Presupuestar en Perú - Nelson Shack

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I
R
S
58
gestin pblica
resupuestar en Per
Nelson Shack
Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Planificacin Econmica y Social ILPES
Santiago de Chile, junio de 2006
Este documento fue preparado por Nelson Shack, consultor del rea de
Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica, del Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), en el marco de las
actividades del programa Modernizacin del Estado, desarrollo productivo y
uso sostenible de los recursos naturales, ejecutado por CEPAL en conjunto con
la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ). Ricardo
Martner, Jefe del rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica,
colabor en la versin final del documento.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a
revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no
coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas

ISSN impreso 1680-8827
ISSN electrnico 1680-8835
ISBN: 92-1-322930-5
LC/L.2557-P
LC/IP/L.273
N de venta: S.06.II.G.85
Copyright Naciones Unidas, junio de 2006. Todos los derechos reservados
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gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - SERIE Gestin pblica
N 58
ndice
Resumen ........................................................................................7
Introduccin .......................................................................................9
1. Antecedentes ...........................................................................11
1.1 El contexto institucional de las reformas presupuestarias ....11
1.2 Condiciones generales de gobernabilidad fiscal...................14
2. La elaboracin del presupuesto..........................................21
2.1 Procesos esenciales...............................................................21
2.2 Actores principales ...............................................................28
2.3 Aspectos legales ...................................................................28
2.4 Innovaciones recientes..........................................................28
2.5 Transparencia presupuestaria ...............................................35
2.6 Desafos pendientes ..............................................................36
3. La aprobacin del presupuesto ..........................................39
4. La ejecucin del presupuesto..............................................45
4.4 Innovaciones recientes..........................................................52
5. La evaluacin del presupuesto ...........................................55
3
Presupuestar en Per
5.2 Actores principales............................................................................................................. 57

5.3 Aspectos legales................................................................................................................. 57
5.4 Innovaciones recientes ....................................................................................................... 57
5.5 Transparencia presupuestaria............................................................................................. 66
5.6 Desafos pendientes ........................................................................................................... 66
6. Iniciativas recientes en materia de participacin ciudadana.................................... 69
6.1 Antecedentes ...................................................................................................................... 70
6.2 Marco normativo................................................................................................................ 71
6.3 Forma de operacin............................................................................................................ 72
6.4 El PP en el presupuesto 2005............................................................................................. 74
6.5 Participacin de las mujeres en el PP................................................................................. 74
6.6 Mitos y realidades en torno al PP ...................................................................................... 75
6.7 Desafos pendientes ........................................................................................................... 77
7. Desafos y tareas pendientes, a manera de conclusiones ........................................ 79
Bibliografa .................................................................................................................................... 81
Anexos
.................................................................................................................................... 83
Serie gestin pblica: nmeros publicados ......................................................................... 89
ndice de cuadros
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 4
Cuadro 5
Cuadro 6
Cuadro 7
Cuadro 8
Cuadro 9
Cuadro 10
Cuadro 11
Cuadro 12
Cuadro 13
Cuadro 14
Cuadro 15
Composicin de los ingresos tributarios 2001-2004 .................................................. 16

Ejecucin del gasto pblico 2001-2004 ..................................................................... 17
Ejecucin del gasto pblico per cpita 2001-2004..................................................... 17
Composicin de la variacin del gasto pblico per cpita ......................................... 19
Operaciones del FEF .................................................................................................. 35
Composicin del gasto pblico .................................................................................. 51
Entidades firmantes segn nivel de gobierno............................................................. 60
Variaciones significativas en el nmero de indicadores propuestos 2004-2005 ........ 64
Muestra de indicadores trabajados entre la DNPP, pliegos y unidades
ejecutorias del Gobierno Nacional ............................................................................. 65
Resultados cuantitativos del proceso participativo .................................................... 74
Agentes participantes segn gnero en el presupuesto participativo, 2005 ............... 75
Proyectos priorizados en el presupuesto participativo de gobiernos regionales, 2005...76
Presupuesto institucional de apertura de gobiernos locales, 2004 ..................................76
Presupuesto de inversiones de gobiernos locales, 2004 ..................................................77
Experiencias locales en mejora de gobernabilidad asociada al presupuesto
participativo ......................................................................................................................77
ndice de grficos
Grfico 1
Grfico 2
Grfico 3
Grfico 4
Grfico 5
Dficit fiscal 2000-2005............................................................................................. 15

Ingresos tributarios 2000-2005 .................................................................................. 15
Distribucin del gasto segn funciones, 2005............................................................ 30
Autorizacin y ejecucin del gasto del Gobierno Nacional y Regional..................... 48
Ejecucin del gasto en inversiones y en bienes y servicios ....................................... 49
ndice de figuras
Figura 1
Figura 2
4
Visin integral del sistema de planeamiento .............................................................. 22

Esquema de articulacin de objetivos en el proceso presupuestario .......................... 23
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
Figura 7
Figura 8
Figura 9
Figura 10
Figura 11
Figura 12
Figura 13
Figura 14
Figura 15
Figura 16
Figura 17
Figura 18
Figura 19
Figura 20
N 58
Estructura de los clasificadores presupuestarios 2005 ................................................27

Flujograma del proceso de elaboracin presupuestal..................................................27
Cobertura institucional de la ley de presupuesto ........................................................29
Flujograma del proceso de elaboracin presupuestal..................................................40
Flujograma del proceso de ejecucin presupuestal.....................................................46
Fases de ejecucin del ingreso ....................................................................................47
Fases de ejecucin del gasto .......................................................................................48
Componentes del gasto pblico ..................................................................................50
Rigideces en el presupuesto por recursos ordinarios ..................................................50
Flujograma del proceso de evaluacin presupuestal...................................................56
Esquema general del SSEGP ......................................................................................58
Proceso de gestin de CARS ......................................................................................59
Indicadores para la medicin y evaluacin del desempeo ........................................62
Relaciones entre categoras presupuestarias e indicadores .........................................62
Implementacin del registro de informacin para la conformacin de un
sistema de seguimiento y evaluacin del gasto pblico..............................................63
Operacin piloto para el AF 2003...............................................................................70
Marco normativo.........................................................................................................71
Esquema del proceso de presupuesto participativo.....................................................73
N 58
Resumen
Elaborar el Presupuesto en el Per, a pesar de los avances

normativos y metodolgicos del ltimo quinquenio en torno al
planeamiento estratgico, programacin multianual, priorizacin y
estructuracin funcional programtica del gasto, sigue siendo un
ejercicio primariamente incremental. 1 Es decir, con variabilidades
menores, manteniendo las estructuras de gasto de los aos previos, la
discusin global se centra en cmo asignar (entre sectores y pliegos
presupuestarios) los recursos marginales adicionales de los que se
dispone. Al interior de los pliegos, no se observa mayor complejidad
puesto que los recursos ganados son reasignados entre las diferentes
unidades ejecutoras del gasto, sin seguir necesariamente, rdenes de
prelacin y prioridades preestablecidas.
La presupuestacin incremental se explica en parte por la rigidez
presupuestaria 2 y la inercia metodolgica, 3 la misma que puede ser
explicada por el nfasis prioritario dado a la funcin de estabilizacin
como eje rector de la actividad del ente normativo presupuestal. En
efecto, si el objetivo mximo es preservar el equilibrio fiscal, lo cual se
logra con singular xito: por qu cambiar las normas y directivas?,
por qu evaluar y modificar las metodologas en uso?
2
3
En los niveles de gobierno regional y local, no obstante, la introduccin de los presupuestos participativos, viene generando una
dinmica diferente, estableciendo las bases para romper el esquema incremental.
Que desde la perspectiva del gasto, por la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios, supera el 95% del total.
Una comparacin somera de las Directivas de Programacin, Formulacin, Ejecucin y Evaluacin del Presupuesto Pblico en el
Per de los aos 1999 y 2000 con las recientes del 2004 2005 muestra que stas, siguen tambin un patrn incremental en su
contenido.
Presupuestar en Per
No obstante, en los ltimos aos, ha habido muy importantes innovaciones en materia de

Transparencia Presupuestaria y en la institucionalizacin de diversos mecanismos para incrementar
la Participacin Ciudadana en el proceso de toma de decisiones respecto a la asignacin del gasto
pblico, por medio del desarrollo de planes concertados y presupuestos participativos.
Al respecto, consideramos que slo ampliando la participacin, el control y la vigilancia
social en las acciones pblicas, especialmente en materia de asignacin y ejecucin de recursos, en
adicin a los logros en materia fiscal, se podr incrementar la productividad y calidad del uso de los
mismos. Ello propiciar, en forma adicional y complementaria al logro de los objetivos nacionales,
departamentales, provinciales y distritales de desarrollo, el fortalecimiento institucional en un marco
de transparencia y probidad en la gestin pblica, as como la construccin de una ciudadana
realmente activa y participativa, que incorpore a los grupos excluidos al ejercicio pleno de la
misma, y fortalezca el proceso de consolidacin democrtica, descentralizacin y modernizacin del
Estado Peruano.
En este orden de ideas, el presente documento contiene un conjunto de reflexiones 4 en torno
a la necesidad de introducir reformas estrictamente vinculadas al proceso presupuestario, sobre la
base de la experiencia prctica y lecciones aprendidas por el autor en la Direccin General del Ente
Rector del Sistema Nacional de Presupuesto Pblico en el Per.
Las cuales han sido enriquecidas con los importantes aportes de Roger Salhuana, con quien el autor desarroll varias de las
innovaciones presupuestarias durante el ltimo lustro de las cuales se da cuenta en el presente documento. Evidentemente, los
errores y omisiones son exclusivamente responsabilidad del autor.
N 58
Introduccin
El presupuesto pblico en el Per es uno de los procesos

administrativos con mayor nivel de institucionalidad. De hecho la
creacin misma del Ministerio de Hacienda en agosto de 1821 se
fundaba sobre la importancia de administrar los fondos pblicos.
Posteriormente, en 1969 se modific la denominacin de Ministerio de
Hacienda por la de Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), la
misma que luego de una variacin temporal, de 1980 a 1985, hacia
Ministerio de Economa, Finanzas y Comercio, se mantiene igual,
hasta hoy en da. Las funciones hacendarias recaen en el
Viceministerio de Hacienda, que junto con el Viceministro de
Economa constituyen las dos grandes reas de lnea a travs de las
cuales opera el MEF.
La presupuestacin pblica es normada a partir del
Viceministerio de Hacienda, especficamente desde la Direccin
Nacional del Presupuesto Pblico (DNPP), dependencia que
conjuntamente con todas las dems reas del Ministerio, en 1993
enfrent procesos de reestructuracin de personal, ayudadas por el
cambio tecnolgico que simplific el procesamiento, almacenamiento,
clasificacin y registro de informacin, aunque los mtodos de
presupuestacin siguieron siendo en esencia los mismos. Esto se debe,
principalmente, a que el nfasis del proceso presupuestario, recay
fundamentalmente en el control de la caja fiscal.
No obstante, la complejidad en la gestin de los recursos
trasciende el tema del equilibrio fiscal. Diversos estudios y la
experiencia prctica misma, muestran las severas limitaciones en la
operatividad del Estado. Los bienes y servicios pblicos prestados son
Presupuestar en Per
en general deficitarios tanto en calidad como en cantidad. El Presupuesto Pblico es el principal

instrumento de programacin del Estado para el cumplimiento de sus funciones, misin y objetivos
nacionales, a la vez que instrumento para la poltica econmica. Por tal razn, las funciones de
asignacin, distribucin y estabilizacin, 5 inherentes al Estado en su conjunto, son (o deberan ser)
instrumentalizadas a travs del presupuesto.
Las cifras muestran, a todas luces, que el Estado ha sido exitoso en su cometido principal:
mantener el equilibrio fiscal. De hecho los nmeros, si bien marcadamente influidos por el ciclo
econmico, muestran una clara tendencia decreciente del dficit.
Sin embargo, la insatisfaccin mostrada por la poblacin cuestiona la calidad del gasto y los
bienes y servicios pblicos que este financia. Y es que la mejora de la calidad del gasto pblico
implica desde una adecuada priorizacin de las acciones o de las asignaciones entre las alternativas
diferentes (eficiencia en la asignacin), desarrollo de acciones que garanticen el acceso a servicios
bsicos a los ms pobres (distribucin equitativa), maximizacin de resultados en el uso de los
mismos (eficiencia en la ejecucin), logro de metas y objetivos previstos (eficacia en el impacto),
entre otros.
El Estado peruano es conciente de la necesidad de mejorar la calidad de gasto pblico y ha
venido promoviendo polticas pblicas tendientes a ello, como la descentralizacin, el presupuesto
participativo, la focalizacin del gasto social, el planeamiento estratgico multianual. No obstante,
no ha habido an un esfuerzo sistemtico por vincular la presupuestacin con dichos esfuerzos
(paralelos) realizados.
Este documento, ordenado a travs de las fases de desarrollo del proceso presupuestario,
trabaja en torno a la idea de que no slo la falta real de voluntad poltica o la inercia burocrtica
evitan tal articulacin en el nivel operativo, sino que tambin, las propias estructuras de presupuesto
y los mtodos inerciales de presupuestacin juegan un rol muy importante.
Finalmente, cabe expresamente mencionar que los anlisis y reflexiones 6 que se plantean a
continuacin, giran estrictamente en el mbito presupuestario y se basan en la experiencia prctica y
lecciones aprendidas por el autor en la Direccin General del Ente Rector del Sistema Nacional de
Presupuesto Pblico del Per, razn por la cual el presente documento no contiene informacin
respecto de otros procesos de reforma e innovacin en la gestin financiera estatal trascendentales
tales como la implementacin del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) a nivel
nacional y sub nacional, la consolidacin de la Tesorera Pblica, el diseo e implementacin de
una Estrategia de Administracin de Pasivos y el reperfilamiento de la deuda pblica, llevados a
cabo durante el ltimo lustro.
5
6
10
Ver Musgrave, 1987.

Que han sido enriquecidas con los importantes aportes de Roger Salhuana, con quien el autor desarroll varias de las innovaciones
presupuestarias durante el ltimo lustro.
N 58
1. Antecedentes
1.1 El contexto institucional de las reformas

presupuestarias
Ms que hablar de reformas presupuestarias en el Per de los
ltimos aos, debiramos hacer referencia a un proceso de mejora en
marcha. En efecto, si bien, la reforma de los 90s, en lo presupuestario,
consisti en la introduccin de la estructura funcional programtica y
en la operacin del comit de caja para el control del gasto pblico, en
el nuevo siglo se vienen desarrollando polticas pblicas de mucho
mayor envergadura como la descentralizacin, que vienen
demandando ajustes en lo presupuestario.
Los procesos de reforma del ltimo lustro han tenido que ver
con la ampliacin de la cobertura institucional del Presupuesto
Pblico, la mejora sustancial de los niveles de transparencia fiscal y
acceso pblico a la informacin, la nueva normatividad que inicia la
integracin de los procesos administrativos de la gestin financiera
estatal, como son la contabilidad, tesorera, endeudamiento y
presupuestacin; y, fundamentalmente, el Presupuesto Participativo,
que se inici en el 2003 en el marco de una operacin piloto y se
generaliz a los gobiernos subnacionales en el ao 2004.
11
Presupuestar en Per
El Presupuesto Participativo ha sido consagrado como una poltica pblica desde la

Constitucin Poltica del Per e incluido explcitamente en la Ley de Bases de la Descentralizacin,
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley Orgnica de Municipalidades, teniendo incluso su
propia ley, la Ley Marco del Presupuesto Participativo. Representa un cambio paradigmtico en la
presupuestacin, abarcando slo la fase de programacin, progresivamente inducir cambios
sustantivos en el resto de fases del proceso presupuestario.
Asimismo, la transparencia presupuestaria ha marcado transversalmente el desarrollo de
innovaciones presupuestarias, a raz de los lamentables sucesos de corrupcin ocurridos durante la
dcada del 90.
En efecto, el ao 2001, el Estado peruano estableci el marco institucional (Decreto de
Urgencia N 035-2001) para que la ciudadana pueda tener acceso a la informacin sobre las
finanzas pblicas, de tal manera que el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas sea
factible.
Esta iniciativa se fundament en el convencimiento de que la transparencia en las Finanzas
Pblicas y la existencia de mecanismos efectivos de rendicin de cuentas son importantes tanto para
incrementar la confianza de los agentes econmicos privados nacionales y extranjeros en el accionar
gubernamental, como para luchar contra la corrupcin y obtener eficiencia, eficacia y equidad en el
manejo de los recursos pblicos. Adems, constituye el reconocimiento del derecho fundamental
de la persona, consagrado en el numeral 5. del Artculo 2 de la Constitucin Poltica del Estado, de
solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y recibirla de cualquier entidad pblica,
en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido, exceptuando aqulla que afecta la intimidad
personal y las que expresamente se excluya por ley o por razones de seguridad nacional. 7
El 13 de julio de 2002, con el nuevo gobierno elegido democrticamente, el Congreso de la
Repblica aprueba la Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, que
establece entre otras que toda informacin que posea el Estado se presume pblica, salvo las
excepciones expresamente previstas en la ley 8 . Por tal razn, el Estado tiene la obligacin de
entregar la informacin que demanden las personas en aplicacin del principio de publicidad.
La ley tambin establece la obligatoriedad por parte de las entidades de designar funcionarios
responsables para la entrega de la informacin, debiendo existir sanciones para el incumplimiento.
Asimismo, se establece la difusin progresiva de informacin bsica a travs de Internet, tales como
los datos de la entidad, disposiciones, adquisiciones de bienes y servicios. La ley tambin seala
los procedimientos que todo ciudadano debe seguir para hacer la solicitud de informacin a las
entidades, la misma que podr ser provista en documentos escritos, fotografas, grabaciones, soporte
magntico o digital, etc.; siempre y cuando se abone los costos de reproduccin de los mismos de
acuerdo a las disposiciones de cada entidad. Las entidades tienen un plazo mximo para la entrega
de la informacin solicitada, pudiendo los solicitantes, si as lo desearan, acercarse a la entidad en
horas de oficina y acceder directamente a la informacin deseada.
7
8
12
Tomado de la exposicin de motivos del Decreto de Urgencia N 035-2001.

La informacin expresamente clasificada como secreta y estrictamente secreta a travs de un acuerdo adoptado por la mayora del
nmero legal de los miembros del Consejo de Ministros; materias cuyo conocimiento pblico pueden afectar los intereses del pas en
negociaciones o tratos internacionales; la informacin protegida por el secreto bancario, tributario, comercial, industrial, tecnolgico
y burstil; la informacin interna de las entidades de la Administracin Pblica o de comunicaciones entre stas que contengan
consejos, recomendaciones u opiniones producidas como parte del proceso deliberativo y consultivo previo a la toma de una decisin
de gobierno; la informacin preparada u obtenida por asesores jurdicos o abogados de las entidades de la Administracin Pblica
cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la tramitacin o defensa en un proceso administrativo o judicial; la
informacin vinculada a investigaciones en trmite referidas al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin Pblica; la
informacin que tiene por finalidad prevenir y reprimir la criminalidad en el pas y cuya revelacin puede entorpecerla; la
informacin referida a los datos personales cuya publicidad constituya una invasin de la intimidad personal y familiar. La
informacin referida a la salud personal, se considera comprendida dentro de la intimidad personal y; aquellas materias cuyo acceso
est expresamente exceptuado por la Constitucin, o por una Ley aprobada por el Congreso de la Repblica.
1.1.1
N 58
Transparencia de la informacin sobre las finanzas

pblicas 9
La informacin sobre finanzas pblicas est puesta a disposicin a travs de los portales de
Internet de las entidades o a travs de diarios u medios acordes con las caractersticas particulares de
las entidades.
Toda Entidad de la Administracin Pblica debe publicar, trimestralmente, lo siguiente:
a)
Su Presupuesto, especificando: los ingresos, gastos, financiamiento, y resultados operativos

de conformidad con los clasificadores presupuestales vigentes.
b)
Los proyectos de inversin pblica en ejecucin, especificando: el presupuesto total de

proyecto, el presupuesto del perodo correspondiente y su nivel de ejecucin y el presupuesto
acumulado.
c)
Informacin de su personal especificando: personal activo y, de ser el caso, pasivo, nmero

de funcionarios, directivos, profesionales, tcnicos, auxiliares, sean stos nombrados o
contratados por un perodo mayor a tres (3) meses en el plazo de un ao, sin importar el
rgimen laboral al que se encuentren sujetos, o la denominacin del presupuesto o cargo que
desempeen; rango salarial por categora y el total del gasto de remuneraciones,
bonificaciones, y cualquier otro concepto de ndole remunerativo, sea pensionable o no.
d)
Informacin contenida en el Registro de procesos de seleccin de contrataciones y

adquisiciones, especificando: los valores referenciales, nombres de contratistas, montos de
los contratos, penalidades y sanciones y costo final, de ser el caso.
e)
Los progresos realizados en los indicadores de desempeo establecidos en los planes

estratgicos institucionales o en los indicadores que les sern aplicados, en el caso de
entidades que hayan suscrito Convenios de Gestin.
f)
Las Entidades de la Administracin Pblica estn en la obligacin de remitir la referida

informacin al Ministerio de Economa y Finanzas, para que ste la incluya en su portal de
Internet, dentro de los cinco (5) das calendario siguientes a su publicacin.
El Ministerio de Economa y Finanzas debe publicar, adicionalmente a lo establecido en el

artculo anterior, la siguiente informacin:
a)
El Balance del Sector Pblico Consolidado, dentro de los noventa (90) das calendario de
concluido el ejercicio fiscal, conjuntamente con los balances de los dos ejercicios anteriores.
b)
Los ingresos y gastos del Gobierno Central e Instancias Descentralizadas comprendidas en la

Ley de Presupuesto del Sector Pblico, de conformidad con los Clasificadores de Ingresos,
Gastos y Financiamiento vigente, trimestralmente, incluyendo: el presupuesto anual y el
devengado, de acuerdo a los siguientes criterios (i) identificacin institucional; (ii)
clasificador funcional (funcin/programa); (iii) por genrica de gasto; y (iv) por fuente de
financiamiento.
c)
Los proyectos de la Ley de Endeudamiento, Equilibrio Financiero y Presupuesto y su

exposicin de motivos, dentro de los dos (2) primeros das hbiles de setiembre, incluyendo:
los cuadros generales sobre uso y fuentes y distribucin funcional por genrica del gasto e
institucional, a nivel de pliego.
d)
Informacin detallada sobre el saldo y perfil de la deuda pblica externa e interna concertada
o garantizada por el Sector Pblico Consolidado, trimestralmente, incluyendo: el tipo de
Referida a informacin presupuestaria, financiera y contable del Sector Pblico.
13
Presupuestar en Per
acreedor, el monto, el plazo, la tasa de amortizacin pactada, el capital y los intereses

pagados y por devengarse.
e)
El cronograma de desembolsos y amortizaciones realizadas, por cada fuente de

financiamiento, trimestralmente, incluyendo: operaciones oficiales de crdito, otros depsitos
y saldos de balance.
f)
Informacin sobre los proyectos de inversin pblica cuyos estudios o ejecucin hubiesen
demandado recursos iguales o superiores a mil doscientas (1,200) Unidades Impositivas
Tributarias, trimestralmente, incluyendo: el presupuesto total del proyecto, el presupuesto
ejecutado acumulado y presupuesto ejecutado anual.
g)
El balance del Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF) dentro de los treinta (30) das calendario
de concluido el ejercicio fiscal.
h)
Los resultados de la evaluacin obtenida de conformidad con los indicadores aplicados,

dentro de los noventa (90) das calendario siguientes de concluido el ejercicio fiscal.
Conjuntamente con la Ley de Presupuesto, la Ley de Equilibrio Financiero y la Ley de

Endeudamiento Interno y Externo, el Poder Ejecutivo remite al Congreso de la Repblica un
estimado del efecto que tendr el destino del Gasto Tributario, por regiones, sectores econmicos y
sociales, segn su naturaleza. Asimismo, todo proyecto de Ley que modifique el Gasto Tributario,
deber estar acompaado de una estimacin anual del impacto que dicha medida tendra sobre el
presupuesto pblico y su efecto por regiones, sectores econmicos y sociales, segn su naturaleza.
El Marco Macroeconmico Multianual deber contener, adems de lo dispuesto por el
Artculo 10 de la Ley N 27245, Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, la siguiente informacin:
a)
Un anlisis sobre riesgos fiscales por variaciones sustanciales en los supuestos

macroeconmicos, conteniendo una indicacin sobre las medidas contingentes a adoptar ante
stas.
b)
Una relacin completa de las exoneraciones, subsidios y otros tipos de Gasto Tributario que
el Sector Pblico mantenga, con un estimado del costo fiscal de cada uno de ellos, as como
un estimado del costo total por regin y por sector econmico y social, segn su naturaleza.
En sntesis, se aprob una profunda normatividad para que la Transparencia Presupuestaria,

que implica hacer ms accesible y comprensible los procesos presupuestarios, y la informacin
resultante de los mismos en materia de asignacin y ejecucin de los recursos pblicos para los
distintos actores sociales (legisladores, acadmicos, periodistas, formadores de opinin y
ciudadanos en general), sea parte de la cultura organizacional de las instituciones pblicas en el
Per.
1.2 Condiciones generales de gobernabilidad fiscal

De acuerdo a las cifras macroeconmicas, la posicin fiscal peruana ha progresado
notablemente, superando dficit del sector pblico consolidado mayores a 3% del PIB en el ao
2000 hasta lograr cifras menores al 0,5% en el ao 2005. No obstante, este camino no ha estado
exento de sobresaltos.
14
N 58
Grfico 1
DEFICIT FISCAL 2000-2005

(En porcentaje del PIB)
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: BCRP.
Esta mejora en la posicin fiscal se debi en gran medida a la evolucin favorable de los
ingresos tributarios, que crecieron en ms de 42% en trminos reales entre 2000 y 2005, como se
puede apreciar, lo cual est directamente asociado, adems de los efectos de las mejoras en la
administracin tributaria, con el xito en el control de la inflacin y en el crecimiento del PIB.
Grfico 2
INGRESOS TRIBUTARIOS 2000-2005

(En millones de nuevos soles de 2005)
38 000
36 000
34 000
32 000
30 000
28 000
26 000
24 000
22 000
20 000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: SUNAT, INEI.
15
Presupuestar en Per
1.2.1
Por el lado del ingreso
Durante este periodo, si bien se han creado o elevado algunos impuestos creacin del
Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) y del Impuesto Temporal a los Activos Netos
(ITAN), tasa del 30% de Impuesto a la Renta, de 19% para el Impuesto General a las Ventas
(IGV), tambin se han reducido otros, como los aranceles, el Impuesto Selectivo al Consumo
(ISC) a los combustibles y se han eliminado el Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) y el
Anticipo Adicional del Impuesto a la Renta.
El efecto neto de estos complejos cambios introducidos a la tributacin, conjuntamente con la
continuacin de polticas de mejoras administrativas en la SUNAT, es una trayectoria de ingresos
tributarios crecientes, que segn lo sealado por el MEF en el Marco Macroeconmico Multianual
2006-2008, se mantendr alimentada por un mayor dinamismo de la economa peruana, aunque en
trminos de su participacin respecto al PIB, la presin tributaria desde hace varios aos se sita
alrededor entre el 13% y 14%.
El impuesto que representa ms ingresos para la recaudacin tributaria es el impuesto general
de las ventas, el mismo que entre 2001 y 2004 ha crecido en 27.4% en trminos reales. En segundo
lugar esta el impuesto a los ingresos con un 28.3% y en similar periodo creci en 48.9%.
El monto recaudado debido al impuesto general a las ventas ha aumentado en los ltimos
aos, y en 2004 present su mayor valor, esto explicado a la mayor recaudacin tanto de IGV
(interno e importaciones)
Los impuestos a las importaciones disminuyeron en los aos 2002 y 2003, pero en el 2004 el
monto recaudado se elevo. El Impuesto selectivo al consumo (ISC) present una disminucin en el
ltimo ao, debido a la reduccin del ISC de combustibles, tal como se puede apreciar en el cuadro N
1.
Cuadro 1
COMPOSICIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS 2001-2004

I. Ingresos tributarios
1. Impuestos a los ingresos
- Personas naturales
-Personas jurdicas
-Regularizacin
2. Impuestos al patrimonio
3. Impuestos a las importaciones
4. Impuesto general a las ventas (IGV)
- Interno
- Importaciones
5. Impuesto selectivo al consumo (ISC)
- Comestibles
- Otros
6. Otros ingresos tributarios
7. Documentos valorados
2001
2002
2003
2004
25 927
6 201
2 310
3 067
824
0
3 068
13 013
7 562
5 451
3 922
2 556
1 367
2 866
-3 142
26 105
6 521
2 438
3 426
657
0
2 694
13 684
8 138
5 547
4 539
3 258
1 281
1 886
-3 220
29 012
8 438
2 735
4 550
1 153
0
2 699
14 937
8 955
5 982
4 790
3 478
1 313
1 497
-3 351
31 860
9 234
2 862
5 350
1 022
0
2 807
16 579
9 745
6 834
4 571
3 250
1 322
2 212
-3 542
Var %
2004/2001
22,9
48,9
23,9
74,4
24,1
0,0
-8,5
27,4
28,9
25,4
16,5
27,1
-3,3
-22,8
12,7
Fuente: SUNAT, INEI.
1.2.2
Por el lado del gasto
Por otro lado, si bien, en trminos absolutos, los ingresos tributarios vienen creciendo
notablemente, los gastos lo han hecho tambin de manera significativa, particularmente el gasto
16
N 58
corriente, y dentro de ste, los componentes que mayor efecto tienen en la rigidez presupuestal:
planillas, otros gastos corrientes y servicios de deuda.
En efecto, como se puede observar en el cuadro adjunto, el crecimiento real del gasto de las
entidades del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales entre el ao 2001 y 2004 fue de
slo 13%, pero el crecimiento de la amortizacin de la deuda pblica creci en 90%. Sin embargo
resulta destacable tambin el significativo deterioro del gasto de inversin, que cay, en similar
perodo, en 17% en trminos reales.
Cuadro 2
EJECUCIN DEL GASTO PBLICO1/ 2001-2004

2/
Grupo genrico del gasto

Amortizacin de la deuda
Bienes y servicios
Intereses y cargos de la deuda
Inversiones
Inversiones financieras
Obligaciones previsionales
Otros gastos corrientes
Otros gastos de capital
Personas y obligaciones sociales
Total general
2/
2001
2002
3 320
6 769
4 359
4 351
241
6 727
1 752
361
10 214
38 095
3 798
6 043
4 240
3 802
233
7 208
2 071
248
10 718
38 360
2003
2004
6 142
5 850
4 389
3 546
217
7 064
2 699
490
11 240
41 637
6 295
5 916
4 417
3 596
298
7 192
3 068
686
11 684
43 152
Var %
2004/2001
90,0
(12,6)
1,3
(17,4)
23,7
6,9
75,1
89,9
14,4
13,3
Fuente: DNPP-MEF, INEI.

1/
Gobierno Nacional (GN) y Gobiernos Regionales (GR)
2/
En estos aos en lugar de los GR existan los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR)
El gasto per cpita por su parte, tuvo un crecimiento menor en el mismo perodo. Como se
puede observar en el cuadro N3, el crecimiento entre el 2001 y 2004 fue de apenas 8% en trminos
reales. Nuevamente, el pago por amortizacin de la deuda es el que muestra un mayor crecimiento.
De acuerdo a estos nmeros en el ao 2001 se pagaban 126 soles por persona en deuda, cifra que
subi a 228 soles por persona en el 2004, lo que represent un crecimiento de 81%, en trminos
reales.
Cuadro 3
EJECUCIN DEL GASTO PBLICO1/ PER CPITA 2001-2004

(En nuevos soles de 2005)
Grupo genrico del gasto
Amortizacin de la deuda
Bienes y servicios
Intereses y cargos de la deuda
Inversiones
Inversiones financieras
Obligaciones previsionales
Personas y obligaciones sociales
Total general
2/
2/
2001
2002
126,02
256,91
165,45
165,15
9,15
255,33
66,50
13,72
387,69
1 445,92
142,00
225,90
158,51
142,13
8,71
269,46
77,42
9,28
400,68
1 434,09
2003
2004
226,24
215,50
161,66
130,62
7,99
260,19
99,43
18,06
414,02
1 533,71
228,52
214,75
160,36
130,54
10,83
261,10
111,36
24,91
424,16
1 566,52
Var %
2004/*2001
81,3
(16,4)
(3,1)
(21,0)
18,3
2,3
67,4
81,6
9,4
8,3
Fuente: DNPP-MEF, INEI.

1/
Gobierno Nacional (GN) y Gobiernos Regionales (GR)
2/
En estos aos en lugar de los GR existan los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR)
17
Presupuestar en Per
La implementacin de polticas de descentralizacin y la recuperacin de las prcticas

democrticas vienen ejerciendo y ejercern mayor presin sobre el gasto puesto que si bien las
normas precisan la neutralidad fiscal como elemento crtico y establecen controles al
endeudamiento en el nivel subnacional, esto no necesariamente podra ser efectivo en la prctica.
Por ejemplo, las transferencias de funciones y competencias de los programas ejecutados por el
nivel central, no necesariamente implican un traslado automtico de todas las funciones y todo el
personal que estaba a cargo de su cumplimiento.
Ciertamente, el personal en el nivel centralizado no tiene incentivos para trasladarse al nivel
descentralizado por temas remunerativos (el nivel central paga ms) y por las complicaciones
asociadas al cambio del lugar geogrfico. Esto en la prctica generar mayor presin de gasto
corriente, debido a que los gobiernos subnacionales tendrn que asumir la contratacin de nueva
burocracia para el desarrollo de las funciones, bajo el riesgo de que stas no sean desarrolladas con
los estndares previos, por lo menos.
Por su parte las demandas de recursos de grupos organizados y de inters como gremios y
sindicatos son canalizadas (y atendidas) a travs de mecanismos de presin que generan
expectativas de resolucin de todas las demandas existentes con una consecuente mayor demanda
de gastos.
En este contexto, el control efectivo de la calidad del gasto por parte del Estado peruano se ha
vuelto bastante limitado, aunque el control de la cantidad del mismo permanece muy slido.
Ciertamente, una baja calidad en el mediano y largo plazo presionar por una mayor cantidad de
recursos para atender las necesidades de la poblacin
1.2.3
Un anlisis del gasto per cpita
Para poder analizar el peso relativo de los factores que explican el crecimiento del gasto
pblico por habitante se utiliz un mtodo de descomposicin que permite identificar el efecto
acumulado de cada uno de los factores en el orden que ocurren cuando se toman decisiones de
gasto. En primer lugar, el efecto que tiene el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB),
manteniendo constante la prioridad macroeconmica del gasto. En segundo lugar se tiene el
impacto que tiene la prioridad macroeconmica del gasto pblico dado el crecimiento del PIB.
Para identificar los efectos tenemos la siguiente relacin:
GPpc =
GP GP PBI
=
*
, donde
N
PBI
N
GPpc = Gasto Publico per cpita (GPpc)

GP
= Prioridad Macroeconmica del Gasto Publico
PBI
PBI
=Producto Interno Bruto per cpita (PIBpc)
N
Desarrollando la variacin porcentual de la identidad se tiene que la variacin del GPpc es
igual al efecto de la variacin del PIB per cpita, el efecto de la variacin de la relacin GP y el
PBI
producto de las variaciones del PIB per cpita. Es decir:
18
N 58
PBI
GP
PBI
GP
Var.GPpc = Var.
+ Var.
+ Var.
*Var.
N
PBI
N
PBI
Aplicando la identidad a los valores estimados para los aos de 2000-2004, tenemos:
Cuadro 4
COMPOSICIN DE LA VARIACIN DEL GASTO PBLICO PER CPITA

(En porcentajes)
Var. % PIB pc
Var. % GP/PIB
Efecto combinado
Var. % GP pc
2001-2002
3,4
-2,6
-0,1
0,7
2003-2002
2,4
7,0
0,2
9,6
2003-2004
3,3
2,3
0,1
5,7
Total
9,4
6,2
0,6
16,2
Fuente: Clculos del autor.
Como se puede observar en la tabla de resultados, en el periodo de 2001-2002, se observa un

aumento del PIBpc acompaado de una disminucin de la prioridad macroeconmica del gasto,
dando como resultado una leve expansin en el Gasto Pblico per capita. Para los aos 2003-2002,
se mantiene el crecimiento del PIBpc y un significativo incremento de la prioridad macroeconmica
del gasto, los que explican un crecimiento significativo del gasto pblico per cpita. Una situacin
similar se observa en el perodo 2004-2003.
El efecto total es un crecimiento significativo del gasto pblico per cpita como consecuencia
tanto del crecimiento del PIBpc como de la prioridad macroeconmica del gasto pblico.
19
N 58
2. La elaboracin del presupuesto
2.1 Procesos esenciales

2.1.1
La programacin
La programacin presupuestaria se inicia, normalmente, a fines

del mes de mayo. Constituye un ejercicio formal de planeamiento y
asignacin en el que los diferentes pliegos presupuestarios estructuran
sus gastos siguiendo las pautas establecidas por la Direccin Nacional
de Presupuesto Pblico (DNPP).
Los objetivos formales de la fase de programacin normada por
la DNPP son los de determinar:
a)
Los objetivos institucionales de corto plazo.
b)
La demanda global de gastos compatible con los objetivos

definidos, las funciones y servicios que presta el pliego.
c)
La metodologa a emplear para la estimacin de los fondos, con

el objeto de determinar el monto de la asignacin presupuestaria
total.
La programacin representa, en teora, la oportunidad para que

las entidades pblicas, que reciben crditos presupuestarios a travs de
la Ley Anual de Presupuesto, denominadas Pliegos, articulen su
accionar con las prioridades sectoriales y nacionales, as como con sus
propios objetivos estratgicos definidos en el proceso de planeamiento
estratgico sectorial e institucional multianual.
21
Presupuestar en Per
Como sealan las directivas para la programacin y formulacin del presupuesto de la DNPP,
en esta fase se debe: 10
Vincular los objetivos institucionales de cada Pliego con los Planes Estratgicos
Sectoriales Multianuales (PESEM), los Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC), los
Planes de Desarrollo Local Concertado (PDLC) y los Planes Estratgicos Institucionales (PEI),
para lograr una armoniosa articulacin entre las acciones de mediano y largo plazo con las
acciones de corto plazo, reflejadas en los presupuestos institucionales
Figura 1
VISIN INTEGRAL DEL SISTEMA DE PLANEAMIENTO

Imagen Objetivo
Agenda Estrategica
Visin Nacional
Polticas de Estado
Acuerdo Nacional
Programas
Exposiciones
Proyecciones
Recomendaciones
Poltica General de Gobierno
Marco Multianual
Lineamientos de Poltica Sectorial

PESEMs
Plan de Desarrollo Concertado

Nivel Territorial
Plan Estratgico Institucional

Rol Institucional
Gestin
Presupuesto
Anual
Fuente: DGPM - MEF
En la prctica, lo que las Directivas de la DNPP pretenden es establecer un esquema general

de planeamiento, en parte para suplir la ausencia de muchos aos de una institucin responsable por
dicho tema. 11 Y en parte por la necesidad de darle una lgica ms consistente y mayor perspectiva a
la programacin de las actividades a implementar. En este escenario, se tratara de vincular los
planes y la visin nacional con los planes territoriales e institucionales, hasta aterrizar en el
presupuesto institucional a ser aprobado anualmente.
Los objetivos institucionales de corto plazo se subdividen en objetivos generales, parciales y
especficos, los cuales deben desprenderse de la planificacin estratgica sectorial, institucional y
territorial. De acuerdo a lo sealado por la DNPP deben reflejar los propsitos que en materia de
servicios institucionales, administracin, recursos humanos, infraestructura y equipamiento
desarrollar el pliego.
Los objetivos institucionales de corto plazo, as definidos, son luego equiparados con las
categoras de la estructura funcional programtica. De este modo, un objetivo general debe
vincularse a un Programa, un objetivo parcial a un Subprograma y un objetivo especfico a una
Actividad o Proyecto.
10
11
22
Directiva para la Programacin y Formulacin del Presupuesto (varios aos). www.mef.gob.pe

Sin embargo, el 25 de MAYO de 2005 se promulg la Ley N 28522, que crea el Centro de Planeamiento (CEPLAN), entidad que
ser responsable de la planificacin como instrumento tcnico de gobierno y de gestin pblica en el Per.
N 58
Figura 2
ESQUEMA DE ARTICULACIN DE OBJETIVOS EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO

ESQUEMA DE ARTICULACIN DE OBJETIVOS EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO
M
E
D
I
A
N
O
DIMENSI
DIMENSIN
N SECTORIAL
SECTORIAL
OBJETIVOS
GICOS
ESTRATGICOS
ESTRAT
SECTORIALES
PLAN ESTRATGICO
ESTRAT GICO
SECTORIAL MULTIANUAL
(PESEM)
OBJETIVOS
ESTRATGICOS
REGIONALES Y
LOCALES
PLANES DE
DESARROLLO CONCERTADOS
REGIONAL Y LOCAL
Lineamientos Nacionales
de Poltica Sectorial
L
A
R
G
O
DIMENSI
DIMENSIN
N TERRITORIAL
TERRITORIAL
Lineamientos de Poltica
Regional y Local
DIMENSI N INSTITUCIONAL
PLAN
PLANESTRATGICO
ESTRAT GICO
INSTITUCIONAL
INSTITUCIONAL
(PEI)
(PEI)
O
PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL
(PDI)
P
L
A
Z
O
OBJETIVOS
ESTRATGICOS
ESTRATGICOS
INSTITUCIONALES
DIMENSIN
DIMENSI
N FUNCIONAL
FUNCIONAL
PROGRAMTICA
PROGRAMTICA
C
O
R
T
O
P
L
A
Z
O
PRESUPUESTO INSTITUCIONAL
DIMENSIN
DIMENSIN OPERATIVA
OPERATIVA
INSTITUCIONAL
PLAN OPERATIVO
INSTITUCIONAL
OBJETIVOS
INSTITUCIONALES
ANUALES
OBJETIVO GENERAL
OBJETIVO PARCIAL
OBJETIVO ESPECIFICO
TAREAS,
CRONOGRAMAS
Fuente: DNPP-MEF
Finalmente se establecen las prioridades entre objetivos y se procede a definir las metas
presupuestarias que sern necesarias de alcanzar para lograr los objetivos ya definidos. Las metas
presupuestarias son (o debieran ser) los productos cuantificables que permiten evaluar el avance en
el logro de los objetivos del pliego.
Este esquema de programacin de objetivos, acciones y metas que se ha venido desarrollando
sin mayores variaciones en los ltimos aos adolecera de una inconsistencia conceptual. En la
lgica sencilla del planeamiento institucional se debiera tener por un lado fines y por otro lado
medios. Los fines se definen a travs de los objetivos, es decir aquello que se quiere lograr y que en
este esquema tiene un carcter netamente institucional. Es decir, qu quiere lograr la entidad,
evidentemente en el cumplimiento de su misin. Luego se define qu (los medios) se tiene que
hacer para lograr tales fines u objetivos. No obstante, en el desarrollo de la programacin
presupuestaria generalmente se confunden los objetivos especficos (fines) como equivalentes a las
actividades y proyectos (medios) de la estructura funcional programtica.
Por otro parte, la visin funcional programtica y el planeamiento asociado a ella, debiera
tener una mirada de los propsitos que se quieren lograr en el accionar del Estado y cunto se quiere
avanzar en ellos. A partir de all se definiran las acciones concretas a implementar. Este esquema,
sin embargo no se desarrolla en la prctica puesto que, pese a que el PESEM y el PEI sealan que el
planeamiento se hace a travs de los programas, persiste la visin institucional del presupuesto. Esto
es lgico, puesto que los presupuestos se formulan a partir del accionar de las instituciones, que
pueden realizar varios programas, y no a partir de los programas que no tienen asociada la
responsabilidad unilateral de una entidad en su ejecucin.
23
Presupuestar en Per
El intento de conciliar estos enfoques en las directivas de la DNPP, al equiparar los objetivos
con los programas, subprogramas y actividades y proyectos de la estructura funcional programtica,
agrava la inconsistencia. Si bien conceptualmente se podra establecer una relacin de analoga
entre la perspectiva institucional del planeamiento y la funcional de la presupuestacin, como se
observa en el esquema adjunto, el impasse se genera en la rigidez de los programas, definidos
normativamente y la flexibilidad de los propios procesos de planificacin en la definicin operativa
de programas en los sectores y pliegos institucionales.
Planeamiento
Plan
Poltica
Programa
Proyecto
Presupuestacin
Funcin
Programa
Subprograma
Actividad/Proyecto
Esta situacin en la que a pesar que Programa y Proyecto en ambas columnas se escriben
igual, significan diferente, incrementa sustantivamente la complejidad de elaborar un
presupuesto por productos y ms an por resultados, as como para efectuar una evaluacin del
desempeo.
La siguiente gran seccin de la fase de programacin es la demanda global de gastos. Si
bien se seala que esta determinacin se hace en el marco de los objetivos institucionales definidos
previamente, en la prctica consiste en un ejercicio de establecimiento de gastos sobre la base de los
realizados el ao previo, de acuerdo a la clasificacin econmica del gasto. Es decir, de acuerdo a
las previsiones en torno al gasto de personal y obligaciones sociales, bienes y servicios, atencin de
compromisos, y las inversiones determinadas por las oficinas correspondientes, muchas veces sin
atencin a los objetivos institucionales. Este ejercicio consiste en la determinacin del cuadro de
necesidades, que no es ms que la agregacin de las demandas de gasto de cada una de las reas de
cada pliego, determinados siempre con una metodologa incremental, es decir estimando cunto
recurso adicional se requerir sobre la base de lo utilizado el ao previo, sin que ello est conectado
necesariamente, de manera directa con los bienes y servicios que se proveern adicionalmente, ni
con una evaluacin exhaustiva del rendimiento de los recursos utilizados en el ao anterior.
La estimacin de los ingresos con los que cuenta el pliego es realizada tambin en esta fase
sobre la base de los techos presupuestarios establecidos por el MEF, principalmente en cuanto a los
recursos ordinarios, canon y sobrecanon, foncomn, regalas y endeudamiento interno y externo. En
el resto de fuentes se espera que el pliego realice las estimaciones pertinentes con el objeto de poder
completar la asignacin total para el presupuesto. Los techos presupuestarios deben ser consistentes
con lo establecido en el Marco Macroeconmico Multianual, en el total. Sin embargo, la
determinacin de los montos por pliego es un ejercicio discrecional (lo cual no significa que sea
arbitrario) que responde a mecanismos no ligados a ejercicios de priorizacin sistemtica y explcita
sino ms bien a la priorizacin de tipo poltico que hace el mismo gobierno.
En esta fase los pliegos realizan una estimacin de las necesidades de gasto que cada una de
sus reas tiene para la elaboracin de su Cuadro de Necesidades, de acuerdo a las categoras
econmicas de gasto. Es decir, se realiza una revisin de las obligaciones que el pliego tiene en:
personal y obligaciones sociales; bienes y servicios; subvenciones a personas jurdicas no pblicas;
inversin; y, gastos de naturaleza social.
Este resultado se contrasta con el techo presupuestal disponible y se hacen los ajustes
necesarios, dependiendo si el techo es insuficiente para cubrir los requerimientos realizados en los
cuadros de necesidades.
24
2.1.2
N 58
La formulacin
En esta fase del proceso presupuestario, los pliegos, de acuerdo a lo sealado por las
directivas de la DNPP, deben:
a)
Definir la estructura funcional programtica del presupuesto institucional del pliego.
b)
Seleccionar las metas presupuestarias propuestas durante la fase de programacin en funcin

de la escala de prioridades.
c)
Consignar las cadenas de gasto, los montos para comprometer y las fuentes de
financiamiento.
La definicin de la estructura funcional programtica se inicia con la remisin de la

propuesta de estructura que la DNPP le remite a cada pliego. Luego, los pliegos plantean los
ajustes pertinentes. Cabe sealar que la propuesta que remite la DNPP abarca a toda la cadena
funcional programtica, la misma que es elaborada hasta nivel de Componente, pasando por los
Programas, Subprogramas y Actividades y/o Proyectos, siempre sobre la base de la estructura
utilizada el ao anterior, en un claro reflejo de la aplicacin del principio del presupuesto
incremental. 12
En esta fase, dado que el pliego ya conoce la informacin sobre los montos mximos
disponibles, se realiza la asignacin financiera segn la estructura funcional programtica definida
para el pliego y los clasificadores del gasto. Dicha informacin es remitida a la DNPP para su
consolidacin en el proyecto de Ley de Presupuesto Anual del Sector Pblico para el ao
correspondiente.
2.1.3
Techos de gasto
Los techos de gasto son establecidos en la fase de programacin y formulacin del

presupuesto. El techo general de los gastos es establecido en el Marco Macroeconmico Multianual,
el mismo que se formula con un horizonte de tres aos.
Parte significativa del techo presupuestario para cada uno de los pliegos es establecido por el
Ministerio de Economa y Finanzas, el mismo que a travs de la DNPP comunica el monto a los
pliegos con el fin de que estos puedan terminar la programacin y formulacin de su presupuesto.
El establecimiento de los techos a nivel de pliego no obedece plenamente a un procedimiento
sistematizado y explcito de asignacin de gasto. En una primera instancia, la DNPP establece los
montos correspondientes a cada pliego sobre la base de:
a)
Los compromisos de gastos ineludibles, es decir aquellos que se tienen que realizar por
vnculos contractuales tales como planillas, pensiones y pago de deuda.
b)
Los compromisos asumidos por el gobierno en el transcurso del ao, que su ejecucin se
haya iniciado el ao en curso o se inicie el siguiente ao (aumentos salariales,
principalmente).
c)
Las demandas recurrentes de los pliegos para atencin de bienes y servicios principalmente.
En una segunda instancia, una vez establecida la propuesta DNPP, se evalan las demandas
adicionales de los pliegos, los cuales pueden ser incluidos con cierta discrecionalidad por parte de
la DNPP en los montos finales.
12
Esta rigidez inducida por la propia DNPP es observada por los propios pliegos y no son pocos los que anualmente remiten propuestas
profundas de modificacin de la estructura funcional programtica correspondiente. Algunos de ellos planteando incluso modificar la
definicin de los Programas, nivel bastante agregado cuyas definiciones se hacen de manera centralizada.
25
Presupuestar en Per
Una tercera instancia lo constituye el Consejo de Ministros, sostenida sobre la base de la

negociacin poltica entre los responsables sectoriales, las esferas mximas del Poder Ejecutivo y el
Ministerio de Economa para la priorizacin de determinadas acciones que sean de inters del
gobierno o como respuesta a las presiones sectoriales o territoriales. Las decisiones que se tomen en
este nivel son consolidadas por la DNPP, la misma que le remite a cada pliego su techo
presupuestal 13 final, as como una propuesta de estructura funcional programtica hasta nivel de
actividad y proyecto.
Los pasos que se siguen son:
a)
Los pliegos contrastan los techos presupuestales con sus demandas estimadas de gasto.
b)
Los pliegos adecan la estructura funcional programtica a su accionar, producindose

modificaciones slo en el nivel de actividad y proyecto, principalmente en la de proyectos.
2.1.4
Clasificadores
El registro de la informacin presupuestaria se realiza siguiendo la estructura y

denominaciones establecidas por los clasificadores de ingresos y gastos. La DNPP publica
anualmente una Resolucin Directoral, aprobando la lista completa de clasificadores, segn el
siguiente esquema general:
a)
b)
c)
d)
e)
Clasificador de Ingresos y Financiamiento

Clasificador Institucional
Clasificador Funcional Programtico
Clasificador de los Gastos Pblicos
Clasificador de Fuentes de Financiamiento
El clasificador de Ingresos y Financiamiento desarrolla en detalles los componentes del

ingreso corriente, de capital, financiamiento y saldos de balance. El clasificador institucional detalla
las entidades que reciben los crditos presupuestarios para el desarrollo de las acciones. El
clasificador funcional programtico permite una estructuracin, clasificacin y ordenamiento de los
gastos segn el propsito de la accin pblica y las actividades y proyectos orientados hacia su
cumplimiento. Por su parte el clasificador por grupo genrico desarrolla la clasificacin econmica
del gasto pblico.
13
26
Anualmente la DNPP remite a los pliegos undiploma (en la jerga presupuestaria) conteniendo las cifras mximas de gasto segn la
clasificacin econmica del mismo.
N 58
Figura 3
ESTRUCTURA DE LOS CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS 2005

INSTITUCIONAL
FUNCIONAL
Sectores (26)
Funciones (16)
Pliegos (142)
Unidades
Ejecutoras (593)
Programas (54)
Sub programas
(130)
GEOGRAFICO
Actividades y Proyectos (2 108)
Departamento (26)
Componentes (2 000)
Provincia (194)
Distrito (1 635)
ECONMICA
Metas (31 059)
Categora (3)
POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO
Modalidad de Aplicacin (10)
Naturaleza de los Recursos (2)
Grupo Genrico (10)

Elemento de Gasto (58)
Fuentes de Financiamiento (13)
Fuente: MEF. Elaboracin propia.
Luego de integrar el Anteproyecto de Ley de Presupuesto, la DNPP remite a la Alta

Direccin del MEF el referido documento para su evaluacin y despus de recoger las
modificaciones que hubiere lugar, el MEF propone al Consejo de Ministros dicho Anteproyecto, el
cual generalmente es discutido en ms de una sesin del gabinete hasta que luego que el Presidente
de la Repblica, el Primer Ministro y el Ministro de Economa, sobre la base de las exposiciones de
los distintos Ministros, determinan las asignaciones presupuestarias definitivas con que se aprueba
el Anteproyecto y es remitido en calidad de Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para
el ao fiscal siguiente al Poder Legislativo para su trmite correspondiente.
Figura 4
FLUJOGRAMA DEL PROCESO DE ELABORACIN PRESUPUESTAL

Actividades
Actores
Sector
Pliego
DNPP
DGAES
CM
Congreso
Limites mximos macro fiscal (MMM)

Lineamientos de poltica/planeamiento
Definicin de techos presupuestario
Preasignacin de gastos continuos
Demandas adicionales/complementarias
Adecuacin a funcional programtico
Consolidacin de asignaciones
Discusin final (nivel poltico)
Proyecto de Ley de Presupuesto
Discusin y aprobacin
Fuente: Elaboracin propia.
27
Presupuestar en Per
2.2 Actores principales

Los principales actores del proceso de programacin y formulacin son la Direccin General
de Asuntos Econmicos y Sociales (DGAES), la DNPP del MEF y los pliegos presupuestarios. La
DGAES establece, a travs del Marco Macroeconmico Multianual, los lmites mximos generales
de gasto anual los cuales, luego son individualizados a nivel de pliego por la DNPP. En segunda
instancia, la DNPP comunica estos lmites de gasto a los pliegos conjuntamente con una propuesta
de desarrollo del gasto a travs de las cadenas de gasto Funcional Programtica.
Sobre la base de esta informacin los pliegos disean la estructura de sus gastos, ajustando
siempre su accionar a la estructura funcional programtica, predefinida por el MEF y, tericamente,
a las prioridades de su accionar definidos en los mltiples procesos de planeamiento estratgico.
2.3 Aspectos legales

El marco normativo general para la presupuestacin en el Per lo establecen las leyes N
28112, Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico y la N 28411, Ley General
del Sistema Nacional de Presupuesto. La Ley N 28112 seala en su artculo 11 que:
El Sistema Nacional de Presupuesto es el conjunto de rganos, normas y procedimientos
que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del Sector Pblico en
sus fases de programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin.
En tanto que la Ley N 28411 precisa en su artculo 1 que La Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto (), establece los principios, as como los procesos y procedimientos que
regulan el Sistema Nacional de Presupuesto
El proceso de programacin y formulacin se realiza de acuerdo a las disposiciones que
establece la DNPP a travs de su directiva anual de Programacin y Formulacin. Cada nivel de
gobierno cuenta con una directiva que establece las caractersticas propias de esta fase as como las
particularidades asociadas a los pliegos del Gobierno Nacional, Regional, Local o las Entidades de
Tratamiento Empresarial ms conocidas como ETEs.
2.4 Innovaciones recientes

2.4.1
Cobertura institucional
Uno de los avances en materia de transparencia presupuestaria lo constituye el progresivo

incremento de la cobertura institucional del presupuesto anual de la repblica. En los ltimos aos
se adicionaron las transferencias de los gobiernos locales y las Entidades de Tratamiento
Empresarial, conocidas como ETEs.
28
N 58
Figura 5
COBERTURA INSTITUCIONAL DE LA LEY DE PRESUPUESTO
2004-2005
vo
resi
prog
o
t
n
eme
Incr
2003
2002
Ministerios, CTARs,
Instituciones Pblicas,
Universidades, ONP,
Otros Poderes del
Estado, Organismos
Autnomos (excepto
BCRP, SBS, ESSALUD)
Gobiernos Locales
(transferencias)
Ministerios, Gobiernos
Regionales, Instituciones
Pblicas, Universidades,
ONP, Otros Poderes del
Estado, Organismos
Autnomos (excepto
BCRP, SBS, ESSALUD)
Ministerios, Gobiernos
Regionales, Instituciones
Pblicas, Universidades,
ONP, Otros Poderes del
Estado, Organismos
Autnomos (excepto
BCRP, SBS, ESSALUD)
Fuente: DNPP-MEF
2.4.2
Estructura funcional programtica
Diversas han sido las iniciativas de innovacin asociadas al proceso presupuestario. Quizs la
ms significativa y an en proceso de consolidacin fue la introduccin de la Estructura Funcional
Programtica (EFP).
Efectivamente, a mediados de los 90s, con el propsito de facilitar el anlisis agregado del
gasto pblico de manera estandarizada entre los pases en desarrollo, el FMI plante la Clasificacin
Funcional del gasto, la cual se basa en el propsito (funcin) hacia el cual est dirigido el gasto, y la
Clasificacin Econmica basada en las caractersticas econmicas de las transacciones en las cuales
se ejecuta el gasto, tales como gastos de capital, gastos corrientes, intereses de la deuda, etc. (FMI,
Pamphlet Series N48). Esta clasificacin funcional permitira identificar los deberes del Estado en
los que se ejecuta el gasto para lograr sus objetivos. Para 1997, a partir de las experiencias de
Argentina y Brasil en especial, la Ley de Presupuesto de la Repblica (Ley N 26706) incluy esta
clasificacin bajo la denominacin de Estructura Funcional Programtica (Shack y Salhuana, 1999).
Este nuevo ordenamiento de los gastos en el Estado propici una mayor transparencia de las
cifras y una mejor comprensin de lo que estaba haciendo el Estado y cunto estaba realmente
invirtiendo en ello. Asimismo, permiti un flujo ordenado de la informacin de egresos e ingresos
pblicos para el anlisis de las variables macroeconmicas relevantes para la poltica fiscal.
Los cambios tuvieron tambin como objetivo lograr una presupuestacin articulada con las
variables macroeconmicas y con la programacin del corto, mediano y largo plazo, a la vez que
permitir una gestin eficaz y eficiente de los recursos pblicos.
La estructura funcional programtica incluye la clasificacin del gasto segn Funcin,
Programa, Sub Programa, Actividad / Proyecto, Componente y Meta.
La funcin es el nivel mximo de agregacin de las acciones de Gobierno para el
cumplimiento de los deberes primordiales del Estado y son bsicamente:
29
Presupuestar en Per
Legislativa.
Justicia.
Administracin y Planeamiento.
Agraria.
Proteccin y Previsin Social.
Comunicaciones.
Defensa Nacional y Seguridad Interna.
Educacin y Cultura.
Energa y Recursos Minerales.

Industria, Comercio y Servicios.
Pesca.
Relaciones Exteriores.
Salud y Saneamiento.
Trabajo.
Transporte.
Vivienda y Desarrollo Urbano.
En cuanto a la prioridad presupuestaria, segn el presupuesto aprobado para el 2005, las

funciones con mayor prioridad son las de Administracin y Planeamiento (que incluye el pago de la
deuda), asistencia y previsin social, educacin y cultura y defensa y seguridad nacional.
Grfico 3
DISTRIBUCIN DEL GASTO SEGN FUNCIONES, 2005

Justicia;
Agraria;
Transporte;
Salud
Saneamiento;
Resto;
Adm.
Plan.;
Segurida
Nacional;
Educacin
Cultura;
Prot. Prev. Social

Social;
Fuente: DNPP-MEF
Los Programas, por su parte constituyen el desagregado de la Funcin y reflejan las acciones
interdependientes que realiza el Estado con la finalidad de alcanzar objetivos y metas especficas.
Los Subprogramas, por su parte, que son las divisiones de los programas, contienen Actividades y
Proyectos que permitirn justamente lograr los objetivos y metas. Las Actividades y Proyectos
comprenden las acciones destinadas a la materializacin de los subprogramas, programas y
funciones.
Proyecto: Operaciones limitadas en el tiempo, de las cuales resulta un producto final; pueden
contener Gastos Corrientes cuando se encuentren referidos a incrementar la productividad del factor
humano y Gastos de Capital, cuando incidan directamente en el incremento del patrimonio del
Estado.
Actividad: Operaciones que se realizan de modo continuo y permanente, necesarias para el
mantenimiento y operatividad de la accin de Gobierno; contienen costos operativos o de
mantenimiento.
30
N 58
Los componentes son ...las tareas y trabajos, cuya realizacin es necesaria para la
materializacin de los objetivos de las Actividades y Proyectos programados. Se denominar "tarea"
a cada componente de una Actividad determinada y "trabajo" a cada componente de un Proyecto.
Finalmente, la meta (presupuestaria) constituye la cuantificacin o descripcin del producto
final de los componentes considerados en la programacin; siendo necesario acotar que su correcta
identificacin debe facilitar la evaluacin presupuestal. Por ello su estructura, adems de precisar
su ubicacin geogrfica, debe considerar tres elementos bsicos: finalidad, unidad de medida y
valor a alcanzar.
Restricciones asociadas a la actual EFP
La clasificacin funcional programtica del gasto ha permitido un ordenamiento de las
cuentas pblicas y junto con el SIAF han mejorado notablemente la administracin financiera del
gasto. Sin embargo, no ha dialogado perfectamente con los esfuerzos por consolidar el
planeamiento en la administracin pblica.
En parte esto puede deberse a que tanto en la clasificacin por funciones como por programas
del gasto, no se pueden establecer conexiones unidimensionales con los responsables
institucionales, ya sea en los ministerios y pliegos. Y, la presupuestacin se realiza en los hechos en
el nivel institucional, principalmente con los pliegos. Al no poder establecerse claramente
responsabilidades unitarias por las funciones y los programas en el nivel institucional, no puede
haber un planeamiento por programas que se reflejen posteriormente en la presupuestacin. Esto se
agrava si tomamos en cuenta, como se sostiene en este documento, que el presupuesto sigue
parmetros incrementales, manteniendo ms o menos constante las estructuras de gasto previas, ao
a ao.
2.4.3
Integracin entre planificacin y presupuestacin

plurianual
De acuerdo a la normatividad vigente, la planificacin en el sector pblico tiene carcter

plurianual en tanto que la presupuestacin es anual. La implementacin de los PESEMs tena como
elemento a desarrollar un marco para la presupuestacin plurianual. No obstante, si bien se ha
logrado institucionalizar el PESEM y el PEI, la articulacin de stos con el presupuesto anual es
deficiente. Las razones que explican esta situacin son diversas y poco exploradas en realidad. Una
de ellas es que la programacin duplica el trabajo que ya se realiz en el planeamiento, otra es que
en general las reas de planeamiento trabajan por separado de las de presupuesto y, al ser stas
ltimas las que tienen ms peso institucional (por el tema de los recursos), se priorizan los
mecanismos y procedimientos propios de presupuesto a la hora de asignar.
En efecto, si bien las directivas de programacin y formulacin del presupuesto pblico
sealan que en esta fase, sobre la base de los PESEM y PEIs, los pliegos definen los objetivos
institucionales de corto plazo, esto en s mismo podra significar un contrasentido ya que si en el
PESEM y PEI se definen objetivos, para qu determinar nuevos objetivos, tal como lo seala la
Directiva de la DNPP.
Segn dicha directiva en esta fase los pliegos determinan los objetivos institucionales de
corto plazo, los cuales a su vez se subdividen en generales, parciales y especficos. No queda claro,
y ms bien parece ser que no lo son, si estos objetivos son los mismos objetivos del PEI, que habla
de objetivos estratgicos generales y parciales. Al duplicar el trabajo de planeamiento, se reduce el
peso e influencia del PEI en la presupuestacin y se crean nuevos objetivos que no necesariamente
se alinean con las prioridades institucionales definidas por los planificadores.
Una complicacin adicional se genera cuando se vincula la definicin de objetivos con la
estructura funcional programtica. Es decir, cuando se afirma que los objetivos se reflejan en la
31
Presupuestar en Per
categora presupuestaria programtica. Esto por que se estn combinando dos perspectivas del
planeamiento. Por un lado el planeamiento estratgico enfocado bsicamente en lo institucional 14 y
por el otro lado el planeamiento, que se asocia a una perspectiva ms programtica (sobre la base de
la estructura funcional programtica). En esta perspectiva, uno podra definir objetivos asociados a
los programas por un lado y objetivos asociados a los propsitos institucionales por el otro, pero no
necesariamente los dos al mismo tiempo como si fueran las dos caras de una moneda. Esta debilidad
conceptual, pareciera tener parte de la explicacin del divorcio entre planificacin plurianual y
presupuestacin anual.
Los lineamientos del PESEM y PEI actuales trabajan sobre la base de objetivos estratgicos
para los programas funcionales. Es decir, se sigue una perspectiva de planeamiento programtico y
no institucional. Esta perspectiva que pareciera ser la correcta choca con la realidad de la
presupuestacin incremental que fortalece la perspectiva institucional.
2.4.4
El planeamiento estratgico multianual
El Planeamiento Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) fue reintroducido en el ao 2000

en la administracin pblica peruana. Tena un enfoque, bsicamente institucional, puesto que tanto
la visin, misin y objetivos estratgicos se definan a partir del rol mismo (formal) de los pliegos y
sectores. El Planeamiento Sectorial tena el propsito de definir lineamientos de poltica sectorial de
mediano plazo que oriente la accin de las instituciones pblicas a nivel nacional y subnacional, y
sirva de marco de referencia para las acciones concertadas que emprendern los Gobiernos
Regionales, Gobiernos Locales, el sector privado y la sociedad civil en general. El conjunto de
Planes Sectoriales constituan el Plan Estratgico Nacional.
En un segundo nivel, se encontraban los Planes Estratgicos Institucionales, que eran
desarrollados por los pliegos presupuestarios, es decir aquellas entidades que reciben una
asignacin en el proceso presupuestario anual y que a su vez, estn adscritas a un sector
determinado.
En una segunda etapa, a partir del ao 2002, se introdujeron ajustes al planeamiento sectorial
e institucional que consistieron bsicamente en acercar la metodologa a una perspectiva ms
funcional y programtica. Es decir, ahora las estrategias y lineamientos de poltica deban
establecerse para cada uno de los programas (funcionales) principales para cada sector.
Es decir, en adicin a la visin, misin y la definicin de prioridades y orientaciones
sectoriales, se definen lineamientos de poltica y objetivos con sus respectivos indicadores de
desempeo para cada uno de los programas prioritarios del Clasificador Funcional Programtico
(categora que sistematiza la actuacin gubernamental).
Contenidos mnimos de un PESEM
Rol Estratgico del Sector
Diagnstico General, situacin y perspectivas del Sector.
Prioridades y orientaciones sectoriales
Diagnstico de los Programas Principales
Identificacin de los Programas Principales
Anlisis de la realidad sobre la cual actan los Programas principales e Identificacin de
Acciones Estratgicas para solucionar problemas principales
Lineamientos de Poltica por Programas
Objetivos Estratgicos Generales por Programas
14
32
Shick (2002).
N 58
Objetivos Estratgicos Especficos por Sub-Programas

Actividades / Proyectos prioritarios
Recursos proyectados para cada ao del Plan
Indicadores de seguimiento y evaluacin
Responsables Institucionales
En esta nueva perspectiva se espera que los PESEM permitan:
i)
Aprovechar el conocimiento que cada sector tiene de s mismo,
ii)
Generar responsabilidades directas en el cumplimiento de sus propuestas de visin, misin y

objetivos por programas
iii)
Facilitar los procesos de coordinacin intersectorial, y
iv)
Que los sectores comprendan la importancia del planeamiento en el marco de una visin
moderna del Estado que considere el mejoramiento del gasto pblico.
Si bien ni los PESEM ni los PEI constituyen instrumentos de evaluacin o de control de

gestin en s mismos, dentro de sus componentes se establecen mecanismos para ello. As, la
evaluacin sectorial, de acuerdo a las directivas que sobre esta materia ha emitido la Direccin
General de Programacin Multianual (DGPM) consiste en lo siguiente:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Reporte de los avances en el cumplimiento de los objetivos sectoriales

Avances en la implementacin de las polticas sectoriales
Principales normas que han incidido en el desempeo sectorial
Resultados alcanzados en los indicadores de desempeo
Actividades y proyectos ms importantes
Programa multianual de inversin pblica
Recursos programados y ejecutados por programas y subprogramas.
Si bien la orientacin programtica, diferente a la institucional que prim en la primera fase,

puede ser vista como un avance en el planeamiento estratgico, an adolece de una debilidad: su
escasa vinculacin con la toma de decisiones presupuestarias. Esto se aplica tanto a la fase de
formulacin de los planes y su efecto en presupuesto como a la evaluacin de los planes y su efecto
en las modificaciones del accionar de las entidades del Estado.
2.4.5
Presupuestacin por programas
La presupuestacin por programas tiene como eje de su formulacin los resultados esperados
de la provisin de bienes y servicios pblicos, es decir en lo que se desea lograr en un perodo
determinado de tiempo (mayormente en el mediano plazo). Resulta fundamental la relacin
ingresos-egresos-objetivos-estrategias-resultados.
La presupuestacin peruana no es programtica, aunque los principios declarativos de la
reforma hacia la estructura funcional programtica as lo sealasen y aunque se cuente con
instrumentos de planificacin para el mediano y largo plazo.
A pesar de la introduccin de la estructura funcional programtica para el ordenamiento de
las cifras de gasto pblico y la institucionalizacin del planeamiento estratgico vinculado a dicha
estructura de gasto, no se desarrolla la presupuestacin por programas, propiamente dicha.
Efectivamente, pese a que se cuenta con una clasificacin programtica, del gasto, la asignacin
de los fondos pblicos sigue teniendo un carcter netamente institucional-incremental. Es decir, no
hay una organizacin del gasto a nivel de programas regidos por lineamientos de poltica a los
33
Presupuestar en Per
cuales evaluar a travs de indicadores de desempeo sino bsicamente una organizacin del gasto
institucional sobre la base de lo que los pliegos vienen realizando desde aos anteriores.
En la prctica, la estructura funcional programtica sirve para mostrar las cifras de gasto de
una manera ordenada y con una clasificacin por programas que involucra al ntegro del gasto
pblico y no como instrumento real de presupuestacin y de gestin.
A pesar de esto, las diversas iniciativas sobre planeamiento estratgico, sistema de
seguimiento y evaluacin, sistemas de indicadores, etc, configuran el escenario propicio para iniciar
la introduccin de la presupuestacin por productos y eventualmente por resultados. Sin embargo,
este escenario implicara, en el mediano plazo, un cambio significativo en la metodologa de
presupuestacin que requerir, a su vez, un sustancial fortalecimiento de capacidades de la actual
DNPP y de los operadores del Sistema Nacional de Presupuesto en general.
2.4.6
Fondos de estabilizacin
Finalmente, a nivel ms macro, aunque con claros efectos presupuestarios en la

disponibilidad de recursos, dentro de las innovaciones presupuestarias a destacar est el Fondo de
Estabilizacin Fiscal (FEF).
El 23 de diciembre de 1999, mediante la Ley N 27245, Ley de Prudencia y Transparencia
Fiscal se cre el FEF, con el fin de contribuir a la estabilidad econmica. Los recursos del FEF se
depositan en el Banco Central de Reserva del Per (BCRP) o en el exterior, no pudiendo ser, bajo
ninguna circunstancia, constituirse en garanta o aval sobre prstamos u otro tipo de operacin
financiera.
Segn la Ley N 27245 de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, modificada por la Ley N
27958, son recursos del FEF los siguientes:
El supervit fiscal que al final del ejercicio anual registre el Sector Pblico No Financiero.
Para este efecto se entiende como supervit la diferencia entre los ingresos totales
efectivos menos los gastos totales devengados. No incluye los ingresos obtenidos por
privatizacin;
El 10% de los ingresos lquidos de cada operacin de venta de activos por privatizacin;
El 10% por ciento de los ingresos lquidos del pago inicial por concesiones del Estado; y,
El 30% de los recursos obtenidos por regalas creadas a partir de la vigencia de la presente
Ley por la explotacin de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado,
luego de las deducciones establecidas en las normas legales correspondientes.
Como resultado de ello, y teniendo en cuenta que la Ley de Responsabilidad y Transparencia
Fiscal (Ley N 27958) permite de manera extraordinaria la utilizacin de los recursos del FEF
Cuando en el ao fiscal correspondiente se prevea una disminucin en los ingresos corrientes de la
fuente de financiamiento de recursos ordinarios, expresados como un porcentaje del PIB, mayor en
0,3% (tres dcimas del uno por ciento) con respecto del promedio de la misma relacin de los
ltimos (tres) aos, ajustados por el efecto de los cambios significativos en la poltica tributaria. En
este caso, se podrn utilizar recursos hasta por el monto equivalente a la disminucin de ingresos
que exceda el lmite de 0,3% del PIB y hasta el 40% de los recursos de dichos fondos. Estos
recursos se utilizarn prioritariamente para cubrir gastos de programas localizados destinados al
alivio de la pobreza.... Los ingresos corrientes registran tasas de crecimiento en trminos reales,
por lo cual no se han dado las condiciones que contempla la normatividad para el uso de los
recursos del FEF durante los tres ltimo aos (2002-2004). El monto de ahorro acumulado del FEF
asciende al cierre del ejercicio 2004 a US$ 301,8 millones.
34
N 58
Cuadro 5
OPERACIONES DEL FEF (USD MILES)

2000
Saldo inicial
Transferencias del tesoro pblico
Venta de activos
Concesiones
Intereses
Total ingresos
Egresos
Resultado
En % del PIB
Saldo final
0
97 185
44
97 141
3 080
100 265
100 265
0,20
100 265
2001
100 265
168 720
163 673
5 047
5 472
174 192
92 000
82 192
0,20
182 457
2002
182 457
125 815
7 443
118 372
3 534
129 350
129 350
0,20
311 807
2003
311 807
1 929
1 929
3 102
5 031
21 849
-16 818
0,00
294 989
2004
294 989
2 815
315
2 500
3 980
6 795
6 795
0,00
301 783
Fuente: DNTP-MEF
2.5 Transparencia presupuestaria

Se entiende que la formulacin presupuestaria ser ms o menos transparente en la medida
que:
1)
La ciudadana pueda participar efectivamente del proceso a travs de mecanismos

institucionalmente implantados para hacer conocer sus preferencias de gasto. Esto en el caso
peruano se da a travs del proceso de planeamiento concertado y presupuesto participativo.
Al respecto, cabe sealar que, durante los ltimos aos, han sido muchas las iniciativas y los
esfuerzos que se han implementado y desarrollado en diversos lugares del Per, con el fin de
fortalecer las instancias de participacin ciudadana como espacios de encuentro entre la
sociedad civil y los gobiernos regionales y locales. Entre estos espacios, puede mencionarse
las Asambleas Ciudadanas, las Audiencias Pblicas, los Comits Vecinales, las Mesas de
Dilogo, las Mesas de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, los dilogos
establecidos para los Planes Concertados de Desarrollo y los Presupuestos Participativos.
2)
Los supuestos macroeconmicos que subyacen a la elaboracin de la proforma presupuestaria

sean pblicos y las proyecciones macrofiscales, en particular del crecimiento del PIB y de los
ingresos y la atencin del servicio de la deuda pblica, sean crebles por parte de los actores
informados (acadmicos y periodistas especializados). En el caso peruano, se dispone de un
Marco Macroeconmico Multianual que es aprobado por el Consejo de Ministros y publicado
en el diario oficial El Peruano. Sin embargo, su gran contenido tcnico y especializado lo
hace poco comprensible para el comn de la gente. Asimismo, al igual que en distintos
pases de la regin, las variaciones entre las proyecciones de ingreso y los recursos
efectivamente percibidos son significativas. No obstante, el nivel de credibilidad de las
proyecciones hasta ahora es razonable.
3)
Los criterios de asignacin de los techos presupuestarios son pblicos, atienden a algn
algoritmo previamente establecido, reflejan o no las prioridades provenientes de un proceso
de planeamiento plurianual nacional o en su defecto, estn muy marcados por la arbitrariedad
de los funcionarios y polticos. Tal como se ha mencionado, en el Per, el presupuesto es en
esencia inercial. La autoridad presupuestaria trabaja sobre el presupuesto del ao anterior y le
agrega los impactos anualizados de decisiones ya tomadas (por ejemplo, aumentos salariales,
cobertura de plazas, culminacin de determinados proyectos de inversin y dems) y la
diferencia de dicha proyeccin con relacin a los topes de gasto son asignados por el Consejo
de Ministros. En la prctica dicha discusin no atiende prioridades estratgicas del gasto sino
35
Presupuestar en Per
ms bien compromisos polticos asumidos. Ello tiene que ver con el hecho que el Per no
dispone de un sistema administrativo formal de Planificacin Estratgica, aunque se ha dado
un avance sin precedentes en consensuar ciertas Polticas de Estado entre todas las fuerzas
polticas y sociales democrticas del pas a travs de un Acuerdo Nacional (el que
ciertamente requiere de instrumentos para su operacionalizacin en compromisos,
indicadores y mtricas concretas y fiscalmente factibles a alcanzar).
4)
Otro elemento central en la transparencia de la elaboracin presupuestaria es la cobertura

institucional de la Ley Anual de Presupuesto respecto al universo de entidades del sector
pblico, en comparacin al Programa Econmico Gubernamental. En el caso peruano, las
instituciones financieras constitucionalmente autnomas como el Banco Central de Reserva y
la Superintendencia de Banca y Seguros, as como el Seguro Social (EsSalud) y las empresas
pblicas (financieras y no financieras) no forman parte del agregado presupuestario, por lo
que el nivel de conocimiento respecto a sus presupuestos, en qu gastan, dnde, cmo,
cundo y por qu, no est difundido ni es materia de discusin pblica alguna.
5)
Finalmente, es importante a qu nivel se elabora y se presenta formalmente el proyecto de

presupuesto, lo cual tambin tiene que ver con las rigideces legales para despus efectuar los
cambios durante la ejecucin. En el Per, el presupuesto se estructura fundamentalmente a
partir de una clasificacin funcional programtica por cada uno de los pliegos presupuestarios
(entidades que reciben una asignacin presupuestaria en la Ley Anual de Presupuesto y que
actualmente alcanzan los 133 en el Gobierno Nacional, 26 a nivel de los Gobiernos
Regionales y 1 829 a nivel de los Gobiernos Locales). Dicha estructura se compone de
Funciones que se desagregan en Programas los cuales integran subprogramas que a su vez se
dividen en Actividades y Proyectos. Estos ltimos contienen informacin de sobre los
componentes del gasto y las metas presupuestarias que se pretendan alcanzar. Actualmente el
Proyecto de Ley se aprueba a nivel de Actividades y Proyectos, aunque evidentemente se
formula considerando el ltimo nivel de desagregacin (metas presupuestarias), las cuales se
aprueban formalmente al momento que cada pliego aprueba el detalle de su Presupuesto
Institucional de Apertura (antes del 31 de diciembre del ao previo).
2.6 Desafos pendientes

El desarrollo de la fase de programacin y formulacin presenta variados desafos que
superar. En este escenario, parece claro que se debe hacer esfuerzos por:
a)
Articular la planificacin con la presupuestacin, vinculando ms los planes con los

presupuestos.
b)
Aplicar adecuadamente la presupuestacin por programas, creando el escenario apropiado

para ello, en trminos del fortalecimiento de las capacidades tcnicas e institucionales para la
determinacin de funciones de produccin, estructuras de costos por servicio, identificacin
de insumos principales y precios unitarios de referencia, entre otros.
c)
Reducir el nivel de discrecionalidad 15 y de inercia a la hora de asignar los techos

presupuestarios, avanzando en el diseo de nuevos instrumentos de asignacin como por
ejemplo un fondo global concursable para nuevas iniciativas de gasto.
d)
Evaluar la utilidad de la estructura funcional programtica como instrumento de

presupuestacin en relacin con el planeamiento.
15
36
Que dicho sea de paso, es totalmente diferente del concepto de arbitrariedad.
N 58
e)
Avanzar hacia la construccin de un presupuesto plurianual y su aplicabilidad dado el marco

institucional peruano.
f)
Perfeccionar los actuales clasificadores presupuestarios, revisndolos de acuerdo a los

estndares internacionales establecidos por las Naciones Unidas y el Fondo Monetario
Internacional
37
N 58
3. La aprobacin del presupuesto

Esta fase se inicia luego de remitido el Proyecto de Ley de
Presupuesto al Congreso de la Repblica, lo cual, de acuerdo a la
Constitucin Poltica Peruana, debe ocurrir a ms tardar el ltimo da
del mes de agosto de cada ao.
Corresponde al Congreso de la Repblica, con el dictamen de la
Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica aprobar
los Proyectos de Presupuesto, Endeudamiento y Equilibrio Financiero
que remita el Poder Ejecutivo. El proceso de aprobacin del
Presupuesto concluye con la remisin de la autgrafa respectiva por
parte del Parlamento al Poder Ejecutivo para su promulgacin antes
del 30 de noviembre del ao previo para el cual se elabora el
Presupuesto. Si ello no se cumple, el Proyecto que enviara el Poder
Ejecutivo es aprobado por medio de un Decreto Legislativo, de
conformidad con lo establecido en la Carta Poltica del Estado.
En esta fase el rol del Poder Ejecutivo, representado tanto por el
Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economa y
Finanzas y el resto de los integrantes del Gabinete, se circunscribe a
sustentar los montos y estructuras de gasto remitidos.
Dentro de las 48 horas de presentados los 3 proyectos de ley
antes indicados, el Presidente del Congreso de la Repblica convoca a
una sesin extraordinaria destinada a la sustentacin por el Presidente
39
Presupuestar en Per
del Consejo de Ministros (PCM) y el Ministro de Economa y Finanzas (MEF). Dicha exposicin
que en su conjunto no exceder de 60 minutos debe referirse fundamentalmente a las prioridades del
gasto y la poltica general de gobierno a cargo del PCM y de las fuentes de financiamiento a cargo
del MEF.
Dicha presentacin es seguida de un debate, con intervencin de los voceros de grupos
parlamentarios por un perodo no mayor de 20 minutos cada uno. Concluido el debate los referidos
proyectos son publicados en el Diario Oficial El Peruano y derivados a la Comisin de Presupuesto
y Cuenta General de la Repblica, que los analiza en sesiones pblicas. Para tal efecto, esta
Comisin elabora un plan de trabajo, con el objeto de evaluar y dictaminar los Proyectos de Ley de
Presupuesto, Equilibrio Financiero y Endeudamiento, invitando a los Ministros y representantes de
diferentes Entidades del Estado, a fin de que sustenten los Supuestos Macroeconmicos, Ingresos y
Gastos Programados. Este Plan de Trabajo considera los plazos para la revisin de la normatividad
remitida en los proyectos, elaboracin del Dictamen y sustentacin del mismo en el Pleno del
Congreso que se inicia el 15 de noviembre.
El Dictamen, que es sustentado por el Presidente de la Comisin de Presupuesto y Cuenta
General de la Repblica, debe ser aprobado con el voto favorable de por lo menos la mitad ms uno
del nmero de los Congresistas presentes, y enviada al Poder Ejecutivo. De lo contrario, entrar en
vigencia el proyecto enviado por el Presidente de la Repblica, quien lo promulgar mediante
Decreto Legislativo.
El Debate en el Pleno del Congreso se programa generalmente para la ltima semana de
noviembre y asiste el Gabinete en pleno, as como el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la
Nacin, el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones, el Presidente del Consejo Nacional de la
Magistratura y el Presidente del Tribunal Constitucional, as como el Contralor General de la
Repblica y el Defensor del Pueblo, para sustentar ante la Representacin Nacional los pliegos
correspondientes a su respectiva institucin.
Al final del proceso, luego de la intervencin de los respectivos grupos parlamentarios en la
discusin, el Presidente del Consejo de Ministros dar su conformidad a nombre del Poder
Ejecutivo sobre las modificaciones que el Poder Legislativo haya considerado pertinente introducir
en el Proyecto de Ley. De ser as, se proceder a la votacin del mismo.
Figura 6
FLUJOGRAMA DEL PROCESO DE APROBACIN PRESUPUESTAL
MEF
Congreso
Ministerios
Remisin del Proyecto de Ley de

Presupuesto al Congreso
Sustentacin del Ministro de Economa
Revisin en Comisin de Presupuesto
Sustentacin por Ministerio
Discusin en Pleno
Aprobacin
40
N 58

El Congreso
El Poder Legislativo asume un rol protagnico en esta fase. El proyecto de Ley de
Presupuesto, como cualquier otra Ley, es materia de trabajo y anlisis de la comisin
correspondiente y de posterior debate en el Pleno del Congreso para su aprobacin final.
El trabajo de anlisis que corresponde al Congreso de la Repblica se realiza principalmente
en la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica. No obstante, por diversas
limitaciones de orden tcnico, en la operacin de esta comisin no se llegan a anlisis profundos de
la propuesta presupuestaria del Ejecutivo, hecho que limita la capacidad de decisin del propio
Congreso. Entre las restricciones principales, como bien lo sealan Francke et al. (2003) se pueden
mencionar:
i)
Carencia de un equipo de asesores permanentes altamente especializados que realicen un

trabajo con mayor conocimiento del tema: existe alta rotacin de miembros del equipo de
asesores.
ii)
Carencia de informacin completa para el anlisis: no disponen de las bases de datos de

presupuesto en su integridad.
Estas restricciones, sumadas al an escaso acceso de la sociedad civil y de grupos de inters a

la propia informacin presupuestaria, a pesar de los grandes avances en materia de transparencia,
hacen que el debate en el Pleno no se enriquezca con un conocimiento pleno de la propuesta del
Ejecutivo. En consecuencia, la incidencia del Congreso en el contenido y la estructura del
presupuesto anual resulta siendo tradicionalmente marginal.
Hacia fines de noviembre de cada ao, luego de arduas discusiones y escasas modificaciones
en la propuesta del Ejecutivo, se aprueba el Presupuesto Anual del Sector Pblico para el Ao
Fiscal correspondiente, quedando expedito para su ejecucin, a partir del 1 de enero siguiente.
Sin perjuicio de lo antes indicado, debe mencionarse que si bien las modificaciones que
introduce el Poder Legislativo al Proyecto de Ley que remite el Poder Ejecutivo son menores en
comparacin con el monto total del presupuesto, pueden ser significativas en relacin al
componente flexible del gasto pblico que dicho Proyecto de Ley contempla. Asimismo, pueden no
ser menores las modificaciones que se introducen bajo la forma de disposiciones transitorias y
finales en el cuerpo normativo del Proyecto de Ley y cuyo impacto recin se aprecia durante la fase
de ejecucin presupuestaria.
Finalmente, y tal como se ha podido verificar en los ltimos aos en el proceso de aprobacin
de la Ley de Presupuesto en el Per, cabe anotar que las posibilidades efectivas de que el Congreso
introduzca modificaciones al Proyecto de Ley de Presupuesto, en un contexto en el cual el partido
oficialista no tiene mayora en el Parlamento, se incrementan a medida que transcurren las
legislaturas y los miembros de la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica en
particular, aunque tambin en el caso de los Congresistas en general, van teniendo mayor
experiencia y entienden con mayor detalle cmo se lleva a cabo la gestin financiera estatal.
41
Presupuestar en Per

Los artculos 20, 21, 22, 23 y 24 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,
Ley N 28411, desarrollan normativamente la fase de Aprobacin del proceso presupuestario.
Dichas normas precisan la estructuracin de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico as como los
plazos mximos para la aprobacin.
De este modo, la Ley seala que el presupuesto debe estructurarse en dos grandes secciones:
(i) Gobierno Central y; (ii) las Instancias Descentralizadas que incluyen a los Gobiernos Regionales
y Locales.
Asimismo, para efectos de la aprobacin del Proyecto de Ley de Presupuesto, se remite el
Congreso de la Repblica, entre otros:
El contenido normativo del Proyecto de Ley regular el Proceso Presupuestario del Sector
Pblico.
Los Anexos Cuantitativos del Proyecto de Ley que contienen los detalles de los gastos por
agencia (Pliegos), Funcin, Programa, Actividad, Proyecto, Categora de Gasto, Grupo
Genrico y Fuente de Financiamiento.
Un Anexo de Subvenciones para personas jurdicas privadas que sern beneficiarias
durante el ejercicio fiscal para el cual se aprueba el Presupuesto de transferencias
financieras de recursos pblicos.
Una Exposicin de Motivos, sealando los objetivos de poltica general establecidos por
el Gobierno, los Supuestos Macroeconmicos que sustentan el Proyecto y su
compatibilidad con el Marco Macroeconmico Multianual, cuadros explicativos de los
Ingresos y Gastos, la Distribucin Institucional del Egreso por Departamentos as como
los Cuadros que muestren la Clasificacin Funcional Programtica y dems
clasificaciones (econmica e institucional) presupuestarias de manera agregada.
Un Anlisis Beneficio Costo identificando los principales grupos (sectores y
circunscripciones geogrficas) que se benefician (dado que absorben el gasto) y que se
perjudican (dado que generan los ingresos) con la aplicacin del proyecto de Ley.
Un Anlisis del Impacto Legal de la Norma planteada en trminos de su compatibilidad
con el marco legal vigente y las normas que estaran siendo modificadas a la entrada en
vigencia de la Ley de Presupuesto.
Finalmente, luego de la aprobacin de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao
Fiscal siguiente, antes del 31 de diciembre del ao previo, la DNPP debe haber remitido y aprobado
a los Titulares de los Pliegos Presupuestarios el desagregado de sus presupuestos, conformando lo
que se conoce con el nombre de Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).

El nivel de transparencia en las decisiones de aprobacin sern mayores o menores
dependiendo de:
1)
42
El tiempo de discusin parlamentaria del proyecto de presupuesto y la efectiva capacidad

tcnica del Congreso de ser una contraparte real al Poder Ejecutivo. Tal como se ha indicado,
en el Per, el Poder Ejecutivo, de acuerdo al mandato constitucional, debe presentar el
Proyecto de Ley Anual de Presupuesto al Poder Legislativo antes del 30 de agosto del ao
N 58
fiscal previo para el cual se formula el presupuesto. La Comisin de Presupuesto y Cuenta

General de la Repblica debe elevar su dictamen al Pleno del Congreso a ms tardar el 15 de
noviembre. En caso que el Congreso de la Repblica no apruebe el Presupuesto antes del 30
de noviembre, el Poder Ejecutivo aprueba su proyecto y lo promulga mediante Decreto
Legislativo. De tal manera que el Parlamento tiene tres meses (de setiembre a noviembre)
para analizar, discutir y aprobar el Proyecto de Presupuesto.
Sin embargo, la calidad de la discusin depende no slo del tiempo sino que tambin tiene
que ver con la disposicin de sistemas de informacin, de contar con el proyecto de
presupuesto en una base de datos relacional y no nicamente con reportes en medios
impresos, as como con los recursos humanos calificados necesarios para analizarlo, lo cual
tiene mucho que ver la existencia de una carrera pblica meritocrtrica en las posiciones
tcnicas de la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica y del Parlamento
en general. Pero la inexistencia de un servicio civil de calidad en el Parlamento no debiera
limitar la transparencia de la discusin y aprobacin. Una alternativa es contratar un centro
de investigacin (no empresa, para que no haya nimo de lucro explcito) especializado de
renombre nacional que apoye tcnicamente a la Comisin en el anlisis y evaluacin de la
proforma presupuestaria que el Poder Ejecutivo remite.
2)
Si son pblicos los cambios que se introducen en cada nivel de decisin por el que atraviesa
el Proyecto de Presupuesto durante su discusin parlamentaria, tanto a nivel de comisiones
como en el pleno del Parlamento. Cuando dicho proyecto de ley es analizado en la Comisin
de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica, producto de la discusin parlamentaria se
introducen algunos cambios, los cuales no son difundidos. Cabe sealar que el contenido del
proyecto que presenta el Poder Ejecutivo se divulga a travs de la Web con un aplicativo
interactivo amigable- y las significativas rigideces del gasto pblico originan que los cambios
no sean significativos a nivel de partidas agregadas, pero si en el caso de proyectos de
inversin especficos. Los actores no necesariamente conocen las modificaciones en la
medida que no existen comparaciones entre el Proyecto y la Autgrafa en lo que se refiere a
su contenido cuantitativo, en cambio en lo que respecta a su contenido normativo s hay
comparaciones accesibles.
3)
La existencia formal de un anlisis costo-beneficio que indique en trminos relativos quines

ganan y quines se perjudican con la pro-forma presupuestaria. En el Per, recin en el ao
2002 se introdujo formalmente como parte de la exposicin de motivos de la ley de
presupuesto un anlisis cuantitativo respecto a la progresividad de las medidas tributarias, el
impacto fiscal de las transferencias a los rganos subnacionales, el nivel de aportacin
tributaria neta de las circunscripciones territoriales, los gastos tributarios, entre otros.
4)
Las caractersticas de las instituciones polticas y electorales (es decir, por las reglas de juego
para escoger a los representantes, la preminencia de los partidos polticos sobre los
candidatos, la existencia del voto preferencial y la forma de transformar los votos en escaos,
entre otros). En efecto, la aplicacin de tal o cual forma de elegir a los representantes en el
Parlamento (que son lo que finalmente asignan el gasto) no es neutral respecto al resultado
que se obtendr. Hacerlo de tal o cual manera puede contribuir a incrementar la
representatividad de los ciudadanos pero a la vez puede atentar contra una mayor
gobernabilidad fiscal, al promover una fragmentacin de posiciones o inducir a la formacin
de slidas alianzas que cogobiernen o conformen la oposicin al gobierno y evidentemente
ello impactar directamente sobre los procesos de discusin y aprobacin del Presupuesto, y a
la larga, sobre los resultados fiscales de la Nacin.
43
Presupuestar en Per

En esta fase, los desafos ms importantes recaen en la labor del Legislativo, toda vez que por
el rol de representar a la poblacin debera tener una mayor incidencia y efectividad. Por tal razn,
las principales tareas a realizar en este caso podran estar relacionadas con:
a)
Fortalecer los equipos de asesores de la comisin de presupuesto del Congreso sobre la base
de tcnicos altamente capacitados que permanezcan en la comisin y no sean rotados con
cada cambio anual de Mesa Directiva y/o de la Presidencia de la Comisin de Presupuesto y
Cuenta General de la Repblica.
b)
Mejorar el acceso de grupo externos de inters a toda la informacin del presupuesto para
generar una discusin incluso en los crculos de opinin.
44
N 58
4. La ejecucin del presupuesto

La ejecucin presupuestaria est a cargo de las entidades a las
cuales se les ha asignado los crditos presupuestarios. En esta fase se
concreta el flujo de ingresos y gastos, los cuales debieran guardar
relacin con lo previsto en el presupuesto.
La operatividad de esta fase es normada por la DNPP, a travs de la
Directiva para la ejecucin del proceso presupuestario, correspondiente
a cada nivel de gobierno que se emite antes del inicio del ao fiscal. Dicha
norma establece que el flujo de recursos requiere de una programacin de
ingresos y egresos en perodos trimestrales, mensualizables. Esta
programacin se traduce finalmente en los denominados Calendarios de
Compromisos, que no son ms que las autorizaciones mximas de gastos
que los pliegos tienen en un perodo trimestral, sobre la base de la
proyeccin de ingresos realizada.
La ejecucin de los recursos para la ejecucin de las actividades y
proyectos de gasto requiere de un conjunto de procedimientos previos a
su concrecin. En el caso de los proyectos de inversin pblica, se
requiere haber pasado por un estudio de evaluacin ex ante o un estudio
de preinversin cuyo resultado debe ser la obtencin de la declaratoria de
viabilidad del proyecto. Esta aprobacin significa que el proyecto es
conveniente socialmente y sostenible en el tiempo. Finalmente, la
ejecucin de las acciones vinculadas al proyecto y al gasto corriente sigue
los procedimientos administrativos definidos por las normas referidas a
los procesos de contrataciones y adquisiciones del Estado, hasta llegar al
beneficiario directo de la intervencin.
45
Presupuestar en Per
Figura 7
FLUJOGRAMA DEL PROCESO DE EJECUCIN PRESUPUESTAL

DNPP
Pliego
Unidad
Ejecutora
Beneficiarios
Programacin financiera
Autorizaciones mximas de gasto
trimestral
Procesos de contrataciones y
adquisiciones
Generacin de productos y servicios
pblicos
Provisin de bienes y servicios
Al igual que en el proceso de elaboracin del presupuesto, en la fase de ejecucin se

evidencian algunas deficiencias de la administracin pblica peruana. No existen las capacidades en
las distintas entidades pblicas, particularmente a nivel subnacional, para llevar a cabo adecuados
estudios de preinversin, los procesos de contrataciones y adquisiciones son densos y no siempre
compatibles con la realidad particular de la geografa peruana; las agencias no responden a una
planificacin y orden central, ocasionando duplicidades en el accionar. Los sistemticos retrasos en
la ejecucin del gasto son la consecuencia parcial de estas limitaciones.
Fases de la ejecucin de ingresos y gastos
Ms precisamente, la programacin y la ejecucin del Ingreso comprenden las siguientes
etapas:
Estimacin: Constituye el clculo o proyeccin de los ingresos que por todo concepto se
espera alcanzar durante cada trimestre del Ao Fiscal, a travs de las acciones y
operaciones de la Administracin Tributaria y dems entes autorizados a recaudar, captar
y obtener recursos pblicos teniendo en cuenta los factores estacionales y las metas
macroeconmicas que inciden en esta etapa.
Determinacin: Es el acto en virtud del cual se establece o identifica con precisin el
concepto, el monto, la oportunidad y la persona natural o jurdica, que deber efectuar un
pago o desembolso de Recursos Pblicos a favor de una dependencia o Entidad del Sector
Pblico.
Recaudacin, Captacin u Obtencin: Es el proceso a travs del cual se efectiviza la
percepcin de los Recursos Pblicos.
46
N 58
Figura 8
FASES DE EJECUCIN DEL INGRESO
ESTIMACIN
Programacin de
Ingresos
* Anual mensualizada
* Trimestral mensualizada
DETERMINACIN
Resolucin de
determinacin
Liquidacin
Orden de cobro
Otros
RECAUDACIN,
OBTENCIN
O CAPTACIN
Recibos, tickets;
Formato de acreditacin de derecho;
Papeleta de Entrega:
Nota de Abono;
Otros
En tanto que la ejecucin del gasto tiene 3 fases: compromiso, devengado y pago. Sin
embargo, tal como se ha indicado, todo el proceso de gasto se inicia con el Calendario de
Compromisos. La DNPP aprueba los Calendarios de Compromisos, conforme a la Directiva
correspondiente, teniendo en cuenta la Asignacin Trimestral de Gastos y la Programacin
Trimestral del Gasto informada por los Pliegos Presupuestarios. El Calendario de Compromisos se
sujeta a la disponibilidad de los Recursos Pblicos y constituye la autorizacin mxima para la
ejecucin de egresos. Su ejecucin responde a la Escala de Prioridades del Pliego y a los ajustes que
respecto de la misma establezca el Titular del Pliego.
Cabe indicar que la aprobacin de los Calendarios de Compromisos, por toda Fuente de
Financiamiento, no convalida los actos o acciones que no se cian a la normatividad vigente
correspondiendo a las instancias pertinentes de los respectivos Pliegos Presupuestarios garantizar la
legalidad y observancia de las formalidades aplicables a cada caso.
Compromiso: es el acto emanado de una autoridad competente, que afecta total o
parcialmente las Asignaciones Presupuestarias, previo al pago de obligaciones contradas
de acuerdo a Ley, Contrato o Convenio, dentro del marco establecido por las Leyes
Anuales de Presupuesto, las Directivas del Proceso Presupuestario y la Ley General de
Sistema Nacional de Presupuesto. No debe exceder los niveles aprobados en la
Asignacin Trimestral de Gastos ni de los Calendarios de Compromisos aprobados al
Pliego Presupuestario, y est prohibido realizar Compromisos si no se cuenta con la
asignacin presupuestaria aprobada.
Devengado: Es la obligacin de pago que asume un Pliego Presupuestario como
consecuencia del respectivo Compromiso contrado. Comprende la liquidacin, la
identificacin del acreedor y la determinacin del monto, a travs del respectivo
documentos oficial. En el caso de bienes y servicios, se configura a partir de la
verificacin de conformidad del bien recibido, del servicio prestado o por haberse
cumplido con los requisitos administrativos y legales para los casos de gastos sin
contraprestacin inmediata o directa.
Pago: Constituye la etapa final de la ejecucin del gasto, en el cual el monto devengado se
cancela total o parcialmente, debiendo formalizarse a travs del documento oficial
correspondiente. Est prohibido efectuar el pago de obligaciones no devengadas.
47
Presupuestar en Per
Figura 9
FASES DE EJECUCIN DEL GASTO
PROGRAMACION ANUAL
MENSUALIZADA
DE INGRESOS Y GASTOS
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL
DE APERTURA
O
MODIFICADO
(PIA PIM)
COMPROMISO
DEVENGADO
PROGRAMACION
TRIMESTRAL MENSUALIZADA
DE INGRESOS
Y GASTOS
PAGO
CALENDARIO
DE
COMPROMISOS
Niveles de ejecucin mensual

Uno de los problemas asociados a la ejecucin del gasto es la aparente limitada capacidad de
las organizaciones pblicas para utilizar los recursos programados en perodos mensuales.
Segn las cifras de gasto ejecutado en relacin a lo autorizado (o programado) se encuentra
que en los ltimos 12 meses se ha dejado de ejecutar ms del 10% del monto total autorizado en las
entidades del gobierno nacional y regional.
Grfico 4
AUTORIZACIN Y EJECUCIN DEL GASTO DEL

GOBIERNO NACIONAL Y REGIONAL
(Gasto no financiero ni provisional, porcentaje de lo autorizado)
100
90
13
13
14
13
87
87
86
87
16
16
84
84
12
10
15
17
85
83
12
18
12
13
14
88
87
86
10
11
90
89
80
70
60
50
40
88
90
88
82
30
20
10
0
Ene 04
Mar
May
Jul
Ejecutado
Set
Nov
Ene 05
Mar
May
No ejecutado
Fuente: SIAF-MEF. Elaboracin propia.
48
N 58
A nivel de gasto en bienes y servicios e inversin las cifras de no ejecucin son ms elevadas
an, particularmente en el gasto de inversin. Las razones, sealadas por los propios pliegos, que
explican esta situacin son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Retrasos en procesos de seleccin y adjudicaciones

Reprogramaciones
Incumplimientos de contratistas
Demoras en aprobacin de estudios de preinversin
Impugnaciones a procesos de adjudicaciones / contratos
Demoras en preparacin de bases de contratacin y procesos de seleccin.
Retrasos en comunicacin de no objecin de organismos multilaterales.
Como se puede observar en las razones recogidas por la propia DNPP, lafalta de capacidad
de gasto se debe principalmente a inconvenientes generados en el desarrollo de los procesos
administrativos asociados a las acciones de los pliegos.
Grfico 5
EJECUCIN DEL GASTO EN INVERSIONES

Y EN BIENES Y SERVICIOS
(porcentaje de lo autorizado)
100
89
88
80 74
79
89
79
87
81
87
81
89
87
79
81
78
91
88
87
76
81
91
90
88
82
78
88
77
88
78
92
83
92
83
70
60
40
20
0
Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May
04
05
Inversiones
Bienes y Servicios
Fuente: SIAF-MEF. Elaboracin propia.
Evaluacin de rigideces
Segn las estimaciones efectuadas, el porcentaje de gasto inercial del presupuesto asciende
aproximadamente a 92% del gasto no financiero ni previsional. Esto se entiende como que slo el
8% del gasto no financiero ni previsional (que a su vez representa el 59% del gasto total) puede ser
objeto de ajustes y reasignaciones en el corto plazo.
49
Presupuestar en Per
Figura 10
COMPONENTES DEL GASTO PBLICO, 2005
Fuente: DNPP-MEF. Elaboracin propia.
Esto explicara que en perodos de ajuste fiscal, la inversin y los gastos en bienes y servicios
son los primeros en reducirse, ocasionando la precarizacin de la prestacin de servicios pblicos y
reduccin de la formacin bruta de capital en el pas.
Figura 11
RIGIDECES EN EL PRESUPUESTO POR RECURSOS ORDINARIOS, 2005
Una cada de 1% en los ingresos tributarios (S/. 302 millones)

conlleva a un ajuste del 21,9% en el gasto flexible
50
N 58
Si bien no se han producido shocks fiscales significativos en el ltimo lustro, la creciente

presin fiscal originada por el incremento del servicio de la deuda, principalmente, ha reducido
significativamente la participacin del gasto de inversin en el presupuesto, reducindose de un
9,9% en el 2002 a 8,9% en el 2005.
Cuadro 6
COMPOSICIN DEL GASTO PBLICO

(porcentaje)
Personal y Obligaciones Sociales

Servicio de la deuda
Obligaciones Provisionales
Bienes y Servicios
Inversiones
Otros Gastos Corrientes
Otros Gastos de Capital
Inversiones Financieras
Total
2002
27,9
21
18,8
15,8
9,9
5,4
0,7
0,6
100
2003
27,2
25,4
17,1
14,1
8,6
5,9
1,2
0,5
100
2004
27
24,7
16,6
13,7
8,3
7,4
1,6
0,7
100
2005
27,1
28,9
15,8
12,1
8,9
5,8
0,8
0,6
100

Los actores de esta fase del presupuesto son las Unidades Ejecutoras, los Pliegos, la
Direccin Nacional del Presupuesto y los beneficiarios, usuarios o clientes de la accin pblica.
Las Unidades Ejecutoras son las unidades de gasto que realizan los procesos de
contrataciones y adquisiciones para la provisin de bienes y servicios o la ejecucin de la inversin
pblica. Los Pliegos por su parte, articulan la programacin de gastos trimestrales e interactan con
la Direccin Nacional del Presupuesto.

La fase de ejecucin es normada a travs de una Directiva anual, denominada Directiva de
Ejecucin del Presupuesto, la misma que establece las normas de carcter tcnico y operativo,
necesarias para asegurar la consistencia y fluidez de los procedimientos vinculados a la ejecucin de
ingresos, gastos y metas presupuestarias contenidas en el Presupuesto. 16
Esta Directiva se emite durante el primer mes del ao fiscal, de manera diferenciada segn
niveles de gobierno y un tipo particular de organismos pblicos (reguladores y empresas
municipales, principalmente). Es decir, durante el mes de enero se emite una directiva de ejecucin
para el Gobierno Nacional, otra para los Gobiernos Regionales, para los Gobiernos Locales y una
ltima para las Entidades de Tratamiento Empresarial.
De este modo, la Directiva de Ejecucin, establece las responsabilidades mximas en cuanto
a la ejecucin, describe las unidades mnimas responsables de gasto (Unidades Ejecutoras), define
las modificaciones presupuestarias posibles y sus procedimientos respectivos, establece pautas para
la programacin mensual del presupuesto de ingresos y egresos, entre otros.
16
Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. Directiva para la Ejecucin del Proceso Presupuestario del Gobierno Nacional para el
Ao Fiscal 2005. www.mef.gob.pe
51
Presupuestar en Per

La principal innovacin, en materia de proceso presupuestario de ejecucin, fue la introduccin
del Calendario Trimestral Mensualizado. Es decir, la implementacin de autorizaciones mximas de
gasto para la ejecucin con un horizonte de tres meses. A travs de este mecanismo la DNPP buscaba
incrementar la flexibilidad de los pliegos para programar y ejecutar sus gastos mensuales y reducir la
incertidumbre en la ejecucin, otorgando un horizonte temporal de planeacin operativa mayor al
tradicional mes de vigencia del calendario de compromisos, ya que los pliegos conocan el monto total
que podran ejecutar en todo el trimestre antes del inicio del mismo. En efecto, la calendarizacin
mensual anterior no permita muchas veces una adecuada programacin de los gastos, ya que no se
conoca a ciencia cierta cunto se dispondra de un mes a otro.
Asimismo, los calendarios trimestrales posibilitaran la reduccin de la cantidad de trmites
de ampliacin de calendario que los pliegos realizaban, debido precisamente al efecto que tenan
las autorizaciones mensuales para la programacin adecuada de los gastos.
La introduccin de esta medida ha estado directamente relacionada con el desarrollo de dos
instrumentos financieros de gran importancia para el Sistema Nacional de Tesorera, como son la
implementacin de las Letras del Tesoro Pblico y de los Bonos Soberanos, as como la
profundizacin del mercado de capitales domstico, mediante operaciones de corto plazo (aunque
tambin de mediano y largo plazo) que permitan cubrir los descalces de ingresos y gastos que se
producen durante el ejercicio fiscal, sin que ello implique transferir la responsabilidad a los pliegos
a travs de ajustes en el gasto.
Programas protegidos
Por otro lado, dadas las restricciones fiscales existentes y la rigidez del gasto
presupuestario, 17 a fin de evitar que en uso de sus facultades legalmente establecidas el Titular de
un Pliego pueda efectuar modificaciones funcional programticas, perjudicando la ejecucin
prevista (tanto en metas fsicas como financieras) de algunos programas de gasto considerados
prioritarios desde la perspectiva de la poltica social en general, se estableci una normatividad para
proteger de recortes presupuestarios durante la ejecucin a algunos programas de gasto.
En efecto, la Ley de Presupuesto de cada Ao Fiscal, dentro de las medidas de Racionalidad
Presupuestaria, incluye un artculo que prohibe la anulacin de crditos presupuestarios con cargo a
los grupos genricos de gasto 03 Bienes y Servicios, 04 Otros Gastos Corrientes, 05 Inversiones y
07 Otros gastos de capital, 18 en los programas de (i) educacin inicial, (ii) educacin primaria, (iii)
educacin secundaria, (iv) salud individual, (v) salud colectiva, y (vi) asistencia social y
comunitaria, a favor de la habilitacin de crditos presupuestarios de otros programas. Esta
disposicin ha sido fundamental para incrementar significativamente (hasta superar el 1% del PIB)
la ejecucin presupuestaria en dichos programas (no solo su presupuestacin) desde el ao 2001, en
que se inici esta iniciativa en el marco de un Prstamo Programtico con el Banco Mundial.
17
18
52
Que supera el 95% en el caso de la fuente Recursos Ordinarios del Tesoro.

Puesto que las planillas y pensiones son gastos inerciales cuya proteccin al posible recorte presupuestario durante la ejecucin es
parte de su naturaleza.
N 58

Se entiende que habr mayor transparencia en la medida que:
1)
Se conozca cmo se aplican los recursos pblicos. Ciertamente la ejecucin del presupuesto
es responsabilidad del Poder Ejecutivo, sin embargo, el nivel de transparencia en esta etapa se
refiere no slo a conocer cmo se est ejecutando el presupuesto sino a que los actores comprendan
los procesos de ejecucin del gasto. En lo que respecta a cmo va la ejecucin presupuestaria, el
Per ha avanzado sustancialmente (sin duda alguna la voluntad poltica ha estado fuertemente
marcada por la reaccin ante los procesos de corrupcin que caracterizaron el periodo de gobierno
fujimorista) al construir un Portal de Transparencia Econmica en el cual mensualmente se extrae la
ejecucin presupuestal con todo el nivel de detalle (incluso a nivel de meta presupuestaria) de la
base de datos del Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico, la cual se
presenta a travs de un aplicativo informtico interactivo en un entorno amigable.
2)
La transparencia en la ejecucin no acaba con colgar en la web las cuentas fiscales, sino que
ms bien es ah cuando comienza. En efecto, tan importante como tener acceso a la informacin
presupuestaria es comprender qu procesos administrativos y econmicos est reflejando. En este
sentido, falta hacer un esfuerzo mayor de pedagoga por parte de la autoridad presupuestaria, por
ejemplo a travs de un Boletn Mensual de distribucin electrnica y gratuita que explique los
elementos ms saltantes de la ejecucin presupuestaria mensual, el mismo que tambin servira para
traducir al ciudadano de a pie en qu se est gastando el dinero de sus tributos (con lo cual se
obtendran incluso externalidades positivas en materia de fortalecimiento de la conciencia
tributaria). Ante la falta de esta iniciativa gubernamental, con el apoyo de la cooperacin
internacional, a partir del 2003 hay ONGs que se vienen dedicando a esta tarea.
3)
Por otro lado, es indispensable que se conozca qu modificaciones al presupuesto
originalmente aprobado por el Congreso se han efectuado durante el proceso de ejecucin
presupuestaria. Al respecto, existen dos tipos de modificaciones presupuestarias: (i) en el nivel
interinstitucional, aquellas (denominadas Crditos Suplementarios) que incrementan el monto total
del Presupuesto General de la Repblica y aquellas que distribuyen (sin alterar el total) los recursos
asignados originalmente entre los pliegos presupuestarios (catalogadas como Transferencias de
Partidas); (ii) en el nivel intrainstitucional (las asignaciones de las categoras funcional
programticas dentro del presupuesto de una entidad), las habilitaciones y anulaciones de partidas.
Las primeras estn reservadas para el Congreso de la Repblica cuando se trata de recursos
provenientes del Tesoro Pblico o Endeudamiento. Las segundas son una potestad de cada pliego
presupuestario.
La mayor parte de las modificaciones presupuestarias en la ejecucin se dan a nivel
intrainstitucional y no existe obligacin legal de explicar sistemticamente la motivacin de dichos
cambios. Adems, esta informacin, a diferencia de las modificaciones que aprueba el Congreso de
la Repblica, si bien es pblica, al no tener un tratamiento especfico en su difusin, en la prctica
se pierde en los voluminosos y complejos informes de evaluacin semestral que cada entidad remite
a la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, a la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de
la Repblica del Parlamento y a la Contralora General de la Repblica.
4)
Es tambin un factor de importante contribucin a la transparencia en la ejecucin, la
posibilidad de conocer los resultados de los procesos de adquisiciones y contrataciones que realiza
el Estado. Es decir, por el lado de los proveedores externos, habr mayor transparencia a medida
que se conozca de manera sistemtica qu personas jurdicas o naturales proveen bienes o brindar
servicios a las diferentes dependencias pblicas, de qu tipo son dichos bienes y servicios, cunto se
ha pagado por ellos, entre otros. Y por el lado de los proveedores internos, resulta indispensable
conocer los detalles de la poltica de gestin de recursos humanos en el sector pblico: quines
53
Presupuestar en Per
trabajan, cul es su perfil, qu hacen, en dnde, cunto ganan y qu otros beneficios monetarios y
no monetarios perciben.
5)
Por ltimo, al ser el presupuesto, entre otros, el reflejo financiero del plan, la transparencia
presupuestaria exige saber no slo cunto se ha gastado sino de dnde han provenido dichos
recursos y fundamentalmente qu se ha logrado su aplicacin. Generalmente, estamos
acostumbrados a hablar del presupuesto, restringiendo el concepto a un presupuesto de gastos,
olvidndonos de los ingresos. En tal sentido, una mayor transparencia presupuestaria requiere
disponer de informacin respecto del origen de los recursos (impuesto por impuesto, tasa por tasa,
contribucin por contribucin y asi sucesivamente) por fuente de financiamiento y en el caso de la
recaudacin tributaria, estimar los niveles de evasin, progresividad y concentracin de la base y
estructura tributaria por cada nivel de gobierno.
Asimismo, es fundamental conocer cul es el resultado del gasto. Se considera como parte de la
transparencia de la ejecucin presupuestal conocer el avance fsico (y no slo financiero) de las
metas presupuestarias (en qu se ha gastado?: pagando tantas personas, comprando tantas
computadoras de tal tipo, etc.; y qu se ha obtenido?: tres puestos de salud, 20 Km de carreteras, 2
informes de auditora, 5 iniciativas legislativas, 8 procesos judiciales sentenciados, etc.).

La fase de ejecucin del gasto, como se ha visto, presenta numerosos aspectos para el anlisis
y la mejora, referidos principalmente a los retrasos continuos en la ejecucin del gasto, los procesos
administrativos, las duplicidades en el accionar de las agencias, los problemas de programacin del
gasto, tomando en cuenta los requerimientos de todas las unidades ejecutoras, la calificacin de los
recursos humanos encargados de los estudios de preinversin, entre otros.
Estos desafos deberan ser encarados en la perspectiva de:
Vincular las modificaciones presupuestarias financieras (que son las que actualmente
existen) con alguna forma de registrar e interiorizar (por parte de las autoridades que
deciden tales modificaciones) el impacto de las mismas sobre las metas y objetivos que se
previeron alcanzar con los recursos originalmente asignados (modificaciones
presupuestarias no financieras).
Evaluar la naturaleza de los calendarios de compromiso en vista que en la prctica
constituyen techos imperfectos de devengados ms que de compromisos.
Parametrizar el sistema para que tenga en cuenta la gestin de contratos y por tanto la
generacin de una especie de pre-compromisos que tienen que ver, entre otros, con el
pago de obligaciones contraidas, predecibles y generalmente peridicas (tarifas de
servicios, contratos de mantenimiento, planillas permanentes y dems).
Introducir incentivos positivos y negativos (mayor o menor flexibilidad en el manejo de
los recursos, por ejemplo) para promover una adecuada programacin del gasto (corriente
y de capital).
54
N 58
5. La evaluacin del presupuesto

En la actualidad, las evaluaciones presupuestarias son por lo
general, una revisin del grado de aproximacin del gasto ejecutado
respecto del gasto autorizado. Es decir, es una evaluacin de tipo
financiera.
En lo operativo, se puede sealar que estas evaluaciones no
estn sirviendo para retroalimentar de informacin pertinente el
proceso de toma de decisiones. Por lo tanto, no tienen incidencia
significativa sobre las decisiones de asignacin de los recursos o sobre
la operatividad de los mismos.
En los ltimos aos existe voluntad por cambiar esta inercia.
Esta voluntad, sin embargo, no se ha traducido an en un esfuerzo
articulado y sostenido de transformacin de la evaluacin del gasto. De
todos modos, la tendencia actual es hacia una evaluacin econmica,
en el que los resultados logrados por la intervencin del Estado son los
criterios a tomar en cuenta.
55
Presupuestar en Per
Figura 12
FLUJOGRAMA DEL PROCESO DE EVALUACIN PRESUPUESTAL

DNPP
Pliego
Unidad
Ejecutora
Contralora
Congreso
Publicacin de Directiva de Evaluacin

Preparacin de contenidos
Remisin de documento
Registro de datos en aplicativo Web
Revisin DNPP/Anlisis
Elaboracin de documento consolidado
Remisin de informe a entes
fiscalizadores
Evaluacin presupuestaria
De acuerdo a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, la evaluacin o ms
precisamente, la fase de evaluacin presupuestaria comprende la medicin de los resultados de la
ejecucin del presupuesto y las variaciones fsicas y financieras observadas. Los resultados de esta
evaluacin son fuente de informacin para la fase de programacin presupuestaria. Es decir, de
acuerdo a la ley se tiene una evaluacin de tipo econmica y otra de tipo financiera. No obstante, los
alcances de esta ley, debido a que fue aprobada el 25 de noviembre de 2004 (entrando en vigencia el 1
de enero de 2005), recin se debern hacer efectivos en la evaluacin presupuestaria 2005.
Segn lo sealado por la Ley anterior, Ley de Gestin Presupuestaria del Estado, en la
evaluacin presupuestaria, las Entidades del Sector Pblico determinan los resultados de la Gestin
Presupuestaria del Pliego, sobre la base del anlisis y medicin de la ejecucin presupuestaria de
ingresos, gastos y metas presupuestarias as como de las variaciones observadas sealando sus
causas, en relacin con los programas, proyectos y actividades aprobados en el Presupuesto. La
Evaluacin Presupuestaria se realiza sobre los siguientes aspectos:
a)
El logro de los Objetivos Institucionales a travs del cumplimiento de las Metas

Presupuestarias previstas.
b)
La ejecucin presupuestaria de los Ingresos, Gastos y Metas Presupuestarias.
La DNPP lleva a cabo estas evaluaciones. La primera de ellas a travs de un clculo matricial
sobre la base del cumplimiento de las metas fsicas trimestrales y anuales. Esta evaluacin consiste,
simplificadamente, en la estimacin de un ratio de cumplimiento de los objetivos del pliego sobre la
base del nivel de ejecucin de las metas fsicas y el peso que stas tienen en el cumplimiento de las
actividades y proyectos y los objetivos mismos. Si bien esta evaluacin brinda una visin general
del pliego, no contribuye a entender en qu medida el pliego est logrando resultados o generando
beneficios a favor de su pblico objetivo.
Por su parte, la evaluacin de la ejecucin presupuestaria es bsicamente financiera y
compara el nivel de cumplimiento de las metas ejecutadas en relacin a las programadas. Es una
revisin de informacin, en extremo detallada, proporcionada a travs de las metas
presupuestarias. 19
19
56
Existen aproximadamente 31 mil metas presupuestarias entre las entidades del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales. Esta
profusin de informacin limita la capacidad de procesamiento y de toma de decisiones.
N 58
Ambas evaluaciones no retroalimentan de manera sistemtica la etapa de Programacin y

Formulacin, minimizando la oportunidad de realizar mejoras efectivas en la asignacin del gasto
pblico. Este hecho convierte a la evaluacin presupuestaria en un formalismo normativo, en un
proceso administrativo ms, distorsionando su real utilidad como instrumento de gestin y mejora
del desempeo de la entidad en trminos de eficiencia, eficacia, economa o calidad con que se
proveen los bienes y prestan los servicios pblicos en el pas.

Los actores de esta fase son el Pliego, la Direccin Nacional del Presupuesto, el Congreso de
la Repblica y la Contralora General de la Repblica. La DNPP establece las pautas para que los
Pliegos procedan a generar la informacin requerida. La CGR y el Congreso, especficamente la
Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica actan como receptores del documento
de evaluacin generado en los Pliegos, segn plazos establecidos por Ley.

La publicacin de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto trajo algunos cambios
a la evaluacin presupuestaria. Anteriormente, bajo el marco de la Ley de Gestin Presupuestaria
del Estado, la evaluacin era exclusivamente sobre la base del cumplimiento de metas fsicas y
financieras. En la nueva legislacin, se han agregado disposiciones para hacer evaluaciones de
logros sobre la base de indicadores de desempeo. Aunque an no se est haciendo esto efectivo,
resulta un avance en la mejora de la normatividad y prctica en evaluacin presupuestaria.
Durante el ao 2005, se emiti la primera directiva en el marco de la nueva Ley General del
Sistema de Presupuesto. Efectivamente, el 20 de julio se public la Directiva N 015-2005EF/76.01, Directiva para la Evaluacin de los Presupuestos Institucionales de los Pliegos del
Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales correspondiente al Primer Semestre del ao fiscal 2005.
Esta directiva establece las pautas para la evaluacin, sobre la base de la informacin del
avance de metas fsicas y financieras. Asimismo, seala los lineamientos para la construccin de
indicadores de desempeo, siempre sobre una base ponderada de cumplimiento de metas. Esta
caracterstica revela que an no se est aprovechando las oportunidades creadas por el marco legal
general. Es decir, de avanzar hacia una evaluacin sobre la base de indicadores de desempeo.

Con el propsito de superar la evaluacin presupuestaria rgida de detalle de metas fsicas y
financieras, en los ltimos aos se ha venido discutiendo la necesidad de implementar evaluaciones
significativas a la gestin de los recursos del Estado. Esto se ha devenido en el inicio de la
implementacin del Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Gasto Pblico (SSEGP).
Tradicionalmente el control realizado por la autoridad central de presupuestos recae sobre los
procedimientos normativos, los mismos que han sido establecidos con el propsito no slo de
minimizar el riesgo de corrupcin sino con el propsito de tener controles eficaces sobre el
crecimiento del gasto, particularmente del gasto corriente (remuneraciones) que tiende a convertirse
en un gasto rgido con el tiempo.
Estos esquemas de control han ayudado a mantener el control de la caja fiscal, sin embargo
no parecen haber ayudado a la mejora de la calidad del gasto. Esto ltimo debiera ser piedra
angular, en la actualidad, del accionar del MEF.
57
Presupuestar en Per
En los ltimos aos, se han venido implementando un grupo de polticas tendientes a mejorar
la calidad del gasto, tales como la evaluacin ex ante de proyectos de inversin, medidas de
racionalizacin de gastos, presupuesto participativo, convenios de administracin por resultados,
entre otros, que si bien, no son instrumentos de evaluacin ni de control de gestin, contienen
elementos que dialogan perfectamente. De hecho, la construccin del SSEGP en el MEF, se nutrir
de la experiencia ganada con estos instrumentos de poltica.
Figura 13
ESQUEMA GENERAL DEL SSEGP

Planeamiento
Lineamientos
de Poltica
Programacin
y Formulacin
SSEGP
Evaluacin
FASES DEL
PRESUPUESTO
Aprobacin
Ejecucin
Fuente: MEF.
Evaluacin previa, concurrente y posterior

Un instrumento para la evaluacin del gasto pblico es constituido por el Sistema Nacional
de Inversin Pblica (SNIP), que comprende un proceso estandarizado de evaluacin ex-ante para
proyectos de inversin pblica (PIP). 20 Sin embargo, cabe precisar que el presupuesto
correspondiente a inversin pblica apenas representa el 12% del total del presupuesto nacional; y
el SNIP slo se aplica a proyectos nuevos a partir del 2000. Para el porcentaje restante de gasto,
correspondiente al gasto corriente, no se cuenta con un sistema de evaluacin exante de similar
naturaleza.
Por otro lado, respecto de las evaluaciones concurrentes, cabe mencionar que este tipo de
evaluaciones, aplicadas preferentemente a la articulacin de los programas de gasto entre sus
actividades, productos, resultados y procesos a travs de los cuales se hacen operativos, es tambin
materia de consideracin en la actualidad en el marco del SSEGP.
Finalmente, a nivel de la evaluacin ex post de proyectos y programas pblicos, 21 la mayor
parte de estas iniciativas corresponden a requerimientos establecidos por las instituciones de la
cooperacin internacional. Los resultados de estas evaluaciones, en la mayora de los casos, no
derivan en cambios sustantivos en la gestin de las actividades y proyectos asociados a los
programas evaluados.
20
21
La experiencia en la implementacin del SNIP constituye una leccin a aprender, puesto que su aplicacin a nivel de todo el sector
pblico, colision con la carencia de capacidades no slo a nivel regional y local, sino tambin a nivel nacional.
Tales como las evaluaciones intermedias y de impacto de Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), la evaluacin
de impacto al Programa de Mejoramiento de Calidad de la Educacin Primaria (MECEP), etc.
58
N 58
Convenios de Administracin por Resultados (CAR)

El Convenio de Administracin por Resultados (CAR) es una herramienta para incentivar la
gestin institucional de las entidades hacia el logro de resultados. Si bien no representa un
instrumento de evaluacin en s, contiene elementos de esta naturaleza, involucrando en ello,
adems, no slo al MEF sino al ente rector del sistema nacional de control (Contralora General de
la Repblica).
El CAR es un acuerdo de carcter tcnico suscrito entre las Entidades Pblicas y la DNPP.
En este acuerdo, la entidad se compromete al cumplimiento de un conjunto de indicadores
cuantificables relacionados al logro de sus objetivos estratgicos institucionales (Metas) y por otro
lado al cumplimiento de compromisos que contribuyan a la mejora de la gestin institucional
(Compromisos). El objetivo general de los Convenios de Administracin por Resultados es mejorar
la cantidad, calidad y cobertura de los bienes de servicios que provee el sector pblico.
El cumplimiento satisfactorio de las metas y la realizacin de los compromisos otorga a la
entidad firmante el derecho a un Bono de Productividad, constituido por recursos financieros
generados por el ahorro de fondos en el desarrollo de la gestin institucional. Este bono debe ser
distribuido entre el personal que labora en la entidad firmante ponderando con mayor peso a las
reas institucionales vinculadas directamente con el logro de las metas y compromisos.
La evaluacin del cumplimiento de las metas de los indicadores y compromisos establecidos
en los CARs es realizada por la Contralora General de la Repblica, la misma que coordinar los
aspectos tcnicos necesarios para ella. La DNPP por su parte, autoriza, de corresponder, la
distribucin del bono de productividad al interior de la entidad.
Figura 14
PROCESO DE GESTIN DE CARS

Etapas
Responsables
Periodicidad
Formulacin y suscripcin
DNP-Entidades
Hasta el 31 de marzo
Ejecucin
Entidades
Ao Fiscal
Evaluacin
Contralora General
Trimestral-15 de cada mes
Incentivos (bonos) y sanciones
Entidades
Trimestral-dispon. recursos
59
Presupuestar en Per
En el ao 2005 se suscribieron 43 CAR, el mismo nmero que el ao anterior. La novedad en

este ao fue la inclusin de Gobiernos Regionales y Locales en la suscripcin del convenio en una
suerte de operacin piloto para probar la operatividad de este instrumento con el nivel subnacional
de gobierno.
Cuadro 7
ENTIDADES FIRMANTES SEGN NIVEL DE GOBIERNO

Gobierno Nacional
Gobierno Regional
Gobierno Local
ETEs
Total
2004
2005
16
3
2
22
43
34
43
Fuente: DNPP-MEF
Lecciones y aprendizajes de la aplicacin de indicadores de desempeo

Perodo 2000-2003 22
A fines de los 90s se reintrodujo el Planeamiento Estratgico Sectorial Multianual, marco en
el cual se desarrollaron indicadores de desempeo para el seguimiento y evaluacin del
cumplimiento de los objetivos estratgicos de dichos Planes. Se definieron indicadores de 2 tipos:
indicadores para la medicin del desempeo e indicadores para la evaluacin del desempeo. El
primer tipo se ha entendido como un instrumento de medicin de las principales variables asociadas
al cumplimiento de los objetivos, que a su vez constituyen una expresin cualitativa o cuantitativa
concreta de lo que se pretende alcanzar con un objetivo establecido. Estos han sido definidos como
indicadores de insumo, producto, resultado e impacto (IPRI):
Insumo. Los recursos utilizados en la generacin de productos. Usualmente estn
expresados en montos de gasto asignado o cantidad de miembros del equipo de trabajo o
cantidad de horas laboradas o das. Un ejemplo de indicador de insumo puede ser el
nmero de capacitadores, las horas de clase impartidas o los kits de materiales
distribuidos, en un programa de mejora de recursos humanos.
Producto. Los productos (bienes y servicios) generados son resultado del procesamiento
y transformacin de los insumos a travs de las distintas actividades. Es importante para
medir el desempeo del trabajo interno, pero, por s mismo, no indica la extensin del
progreso respecto al cumplimiento de los objetivos. Siguiendo el mismo caso anterior, un
ejemplo de indicador de producto sera el nmero de charlas de capacitacin impartidas.
Resultado. Evento, suceso o condicin que indica el progreso en el logro de los
propsitos de los programas. Los resultados pueden medir el alcance de los programas.
Pueden reflejar la calidad de los servicios prestados y la satisfaccin de los Clientes
(beneficiarios, consumidores) en los diferentes aspectos de la prestacin del servicio. En la
misma lnea anterior, un ejemplo de resultado sera el nivel de aprendizaje (medido por
algn tipo de evaluacin) logrado por los participantes.
Impacto. Son aquellos que buscan mostrar los efectos obtenidos sobre un determinado
grupo de clientes o poblacin. Usualmente medidos de manera rigurosa y profunda,
requiere de una definicin precisa del tiempo de la evaluacin ya que existen
intervenciones cuyo impacto slo es cuantificable en el largo plazo. Para concluir con el
ejemplo de una familia de indicadores de desempeo para un programa de mejora de
22
60
Tomado de Shack (2003).
N 58
recursos humanos, podramos identificar como indicador de impacto el diferencial salarial

que los participantes obtuvieron a consecuencia del incremento de su productividad
marginal como resultado de los conocimientos y habilidades aprendidas en el curso de
capacitacin.
Por su parte, el segundo tipo de indicadores asociado al juicio que se realiza una vez
culminada la accin o la intervencin busca responder interrogantes claves sobre cmo se ha
realizado la intervencin en sus distintas fases, si se han cumplido los objetivos (concretamente, la
medida en que stos han sido cumplidos), el nivel de satisfaccin de la poblacin objetivo, entre
otras. En suma, se busca evaluar cun bueno ha sido el desempeo de un determinado organismo
pblico con el objetivo de tomar las acciones necesarias para perfeccionar la gestin. Actualmente,
es casi consensual que en la evaluacin del desempeo de la ejecucin del gasto pblico, los
criterios de anlisis sean los de economa, eficiencia, calidad y eficacia (EECE):
Economa. Est referido al logro de los objetivos con un mnimo nivel de recursos
utilizados. Estos recursos, son principalmente aquellos del tipo financiero. Evala la
capacidad para generar y movilizar los recursos financieros adecuadamente.
Eficiencia. Est referido a la utilizacin de una combinacin ptima de los recursos
(mayormente, no financieros) en el logro de los objetivos. Se define, generalmente, como
la tasa entre los insumos y los productos (o resultados) y es usualmente expresada como el
nmero de empleados o nivel de empleados por unidad de producto (o resultado). Un
concepto, en cierto modo equivalente a la eficiencia es la productividad, la misma que
describe la tasa entre el nivel o cantidad de productos (o resultados) y los insumos,
tradicionalmente expresado como la cantidad de producto (o resultado) por unidad de
insumo.
Calidad. Entendida como la capacidad para responder en forma rpida y directa a las
necesidades de los usuarios. Se refiere a las caractersticas de cmo est siendo provisto el
producto o servicio, no los resultados del servicio. Entre los ejemplos de este tipo de
indicadores se tiene; el porcentaje de casos en los cuales la respuesta a una demanda fue
provista dentro de dos das o porcentaje de pruebas de laboratorio en los cuales se
identific correctamente a contaminantes del agua, etc. Otro aspecto relacionado a la
calidad es el nivel de satisfaccin manifestado por los usuarios de los servicios sobre
determinados aspectos de la provisin, tales como la oportunidad, accesibilidad, precisin
en la entrega, comodidad y la cortesa o calidez con que son provistos los servicios.
Eficacia. Se refiere slo al logro efectivo de los objetivos trazados al inicio de la
intervencin. Evala el grado de cumplimiento de los objetivos planteados
(independientemente de los recursos asignados para tal fin). Es importante puesto que el
desarrollo de alguna intervencin podra satisfacer los criterios de economa y eficiencia
pero podra ser que no se hayan satisfecho los objetivos del mismo.
A manera de sntesis, la relacin entre los indicadores de desempeo y la evaluacin del
desempeo sobre la base de los criterios definidos podra ser esquematizada de la siguiente manera:
61
Presupuestar en Per
Figura 15
INDICADORES PARA LA MEDICIN Y EVALUACIN DEL DESEMPEO
Eficiencia
Programacin
del Gasto Pblico
Insumo
Producto
Eficacia
Calidad
Productividad
Economa
Resultado
Impacto
Eficacia
Eficiencia
Ejecucin del
Gasto Pblico
Insumo
Eficacia
Calidad
Producto
Productividad
Fuente: Shack (2003).
Asimismo, y con el fin de ordenar conceptual y metodolgicamente el desarrollo de los

indicadores se seal niveles segn tipo de indicador y categora de la estructura funcional
programtica, de lo general a lo especfico y se propuso un esquema de responsabilidad en el logro
de las metas asociadas a los indicadores.
A nivel de Funcin se formulaban indicadores de impacto
A nivel de Programa se formulan indicadores de resultado
A nivel de Subprograma se formulan indicadores de producto
A nivel de Actividad y Proyecto se formulan indicadores de insumo
Figura 16
RELACIONES ENTRE CATEGORAS PRESUPUESTARIAS E INDICADORES

POBLACIN OBJETIVO
Categora
Funcional
Programtica
Indicadores de
Desempeo
Funcin
Impacto
Resultado
Producto
Resultados del
Planeamiento
Estratgico
Insumo
C ategora
Funcional
Programtica
Objetivo
Estratgico
General
Objetivo
Estratgico
Especfico
Accin
Perm anente/
Accin
Temporal
Visin / Misin
Func in
Programa
Visin /
Misin
Sec tor Institucional
Objetivo Estratgico General
Sub
Programa
Objetivo Estratgico Especfico
Program a
Pliego Pre supuesta rio
Accin Permanente / Accin

Temporal
Actividad/
Proyecto
Sub
Program a
Unidad Eje cutora
Formulacin
Mecanismos de Formulacin,
Seguimiento y Evaluacin del
Desempeo
Evaluacin
Activida d/
Proyec to
Unidad
O pe rativa
Seguimiento
62
N 58
Problemas asociados a los indicadores

Si bien el esquema conceptual de este ejercicio de formulacin de indicadores era consistente,
al establecer niveles de correspondencia segn tipo de indicador y niveles de responsabilidad segn
tipo de categora funcional-programtica e institucional, no cumpli sus objetivos, en la prctica.
Las razones que podran explicarlo son diversas. En primer lugar, la baja calidad de los
indicadores, que no resistan anlisis de consistencia con sus caractersticas bsicas (pertinencia,
economa, medibles, etc.). 23 En segundo lugar, el escaso compromiso de los niveles elevados en la
jerarqua burocrtica le rest legitimidad y fortaleza al proceso. En tercer lugar la discontinuidad de
los trabajos en el propio ente rector as como de los equipos de profesionales responsables de su
inicio e implementacin.
Sin embargo, gracias a esta iniciativa, poco a poco el personal de los Ministerios empez a
desarrollar capacidades en materia de planeamiento y formulacin de indicadores de desempeo,
estableciendo las bases para desarrollos posteriores.
Perodo 2004-2005
En noviembre de 2004, en el marco de lo establecido por el artculo 9 de la Ley de
Presupuesto 2004, la DNPP emiti la Directiva N 019-2004-EF/76.01. Directiva para el registro
de informacin de inicio para la implementacin del Sistema de Seguimiento y Evaluacin del
Gasto Pblico (SSEGP), que como el nombre mismo seala se propona iniciar el recojo de
informacin pertinente hacia la construccin de dicho sistema.
Figura 17
IMPLEMENTACIN DEL REGISTRO DE INFORMACIN PARA LA CONFORMACIN

DE UN SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DEL GASTO PBLICO
Primera etapa
Segunda etapa
Tercera etapa
Gobierno Nacional
Gobierno Nacional
Gobiernos Regionales
ETEs
Gobierno Nacional
Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
ETEs
Inicio: 2004
Inicio: 2005
Inicio: 2006
Fuente: DNPP - MEF.
A diferencia de los procesos anteriores, en los que la implementacin se haca de manera

universal, a todo nivel de gobierno, esta directiva plante una estrategia progresiva para su
desarrollo.
La implementacin de la primera fase se inici con el desarrollo de propuestas de indicadores
de desempeo por parte de las unidades ejecutoras del nivel de gobierno nacional. Los indicadores
se planteaban para cada una de las actividades y proyectos principales que realizase la entidad. Para
estos efectos las unidades ejecutoras registraban sus indicadores a travs de un aplicativo
informtico en Web instalado por la DNPP. Luego se sostuvieron reuniones de trabajo para un
primer nivel de afinamiento tcnico. Estos indicadores, que podran llamarse de primera generacin,
23
Explicada a su vez por la carencia de capacidades de recursos humanos en los sectores y pliegos a los cuales les resultaba sumamente
complicado medir aquello que estaban haciendo.
63
Presupuestar en Per
arrastraban an las deficiencias detectadas en el PESEM y PEI, a saber, profusin, relacin poco
slida con la misin de la entidad, brindaban informacin sobre acciones no prioritarias, dificultad
para su medicin, etc.
Luego de este primer ejercicio la DNPP recibi el registr de indicadores en una cantidad
superior a los 1300. Durante los meses de febrero y marzo 2005, concientes de las dificultades
evidenciadas en cuanto a la calidad de esta profusin de indicadores, la DNPP realiz una segunda
ronda de reuniones de trabajo, esta vez con pliegos presupuestarios, responsables del accionar de las
unidades ejecutoras. En esta ocasin, a travs de un trabajo de anlisis y priorizacin de actividades,
ms riguroso, se logr reducir el nmero de indicadores a la vez que mejorar significativamente la
calidad de los mismos. Actualmente los pliegos y la DNPP han llegado a acuerdos sobre los
indicadores que servirn de base para el seguimiento de su gestin, habindose establecido ya las
metas a alcanzar en el ao 2005 y el prximo 2006.
Cuadro 8
VARIACIONES SIGNIFICATIVAS EN EL NMERO

DE INDICADORES PROPUESTOS 2004-2005
Pliegos
Min. de Defensa
Min. de Transportes y Comunicaciones
Univ. Nacional Pedro Ruiz Gallo
Min. de Energa y Minas
Min. de la Mujer y Desarrollo Humano
Instituto Nacional de Cultura
Min. de Agricultura
Inst. de Investigaciones de la Amazona Peruana
Nmero de indicadores
Nov. 2004
Febr. 2005
59
8
40
11
35
4
34
9
34
15
18
2
17
6
11
6
Fuente: DNPP-MEF.
En cuanto a las mejoras de calidad de los indicadores se sealan los siguientes ejemplos:
Pliego: Consejo Supremo de Justicia Militar

Actividad: Evaluacin y Procesamiento de Expedientes
Indicador Anterior: Expedientes / Causas Resueltas o Sentenciadas
Indicador Actual: (N de causas resueltas en primera instancia dentro de los plazos
normativos) / (N total de causas resueltas en primera instancia)
Pliego: Jurado Nacional de Elecciones

Actividad: Gestin Electoral
Indicador Anterior: Recursos Impugnativos Resueltos
Indicador Actual: (N de Recursos Impugnativos Resueltos) / (N Recursos Impugnativos
Resueltos Apelados)
Pliego: Servicio Nacional de Meteorologa e hidrologa

Actividad: Investigacin y Desarrollo en Meteorologa, Recursos Hdricos y Energticos
Indicador Anterior: (N de pronsticos elaborados)/(Nro. de pronsticos programados)
Indicador Actual: (N de pronsticos acertados)/(N de pronsticos emitidos)*100
Contar con indicadores de calidad que sean significativos a la gestin de los pliegos permitir
disponer de informacin actualizada sobre los avances del pliego a la vez que servir de alerta al
64
N 58
propio pliego para realizar ajustes a su gestin. Asimismo, estos indicadores, al ser formulados al
nivel de actividad y proyecto servirn de referencia para retomar en el Per una adecuada
presupuestacin por programas.
Cuadro 9
MUESTRA DE INDICADORES TRABAJADOS ENTRE LA DNPP, PLIEGOS Y UNIDADES EJECUTORAS

DEL GOBIERNO NACIONAL
Unidad ejecutora
CONSEJO NACIONAL
DE CAMELIDOS
SUDAMERICANOS
COMISIN PARA LA
PROMOCIN DE
EXPORTACIONES PROMPEX
Actividad/proyecto
Promover, normar y supervisar la
proteccin, conservacin, manejo
y aprovechamiento de los
camlidos silvestres
Definicin del indicador

Volumen de fibra de vicua
comercializada procedente de unidades
de manejo sostenible, promocionadas por
el CONACS.
Apoyo al Desarrollo de Mercados
Exportaciones de empresas asistidas
Conduccin y Orientacin Superior
Mide la emisin de pronsticos, alertas,

boletines, estudios y monitoreo de las
condiciones hidrometeorolgicos dadas a
los rganos de prevencin y pblico en
general.
Eficiencia en la Atencin de quejas y
petitorios.
Electrificacin rural
Longitud de las lneas primarias
SERVICIO NACIONAL
Investigacin y Desarrollo en
DE METEOROLOGA E
Meteorologa , Recursos Hdricos
HIRDOLOGA - SENAMHI y Energticos
DEFENSORIA DEL
PUEBLO
MINISTERIO DE
ENERGIA Y MINAS
PROGRAMA NACIONAL
WAWA WASI
Fortalecimiento de la Atencin al
menor de tres aos
PROGRAMA NACIONAL
Otras Acciones Nutricionales y de
DE ASISTENCIA
Asistencia Solidaria
ALIMENTARIA - PRONAA
CUERPO GENERAL DE
BOMBEROS
VOLUNTARIOS DEL
PERU
Atencin de emergencias
SEGURO INTEGRAL DE
SALUD - SIS
Atencin Madre Nio
PROVIAS NACIONAL
Rehabilitacin de Carreteras
PROVIAS
DEPARTAMENTAL
PROVIAS
DEPARTAMENTAL
PROVIAS RURAL
PROVIAS RURAL
PROVIAS RURAL
Conservacin de Carreteras
Construccin y Mejoramiento de
Carreteras
Mantenimiento de Caminos
Rurales
Rehabilitacin de Caminos
Vecinales
Transferencia financiera a
Gobiernos Locales
Unidad de medida
Kilo
Dlares
Americanos
Porcentaje
Porcentaje
Kilmetros
Atencin integral a nios entre 06 meses

No de atenciones
y cuatro aos en situacin de riesgo,
otorgadas
provenientes de familias pobres y de
extrema pobreza.
Raciones promedio de alimentos
adquiridos para nios y nias de los
Racin
programas Otras Acciones Nutricionales y
Asistencia Solidaria
Porcentaje de Emergencias Atendidas
Cobertura de aplicacin FESE a nuevas
afiliaciones y reafiliaciones en planes A y
C
Rehabilitacin y Mejoramiento de
carreteras de categora nacional.
Carreteras de categora departamental
conservadas.
Rehabilitadas
Porcentaje
Porcentaje
Kilmetros
Kilmetros
Kilmetros
Caminos Rurales mantenidos
Kilmetros
Caminos Vecinales rehabilitados.
Kilmetros
Transferencia de la gestin de caminos

rurales a los gobiernos regionales y
locales.
Kilmetros
Fuente: DNPP-MEF.
65
Presupuestar en Per

En la medida que los procesos de evaluacin del presupuesto arrojen resultados concretos que
sean pblicos y sirvan para retroalimentar los procesos de formulacin y ejecucin, habr una
mayor transparencia presupuestaria.
1)
Es necesario que las evaluaciones estn a cargo de personal tcnico calificado en el servicio a
evaluar, y sobre todo que muestren signos crebles de independencia al momento de evaluar
el desempeo institucional, la cual incluso debiera llegar al extremo de no pertenecer al
sector al cual se inscribe el servicio evaluado. Si se trata de programas polticamente
sensibles, resulta preferible que la evaluacin la efecte una entidad privada especializada.
Asimismo, es requisito indispensable que los resultados de las evaluaciones sean
adecuadamente difundidos entre los legisladores, administradores y ciudadanos en general, y
que impacten de manera efectiva en los procesos de asignacin presupuestal siguientes ya sea
en la forma del fortalecimiento presupuestal del servicio evaluado o en su reduccin,
modificacin o anulacin.
2)
La transparencia y efectividad del proceso de evaluacin tambin se asocia a la capacidad de

la ciudadana (ya sea directamente a travs de la sociedad civil organizada o por medio de la
representacin nacional en el Parlamento) a exigir un accountability eficaz a sus
autoridades, particularmente del Poder Ejecutivo (aunque tambin debiera exigirse una
rendicin de cuentas a los Congresistas). Por lo que habr mayor transparencia en la medida
que el Poder Ejecutivo anualmente presente ante el Congreso un Informe de Rendicin de
cuentas exhaustivo respecto a los logros e impactos del gasto realizado. Dicho informe debe
ser amigable, estar disponible en la Web y contener la informacin en reportes comparables
con el presupuesto originalmente aprobado, tanto en lo que se refiere a la avance financiero
como al fsico en la ejecucin de las metas presupuestarias. Asimismo, debe mostrar al
Parlamento y a la ciudadana en general una comparacin clara entre lo programado y lo
ejecutado en trminos de indicadores de desempeo (fundamentalmente de resultados e
impactos) de la gestin gubernamental (lo que exige una sntesis de los respectivos
indicadores entre las distintas instituciones a nivel de insumos y productos).
Finalmente, resulta necesario que los resultados de dichas evaluaciones exhaustivas se
plasmen en compromisos polticos concretos de mejora en la asignacin y ejecucin del gasto
pblico; es decir: (i) hacer un ranking de los principales servicios en cuanto a su desempeo;
(ii) extraer, sistematizar y difundir las mejores prcticas de gerencia pblica; (iii) fortalecer
los recursos humanos y dotarlos de los instrumentos tcnicos necesarios; (iv) decidir sobre
modificaciones operativas (perfeccionamiento menor), tcticas o estratgicas (redefinicin
total, que incluso contempla su posible eliminacin) del servicio para el siguiente ejercicio
fiscal; (iv) implementar estrategias contractuales de gestin en la administracin pblica a fin
de orientar el comportamiento de los actores (modificando el marco legal vigente de ser
necesario) hacia los resultados en lugar de los procedimientos, entre otros.

Los desafos pendientes en materia de evaluacin presupuestaria sern:
Consolidar la idea de la necesidad de transformar el mtodo tradicional de evaluacin de
metas fsicas y financieras.
66
N 58
Apoyar los esfuerzos por implementar el Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Gasto
Pblico (SSEGP), dotndolo de los recursos fsicos, financieros y humanos para su
institucionalizacin y desarrollo.
Institucionalizar la medicin del desempeo como proceso bsico del accionar del Estado.
Introducir reformas progresivas a la metodologa de presupuestacin, haciendo que el
presupuesto sea una arquitectura slida que nace en el planeamiento y da cuenta de productos,
resultados y costos de realizacin.
67
N 58
6. Iniciativas recientes en materia

de participacin ciudadana
Entre las iniciativas de poltica pblica ms recientes y con

mayor arraigo, promovidas por el MEF y particularmente por la DNPP
se encuentra el Presupuesto Participativo (PP). Este es un instrumento
a travs del cual se est cambiando la relacin entre el Estado y el
Ciudadano y que tiene entre sus objetivos (Shack, 2005):
Fortalecer la democracia y la gobernabilidad a partir del
otorgamiento de responsabilidades a la sociedad civil en la
promocin de su propio desarrollo;Promover la inversin privada a
travs de la participacin de los actores econmicos en la
priorizacin de proyectos de desarrollo orientados a generar un
escenario competitivo;
Mejorar la calidad del gasto pblico dado que los criterios de
priorizacin de proyectos tienen un ingrediente social que permite
combinar aspectos polticos, tcnico y de rentabilidad social;
Promover el aporte econmico de los beneficiarios de proyectos a
partir de compromisos de cofinanciamiento (mano de obra,
materiales, etc);
Mejorar el control en la ejecucin del gasto mediante la aplicacin de
mecanismos tales como la rendicin de cuentas y el control social.
Tradicionalmente en el Per, los gobiernos locales gozan de
autonoma para la toma de decisiones, principalmente aquellas referidas
69
Presupuestar en Per
al uso de los recursos pblicos que disponen. 24 No obstante, la experiencia parece sealar que la
asignacin de estos recursos, particularmente aquellos destinados a inversin, no es eficiente. 25
6.1 Antecedentes
En realidad, el presupuesto participativo tiene ms de quince aos de iniciado en Latinoamrica
y, a excepcin de Per, an no ha pasado de ser una experiencia innovadora focalizada en reas
urbanas especficas, promovidas por lderes con visin, a instrumento de polticas nacionales.
El caso peruano es paradigmtico, puesto que transit vertiginosamente de iniciativas
especficas de ciudades pioneras (Villa El Salvador en Lima, Anta en Cusco, Santo Domingo e Ilo en
Moquegua) y experiencias piloto en 9 departamentos del pas, a poltica de Estado en el marco del
proceso de descentralizacin. En efecto, el presupuesto participativo en el Per debe ser realizado
universalmente por los gobiernos subnacionales. As est establecido en la constitucin y las leyes, y
constituye una poltica indita de generalizacin del presupuesto participativo.
Tiene su inicio como poltica pblica con el desarrollo de la Operacin Piloto para el
Planeamiento y Programacin Participativa del Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2003
en materia de gastos de inversin realizada por la DNPP y la Mesa de Concertacin para la lucha
contra la pobreza a lo largo del ao 2002. En esta Operacin Piloto, participaron 22 departamentos y
slo calificaron 9 de ellos (ver mapa), cuyos proyectos de inversin priorizados por la sociedad fueron
incluidos en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico 2003 hasta por la suma de S/. 309 millones y
luego durante la ejecucin del Presupuesto 2003 hacia mediados del ao se incorporaron al
presupuesto mediante un crdito suplementario (S/. 99 millones ms), haciendo un total de S/. 408
millones, es decir, utilizando 94% del techo originalmente asignado.
Figura 18
OPERACIN PILOTO PARA EL AF 2003

TECHO 2003
Referencial S/. 443 MM
Amazonas
PIA 2003
San Martn
Gobierno Nacional
Gobierno Regional
Total
Huanaco
S/.MM
190
119
309
Pasco
Junn
Huancavelica
Puno
Moquehua
Tacna
PROYECTOS VIABLES
(313)
AGO-DIC 2002
S/.MM
Proyectos
66
Estudios
33
Total
99
24
25
70
Principalmente transferencias del gobierno nacional.

Hecho contradictorio con la idea y principio aceptado que en el nivel descentralizado se gana eficiencias para asignar. No obstante, en el
Per, en distritos y provincias es comn observar que los municipios invierten importantes recursos en sedes administrativas, plazas,
coliseos, obeliscos, etc. en detrimento de la inversin en infraestructura bsica o la ampliacin de servicios hacia los ms necesitados.
N 58
Esto signific la introduccin en la operatividad presupuestaria de un nuevo elemento,

conciliando de una manera concertada las preferencias de la ciudadana y las prioridades del gasto
pblico a cargo de las entidades regionales y locales.
Este desafo planteado al Estado descentralizado ha sido, afortunadamente, acompaado por la
sociedad civil organizada, la cooperacin internacional y el compromiso del Gobierno Nacional a
travs del Ministerio de Economa y Finanzas, particularmente de la DNPP. Asimismo, descansa sobre
bases de conductas de participacin comunal no ajenas a la tradicin peruana. Ciertamente, la historia
y el desarrollo de las civilizaciones que en este pas florecieron estuvieron marcados por la impronta de
relaciones sociales de cooperacin.
El Per opera en la actualidad como un laboratorio del presupuesto participativo. El
seguimiento y evaluacin de sus avances y lecciones aprendidas ser crtico para que en el mediano
plazo se genere informacin que pueda ser de significativa utilidad para pases con similar iniciativa.
6.2 Marco normativo

El 6 de marzo de 2002 el Congreso peruano aprob la Ley N 27680, Ley de Reforma
Constitucional del Captulo XIV sobre Descentralizacin, estableciendo el marco general no slo para
el proceso de descentralizacin sino tambin para la introduccin del presupuesto participativo como
poltica pblica en la presupuestacin en el nivel subnacional. Posteriormente, tambin las leyes
orgnicas de gobiernos regionales y municipalidades, recogiendo el mandato constitucional, incluyen
al presupuesto participativo como herramienta de gestin de los recursos con que cuentan. Finalmente,
el 15 de julio de 2003 se aprueba una ley denominada Ley Marco del Presupuesto Participativo, la
misma que establece las definiciones, principios, objetivos y elementos bsicos para el desarrollo de
los presupuestos participativos en el pas. Dicha ley, asimismo, le otorga a la DNPP un rol central en el
establecimiento de los procedimientos y metodologas para llevar a la prctica el presupuesto
participativo, hecho consistente con sus funciones de rectora del proceso presupuestario y con su
atribucin de promover el perfeccionamiento permanente de la tcnica presupuestaria. 26
Figura 19
MARCO NORMATIVO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Constitucin P oltic a del
Per
Art.199 Los GRs y GLsformulan sus presupuestos

con la participacin de la poblacin y rinden cuenta de
su ejecucin
Ley de Bas es de la
Descen tralizacin
Art.20 20.1 Los GRs y GLs se sustentan y rigen por

Presupu esto s participativo s anuales
Ley O rgnica de
Gobiern os Region ales
Art.32 La gestin del GR se rige po r el PDC y el

Presupu esto Participativo
Ley O rgnica de
Municipalidades
Instancias para la aprobacin del PDC y presupu esto

participativo
Ley Marco del

Presu pu esto P ptv o
Establece dispo siciones para el desarrollo del

presupuesto
Participativo. S eala que el Poder Ejecutivo, a
Reglam ento de la Ley

Marco del Ppto P ptvo
Desarrolla la Ley Marco sealando el marco gen eral

para el pro ceso de presupu esto participativo
Instructivo del
Presu pu esto P ptv o
Establece orien taciones referenciales para el

desarrollo
articulado del presupu esto participativo
(Meto dolgico)
26
Artculo 13, numeral 13.2, literal f) de la Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico, Ley N 28112.
71
Presupuestar en Per
6.3 Forma de operacin

El PP en el Per involucra tanto a autoridades elegidas y funcionarios como a la sociedad
civil o poblacin organizada. De acuerdo a los instrumentos metodolgicos, el proceso se inicia con
la convocatoria por parte de la autoridad a la inscripcin de Agentes Participantes quienes sern
los que contarn con voz y voto en el proceso. Estos Agentes Participantes son representantes tanto
del Estado como de la poblacin y deben acreditar tal representatividad.
El proceso en s se desarrolla en reuniones de trabajo denominados Talleres en los cuales se
establece o se ratifica el Plan de Desarrollo Concertado, que es el plan de desarrollo que la regin,
provincia o distrito elabora como gua para la toma de decisiones, estableciendo una Visin del
Desarrollo y los Objetivos Estratgicos, Lineamientos o Ejes de desarrollo segn sea el caso.
Una vez definida la Visin y Objetivos, el grupo de trabajo define los problemas por resolver
o potencialidades que aprovechar en el marco de estos grandes objetivos de desarrollo.
Seguidamente, la discusin debe derivar en propuestas especficas de acciones a implementar y que
sern financiadas con los recursos pblicos y, en la medida de lo posible con aportes de la sociedad
civil o poblacin organizada. Estos aportes suelen consistir en recursos humanos y materiales que
las poblaciones hacen para la atencin de problemas que les son prioritarios.
De manera ms precisa, el desarrollo del Proceso del Presupuesto Participativo considera la
siguiente secuencia de acciones propuestas a travs de 8 etapas a nivel regional y local, las que
resumidamente contemplan lo siguiente para su realizacin (Ver Esquema):
1. Preparacin de Actividades. Las autoridades difunden informacin sobre la importancia
del proceso y la normatividad aplicable, la misma que considera el Plan de Desarrollo Concertado,
el Plan Estratgico Institucional, las actividades y proyectos priorizados el ao anterior, los recursos
con que se cuenta para su ejecucin, los proyectos que han sido concluidos, entre otros.
2. Convocatoria. La Convocatoria al Proceso Participativo la realiza el Gobierno Regional o
Local a travs de los medios de comunicacin ms adecuados segn su regin o localidad. Para ello,
el Gobierno Regional o Gobierno Local debe aprobar una Ordenanza del Proceso del Presupuesto
Participativo en la que debe sealarse lo necesario para reglamentar dicho Proceso; precisndose
entre otros, los mecanismos de identificacin y acreditacin de los Agentes Participantes, las
responsabilidades de los mismos, as como el cronograma para el desarrollo de las acciones del
Proceso del Presupuesto Participativo.
3. Identificacin de Agentes Participantes. Se elabora una ordenanza estableciendo los
lineamientos para su identificacin as como un cronograma para el desarrollo del Proceso del
Presupuesto Participativo. Se realiza tambin el registro de los agentes participantes. En esta etapa
se conforma el Equipo Tcnico, establecindose en la ordenanza quines lo integraran y cules
seran sus responsabilidades.
4. Capacitacin de Agentes Participantes. Etapa que se conceptualiza como una tarea
permanente que corresponde ser implementada por los Gobiernos Regionales y Locales, pudindose
coordinar, de ser necesario con el Gobierno Nacional, la cooperacin internacional y organizaciones
de la sociedad civil, a fin que las autoridades y poblacin se informen y comprendan las tareas que
involucra el Proceso Participativo.
5. Talleres de Trabajo. Constituyen la principal etapa del proceso. En los talleres se discuten
los criterios de priorizacin, se realiza el diagnstico de problemas y potencialidades y de ser
pertinente, se actualiza el Plan de Desarrollo Concertado. Asimismo, en los talleres de trabajo se
plantean las acciones a priorizar para la solucin de los problemas o el aprovechamiento de las
potencialidades.
72
N 58
6. Evaluacin Tcnica. Consiste en el anlisis y el desarrollo tcnico y financiero de cada

una de las acciones propuestas en el proceso, para poder establecer las prioridades y evaluar su
viabilidad. El Equipo Tcnico tiene a su cargo la preparacin y suministro de informacin, la
evaluacin tcnica, la asesora y el apoyo permanente al proceso de planeamiento y programacin
participativa del presupuesto.
7. Formalizacin de Acuerdos. Los resultados del Proceso Participativo son presentados por
el Presidente del Gobierno Regional o Alcalde a los Agentes Participantes para su discusin,
consideracin, modificacin y aprobacin final, los que se formalizan suscribiendo el Acta
respectiva.
8. Rendicin de Cuentas.- Comprende la Vigilancia de la Sociedad Civil en el cumplimiento
de los acuerdos y resultados del Proceso Participativo y la rendicin de cuentas en relacin a la
ejecucin y avances de las acciones priorizadas y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado y
Presupuesto Participativo.
Figura 20
ESQUEMA DEL PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
PREPARACIN
CONVOCATORIA
IDENTIFICACION
DE AGENTES
PARTICIPANTES
VISION
REGIONAL
O LOCAL
IDENTIFICACION
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
CONCERTADOS
CAPACITACION
TALLERES
DE TRABAJO
SOPORTE Y
ASISTENCIA
TECNICA
Propuestas de
Acciones
CAPACITACION
DE AGENTES
PARTICIPANTES
EVALUACION
TECNICA
CRITERIOS DE
PRIORIZACION
ACCIONES
CONCERTADAS
RESPONSABILIDADES
- ESTADO
- SOCIEDAD CIVIL
FORMALIZACION
DE ACUERDOS
EVALUACION
TECNICA
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACION
RENDICION
DE CUENTAS
Fuente: DNPP MEF.
73
Presupuestar en Per
6.4 El PP en el presupuesto 2005

El proceso de programacin del presupuesto participativo 2005 fue el tercero consecutivo que
se lleva a cabo en el Per. Segn cifras de la DNPP este proceso moviliz a ms de 30 mil personas
en calidad de Agentes Participantes. El valor total 27 de las acciones priorizadas ascendi a 2,6 mil
millones de soles sobre un total de 12,473 proyectos a ser ejecutados.
Cuadro 10
RESULTADOS CUANTITATIVOS DEL PROCESO PARTICIPATIVO, 2005

No
pliegos
Gobierno regional
Municipalidades provincial
Municipalidades distritales
Total
26
111
664
801
100,0
57,2
40,6
Montos
842 831 606

731 155 284
1 028 803 187
2 602 790 077
No agentes
participantes
No proyectos
1 488
2 737
8 248
12 473
2 392
6 997
20 672
30 061
Fuente: DNPP- MEF
De acuerdo a la clasificacin funcional del gasto, en el nivel regional, la funcin Transporte

(58%) fue la que recibi la mayor cantidad de recursos a travs de la priorizacin de proyectos de
asfaltado, construccin y mejoramiento de carreteras, rehabilitacin de caminos vecinales y rurales,
construccin de puentes y la rehabilitacin de vas urbanas. En segundo trmino, la funcin Salud y
Saneamiento (18%) con proyectos para la construccin, mejoramiento y ampliacin de sistemas de
agua potable y desage, construccin de mini hospitales, principalmente.
Por su parte, en el nivel de gobierno local provincial tambin se observ una preponderancia
de la funcin Transporte, aunque en menor medida (32.7%) a travs de la priorizacin de proyectos
de construccin, rehabilitacin y mejoramiento de vas urbanas y construccin de puentes. En
segundo trmino, la funcin Agraria (16%) con proyectos para la construccin, mejoramiento y
rehabilitacin de infraestructura de riego as como la construccin y remodelacin de represas, entre
otros, obtuvo un nivel de prioridad elevado (ver detalles en Anexo).
6.5 Participacin de las mujeres en el PP

El Presupuesto Participativo en el Per est concebido como un espacio de concertacin por
el cual las autoridades electas de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales, as como las
organizaciones de la poblacin debidamente representadas, definen en conjunto a travs de una
serie de mecanismos de anlisis y de toma de decisiones.
Pero cul es el grado de representacin que tienen las mujeres? Cul es el enfoque de
gnero que norma la distribucin de los recursos en los Gobiernos Regionales y los Gobiernos
Locales? De acuerdo a resultados obtenidos del Proceso del Presupuesto Participativo
correspondiente al 2005, en cuanto a participacin y representacin, an se observa que hay una
brecha importante en cuanto a gnero, por lo que se debiera repriorizar algunas acciones a fin de
contribuir ms eficazmente a la reduccin de dicha brecha.
Tal como se aprecia en el Cuadro siguiente, para el caso de los Gobiernos Regionales, de
casi 2 mil 400 personas que participaron como Agentes del proceso, un 20% fueron mujeres. En
27
74
Cabe precisar que estos valores fueron tomados sobre una muestra de gobiernos locales y no sobre el 100%.
N 58
tanto que en el caso de los Gobiernos Locales, sobre todo en los distritales, el porcentaje de
participacin se acerc al 30%.
Cuadro 11
AGENTES PARTICIPANTES SEGN GNERO EN EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO, 2005

Niveles de Gobierno
Gobiernos locales
-Provinciales
-Distritales
Gobiernos regionales
Hombres
o
%
N
19 898
72
5 318
77
14 580
71
1 917
80
Mujeres
o
N
7 602
1 627
5 975
475
%
28
23
29
20
Total
o
N
27 500
6 945
20 555
2 392
%
100
100
100
100
Fuente: DNPP-MEF.
Asimismo, en cuanto al nivel de participacin de la mujer en las organizaciones y

asociaciones de las que proceden los Agentes Participantes, se aprecia un importante nivel de
subrepresentacin. As por ejemplo, el 27% de los Agentes Participantes provienen de los Consejos
Municipales y en ellos, las mujeres representan tan slo el 11%, cifras que se elevan a 23% y 28%
en el caso de los Consejos Regionales y las Organizaciones No Gubernamentales, pero que en
conjunto ambas categoras no superan el 11% del total de Agentes Participantes.
En cuanto al Equipo Tcnico, encargado de brindar soporte tcnico a los Agentes
Participantes en el proceso de Planeamiento del Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo
y desarrollar el trabajo de evaluacin tcnica, asesora y apoyo permanente participando con voz
pero sin voto en el proceso, de un total de 331 personas que a nivel regional han tomado parte de las
decisiones y priorizacin de lo que se ha considerado en el Presupuesto del 2005, tan slo un 21%
han sido mujeres. Inclusive, en ms de la cuarta parte de los Gobiernos Regionales (en 8 de los 26),
las mujeres no fueron parte de los Equipos Tcnicos.
6.6 Mitos y realidades en torno al PP

El desarrollo del presupuesto participativo y su implementacin casi explosiva en gobiernos
regionales y locales del pas viene generando incontables experiencias de buenas prcticas y,
tambin de aplicaciones inadecuadas. Asimismo, pese a que la DNPP ha realizado esfuerzos para la
sistematizacin de la informacin sobre el proceso, an no es posible contar, de manera
centralizada, con toda la informacin necesaria para el anlisis detallado de cada proceso o del
conjunto de procesos. La escasa informacin agregada disponible ha generado que experiencias
focalizadas de gobiernos regionales o locales sean generalizadas hacia el conjunto del proceso.
Cifras recientes mostradas por la DNPP 28 as como informacin documentada de experiencias
recogidas por proyectos como Pro Descentralizacin (PRODES), permiten sealar que algunas de
estas ideas pueden estar erradas, siendo tomadas hasta la actualidad como ciertas. Son los
denominados mitos en relacin al presupuesto participativo.
Mito 1: El presupuesto participativo atomiza el gasto de inversin de los Gobiernos
Regionales.
Realidad: El 58% del valor total de proyectos tiene un valor de ms de S/. 1 milln de soles,
en tanto que menos del 3% del valor se orienta a proyectos de menos de S/. 100 mil. Cabe anotar
que la existencia de proyectos minsculos en el nivel de GR (antes CTARs) parece ser endmico
y responde a problemas de equidad vertical (en el mejor de los casos) y negociacin poltica.
28
www.mef.gob.pe
75
Presupuestar en Per
Cuadro 12
PROYECTOS PRIORIZADOS EN EL PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO DE GOBIERNOS REGIONALES, 2005
(En porcentajes)
Nuevos Soles
0 -20 000
20 001 - 40 000
40 001 - 60 000
60 001 - 100 000
100 001 - 300 000
300 001 - 1 000 000
1 000 001 - 3 000 000
> 3 000 0001
Valor
0,1
0,1
0,5
1,6
10,9
29,0
22,7
35,1
100,0
N
11,3
2,8
5,1
10,1
30,3
29,8
8,1
2,5
100,0
Fuente: DNPP-MEF.
Realidad: El presupuesto est atomizado estructuralmente, en el nivel local, por la cantidad

de municipios existentes en relacin a los recursos disponibles. Efectivamente, esta atomizacin del
gasto no slo se reflejar en las menores dimensiones e impacto de los proyectos de inversin que
se ejecuten sino en una prdida de economas de escala en este nivel de gobierno. El 73% de
municipios (1332) tienen un presupuesto total menor a S/. 2 millones.
Cuadro 13
PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA

DE GOBIERNOS LOCALES, 2004
PIA 2004 (Nuevos Soles)
324,990 - 500,000
500,000 - 1`000,000
1`000,000 - 2`000,000
2`000,000 - 10`000,000
Mas de 10`000,000
Total
129
705
498
404
93
1 829
7,1
38,5
27,2
22,1
5,1
100,0
Fuente: DNPP-MEF.
Y ms del 75% de los municipios (1395) tienen un presupuesto de inversiones menor a 1

milln de soles.
76
N 58
Cuadro 14
PRESUPUESTO DE INVERSIONES
DE GOBIERNOS LOCALES, 2004
PIA 2004 (Nuevos Soles)
48 845 - 100 000
100 000 - 1`000 000
1`000 000 - 2`000 000
2`000 000 - 3`000 000
Mas de 3`000 000
Total
2
1 393
257
70
107
1 829
%
0,1
76,2
14,1
3,8
5,9
100,0
Fuente: DNPP-MEF.
Mito 2: La inclusin de la participacin en la toma de decisiones en torno a la asignacin de

recursos pblicos contribuye a la ingobernabilidad y al cuestionamiento de la autoridad poltica.
Realidad: El presupuesto participativo, adecuadamente implementado, contribuye a una
mejor relacin entre la autoridad poltica y la poblacin.
Cuadro 15
EXPERIENCIAS LOCALES EN MEJORA DE GOBERNABILIDAD ASOCIADA AL PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO
Municipalidad
Alcalde
Municipalidad Distrital Pacapausa

(Provincia de Parinacochas Ayacucho)
Juan Jos Crespo

Alvarez
San francisco de Cayran (Provincia

Huanuco Huanuco)
Manuel Jara
Alvarado
Municipalidad Distrital de
Yanahuanca (Provincia
Yanahuanca-Pasco)
Wilfredo Bermudez
Alvarado
Municipalidad Distrital de Pilpinto

(Provincia Paruro-Cusco)
Juan Valer Abarca
Municipalidad Distrital de Rio Negro

(Provincia de Satipo Junn)
Guillermo Jacinto
Chumpitaz
Experiencia
Los alcaldes adoptaron un total compromiso, el alcalde
particip incluso en las acciones de sensibilizacin
Los procesos de Rendicin de cuentas y PP han sido
llevados a cabo con el liderazgo del alcalde
La poblacin se encuentra satisfecha con la gestin del
alcalde
Muchas organizaciones de la SC ahora son parte del
proceso (corresponsabilidad)
Hasta septiembre del 2004 no podan hacer nada
desgobierno total, el anterior alcalde haba sido vacado por
irregularidades en el manejo de recursos.
Entre octubre y febrero 2005 se lleva a cabo el Presupuesto
Participativo liderado por el nuevo alcalde. El proceso
ayuda a recuperar la gobernabilidad en el distrito y se inicia
una recomposicin de los procesos de planeamiento y
gestin municipal.
El alcalde fue sometido a proceso de revocatoria y estaba
involucrado en una situacin muy conflictiva.
Se inici el proceso de PP y el alcalde se legitim al
finalizar el proceso, no siendo revocado.
El proceso de rendicin de cuentas en el marco de PP lo
legitim y fue respaldado por la poblacin en el proceso de
revocatoria
Ha desarrollado un buen proceso de PP con el apoyo de
ETL Caritas-Prodes
Fuente: PRODES-DNPP.
6.7 Desafos Pendientes

En los prximos aos, el Estado peruano en su conjunto, atendido su dficit en materia de
conocimientos y desarrollos metodolgicos, 29 deber superar muchas deficiencias del proceso
participativo, como el desinters de algunas autoridades elegidas democrticamente, las pocas
29
Como seala Prudhomme (1994), el nivel central de gobierno es ms atractivo para el personal ms calificado (mayores salarios y
mejores carreras, menor intervencin poltica, etc).
77
Presupuestar en Per
capacidades de los funcionarios pblicos para utilizar adecuadamente el instrumento, la incapacidad

de la propia poblacin para evitar la ilusin fiscal y desilusin social por lo limitado de los recursos
disponibles, as como la presin de grupos de inters por volver al status quo.
Asimismo, es necesario tener presente que hoy en da no es suficiente la disciplina en la
gestin de los agregados macrofiscales, sino que se hace indispensable para consolidar la
gobernabilidad democrtica del sistema, demostrar que hay efectividad en la asignacin de recursos
y eficiencia en la entrega de servicios. Para lo cual resulta necesario poner en prctica una nueva
cultura de desempeo basada en resultados, que parta del reconocimiento de los derechos que como
contribuyentes y usuarios de los servicios tienen los ciudadanos, y el proceso participativo abre un
gran espacio institucional para ello.
Sguiendo a Shack (2005), las deficiencias del proceso han sido las siguientes:
Ilusin fiscal y fragmentacin del gasto, por las expectativas que gener la
descentralizacin y en especial el proceso de Presupuesto Participativo. Se pens que
todos los recursos estaran disponibles para solucionar los problemas, lo cual ha generado
insatisfaccin en la poblacin y en algunas autoridades, y se ha llegado a pensar que el
proceso de Presupuesto Participativo no es bueno. Esto parte de la premisa errnea que los
recursos pblicos son ilimitados, cuando en realidad son escasos.
Poca importancia otorgada al anlisis tcnico. Ha sucedido que muchas de las propuestas,
una vez analizadas en el Sistema Nacional de Inversin Pblica, no fueron declaradas
viables. Es decir, por falta de anlisis tcnico, se priorizaron proyectos que no podrn
llevarse a cabo, y la poblacin estar descontenta cuando se de cuenta que lo que se
priorizar no puede efectuarse. Se podr pensar que se trata de una mala gestin de las
autoridades, con la consiguiente prdida de credibilidad del proceso.
Poca articulacin entre el Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo.
En los distintos niveles de gobierno no se le ha dado la importancia debida al
planeamiento. El Instructivo para el proceso participativo integra los dos procesos en uno
solo, dando los lineamientos para elaborar un Plan que sea el reflejo operativo del
Presupuesto y que ste ltimo, a su vez, sea el reflejo financiero del Plan. Esto tambin
est relacionado con la limitada interrelacin (desarticulacin) que en algunos casos ha
existido entre los procesos participativos a nivel regional, provincial y distrital.
Algunas autoridades han sido adversas al proceso. Esto se debe en parte al conflicto
natural entre un sistema de gobierno sustentado en la democracia representativa y la
participativa, y en parte a la falta de difusin de las bondades del proceso.
Limitada representatividad de agentes participantes y de la Sociedad Civil en el
seguimiento, como consecuencia del desconocimiento en los casos en que no hubo una
adecuada convocatoria a la sociedad civil. En el transcurso de la ejecucin presupuestaria
las autoridades regionales y locales podran arbitrariamente cambiar el presupuesto
introduciendo proyectos no priorizados en el proceso participativo.
Carencia de un mecanismo efectivo de vigilancia y control: Muchas autoridades no han
respetado los acuerdos resultantes del Proceso Participativo.Cmo evitarlo? Primero,
logrando una mejor comprensin, pero adems creando y fortaleciendo los mecanismos de
vigilancia, empoderando a los comits de vigilancia. Estos tienen la facultad, en caso de
que se encuentren indicios que sealen la comisin de delitos, de realizar la denuncia
correspondiente ante la Contralora General de la Repblica, el Ministerio Pblico o la
Defensora del Pueblo.
78
N 58
7. Desafos y tareas pendientes
Aunque resultan evidentes los avances que se han introducido en

el proceso de presupuestacin peruano durante el ltimo lustro, quedan
an por perfeccionar y consolidar una serie de iniciativas de reforma,
tal como se ha podido apreciar en el presente documento.
Si bien la normatividad del proceso presupuestario contiene los
objetivos inherentes a un proceso ptimo de presupuestacin, no se ha
avanzado lo suficiente para que los pliegos conozcan qu es lo que
lograrn con las asignaciones de recursos y cmo ejecutan con mayor
eficacia y eficiencia. Es decir, se dice qu es lo que se desea, pero no
se dice cmo se lograr. 30
Por otro lado, los instrumentos de planificacin y tcnicas de
presupuestacin colisionan con prcticas inerciales de asignacin que
arrastran errores del pasado y no adecuan el accionar de las agencias
pblicas a los desafos presentes. La introduccin de instrumentos de
presupuestacin, como el presupuesto por resultados es una alternativa
que deber ser considerada, e iniciar sobre la base de una operacin
piloto con algunos pliegos y sectores un plan de trabajo conducente a
obtener mejoras en la determinacin de indicadores y de costos.
Los sistemas de informacin debern integrarse con los sistemas
de presupuestacin y sus estructuras de clasificacin, brindando
informacin a los gerentes pblicos para la toma de decisiones y a la
sociedad civil y entes fiscalizadores para una adecuada vigilancia. Es
necesario polticas sistemticas de revisin de procesos para introducir
mecanismos eficientes al desarrollo de la accin pblica.
30
Waissbluth seala que una carencia importante en Latinoamrica son los desarrollos en materia de gestin pblica, antes que en
poltica pblica. Es decir en saber cmo hacer (gestin pblica) para lograr el qu (poltica pblica).
79
Presupuestar en Per
El seguimiento y evaluacin del gasto deber ser capaz de generar informacin til para la
toma de decisiones y las autoridades debern ser capaces de generar el marco institucional adecuado
para que esto ocurra, no sin antes replantear los esquemas de presupuestacin para que stos
respondan rpidamente a la planificacin y a los resultados de las evaluaciones.
Finalmente, y no menos importante, resulta necesario consolidar, mediante un agresivo
proceso de fortalecimiento de capacidades tcnicas e institucionales, sobre todo a nivel subnacional,
el proceso de planeamiento concertado y el presupuesto participativo. Esto est directamente
vinculado a una efectiva transparencia de las acciones pblicas, a la lucha contra la corrupcin y a
la consolidacin de la institucionalidad democrtica en el Per.
80
N 58
Bibliografa
Conterno, Elena (2004). Evaluacin Rpida del Proceso de Descentralizacin.

Informe de Hallazgos sobre el Proceso de Presupuesto Participativo 2004.
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Waissbluth, Mario. La Reforma del Estado en Amrica Latina: Gua abreviada para exploradores de la jungla.
POLIS. Santiago, Chile.
82
N 58
Anexos
83
1.
N 58
Niveles de ejecucin del gasto en los ltimos aos

Segn Funciones
EJECUCIN DEL GASTO EN EL NIVEL DE GOBIERNO CENTRAL Y REGIONAL
(Millones de s/. 2005)
Funcin
Administracin y planeamiento
Agraria
Asistencia y previsin social
Comunicaciones
Defensa y seguridad nacional
Educacin y cultura
Energa y recursos minerales
Industria, comercio y servicios
Justicia
Legislativa
Pesca
Relaciones exteriores
Salud y saneamiento
Trabajo
Transporte
Vivienda y desarrollo urbano
Total general
2001
2002
2003
2004
9 829
1 280
8 803
50
5 308
5 946
282
120
827
270
127
403
3 299
40
1 379
132
9 442
1 146
9 362
40
4 873
6 516
155
110
863
282
111
381
3 474
169
1 314
123
11 445
948
11 796
76
5 113
6 977
276
124
988
272
103
427
3 464
286
1 564
121
11 613
937
9 813
66
4 932
7 673
270
172
1 073
230
99
380
3 868
279
1 624
124
38 095
38 360
43 979
43 152
Fuente : DNPP-MEF
Segn Genrica del Gasto

EJECUCIN DEL GASTO EN EL NIVEL DE GOBIERNO CENTRAL Y REGIONAL
(Millones de s/. 2005)
2001
2002
2003
2004
Amortizacin de la Deuda
Bienes y Servicios
Intereses y Cargos de la Deuda
Inversiones
Inversiones Financieras
Obligaciones Previsionales
Personas y Obligaciones Sociales
3 320
6 769
4 359
4 351
241
6 727
1 752
361
10 214
3 798
6 043
4 240
3 802
233
7 208
2 071
248
10 718
6 142
5 850
4 389
3 546
217
7 064
2 699
490
11 240
6 295
5 916
4 417
3 596
298
7 192
3 068
686
11 684
Total General
38 095
38 360
41 637
43 152
Fuente : DNPP-MEF, BCRP
85
Presupuestar en Per
1.
Muestra de indicadores desarrollados en el marco de la aplicacin de la

Directiva N 019-2004-EF/76.01.
Indicadores de desempeo de muestra de pliegos, 2005
Pliego
Actividad/proyecto
Ministerio de
transportes y
comunicaciones
Rehabilitacin y Mejoramiento de
carreteras de categora nacional.
Kilmetros
Cantidad de kilmetros
rehabilitados y mejorados.
Ministerio de
transportes y
comunicaciones
Construccin, mejoramiento y
rehabilitacin de puentes de categora
nacional
Metros lineales
Cantidad de metros
construidos, mejorados y/o
rehabilitados.
Ministerio de
transportes y
comunicaciones
Mantenimiento de carreteras de
categora nacional.
Kilmetros
Cantidad de kilmetros de
carreteras mantenidas.
Ministerio de
transportes y
comunicaciones

conservadas.
Kilmetros
carreteras mantenidas.
Ministerio de
transportes y
comunicaciones
Construccin y Mejoramiento
de Carreteras

Rehabilitadas
Kilmetros
Cantidad de kilmetros
rehabilitados.
Ministerio de
transportes y
comunicaciones
Construccin y Mejoramiento
de Carreteras
Puentes de categora departamental

Construidos, mejorados y rehabilitados.
Metros
Cantidad de metros
construidos, mejorados y/o
rehabilitados.
Ministerio de
transportes y
comunicaciones
Infraestructura Intermodal
Piloto Selva
Construccin de Pequeos
embarcaderos y accesos dentro del
departamento de Ucayali
Embarcaderos
Cantidad de embarcaderos
construidos
Ministerio de
transportes y
comunicaciones
Mantenimiento de Caminos
Rurales
Caminos Rurales mantenidos
Kilmetros
Caminos Rurales
mantenidos
Ministerio de
transportes y
comunicaciones
Mejoramiento de Caminos de
Herradura
Caminos de Herradura mejorados.
Kilmetros
Caminos de Herradura
mejorados
Ministerio de
transportes y
comunicaciones
Rehabilitacin de Caminos
Vecinales
Caminos Vecinales rehabilitados.
Kilmetros
Caminos Vecinales
rehabilitados
Ministerio de
transportes y
comunicaciones
Transferencia financiera a
Gobiernos Locales
Transferencia de la gestin de caminos

rurales a los gobiernos regionales y
locales.
Kilmetros
caminos rurales
transferidas a gobiernos
locales para
mantenimiento.
Poder judicial
Justicia
PRODUCCIN JUDICIAL Conformadas

por causas expedientes resueltos en
los diferentes rganos jurisdiccionales
Expedientes
resueltos
Sumatoria de la produccin
alcanzada por todas las
dependencias
Poder judicial
Justicia
INDICADOR DE RESOLUCIN Muestra

la capacidad de resolucin de casos
expedientes con respecto a los admitidos
en un periodo determinado.
Porcentaje
(N expedientes resueltos) /
(N de expedientes
admitidos) *100
Ministerio de la
mujer y
desarrollo social
Otras Acciones Nutricionales

y de Asistencia Solidaria

adquiridos para nios y nias de los
programas Otras acciones nutricionales y
de asistencia solidaria
Racin
Peso total de alimentos

adquiridos / Peso promedio
de la racin del programa
Ministerio de la
mujer y
desarrollo social
Apoyo al Ciudadano y a la
Familia
Raciones Promedio de alimentos

adquiridos para los beneficiarios del
programa apoyo al ciudadano y a la
familia
Racin

Ministerio de la
mujer y
desarrollo social
Comedores, Alimentos por

Trabajo y Hogares y
Albergues

adquiridos para los beneficiarios del
programa comedores, alimentos por
trabajo y hogares y albergues
Racin

Ministerio de
relaciones
exteriores
Conduccin y Orientacin
Superior
Asistencia humanitaria y proteccin legal

de los derechos de los connacionales
Nmero de
peruanos
asistidos
Sumatoria de las acciones

ejecutadas
86
U. De medida
Forma de calculo
N 58
(continuacin)
Indicadores de desempeo de muestra de pliegos, 2005
Pliego
Actividad/proyecto
U. De medida
Forma de calculo
Ministerio de
salud
Atencin bsica de salud
Cobertura de parto institucional
(N de partos
institucionales / Total de
partos esperados) x 100
Ministerio de
salud
Porcentaje de adolescentes
embarazadas atendidas
(N de adolescentes
gestantes atendidas / Total
de gestantes atendidas)
x100
Ministerio de
salud
Tasa de pacientes con enfermedad

diarreica aguda por 1,000
(N de casos nuevos con

EDA / Poblacin Total
menor de 5 aos) x 1,000
Ministerio de
salud
Cobertura de atencin a adultos mayores

de 65 aos
(N de pacientes mayores
de 65 aos atendidos /
Poblacin total de adultos
mayores de 65 aos) x 100
Ministerio de
salud
Rendimiento hora mdico en consulta

externa
(N de atenciones en
consulta externa / N de
horas mdico
programadas)
Entidades que firmaron CAR:

CAR FIRMADOS EN EL AO 2004
ETES
OSITRAN
SUNAT
OSIPTEL
CONASEV
OSINERG
ZOFRATACNA
Fondo Mi Vivienda
SUNARP
SENCICO
CMAC Arequipa
CMAC Piura
CMAC Trujillo
CMAC Santa
CMAC Ica
CMAC Paita
CMAC Chincha
CMAC Sullana
CMAC Maynas
CMAC Pisco
Caja metropolitana
SEDAPAR S.A.
SEDACUSCO S.A.
SEDAM Huancayo
SEDACAJ S.A.
SEDALIB S.A.
Semapa Huancavelica
Emapa Huacho S.A.
Eps Chavin S.A.
Eps Moyobamba SRL
EMUSAP SRL
EMAPAT SRL
EMMSA
Sat Lima
Sat Piura
Gobierno nacional
Hospital San Jos
Seguro Integral de Salud
Comisara Villa Maria del Triunfo
Comisara de Canto Rey
Comisara de San Martin
SENASA
CONACS
Biblioteca Nacional del Per
INABEC
87
Presupuestar en Per
CAR FIRMADOS EN EL AO 2005

ETES
OSITRAN
SUNAT
OSIPTEL
SUNASS
CONASEV
OSINERG
ZOFRATACNA
Fondo Mi Vivienda
SUNARP
CMAC Arequipa
CMAC Piura
CMAC Trujillo
CMAC Paita
SEDAPAR S.A.
EPS TACNA S.A.
SEDAM Huancayo
SEMAPA Huancavelica
EMUSAP SRL
EMAPAT SRL
EMMSA
SAT Lima
88
Gobierno nacional
Instituto Nacional de los Ojos
Hospital San Jos
Hospital Recala de Caete
Direccin de Salud del Callao
Seguro Integral de Salud
Comisara de Canto Grande
Comisara de Santa Isabel
Comisara de Bayovar
Comisara Caja de Agua
Comisara de Zarate
Comisara 10 de octubre
Comisara la Huayrona
Comisara Mariscal Caceres
Biblioteca Nacional del Per
SENASA
INRENA
Gobierno regional
Unidad ejecutora 403 Salud
Eleazar Guzmn Barrn
Direccin regional de salud
Ancash
Hospital de Huamanga
Gobierno local
Mun. Provincial de Chucuito
Puno
Mun. Provincial de Azangaro
Puno
N 58
Serie
gestin pblica
Nmeros publicados:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
Funcin de coordinacin de planes y polticas, Leornardo Garnier, (LC/L.1329-P; LC/IP/L.172) N de venta: S.00.II.G.37
(US$10.00), 2000 www
Costo econmico de los delitos, niveles de vigilancia y polticas de seguridad ciudadana en las comunas del Gran Santiago,
Ivn Silva, (LC/L.1328-P; LC/IP/L.171) N de venta: S.00.II.G.14 (US$10.00), 2000 www
Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina, Marcos Makon, (LC/L.1343-P; LC/IP/L.173)
N de venta: S.00.II.G.33 (US$10.00), 2000 www
Funcin de evaluacin de planes, programas, estrategias y proyectos, Eduardo Wiesner, (LC/L.1370-P; LC/IP/L.175) N de
venta: S.00.II.G.49 (US$10.00), 2000 www
Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional, Javier Medina, (LC/L.1385-P;
LC/IP/L.176), N de venta: S.00.II.G.58 (US$10.00), 2000 www
Gestin pblica y programacin plurianual. Desafos y experiencias recientes, Ricardo Martner, (LC/L.1394-P;
La reestructuracin de los espacios nacionales (LC/L.1418-P, LC/IP/L.178) N de venta: S.00.II.G.90
(US$10.00), 2000 www
Industria y territorio: un anlisis para la provincia de Buenos Aires, Dante Sica, (LC/L.1464-P; LC/IP/L.185),
N de venta: S.01.II.G.52, (US$10.00), 2001 www
Policy and programme evaluation in the english-speaking Caribbean: conceptual and practical issues, Deryck R. Brown
(LC/L.1437-P; LC/IP/L.179) Sales Number: E.00.II.G.119 (US$10.00), 2000 www
Long-term planning: institutional action and restructuring in the Caribbean, Andrew S. Downes,(LC/L.1438-P;
LC/IP/L.180) Sales Number: E.00.II.G.120 (US$10.00), 2000 www
The British Virgin Islands national integrated development strategy, Otto O'Neal, (LC/L.1440-P; LC/IP/L.181) Sales
Number: E.00.II.121 (US$10.00), 2000 www
Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, Ivn Finot, (LC/L. 1521-P; LC/IP/L. 188), N de venta: S.01.II.G.64
(US$10.00), 2001 www
Evolucin de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial, Edgard Moncayo Jimnez, (LC/L. 1587P;LC/IP/L.190), N de venta: S.01.II.G.129, (US$10.00), 2001 www
Per: gestin del Estado en el perodo 1990-2000, Carlos Otero, (LC/L. 1603-P; LC/IP.L.193), N de venta: S.01.II.G.143,
(US$10.00), 2001 www
Desempeo de las industrias de electricidad y gas natural despus de las reformas: el caso de Argentina, Hctor Pistonesi,
(LC/L. 1659-P; LC/IP/L. 196), N de venta: S.01.II.G.193 (US$10.00), 2001 www
Polticas de concesin vial: anlisis de las experiencias de Chile, Colombia y Per, Dolores Mara Rufin Lizana, (LC/L.
1701-P; LC/IP/L. 199), N de venta: S.02.II.G.12 (US$10.00), 2002 www
El sistema presupuestario en el Per, Rossana Mostajo, (LC/L.1714-P; LC/IP/L.200), N de venta: S.02.II.G.24 (US$10.00),
2002 www
Competitividad, eficiencia energtica y derechos del consumidor en la economa chilena, Patricio Rozas Balbontn,
(LC/L.1718-P; LC/IP/L.201), N de venta: S.02.II.G.29 (US$10.00), 2002 www
Per: el Estado como promotor de la inversin y el empleo, Juan Carlos Lam, (LC/L.1727-P; LC/IP/L.202),
N de venta: S.02.II.G.37 (US$10.00), 2002 www
La equidad distributiva y el sistema tributario: un anlisis para el caso argentino, Juan Carlos Gmez Sabaini, Juan Jos
Santieri y Daro Alejandro Rossignolo, (LC/L.1733-P; LC/IP/L.203), N de venta: S.02.II.G.43
(US$10.00), 2002 www
La presupuestacin tiene algn futuro?, Allen Shick, (LC/L.1736-P; LC/IP/L.204), N de venta: S.02.II.G.46 (US$10.00),
2002 www
El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002, Ariela Ruiz Caro,
Reformas y polticas sectoriales en la industria de telecomunicaciones en Chile y Per, Jos Ricardo Melo, (LC/L.1768-P;
89
Presupuestar en Per
24. Desarrollo local y alternativas de desarrollo productivo: el impulso de un cluster eco-turstico en la regin de Aysn, Ivn
Silva Lira, (LC/L.1804-P; LC/IP/L.210), N de venta: S.02.II.G.124 (US$10.00), 2002 www

25. Competencia y conflictos regulatorios en la industria de las telecomunicaciones de Amrica Latina, Patricio Rozas
Balbontn, (LC/L.1810; LC/IP/L.211), N de venta: S.02.II.G.121 (US$10.00), 2002 www

y anlisis de oportunidades de inversin para la Regin de Aysn, Varios autores,
Nuevos enfoques tericos, evolucin de las polticas regionales e impacto territorial de la globalizacin, Edgar Moncayo
Jimnez, (LC/L.1819-P; LC/IP/L.213), N de venta: S.02.II.G.131 (US$10.00), 2002 www
Concertacin nacional y planificacin estratgica: elementos para un nuevo consenso en Amrica Latina,
Ariela Ruiz Caro, (LC/L.1827-P; LC/IP/L.214), N de venta: S.02.II.G.134 (US$10.00), 2002 www
Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local, Antonio Elizalde Hevia, (LC/L.1854-P,
LC/IP/L.217), N de venta: S.03. II.G.24 (US$10.00), 2003 www
Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per, Fernando Snchez Albavera, (LC/L.1861P;LC/IP/L.220), N de venta: S.03.II.G.34 (US$10.00), 2003 www
La descentralizacin en el Per a inicios del siglo XXI: de la reforma institucional al desarrollo territorial, Manuel Dammert
Ego Aguirre, Volumen I (LC/L.1859-P; LC/IP/L.219) N de venta S.03.II.G.31; Volumen II (LC/L. 1859/Add.1-P;
LC/IP/L.219/Add.1), No de venta: S.03.II.G.32 (US$10.00), 2003 www
Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos, Fernando Snchez Albavera, (LC/L.1870-P; LC/IP/L.221), N de
venta S.03.II.G.41 (US$10.00), 2003 www
Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en Amrica Latina, Ivn Silva Lira, (LC/L.1882-P;
LC/IP/L.223), N de venta S.03.II.G.47 (US$10.00), 2003 www
Comienzos diversos, distintas trayectorias y final abierto: una dcada de privatizaciones en Argentina, 1990-2002, Pablo
Gerchunoff,
Esteban
Greco,
Diego
Bondorevsky,
(LC/L.1885-P;
LC/IP/L.226),
N
de
venta
S.03.II.G.50 (US$10.00), 2003 www
Poltica fiscal en Argentina durante el rgimen de convertibilidad, Oscar Cetrngolo, Juan Pablo Jimnez, (LC/L.1900-P;
Gestin pblica, regulacin e internacionalizacin de las telecomunicaciones: el caso de Telefnica S.A., Patricio Rozas
Balbontn, (LC/L.1934-P; LC/IP/L.228), N de venta S.03.II.G.93 (US$10.00), 2003 www
Ciudad y globalizacin en Amrica Latina: estado del arte, Luis Mauricio Cuervo G., (LC/L. 1979-P; LC/IP/L.231), N de
venta S.03.II.G.138 (US$10.00), 2003 www
Descentralizacin en Amrica Latina: cmo hacer viable el desarrollo local, Ivn Finot, (LC/L.1986-P; LC/IP/L.232), N de
venta S.03.II.G.147 (US$10.00), 2003 www
La gestin pblica en la Regin Metropolitana de Santiago de Chile: aproximacin a travs del caso ambiental, Rodrigo
Nez, LC/L.1987-P; LC/IP/L.233, N de venta S.03.II.G.148 (US$10.00), 2003 www
Pensar el territorio: los conceptos de ciudad-global y regin en sus orgenes y evolucin, Luis Mauricio Cuervo Gonzlez,
(LC/L.2008-P; LC/IP/L.236), N de venta S.03.II.G.169 (US$10.00), 2003 www
Evolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales en Amrica Latina: estado del arte, recomendaciones de
poltica y perspectivas de investigacin, Luis Mauricio Cuervo Gonzlez, (LC/L.2018-P; LC/IP/L.238), N de venta
S.03.II.G.179 (US$10.00), 2003 www
Metodologa para la elaboracin de estrategias de desarrollo local, Ivn Silva Lira, (LC/L.2019-P; LC/IP/L.239), N de
venta S.03.II.G.181 (US$10.00), 2003 www
Acuerdo nacional y gestin presupuestal en el Per, Fernando Snchez Albavera, (LC/L.2020-P; LC/IP/L.240), N de venta
S.03.II.G.182 (US$10.00), 2003 www
La cuestin regional y local en Amrica Latina, Luis Lira Cossio, (LC/L.2023-P; LC/IP/L.241), N de venta S.03.II.G.187
(US$10.00), 2003 www
Tax reforms and fiscal stabilisation in Latin American countries, Ricardo Martner and Varinia Tromben, (LC/L 2145-P;
LC/IP/L.244), Sales Number S.04.II.G.73 (US$10.00), 2004 www
La sostenibilidad de la deuda pblica, el efecto bola de nieve y el pecado original, Ricardo Martner y Varinia Tromben,
(LC/L.2150-P; LC/IP/L.246), N de venta S.04.II.G.75 (US$10.00), 2004 www
La relaciones entre niveles de gobierno en Argentina. Races histricas, instituciones y conflictos persistentes, Oscar
Cetrngolo y Juan Pablo Jimnez, (LC/L.2201-P; LC/IP/L.248), N de venta S.04.II.G.126 (US$10.00), 2004 www
Capital institucional y desarrollo productivo. Un enfoque de polticas pblicas, Eugenio Lahera, (LC/L.2223-P;
Desarrollo econmico local y fomento productivo: la experiencia chilena, Ivn Silva y Carlos Sandoval, (LC/L.2279;
Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversin pblica, Ricardo Martner y Varinia Tromben, (LC/L.2321-P; LC/IP/L.256),
N de venta S.05.II.G.64 (US$10.00), 2005 www
Funciones bsicas de la planificacin econmica y social, Juan Martin, (LC/L.2363-P; LC/IP/L.260), N de venta
S.05.II.G.102 (US$10.00), 2005 www
26. Identificacin
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N 58
El falso espejo de la ciudad latinoamericana, Luis Mauricio Cuervo, (LC/L.2417-8, LC/IP/L.264) N de venta:
S.05.II.G.164 (US$10.00), 2005 www
Poltica fiscal y proteccin social, Ricardo Martner, Eduardo Aldunate, (LC/L.2485-8, LC/IP/L.267) N de venta:
S.06.II.G.17 (US$10.00), 2006 www
Planificar y presupuestar en Uruguay. Los avatares de un presupuesto quinquenal, Isaac Umansky, (LC/L.2486-8,
LC/IP/L.268) N de venta: S.06.II.G.19 (US$10.00), 2006 www
Sistemas de buenas prcticas en desarrollo econmico local. Una revisin preliminar de la experiencia, Sorely Martnez y
Luis Mauricio Cuervo (LC/L.2495-P; LC/IP/L.269) No de venta: S.06.II.G.60, 2006 www
Globalizacin y territorio, Luis Mauricio Cuervo (LC/L.2508-P, LC/IP/L.271) No de venta: S.06.II.G.36 (US$10.00),
2006 www
Gobernabilidad fiscal en Ecuador, Mara Dolores Almeida, Vernica Gallardo, Andrs Tomaselli (LC/L.2529-P,
LC/IP/L.272) N de venta: S.06.II.G.56 (US$10.00), 2006 www
Presupuestar en Per, Nelson Shack (LC/L.2557-P, LC/IP/L.273) N de venta: S.06.II.G.85 (US$10.00), 2006 www
El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@eclac.cl.
www Disponible tambin en Internet: http://www.cepal.org/ o http://www.eclac.org
Nombre: ...................................................................................................................................
Actividad: ................................................................................................................................
Direccin: ................................................................................................................................
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Tel.:............................ Fax:......................................E.mail:....................................................
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Presupuestar en Perú - Nelson Shack

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E

Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Santiago de Chile, junio de 2006

Publicacin de las Naciones Unidas

CEPAL - SERIE Gestin pblica

5.2 Actores principales............................................................................................................. 57

Composicin de los ingresos tributarios 2001-2004 .................................................. 16

Dficit fiscal 2000-2005............................................................................................. 15

Visin integral del sistema de planeamiento .............................................................. 22

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Estructura de los clasificadores presupuestarios 2005 ................................................27

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Elaborar el Presupuesto en el Per, a pesar de los avances

No obstante, en los ltimos aos, ha habido muy importantes innovaciones en materia de

CEPAL - SERIE Gestin pblica

El presupuesto pblico en el Per es uno de los procesos

en general deficitarios tanto en calidad como en cantidad. El Presupuesto Pblico es el principal

Ver Musgrave, 1987.

CEPAL - SERIE Gestin pblica

1.1 El contexto institucional de las reformas

El Presupuesto Participativo ha sido consagrado como una poltica pblica desde la

Tomado de la exposicin de motivos del Decreto de Urgencia N 035-2001.

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Transparencia de la informacin sobre las finanzas

Su Presupuesto, especificando: los ingresos, gastos, financiamiento, y resultados operativos

Los proyectos de inversin pblica en ejecucin, especificando: el presupuesto total de

Informacin de su personal especificando: personal activo y, de ser el caso, pasivo, nmero

Informacin contenida en el Registro de procesos de seleccin de contrataciones y

Los progresos realizados en los indicadores de desempeo establecidos en los planes

Las Entidades de la Administracin Pblica estn en la obligacin de remitir la referida

El Ministerio de Economa y Finanzas debe publicar, adicionalmente a lo establecido en el

Los ingresos y gastos del Gobierno Central e Instancias Descentralizadas comprendidas en la

Los proyectos de la Ley de Endeudamiento, Equilibrio Financiero y Presupuesto y su

Referida a informacin presupuestaria, financiera y contable del Sector Pblico.

acreedor, el monto, el plazo, la tasa de amortizacin pactada, el capital y los intereses

El cronograma de desembolsos y amortizaciones realizadas, por cada fuente de

Los resultados de la evaluacin obtenida de conformidad con los indicadores aplicados,

Conjuntamente con la Ley de Presupuesto, la Ley de Equilibrio Financiero y la Ley de

Un anlisis sobre riesgos fiscales por variaciones sustanciales en los supuestos

En sntesis, se aprob una profunda normatividad para que la Transparencia Presupuestaria,

1.2 Condiciones generales de gobernabilidad fiscal

CEPAL - SERIE Gestin pblica

DEFICIT FISCAL 2000-2005

INGRESOS TRIBUTARIOS 2000-2005

Fuente: SUNAT, INEI.

Por el lado del ingreso

COMPOSICIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS 2001-2004

Fuente: SUNAT, INEI.

Por el lado del gasto

CEPAL - SERIE Gestin pblica

EJECUCIN DEL GASTO PBLICO1/ 2001-2004

Grupo genrico del gasto

Fuente: DNPP-MEF, INEI.

Gobierno Nacional (GN) y Gobiernos Regionales (GR)

EJECUCIN DEL GASTO PBLICO1/ PER CPITA 2001-2004

Fuente: DNPP-MEF, INEI.

Gobierno Nacional (GN) y Gobiernos Regionales (GR)

La implementacin de polticas de descentralizacin y la recuperacin de las prcticas

Un anlisis del gasto per cpita

GPpc = Gasto Publico per cpita (GPpc)

producto de las variaciones del PIB per cpita. Es decir:

CEPAL - SERIE Gestin pblica

COMPOSICIN DE LA VARIACIN DEL GASTO PBLICO PER CPITA