarefa de construir conexes entre duas das ideias-fora mais importantes do processo civilizatrio, cuja defesa e
implantao foram, so e continuaro sendo capazes de gerar utopias e guerras.
O campo de anlise , portanto, uma forma de governo (a democracia, ou o governo
do povo e/ou de muitos) que ganha um adjetivo que a qualifica como participativa. Para
Rousseau, a democracia a liberdade entendida como participao direta na formao das
leis atravs do corpo poltico cuja mxima expresso est na assembleia do povo. Mas o
prprio Rousseau considerava que esse tipo de democracia, caracterstica da Antiguidade,
s era possvel em naes pequenas.
Ao longo do sculo XIX, a hegemonia do pensamento liberal contribuiu para afirmar a
ideia de que a democracia representativa ou parlamentar seria a nica forma de democracia
compatvel com o Estado liberal (que reconhece e garante alguns direitos civis e polticos).
Nele, as leis so elaboradas no por todo o povo reunido em assembleia, mas por um corpo
de representantes eleitos pelos cidados portadores de direitos polticos (Bobbio, Matteuci &
Pasquino, 1991).
Na concepo liberal de democracia, a principal caracterstica a participao, por meio
da representao, no poder poltico, o que exige o reconhecimento dos direitos fundamentais
de liberdade. O desenvolvimento da democracia em regimes representativos ocorreu em duas
direes: no alargamento gradual do direito de voto, at atingir o sufrgio universal, e na
multiplicao de rgos representativos, isto , dos rgos compostos de representantes eleitos.
No entanto, importante ressaltar que a democracia confere a liberdade e o direito
de participar, mas no necessariamente estabelece os mecanismos e os processos para tal.
At mesmo a multiplicao dos rgos representativos decorre de presses e demandas
da sociedade, por isso uma democracia participativa exige uma cidadania ativa, pessoas e
coletividades que participem.
Atualmente, existem poucas formas de democracia com participao direta dos cidados. O plebiscito e o referendo so duas dessas formas adotadas em muitos pases. Afora
estas duas, a mais comum so os mecanismos e procedimentos representativos, ou seja, o
poder do cidado delegado ao representante escolhido pelo voto. Porm, tanto a democracia
direta quanto a indireta descendem do mesmo princpio da soberania popular, apesar de se
distinguirem pelas modalidades e pelas formas com que essa soberania exercida (Bobbio,
Matteuci & Pasquino, 1991).
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Robert Dahl associa diretamente participao e democracia, ao definir que a principal

caracterstica das sociedades democrticas a de que seus governos devem ser:
Inteiramente, ou quase inteiramente, responsivo[s] a todos os seus cidados (...) [que] devem
ter oportunidades plenas: (1) de formular suas preferncias; (2) de expressar suas preferncias a seus concidados e ao governo atravs da ao individual ou coletiva; (3) de ter suas
preferncias igualmente consideradas na conduta do governo, ou seja, consideradas sem
discriminao decorrente do contedo ou da fonte da preferncia. (Dahl, 1997: 26)
Sociedades polirquicas
so as que foram substancialmente popularizadas
e liberalizadas, isto ,
fortemente inclusivas e
abertas contestao poltica, mas que, em uma
escala evolutiva, ainda
no atingiram o grau
mximo de democracia.
Para Dahl, no h, nas sociedades contemporneas, assim como no houve nas passadas, alguma que tenha concretizado plenamente essas oportunidades. Por isso, trabalha
com a ideia de poliarquia, categoria que tem como objetivo construir parmetros para que
se possam medir e comparar, a partir de experincias sociais concretas e existentes, as sociedades que mais se aproximam ou se afastam da democracia.
Esquematicamente, o ideal democrtico de Dahl baseia-se em dois eixos: liberalizao, a capacidade de uma sociedade de construir instituies que viabilizem a participao,
individual ou coletiva, dos cidados; e incluso, as possibilidades que os diferentes sujeitos,
sobretudo aqueles que contestam o governo, tm de se utilizar dessas instituies para manifestarem suas opinies. Na viso liberal contempornea, parlamentos fortes so essenciais
para a democracia: esta fortaleza que permite, inclusive, a participao dos setores mais
radicais da sociedade. As atenes voltam-se, ento, para a necessidade da expanso e do
fortalecimento dos processos eleitorais, com liberdade para a criao de partidos e a postulao de candidaturas (Dahl, 1997).
O pensamento poltico liberal que alicerou as primeiras etapas do desenvolvimento capitalista,
fundamentando-se nas premissas, dentre outros, de John Locke e Stuart Mill, considerava que a
liberdade era a capacidade de os indivduos otimizarem suas vontades, desde que no interferissem
na liberdade de outrem. Dessas liberdades, a principal a vinculada ao mercado e competio
pelo lucro, que necessita de um Estado paradoxalmente fraco para no intervir no mercado, que
autorregulvel e, ao mesmo tempo, forte para impedir qualquer ameaa liberdade do mercado.
No processo histrico, a representao nem sempre significou democracia, sobretudo

nas cmaras de nobres constitudas pelos reis europeus ou naquelas nomeadas por governantes. A representao passou por uma evoluo democrtica que envolveu, alm da ampliao do direito de voto para outras camadas sociais e para as mulheres, o estabelecimento
da durao limitada do mandato, uma das caractersticas fundamentais dos parlamentos
contemporneos (Bobbio, Matteuci & Pasquino, 1991).
Na concepo liberal de participao, portanto, participao social e democracia
relacionam-se intrinsecamente com Estado e mercado. Contudo, a presso dos trabalhadores
configurou a ampliao da democracia para alm das classes proprietrias e das liberdades
econmicas, instaurando direitos polticos e, posteriormente, sociais.
Participao social pelo prisma da concepo liberal
Para Robert Dahl (1997), os caminhos da democratizao passam primeiro pela consagrao
oficial das instituies e, consequentemente, pela definio clara das instncias participativas s
quais as instituies atribuem reconhecimento e legitimidade. Somente aps percorrer esta etapa
Participao Social
histrica, que estabelece, tambm, um ambiente participativo, uma sociedade estaria preparada
para lidar adequadamente com a variedade de objetivos dos sujeitos participantes, administrando,
de maneira transparente, as diversidades.
A premissa bsica a de que os conflitos gerados pela diversidade de objetivos precisam ser institucionalizados, pois, se sua superao no for decidida por instituies plenamente aceitas pela
sociedade como os fruns adequados para regular as relaes conflituosas, tendem a se expandir
tanto que colocariam em risco a organizao democrtica da sociedade.
A ampliao dos sujeitos participantes sem a devida ampliao institucionalizadora teria como
efeito negativo a no aceitao das instituies como frum adequado. Assim, dificilmente o conflito seria dirimido dentro das regras do jogo democrtico, abrindo espao para o uso da fora e
o surgimento de ditaduras.
Para refletir
Considerando o grau de participao da sociedade nas instncias que deliberam sobre as polticas
pblicas, como voc definiria a democracia no pas? Remetendo-se concepo liberal contempornea, voc considera que o Brasil uma sociedade polirquica? Por qu?
Outras escolas de pensamento, assim como as experincias poltico-institucionais

que de alguma forma nelas se inspiraram, tambm consideram crucial a participao
social. No pensamento marxista, a Comuna de Paris, que durou apenas dois meses do
ano de 1871, considerada um exemplo de como a participao pode mudar os rumos
de uma sociedade: diante do vazio de poder deixado pela fuga dos governantes franceses
quando de um levante militar, o Comit Central da Guarda Nacional de Paris, apoiado
pelas classes trabalhadoras, realizou, em pouco mais de uma semana, uma eleio em que
os parisienses escolheram seus representantes na Comuna, que acumulou as funes de
Executivo e Legislativo.
Marx considerou a Comuna de Paris o embrio do que poderia vir a ser a organizao
poltica socialista, por no ser resultado de uma ao estatal planejada ou da liderana de
um indivduo e tambm porque os sujeitos que normalmente no tinham poder poltico
participaram no s como eleitores, mas puderam ser votados e eleitos.
Os conselhos operrios surgidos nas revolues russas de 1905 e, sobretudo, de
1917 inspiraram-se na anlise de Marx sobre a Comuna de Paris. Como rgos do poder
revolucionrio, os soviets (palavra russa que significa conselho) caracterizaram-se por:
1) referirem-se a coletividades concretas os operrios ocupados nas diversas fbricas
que lhes determinam o corpo eleitoral e a composio; 2) sua formao estar baseada no
princpio da delegao por parte de tais coletividades, em geral por meio de mandato
imperativo e revogvel; 3) fundir as funes legislativa e executiva (Bobbio, Matteuci &
Pasquino, 1991).
Os soviets eram uma democracia autntica (...) no tinham uma cmara alta e cmara baixa como
a maioria das democracias ocidentais; prescindiam da burguesia profissional e neles os eleitores
tinham o direito de destituir seus representantes a qualquer momento. Tinham suas bases na
classe operria das fbricas, e a extenso de seu poder era de ser simplesmente um governo dos
trabalhadores em embrio (Trtski apud Bottomore, 1988: 77).
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A proposta revolucionria, pelo menos em seus primeiros anos, considerava, assim como
Marx, o Estado como uma superestrutura capitalista construda para manter a dominao
de classes e visava a descentralizar o poder para os soviets, apostando numa radicalizao da
participao social. Na elaborao da Constituio sovitica de 1917, o projeto original foi
analisado em mais de 50.000 soviets, sendo que cerca de 322.000 deputados (representantes
dos eleitores nos soviets) apresentaram algum tipo de proposta ou emenda.
Todo o poder aos soviets, o famoso mote usado por Lnin e Trtski, pode ser lido,
luz da categoria participao social, como uma forma de transformar as instncias participativas em instituies, buscando eliminar ou, pelo menos, reduzir as mediaes entre os
sujeitos, o ciclo de polticas e os bens sociais que estas produzem e distribuem.
Para Gramsci, os conselhos participativos (que, no caso da Itlia, eram os conselhos
de fbrica) no seriam somente uma organizao para levar adiante a luta de classes, mas
as bases de um novo tipo de Estado: a comunidade dos trabalhadores, na qual o sistema
estatal seria uma federao de conselhos unificados.
Em outras palavras: os conselhos radicalizariam o espao pblico, ampliariam a participao direta (democracia no delegada) e reduziriam (mas sem extinguir) a necessidade
de representao, numa sequncia em que o sujeito pode apresentar seus desejos e interesses, e direcionar, cada vez mais diretamente, com menos intermedirios, seus objetivos aos
responsveis pelas polticas pblicas.
Na Iugoslvia, aps a Segunda Guerra Mundial, foi desenvolvido o sistema denominado autogesto, no qual, por meio dos conselhos operrios, os trabalhadores exerceram
diretamente um papel de direo tanto no sistema econmico como no poltico, na fbrica
(com objetivos gerenciais) e no territrio.
Guerra Fria
Nome recebido pelo contencioso entre os pases
capitalistas, liderados
pelos EUA, e os pases
socialistas, liderados pela
URSS, que se seguiu Segunda Guerra Mundial,
e em que os dois blocos
perpetuaram a guerra
ideolgica sem disparar
tiros, mas criando armas
cada vez mais poderosas.
Eurobarmetro
uma iniciativa da Unio
Europeia que monitora
a opinio pblica dos
pases-membros sobre
temas que lhe so afeitos,
dentre os quais se destaca
a preocupao com os
ideais democrticos.
Consulte: <www.ec. europa.
eu/public_opinion>.
A participao social seria a essncia da sociedade socialista. Porm, a proposta marxista de dissoluo do Estado como caminho para o comunismo no foi experimentada pela
revoluo sovitica. De modo diverso, a proposta implementada por Stalin no contexto
da Guerra Fria transformou o Estado sovitico em uma instituio totalitria, reduzindo
consideravelmente as instncias participativas (soviets) e as possibilidades dos sujeitos de
participarem diretamente do ciclo de polticas. Quando, no final do sculo XX, o sistema
socialista desmoronou, a democracia instaurada nesses pases significou, principalmente, a
instituio do livre mercado em detrimento da participao social.
No incio do sculo XXI, as democracias representativas defrontam-se com o desprestgio de seus ideais democrticos, que supem cidados atentos evoluo da coisa
pblica, informados dos acontecimentos polticos, a par dos principais problemas, capazes
de escolher entre as diversas alternativas apresentadas pelas foras polticas e fortemente
interessados em formas diretas ou indiretas de participao. A forma mais comum e, para
muitos a nica, a participao eleitoral.
Estudos feitos pelo Eurobarmetro demonstram que at mesmo em sociedades europeias, nas quais a histria da valorizao institucional foi mais forte, os processos eleitorais e
parlamentares esto cada vez mais desacreditados. Os EUA tambm passam por tal situao,
ntida nos momentos de eleio presidencial, que apresentam altas e crescentes taxas de
abstencionismo, em especial das camadas que mais necessitam das polticas pblicas. Em
situaes como estas verifica-se tambm a patologia da representao (Santos & Avritzer,
2002), em que os cidados sentem-se cada vez menos representados por aqueles que elegeram.
Participao Social
Alm disso, a militncia em partidos polticos atinge uma faixa bem limitada da populao e
nem todos os inscritos participam ativamente. Tambm baixa a inscrio em outras associaes
que exercem influncia na vida poltica, como sindicatos, associaes culturais, recreativas etc.
Nesse contexto de baixa intensidade participativa, movimentos sociais surgidos aps
1968, em torno de caractersticas de identidade, sobretudo os que tm conseguido aglutinar o interesse de determinados segmentos da sociedade, chegam a suplantar, em alguns
momentos, as formas mais tradicionais de representao.
Outras formas novas e menos pacficas de participao, como as manifestaes de protesto, marchas, ocupao de edifcios etc., so to espordicas que no levam quase nunca
criao de instrumentos organizativos, isto , institucionalizao da participao (Bobbio,
Matteuci & Pasquino, 1991).
O desencanto com a democracia seria decorrente da proposta que se tornou hegemnica ao final das duas guerras mundiais a democracia de baixo impacto que implicou uma
restrio das formas de participao e soberania ampliadas, em favor de um consenso em
torno de um procedimento eleitoral para a formao de governos (Santos & Avritzer, 2002).
Democracia de baixo impacto
O modelo de democracia liberal foi se impondo como modelo nico e universal, e a sua consagrao foi consumada pelo Banco Mundial e o FMI ao transform-lo em condio poltica para a
concesso de emprstimos e ajuda financeira. Com isso perdeu-se demodiversidade, entendida
como a coexistncia (pacfica ou conflituosa) de diferentes modelos e prticas democrticas
(Santos & Avritzer, 2002: 72).
No Brasil, a lenta e gradual redemocratizao ocorrida ao longo da dcada de 1980

ampliou os direitos do cidado, que passaram a ser constitucionalmente garantidos, inclusive como dever do Estado. No entanto, esses direitos, formalmente garantidos, no foram
integralmente concretizados. Esta dissonncia contribui sobremaneira para o desprestgio
da democracia como possibilidade de saldar a dvida social acumulada durante sculos e
ampliada durante a ditadura militar, mesmo em perodos com altas taxas de crescimento
econmico.
O hiato entre a consolidao das instituies e as necessidades vividas pelos sujeitos em
seu dia a dia, entre as possibilidades de eles participarem e o resultado das polticas pblicas,
entre o processo eleitoral e a garantia de direitos, demonstra a necessidade de introduzir
novos eixos para a compreenso da democracia e de suas relaes com a participao social.
Concepes alternativas ou contra-hegemnicas da democracia ou democracia de
alto impacto sustentam-se na
possibilidade de inovao entendida como participao ampliada de atores sociais de diversos
tipos em processos de tomada de deciso. Em geral, estes processos implicam a incluso de
temticas at ento ignoradas pelo sistema poltico, a redefinio de identidades e vnculos e
o aumento da participao, especialmente em nvel local. (Santos & Avritzer, 2002: 51)
Um novo eixo fundamentador da democracia seria, pois, a efetivao dos direitos do

cidado por meio da melhor organizao das polticas sociais visando a uma distribuio
equitativa dos bens pblicos, consolidao de instncias de participao que promovam a
863
864
reforma democrtica do Estado, ou seja, orientao das polticas pblicas para a promoo
da justia social, e construo de uma nova gramtica social mais inclusiva.
Para refletir
O reconhecimento e a ampliao das instncias de democracia participativa podem resultar em
conflitos com as instncias de democracia representativa. Prefeitos e cmaras de vereadores eleitos
por milhares ou mesmo milhes de eleitores podem questionar a legitimidade de decises tomadas por representantes de segmentos sociais que no se submeteram ao sufrgio eleitoral. Reflita
sobre as relaes entre essas duas formas de participao e sobre as possibilidades de superao
destes conflitos, em um processo de aprimoramento democrtico.
Participao social no Brasil

A Constituio promulgada em 5 de outubro de 1988, a stima do pas e a sexta do
perodo republicano, foi fruto de um processo de articulao das foras polticas e sociais
que combateram, de diferentes maneiras, os grupos e classes que se beneficiaram do Estado
autoritrio instaurado pelo golpe militar de 1964. Denominada Constituio Cidad, consagrou juridicamente o princpio de que os direitos dos cidados (sade, educao, trabalho, terra, habitao, salrio mnimo digno...) so deveres do Estado, que deve cumpri-los
mediante a implantao de polticas pblicas. Garantiu tambm a participao social por
meio de algumas instncias:
Eleies diretas para presidente, governadores, prefeitos, senadores, deputados federais
e estaduais e vereadores por meio de sufrgio universal direto, secreto o voto tem igual
valor para todos, sendo obrigatrio para aqueles entre 18 e 70 anos, e opcional para os que
tm entre 16 e 18 anos incompletos e os maiores de 70 anos. Em 2006, elegemos o presidente da Repblica pela quinta vez consecutiva desde a promulgao da Constituio.
Isso aconteceu pela primeira vez na histria brasileira, pois o ciclo democrtico iniciado
em 1946 e interrompido em 1964 comportou apenas quatro eleies presidenciais. Em
2010 foi eleita Dilma Rousseff, a primeira mulher a ocupar a Presidncia da Repblica.
Plebiscito quando a populao chamada a decidir sobre algo que ainda no foi
transformado em ato legal. Apesar de estar presente j na Constituio de 1946, s
foram realizados dois plebiscitos no Brasil, ambos envolvendo a forma de governo:
parlamentarismo versus presidencialismo. O primeiro, em 1963, esteve diretamente
ligado ao golpe de 1964.
Em 1961, a renncia do presidente Jnio Quadros abriu vaga para que Joo Goulart,
o vice-presidente (na poca eleito em separado), assumisse o cargo. Contudo, as foras
polticas ligadas ao empresariado e aos crculos militares, opositores das propostas
trabalhistas e populistas defendidas por Jango, aceitaram sua posse desde que fosse
implantado o parlamentarismo como forma de reduzir os poderes do presidente. No
plebiscito de 1963, a populao deliberou sobre a restaurao do presidencialismo, o
que descontentou esses segmentos que, pouco tempo depois, promoveriam o golpe
militar, a derrubada de Goulart e a instaurao da ditadura.
O segundo plebiscito foi realizado em 1993, num contexto poltico de consolidao do
regime democrtico muito diferente do anterior. Nesse caso, tratou-se efetivamente de
Participao Social
um instrumento de consulta da populao sobre o regime de governo (repblica ou

monarquia) e sobre a forma de governo (presidencialista ou parlamentarista). Em vez
de ser uma manobra para reduzir poderes do Executivo, a populao foi chamada a
decidir no s sobre assuntos a respeito dos quais os parlamentares constituintes no
chegaram a um acordo, mas, principalmente, sobre assuntos que, por serem muito
importantes, no cabia serem definidos apenas por meio da representao. A repblica
presidencialista foi vitoriosa, por ampla margem de votos.
Referendo casos em que a populao chamada a decidir sobre a confirmao ou
desaprovao de um ato legislativo. Em 2005, pela primeira vez, foi realizado um referendo no pas, versando sobre um artigo do Estatuto do Desarmamento que legislava
sobre a proibio do comrcio de armas. A populao manifestou-se votando pela no
proibio da compra e venda de armas e munies.
Iniciativa popular situaes em que 1% dos eleitores do pas, distribudos em pelo
menos cinco estados da federao, encaminham projeto de lei ao Congresso Nacional,
que tem de apreci-lo. Este arranjo participativo foi estabelecido pelo artigo 14 da Constituio de 1988. Como exemplo, tem-se o projeto de iniciativa popular apresentado
ao Congresso Nacional em 10 de agosto de 1999 (e aprovado em 21 e 23 de setembro,
respectivamente, pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal) sobre a compra
de votos de eleitores (corrupo eleitoral). Cinco dias depois da aprovao, foi estabelecida a lei n. 9.840, que prev punio ao candidato que doar, oferecer, prometer, ou
entregar ao eleitor, com o fim de obter o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer
natureza, inclusive emprego ou funo pblica, desde o registro da candidatura at
o dia da eleio. A pena prevista a cassao do mandato do eleito, alm de multa.
A experincia participativa, alm de recente, pouco desenvolvida no Brasil. Tal constatao, embora preocupante, alvissareira no sentido de que temos muito para aprofundar,
e que este um caminho para aperfeioar e fortalecer a nossa democracia.
Em termos participativos, podem-se destacar duas potencialidades de aprofundamento e inovao no cenrio poltico nacional: o oramento participativo, no qual os sujeitos se
organizam para definir as prioridades de alocao de recursos; e os conselhos gestores, que
representam a participao dos sujeitos em instncias colegiadas com carter deliberativo sobre
determinados setores das polticas sociais, como os de sade, criana e adolescente, educao.
Oramento participativo
Criado em 1989, quando o Partido dos Trabalhadores (PT) assumiu a administrao de Porto
Alegre (RS), o oramento participativo uma inovao institucional que procura romper com a
tradio autoritria e patrimonialista das polticas pblicas, recorrendo participao direta da
populao em diferentes fases da preparao e da execuo oramentria, com uma preocupao
especial pela definio de prioridades para a distribuio dos recursos de investimento.
O oramento participativo uma estrutura e um processo de participao comunitria baseado em
trs grandes princpios e em um conjunto de instituies que funcionam como mecanismos ou canais de participao popular sustentada no processo de tomada das decises do governo municipal.
Os princpios so: todos tm direito de participar; a participao dirigida por uma combinao
de regras da democracia direta e de democracia representativa, e realiza-se atravs de instituies
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866
de funcionamento regular cujo regimento interno determinado pelos participantes; os recursos de investimento so distribudos de acordo com um mtodo objetivo que combina critrios
gerais critrios substantivos, estabelecidos pelas instituies participativas visando a definir
prioridades e critrios tcnicos critrios de viabilidade tcnica ou econmica, definidos pelo
Executivo, e normas jurdicas federais, estaduais ou da prpria cidade.
A estrutura institucional bsica do oramento participativo est constituda por trs tipos de
instituies: as unidades administrativas do Executivo municipal encarregado de gerir o debate
oramentrio com os cidados; as organizaes comunitrias, autnomas, geralmente de base
regional, que fazem a mediao entre a participao dos cidados e a escolha das prioridades para
as diferentes regies da cidade; e as instituies de participao comunitria com funcionamento
regular que estabelecem uma mediao e interao permanentes entre os dois primeiros tipos,
a saber: Conselho do Plano do Governo e Oramento ou Conselho do Oramento Participativo
(COP), Assembleias Plenrias Regionais, Frum Regional do Oramento, Assembleias Plenrias
Temticas e Frum Temtico do Oramento.
O oramento participativo foi adotado por outras cidades e conta com o reconhecimento dos organismos internacionais, embora estes estejam mais interessados nas suas virtudes tcnicas (eficincia
e eficcia na distribuio e utilizao dos recursos) do que nas democrticas (a sustentabilidade
de um sistema complexo de participao e de justia distributiva).
O oramento participativo tem sido um meio notvel de promover a participao dos cidados
em decises que dizem respeito justia distributiva, eficcia decisria e responsabilidade do
Executivo municipal e dos delegados eleitos pelas comunidades.
Fonte: Santos, 2002.
Quando iniciativas desse tipo encontram respaldo na gesto pblica, conseguem atingir
nveis mais elevados de participao social. Isso ocorre porque a gesto participativa permeia
a instituio que gerencia (um rgo pblico, uma secretaria, um ministrio, ou mesmo o
Poder Executivo como um todo), reconhecendo legitimidade s instncias participativas
(conselhos de Sade, comits de oramento, conselhos tutelares, comisses...) e garantindo o
cumprimento de suas deliberaes. Com isso, os sujeitos que participam compreendem seu
poder, o mesmo acontecendo com os que no participaram. A participao social valoriza-se
e cresce uma cultura participativa que se amplia para outros campos e setores em busca de
uma rede participativa.
O tpico a seguir procura situar e analisar a participao social no setor sade. A democratizao do setor sade preconizada pelo movimento sanitrio (Escorel, 1999) ou da
Reforma Sanitria tornou-se uma experincia modelar para outros pases e, internamente,
para outros setores. Foi consubstanciada em um formidvel sistema nacional de rgos
colegiados (Carvalho, 1997: 93) que institucionalizou a participao da sociedade civil no
processo de formao das polticas de sade, numa cogesto social que se processa no interior do aparelho do Estado, configurando um verdadeiro sistema de accountability social
no Brasil (Labra, 2009).
Accountability
Este conceito do campo da tica no encontra um correspondente preciso em portugus. Costuma
ser traduzido por responsabilizao e significa uma obrigao moral de dar transparncia s aes
e de prestar contas. Dessa forma, os governantes sentem-se obrigados a prestar contas das aes
realizadas, e os cidados os consideram responsveis pelas consequncias. um instrumento de
controle do poder e um atributo que integra o controle social.
Participao Social
Participao social no setor sade no Brasil

Uma breve perspectiva histrica
A participao da populao em programas e aes de sade no comeou com o SUS.
Nas dcadas de 1970 e 1980, outros tipos de conselhos procuravam viabilizar a participao
da populao:
conselhos comunitrios tinham como objetivo servir de espao de apresentao das
demandas da comunidade junto s elites polticas locais, numa renovao da tradicional
relao clientelista entre Estado e sociedade;
conselhos populares criados pelos prprios movimentos sociais, cujas caractersticas
eram menor nvel de formalizao, no envolvimento institucional e a defesa da autonomia em relao ao Estado e partidos polticos;
conselhos administrativos voltados para o gerenciamento direto e participativo das
unidades prestadoras de servios, mas sem poder para influir no desenho das polticas
pblicas da rea (Tatagiba, 2002: 53-54).
Ao longo das ltimas quatro dcadas, houve uma mudana qualitativa na forma de
participao. Na dcada de 1970, despontou sob a denominao de participao comunitria em programas de extenso de cobertura preconizados pelas agncias internacionais
de sade para a Amrica Latina. Tais programas no s incentivavam o aproveitamento
do trabalho no qualificado da populao nas aes sanitrias, mas tambm valorizavam a
organizao autnoma da comunidade como possibilidade de conseguir melhorias sociais
(Carvalho, 1995).
Em contextos ditatoriais, como era o caso de muitos pases da Amrica Latina, inclusive
o do Brasil, esses programas ou foram implementados mutilando a dimenso participativa
ou utilizados por agentes e intencionalidades contestatrias do status quo poltico-sanitrio,
em busca da construo/divulgao de um projeto sanitrio contra-hegemnico.
Num segundo momento, surgiu a proposta de participao popular, em que a categoria comunidade foi substituda pela categoria povo, entendida como a parcela da
populao excluda ou subalternizada no seu acesso a bens e servios. Essa proposta representou o aprofundamento da crtica e a radicalizao das prticas polticas de oposio ao
sistema dominante. A participao foi preconizada no conjunto da dinmica social, e no,
como anteriormente, em aes simplificadas no mbito dos servios. O lcus da participao
deixou de ser o servio de sade e passou a ser o conjunto da sociedade e do Estado, ganhando novo objetivo a democratizao da sade, ou seja, o acesso universal e igualitrio
aos servios e tambm acesso ao poder. As experincias baseadas nesse referencial foram
contemporneas aos movimentos sociais urbanos e, assim como estes, marcadas pelo confronto com o Estado que era compreendido em sentido restrito como comit de negcios
da burguesia (Carvalho, 1995).
Na dcada de 1990, ganhou fora a categoria participao social, que deixou de se
referir apenas participao dos setores sociais excludos e passou a reconhecer e a acolher
a diversidade de interesses e projetos existentes. Por isso, a categoria central deixou de
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868
ser comunidade ou povo e passou a ser a sociedade. Em tal concepo, a participao

como demagogia ou como pedagogia deu lugar participao como cidadania, ou seja,
universalizao dos direitos sociais e ampliao do prprio conceito de cidadania, num
novo referencial do carter e do papel do Estado, analisado como arena privilegiada de
conflito poltico onde interesses contraditrios lutam por prevalecer sobre questes sociais
importantes (Oslak apud Carvalho, 1995: 26).
A participao social como elemento estruturante do sistema nacional de sade esteve
presente desde o incio da proposta do movimento da Reforma Sanitria, que, j na dcada
de 1970, compreendia como indissociveis as lutas contra a ditadura militar, pela democratizao do poder pblico e pela garantia da sade como direito do cidado e dever do Estado.
A participao comunitria foi adotada em vrios programas de extenso de cobertura
sob influncia da Conferncia de Ateno Primria em Sade de Alma-Ata (1978) e estava
prevista no natimorto Prev-Sade, que, em 1980, pretendia articular, por meio dos servios
bsicos de sade, o Ministrio da Sade com o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.
Voc pode conhecer mais
sobre as polticas de sade
e iniciativas de participao social em sade nos
anos 80 consultando o captulo 11, sobre a histria
das polticas de sade no
perodo.
Em 1983, as Aes Integradas de Sade (AIS), implementadas por meio de convnios

trilaterais entre Ministrio da Sade, Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps) e secretarias estaduais e municipais de Sade, continham a diretriz da
participao da populao organizada nos colegiados de gesto: Comisso Interinstitucional
de Sade (CIS), no nvel estadual, Comisso Interinstitucional Municipal de Sade (CIMS)
e Comisso Interinstitucional Local de Sade (CLIS).
Posteriormente, a poltica de descentralizao da previdncia social conhecida como
Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (Suds), desenvolvida pelo Inamps, em 1987,
previa em suas diretrizes a participao de entidades comunitrias, sindicais e gremiais em
instncias consultivas (e no deliberativas) do seu processo de implementao. Como esta
participao no foi regulamentada, gerou lacunas interpretativas sobre quem teria assento
nesses colegiados como representantes da sociedade organizada.
Em 1986, no Relatrio Final da 8a Conferncia Nacional de Sade (CNS), ficou consubstanciada a proposta do movimento sanitrio que props uma completa reformulao
das polticas de sade ento vigentes no pas com a criao do Sistema nico de Sade
(SUS). Para garantir o controle do novo sistema pelos usurios, a 8a Conferncia preconizou
a criao, em nvel municipal, estadual e regional, de conselhos de Sade compostos por
representantes eleitos pela comunidade (usurios e prestadores de servios) que permitissem
a participao plena da sociedade no planejamento, execuo e fiscalizao dos programas
de sade. Alm disso, propunha a reformulao da composio e da funo do Conselho
Nacional de Sade.
Conselho Nacional de Sade
Em 1937, no corpo da lei que instituiu uma nova organizao do Ministrio de Educao e Sade,
foram criados o Conselho Nacional de Sade (CNS) e o Conselho Nacional de Educao (CNE)
com a funo de assistir o Ministrio.
Durante trinta anos, o Conselho Nacional de Sade teve um funcionamento irregular e inexpressivo,
at que, em 1974, decreto presidencial atribuiu ao Conselho objetivos, funes e estrutura mais definidas, procurando compatibiliz-lo com o processo de modernizao conservadora em andamento.
Participao Social
O CNS um rgo de consulta que deve examinar o que lhe for submetido pelo Ministrio da
Sade bem como opinar sobre matria que por fora de lei tenha que ser submetida sua apreciao. O perfil tcnico e normativo do Conselho foi mantido. Era composto pelo ministro da
Sade, presidente nato, e quinze conselheiros, em um arranjo organizacional em que se verificam
a ausncia de representantes da sociedade, a proeminncia da elite mdica, a sobrerrepresentao
de instituies militares e o exerccio do papel de legitimador da poltica predominante.
Em 1976, o decreto que regulamentou a lei do Sistema Nacional de Sade (6.229/75) definiu o
Conselho Nacional de Sade como uma espcie de coletivo de cmaras tcnicas a quem competia
examinar, propor solues para problemas e elaborar normas encaminhadas para a apreciao do
ministro de Estado. Duas portarias ministeriais, de 1977 e 1978, estabeleceram a estrutura tcnica
e administrativa do Conselho para seu funcionamento como rgo consultivo com atribuies
normativas. Nessa ocasio, sua composio foi alterada: continuou sendo presidido pelo ministro
da Sade, mas passou a ser composto por 23 membros, dos quais seis representantes ministeriais;
seis presidentes de cmaras tcnicas; seis membros de instituies relacionadas com a sade e
com a segurana nacional; e cinco tcnicos de notria capacidade e comprovada experincia em
assuntos de interesse da sade.
Entre 1970 e 1990, o Conselho teve pouca importncia na formulao e no acompanhamento da
poltica de sade. Nesse perodo, outras instncias de articulao ministerial foram criadas, como a
Comisso Interministerial de Planejamento (Ciplan). Aps a 8 Conferncia, a Comisso Nacional de
Reforma Sanitria foi o espao privilegiado de debate sobre o projeto de sade para a Constituinte.
Em 1990, j sob a gide da nova Constituio brasileira e da criao do SUS, o decreto 99.438/90
configurou um novo Conselho Nacional de Sade com ampla representao social, composto por
31 membros e com as seguintes atribuies e competncias:
deliberar sobre: formulao de estratgias e controle da execuo da poltica nacional de sade
em mbito federal; critrios para a definio de padres e parmetros assistenciais;
manifestar-se sobre a Poltica Nacional de Sade;
decidir sobre: planos estaduais de sade, quando solicitado pelos conselhos estaduais de Sade;
divergncias levantadas pelos conselhos estaduais e municipais de Sade, bem como por rgos
de representao na rea da sade; credenciamento de instituies de sade que se candidatem
a realizar pesquisas em seres humanos;
opinar sobre a criao de novos cursos superiores na rea de sade, em articulao com o
Ministrio da Educao e do Desporto;
estabelecer diretrizes a serem observadas na elaborao dos planos de sade em funo das
caractersticas epidemiolgicas e da organizao dos servios;
acompanhar a execuo do cronograma de transferncia de recursos financeiros, consignados
ao SUS, aos estados, municpios e Distrito Federal;
aprovar os critrios e valores para a remunerao dos servios e os parmetros de cobertura
assistencial;
acompanhar e controlar as atividades das instituies privadas de sade, credenciadas mediante
contrato, ajuste ou convnio;
acompanhar o processo de desenvolvimento e incorporao cientfica e tecnolgica na rea de
sade, para a observncia de padres ticos compatveis com o desenvolvimento sociocultural
do pas;
propor a convocao e organizar a Conferncia Nacional de Sade, ordinariamente a cada
quatro anos e, extraordinariamente, quando o Conselho assim deliberar, de acordo com a lei
8.142, de 28 de dezembro de 1990.
Entre 1990 e 1993 o Conselho Nacional de Sade esteve no centro da arena poltica setorial, sendo
o principal frum em que foi travada a disputa por ampliao de influncia sobre os rumos da
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poltica nacional. No entanto, com a criao das Comisses Intergestores Bipartite e Tripartite
(CIB e CIT), por iniciativa do prprio Conselho em 1991, este foi relegado a um segundo plano,
na medida em que, a partir de 1993, os gestores priorizaram a CIT como espao decisrio e de
coordenao federativa do SUS. Alm disso, a estratgia adotada pelos conselheiros provenientes
de entidades sociais de restringir a influncia dos representantes de entidades de mercado, de
mdicos e de gestores no processo decisrio do Conselho impulsionou-os a buscar outros espaos polticos para defender seus interesses e apresentar suas propostas. Assim, embora tivessem
reduzida sua influncia no interior do frum, continuaram a ocupar posies muito influentes
na arena decisria setorial (Crtes, 2009a: 200-202).
Em 2002, o Conselho Nacional de Sade tinha o ministro da Sade como presidente nato e era
composto por 32 conselheiros titulares: seis representantes do governo federal, dois representantes dos gestores estaduais e municipais cada. A categoria mdica e outros profissionais de sade,
assim como os prestadores de servios de sade tinham trs vagas cada, e os usurios ocupavam
a metade das vagas (16).
O decreto n. 5.839, de 2006, promoveu nova reforma na composio do Conselho, que passou a
contar com 48 conselheiros titulares e, pela primeira vez, a eleger seu presidente, sendo o primeiro
representante do segmento dos trabalhadores da sade que aps dois mandatos foi substitudo,
em 2011, em eleio, pelo ministro da Sade.
Os 48 conselheiros representam os seguintes segmentos: entidades e movimentos sociais de
usurios do SUS (24); profissionais de sade, includa a comunidade cientfica (12); prestadores
de servio (2); entidades empresariais da rea de sade (2); e gestores federais (6), estaduais (1)
e municipais (1).
Entre 1990 e 2006 as organizaes de profissionais e trabalhadores de sade passaram de 4 (um
da categoria mdica) para 12 (um da categoria mdica); as associaes comunitrias, movimentos
sociais e organizaes no governamentais, de 2 para 6 conselheiros; e as entidades tnicas, de
gnero e portadores de patologias, de 5 para 13 representantes. Portanto, em 2006, os representantes dos profissionais e trabalhadores de sade e das entidades tnicas, de gnero e portadores
de patologias detinham mais de 50% dos votos (25 dos 48) no Conselho. Alm do maior nmero de conselheiros de organizaes sociais, estes eram mais assduos, coordenavam maior nmero
de instncias organizativas do Conselho e dos debates do plenrio, se manifestavam com mais
frequncia durante as discusses e representavam mais vezes o Conselho em atividades externas
(Crtes et al., 2009a).
O Conselho Nacional de Sade continua a desempenhar importante papel no contexto da poltica de sade como instncia de fiscalizao, espao de discusso pblica de propostas e lcus de
agregao de atores individuais e coletivos comprometidos com o controle social e com a defesa
dos princpios fundamentais do SUS (Crtes, 2009a).
No Relatrio Final da 8 CNS, os conselhos municipais despontam como rgos ou

instncias participativas externas ao poder pblico, de controle, pelos usurios, do sistema
de sade e de todas as etapas de seu ciclo de polticas. Tambm ficou explcito nessa conferncia que a atuao dos conselhos de Sade deveria se voltar para o enfrentamento dos
interesses e das demandas do mercado, em especial as que, de maneira direta ou indireta,
reduzissem e/ou interferissem no fluxo dos recursos pblicos passveis de serem alocados
nas polticas sociais.
O documento sistematizou ainda as recomendaes que se constituram no projeto da
Reforma Sanitria brasileira, levado Assembleia Nacional Constituinte para disputar com
outras propostas o que seria inscrito na Constituio sobre a sade. Esses foram os referenciais com base nos quais os conselhos desenvolveram suas prticas iniciais e modelaram sua
identidade poltica (Carvalho, 1997).
Participao Social
871
O movimento sanitrio desenvolveu um processo de intensa articulao social, poltica

e partidria, conseguindo que a Constituio Federal de 1988 estabelecesse a sade como
direito do cidado e dever do Estado e formalizasse legalmente a organizao das aes e
servios de sade em um Sistema nico de Sade, regido pelas diretrizes da descentralizao, da integralidade e da participao da comunidade.
A regulamentao do SUS ficou a cargo de uma lei ordinria, de nmero 8.080,
promulgada em setembro de 1990. Contudo, os artigos que tratavam da participao da
comunidade e do financiamento foram vetados pelo presidente Collor, exigindo um novo
processo de mobilizao e articulao, que redundou na lei 8.142, de dezembro de 1990.
A lei 8.142, alm de praticamente reeditar o artigo sobre a participao da comunidade vetado na lei 8.080, relativo obrigatoriedade da existncia de conselhos municipais,
estaduais e federal, ampliou a autonomia desses conselhos ao definir que suas normas de
organizao e funcionamento deveriam ser oficializadas por meio de regimentos internos
especficos, cuja elaborao atribuio dos prprios conselheiros (Carvalho, 1997).
Esta lei regulamentou a participao social no sistema de sade por meio de duas
instncias colegiadas: as conferncias e os conselhos, que apesar de no serem as nicas
formas de participao no SUS, so as nicas obrigatrias para todo o pas, instituindo um
sistema de controle social.
Reforando este carter democrtico e participativo, o setor sade conforma um
campo de intensa mobilizao tanto do movimento social quanto do poder pblico. Alm
dos conselhos e conferncias, a dinmica de participao est representada pela atuao de
diferentes entidades na poltica de sade, entre os quais se destacam o Centro Brasileiro de
Estudos de Sade (Cebes), a Associao Brasileira de Sade Coletiva (Abrasco), os sindicatos
e conselhos de profissionais de sade e a Frente Parlamentar da Sade.
Trs instituies caracterizam a democracia sanitria no Brasil: conferncias, conselhos
e fundos de sade. So tambm integrantes desta democracia sanitria as Comisses Intergestores Bipartites e a Comisso Intergestores Tripartite, que so mecanismos de gesto
participativa e colegiada; os conselhos gestores nos servios de sade; as ouvidorias; e as
consultas pblicas realizadas pela Agncia Nacional de Sade (ANS), Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria (Anvisa) e outras instncias do Ministrio da Sade.
Controle social
Significa, na concepo
da sociologia clssica, os
mecanismos coercitivos
que a sociedade e o Estado exercem sobre os
indivduos.
De modo diferente, no
processo de formalizao
da participao social no
setor sade no Brasil,
controle social passou a
expressar a possibilidade
de a sociedade controlar
o Estado por meio de
instncias participativas.
Em 1990, quando a organizao jurdica do pas
incorpora os conselhos
de Sade na estrutura
decisria do SUS, controle social sofre uma
nova inflexo, adquirindo
tambm o carter de fiscalizao do manejo dos
recursos pblicos.
Em 2005, todos os municpios brasileiros tinham criado seus conselhos municipais

de Sade, gerando um contingente de aproximadamente 70 mil conselheiros, dos quais
cerca de 35 mil participam como representantes dos usurios do SUS, o que os torna a mais
abrangente rede de instncias participativas do pas.
No mbito do governo federal, o Ministrio da Sade procurou aperfeioar a gesto
participativa do SUS, adotando uma srie de estratgias e procedimentos. A mais importante foi a criao, em 2003, da ento Secretaria de Gesto Participativa (SGP) da qual
Sergio Arouca foi o primeiro secretrio , transformada, em 2005, em Secretaria de Gesto
Estratgica e Participativa (SGEP).
A SGP foi criada com a atribuio principal de apoiar instncias como os conselhos e
conferncias de Sade, que j estavam em funcionamento, como forma de efetivar a gesto
participativa no SUS. A iniciativa trouxe repercusses, conflitos e estabeleceu um novo
relacionamento entre o Ministrio da Sade e os movimentos sociais representados no
O arcabouo institucional
e decisrio do SUS com
seus colegiados participativos analisado no
captulo 12, com destaque
para a Comisso Intergestores Tripartite (CIT),
em funcionamento desde
1991 no mbito nacional.
Confira!
872
Conselho Nacional de Sade. No momento de sua criao, em 2003, a Secretaria tinha em

sua estrutura dois departamentos: Articulao e Acompanhamento da Reforma Sanitria e
Ouvidoria Geral do SUS.
Em julho de 2005, com a mudana do ministro da Sade, a SGP foi reformulada
passando a incorporar o componente estratgico: Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (SGEP). Dois principais motivos justificaram a reestruturao da Secretaria: a crise
com o Conselho Nacional de Sade e a tentativa de aumentar seu mbito de atuao. A
SGEP passou, ento, a ser composta por quatro departamentos: 1) Departamento de Apoio
Gesto Estratgica e Participativa, que incorporou as atividades do extinto Departamento
de Articulao e Acompanhamento da Reforma Sanitria, composto por duas Coordenaes
Gerais: de Apoio Educao Popular e Mobilizao Social e de Apoio Gesto Participativa e ao Controle Social; 2) Departamento de Monitoramento e Avaliao da Gesto do
SUS, cuja funo apoiar o monitoramento e a avaliao do SUS, a partir da elaborao
da Poltica de Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS; 3) Departamento Nacional de
Auditoria do SUS, responsvel pelas atividades de auditoria e fiscalizao, como a coordenao e implantao do Sistema Nacional de Auditoria no SUS (SinaSUS); 4) Departamento
de Ouvidoria Geral do SUS, que foi mantido na SGEP.
Cabe SGEP propor, apoiar e acompanhar os mecanismos constitudos de participao popular e controle social, especialmente os conselhos e as conferncias de Sade. Tem
tambm a responsabilidade de ouvir, analisar e encaminhar as demandas dos usurios, por
meio da Ouvidoria Geral do SUS.
A SGP foi concebida como um espao dentro do Ministrio da Sade onde seria possvel
repensar a Reforma Sanitria e o SUS, em conjunto com os movimentos sociais brasileiros,
proposta poltica abrangente, sustentada na simbologia e na legitimidade de Sergio Arouca.
Com o passar do tempo, a ideia de a SGP ser um lcus de inteligncia para o SUS foi se
diluindo, e a definio dos aspectos programticos e atribuies se direcionou para promover a equidade de grupos populacionais vulnerveis e para efetivar a gesto estratgica
e participativa, por meio das aes de ouvidoria, auditoria, monitoramento e avaliao da
gesto no SUS (Morais & Escorel, no prelo).
O principal produto da SGEP foi a elaborao da Poltica Nacional de Gesto Estratgica
e Participativa (ParticipaSUS), lanada oficialmente em outubro de 2007, aps realizao de
consulta pblica, aprovao e pactuao no colegiado do Ministrio da Sade, no Conselho
Nacional de Sade e na Comisso Intergestores Tripartite.
A Poltica Nacional de Gesto Estratgica e Participativa (ParticipaSUS), promulgada pela portaria ministerial 3.207, de 26 de novembro de 2007, tem quatro componentes: Gesto Participativa
e o Controle Social no SUS; Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS; Ouvidoria do SUS;
e Auditoria do SUS. O documento descreve ainda as atribuies e responsabilidades das esferas
de gesto no mbito da poltica.
A Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (SGEP), como rgo responsvel pela coordenao do ParticipaSUS, tem entre suas responsabilidades: apoiar os municpios, estados e
Distrito Federal na elaborao dos respectivos componentes do ParticipaSUS; apoiar os conselhos
estaduais e municipais de Sade; apoiar administrativa e financeiramente a Secretaria Executiva
do Conselho Nacional de Sade (CNS); promover, em parceria com o CNS, a realizao das conferncias nacionais de Sade e colaborar na organizao das conferncias estaduais e municipais
Participao Social
de Sade, oferecendo apoio tcnico e financeiro. Cabe tambm SGEP viabilizar administrativa
e financeiramente a participao de conselheiros nacionais nas conferncias nacionais de Sade e
na Plenria Nacional dos Conselhos de Sade.
A Poltica Nacional de Gesto Estratgica e Participativa estabelece a participao da SGEP no
processo de educao permanente dos conselheiros nacionais, estaduais, municipais e dos conselheiros de gesto participativa e a sua responsabilidade em disponibilizar o resultado de suas
aes ao CNS.
A SGEP, entre diversas outras atribuies e responsabilidades, deve, ainda, apoiar o fortalecimento
dos movimentos sociais, aproximando-os da organizao das prticas de sade e das instncias
de controle social da sade.
Fontes: Morais & Escorel, no prelo; Brasil, 2007.
Para refletir
Identifique em seu cotidiano formas de participao na poltica de sade e reflita a respeito de
suas potencialidades e de seus limites.
Conselhos de Sade
A lei 8.142/90 regulamenta a participao da comunidade na gesto do SUS por meio
de conselhos de Sade que devem existir em nvel local, municipal, estadual e federal. Um
conselho de Sade definido, na lei, como
rgo colegiado, em carter permanente e deliberativo, composto por representantes do
governo, prestadores de servio e usurios, [que] atua na formulao de estratgias e no
controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos
econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente
constitudo em cada esfera de governo.
A lei 8.142 no estipulou a paridade exata entre os segmentos, que s foi proposta
na resoluo 33/1992, do Conselho Nacional de Sade (mais tarde ratificada pela resoluo 333, de 2003), e nas recomendaes da 10 e da 11 conferncias nacionais de Sade.
A paridade estabelece que 50% dos conselheiros devem ser representantes do segmento
dos usurios, 25% dos trabalhadores de sade e os demais 25% formados por gestores e
prestadores de servios.
Os conselhos de Sade integram o conjunto de conselhos gestores criados pela
Constituio Federal e suas leis complementares para atuarem nas reas da educao, da
assistncia social, da habitao, da criana e do adolescente e do emprego. Devido a seu papel
de mediador da relao entre Estado e sociedade, os conselhos gestores foram a principal
inovao nas polticas pblicas no perodo ps-ditadura, tornando-se uma nova esfera socialpblica (ou pblica no estatal) e moldando um novo padro para tais relaes (Gohn, 2003).
Os conselhos conjugam caractersticas da democracia representativa e elementos da
democracia direta, como o controle dos atos do conselheiro, diretamente ou por meio das
entidades, e a revogabilidade do mandato (Labra, 2005).
Estudo realizado com 27 conselhos estaduais e distrital de Sade e com 2.994 conselhos
municipais de Sade elaborou um perfil dessas instncias participativas a partir das respostas
mais frequentes ou, no mnimo, de metade dos conselhos (Quadro1).
873
874
Quadro 1 Estrutura e caractersticas de conselhos de Sade no Brasil 2005

Conselhos Estaduais
de Sade
Conselhos Municipais
de Sade
Perodo de criao
1990-1995
1991-1997
Nmero de conselheiros
20 ou mais
12
No
No
Presidente
Secretrio Estadual de Sade
Gestores, em geral
secretrio municipal de
Sade
Escolha do presidente
Determinada pela norma legal
Eleio
Gnero do presidente
Masculino
Masculino
45 a 54 anos
40 a 49 anos
Caractersticas
Cumprimento da paridade
Idade do presidente
Escolaridade do presidente
Ps-graduao
Superior
Durao do mandato dos conselheiros
2 anos
2 anos
Reeleio dos conselheiros
1 vez
Regimento interno
Sim
Sim
Mesa diretora
Sim
No
Secretaria executiva
Sim
No
Equipe de apoio administrativo
Sim
No
Comisses permanentes e grupos de

trabalho
Sim
No
Periodicidade das reunies ordinrias
Mensais
Mensais
Sim
Sim
Participao da populao nas reunies
Direito a voz
Direito a voz
Cancelamento de reunies por falta de

qurum (2004)
No
No
Qurum para aprovao das

deliberaes
50% dos conselheiros + 1
50% dos conselheiros + 1
Homologao das resolues
Sim
No
Publicao das resolues em D.O.
Sim
No
Cumprimento das resolues pelo Poder

Executivo
Sim
No
Aprovao do plano
elaborado pelo Poder
Executivo
Elaborao e aprovao
Sim
No
Dotao oramentria prpria
Sim
No
Elaborao de seu oramento
No
No
Autonomia para gerenciar os recursos

disponveis
No
No
Divulgao das reunies para a

populao
Participao na elaborao dos planos

de sade
Elaborao de plano de trabalho
Sede
Sim
No
Sim exclusivo
Sim compartilhado
Computador
Sim
No
Acesso Internet
Sim
No
Telefone
Fonte: Moreira & Escorel, 2005.
Participao Social
875
Os conselhos de Sade, como espao de poder, de conflito e de negociao, apresentam

avanos considerveis no que se refere possibilidade de os cidados controlarem as aes
governamentais, mudana na forma de interferir deslocando o clientelismo e fisiologismo tradicionais e ao processo pedaggico de aprendizado do exerccio do poder poltico.
Entretanto, enfrentam dificuldades e dilemas que acabam por incidir em sua legitimao e eficcia. Labra (2005) identifica que os maiores obstculos so o autoritarismo
social e as vises hierrquicas e excludentes da sociedade e da poltica. Mudar essa matriz
cultural o desafio mais relevante da democratizao dos espaos pblicos deliberativos e
de dilogo entre o governo e a sociedade civil. Outro aspecto a considerar a necessria
reviso da exequibilidade dos encargos conferidos aos colegiados, tendo em mente que
as resolues dos Conselhos no constituem um ciclo completo das polticas, e sim fazem
parte de processos de deciso-ao que ocorrem em outros mbitos (Labra, 2009: 200).
Conferncias Nacionais de Sade

A outra esfera pblica de participao social no setor sade, componente da democracia sanitria, est constituda pelas conferncias nacionais de Sade. A mesma lei 378, de
13 de janeiro de 1937, que estabeleceu nova organizao para o Ministrio de Educao e
Sade, instituiu tanto os conselhos nacionais de Sade e de Educao quanto as conferncias
nacionais de Sade e a de Educao,
destinadas a facilitar ao Governo Federal o conhecimento das atividades concernentes educao e sade, realizadas em todo o pas, e a orient-lo na execuo nos servios locais de
educao e de sade, bem como na concesso do auxlio e da subveno federais.
O papel atribudo s conferncias por ocasio de sua institucionalizao foi o de promover o intercmbio de informaes e, por meio destas, propiciar ao governo federal o controle
das aes realizadas no mbito estadual a fim de regular o fluxo de recursos financeiros.
No h qualquer meno a processos deliberativos.
As duas primeiras conferncias, em 1941 e 1950, estiveram mais prximas de um encontro tcnico de administradores do Ministrio da Sade e dos estados (Cesaltina, 2003),
no qual o projeto de Estado para a sade ancorava-se, em grande parte, nos pontos de
vista dos setores mdicos. Treze anos aps a realizao da 2 CNS, ocorreu, em dezembro
de 1963, a 3 CNS, sob a gesto do ministro Wilson Fadul, no governo Joo Goulart, poca
das reformas de base. Nessa conferncia foi proposta a elaborao de um Plano Nacional
de Sade e a municipalizao dos servios de sade. Mesmo tendo sido realizada em um
momento poltico de intensa discusso sobre os rumos do pas e com posies extremamente
polarizadas, a 3 CNS contou com um nmero relativamente reduzido de delegados, em
sua maioria ocupantes de cargos governamentais.
Nos anos de ditadura militar foram realizadas quatro conferncias que, progressivamente, foram ampliando o escopo do debate e a participao de pessoas, sem alterar o
seu carter eminentemente tcnico-burocrtico. A 4 CNS, em 1967, tratou dos recursos
humanos do setor sade, contando com a participao de representantes do Ministrio da
Educao e Cultura; a 5 CNS, em 1975, teve como tema central o Sistema Nacional de
Sade, debate do qual participaram tambm representantes do recm-criado Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social. Em 1977, realizou-se a 6 CNS, que discutiu a situao das
Para conhecer o contexto

poltico de realizao das
primeiras conferncias
de Sade, consulte o captulo 10.
876
grandes endemias, a interiorizao dos servios de sade e a poltica nacional do setor; e a

7 CNS, realizada em 1980, teve como tema central a Extenso das Aes de Sade atravs
dos Servios Bsicos, promovendo, pela primeira vez, o debate em torno da ateno bsica
de sade. Embora quando da realizao das 6 e 7 CNS o movimento sanitrio j estivesse
constitudo e a transformao da abordagem terica e poltica da sade em curso, nenhuma
entidade da sociedade civil participou dessas conferncias (Escorel & Bloch, 2005).
A 8 CNS teve como temas: sade como direito
de cidadania, a reformulao do sistema nacional
de sade e o financiamento do setor, e suas
deliberaes alimentaram o intenso debate
travado at a aprovao
da Constituio de 1988.
Para conhecer a importncia das deliberaes
da 8 CNS para conformao do SUS, consulte
os captulos 11 e 12.
A 8 CNS, em 1986, foi o momento de inflexo dessa instncia participativa que passou
a contar com representantes dos movimentos sociais e da sociedade civil, alm dos tcnicos,
governantes e profissionais de sade. A Oitava foi a grande matriz da Reforma Sanitria e
teve como resultados prticos a criao da Comisso Nacional de Reforma Sanitria (CNRS)
e a incluso dos princpios fundamentais da Reforma Sanitria proposta pela conferncia
na nova Constituio brasileira.
Na lei 8.142/90 ficou estabelecido que a CNS seria realizada a cada quatro anos, com
a representao dos vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e propor diretrizes para a formulao de polticas de sade nos nveis correspondentes, convocada pelo
Poder Executivo ou, extraordinariamente, por este ou pelo Conselho de Sade.
A composio dos participantes das conferncias nacionais de Sade ficou vaga (representao dos vrios segmentos sociais) em comparao dos conselhos de Sade. Porm, a lei 8.142 estabeleceu que tanto nos conselhos de Sade quanto nas conferncias a
representao dos usurios ser paritria em relao ao conjunto dos demais segmentos.
A norma legal estabeleceu um fluxo decisrio e operacional no qual as conferncias
propem diretrizes para a formulao de polticas a partir da avaliao da situao de sade, os conselhos formulam estratgias e controlam a execuo das polticas, e as instncias
executivas (Ministrio da Sade, secretarias estaduais e municipais de Sade) implementam
as polticas e homologam as deliberaes dos conselhos. Os elementos que integram esse
fluxo decisrio guardam entre si importantes diferenas tanto no nmero quanto na sua
representatividade.
As conferncias de Sade e os conselhos de Sade tm sua organizao e normas de
funcionamento definidas em regimento prprio, aprovadas pelo respectivo conselho, de
acordo com a lei 8.142/90. Os regimentos das conferncias nacionais de Sade so aprovados pelo Conselho Nacional de Sade antes da sua realizao e devem constar do Manual
da Conferncia, enquanto o regulamento submetido aprovao do plenrio da prpria
conferncia no seu primeiro momento de funcionamento, aps a cerimnia de abertura.
Aps a sua regulamentao legal, foram realizadas a 9 CNS (1992), a 10 CNS (1996),
a 11 CNS (2000), a 12 CNS (2003), a 13 CNS (2007) e a 14 CNS (2011). A partir da
9 CNS os delegados passaram a ser 50% de entidades representativas dos usurios, e os
restantes 50% divididos entre trabalhadores de sade (25%) e gestores e prestadores (25%).
As conferncias nacionais so precedidas por conferncias municipais e estaduais
ainda que nem sempre tenha sido estabelecido um fluxo ascendente de deliberaes. Cada
conferncia apresentou uma composio especfica que pode ser relacionada conjuntura
poltica de sua realizao, assim como ao desenvolvimento do SUS.
No tendo carter deliberativo e funcionando mais como um mecanismo de ausculta da sociedade, os debates das conferncias nem sempre se desdobraram em aes
Participao Social
do Executivo. Entretanto, inegvel a influncia desses fruns em processos como o da

intensa municipalizao a partir da 9 CNS, ou o do crescimento da importncia do controle social a partir dos conselhos de Sade depois da 10 CNS (Escorel & Bloch, 2005).
Cada conferncia adotou uma forma de organizao quanto ao nmero de temas gerais, mesas-redondas, seleo de temas especficos, nmero de dias de debate em grupos de
trabalho, nmero de dias de plenria final. As dinmicas tm por objetivo buscar estabelecer
um clima democrtico e pacfico de discusses entre os delegados, que passaram de cerca
mil na 8 CNS para cerca de 4 mil na 12 CNS.
No processo da 13 CNS, 4.413 municpios (79%), os 26 estados e o Distrito Federal
mobilizaram nas etapas prvias 1,3 milho de participantes. E o evento, em novembro de
2007, congregou 2.275 delegados estaduais, 352 nacionais, 336 convidados e 219 observadores (Escorel & Moreira, 2009). Intensas disputas marcaram a 12 e a 13 conferncias e
dificultaram a elaborao dos respectivos relatrios finais. Na medida em que o processo
conferencista depende da estrutura das relaes sociais prevalecente no Conselho Nacional
de Sade (Escorel & Bloch, 2005), indaga-se o quanto essas dificuldades estariam associadas
s disputas entre a nova comunidade de poltica da rea, que passou a dominar a dinmica
de funcionamento e o processo decisrio do Conselho, e o movimento sanitrio, colocado
em situao subordinada no Conselho, mas firmemente posicionado em outros espaos da
arena decisria da rea da sade (Crtez, 2009b).
Reunindo mais de 4.500 pessoas, sendo 2.937 delegados definidos em 4.537 conferncias municipais e 27 estaduais, a 14 CNS, realizada em novembro/dezembro de 2011,
teve como tema central Todos Usam o SUS: SUS na seguridade social! Poltica pblica,
patrimnio do povo brasileiro, acesso e acolhimento com qualidade: um desafio para o
SUS. Os debates mais candentes se concentraram nas crticas a todas as modalidades de
privatizao do sistema (organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse
pblico e outras parcerias pblico-privadas) (Radis, 2012).
A noo de comunidade de poltica refere-se a um nmero limitado e relativamente estvel de
membros que dividem os mesmos valores e viso sobre quais deveriam ser os resultados da poltica setorial. Comunidades de polticas participam de redes de polticas, um meio de designar
a relao entre grupos de interesse, especialistas e o governo ou sees do governo, envolvendo
uma grande variedade de atores movendo-se para dentro e para fora das arenas polticas, com
vises diferentes. (Crtes, 2009a).
Espao pblico por excelncia, de manifestao de interesses divergentes e de conflitos

consequentes s divergncias, as regras de organizao e funcionamento das conferncias
so essenciais para que a fora dos argumentos e a construo de consenso constituam a
base das polticas deliberadas.
As conferncias nacionais de Sade, desde a 8 CNS, tiveram importncia na construo e no aprimoramento do SUS, no s por interferirem nos seus rumos, na elaborao
de normas e regulamentaes e ao conferirem a legitimidade necessria para as polticas de
sade, mas tambm e principalmente por constiturem uma arena democrtica de debate
com influncia em outras reas governamentais que tambm realizaram suas conferncias
(meio ambiente, cidades etc.) (Escorel & Bloch, 2005).
877
878
Assim como os conselhos de Sade, as conferncias de Sade constituem um avano

no processo de participao social, um sistema participativo com grande capilaridade, valor pedaggico e contribuies para a cultura democrtica participativa. Por isso mesmo,
tambm como os conselhos, enfrentam limites e desafios que devem ser analisados para sua
possvel superao.
Para refletir
Visite o Portal ParticipaNetSUS (www.ensp.fiocruz.br/participanetsus) e, utilizando as ferramentas de pesquisa, identifique as principais caractersticas dos conselhos estaduais e municipais de
Sade. Reflita sobre os avanos e as dificuldades enfrentadas pelos conselhos.
Nos oito anos do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, foram criados ou
ampliados diversos canais de interlocuo do Estado com os movimentos sociais conferncias, conselhos, ouvidorias, mesas de dilogo, mesas de negociao permanente, audincias
pblicas etc. que configuram o embrio de um verdadeiro sistema nacional de democracia participativa. A partir de 2003, a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, que
tradicionalmente um rgo de assessoramento das articulaes polticas do governo com
o Congresso, ganhou formalmente a funo de estabelecer uma estreita comunicao do
governo com a sociedade civil organizada (Ipea, 2011). Essa secretaria coordenou o processo participativo do debate do Plano Plurianual (PPA 2004-2007) ocorrido em 2003, com a
realizao de audincias pblicas descentralizadas.
Em 2011 existiam 61 conselhos de participao social assessorando as aes de todos
os ministrios, dos quais 33 foram criados ou recriados (18), ou democratizados (15) desde
2003 (Ipea, 2011). Das oitenta conferncias nacionais realizadas nos ltimos vinte anos,
setenta delas ocorreram a partir desse ano. A sade foi o grupo temtico que mais realizou
conferncias (21), nacionais ou de temas especficos da sade como sade bucal, sade do
trabalhador, sade indgena, sade mental, sade ambiental. Vinte conferncias abordaram
o grupo temtico minorias englobando povos indgenas, juventude, direitos da criana e
do adolescente, promoo da igualdade racial, direitos da pessoa com deficincia, direitos
da pessoa idosa. Outras 22 conferncias debateram temas agrupados em Estado, economia e
desenvolvimento (economia solidria, agricultura e pesca, segurana alimentar e nutricional,
cidades, arranjos produtivos locais) e 17 conferncias abordaram temas relativos a educao,
cultura, assistncia social e esporte (Pogrebinschi & Santos, 2010).
Embora haja concordncia sobre o fato de terem aumentado os espaos e processos
participativos, os estudiosos discordam quanto ao seu significado. De acordo com Moroni
(2009), foram abertos espaos de interlocuo, incorporando sujeitos polticos, bons na
mobilizao e com capilaridade, porm no atores polticos ou sujeitos sociais, com envolvimento no processo de tomada de deciso. No seu entender, o processo de elaborao do
PPA 2004-2007 foi um verdadeiro espetculo da participao, restrito, com discusses
limitadas e incorporao de aspectos perifricos, sem mudar a lgica das polticas.
Por sua vez, Crtez (2009b: 122) menciona estudos que comprovam que no setor sade
o impacto das conferncias nas decises polticas pequeno, seja nos aspectos relacionados ao
financiamento, seja na definio de prioridades. Em contrapartida, Pogrebinschi e Santos (2010)
Participao Social
identificaram que um quinto dos projetos de lei e quase metade das propostas de emenda
constitucional que tramitavam no Congresso em outubro de 2009 apresentavam forte convergncia com deliberaes de alguma conferncia.
Em estudo divulgado pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj),
Entre Representao e Participao: as conferncias nacionais e o experimentalismo democrtico brasileiro,
Pogrebinschi e Santos (2010) analisaram oitenta conferncias realizadas entre 1988 e 2009 e
relacionaram as diretrizes traadas em cada uma com as proposies legislativas no Congresso.
Esse estudo, que objetivou investigar o impacto do processo das conferncias nacionais na
produo legislativa, concluiu, segundo o secretrio nacional de Articulao Social, em depoimento a Bonone (2010), que as conferncias tm se mostrado um bom instrumento de apoio
s decises legislativas. A informao sobre os mais variados temas, a partir das conferncias,
acaba sendo de grande importncia para os parlamentares brasileiros. Um percentual muito
significativo [das diretrizes das conferncias] teve uma relao direta com as emendas e projetos
de lei, destacou o secretrio.
A presidente da Confederao Nacional de Associaes de Moradores (Conam) avalia que a quantidade de propostas deliberadas dificulta a efetivao da totalidade das resolues das conferncias,
mas acredita que houve avanos significativos no perodo do governo Lula: A poltica urbana
s foi efetivamente para a pauta a partir da conferncia construda junto com o Ministrio das
Cidades em 2003. Apesar de acreditar que questes centrais pautadas nas conferncias ainda
esto longe de ser resolvidas, a presidente da Conam considera que a Conferncia das Cidades
foi um espao importante de participao que fez avanar pautas que estavam travadas h muitos anos, como a criao do Fundo Nacional de Habitao e Interesse Social. Tambm tm a ver
com o debate realizado nas conferncias a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental, a Lei dos
Resduos Slidos e a reviso de planos diretores em diversas cidades brasileiras passarem a ser
debatidos com participao da sociedade civil (Bonone, 2010).
Para o presidente da Unio da Juventude Socialista (UJS), a capacidade que as conferncias
tm tido de mobilizar a sociedade a maior vitria delas. Ele acredita que analisar as conferncias pela forma como esto sendo aproveitadas as suas bandeiras insuficiente, pois o que
tem se constitudo o fortalecimento da participao da sociedade. A 1 Conferncia Nacional
de Juventude, por exemplo, mobilizou 400 mil jovens debatendo no uma, mas vrias propostas
que afetam diretamente a vida da juventude. Embora as medidas consideradas prioritrias pela
1 Conferncia Nacional de Juventude (2008) no tenham sido materializadas o Estatuto da
Juventude e o Plano Nacional de Juventude , uma das principais funes das conferncias
criar um novo canal de interferncia da sociedade na elaborao e no acompanhamento da implementao de medidas de governo. O presidente da Unio de Negros pela Igualdade (Unegro)
tambm valorizou as conferncias pela mobilizao da sociedade que promovem e, em sua opinio,
as resolues ajudam as medidas de governo a terem consonncia com os pleitos da sociedade
civil (Bonone, 2012). Entre as medidas implementadas como fruto do processo de debate da 1
Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (2005), o presidente da Unegro citou a
aprovao do Estatuto da Igualdade Racial.
Pogrebinschi e Santos verificaram que das 1.937 diretrizes das conferncias analisadas foram
gerados 2.808 projetos de lei e propostas de emendas constitucionais, ainda em trmite poca
da pesquisa. Alm disso, identificaram outros 321 projetos de lei e emendas constitucionais aprovados, sendo 312 leis ordinrias ou complementares e nove emendas constitucionais, totalizando
3.129 proposies legislativas.
Fontes: Pogrebinschi & Santos (2010); Bonone (2010).
879
880
Perspectivas: avanos e desafios

No domnio da democracia participativa, mais do que em qualquer outro, a
democracia um princpio sem fim, e as tarefas da democratizao s se sustentam quando elas prprias so definidas por processos democrticos cada vez
mais exigentes.
(Santos & Avitzer, 2002: 75)
A participao social, conforme apresentamos neste captulo, o exerccio da democracia no cotidiano, o que exige uma permanente reflexo sobre suas regras, limites
e possibilidades. , portanto, um processo de aprendizagem que se exerce no respeito s
diferenas e na ampliao dos espaos de convivncia e debate poltico.
A participao, ao mesmo tempo que alimentada pela matriz cultural de uma sociedade, tambm a possibilidade de transformar esta matriz. Este carter dialtico e subversivo
gera resistncias sua ampliao em mltiplos espaos.
No momento em que as democracias representativas, por todo o mundo, enfrentam
dificuldades e descrenas de seus ideais, a valorizao de espaos participativos pode ser
um caminho para o aprimoramento democrtico, via incorporao de segmentos at ento
alijados da possibilidade de formularem e interferirem na execuo das polticas pblicas.
No entanto, as instncias da democracia participativa no esto imunes aos problemas inerentes da democracia representativa: Processos de intensificao democrtica so
combatidos frontalmente ou descaracterizados por via da cooptao por grupos sociais superincludos ou da integrao em contextos institucionais que lhes retiram o seu potencial
democrtico e de transformao das relaes de poder (Santos & Avritzer, 2002: 60).
Entre os desafios a serem enfrentados esto: reconstruir a arquitetura da participao,
recuperando o papel poltico dos conselhos; resgatar o papel de mobilizao social das conferncias; respeitar a multiplicidade dos sujeitos polticos; agregar novos sujeitos polticos
e reconhecer outras formas de organizao; e recolocar a questo da reforma do Estado
(Moroni, 2009).
O sistema colegiado de conferncias e conselhos de Sade constitui uma inovao
poltica, institucional e cultural da maior relevncia para o avano da democracia e do SUS
e uma singularidade no contexto latino-americano. Os conselhos, apesar das dificuldades,
tm, ainda que latente, o potencial para se afirmarem como instncias que impulsionam a
participao da sociedade organizada no ciclo de polticas pblicas de sade, contribuindo
para a reforma da estrutura poltico-institucional do pas.
O aprimoramento dos conselhos (e das conferncias) de Sade envolve aumentar a
democratizao (incluindo a qualidade da representao) e incrementar a efetividade. Seria
a instalao de um ciclo virtuoso no qual o exerccio da democracia deliberativa redundaria
no aumento da efetividade dos conselhos, ou seja, na sua maior interferncia no ciclo das
polticas pblicas, e sua democratizao possibilitaria qualificar a representao, o debate
deliberativo e, portanto, a sua interveno (Escorel & Moreira, 2009).
Apesar dos problemas enfrentados pelo conjunto de rgos colegiados e deliberativos
para promover a participao, certamente vivemos uma experincia muito mais rica de
aprendizado cvico e de tolerncia, de negociao e de busca do bem comum, do que se
Participao Social
essa institucionalidade de democracia sanitria no existisse. A construo de uma sociedade

democrtica, mais justa, na qual a participao direta dos cidados sustenta as instncias e
instituies, um desafio constante.
Leituras recomendadas
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Eurobarmetro: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm
Latinobarmetro: www.latinobarometro.org/latino/latinobarometro.jsp
Oramento Participativo de Porto Alegre (RS): www2.portoalegre.rs.gov.br/op
ParticipaNetSUS: www4.ensp.fiocruz.br/participanetsus_novo
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883

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Determinada pela norma legal

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Reeleio dos conselheiros

Equipe de apoio administrativo

Comisses permanentes e grupos de

Periodicidade das reunies ordinrias

Participao da populao nas reunies

Cancelamento de reunies por falta de

Qurum para aprovao das

50% dos conselheiros + 1

50% dos conselheiros + 1

Homologao das resolues

Publicao das resolues em D.O.

Cumprimento das resolues pelo Poder

Dotao oramentria prpria

Elaborao de seu oramento

Autonomia para gerenciar os recursos

Divulgao das reunies para a

Participao na elaborao dos planos

Fonte: Moreira & Escorel, 2005.

Os conselhos de Sade, como espao de poder, de conflito e de negociao, apresentam

Conferncias Nacionais de Sade

Para conhecer o contexto