Finanzas y Derecho Financiero. (Incluye Articulos de La Ley Argentina)

RESUMEN
BIBLIOGRAFA UTILIZADA
BIBLIOGRAFA GENERAL:
VILLEGAS, Hctor B. Curso de finanzas,
derecho financiero y tributario, 9 edicin,
Editorial Astrea, Ciudad de Buenos Aires,
2005.
FINANZAS Y
DERECHO
FINANCIERO
2014
BIBLIOGRAFA ESPECIAL:
CORTI, Horacio G. Derecho financiero, 1
edicin, Editorial Abeledo Perrot, Ciudad de
Buenos Aires, 1997.
CORTI, Horacio G. Derecho constitucional
presupuestario,
2
edicin,
Editorial
Abeledo Perrot, Ciudad de Buenos Aires,
2011.
ATCHABAHIAN, Adolfo. Rgimen jurdico
de la gestin y del control en la hacienda
pblica, 3 edicin, Editorial La Ley, Ciudad
de Buenos Aires, 2008.
Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO Derecho UNR Por ANDRS C. C.

(
*****) Las UNIDADES XI y XII deben completarse con la

atenta lectura del artculo Introduccin al anlisis del
Rgimen de Administracin y Control de la Hacienda
del Sector Pblico Provincial no Financiero de la
Provincia de Santa F, escrito por el Dr. Sergio H. Ms
Varela, cuya ficha tambin se encuentra en la
fotocopiadora ubicada frente a la Biblioteca.
OBSERVACIONES:
* Para la elaboracin del presente resumen
tambin se utilizaron apuntes de clase.
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
PARA UNA CORRECTA LECTURA
******) Los decretos 2662/1992 y 2666/1992 fueron

derogados por el Decreto 1344/2007 del Poder
Ejecutivo Nacional, actualmente vigente y reglamentario
de la Ley 24.156 de Administracin Financiera y de
Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional. La
bibliografa utilizada para elaborar el presente resumen
no contempla dichos cambios y hace constante
referencia a los decretos 2662/1992 y 2666/1992. Para
una correcta comprensin del tema, se recomienda
confrontar lo ledo con el texto actualizado del Decreto
1344/2007, disponible en http://www.infoleg.gob.ar/. De
fundamental importancia es el Artculo 31 del mismo.
( )
* El presente resumen fue elaborado a los fines de

facilitar a otros estudiantes el repaso de la materia. Su
utilizacin no exime al alumno de la atenta lectura y el
estudio de la bibliografa indicada por el docente.
(
**) El presente resumen no abarca la totalidad del

programa.
(
***) La UNIDAD IX est desarrollada de forma clara y

concisa en el trabajo Conversin y Consolidacin de la
Deuda Pblica, obra del Dr. Sergio H. Ms Varela,
cuya ficha se encuentra en la fotocopiadora ubicada
frente a la Biblioteca.
*******) La UNIDAD XIII no es tratada por el presente

resumen. La misma deber repasarse del libro de texto
de preferencia del alumno.
****) La UNIDAD X debe complementarse con la atenta

lectura
del
artculo
Regimen
Federal
de
Coparticipacin publicado en el blog de la Ctedra,
http://finanzasmasvarela.blogspot.com.ar/.
2

Pareciera que la segunda tesis es ms acertada. La palabra analizada
proviene del latn medieval finire, del cual surgieron el verbo finare y el
trmino finatio.
En un primer perodo designaba una decisin judicial, despus una
multa fijada en juicio, y finalmente los pagos y prestaciones en general. En un
segundo perodo (alrededor del siglo XIX) se consider que negocios
financieros eran los monetarios y burstiles. En un tercer perodo se
circunscribi la significacin de la palabra finanzas emplendola nicamente
con respecto a los recursos y gastos del Estado y las comunas.
A la voz finanzas suee adicionrsele la palabra pblicas, con
idntico significado, aunque tal vez con el deliberado propsito de distinguir
las finanzas estatales de las privadas.
A la ciencia de las finanzas (o finanzas pblicas) suele tambin
denominrsela ciencia de la hacienda (o de la hacienda pblica).
UNIDAD I:
1.- Finanzas.- Etimologa.- Concepto.- Antecedentes.2.- Actividad Financiera.- Concepto.- Necesidades pblicas y Actividad
Financiera.- Poder financiero.- Concepto.- Sistemas.3.- El fenmeno financiero.- Concepto.- Momentos constitutivos de la
actividad financiera.4.- Los sujetos de la actividad financiera.- Concepto.- Sujeto activo.Concepto.- Concepciones polticas y la Actividad Financiera del ente pblico.Sujeto pasivo.- Concepto.5.- Naturaleza de la Actividad Financiera.- Teoras que informan la Actividad
Financiera.- Polticas.- Sociolgicas.- Econmicas.UNIDAD II:
1.- Anlisis objetivo de la Actividad Financiera.- Cuestiones metodolgicas.Formulaciones para la investigacin.- Anlisis integral.2.- Mtodo sistemtico de la Actividad Financiera.- Mtodo unitario.- Mtodo
dualista.3.- Disciplinas financieras que la estudian.- Ciencia de las finanzas.Concepto.- Contenido.- Derecho financiero.- Concepto.- Contenido.Economa financiera.- Concepto.- Contenido.4.- Ciencias complementarias.- Contabilidad pblica.- Estadstica.5.- Ciencia de las finanzas normativa.- Ciencia de las finanzas positiva.Metodologa.-
NECESIDADES HUMANAS.- Las necesidades humanas son

mltiples y aumentan en razn directa a la civilizacin. Algunas son de
satisfaccin indispensable para la vida normal del hombre, pudiendo ser, a su
vez, inmateriales (intelectuales, religiosas, morales, etc.) o materiales
(alimentacin, vestido, habitacin, etc.).
Esta primera clase (necesidades individuales o privadas) se identifica
con la propia existencia de las personas y son innatas en cada individuo
aisladamente considerado. Su satisfaccin puede ser indistintamente efectuada
por el propio sujeto o, en algunos casos, por el Estado.
Pero como el hombre tiende a vivir en sociedad, surge un segundo tipo
de requerimiento de grupo o colectivo, que difcilmente puede ser atendido
solitariamente por el individuo. La vida colectiva engendra necesidades
diferentes (seguridad, transporte, comunicaciones, aprendizaje, etc.).
Esto nos lleva al concepto de necesidades pblicas.
CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA

CONCEPTO Y TERMINOLOGA.- Las finanzas pblicas tienen
por objeto examinar cmo el Estado obtiene sus ingresos y efecta sus gastos.
Las opiniones estaban divididas en cuanto al origen de la palabra finanzas.
Unos autores creyeron en su procedencia germnica, relacionndola con la voz
inglesa fine (pago de tasas) o con la alemana finden (encontrar). Otros
investigadores le atribuyeron procedencia latina y la hicieron derivar de finis.
NECESIDADES PBLICAS.- Son aquellas que nacen de la vida

colectiva y se satisfacen mediante la actuacin del Estado.
Como esas necesidades son de imposible satisfaccin mediante
esfuerzos aislados, el ser humano asociado tiende a buscar a alguien que ane
esos esfuerzos. Desde los comienzos de la vida comunitaria se nota la
predisposicin a subordinarse a un jefe (patriarca, jeque, caudillo, cacique) o a
3

FUNCIONES PBLICAS Y SERVICIOS PBLICOS.- Las
actividades que el Estado (representado por el gobierno) realiza en procura de
la satisfaccin de las necesidades pblicas, pueden consistir en funciones
pblicas y servicios pblicos.
Las funciones pblicas y los servicios pblicos son las actividades,
comportamientos, movimientos o intervenciones que lleva a cabo el Estado
con el fin de satisfacer las necesidades pblicas. Tal accionar es el que justifica
la obtencin de ingresos y la realizacin de gastos, es decir, la actividad
financiera.
El estado actual de las cosas justifica una nueva concepcin
hacendstica de la divisin entre servicios pblicos esenciales y no esenciales,
que no dependa de que los servicios sean la razn de ser del Estado o de su
soberana ni de que su prestacin sea exclusiva e indelegable, sin que se
subordine al grado de prioridad que para la poblacin llegan a adquirir ciertas
necesidades.
Tanto los servicios pblicos esenciales como los no esenciales son, a
su vez, divisibles o indivisibles. Son divisibles aquellos servicios que, aun
siendo tiles para toda la comunidad, se prestan concretamente a particulares
que los requieren por determinadas circunstancias (administracin de justicia,
instruccin pblica, servicios postales, emisin de documentos de identidad).
Indivisibles son los servicios cuya naturaleza es tal que, favoreciendo a
numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad prctica de
efectuar su particularizacin con respecto a personas determinadas (defensa
exterior, seguridad, control ciudadano).
Para los administrativistas, los servicios pblicos se denominan uti
universi cuando tienen usuarios indeterminados, ya que la utilidad reportada es
genrica y para la poblacin en general. Por el contrario, se denominan uti
singuli cuando tienen usuarios determinados que perciben una utilidad
concreta o particular, porque se benefician individualmente con la prestacin.
Los requisitos de eficiencia del servicio pblico son la generalidad, la
uniformidad, la regularidad y la continuidad.
a) La generalidad significa que todos los habitantes tienen derecho a
usar de los servicios pblicos segn las normas que los rigen.
b) La uniformidad o igualdad implica que todos los habitantes tienen
derecho a exigir y recibir el servicio en igualdad de condiciones, lo que quiere
un grupo dominante con el poder de mando suficiente como para dar solucin
a los problemas comunes de los grupos constituidos. Con la evolucin que
traen los siglos, las agrupaciones crecen y se perfeccionan convirtindose en
Estados mediante la conjuncin de tres elementos: poblacin, territorio y
gobierno. Este ltimo (gobierno) es el representante del Estado, y en tal
carcter ejerce su poder de imperio sustituyendo al jefe de la antigedad.
Es entonces el Estado, representado por el gobierno, quien resguarda la
soberana impidiendo tanto las invasiones extranjeras armadas como los
intentos de sometimiento por otras vas. A tal fin recluta soldados, les provee
de armas, organiza un ejrcito, toma medidas defensivas de la economa, etc.
Asimismo, es el Estado quien dicta los preceptos normativos con el fin
de regular la conducta social recproca, contar con la coactividad suficiente
para que tales preceptos normativos sean respetados, y limitar la propia accin
gubernamental mediante las cartas fundamentales o constituciones. Para velar
por el cumplimiento de estos preceptos, crea organismos de seguridad interna
(fuerzas de polica).
Por ltimo, es tambin el Estado el que organiza la administracin de
justicia para resolver las contiendas y aplicar las penalidades que correspondan
a las violaciones a las reglas de convivencia.
Ellas reciben el nombre de necesidades pblicas absolutas o primarias
y constituyen la razn de ser del Estado de derecho mismo.
Pero, en la actualidad, se estima que sas no son las nicas necesidades
que nacen de la comunidad organizada, y por ello se habla de las necesidades
pblicas secundarias o relativas.
Dentro de esta ltima categora tenemos necesidades cuya satisfaccin
se considera, cada vez en mayor medida, de incumbencia estatal, por cuanto
ataen a la adecuacin de la vida comunitaria a los progresos emergentes de la
civilizacin (educacin, salud, transportes, comunicaciones, seguridad social,
etc.).
Las necesidades pblicas primarias o absolutas son esenciales,
constantes, vinculadas existencialmente al Estado y de satisfaccin exclusiva
por l. Las necesidades pblicas relativas son contingentes, mudables, y no
vinculadas a la existencia misma del Estado. En cuanto a su satisfaccin por el
individuo, el grupo o el Estado, ello ha estado sujeto a las variantes
experimentadas en cuanto a la concepcin sobre el papel del Estado.
4

Tanto cuando el Estado efecta gastos pblicos como cuando por
distintos procedimientos obtiene ingresos provenientes de sus recursos,
desarrolla la denominada actividad financiera.
decir que en situaciones desiguales se justifica una prestacin sujeta a normas

o condiciones distintas.
c) La regularidad quiere decir que el servicio debe prestarse o
realizarse con sumisin o de conformidad a reglas, normas positivas o
condiciones preestablecidas.
d) La continuidad es la caracterstica ms importante y, en principio,
implica que la actividad de que se trate debe funcionar sin detenciones. Esto no
significa que la actividad sea ininterrumpida, sino tan slo que debe satisfacer
la necesidad pblica cada vez que ella se presente.
ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO.- Es el conjunto de

operaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la obtencin de
recursos como la realizacin de gastos pblicos necesarios para movilizar
las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la comunidad.
Conforme lo dicho, parece que el nico objetivo de la actividad
financiera es el de obtener ingresos y realizar gastos para que el Estado realice
sus otras actividades; pero tambin existe la posibilidad de que se realice
actividad financiera sin que su propsito exclusivo sea el de cubrir erogaciones
sino cumplir, adems, finalidades pblicas en forma directa.
GASTOS PBLICOS. RECURSOS PBLICOS.- Para movilizar

las funciones y servicios pblicos, y para que stos luego sigan siendo
ejecutados ininterrumpidamente, el gobierno debe desprenderse de
dinero, debe realizar las erogaciones que denominamos gastos pblicos.
Ello es as porque el Estado debe adquirir uniformes y armas para los
soldados, proveer de edificios para que funcionen los tribunales de justicia,
pagar sueldos a policas, jueces, diplomticos y empleados pblicos, construir
o pagar la construccin de puentes, presas hidroelctricas, hospitales y
escuelas, otorgar subsidios a entidades de bien pblico, etc.
Pero el gobierno solamente podr hacer frente a estas erogaciones
si cuenta con los medios pecuniarios. De ello se desprende que el gobierno
debe tener ingresos, los cuales derivan de sus recursos pblicos.
Estos ingresos pueden originarse de diferentes maneras. A veces,
surgen del propio patrimonio del Estado. Ello puede suceder, por ejemplo:
a) Cuando el ente pblico explota, arrienda o vende sus propiedades
mobiliarias o inmobiliarias.
b) Cuando privatiza empresas pblicas.
c) Cuando obtiene ganancias mediante sus acciones en dichas
empresas o en otras privadas en las que haya decidido invertir.
d) Cuando los ingresos se obtienen de otras actividades que resultan
productivas (p. ej., el monopolio del juego).
Pero la mayor parte de los ingresos son obtenidos recurriendo al
patrimonio de los particulares, en forma coactiva y mediante los tributos.
Puede, asimismo, recurrir al crdito pblico, obteniendo bienes en calidad de
prstamo, e incluso, en casos extremos, apelar a manipulaciones monetarias.
a) FINALIDADES FISCALES. Una caracterstica fundamental de la

actividad financiera con finalidad fiscal, es decir, la obtencin de ingresos, es
su instrumentalidad. No constituye un fin en s misma, no atiende directamente
a la satisfaccin de una necesidad de la colectividad, sino que cumple el papel
de un instrumento, porque su normal funcionamiento es condicin
indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Ninguna actuacin del
Estado sera posible sin obtener los fondos necesarios para solventar su
actividad general en procura de satisfacer necesidades pblicas.
b) FINALIDADES EXTRAFISCALES. La concepcin actual de la
actividad financiera descarta que su cometido sea exclusivamente instrumental.
El gobierno no se propone exclusivamente el objetivo de cubrir los gastos
percibiendo recursos, sino que adems intenta llevar a cabo finalidades
pblicas directas.
La actividad financiera con finalidad extrafiscal procura atender el
inters pblico en forma directa. Para ello utiliza la actividad financiera
gubernamental cumpliendo distintas actuaciones y tomando intervencin en
diferentes acciones desarrolladas por la comunidad. Por ejemplo:
1) Pueden producirse medidas disuasivas con respecto a actividades
que no se consideran convenientes, por lo cual se procede a desalentarlas
mediante medios financieros, como es el incremento de alcuotas en los
tributos, la creacin de sobretasas, adicionales o recargos.
5

2) Por el contrario, el Estado puede decidir realizar acciones
alentadoras para atraer ciertas actividades econmicas, cientficas, culturales o
de otro tipo, que estime necesarias y tiles para el pas. En tal caso, despliega
una serie de medidas que pueden consistir en exenciones de tributos,
diferimientos, deducciones, reintegros, etc.
Slo ser posible la comprensin del fenmeno financiero si se

llega a l mediante un proceso de sntesis de los elementos mencionados,
constituyendo esa conjuncin la ciencia que se denomina finanzas
pblicas.
En cambio, si se desea explorar con profundidad los elementos que
integran el fenmeno financiero, ello podr lograrse con el estudio de diversas
disciplinas particulares, como la economa financiera, la poltica financiera y el
derecho financiero.
c) EL SUJETO ACTIVO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. El

Estado es el nico y exclusivo sujeto de la actividad financiera,
concibiendo el trmino Estado en sentido lato y comprensivo, por tanto,
del ente central (Nacin) y de los entes federados (provincias), as como de
los municipios. Esto es as en nuestro pas en virtud de la forma de
gobierno federal que adopta la Constitucin, y de ello deriva el ejercicio
del poder tributario en los tres niveles mencionados.
El Estado tiene personalidad propia, y una finalidad y autoridad
independiente de los individuos. El Estado es el gestor de la decisin
financiera y resulta evidente que las diferentes modalidades que esta actividad
puede exhibir se ajustarn al modelo de Estado de que se trate.
ESCUELA Y TEORA SOBRE LA NATURALEZA DE LA

ACTIVIDAD FINANCIERA.- Nadie puede negar el hecho de que recaudar y
gastar son actuaciones econmicas, pero tampoco puede dejarse de reconocer
que tales actividades adquieren la calidad de polticas cuando es el gobierno
quien las ejecuta.
La actividad financiera del Estado tiene un contenido econmico que
constituye su carcter universal, ya que se refiere siempre a la obtencin de los
medios para la satisfaccin de necesidades. Pero, adems, esa actividad est
determinada por elementos polticos como consecuencia de la naturaleza de su
sujeto activo, que acta en funcin de intereses generales, valorados con
criterios relativos segn las circunstancias de tiempo y lugar.
Adems de los elementos econmicos y polticos, no puede olvidarse
la relevante importancia que tienen los aspectos jurdicos, que proporcionan
los cauces legales por los que debe transitar la actividad financiera, atento al
principio de legalidad que la rige en los pases democrticos.
d) FASES DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y COMPLEJIDAD DE

SU ESTUDIO. La actividad financiera est integrada por tres actividades
parciales diferenciadas:
1) La planificacin o medicin de gastos e ingresos futuros,
materializada generalmente en el instituto denominado presupuesto.
2) La obtencin de los ingresos pblicos, lo cual implica la decisin
respecto a la forma de obtenerlos, as como tambin la indagacin sobre cules
sern las consecuencias de esta actividad sobre la economa general.
3) La aplicacin o inversin de tales ingresos, o sea, las erogaciones
con sus destinos prefijados, actividad sta que tambin supone un examen
sobre los efectos que dichos gastos producirn en la economa.
a) TEORAS ECONMICAS. Estas tesis responden prevalentemente a

las ideas del liberalismo clsico y plantean cuestiones ya superadas por las
doctrinas y los hechos posteriores.
Fueron elaboradas bajo las premisas de una concepcin individualista
que vea un Estado restringido a satisfacer las necesidades pblicas primarias
de la poblacin.
El estado venda sus servicios (y su proteccin) y, a cambio de ellos,
los ciudadanos pagaban el precio de tales funciones (Adam Smith). Se pagaba
conforme al grado de proteccin recibida, la cual variaba segn el grado de
riqueza poseda (a mayor fortuna, mayor proteccin).
Say sostena que el fenmeno financiero representa un acto de
consumo colectivo y pblico, por lo cual los gastos pblicos deben
La actividad financiera implica un conjunto de fenmenos

financieros, que son las mltiples y entrecruzadas operaciones que se
realizan para obtener los recursos, administrarlos mientras se encuentran
dentro del patrimonio gubernamental y aplicarlos mediante aquellos
gastos que hayan sido previstos y calculados presupuestariamente. Esta
actividad no es simple; es polifactica y de una gran complejidad, ya que
comprende bsicamente aspectos econmicos, polticos, jurdicos y otros
elementos de tipo sociolgico, estadstico, administrativo, etc.
6

Benvenuto Griziotti, de la Escuela de Pava, intent establecer pautas
objetivas de las caractersticas propias de las finanzas pblicas, pretendiendo
que fueran aplicables en todo tiempo y lugar.
Para l, la actividad financiera es un medio para el cumplimiento de
los fines generales del Estado, en coordinacin con toda su actividad, y su
conclusin es que las acciones desplegadas son necesariamente polticas.
Podrn variar los fines segn las corrientes polticas que prevalezcan en los
distintos pases, pero es innegable la existencia de objetivos estatales que
exceden los de dichas corrientes. En consecuencia, la orientacin general de la
actividad financiera es poltica, aun reconociendo que sus elementos
constitutivos son complejos.
El pensamiento de Griziotti, bsicamente, se podra traducir as: si no
tenemos Estado, no puede haber actividad financiera pblica; por tanto, los
fines de dicha actividad los establece el Estado (de cada poca y lugar). Esta
teora implica legitimar, en alguna medida, a los gobiernos de facto, dado que
no hace distinciones entre gobierno constitucionales elegidos
democrticamente y con arreglo a las leyes y gobiernos de facto; la actividad
financiera pblica ser vlida y legtima mientras sus fines sean establecidos
por el Estado. No faltan quienes tildan a este autor de fascista.
Horacio Corti es un crtico de la Teora Poltica de Griziotti. Con su
solucin constitucionalista, pretende superar tambin las inconsistencias del
pensamiento de Dino Jarach, otrora asistente de Griziotti.
Para Corti, la actividad financiera pblica no puede tener como
finalidad lo que diga un gobernante ni un economista. Su verdadera finalidad
es hacer efectivos los derechos y las instituciones democrticas previstas en la
Constitucin Nacional. Es decir, los fines que se persiguen no son los fines
del Estado como sostiene Griziotti, sino los fines de las cartas magnas o
constituciones.
Corti concibe la actividad financiera pblica como un instrumento: es
un medio para hacer efectivos los derechos e instituciones mencionados. En
otras palabras, la actividad financiera pblica es instrumental.
Esta teora no admite como la de Griziotti a cualquier tipo de
Estado, sino que tiene en miras al Estado democrtico-constitucional.
considerarse consumos improductivos de riqueza, y puede compararse con el

granizo por sus efectos destructores. Afirmaba que cuando un valor ha sido
pagado por el contribuyente, est perdido para l, y cuando el valor es gastado
por el gobierno, se pierde para todos, no ofreciendo ventaja para la
colectividad. Es decir que el Estado sustrae a los particulares bienes que stos
utilizaran mejor y ms productivamente.
De Vity De Marco ratifica la postura que consideraba la actividad
financiera como un caso particular de cambio, por lo cual los tributos eran, en
realidad, las retribuciones a los servicios pblicos.
Para Dalton el criterio fundamental debe surgir de la comparacin de
los dos lados de la actividad financiera, es decir, la carga de la tributacin y los
efectos del gasto pblico. Teniendo en cuenta estos aspectos, propicia la
aplicacin del principio de la utilidad social mxima. sta se produce cuando
la utilizacin por el Estado de las riquezas extradas a los particulares tiene
efectos socialmente ventajosos. Su postura se inspira en Wagner y sirvi de
antecedente justificante de las polticas de Keynes.
Otra teora econmica es la de Sax sobre la utilidad marginal. Para l,
la riqueza de los contribuyentes poda ser gravada por el impuesto slo cuando
su erogacin fuese ms til para los gastos pblicos que para el empleo que el
contribuyente poda hacer de ella.
b) TEORAS SOCIOLGICAS. Segn Pareto, los juicios de los
individuos quedan en realidad subordinados al criterio y voluntad de los
gobernantes, que establecen su orden de relacin segn su propia
conveniencia.
Para Pareto, el Estado es slo una ficcin en cuyo nombre se imponen
a los contribuyentes todos los gravmenes posibles, y luego se gastan para
cubrir no ya sus pretendidas necesidades sino las infinitas de la clase
dominante.
Esto lo lleva a sostener que las elecciones financieras no son sino
decisiones de la minora gobernante. Para quienes adhieren a estas teoras,
tanto en los hechos financieros como en sus consecuencias es necesario
investigar las fuerzas que actan en la realidad.
c) TEORAS POLTICAS. Entienden que el problema referente a la
naturaleza de la actividad financiera slo puede ser resuelto partiendo de su
sujeto activo, es decir, del Estado, y de los fines que persigue.
DESARROLLO
HISTRICO
DEL
PENSAMIENTO
FINANCIERO.- Aunque en pocas remotas, distintos escritores se ocuparon
7

obras financieras, en las que comenz a efectuarse el enfoque jurdico de los
fenmenos financieros.
Llegamos as a la ciencia financiera tal como es concebida en la
actualidad. Prevalece la opinin de considerar que la ciencia de las finanzas no
es una seccin ms de la ciencia poltica ni una rama de la ciencia econmica.
Es una disciplina especfica con contenido propio.
en parte de la materia que incluimos en la teora financiera, no sera acertado

atribuirles un alcance cientfico de lo que se entiende por finanzas. En los
Estados de la Antigedad la riqueza se obtena mediante la guerra y la
conquista de otros pueblos, es decir, en forma muy distinta del proceso
econmico actual.
Durante la Edad Media rigieron las llamadas finanzas patrimoniales,
en las cuales los bienes del Estado estaban indiferenciados con relacin a los
bienes de los soberanos y de los seores feudales. En todo este perodo nos
encontramos con un rgimen poltico-social que en nada se parece al del
Estado moderno, y de all la imposibilidad de extraer antecedentes tiles para
la ciencia financiera.
Ms tarde surgi una corriente de poltica econmica llamada
mercantilismo, que aparece ante la necesidad de consolidar los Estados
modernos por medio de sus tesoros nacionales. Si bien existan esbozos de una
teora financiera, se notaba un marcado predominio del aspecto poltico.
Sostenan estos autores que las ganancias del Estado se lograban gracias al
comercio internacional y al atesoramiento de metales preciosos.
Durante el siglo XVIII se transform profundamente la concepcin de
lo que deba ser el aspecto financiero de la actividad general del Estado.
Primero con los fisicratas, con su tesis de que la riqueza proviene de la tierra.
Luego advino la escuela clsica inglesa, fundada por Adam Smith, que
signific el comienzo de los estudios sistemticos sobre los recursos y gastos
del Estado, aunque concibindolos como integrantes de una economa pblica,
que no era sino parte de la economa general.
Adam Smith puso de relieve la neta diferenciacin entre el Estado y
la persona del gobernante (con la consiguiente y obligatoria separacin de sus
patrimonios), y efectu un riguroso anlisis de la actividad econmica en sus
diversas etapas, delimitando un independiente y especfico sector del
conocimiento humano (el econmico) y exponiendo una serie de principios
fundamentales. Sus seguidores, David Ricardo y John Stuart Mill, se ocuparon
de problemas financieros y especialmente de tributacin.
En el siglo XIX la ciencia de las finanzas comenz a sistematizarse
como disciplina autnoma. Surgieron grandes tratadistas que efectuaron
estudios especficamente financieros, como Wagner, De Vity De Marco y Say.
A fines del siglo XIX y principios del XX hicieron su aparicin importantes
CIENCIA DE LAS FINANZAS PBLICAS.- La disciplina a la que

le corresponde estudiar la actividad financiera crea disyuntivas sobre su
ubicacin entre las ramas del saber. Tambin hay disidencias en cuanto a su
carcter cientfico o meramente informativo.
Dino Jarach, desde un enfoque esencialmente econmico, considera a
las finanzas pblicas como la actividad econmica del sector pblico.
Corti muestra que Jarach no realiza, como l pretende, una teora
general de las finanzas pblicas. Esto se debe a las inconsistencias internas de
su teora, a las diferencias entre lo que dice que va a hacer en su programa
terico y lo que efectivamente hace al realizar su anlisis.
Una de dichas inconsistencias es la asimetra conceptual entre gastos y
recursos. Mientras que el anlisis de los gastos se efecta en el lenguaje de las
funciones-necesidades, el anlisis de los recursos es, por el contrario, un
anlisis tpicamente jurdico (realizado en un lenguaje de los derechos) y, por
ende, completamente ajeno al lenguaje econmico de las necesidades o al
leguaje genrico de las funciones.
Para Corti, la ciencia de las finanzas pblicas es el estudio sistemtico
y ordenado de la actividad financiera pblica.
Para Griziotti s es posible reconocer una ciencia de las finanzas,
independiente de otras ciencias. Su objeto de estudio sera la actividad
financiera.
Desde un punto de vista histrico, la ciencia de las finanzas se presenta
como un producto de la ciencia econmica.
Villegas sostiene que las finanzas pblicas s constituyen una ciencia.
Este autor concibe a las finanzas como un tringulo cuyos vrtices son el
aspecto econmico, el poltico y el jurdico. El conocimiento conjunto y
sinttico quedara incompleto si faltara alguno de estos tres elementos bsicos.
Para l, la ciencia de las finanzas pblicas es el estudio valorativo de
cmo y por qu el Estado obtiene sus ingresos y hace sus erogaciones,
8

Esto pasa con cualquier formacin previa que uno tenga. Uno siempre
parte desde su posicin. La formacin, el perfil profesional, etc.,
condicionan. Es un sesgo, una cierta desviacin desde donde se mira.
examinando sintticamente los distintos aspectos del fenmeno financiero,

especialmente econmicos, polticos y jurdicos.
Ms Varela afirma que, si como Griziotti reconocemos que existe
una ciencia independiente de las finalidades pblicas del Estado, significa que
reconocemos un objeto, un contenido, un mtodo sistemtico, con principios
propios, que permite formular hiptesis, validarlas y llegar a una conclusin.
Ahora bien, si reconocemos esto, qu tipo de ciencia es? Es una
ciencia social, de manera que no puedo enunciar leyes o postulados vlidos en
todo tiempo y lugar.
Adems, en la ciencia social el observador forma parte del objeto de
estudio. Ese cientista observador, parte de determinados preconceptos.
Siempre el observador est condicionado por el contexto, por el objeto de
estudio.
Hay que tener ciertas precauciones o lmites, y se llegan a
aproximaciones, a hiptesis, no a leyes o postulados propiamente dichos. No
puedo afirmar nada como absoluto y, adems, si formulo una hiptesis, no
puedo experimentar, sino verificar ciertas situaciones de la realidad.
RELACIONES DE LAS FINANZAS PBLICAS CON OTRAS

CIENCIAS.- Podemos reconocer ciencias que se vinculan con la actividad
financiera. Dentro de las ciencias jurdicas encontramos el derecho financiero;
dentro de las ciencias econmicas, la economa del sector pblico; de la
ciencia poltica, rescatamos sobre todo su vinculacin con la economa y luego
con el derecho; finalmente, podemos reconocer otras disciplinas (no ya
ciencias) tambin vinculadas con la actividad financiera, como la contabilidad
pblica (que analiza cmo cumplir con la Constitucin nacional
eficientemente) o la estadstica (mide el desempleo, la inflacin, el PBI, las
transacciones econmicas, las rentas, el consumo, la presin impositiva, etc.).
a) DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO. El aspecto jurdico de
la actividad financiera es objeto de estudio del derecho financiero. En el
Estado moderno es reconocida exigencia que todas sus manifestaciones de
voluntad en el campo administrativo, y las consecuentes relaciones con los
particulares, encuentren en las leyes su disciplina fundamental. A tal exigencia
debe responder el desarrollo de la actividad financiera.
Ante el argumento de que los institutos y normas encuadrados en el
derecho financiero son heterogneos, la mayor parte de la doctrina ha dirigido
sus estudios al derecho tributario, que funciona como un sistema homogneo,
orgnico y singularizado.
La evolucin de los estudios tributarios ha favorecido la postura
aislacionista, pero el tributo tiene su entronque con el presupuesto en el que
est inserto y con las dems instituciones financieras.
El sector jurdico de conocimientos comprendido tanto en el derecho
financiero como en el tributario presenta una relacin existencial con las
finanzas pblicas.
EL MTODO DE LA CIENCIA FINANCIERA.- El mtodo es un

modo ordenado y sistemtico de proceder para llegar a un resultado o fin
determinado.
Es consecuencia necesaria de una concepcin como la de Griziotti,
considerar que la ciencia de las finanzas pblicas tiene un mtodo nico
(MTODO UNITARIO). Para ello hay que valerse de elementos econmicos,
polticos, jurdicos, tcnicos, sociales, etc. Ese cmulo de elementos va a
conformar el mtodo.
Para quienes dicen que Griziotti no cumpli con su cometido
propuesto, entienden que ese mtodo unitario fue una mera intencin.
Los contrincantes de Griziotti en el siglo XX dicen que no hay un
mtodo unitario sino DUALISTA. El condicionante primero est dado por la
propia formacin. Cuando se aborda la actividad del Estado parto de mis
propias experiencias y pensamientos personales. Si en mi formacin
predominan elementos econmicos, partir en mi anlisis haciendo prevalecer
elementos econmicos, y luego culminar, le agregar, ciertos elementos o
toques jurdicos, polticos, etc.
b) POLTICA FINANCIERA. Los estudios cientficos sobre la poltica

financiera se ocupan de determinar la eleccin de gastos pblicos a realizar y
de los recursos pblicos a obtener para sufragar aqullos, en circunstancias de
tiempo y lugar determinados.
9

La seleccin de gastos y recursos se hacen en funcin de designios
preconcebidos que el gobierno desea alcanzar en un momento dado, y eso lo
obliga a adoptar las medidas financieras con las que cree que alcanzar tales
objetivos.
Por eso, los anlisis de poltica financiera se hacen generalmente antes
de poner en ejecucin las decisiones aconsejadas por los expertos y que han
merecido la aprobacin del gobernante como caminos ideales para llegar a los
resultados esperados.
UNIDAD III:
1.- Derecho Financiero.- Concepto.- Contenido.- Elementos.2.- Autonoma.- Cientfica.- Didctica.3.- Ramas.- Derecho Patrimonial Pblico.- Concepto.- Derecho Tributario.Concepto.- Derecho del crdito pblico.- Concepto.- Derecho Monetario.Concepto.- Derecho presupuestario.- Concepto.4.- Derecho Tributario.- Contenido.- Clasificacin.- Sistematizacin.Histrica.- Racional.- Formulacin positiva.- Cdigos Tributarios.- Cdigo
Fiscal.- Ley Impositiva Anual de la Prov. de Santa Fe.5.- Relaciones del Derecho Financiero con otras disciplinas.- Con la ciencia y
el Derecho Poltico.- Con el Derecho Constitucional.- Con el Derecho
Administrativo.- Con la Economa Poltica.- Con el Derecho Penal.- Con el
Derecho Procesal.- Con el Derecho Privado.-
c) ECONOMA FINANCIERA. Esta ciencia analiza el fenmeno

financiero examinando especialmente sus efectos, tanto en el plano individual
como en el social.
Los estudios sobre economa financiera se realizan generalmente
despus de adoptadas las disposiciones respectivas. A estos especialistas
corresponde valorar las consecuencias de las medidas tomadas, juzgar si la
eleccin de medios fue correcta segn los fines pretendidos y, en su caso,
proponer la ratificacin o profundizacin de lo que result provechoso y las
rectificaciones de las acciones gubernamentales que no fueron tiles para los
objetivos deseados.
DERECHO FINANCIERO
DEFINICIN.- Es el conjunto de normas jurdicas que regulan la
actividad financiera del Estado en sus diversos aspectos: rganos que la
ejercen y medios en que se exterioriza el contenido de las relaciones que
origina (Giuliani Fonrouge).
ACTIVIDAD FINANCIERA CONVERTIDA EN ACTIVIDAD
JURDICA.- El despliegue de la actividad financiera crea relaciones jurdicas.
Estas relaciones son las que surgen entre los distintos rganos pblicos, como
consecuencia de la materializacin de fenmenos financieros (p. ej., el aporte
del Tesoro nacional para cubrir el dficit de una empresa pblica), as como las
que se originan, por causas financieras, entre el Estado y los particulares. En
estas ltimas vinculaciones, el Estado puede asumir el papel de sujeto activo
(como cuando pretende de los particulares sumas tributarias) o de sujeto pasivo
(como cuando resulta deudor a consecuencia de un emprstito).
Tambin surgen relaciones jurdicas con motivo del empleo de los
fondos estatales en los destinos prefijados presupuestariamente; se generan
habitualmente entre el Estado y sus subordinados (p. ej., las derivadas de la
ejecucin del gasto pblico en sus diversas etapas).
10

dejan de conformar, en su esencia, el carcter de partes de una nica unidad
cientfica.
De ah que, cualquiera sea el grado o tipo de autonoma que se asigne
al derecho financiero y al tributario, en ningn caso significa que esas ramas
del derecho constituyan algo desgajado de las restantes ramas. Todas ellas
forman parte de un todo inescindible.
No obstante, el estudio del derecho se presenta dividido en ramas que
determinan especializacin didctica, profesional, cientfica, y aun la aparicin
de cdigos, as como el fraccionamiento de competencia de los tribunales.
Esta separacin puede denominarse AUTONOMA DIDCTICA y
reconoce como causa del estudio separado de una rama jurdica, las
necesidades de orden prctico o de enseanza. Cuando las normas jurdicas
relacionadas con un mismo objeto adquieren determinado volumen, es
conveniente su estudio en forma unitaria e independizada de otras partes del
derecho.
Si, a su vez, se conjunto de normas est dotado de homogeneidad y
funciona como un grupo orgnico y singularizado, podremos hablar tambin
de AUTONOMA FUNCIONAL.
Pero no existe autonoma cientfica de rama alguna particular de un
derecho nacional; la admisin de tal posibilidad implica la negacin de la
unidad del derecho. Lo nico cientficamente autnomo es el orden jurdico
de un pas en cuanto concrecin de lo que ese pas entiende por derecho.
La conclusin adversa a la autonoma del derecho financiero, adoptada
por la mayora de la doctrina, se ha fundado bsicamente en su comparacin
con el derecho tributario. Cierto es que el derecho financiero es esencialmente
heterogneo y que en ello difiere del derecho tributario. Este ltimo es un
conjunto de normas jurdicas dotadas de homogeneidad, que funciona
concatenado en un grupo orgnico y singularizado, que a su vez est unido a
todo el sistema jurdico nacional.
Tales cualidades no se encuentran en el derecho financiero. En l
encontramos instituciones de naturaleza dismil (presupuesto, tributo,
emprstito, control del gasto pblico, etc.) que son reguladas por leyes cuyas
diferencias impiden su coordinacin armnica en un grupo orgnico y
concatenado.
La actividad financiera pblica est integrada por fases diferenciadas:

un plan de actuacin, exteriorizado en forma contable y monetaria (el
presupuesto), todas las acciones necesarias para adquirir y emplear los medios
econmicos destinados a atender las necesidades pblicas, y el control de
gestin.
Ello torna indispensable la existencia de normas jurdicas reguladoras
tanto de la estructura de la organizacin estatal como de cada relacin a nacer
con motivo de la accin desarrollada.
CARACTERES.- Es una rama jurdica que debe ubicarse dentro del
derecho pblico. No es un derecho excepcional, sino absolutamente normal.
Sin embargo, que no constituye un sistema orgnico de relaciones
homogneas, sino un conjunto de normas e instituciones de diversa naturaleza
que tiene en comn el hecho de referirse a las mltiples actividades que el
Estado desarrolla en el campo financiero.
CONTENIDO.- La materia propia del derecho financiero es la
regulacin jurdica de la actividad financiera del Estado en cada una de sus
etapas.
Cada uno de los aspectos del fenmeno financiero da lugar a una serie
de normas de derecho pblico, dentro de una rama (derecho financiero), cuya
misin consiste en agruparlas teniendo en cuenta sus contenidos,
especialmente, los econmicos y jurdicos.
As, forman parte del derecho financiero la ordenacin jurdica de los
recursos econmicos del Estado y las normas que regulan la gestin financiera.
Son objeto de especial estudio los postulados fundamentales del presupuesto,
su naturaleza jurdica y su proceso vital que comienza con la preparacin y
finaliza con la aprobacin de ejecucin por el Congreso. Especial importancia
tiene el tema relativo a sus controles (interno, externo y parlamentario).
Finalmente, no puede quedar de lado la teora del gasto pblico.
AUTONOMA.- Se ha discutido mucho sobre si el derecho financiero
es autnomo en relacin a otras ramas del derecho.
La unidad del derecho destruye toda posibilidad de independencia
absoluta entre sus ramas. Los distintos sectores en que se divide el derecho no
11

CONCEPTO DE TRIBUTO.- Se entiende por tributo toda prestacin
patrimonial obligatoria habitualmente pecuniaria establecida por la ley, a
cargo de las personas fsicas y jurdicas que se encuentren en los supuestos de
hecho que la propia ley determine, y que vaya dirigida a dar satisfaccin a los
fines que al Estado y a los restantes entes pblicos estn encomendados (Sinz
de Bujanda).
Pero, desde el punto de vista didctico, resulta conveniente un estudio

conjunto y generalizado de estas normas, atendiendo a su elemento comn: la
actividad financiera, diferenciada de otras actividades estatales.
RAMAS DEL DERECHO FINANCIERO.- La doctrina reconoce
clsicamente 5 ramas o divisiones internas del derecho financiero, a saber:
1) DERECHO TRIBUTARIO. Es el conjunto de normas jurdicas que
regulan los tributos en sus distintos aspectos.
SUBCLASIFICACIONES DEL DERECHO TRIBUTARIO.- El

derecho tributario se subclasifica en:
2) DERECHO PRESUPUESTARIO. Regula todo lo atinente al

presupuesto, su elaboracin, sancin, ejecucin, control, principios, etc.
1) SUSTANCIAL O MATERIAL. Efecta un anlisis de los distintos

impuestos en particular.
3) DERECHO DEL CRDITO PBLICO. Establece en qu

situaciones el Estado puede pedir prestado, y fija las reglas a las que debe
someterse su accionar.
2) ADMINISTRATIVO O FORMAL. Estudia la actuacin, funciones y

competencias de los organismos de recaudacin.
3) PROCESAL. Regula la actividad jurisdiccional cuyo objeto es
dirimir las controversias que se relacionan con la materia tributaria.
4) DERECHO MONETARIO. El estado tiene el monopolio de la

regulacin de la moneda: la emite, le otorga circulacin forzosa y poder
cancelatorio de obligaciones, etc. La moneda, adems de ser unidad de medida
para el intercambio de bienes y servicios, implica una reserva de valor. El
derecho monetario regula todo lo atinente a la moneda.
4) PENAL. Regula todo lo atinente a la infraccin y a la sancin

tributaria.
5) INTERNACIONAL. Estudia las normas que corresponde aplicar
cuando dos o ms naciones o entes supranacionales integrados entran en
contacto por motivos de distinta ndole, como evitar la doble imposicin o
coordinar los mtodos necesarios para combatir la evasin fiscal internacional.
5) DERECHO PATRIMONIAL PBLICO. Establece el rgimen de los

bienes del Estado. Contiene muchas normas de contabilidad pblica.
DERECHO TRIBUTARIO
CARACTERIZACIN JURDICA DE LOS TRIBUTOS.- Son las

prestaciones en dinero (aunque algunos autores las aceptan en especie) que el
Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para
cubrir los gastos que demanda la satisfaccin de necesidades pblicas.
Mediante el tributo, los integrantes del Estado contribuyen al
sostenimiento del gobierno en proporcin a su respectiva capacidad
econmica.
En tems, podemos caracterizar a los tributos como:
NOCIONES GENERALES. Es la rama del derecho financiero que

ms desarrollo ha tenido.
El derecho tributario regula los tributos en todos sus aspectos,
incluyendo sus principios, elementos, etc.
Por medio de los tributos el Estado impone, crea, una obligacin de
contenido jurdico mediante la cual un sujeto pasivo (contribuyente) debe
entregar a un sujeto activo (Estado) una suma de dinero. Este sujeto pasivo no
slo debe ser identificado por la ley, sino que tambin debe describirse en ella
el hecho imponible, la base imponible, la alcuota, los casos en que se admiten
exenciones, etc.
a) PRESTACIONES EN DINERO Y PRESTACIONES EN ESPECIE.

Conforme a la economa monetaria vigente, las prestaciones tributarias son en
dinero. Sin embargo no es as en todas partes; en algunos pases se admite que
12

recursos parafiscales. Estas categoras no son sino especies de un mismo
gnero.
En el impuesto, la prestacin exigida al obligado es independiente de
toda actividad estatal relativa a su persona, mientras que en la tasa existe una
actividad del Estado materializada en la prestacin de un servicio que afecta de
alguna manera al obligado. En la contribucin especial tenemos tambin una
actividad estatal, con la particularidad de que ella es generadora de un especial
beneficio para el llamado a contribuir.
la prestacin sea en especie. Lo importante es que la prestacin sea

pecuniariamente valuable, que concurran los otros elementos caracterizantes
y que la legislacin lo admita.
b) EXIGIDAS POR EL ESTADO EN SU PODER DE IMPERIO. La
prestacin que configura el tributo se exige mediante la coaccin, o sea, la
facultad de compeler el pago de la exaccin requerida. La coaccin se
manifiesta en la prescindencia de la voluntad del obligado en cuanto a la
creacin del tributo.
Para que el Estado pueda exigir contribuciones a las personas que se
hallan en su jurisdiccin, se lo dota del poder tributario. Este poder es de
naturaleza poltica, es expresin de soberana; es un poder inherente al de
gobernar, porque no hay gobierno sin tributos, y su contrapartida es el deber
tico-poltico-social del individuo de contribuir al sostenimiento del Estado.
IMPUESTOS. El impuesto es el tributo tpico, el que representa

mejor el gnero, a tal punto que prcticamente se confunde con l. Es el ms
redituable para el fisco y el que ha originado mayores aportes de la doctrina
especializada.
Es el tributo exigido por el Estado a quienes se hallan en las
situaciones consideradas por la ley como generadora de la obligacin de
tributar (hechos imponibles), situaciones stas ajenas a toda concreta accin
gubernamental vinculada a los pagadores.
El hecho imponible, por la circunstancia de no implicar actividad
estatal alguna referida al obligado, no tiene otro camino que relacionarse no
con las acciones gubernamentales que ataen o benefician al contribuyente,
sino con sus rentas, bienes o consumos.
El hecho imponible no es un hecho cualquiera de la vida, sino que est
caracterizado por su naturaleza reveladora de la posibilidad de contribuir en
alguna medida al sostenimiento del Estado.
Los elementos del impuesto son:
a) Su independencia entre la obligacin de pagarlo y la actividad que
el Estado desarrolla con su producto.
b) Su cobro debe hacerse a quienes se hallan en las condiciones
consideradas como generadoras de la obligacin de tributar.
c) Dichas condiciones no pueden consistir en hechos o circunstancias
que no sean abstractamente idneos para reflejar capacidad contributiva.
d) El impuesto debe estructurarse de tal manera que las personas con
mayor aptitud econmica aporten en mayor medida, salvo excepciones basadas
en la promocin del bienestar general.
El impuesto no tiene ms fundamento jurdico justificante que la
sujecin a la potestad tributaria del Estado. En virtud de ella ste exige
coactivamente a los ciudadanos su contribucin para poder cumplir sus fines.
c) EN VIRTUD DE LEY. No hay tributo sin ley previa que lo

establezca, lo cual significa limitar formalmente la coaccin y respetar el
principio de legalidad. La potestad tributaria consiste en la facultad de dictar
normas jurdicas creadoras de tributos, normas que son reglas hipotticas cuyo
mandato se concreta cuando ocurren las circunstancias previstas en ellas. Tal
circunstancia se denomina hecho imponible, y su acaecimiento trae como
consecuencia que una persona deba pagar al Estado la prestacin tributaria.
d) PARA CUBRIR LOS GASTOS QUE DEMANDA LA
SATISFACCIN DE NECESIDADES PBLICAS. Por esa razn, el objetivo
del tributo es fiscal; pero esta finalidad puede no ser la nica. El tributo puede
perseguir tambin fines extrafiscales, ajenos a la obtencin de ingresos, como
los tributos aduaneros protectores, los tributos promocionales, las medidas
impositivas con fines de desaliento o incentivo de ciertas actividades privadas,
etc.
Pero este objetivo extrafiscal es adicional. La extrafiscalidad no puede
constituir la esencia jurdica de la institucin del tributo, sino la utilizacin
para objetivos econmico-sociales de una herramienta de intervencionismo.
CLASIFICACIN JURDICA.- Sostiene Villegas que la
clasificacin ms aceptada por la doctrina es la que divide los tributos en
impuestos, tasas y contribuciones especiales. Podemos agregar nosotros los
13

Impuestos indirectos son los trasladables; ellos se cobran a una
persona dando por sentado o suponiendo como algo probable que sta se
indemnizar a expensas de alguna otra.
Para un criterio administrativo, impuestos directos son los que se
recaudan segn listas o padrones, mientras que los impuestos indirectos no se
pueden incluir en listas. Esta distincin se basa en que los impuestos directos
gravan peridicamente situaciones que suelen durar en el tiempo, mientras que
los impuestos indirectos gravan actos o situaciones accidentales, como los
consumos.
No es un contrato bilateral entre Estado y contribuyentes ni una carga

real que deban soportar los inmuebles, como alguna doctrina y jurisprudencia
sostuvieron. El impuesto es una obligacin unilateral impuesta coactivamente
por el Estado en virtud de su poder de imperio.
Se clasifica a los impuestos en:
a) PERMANENTES Y TRANSITORIOS. Son impuestos permanentes
aquellos cuya vigencia no tiene lmite de tiempo; rigen mientras no se
deroguen (p. ej., el IVA).
Son impuestos transitorios los que tienen un lapso determinado de
duracin, transcurrido el cual, supuestamente dejan de existir (p. ej., el
impuesto sobre los bienes personales).
La realidad demuestra que ciertos impuestos son legislados como de
emergencia, pero como son sucesivamente prorrogados, tienden a
perpetuarse.
e) FINANCIEROS Y DE ORDENAMIENTO. Impuestos financieros

son las prestaciones exigidas por el Estado cuyo fin exclusivo o principal es el
de cubrir los gastos pblicos, sin retribucin especfica.
Impuestos de ordenamiento son las prestaciones de dinero a las que
recurre el Estado no prioritariamente para lograr ingresos sino para determinar
una conducta, un hecho u omisin. Suelen tener por objeto fomentar algunas
actividades estimulando a los contribuyentes para que las emprendan o, por el
contrario, disuadirlos de llevar a cabo actividades que el Estado considera
indeseables.
b) REALES Y PERSONALES. Los primeros consideran en forma

exclusiva la riqueza gravada, con prescindencia de la situacin personal del
contribuyente (p. ej., los impuestos a los consumos).
Los segundos tienen en cuenta la especial situacin del contribuyente,
valorando los elementos que integran su capacidad de pago (p. ej., el impuesto
a la renta).
TASAS. Son prestaciones tributarias exigidas a aquellos a quienes

de alguna manera afecta o beneficia una actividad estatal.
Hay diversas definiciones de tasa. Algunas restringen su alcance a
servicios que slo se conciben como particularizados en una cierta persona (p.
ej., la tasa que se percibe de quien solicita y obtiene un pasaporte). Otros
autores comprenden dentro del instituto, no nicamente las actividades
singularizadas en contribuyentes concretos, sino tambin aquellas en las que
prevalece el servicio que es til a la comunidad en general (servicios uti
universi), sin perjuicio de relacionarse en forma muy especial con ciertas
actividades lucrativas imposibles de materializarse sin la efectiva y eficiente
prestacin de servicios estatales.
Para Jarach, la tasa es un tributo caracterizado por la prestacin de un
servicio pblico individualizado hacia el sujeto pasivo.
Con un criterio ms amplio, Giuliani Fonrouge define el instituto como
la prestacin pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado en virtud de
ley, por la realizacin de una actividad que afecta especialmente al obligado.
c) PROPORCIONALES Y PROGRESIVOS. Un impuesto es

proporcional cuando mantiene una relacin constante entre su cuanta y el
valor de la riqueza gravada. Es progresivo cando aumenta a medida que se
incrementa el valor de la riqueza gravada.
d) DIRECTOS E INDIRECTOS. Esta clasificacin es la ms
trascendente en nuestro pas. La Const. Nacional la utiliza para delimitar las
facultades impositivas entre la Nacin y las provincias.
La clasificacin ms antigua se basa en la posibilidad de traslacin
(por traslacin se entiende la transferencia econmica de la carga impositiva de
su pagador a un tercero).
Para esta doctrina, impuestos directos son aquellos que no pueden
trasladarse. Es decir, se exigen de las mismas personas que se pretende que los
paguen.
14

La diferencia ms obvia con el impuesto consiste en que la tasa integra
su hecho imponible con una actividad estatal, circunstancia que no se da en el
impuesto, que es percibido con prescindencia de todo accionar concreto del
Estado.
En cuanto a la diferencia entre tasa y contribucin especial, la primera
requiere una actividad particularizada en el obligado (servicios uti singuli) o
que de alguna manera le ataa, a la vez que beneficia a la colectividad
(servicios uti universi). En cambio, la contribucin especial necesita de una
actividad o gasto estatal que repercuta beneficiosamente en el patrimonio o la
renta de una persona determinada.
Entre las tasas nacionales ms importantes tenemos las portuarias, las
tasas consulares, las tasas por migraciones, etc.
En el orden provincial, las principales tasas son las recaudadas por los
distintos registros provinciales para diversos actos jurdicos. Igualmente, son
importantes las tasas por actuacin ante los poderes judiciales provinciales.
En materia municipal hay una gran variedad de tasas que se cobran, ya
que si bien los municipios generalmente pueden crear impuestos, tal
posibilidad se ve obstaculizada por la ley de coparticipacin y el agotamiento
de materias imponibles por Nacin y provincias. Entre las principales, estn las
recaudadas por alumbrado, limpieza y otros servicios sanitarios, por el
arrendamiento de nichos, por la habilitacin e inspeccin de hoteles y
hospedajes, por la realizacin de diversas actividades lucrativas, especialmente
las comerciales, industriales y de prestacin de servicios, relacionadas o
beneficiadas por los servicios municipales atinentes al orden, seguridad y
organizacin de las ciudades.
Villegas adhiere al criterio amplio y considera que la tasa es el tributo

cuyo hecho imponible est integrado por un hecho o circunstancia relativos al
contribuyente y por una actividad a cargo del Estado que se refiere o afecta en
mayor o menor medida a dicho contribuyente.
La tasa tiene carcter tributario, o sea que el Estado la exige en virtud
de su poder de imperio. Es errneo sostener que son asimilables a los precios o
las tarifas.
De acuerdo a su definicin, su hecho imponible est integrado con una
actividad que el Estado cumple y que est vinculada con el obligado al pago.
La actuacin estatal vinculante es el elemento caracterizador ms importante
del instituto. La Corte Suprema ha sostenido en Ca. Qumica que es de la
naturaleza de las tasas que su cobro corresponda a la concreta, efectiva e
individualizada prestacin de un servicio relativo al contribuyente.
Algunos autores afirman que tambin es una caracterstica de la tasa la
circunstancia de que el producto de la recaudacin sea exclusivamente
destinado al servicio respectivo.
Villegas, en cambio, cree que una cosa es este tributo y otra diferente
lo que el Estado haga con los fondos que mediante l recaude. Su producto
debe ser empleado para financiar los gastos del Estado en general, sin
afectaciones particulares.
Si se trata de tasas que requieren del elemento individualizacin del
servicio, la divisibilidad de tal servicio es necesaria (p. ej., una tasa por
permiso de caza requiere de cazadores concretos).
Si estamos ante servicios que no se prestan en forma estrictamente
individualizada, el elemento divisibilidad pasa a carecer de relevancia (p. ej.,
la organizacin de servicios de control del trnsito vehicular, cmo se
fragmenta entre individuos concretos?).
La actividad vinculante debe ser realizada gratuita y obligatoriamente
por el Estado, salvo casos excepcionales.
Son funciones y servicios de ineludible cumplimiento para satisfacer
las necesidades ms elementales de la poblacin y ya no se tolera su falta de
cobertura por el Estado.
Si el Estado resuelve modificar la gratuidad de esas funciones, ello es
en uso del poder de imperio. Sobre la base de tal poder puede cobrar sumas de
dinero a los receptores de su actividad. Esos pagos son obligatorios y su
denominacin ms comn es tasas.
CONTRIBUCIONES ESPECIALES. Son tributos debidos en

razn de beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la
realizacin de obras o gastos pblicos o de especiales actividades del Estado.
Este tributo se caracteriza por la existencia de un beneficio que puede
derivar no slo de la realizacin de una obra pblica, sino tambin de
actividades o servicios estatales especiales, destinado a beneficiar a una
persona determinada o a ciertos grupos sociales.
Cuando se realiza una obra pblica (p. ej., una pavimentacin), se
produce o as lo supone el legislador una valorizacin de los bienes
15

otorgan beneficios a trabajadores en relacin de dependencia, aportes de
empresarios a cajas que les otorgan beneficios, y aportes de trabajadores
independientes en general, entre ellos, los profesionales.
Estos aportes se traducen en beneficios que reciben algunas de estas
personas, y que consisten en jubilaciones, subsidios por enfermedad,
accidentes, maternidad, muerte, cobertura integral de la salud, etc.
Se puede definir a estos aportes como el conjunto de medidas
adoptadas por el Estado para proteger a los ciudadanos contra aquellos riesgos
de concrecin individual que jams dejarn de presentarse por ptima que sea
la situacin de la sociedad en que viven.
inmuebles o un beneficio personal de otra ndole. Lo mismo ocurre en caso de

crear entes de regulacin econmica o para fomento de determinada actividad.
El beneficio slo tiene eficacia en el momento de redaccin de la
norma, por cuanto en tal oportunidad el legislador conjetura que la obra,
gasto o actividad pblica procurar una ventaja al futuro obligado. Es
irrelevante que en el caso concreto el obligado obtenga o no el beneficio, en el
sentido de ver efectivamente acrecentado su patrimonio y en consecuencia su
capacidad de pago.
Cuando el ente pblico construye un desage, abre una ruta,
pavimenta, ensancha o prolonga una calle, etc., los inmuebles cercanos se
valorizan y eso hace presumir un incremento patrimonial del propietario.
Atento a esa circunstancia, se estima equitativo gravar a esos beneficiarios.
Las CONTRIBUCIONES DE MEJORAS son aquellas contribuciones
especiales en las que el beneficio del obligado proviene de una obra pblica
que presuntamente beneficia a dicho contribuyente al incrementar el valor de
su o sus inmuebles.
SISTEMAS TRIBUTARIOS
CONCEPTO Y DEFINICIN.- Consiste en el estudio del conjunto
de tributos tomado como un todo.
Definimos el sistema tributario como el conjunto de tributos que
establece un pas en una determinada poca.
RECURSOS PARAFISCALES. Son las exacciones recabadas por

ciertos entes pblicos para asegurar su financiamiento autnomo, razn por la
cual generalmente su producido no ingresa en la tesorera estatal o rentas
generales, sino en los entes recaudadores o administradores de los fondos
obtenidos. Tambin se las denomina contribuciones parafiscales".
Bajo la denominacin de parafiscales han aparecido contribuciones
destinadas a la previsin social, entidades gremiales, centros de estudios,
colegios profesionales, etc., o sea, entidades de tipo social o de regulacin
econmica.
Generalmente se caracterizan porque no se incluye su producto en los
presupuesto de la Nacin, provincias o municipios; y no son recaudadas por
los organismos especficamente fiscales del Estado (AFIP, en el orden
nacional; API, en el orden provincial; etc.), salvo las contribuciones y aportes
del sistema de seguridad social nacional, cuya recaudacin y fiscalizacin est
a cargo de la AFIP. La recaudacin por la AFIP no interfiere en lo antes
expresado, en cuanto a que el producido ingresa en los entes parafiscales,
intentando que se financien a s mismos.
La PARAFISCALIDAD SOCIAL est constituida por los aportes de
seguridad y previsin social que pagan patrones y obreros en las cajas que
SISTEMAS TRIBUTARIOS RACIONALES E HISTRICOS.Schmlders distingue dos tipos de sistema tributario. Un sistema es
RACIONAL cuando el legislador es quien crea deliberadamente la armona
entre los objetivos perseguidos y los medios empleados.
Al contrario, es HISTRICO cuando tal armona se produce sola, por
espontaneidad de la evolucin histrica.
SISTEMA TRIBUTARIO ARGENTINO.- Para algunos, el rgimen
tributario argentino ha ido recogiendo las modificaciones que se fueron
efectuando, sin seguir los lineamientos de un plan cientfico y sin otra
intencin que ir cubriendo las crecientes necesidades del erario. Para estos
crticos hubo algunas medidas positivas, pero en su gran mayora quedaron
neutralizadas por la irracionalidad del sistema en su conjunto.
En una postura diferente, Jarach estima que los distintos tributos del
pas representan un sistema encadenado en el cual la evolucin de las
instituciones jurdicas se puede observar con toda claridad, a pesar de lo que se
cree comnmente.
16

Por Ley Impositiva Anual de la Provincia de Santa Fe entendemos a la
ley que sanciona anualmente la Legislatura provincial, y que efecta las
modificaciones (actualizaciones) correspondientes a la Ley 3.650.
Para Villegas, se observa en la Argentina un predominio de elementos

histricos por sobre los elementos racionales. Sostiene que un ligero examen
de la forma como fueron surgiendo nuestros principales gravmenes nos
demuestra que la emergencia, la transitoriedad y la improvisacin estuvieron
presentes demasiadas veces, conformando un conglomerado impositivo que se
fue plasmando con la obvia finalidad de financiar las cada vez mayores
necesidades del fisco, pero sin grandes pretensiones de armonizacin y
coherencia.
CODIFICACIN A NIVEL MUNICIPAL.- Rosario cuenta con un

Cdigo Tributario Municipal, establecido por la Ordenanza 9476/78, que
regula las tasas, el hecho imponible, etc. Las alcuotas y porcentajes son
fijados por la Ordenanza General Impositiva 4064/86, que se va actualizando
todos los aos a medida que el Concejo Municipal la modifica.
CODIFICACIN
CONCEPTO.- La codificacin implica el desarrollo de determinada
rama jurdica que debe tener relativa antigedad, la sistematizacin de sus
principios, de lo normativo, de lo legislativo. Implica cierto grado de
autonoma, de complejidad (de diversidad de los fenmenos abarcados).
CODIFICACIN A NIVEL NACIONAL.- No existe a nivel
nacional ni un cdigo de derecho financiero, ni uno de derecho tributario.
El carcter variante, dinmico, del derecho financiero, es un obstculo
para el proceso de codificacin. No obstante, esto no quita que existan normas
fundamentales, como la Ley 24.156, que estructura ciertas instituciones.
Respecto al derecho tributario, tampoco existe a nivel nacional un
cdigo, pero la Ley 11.683 de Procedimientos Fiscales es fundamental. La
misma establece ciertos procedimientos, principios de interpretacin,
funciones y facultades del organismo recaudador, procedimientos recursivos,
sanciones, etc. Cada uno de los impuestos se encuentra legislado por separado.
En materia aduanera s hay un cdigo a nivel nacional.
CODIFICACIN A NIVEL PROVINCIAL.- La Provincia de Santa
Fe cuenta con un Cdigo Fiscal, que fue establecido por Ley 3.456. El mismo
regula procedimientos fiscales, el impuesto de sellos, el impuesto a los
ingresos brutos, el impuesto inmobiliario, las tasas retributivas de servicios,
entre otras disposiciones. Ahora bien, las alcuotas (valuaciones, porcentajes)
de los impuestos, tasas y contribuciones establecidas por el Cdigo Fiscal, son
fijadas por la Ley Impositiva de la Provincia (Ley 3.650) y sus modificatorias.
17

jurdica liberal, constitucional y democrtica, sostena que los hechos deban
acomodarse a los principios y normas jurdicas (pues de lo contrario
estaramos ante una situacin calificada de desptica y no sometida al imperio
de la ley), la opinin hoy dominante sostiene, en cambio, que son los
principios y normas jurdicas los que deben acomodarse a los hechos (pues de
lo contrario seramos irracionales o irrazonables). Se trata, en suma, de la
sustitucin del imperio constitucional de la ley por el imperio, supuestamente
racional, de los hechos y, en especial, de los hechos econmicos.
Los hechos deben sujetarse a los principios, normas y procedimientos
constitucionales. Y es tarea de la poltica efectivizar en la prctica dicha
sujecin. Esto implica poner en primer plano lo que cierta doctrina ha
denominado la funcin transformadora de la Constitucin. Tal es la clave
interpretativa de la ltima reforma constitucional, en tanto el conjunto de
instituciones y derechos incorporados son, en lo sustancial, mecanismos en
orden a fines de transformacin, no de pura gestin del orden otrora
existente. La Constitucin, as, impone transformar los hechos y no limitarse
pasivamente a gestionar los hechos existentes.
UNIDAD IV:
1.- Fuentes del Derecho Financiero.- Fuentes extrapositivas.- El Derecho
Natural y el Derecho Financiero.2.- Fuentes positivas.- Enumeracin y Clasificacin.- Definicin jerrquica.Principios constitucionales.- Formulacin programtica.- Principio de
legalidad.- Principio de justicia.- Principio de seguridad.3.- Tratados internacionales.- Concepto.- Fundamento constitucional.4.- La ley.- Concepto.- Clases.- Leyes delegadas y normas emanadas del poder
ejecutivo.- Concepto.5.- Reglamentos.- Concepto.- Decretos.- Concepto.- Clases.- Su fundamento,
lmites y requisitos.6.- Resoluciones administrativas.- Clases.7.- Otras fuentes.- Jurisprudencia.- Concepto.- Fundamento.- Doctrina.Concepto.- Usos y costumbres.- Concepto.- Valoracin jurdica.8.- Lmites de la norma financiera.- En el tiempo.- Vigencia.- Retroactividad.Irretroactividad.- En el espacio.- Principio general.- Principio territorial.9.- Interpretacin de la ley financiera.- Concepto.- Clases.- Formas.- Mtodos.-
2. LA INTEGRACIN CONSTITUCIONAL
La Constitucin se sustenta en dos grandes pilares: por un lado, la
declaracin de derechos y garantas y, por otro, la organizacin democrtica
del poder.
El rasgo saliente de la ltima reforma constitucional es el de haber
ratificado, ampliado y reforzado ambos pilares. De tal forma, se ampli el
espectro de los derechos y se incorporaron nuevas instituciones que amplan la
participacin democrtica (reformas orgnicas a la Segunda Parte de la
Constitucin).
A diferencia de otras cartas magnas, nuestra Constitucin no posee una
parte especfica referida a la materia o actividad financiera pblica. Las
clusulas financieras se encuentran diseminadas a lo largo del texto
constitucional. En virtud de la sistematicidad del texto constitucional, tales
clusulas no se encuentran meramente diseminadas, sino que, por el contrario,
se encuentran integradas. Las clusulas financieras estn integradas a los ejes
constitucionales: derechos fundamentales y procedimientos democrticos. Y
esta integracin resultar fundamental y decisiva a la hora de poner de
manifiesto los principios que rigen dicha actividad financiera.
FUENTES DEL DERECHO FINANCIERO

CONCEPTO.- Son los medios generadores de las normas que regulan
la actividad financiera del Estado. Reciben tal denominacin los procesos
(sucesin de momentos) de creacin de las normas jurdicas financieras.
A) CONSTITUCIN
1. EL VALOR DE LA CONSTITUCIN
Cules son los principios que nuestra Constitucin instituye en
materia financiera? Responder a esta pregunta exige dilucidar cul es el
significado que la Constitucin le asigna a la expresin materia financiera.
La Constitucin tiene un valor indiscutible. Corti afirma la
preeminencia de la racionalidad jurdico-constitucional sobre cualquier otro
tipo de racionalidad social, por ejemplo, econmica. Mientras que la tradicin
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a) principios dogmticos: igualdad, equidad y solidaridad;
b) principios procedimentales: legalidad;
c) principios de unin: razonabilidad.
Tal sistema de principios es la base de la arquitectura financiera, que
se completa con el conjunto de las normas de menor jerarqua (leyes, decretos,
resoluciones, etc.) que son reputadas de financieras.
3. LAS BASES CONCEPTUALES

Se denomina actividad financiera pblica a la actividad encaminad a la
obtencin de ingresos y realizacin de gastos a los efectos de hacer efectivos
los procedimientos democrticos y los derechos fundamentales
constitucionalmente establecidos.
Las normas financieras son aquellas normas que se refieren a los gastos y
recursos requeridos para efectivizar los procedimientos democrticos y los
derechos fundamentales constitucionalmente establecidos.
5. EL PRINCIPIO DE COHERENCIA
El principio de coherencia afirma que la actividad financiera es una
actividad jurdicamente interdependiente. La actividad financiera se compone
de dos sectores: recursos y gastos. Es decir, los dos sectores de la actividad
financiera (recursos y gastos) son interdependientes; no debe aislrselos, estn
sujetos a los mismos principios. Tendremos as, un conjunto de disposiciones
jurdicas recaudatorias y un conjunto de disposiciones jurdicas erogatorias.
Dentro de las primeras se encuentran, por ejemplo, las normas jurdicas
tributarias. Dentro de las segundas, las normas jurdicas de la distribucin
federal de los recursos y presupuestarias.
Qu sostiene el principio de coherencia? La interdependencia entre
ambos sectores y el carcter eminentemente jurdico de dicha
interdependencia.
La interdependencia significa que no cabe aislar (o separar o
desmembrar) las disposiciones jurdicas recaudatorias de las erogatorias. Y que
esa interdependencia sea jurdica implica que la base de la misma es la
sujecin a principios jurdicos comunes a ambos sectores.
As, Corti entiende a la interdependencia como sujecin de ambos
sectores de la actividad financiera (recursos y gastos) a un nico conjunto de
principios jurdicos. Y tales principios son los principios especficos o
secundarios.
De manera sinttica, la coherencia se traduce en disposiciones jurdicas
recaudatorias y erogatorias sujetas a principios especficos (o secundarios)
comunes.
4. LA ARQUITECTURA FINANCIERA CONSTITUCIONAL

La columna vertebral de la arquitectura financiera constitucional est
constituida por el sistema de principios financieros. Tal sistema consta de dos
niveles o pisos jerrquicos, principios primarios (o genricos) y secundarios (o
calificados).
Los principios primarios aportan el marco genrico dentro del cual se
desplegarn los principios secundarios o calificados. En cierto sentido se los
puede catalogar de principios formales, en tanto dan forma o estructura a la
actividad financiera pblica.
Hay dos principios primarios fundamentales. Los denominaremos
principio de coherencia y principio de trascendencia.
En cuanto a los principios secundarios (o calificados) distinguimos tres
grupos. El criterio para tal distincin deriva de los dos pilares de nuestro texto
constitucional: los derechos fundamentales y los procedimientos democrticos.
Tendremos, as, principios dogmticos y principios procedimentales. El tercer
tipo de principios, que denominaremos de unin, engarzan los dos niveles o
pisos del sistema de principios constitucionales-financieros.
Tres son los principios dogmticos fundamentales: el de igualdad, el
de equidad y el de solidaridad. En cuanto a los principios procedimentales, es
fundamental el de legalidad. El principio de unin bsico es el de
razonabilidad.
Con estas consideraciones, los principios financieros constitucionales
quedaran as:
I) Principios primarios (o genricos o formales):
a) principio de coherencia;
b) principio de trascendencia.
II) Principios secundarios (o calificados o substanciales):
6. EL PRINCIPIO DE TRASCENDENCIA
El principio de trascendencia afirma que la actividad financiera es una
actividad jurdicamente subordinada a la Constitucin Nacional, dado que la
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personales, ni ttulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la
ley La igualdad es la base del impuesto y de las cargas pblicas.
En primer lugar, hay que considerar el enunciado del art. 15 que niega
la esclavitud. Esto significa afirmar la universalidad del status de persona o, en
otros trminos, la igualdad jurdica. Por igualdad jurdica se entiende
habitualmente la igualdad en ese particular atributo que hace de todo miembro
de un grupo social, tambin del infante, un sujeto jurdico, es decir, un sujeto
dotado de capacidad jurdica (Bobbio). La igualdad jurdica se refiere a la
universalidad de la atribucin del carcter de persona.
En segundo lugar, corresponde tener en cuenta el enunciado que niega
los privilegios, es decir, la presencia de castas o estamentos, y que da lugar a la
igualdad frente a la ley. Esto implica la no discriminacin de iguales frente a
la ley, por el respeto que se le debe a su diversidad. El blanco polmico del
principio de igualdad frente a la ley es originariamente, como ya se ha dicho, la
sociedad de castas, mientras que el blanco polmico de la igualdad jurdica es
la sociedad esclavista, es decir, la sociedad en la cual no todos sus miembros
son personas jurdicas.
Es en este plano de la igualdad frente a la ley que surge, como lgica
derivacin, la identidad entre igualdad y no discriminacin. Y se configura una
discriminacin cuando la ley efecta distinciones arbitrarias.
Asistimos, as, a la introduccin de un tercer plano de la igualdad: la
igualdad en los derechos, consistente en gozar igualmente, por parte de los
ciudadanos, de algunos derechos fundamentales constitucionalmente
garantizados. La igualdad en los derechos comprende, ms all del derecho a
ser considerados iguales frente a la ley, todos los derechos fundamentales
enumerados en una constitucin, como son los derechos civiles y polticos.
Este tercer plano de la igualdad se encuentra plenamente presente en
nuestro texto constitucional. Basta observar, para ello, la serie de frases
declarativas de derechos que comienzan con las palabras todos o ningn.
Todos los humanos son personas (igualdad jurdica); ninguna persona
debe ser discriminada mediante distinciones arbitrarias (igualdad frente a la
ley); todas las personas gozan de todos los derechos declarados como
fundamentales (igualdad de los derechos). Si conjugamos los tres planos en
una frmula, el principio de igualdad enuncia que todos los humanos son
personas que gozan de todos los derechos declarados como fundamentales sin
misma tiene como fin hacer efectivos los derechos e instituciones

constitucionales.
Esto significa que los principios jurdicos que sostienen a la
interdependencia se basan o derivan de los principios jurdicos que sustentan a
los aspectos dogmtico y orgnico del texto constitucional. De tal forma, los
principios financieros secundarios (igualdad, equidad, solidaridad, legalidad)
no son ms que especificaciones, al nivel de las finanzas pblicas, de los
principios bsicos postulados por el texto constitucional.
Correlativamente, es justamente a partir de este principio primario de
trascendencia que se define la actividad financiera pblica en cuanto actividad
recaudatoria y erogatoria pblica que tiene como finalidad darle efectividad a
los derechos e instituciones constitucionales.
En resumen, el principio de coherencia afirma la unidad jurdica de la
actividad financiera (ambos sectores recursos y gastos de la actividad
financiera sujetos a un conjunto de principios jurdicos comunes), y el
principio de trascendencia afirma la integracin constitucional de dicha
actividad unitaria.
7. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD TRIBUTARIA
Lamentablemente, la dogmtica jurdica financiera slo se ha ocupado
de los principios constitucionales referidos a la tributacin, entendidos como
lmites al poder tributario. Muy poco se ha desarrollado para desplegar de
manera sistemtica los principios comunes a ambos sectores.
Ahora bien, resulta claro que esos principios comunes tendrn
peculiaridades de acuerdo a que se los enfoque desde las erogaciones o desde
los ingresos. Pero se trata justamente de peculiaridades relativas a un tronco
comn.
Un anlisis sistemtico de tales principios debe partir de la finalidad
jurdica propia de la actividad financiera pblica: otorgarle efectividad a los
derechos fundamentales y a los procedimientos democrticos.
Al respecto, hay varias clusulas constitucionales a tener en cuenta. El
art. 14 dispone que Todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes
derechos conforme a su ejercicio; el artculo 15, que En la Nacin
Argentina no hay esclavos; y el artculo 16, que La Nacin Argentina no
admite prerrogativas de sangre ni de nacimiento: no hay en ella fueros
20

idntico. Los impuestos deben ser iguales en igualdad de capacidad
contributiva.
Y qu significa tratar de manera igual a personas con diferente
capacidad contributiva? La doctrina tributaria ha dicho que dos personas de
capacidad contributiva diferente son tratadas de manera igual cuando el tributo
es proporcional a la capacidad contributiva de cada uno, esto es, cuando es
igual la razn existente entre los tributos y las capacidades contributivas que se
comparan. As, se ha entendido que cuando el art. 4 de la Constitucin enuncia
que El gobierno federal provee a los gastos de la Nacin con los fondos del
Tesoro Nacional formado del producto de las dems contribuciones que
proporcionalmente a la poblacin imponga el Congreso General, est
refiriendo la proporcionalidad a la capacidad contributiva de los
contribuyentes.
distincin de credo, raza, sexo, etnia o de cualquier otra distincin calificable

de arbitraria.
En cuanto a la incidencia de tales consideraciones en materia
tributaria, la jurisprudencia y la doctrina han sealado que no respetan el
criterio de igualdad las diferencias fundadas en el color, la raza, la
nacionalidad, la religin, la opinin pblica y otras circunstancias que no
tengan relacin posible con los derechos de los ciudadanos como
contribuyentes.
Es un hecho difcil de negar la existencia de grandes disparidades en
cuanto a la distribucin de la riqueza. Es decir, as como somos desiguales en
lo que respecta al sexo, a la religin, a la opinin, a la etnia, tambin somos
desiguales en lo que respecta a la riqueza que poseemos. Pero no distinguir a
las personas de acuerdo a su riqueza conduce directamente a que la tributacin
trate a las personas de manera desigual. Dicho a la inversa, tratar
tributariamente igual a las personas implica, de manera directa, distinguirlas de
acuerdo a sus niveles de riqueza.
En definitiva, la igualdad no conduce a la prohibicin absoluta de
distinguir, sino a la prohibicin de efectuar distinciones arbitrarias.
El propio respeto al principio de igualdad impone efectuar
distinciones. La igualdad no significa igualitarismo. Hay diferencias justas
que deben tomarse en cuenta, para no incurrir en el trato igual de los
desiguales. No es justo imponer la misma cuota de un impuesto a quienes
tienen diferente capacidad contributiva, ya que hacer pagar mil pesos a quien
tiene diez mil de ingresos dista mucho de hacer pagar igual suma a quien tiene
un milln. La igualdad es, entonces, relativa y no absoluta.
La capacidad contributiva es el rasgo fundamental que debe
considerarse para ajustar los tributos al principio de igualdad.
Ahora bien, esta conexin entre la igualdad como principio y la
capacidad contributiva como rasgo que permite distinguir es slo un primer
paso para especificar el significado de la igualdad como principio de la
tributacin.
Qu significa tratar de manera igual a personas con semejante
capacidad contributiva? La generalidad implica que, a igualdad de capacidad
contributiva, el tributo debe ser igual. De tal forma, todos los contribuyentes
que se encuentren en una misma categora deben tributar un monto tributario
8. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD EROGATORIA

Mientras que en el sector de los tributos la igualdad se entenda en uno
de sus planos ms elementales como no discriminacin, en el sector de los
recursos rige el criterio paralelo y complementario de la discriminacin
inversa. Dado que de hecho s existen discriminaciones, el derecho acta
ineludiblemente para remover tales discriminaciones fcticas. Un medio para
ello es discriminar a favor de aquellos que son efectivamente discriminados,
por ejemplo, tal como lo postula el art. 75, inc. 23, se deben proteger
especialmente a los nios, las mujeres, los ancianos y las personas con
discapacidad.
Asimismo, la igualdad como principio que afecta a la actividad
financiera pblica tiene una faz muy importante como consecuencia de la
forma federal de gobierno establecida por la Constitucin. As, el art. 75, inc.
19, prescribe que el Congreso deber promover polticas diferenciadas que
tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.
Por su parte, el inc. 2 dispone que la distribucin de los recursos entre la
Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires dar prioridad al logro de
un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional.
Vemos as como un principio (en este caso el de igualdad) es comn a
la actividad financiera unitariamente entendida, ya que afecta a la actividad
tributaria (igualdad vertical y horizontal bajo la luz de la capacidad
21

La solidaridad, en trminos de proporcionalidades especficas o
progresividades acentuadas, implica la legitimacin constitucional de tributos
que actan ms all de la igualdad recaudatoria.
Ello es as en aquellos casos en los cuales se verifican los mayores
ndices reveladores de capacidad contributiva. De ah que aquellos sujetos que
tienen mayores ingresos o rentas (o cualquier otro indicador de aquella
capacidad) deben legtimamente contribuir ms que proporcionalmente (y ms
que progresivamente) al erario pblico. Y de acuerdo al juego armnico de los
principios, esta ultra-progresividad no debe ser inequitativa, es decir, no debe
vulnerar el efectivo ejercicio de los derechos constitucionales.
En su faz erogatoria, tal principio legitima que aquellos que se
encuentran en las categoras de mayor precariedad jurdica (aquellos que se
encuentran en situaciones de menor efectividad jurdica) sean considerados
ms que proporcionalmente (y ms que progresivamente) a la hora de efectuar
las erogaciones pblicas. Aqu tambin la solidaridad perfecciona a la igualdad
y equidad erogatoria.
contributiva), a la actividad erogatoria (igualdad en el pleno goce y ejercicio de

los derechos constitucionales a la luz de la efectividad jurdica) y al proceso de
distribucin de recursos, consecuencia de la forma federal de gobierno.
9. EL PRINCIPIO DE EQUIDAD RECAUDATORIA
En numerosas ocasiones la Constitucin postula la equidad:
a) Art. 4: El Gobierno federal provee a los gastos de la Nacin con
los fondos del Tesoro Nacional formado de las dems contribuciones que
equitativa y proporcionalmente a la poblacin imponga el Congreso General;
b) Art. 42: Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen
derecho a condiciones de trato equitativo y digno;
c) Art. 75, inc. 2: La distribucin entre la Nacin, las provincias y la
ciudad de Buenos Aires ser equitativa;
d) Art. 75, inc. 19: Corresponde al Congreso sancionar leyes que
garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educacin pblica
estatal.
La dogmtica tributaria ha desplegado el principio de equidad en
trminos de no confiscatoriedad. Se trata de una limitacin al poder tributario,
al considerarse que la normas tributarias son inequitativas si despojan o
exaccionan el patrimonio o asfixian la capacidad productora de los
contribuyentes. As, una tributacin inequitativa, es una tributacin
confiscatoria o, al decir de Jarach, "expoliatoria".
12. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD FINANCIERA

Este principio tiene un status peculiar en la medida que es el puente
que engarza y que une a los dos niveles del sistema de principios financieros:
primarios (coherencia y trascendencia) y secundarios (dogmticos igualdad,
equidad y solidaridad y procedimentales legalidad).
l deriva de lo prescripto por el art. 28 de la CN: los principios,
garantas y derechos reconocidos en los anteriores artculos, no pueden ser
alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.
Dado que la actividad financiera pblica es una condicin para el
efectivo ejercicio y para la proteccin de aquellos derechos, es claro que los
mismos no pueden alterarse (o menoscabarse o lesionarse) como consecuencia
de las acciones u omisiones de tipo financiero. Al tratarse de un medio para
alcanzar un fin, tal medio debe ser coherente, falto de arbitrariedad y
consecuente o, lo que es lo mismo, razonable. Los instrumentos jurdicos
financieros, sean tributarios o erogatorios, se encuentran sometidos a un
estricto control judicial de razonabilidad.
10. EL PRINCIPIO DE EQUIDAD EROGATORIA

Las erogaciones sern equitativas cuando tiendan a ampliar el grado y
espectro de los derechos constitucionales efectivos. La equidad complementa y
ajusta la igualdad.
Mientras que la igualdad erogatoria, tiende a reducir el mbito de las
diferencias en el ejercicio y goce de los derechos, la equidad tiende a aumentar
el grado y espectro de los derechos que se gozan y se ejercen.
La equidad recaudatoria implica la no vulneracin de derechos efectivos.
11. EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD FINANCIERA
Este principio tambin tiene una doble faz. Desde el punto de vista
tributario ha sido tematizado a partir de los conceptos complementarios de
proporcionalidad y de progresividad.
13. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD FINANCIERA

22

nivel vertical (a partir de los pisos o niveles del sistema) u horizontal (a partir
de la aplicacin de todas las disposiciones a todos los sectores de la actividad).
En segundo lugar, dicho sistema es de orden constitucional. Es decir,
no estamos ante un conjunto de disposiciones ideales, en el sentido de no
positivas o no jurdicas. Son exigencias incluidas y derivables del texto
constitucional mismo. Y dada la innegable supremaca de la Constitucin, a
ellas deben subordinarse todas las normas de nuestro derecho positivo infraconstitucional.
La definicin misma de actividad financiera deriva de dicho sistema
constitucional de principios. Tal actividad es, en su sustancia, jurdica y, ms
an, constitucional. Como ya se ha sealado, la actividad financiera no es ms
que un medio (jurdico) para darle efectividad a los derechos e instituciones
constitucionales.
Desde el punto de vista tributario es fundamental la mxima nullum

tributum sine lege. El principio de legalidad descansa en la exigencia, propia
de la concepcin democrtica del Estado, de que sean los representantes del
pueblo quienes tengan directa intervencin en el dictado de los actos del poder
pblico tendientes a obtener de los patrimonios de los particulares los recursos
para el cumplimiento de los fines del Estado. Dentro de la parte dogmtica del
texto constitucional resultan fundamentales lo postulados concordantes de los
artculos 4, ya citado, y 17 (Slo el Congreso impone las contribuciones que
se expresan en el art. 4.
Por su parte, el art. 75, inc. 2, dispone que corresponde al Congreso
imponer contribuciones indirectas como facultad concurrentes con las
provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado,
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la
defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan.
En concordancia con ello, el art. 99, inc. 3, dispone que el Poder
Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable,
emitir disposiciones de carcter legislativo. Tal prohibicin se extiende, en el
caso de materia tributaria, incluso a aquellas situaciones excepcionales que
habilitan a dictar decretos de necesidad y urgencia.
En cuanto al principio de legalidad en su faz erogatoria, el artculo 75,
inc. 8, dispone que corresponde al Congreso fijar anualmente, conforme a las
pautas establecidas en el tercer prrafo del inciso 2 de este artculo, el
presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la administracin
nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones
pblicas y aprobar o desechar la cuenta de inversin.
Otra clara manifestacin del principio de legalidad financiera es la
constitucionalizacin de la coparticipacin, en tanto una ley convenio, sobre
la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de
coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la
remisin de los fondos.
B) LEY
Es la manifestacin de voluntad del Estado, emitida por los rganos a
los que la Constitucin confa la tarea legislativa, y es la fuente inmediata de
mayor importancia en el derecho financiero. Segn el principio de legalidad
financiera, todos los ingresos y los gastos estatales deben ser dispuestos o
autorizados por el organismo legislativo.
Las leyes no pueden vulnerar los principios bsicos establecidos en la
Constitucin, ya que stos tienen preeminencia sobre la facultad legislativa de
dictar leyes. En consecuencia, si el legislador dejase de respetar tales
principios constitucionales, el Poder Judicial tiene la facultad de declarar
invlidas tales leyes.
C) DECRETO LEY
La facultad de sancionar leyes es exclusiva del Poder Legislativo, y no
resulta admisible la delegacin en el Poder Ejecutivo en pocas de normalidad
constitucional, salvo el caso especial de los DNU.
En nuestro pas slo se concibe la facultad legislativa del Poder
Ejecutivo en pocas de anormalidad constitucional (gobiernos de facto), pero
no en pocas normales. Los decretos de necesidad y urgencia, admitidos por
la reforma constitucional de 1994, constituyen una excepcin al sistema
general. Esta facultad del Poder Ejecutivo est regulada por el art. 99, inc. 3,
de la CN.
14. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE PRINCIPIOS FINANCIEROS

Los principios anteriormente desarrollados conforman un sistema. En
primer lugar, ello significa que no son disposiciones aisladas, o no
coordinadas, o independientes. Cada elemento se vincula con el otro, ya sea a
23

Los decretos que regulan la ejecucin de leyes son denominados
reglamentos de ejecucin. Se caracterizan por ser normas secundarias o
complementarias que tienden a facilitar la aplicacin o ejecucin de una ley,
regulando aspectos de detalle no previstos en ella; pero en modo alguno
pueden contradecirla, explcita o implcitamente.
No es necesaria una habilitacin legislativa, ya que la atribucin del
Poder Ejecutivo surge del art. 99, inc. 2.
Las leyes tienen vigencia y operatividad desde el momento de su
promulgacin, independientemente de que se haya dictado o no su decreto
reglamentario, salvo que, como en el caso de determinadas leyes impositivas,
condicionen su vigencia a la reglamentacin del Poder Ejecutivo.
Pueden ser tambin fuentes del derecho financiero los decretos
llamados reglamentos autnomos, que suelen contener disposiciones
atinentes a aspectos de la actividad financiera. El Poder Ejecutivo puede
autolimitar sus propias facultades discrecionales mediante el dictado de esos
reglamentos, siempre que no restrinjan los derechos de los habitantes.
La facultad corresponde originariamente al Poder Ejecutivo, pero
puede delegarse en rganos especializados (p. ej., la AFIP) si surgen
problemas tcnicos complejos.
En materia financiera no tributaria existen importantes reglamentos,
como, por ejemplo, el decr. 2666/92, reglamentario de la ley 24.156 de
Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional.
A esta facultad reglamentaria delegada por el presidente de la Nacin,
se suman reglamentos de ejecucin en materia financiera dictados por otros
organismos; por ejemplo, la resoluciones dictadas por la Secretara de
Hacienda.
Se trata de nomas de sustancia legislativa, por lo cual su sancin es

atribucin del Congreso, y no obstante ello son dictadas por el Poder
Ejecutivo. Su denominacin ms correcta es la de decretos leyes.
El art. 99, inc. 3, admite que, ante situaciones excepcionales en las que
resulte imposible la sancin de leyes dado lo perentorio de la situacin, el
Poder Ejecutivo puede dictar decretos por razones de necesidad y urgencia,
que tengan la fuerza de leyes. Ellos se deciden en acuerdo general de
ministros, que debern refrendarlos junto con el jefe de gabinete. Este ltimo,
personalmente y dentro de los diez das, someter la medida a consideracin de
la Comisin Bicameral Permanente.
Por este medio no pueden dictarse normas que regulen la materia
tributaria (tampoco penal, electoral o relativa al rgimen de partidos polticos).
Estos decretos estn prohibidos en materia tributaria, pero no en
materia financiera general, lo cual indica que el lmite material es mnimo, por
cuanto quedan incluidas la mayora de las normas de derecho pblico que
ataen a la actividad financiera.
Pero si bien los DNU estn limitados de diversas maneras, lo que
resulta sorprendente es la facultad de delegacin que otorga el art. 76 de la CN:
Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias
determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado
para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso
establezca.
D) REGLAMENTOS
Reciben esta denominacin las disposiciones del Poder Ejecutivo que
regulan la ejecucin de las leyes, el ejercicio de las facultades propias y la
organizacin y funcionamiento de la administracin en general.
Segn el art. 99, inc. 2, de la CN, es atribucin del presidente de la
Nacin expedir las instrucciones y reglamentos necesarios para ejecutar las
leyes de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con excepciones
reglamentarias.
En derecho financiero, y especialmente en derecho tributario, el
reglamento tiene importancia como creador de normas jurdicas. La
produccin de normas jurdicas no constituye una facultad exclusiva del Poder
Legislativo, sino tan slo su facultad normal.
E) TRATADOS INTERNACIONALES.
El art. 31 de la CN dice: Esta Constitucin, las leyes de la Nacin
que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las
potencias extranjeras son la ley suprema de la Nacin. Conforme a esta clara
disposicin, las convenciones con pases extranjeros constituyen fuente directa
del derecho financiero.
A su vez, el art. 27 precepta que los tratados que firme el pas deben
respetar los principios de derecho pblico expresados en la Constitucin, entre
los cuales se encuentran, obviamente, los referidos a la materia financiera.
24

de una vez la misma materia imponible en los casos de actividades
interjurisdiccionales.
Las convenciones entre pases han adquirido en los ltimos tiempos

una importancia antes desconocida.
El Tratado de Asuncin ha creado el Mercado Comn del Sur
(Mercosur), hoy constituido por Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y
Venezuela. El Mercosur est en pleno proceso de integracin.
La reforma constitucional de 1994 introdujo dos importantes
modificaciones en el tema de los tratados de integracin: los incs. 22 y 24 del
nuevo art. 75, que establece las atribuciones del Congreso de la Nacin. En el
primer prrafo del inc. 22 se inserta una frase clave segn la cual los tratados y
concordatos tienen jerarqua superior a las leyes. Esto significa que una ley no
puede incumplir un tratado, atento el mencionado orden jerrquico.
El inc. 24 del art. 75 autoriza al Congreso a que, en los tratados de la
integracin econmica, transfiera ciertas atribuciones estatales (de legislacin,
jurisdiccin y administracin) a los rganos supranacionales sin lesionar la
Constitucin. Tambin a estas normas se les da jerarqua superior a las leyes.
De este modo, el derecho comunitario debera tener aplicacin directa en el
derecho interno de nuestro pas.
Especial consideracin merecen los tratados que intentan evitar la
doble imposicin.
G) OTRAS FUENTES.
Tambin pueden tener tal carcter la doctrina, la jurisprudencia, la
costumbre y los principios generales del derecho.
La utilizacin de estas fuentes puede chocar con el principio de
legalidad, mxime en derecho tributario, pero no es forzoso que as suceda, y
en caso de autnticas lagunas del derecho habr que recurrir quizs
inexorablemente a alguna de ellas.
LMITES DE LA NORMA FINANCIERA

VIGENCIA.- En virtud de su soberana, cada Estado tiene facultades
para gravar las situaciones imponibles situadas bajo su poder de imperio.
a) EN EL ESPACIO. Esto implica, en primer lugar, que el poder de
imposicin se ejerce dentro de los lmites territoriales sometidos a la soberana
del Estado.
Eventualmente, este principio puede sr modificado o atemperado
mediante convenios tendientes a evitar la doble imposicin. Tambin puede
suceder que en virtud del principio de soberana, el Estado grave a sus
nacionales, residentes o domiciliados en el pas por los bienes posedos o
rentas obtenidas en el extranjero. As se ha hecho en la Argentina mediante la
adopcin del principio de renta mundial en el impuesto a las ganancias.
F) CONVENCIONES INSTITUCIONALES INTERNAS.

Las provincias conservan el poder tributario no delegado por la
Constitucin al Estado federal.
Tanto la Nacin como las provincias pueden establecer diversos
tributos. Mas, recientemente, se han acordado facultades tributarias a los
municipios.
Ante esta situacin, se hizo necesaria la creacin de dos instrumentos
de coordinacin financiera interjurisdiccional. Uno de ellos es el de
coparticipacin federal, que vincula a la Nacin y a las provincias para
disciplinar el ejercicio de sus atribuciones tributarias, especialmente en el
amplio campo en el que son concurrentes y para evitar superposiciones
impositivas.
El otro mecanismo de coordinacin financiera es el convenio
multilateral, suscripto entre todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires
para evitar que sus respectivos impuestos sobre los ingresos brutos graven ms
b) EN EL TIEMPO.
1) COMIENZO Y FIN DE LA VIGENCIA. El comienzo de la vigencia
de las normas tributarias no presenta problemas, porque por lo general ellas
mismas contienen ese dato. Si no es as, es aplicable el art. 2 del Cdigo Civil,
en virtud del cual si las leyes no expresan tiempo sern obligatorias despus de
los ocho das siguientes al de su publicacin oficial. Lo mismo vale para las
normas financieras que no contienen materia tributaria.
Las leyes tributarias suelen tambin indicar hasta cundo duran, es
decir, la fecha en que finaliza su vigencia, lo que sucede con los impuestos
25

Segn la posicin que sostuvo en numerosos casos, el pago de un
tributo surte pleno efecto extintivo que no permite revivir la obligacin, salvo
que mediare ocultacin o dolo por parte del contribuyente, en razn de originar
una relacin contractual entre fisco y contribuyente que determina el
surgimiento de un derecho patrimonial garantizado por el art. 17 de la CN. Es
decir, el pago libera al contribuyente y le otorga un derecho adquirido
imposible de ser modificado por una ley posterior.
En conclusin, la ley que debe regir las relaciones jurdicas entre fisco
y contribuyentes es aquella que estaba vigente al momento de acaecer el hecho
imponible, y la retroactividad de una ley posterior es inadmisible; de esto se
exceptan los ilcitos tributarios, ya que tal como ocurre en el derecho penal
comn, se acepta el principio de la retroactividad de la ley ms benigna.
transitorios. Si no se menciona fecha de fenecimiento, las leyes tributarias

rigen mientras no sean derogadas.
2) RETROACTIVIDAD Y ULTRACTIVIDAD. Las dificultades surgen
cuando se da el fenmeno de la sucesin de leyes, lo que exige precisar cul es
la ley aplicable a una relacin o un hecho jurdico determinado o concreto.
En derecho se entiende que existe retroactividad de una ley cuando su
accin se extiende a hechos o circunstancias acaecidos con anterioridad al
inicio de su entrada en vigor.
Hay irretroactividad cuando la ley rige slo respecto a los hechos o
circunstancias acaecidos a partir de su entrada en vigor, hasta el vencimiento
del plazo de vigencia o su derogacin.
Se entiende que hay ultraactividad cuando la accin de la ley se
extiende a los hechos o circunstancias acaecidos despus del momento de su
derogacin o cese de su vigencia.
El principio general, imperante en materia tributaria, es que las leyes
deben regir para el futuro y no retrotraerse al pasado.
En materia de retroactividad, y atento el principio de unidad del orden
jurdico, es aplicable a la materia tributaria el art. 3 del Cdigo Civil, segn el
cual las leyes se aplicarn desde su vigencia a las consecuencias de las
relaciones jurdicas existentes. Agrega esta disposicin que las leyes no tienen
efecto retroactivo, sean o no de orden pblico, salvo disposicin en contrario.
Este ltimo prrafo significa que, en ciertos casos, el legislador puede
asignar retroactividad a algunas leyes, pero seguidamente el mismo art. 3
limita esta posibilidad al estipular que esa retroactividad nunca podr afectar
derechos amparados por garantas constitucionales. Esto implica la admisin
de la teora de los derechos adquiridos.
Dentro del mbito especficamente tributario, Villegas cree que el
acaecimiento del hecho imponible genera un derecho adquirido por el
contribuyente: el derecho de quedar sometido al rgimen fiscal cuando se
realiz o acaeci ese hecho. La mayora de la doctrina comparte esta postura.
En la Argentina, la CSJN y otros tribunales han reconocido la
prohibicin de retroactividad en situaciones de derecho privado, pero no ha
sido as en lo que hace a cuestiones de derecho pblico, como son las
tributarias. La Corte Suprema, al tiempo de admitir que las leyes tributarias
pueden tener efecto retroactivo, trat de atemperar los efectos perjudiciales
para la seguridad jurdica de esta posicin, mediante la teora del pago.
INTERPRETACIN DE LA LEY FINANCIERA

CONCEPTO.- La interpretacin es una tarea que tiene por objeto
descubrir el sentido y el alcance de una ley.
El art. 5 del Modelo de Cdigo Tributario para Amrica Latina
dispone que Las normas tributarias se interpretarn con arreglo a todos los
mtodos admitidos en derecho, pudindose llegar a resultados restrictivos o
extensivos de los trminos contenidos en aquellas. La disposicin es tambin
aplicable a las excepciones.
MTODOS DE INTERPRETACIN.1) LITERAL. Se limita a declarar el alcance manifiesto e indubitable
que surge de las palabras empleadas en la ley, sin restringir ni ampliar su
alcance. Los trminos legales son analizados mediante el estudio gramatical,
etimolgico, de sinonimia, etc.
Los especialistas en materia tributaria coinciden en que este mtodo
usado en forma exclusiva es insuficiente y, segn Griziotti, puede llevar a
conclusiones errneas, porque el legislador no siempre es un tcnico en
derecho tributario y, por lo tanto, puede suceder que la terminologa usada no
sea la adecuada a la realidad que quiso legislar.
2) LGICO. Quiere resolver el interrogante de qu quiso decir la ley.
Busca descubrir el sentido de la norma, su ratio legis.
26

Los trminos utilizados por el legislador no pueden analizarse en s
mismos, deben confrontarse con el resto del articulado de la ley en cuestin,
dado que la misma es un conjunto armnico de disposiciones.
La Corte Suprema Nacional estableci que las normas tributarias
deben ser entendidas computando la totalidad de los preceptos que las integran,
en forma tal que el propsito de la ley se cumpla conforme a una razonable
interpretacin. El intrprete debe, adems, actuar en concordancia con los
principios constitucionales.
UNIDAD V:
1.- Gastos pblicos.- Concepto.- La teora de los gastos pblicos.- Marco
referencial de los gastos pblicos, en las disciplinas financieras.- Evolucin.Diferencias con los gastos privados.- Analogas con los gastos privados.2.- Los gastos pblicos y los recursos pblicos.- Relaciones.- Formulacin y
delimitacin jurdica.- Elementos jurdicos y aspectos de los gastos pblicos.Reparto del gasto entre los poderes pblicos, en el tiempo y en el territorio.3.- Aumento de los gastos pblicos.- Concepto y fundamento de su estudio.Extensin de la nocin de necesidad pblica.- Aumento absoluto.- Aumento
relativo.- Causas aparentes.- Causas reales.- Anlisis.4.- Clasificaciones de los gastos pblicos.- Necesidades de su realizacin.- Su
importancia.- Ventajas.5.- Lmites de los gastos pblicos.- Principios que lo informan.- Disposiciones
constitucionales nacionales y provinciales.- Relaciones entre los gastos
pblicos y la renta nacional.-
3) HISTRICO. Para sus sostenedores, la tarea del intrprete es

desentraar el pensamiento del legislador, ya que conocer la ley no es otra cosa
que conocer la intencin de quien la dict.
Para ello hay que valerse de todas las circunstancias que rodearon el
momento de sancin de la ley. Se utilizan, por ejemplo, como instrumentos de
interpretacin, los correspondientes debates parlamentarios, los artculos de la
poca aparecidos en la prensa, etc.
Este sistema es motivo de crtica en materia fiscal. Se dice que dicha
materia se caracteriza por su movilidad y no se pueden interpretar las clusulas
impositivas segn el pensamiento del legislador histrico, pues la materia
tributaria est en constante evolucin.
GASTOS PBLICOS
CONCEPTO E IMPORTANCIA.- Son gastos pblicos las
erogaciones dinerarias que realiza el Estado, en virtud de ley, para cumplir con
la satisfaccin de las necesidades pblicas.
El Estado se moviliza para atender las necesidades de la poblacin por
medio de los servicios pblicos; pero tambin puede satisfacerlas utilizando
los efectos que en s mismos provocan los gastos pblicos en la economa
nacional (p. ej., un incremento considerable en la cuanta del gasto pblico
puede obrar como reactivador de una economa en recesin, con prescindencia
del destino del gasto).
Anteriormente se discuta si la ciencia de las finanzas deba ocuparse
de la teora del gasto pblico. Esa discusin ha perdido vigencia, dado que se
acepta que gastos y recursos no son sino distintos aspectos del mismo
problema y se condicionan recprocamente.
Ello es as porque los recursos deben obtenerse proporcionalmente a lo
que se debe gastar, y los gastos slo se entenderan razonablemente calculados
si se tienen en cuenta los recursos posibles.
4) EVOLUTIVO. Esta corriente se plantea el problema referido a

enfrentar una nueva necesidad de la vida social, con reglas jurdicas nacidas
con anterioridad a las condiciones sociales, econmicas, polticas y ticas que
determinan la nueva necesidad. Ante la nueva realidad, debe investigarse cul
hubiera sido la voluntad del legislador y qu solucin le habra dado.
En materia tributaria, el principio de legalidad es una valla para este
mtodo. No se puede, por ejemplo, por va de una interpretacin evolutiva de
la ley, modificar la integracin del hecho imponible.
5) DE LA REALIDAD ECONMICA. Se basa en que el criterio para
distribuir la carga tributaria surge de una valoracin poltica de la capacidad
contributiva que el legislador efectu teniendo en cuenta precisamente la
realidad econmica. Siendo as, slo se lograr descubrir el verdadero sentido
y alcance de la ley, recurriendo a esa misma realidad econmica que se quiso
aprehender en el momento gensico del tributo. Es previsto por el Cdigo
Fiscal de la Provincia y por el Cdigo Tributario Municipal.
27

b) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor
sino un redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo,
sino que son devueltas ntegramente al circuito econmico.
El Estado acta, de esta manera, como un filtro o como una bomba
aspirante e impelente: procede a modo de bomba aspirante de las rentas de la
comunidad y como impelente de la riqueza obtenida, mediante los gastos
pblicos, expandindola sobre toda la economa.
Dice Ora que el hecho de que ciertos gastos se destinen a

determinados fines antes que a otros, pone de manifiesto no slo el estado
social de un pas, sino tambin sus tendencias.
La ciencia financiera, que no puede disociar medios de fines, debe
investigar cules gastos deben hacerse, y muy especialmente los
procedimientos por los cuales se pueden efectuar los gastos pblicos en las
mejores condiciones posibles. Es decir que las finanzas no pueden considerar
el fenmeno de los ingresos al margen del fenmeno de los gastos.
La denominacin gastos pblicos es genrica y comprende dos
grandes clases de gastos, netamente diferenciables:
a) Las erogaciones pblicas que comprenden todos aquellos gastos
pblicos derivados de los servicios pblicos y del pago de la deuda pblica.
b) Las inversiones patrimoniales que comprenden los gastos
relacionados con la adquisicin de bienes de uso o produccin y con las obras
y servicios pblicos.
CARACTERSTICAS ESENCIALES.a) EROGACIONES DINERARIAS. El gasto pblico siempre consiste

en el empleo de bienes valuables pecuniariamente, que en la poca actual de
economa monetaria se identifican con el dinero.
b) EFECTUADAS POR EL ESTADO. Comprende todas las sumas que
por cualquier concepto salen del tesoro pblico y consisten en empleos de
riqueza. Puede tratarse de gastos para la Administracin pblica propiamente
dicha o para entidades descentralizadas estatales, siempre que tales
erogaciones, en una u otra forma, recarguen las finanzas del Estado y deban ser
solventadas mediante la recurrencia a sus ingresos.
EVOLUCIN DEL CONCEPTO.- El gasto pblico no slo debe ser

estudiado como causa de los ingresos requeridos para satisfacer las
necesidades pblicas. La evolucin del concepto demuestra que el gasto
pblico, por s solo y con prescindencia de la financiacin de servicios
pblicos, significa un importante factor de redistribucin del ingreso y del
patrimonio nacional, de estabilizacin econmica, de incremento de la renta
nacional y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la
plena ocupacin, el consumo, el ahorro y la inversin.
Esta evolucin est ntimamente ligada a la nueva concepcin sobre la
misin del Estado.
a) Para los hacendistas clsicos, el Estado es un mero consumidor de
benes: los gastos pblicos constituyen una absorcin de una parte de esos
bienes que estn a disposicin del pas. Es cierto que ello es indispensable
porque el Estado tiene importantes cometidos que cumplir (ejrcito, polica,
justicia, etc.), pero eso no quita que econmicamente sea un factor de
empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de parte de sus
riquezas. stas caen a un abismo sin fondo del cual no retornan. De ah, la
expresin vulgarizada de Estado pozo.
c) EN VIRTUD DE LEY. En los Estados de derecho rige el principio de

legalidad en cuanto al gasto, es decir, no hay gasto pblico legtimo sin ley que
lo autorice.
Debe aclararse, sin embargo, que la relacin ley-gasto no es siempre
tan inmediata como sostena la concepcin tradicional. En un sentido estricto,
la relacin es inmediata, puesto que el gasto debe figurar expresamente en el
presupuesto; pero, en sentido lato, la relacin puede tornarse mediata en el
caso de erogaciones para empresas pblicas comerciales e industriales. En
estos supuestos, los gastos podrn no figurar detalladamente en el presupuesto
general, y nicamente podrn reflejarse en l en forma de aportes para
instalacin o ampliacin o para cubrir los dficits de explotacin. Tambin
puede darse el caso de erogaciones imprevistas y urgentes que el Poder
Ejecutivo puede realizar sin autorizacin legislativa previa.
Sin embargo, la creacin de esos organismos, as como la facultad del
Ejecutivo para realizar gastos de emergencia, dependern de una ley previa;
por tanto, aunque la relacin vinculatoria sea lejana e indirecta, siempre el
gasto tendr su fuente jurdica en la ley.
28

b) CON RELACIN AL TIEMPO. Cuando son gastos muy cuantiosos,
por ejemplo, aquellos destinados a obras pblicas de gran entidad, es
justificado distribuir el gato en diversos ejercicios financieros, ya que ese costo
no podra ser afrontado en un solo ejercicio, y tanto ms si se tiene en cuenta
que las obras mismas no podran ser finalizadas en el breve tiempo que supone
el ejercicio presupuestario. Se recurre entonces al emprstito para financiar las
obras.
Se piensa que si los beneficios del gasto son a largo plazo, estar
justificado su financiamiento con emprstitos, en forma tal que las
generaciones futuras tambin contribuyan, en alguna medida, a solventar el
gasto. Claro est que ello no debe llevar a la exageracin de incrementar la
deuda pblica en una forma tan desmesurada que su pago se haga imposible
tanto para las generaciones presentes como para las venideras (p. ej., la deuda
pblica externa de nuestro pas).
d) PARA CUMPLIR SUS FINES DE SATISFACER LAS

NECESIDADES PBLICAS. Idealmente, la erogacin estatal debe ser
congruente con los fines de inters pblico asignados al Estado (la satisfaccin
de necesidades pblicas).
En la realidad, buena parte de los gastos no responden a la satisfaccin
de necesidades pblicas. Sin embargo, no dejan de ser gastos pblicos si son
realizados por el Estado con los caudales pblicos. Pero no cabe duda de que
sern gastos pblicos ilegtimos. Por eso, la necesidad pblica es el
presupuesto de legitimidad del gasto pblico, pero no su presupuesto
existencial.
REPARTO.a) CON RELACIN AL LUGAR. Este tema ha sido motivo de
discusiones doctrinales. Por un lado se sostiene que el reparto debe efectuarse
proporcionalmente al importe comparativo de los ingresos que el Estado
obtiene en cada regin o provincia en particular. Se dice que es totalmente
injusto que el Estado obtenga los ingresos de un lugar y luego los gaste en
otro.
Las teoras adversas sostienen que el gasto debe efectuarse en aquellas
regiones donde su utilidad sea mxima, sin considerar el origen de los
recursos. Se argumenta que la reunin de varias regiones territoriales en un
solo Estado implica una renuncia a la consecucin del mximo bienestar
regional, en cuanto ste no sea compatible con la exigencia del fin ms
elevado, que es el mximo bienestar general. Es decir, refieren al Estado como
un todo sin consideracin de regiones.
Dice Villegas que es imposible lograr un reparto de los gastos pblicos
de tal forma que cada regin o provincia obtenga un servicio estatal
exactamente equivalente a los ingresos obtenidos en esa regin o provincia. Se
produciran consecuencias absurdas, aparte de la dudosa mejora general del
pas que ello reportara. Por otro lado, dice el autor que es necesario reconocer
que un Estado que piense obtener con el gasto el mximo de utilidad para la
comunidad, debe practicar un adecuado sistema de compensaciones para evitar
perjudicar a determinadas regiones en beneficio de otras. Debe tender,
indudablemente, a un desarrollo equilibrado de todas las regiones que integran
el pas.
LMITES DEL GASTO PBLICO.- Ninguna Nacin puede

disfrutar de ms de lo que produce, lo cual nos lleva al problema de los lmites.
Parece imposible establecer lmites a priori a los gastos pblicos. Ello se debe
a que segn la realidad demuestra, no se trata de un problema que pueda ser
resuelto mediante anlisis econmicos, porque en definitiva, se trata de una
cuestin de naturaleza poltica.
Si esto es as, resulta difcil fijar la real utilidad de frmulas rgidas de
delimitacin estableciendo, por ejemplo, determinada proporcin del gasto en
relacin con la renta nacional o el PBI. No obstante, se ha sido el mtodo
elegido en la Argentina por la ley 25.112 de solvencia fiscal.
Los autores modernos sostienen que los gastos pblicos pueden llegar
hasta aquel lmite en que la ventaja social que brindan, se compensa con los
inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso de los particulares.
As, se ha elaborado un concepto, llamado de la utilidad social
mxima, que puede enunciarse del siguiente modo: el Estado deber ampliar
sus gastos hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de dichas
erogaciones se vea compensada por el inconveniente social de un aumento
correspondiente a las exacciones pblicas.
GANGEMI piensa que, de ordinario, los entes pblicos no pueden
superar un cierto lmite en la expansin del gasto, lmite que se impone para no
agravar la presin tributaria y no crear inflacin.
29

En el ao 2004 se sanciona la Ley 25.917, que tambin incluye reglas
macrofiscales de gasto pblico y de endeudamiento. Conceptualmente, no
haba variado mucho, pero s el contexto econmico y poltico.
Su art. 10 no prev ya un lmite al endeudamiento como la ley de
solvencia fiscal, pero s pone un lmite al gasto pblico, no slo para el
gobierno nacional, sino tambin para las provincias.
El problema es que no se poda obligar a las provincias a esto, porque
tenemos un rgimen federal; por ello, hubo que invitarlas a hacerlo. De todas
formas, las provincias que no se adheran no podan luego endeudarse en el
exterior con el aval del gobierno nacional. Salvo San Luis y La Pampa, el resto
de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires se adhirieron.
El art. 19 estableci que deba preverse siempre los recursos
suficientes para hacer frente al gasto pblico.
Desde el ao 2010, los lmites al endeudamiento de las provincias
estn suspendidos se suspendi su exigencia, dado que se verifica desde
entonces una cierta crisis econmica que debilit la situacin financiera del
sector pblico provincial.
Se suspendi la aplicacin del rgimen de responsabilidad fiscal a
travs de las sucesivas leyes de presupuesto. Las provincias, a su vez, adhieren
a esas suspensiones.
Ms all de todos los postulados que los expertos puedan efectuar, es

poco lo que puede decirse acerca de la capacidad de los gobiernos para cobrar
impuestos y hacer gastos. Todo ello es materia opinable que depende de las
circunstancias de tiempo y lugar.
Segn CLARK, cuando los impuestos de una nacin ascienden a ms
de una cuarta parte del ingreso nacional, el resultado habr de ser
necesariamente inflacionario.
REGLAS MACROFISCALES.- Constituyen un lmite normativo
legal, constitucional o convencional, propio de un tratado de integracin, de
determinadas variables financieras que pueden ser el gasto, el endeudamiento,
la emisin de moneda, la tasa de inters, el nivel de dficit, etc.
Estas normas pueden cuantificar dichos lmites pero, por lo general, se
dictan en tiempos de cierta estabilidad econmica, dado que cuando se produce
una emergencia econmica, la cuantificacin de tales variables por parte de
normas rgidas suele ser un inconveniente.
Tiene mucho que ver con la matiz poltica del momento y requiere que
no haya demasiados cambios, marchas y contramarchas, que puedan variar la
situacin.
En 1999 se sanciona en Argentina la Ley 25.152 de solvencia fiscal,
mal llamada ley de convertibilidad fiscal.
Por aqul entonces, la ley de convertibilidad ya limitaba, aunque
INDIRECTAMENTE, el gasto pblico, dado que no se poda emitir moneda si
no se contaba con las reservas correspondientes. La contracara de la
convertibilidad fue el gran endeudamiento (y dficit) del Estado.
La Ley 25.152 viene a limitar de forma DIRECTA el dficit y, en
definitiva, el gasto pblico, en forma escalonada descendente.
El art. 2, inc. b), pona un lmite del dficit para el ao 2001, 2002,
2003, 2004 y 2005, dficit que ao a ao deba ser menor, hasta llegar a un
presupuesto equilibrado en el 2005.
La ley no se cumpli, no termin siendo aplicada en el perodo 20012002 porque no se poda y hubo una emergencia econmica e institucional
grave.
El inc. c) estableca que el aumento del gasto pblico por ao no poda
ser mayor que el incremento del PBI.
EFECTOS ECONMICOS.- Para darse cuenta de los efectos que

produce el gasto pblico debe considerarse lo importante que resulta el
volumen de los gastos con relacin al producto bruto interno.
El gasto pblico suele exceder largamente el 30% del PBI. La sola
existencia de un gasto de semejante magnitud tiene considerable influencia
sobre la economa. Cualquier modificacin en su cuanta tanto si se trata de
un aumento como de una disminucin tiene un inevitable efecto econmico.
Tambin la tiene cualquier modificacin de los diversos elementos que
integran el gasto.
Durante el apogeo de las ideas intervencionistas se pens que el efecto
propulsor de los gastos pblicos poda ser suficiente para poner en movimiento
una recuperacin econmica o al menos para retener o retardar el proceso de
contraccin.
30

denomina jurisdiccin y comprende cada uno de los poderes integrantes de
la estructura administrativa y de sus respectivas dependencias. En la
organizacin institucional argentina, la divisin fundamental es la siguiente:
a) Poder Ejecutivo;
b) Poder Legislativo;
c) Poder Judicial.
La clasificacin jurisdiccional prosigue con la divisin de cada uno de
esos poderes en sus ramos o dependencias componentes. As, por ejemplo,
dentro del Poder Ejecutivo tenemos: Presidencia de la Nacin; Ministerio del
Interior; Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto,
etc.
Las dependencias del Poder Legislativo son la Cmara de Diputados y
el Senado.
A su vez, el Poder Judicial cuenta con los gastos de la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin y de los tribunales inferiores.
Estos rganos y departamentos, a su vez, se dividen en escala
descendente en las diferentes direcciones y oficinas.
En ciertos pases industrializados, este resultado se log y as surgi un

nuevo ciclo econmico que hizo recobrar vida a la economa. En cambio, la
misma frmula fracas en otros pases, especialmente en los subdesarrollados.
Los efectos econmicos dependen en gran medida de la naturaleza de
los gastos que se realizan o se aumentan.
No obstante, esto tiene un alto grado de relatividad, ya que la poltica
financiera depende de las circunstancias particulares de cada economa y del
estado o coyuntura en que sta se encuentre.
COMPARACIN DE LOS GASTOS PBLICOS CON LOS
PRIVADOS.- En primer lugar, la diferencia ms importante consiste en que el
sujeto del gasto pblico es el Estado, mientras que el del gasto privado es el
particular. Esto es fundamental porque el Estado es perpetuo y, el individuo,
perecedero. De ah que los gastos del primero estn en relacin tanto con el
presente como con el futuro, contrariamente a lo que sucede con el particular
que, al realizar sus gastos, tiene en cuenta la limitacin de su existencia. En
segundo lugar, mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus
intereses particulares, el Estado persigue, con ellos, fines de inters general.
En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su
mayor parte provienen de la coaccin, mientras que los individuos carecen de
ese instrumento como forma legal de procurarse ingresos. En cuarto lugar,
como el Estado debe satisfacer necesidades pblicas, por lo general primero
conoce el gasto que va a efectuar y sobre esa base se procura los recursos. El
particular, al contrario, adeca sus gastos a los ingresos con que cuenta.
En quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos
necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos
previamente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular,
en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuanta como
al destino de sus erogaciones.
2) POR FINALIDADES Y FUNCIONES. En esta clasificacin, los

gastos se distribuyen segn la necesidad a cuya satisfaccin tienden o al fin del
Estado que pretenden llenar (gastos de justicia, de enseanza, de defensa
nacional, de salubridad, etc.). En realidad, la distribucin jurisdiccional o
institucional revela, en cierto modo, el destino del gasto, porque la
competencia de los departamentos del Estado resulta de las finalidades y
funciones que deben cumplir.
Esta clasificacin funcional de los gastos pblicos es muy aceptada en
los presupuestos modernos porque permite identificar con mayor claridad la
orientacin seguida por el Estado y el tipo de necesidades que prefiere atender
prioritariamente.
3) POR LA CONSTANCIA O POR LA PERMANENCIA DEL GASTO.
Segn el primer criterio (constancia), son gastos fijos los que no dependen de
una mayor actividad o de que aumente el rendimiento de los entes dedicados a
la prestacin de servicios divisibles; son gastos variables los directamente
vinculados con la mayor actividad o produccin.
Conforme al segundo criterio (permanencia), son gastos fijos los
repetidos de un ejercicio a otro con un monto prcticamente invariable; son
CLASIFICACIN DE LOS GASTOS.a) CRITERIO JURDICO-ADMINISTRATIVO.

1) JURISDICCIONAL O INSTITUCIONAL. Esta clasificacin atiende
a la estructura organizativa del Estado y expone las distintas unidades
institucionales que ejecutarn el presupuesto. Cada unidad institucional se
31

Gastos de inversin son todas aquellas erogaciones del Estado que
significan un incremento directo del patrimonio pblico. Pueden consistir en
pagos por la adquisicin de bienes de produccin (maquinarias, equipos), por
inversiones en obras pblicas infraestructurales (presas hidroelctricas,
viaductos, carreteras, puentes) o por inversiones destinadas a industrias clave
(siderurgia, petroqumica, fabricacin de equipo pesado), ya sean stas de
explotacin pblica o privada; en ese ltimo caso, la inversin s hace en forma
de prstamo o aporte de capital.
Mientras que los gastos de funcionamiento retribuyen bienes de
consumo o prestaciones de servicios, los gastos de inversin retribuyen bienes
de capital y, por consiguiente, contribuyen a aumentar el capital del sector
pblico de la economa. Aqu el parecido con los gastos extraordinarios
desaparece, ya que las erogaciones de inversin no pueden ser consideradas
excepcionales o anormales.
gastos variables los que sufren alteraciones notorias en su monto o tienen

carcter extraordinario, apareciendo en unos ejercicios y faltando en otros.
b) CRITERIO ECONMICO. La doctrina financiera del liberalismo
clsico distingui entre gastos pblicos ordinarios y extraordinarios.
Al entrar en decadencia las ideas liberales, tom cuerpo el
intervencionismo (Keynes y sus seguidores), que consider invlida la
clasificacin recin mencionada por errores conceptuales y carencia de
precisin. Pero cuando retornaron las ideas liberales aggiornadas, volvi a
tomar vigencia esta clasificacin que, al ser recogida por la legislacin
financiera moderna, se atemper en su vaguedad.
Se los caracteriz doctrinalmente de la siguiente manera:
1) GASTOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS. Gastos pblicos
ordinarios son las erogaciones habituales normales de la Administracin, es
decir, las reiteradas en el curso de los ejercicios financieros de la hacienda. Por
ejemplo, las destinadas a sueldos, adquisicin de efectos, conservacin de
inmuebles, servicios de la deuda pblica consolidada, etc.
Gastos pblicos extraordinarios son las erogaciones destinadas a
satisfacer necesidades imprevistas, excepcionales, eventuales o contingentes,
no repetidas con regularidad en los distintos ejercicios de la hacienda. Por
ejemplo, los atinentes a obras pblicas, adquisicin de inmuebles y otros
bienes de uso, aportes de capital a empresas del estado, aportes a planes de
fomento econmico y otros destinos a surgir segn contingencias imposibles
de establecer anticipadamente
3) GASTOS DE SERVICIO Y DE GASTOS DE TRANSFERENCIA. En

los gastos de servicio (o con contrapartida) se cambia el dinero del gasto por
un servicio prestado o una cosa comprada (p. ej., gastos en remuneracin del
personal estatal, o en pago a los proveedores, mientras que en los gastos de
transferencia (o sin contrapartida) no hay contravalor alguno y el propsito de
la erogacin es exclusivamente promocional o redistributivo (p. ej., subsidios a
empresas privadas deficitarias cuya produccin es esencial, subvenciones a
entidades de bien pblico, asistencia mdica gratuita, pensiones por accidentes
de trabajo, enfermedad, vejez y muerte).
CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PBLICOS.- En todos los
pases del mundo, los gastos del Estado han tendido a incrementarse. En
perodos cortos se pueden observar estabilizaciones o descensos; pero,
considerndolos en perodos largos, la curva siempre parece ascendente. A
grandes rasgos, el crecimiento de los gatos se desarroll en ritmo lento hasta
1914 y se aceler notoriamente a partir de tal fecha.
Para Griziotti, entre los motivos provocantes del aumento de los gastos
pblicos, se deben distinguir las causas aparentes (p. ej., variacin del signo
monetario y evolucin de las reglas presupuestarias), las relativas (p. ej.,
anexiones territoriales o aumentos de poblacin) y las reales (p. ej., gastos
militares o burocrticos).
2) GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Y GASTOS DE INVERSIN.

Gastos de funcionamiento son los pagos que el ente pblico debe realizar en
forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los
servicios pblicos y de la administracin en general. Pueden ser gastos de
consumo (p. ej., conservacin y reparacin de inmuebles, adquisicin de
muebles) o retributivos de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y
honorarios de funcionarios y empleados). No significan un incremento directo
del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general del
sistema econmico y son tan necesarios como los gastos de inversin. En
lneas generales, los gastos de funcionamiento se parecen a los gastos
ordinarios.
32

e) AYUDA A ZONAS SUBDESARROLLADAS. En los ltimos tiempos
ha surgido en el mundo occidental, la necesidad imperiosa de combatir la
miseria en el propio pas ayudando a sus regiones ms atrasadas. Incluso, y por
razones ticas, se piensa que tambin hay que auxiliar a los pases indigentes.
Si la causa es aparente, equivale a decir que es ficticia y, en

consecuencia, deja de ser una verdadera causa. Algo similar ocurre con las
causas relativas, que se hallan compensadas en s mismas puesto que los
aumentos de los gastos ocurren paralelamente al aumento de los recursos. Lo
que realmente interesa, dice Villegas, es examinar las autnticas causas (las
reales) por las cuales los Estados en general han seguido la tendencia sealada.
f) AUMENTO DE LOS COSTOS. El incremento considerable de

costos de los bienes y servicios incide considerablemente en los presupuestos
pblicos, aparte de que el progreso tcnico determina gastos antes
desconocidos.
a) GASTOS MILITARES. Una de las principales causas del aumento

experimentado ha sido la guerra en general y, especialmente, las dos guerras
mundiales. Las guerras habitan a los contribuyentes a pagar impuestos
elevados, y es raro que los presupuestos posteriores a ellas vuelvan a los
niveles antiguos.
Mas an, sin que sea necesario hablar de las guerras, es notorio que el
equipamiento racional de las fuerzas armadas modernas exige sumas que se
incrementan por las tensiones internacionales, los conflictos regionales y los
nuevos armamentos, cada vez ms sofisticados.
g) BUROCRACIA. La burocracia no es la simple suma de

funcionarios, sino un algo intangible, pero omnipresente, que acta a travs de
una maraa de regulaciones y procedimientos superabundantes, y cuya nica
justificacin es incrementar el nmero de empleados estatales. Esta burocracia,
cada vez ms frondosa, ahora el cuerpo social y es un importante factor de
incremento perjudicial del gasto pblico.
b) PROSPERIDAD DEL SISTEMA ECONMICO. A medida que el

sistema econmico va adquiriendo niveles ms elevados de produccin,
quedan ms ingresos libres y se adquiere mayor capacidad econmica, que es
captada inmediatamente por nuevos y mayores impuestos. Los mayores
ingresos permiten mayores gastos porque la propia sociedad requiere de
enseanza, proteccin de los dbiles, carreteras, salubridad y otras erogaciones
que aumentan vigorosamente a medida que avanza la prosperidad.
c) URBANIZACIN. Es u hecho generalmente conocido que ciertas
funciones ciudadanas, como el aprovisionamiento de aguas y desages
cloacales, la proteccin policaca y la organizacin de las ciudades por sus
municipios, se ajustan a la regla de aumentar los gastos, y por mucho que se
hagan grandes economas en otros rdenes, el resultado es siempre una
elevacin de stos.
d) DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA. Esta forma de gobierno
que no obstante es la mejor a la que pueden aspirar los Estados tiende a la
liberalidad en los gastos porque a veces no se puede prescindir de la presin de
grupos o sectores con influencia poltica que satisfacen sus intereses
particulares a costa del presupuesto del Estado, ni de gobernantes que realizan
obras pensando slo en los votos.
33

sociales (redistribucin de riqueza, aceleracin de la tasa de crecimiento,
estmulo o desaliento a ciertas actividades).
Por eso, las concepciones financieras modernas consideran que el
recurso no puede limitarse a asegurar la cobertura de los gastos indispensables
de administracin, sino que es uno de los medios de que se vale el Estado para
llevar a cabo su poltica intervencionista en la economa general.
Los ingresos devengados a favor del Estado, suelen designarse
indistintamente con las palabras recurso, ingreso o entrada.
No obstante, pensamos que es correcto diferenciar la palabra recurso,
que tiene el carcter de toda suma devengada (o sea, en potencia), de las
palabras ingresos o entradas, que se refieren especficamente a aquellas sumas
que efectivamente entran en la tesorera. Si bien este distingo es
cientficamente adecuado, no siempre lo hacen los autores y, en general, los
tres trminos se utilizan indistintamente y con sentido equivalente.
UNIDAD VI:
1.- Los recursos pblicos.- Concepto.- Evolucin.- Nocin jurdica.- Concepto
de legitimidad.- Flujo y disponibilidad.- Propiedad.2.- Clasificacin de los recursos pblicos.- Nocin jurdica.- Criterio de
distincin.- Recursos originarios.- Recursos derivados.- Otras clasificaciones.3.- Cubrimiento del gasto pblico.- Nocin.- Principios.- Constitucin
Nacional.- Constitucin Provincial.4.- Poder tributario.- Concepto.- Caractersticas del poder tributario.- Lmites
del poder tributario.- Limitaciones formales.- Limitaciones materiales.Clasificacin de recursos derivados.5.- Poder monetario.- Concepto.- Creacin de instrumentos de pago.Moneda.- Emisin.- La moneda como fuente de recursos pblicos.- La
inflacin.- Normas constitucionales.6.- Bienes vacos.- Concepto.- Liberalidades.- Concepto.- Penalidades
pecuniarias.- Concepto.7.- Dominio comercial e industrial.- Concepto.- Evolucin.- Empresas del
Estado.- Legislacin.- Recursos.-
EVOLUCIN HISTRICA.- En cuanto a la obtencin de recursos,

las haciendas del mundo antiguo presentan una gran heterogeneidad. En
general, puede decirse que las necesidades financieras eran cubiertas mediante
prestaciones de los sbditos y de los pueblos vencidos, con rentas
patrimoniales y por medio de monopolios estatales; se nota, sin embargo, un
neto predominio de los ingresos patrimoniales provenientes del dominio
particular del monarca (p. ej., minas y tierras). Sucede que en esas pocas no se
distingua el patrimonio del Estado del patrimonio particular del soberano.
Sin embargo, existieron en esas pocas rudimentos de tributacin. As,
se afirma que los griegos conocan una especie de impuesto progresivo sobre la
renta y que los egipcios imponan gravmenes a los consumos. En cuanto a
Roma, nos encontramos con diferentes tributos importantes, que incluso han
servido como antecedente para formas impositivas actuales (p. ej., la vicesima
hereditatum).
Durante la Edad Media, el patrimonio del Estado continu confundido
con el del soberano y fue la principal fuente de recursos, ya que los tributos
perdieron importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos.
En ese perodo histrico se desarroll el sistema de regalas, contribuciones
que deban pagarse al soberano por concesiones generales o especiales que
aqul haca a los seores feudales (p. ej., el derecho de acuar moneda o el de
utilizar el agua). Tambin se difundieron las tasas, que los sbditos deban
RECURSOS DEL ESTADO

CONCEPTO.- Los recursos pblicos son aquellas riquezas que se
devengan a favor del Estado para cumplir sus fines, y que en tal carcter
ingresan en su tesorera.
El concepto de recurso pblico ha sufrido una profunda
transformacin, tal como sucedi con el gasto pblico y con la ciencia
financiera en general. Ello se debe a que el concepto sobre las funciones
estatales se ha ido ampliando, y se admite que el Estado debe intervenir en la
economa nacional, tratando de asegurar el bienestar social y el desarrollo
econmico.
Por otra parte, y as como la ciencia financiera advirti que los gastos
estatales por s mismos, y con prescindencia de la puesta en marcha de los
servicios pblicos, podan producir importantes influencias en las economas
nacionales, algo semejante se observ con respecto a los ingresos pblicos: la
sola circunstancia de que el Estado, recurriendo a sus distintas fuentes de
recursos obtenga ingresos, produce decisivos efectos tantos econmicos como
34

Ello oblig a retomar las viejas teoras segn las cuales el grueso de
los recursos deba surgir de la fuente tributaria.
pagar a los seores feudales por determinados servicios que stos les
prestaban. Puede observarse que estas prestaciones no son estrictamente
tributarias, puesto que estn ms vinculadas a la idea de propiedad del dominio
seorial.
Posteriormente, la formacin gradual de los grandes Estados motiv
profundas transformaciones en el sistema del ingreso pblico. Para restaurar su
poder, el rey utiliz precisamente privilegios caractersticos del feudalismo.
Como seor, perciba rentas de sus tierras; despus utiliz el sistema de
ayudas para reclamar a sus vasallos el derecho de percibir rentas en sus
respectivos dominios: en lugar de ser pagada por el seor, la ayuda era
percibida por el rey directamente de los habitantes de los diversos dominios
seoriales. Estas ayudas fueron en un primer momento excepcionales (p. ej.,
cuando era necesario reclutar soldados). Pero como luego se precis un ejrcito
estable, se tendi a darle carcter permanente. Una vez concedida la
autorizacin, el rey se aprovech de ella para recaudar anualmente la ayuda.
Este sistema de ayudas feudales hizo surgir la concepcin del impuesto
moderno.
Sin embargo, dicha concepcin sufri profundas modificaciones.
Primitivamente, predominaba una concepcin autoritaria y, por lo general,
arbitraria con respecto al impuesto.
Despus de la Revolucin Francesa, esta concepcin se modific
sensiblemente. Surgieron las ideas liberales, que repudiaban la
discrecionalidad y el autoritarismo y que queran encontrar justificativos ticos
en el impuesto, considerndolo como un precio que se pagaba al Estado por los
servicios generales prestados. Gan terreno tambin la idea de graduar ese
principio segn la potencialidad econmica de los ciudadanos. Asistimos al
decrecimiento de los recursos patrimoniales, y ya en el siglo XIX el Estado
obtena la mayor parte de sus ingresos de los recursos tributarios.
En el siglo XX, al imponerse las ideas intervencionistas pareci que la
asuncin del Estado de ciertas actividades econmicas comerciales e
industriales se constituira en una nueva e interesante fuente de ingresos.
Quizs as haya sido en algunos pases y en relacin con ciertas
empresas, pero en la generalidad de los casos (especialmente en nuestro pas)
el Estado demostr ser un psimo administrador de empresas y en lugar de
brindar ingresos produjo prdidas, aparte de suministrar desastrosos servicios.
CLASIFICACIN DE LOS RECURSOS PBLICOS.- Siguiendo

los criterios de la ley 24.156 respecto de la manera en que los recursos deben
ser ordenados en el presupuesto de la Nacin, Villegas cree que es til y
conveniente clasificar los recursos segn los rubros, no olvidar las renacidas
clasificaciones econmicas y tomar en cuenta tambin la que distingue los
ingresos segn su origen.
a) CLASIFICACIONES ECONMICAS. Los liberales clsicos
distinguieron los recursos en ordinarios y extraordinarios. Esta distincin fue
objeto de fuertes crticas y dejada de lado por el derecho positivo. No obstante,
recobr fuerza cuando resurgi el auge de los postulados liberales modernos y
se dictaron leyes que precisaron tajantemente ambas categoras.
1) RECURSOS ORDINARIOS. Son todos los percibidos por el Estado
en forma regular y continua, como por ejemplo, los impuestos que se recaudan
peridicamente. El concepto est ntimamente ligado al de gastos pblicos
ordinarios, o sea, las erogaciones habituales que se reiteran en los diversos
ejercicios financieros.
2) RECURSOS EXTRAORDINARIOS. Son aquellos excepcionales u
ocasionales que carecen de la regularidad de los anteriores. Por ejemplo, los
impuestos patrimoniales por nica vez, y los ingresos obtenidos por
prstamos (deuda pblica) o mediante manipulaciones monetarias, aparte de
otras modalidades tendientes a lograr fondos no peridicos. Este concepto se
asemeja al de gastos pblicos extraordinarios, o sea, las erogaciones que
forzosamente hay que hacer para cubrir necesidades imprevistas e imperiosas,
aunque no repetidas con regularidad en los distintos ejercicios de la hacienda.
Las disposiciones presupuestarias establecen la sensata regla segn la
cual los recursos permanentes financian gastos permanentes, los recursos
transitorios financian gastos transitorios y los recursos excepcionales financian
gastos excepcionales.
Una clasificacin econmica importante es la que divide a los recursos
en efectivos y no efectivos.
35

c) CLASIFICACIN POR RUBROS. Est mencionada en la
reglamentacin del art. 14 de la ley 24.156 (decr. regl. 2666/92), que describe
las estructuras programticas de la Administracin, y en la reglamentacin del
art. 20, segn la cual el presupuesto general de la Administracin nacional
debe contener esta clasificacin junto con la econmica. Adems, al exigir las
informaciones que debe contener, como mnimo, el proyecto de presupuesto
que el Poder Ejecutivo (en realidad, el Jefe de Gabinete) enva al Congreso, se
menciona tanto el clculo de recursos de la Administracin central como el de
cada uno de los organismos descentralizados, todos ellos clasificados pro
rubros (art. 25, inc. a, ley 24.156). El decr. regl. 2666/92 tambin expresa que
el proyecto de recursos debe ser estructurado por rubros, con la aclaracin de
que en cada uno de ellos deben figurar los montos brutos a recaudarse sin
deduccin alguna.
El sistema incluye los siguientes rubros:
1) RECURSOS EFECTIVOS. Importan un ingreso de dinero para el

Estado sin que se produzca una salida patrimonial equivalente; no originan una
transferencia correlativa de bienes patrimoniales (p. ej., el producido de los
tributos, y las rentas que devengan los bienes de propiedad del Estado).
2) RECURSOS NO EFECTIVOS. Son entradas para el Estado
compensadas por una salida patrimonial (p. ej., los recursos pecuniarios
provenientes de la venta de bienes del dominio privado del Estado porque, al
mismo de generarse la entrada de dinero, se produce la baja de un bien en el
patrimonio estatal).
Esta clasificacin tiene el inconveniente de que deja recursos sin
catalogar. As, el producto de la colocacin de emprstitos y, en general, las
operaciones de crdito realizadas por el Estado no encuadran en el grupo de los
recursos efectivos, ni tampoco en el de los no efectivos.
b) CLASIFICACIONES POR SU ORIGEN.
1) RECURSOS CORRIENTES. stos se dividen en tributarios,

describindose all los diferentes gravmenes e incluso los aportes de previsin
social, y no tributarios, entre los cuales se consignan rentas, utilidades, tarifas,
etc.
1) ORIGINARIOS. Son los que provienen de los bienes patrimoniales

del Estado o de diversos tipos de actividades productivas realizadas por aqul.
2) DERIVADOS. Son los que las entidades pblicas se procuran
mediante contribuciones provenientes de las economas de los individuos
pertenecientes a la comunidad. Estas entradas comprenden una variada gama
de ingresos, no slo de distinta importancia cuantitativa para el Estado, sino
tambin de diversa naturaleza jurdica. Nos referimos a los recursos tributarios,
a los provenientes del crdito pblico, a los obtenidos por sanciones
pecuniarias, a los ingresos provenientes de gestiones de tesorera, etc. No
obstante su diversidad, estos recursos tienen una caracterstica comn que
permite considerarlos dentro de una misma categora: en todos los casos el
Estado los obtiene ejerciendo sus poderes soberanos.
Este ejercicio se transforma en coactivo cuando se trata de tributos y
emprstitos forzosos, mientras que los provenientes del crdito pblico tienen
naturaleza contractual, pero implican tambin la utilizacin de la soberana
financiera (DOMINIO FINANCIERO), ya que slo en virtud de tal poder
puede contraerse deuda pblica. Lo mismo ocurre con el emisionismo y otras
medidas monetarias. De ah que las relaciones entre el Estado y los
particulares, con motivo de estos ingresos, siempre estn gobernadas por
normas de derecho pblico.
2) RECURSOS DE CAPITAL. Se consideran tales:

a) La venta de activos fijos con el consiguiente detalle de los bienes de
que se trata;
b) El reembolso de prstamos;
c) El uso del crdito;
d) Remanentes de ejercicios anteriores.
3) RECURSOS DE FINANCIAMIENTO. Son los adelantos otorgados a
proveedores y contratistas en ejercicios anteriores, y las contribuciones de la
Administracin nacional, incluyndose en este rubro los aportes para financiar
erogaciones corrientes, de capital y otras erogaciones diferentes.
CUBRIMIENTO DEL GASTO PBICO
CONSTITUCIN NACIONAL.- Su art. 4 establece que El
Gobierno federal provee a los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro
nacional formado del producto de derechos de importacin y exportacin, del
36

La concrecin de la obligacin tributaria, o sea, su constitucin a cargo
de sujetos determinados, se producir solamente si ellos quedan encuadrados
dentro de los presupuestos de hecho previstos por las normas legales.
Si as sucede, el Estado se convierte en el titular de un derecho
subjetivo tributario. Frente a l tendr obligados a dar, a hacer o a no hacer.
Mientras ello no ocurra y la potestad tributaria se mantenga como mera
facultad, el Estado tendr frente a s a la comunidad, es decir, a un
conglomerado de sujetos indeterminados.
de la venta o locacin de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos,

de las dems contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la poblacin
imponga el Congreso General, y de los emprstitos y operaciones de crdito
que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin, o para empresas
de utilidad nacional.
CONSTITUCIN PROVINCIAL.- Su art. 5 establece que: El
gobierno de la Provincia provee a los gastos pblicos con los fondos
provenientes de las contribuciones que establezca la ley; de las rentas
producidas por sus bienes y servicios; de la enajenacin de bienes de su
pertenencia; de la propia actividad econmica que realice; y de las operaciones
de crdito que concierte.
Todos los habitantes de la Provincia estn obligados a concurrir a los
gastos pblicos segn su capacidad contributiva. El rgimen tributario puede
inspirarse en criterios de progresividad.
LOS TRIBUTOS COMO RECURSOS FINANCIEROS.- La

mayor parte de los ingresos con los cuales los pases no colectivistas cubren
sus erogaciones provienen de las detracciones coactivas de riqueza
denominadas tributos.
Los tributos son prestaciones obligatorias, generalmente en dinero,
exigidos por el Estado en virtud de su poder de imperio, para atender sus
necesidades y realizar sus fines polticos, econmicos y sociales. En otras
palabras, son detraimientos de parte de la riqueza individual o particular que se
operan a favor del Estado merced a su poder de imposicin.
Este detraimiento, sin embargo, no equivale al imperio de la
arbitrariedad, ni podra el Estado en un rgimen jurdico de convivencia
civilizada que sustentare el respeto y las garantas de los derechos individuales,
forzar o apartarse de tales postulados bsicos. La tributacin queda por ende
sujeta a reglas de derecho, segn lo establecido por la Constitucin y las leyes
dictadas en su consecuencia.
POTESTAD TRIBUTARIA
CONCEPTO.- Es la facultad que tiene el Estado de crear, modificar o
suprimir unilateralmente tributos. La creacin obliga al pago por las personas
sometidas a su competencia. Implica, por tanto, la facultad de generar normas
mediante las cuales el Estado puede compeler a las personas para que le
entreguen una porcin de sus rentas o patrimonios para atender las necesidades
pblicas.
CARACTERSTICAS.- La potestad tributaria significa, por un lado,
supremaca y, por otro, sujecin. Es decir, hay un ente que se coloca en un
plano superior y, frente a l, una masa de individuos ubicada en un plano
inferior. No existen deberes concretos correlativos a la potestad tributaria
abstractamente considerada, sino un status de sujecin por parte de quienes
estn bajo su mbito. El despliegue de la facultad tributaria significa
emanacin de normas jurdicas en base a las cuales se instituyen las
contribuciones coactivas, llamadas tributos.
El ejercicio de la potestad tributaria, desde el punto de vista jurdico,
no reconoce ms lmites que los que derivan de los preceptos constitucionales.
LIMITACIONES FORMALES. PRINCIPIO DE LEGALIDAD.Es un principio fundamental del derecho tributario sintetizado en el aforismo
no hay tributo sin ley que lo establezca.
En la historia constitucional, a partir de la Carta Magna inglesa de
1215, la reivindicacin del poder parlamentario para consentir los tributos fue
uno de los principales motivos de lucha contra el podero absoluto de los
monarcas.
El principio de legalidad requiere que todo tributo sea sancionado por
una ley, entendida sta como la disposicin que emana del rgano
constitucional que tiene la potestad legislativa conforme a los procedimientos
establecidos por la Constitucin para la sancin de las leyes. En la historia del
37

Respecto al alcance del principio, corresponde hacer algunas
precisiones:
1) Rige para todos los tributos por igual.
2) Los decretos reglamentarios dictados por el Poder Ejecutivo no
pueden crear tributos ni alterar sus aspectos estructurantes, ya que ello
importara violar el principio de legalidad. Por supuesto que tampoco puede
hacerlo el rgano fiscal (AFIP, API) mediante resoluciones generales o
interpretativas.
3) Ni el Poder Ejecutivo mediante decretos, ni el rgano fiscal
mediante resoluciones generales o interpretativas, pueden delinear aspectos
estructurantes del tributo, aun cuando haya delegacin legal. Ello porque la
Constitucin Nacional establece expresamente el principio de legalidad y no
contempla excepciones a l por va de delegacin. Si la Constitucin no lo
autoriza, la atribucin legislativa es tericamente indelegable.
El art. 99, inc. 3 de nuestra Constitucin Nacional establece que el
Poder Ejecutivo no podr emitir disposiciones de carcter legislativo en
ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable. Si bien el siguiente
prrafo del inciso, y desdibujando en parte la prohibicin, autoriza al Poder
Ejecutivo para dictar decretos de necesidad y urgencia, quedan excluidas de tal
posibilidad las normas que regulan la materia tributaria, entre otras.
Quiz la ms trascendente modificacin en materia de reserva legal,
producida por la reforma constitucional de 1994, ha sido la de prohibir en
forma expresa la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en
materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo
fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el Congreso establezca (art.
76).
Sin embargo, nuestra realidad poltica e institucional demuestra que se
ha hecho un uso abusivo de esta clusula. Un ejemplo claro de ello es la Ley
de competitividad 25.413, que crea el impuesto sobre los crditos y dbitos
bancarios, delegando en el Poder Ejecutivo la facultad de determinar el alcance
definitivo del tributo, eximir algunas actividades y disponer que constituya un
pago a cuenta del impuesto a las ganancias y al valor agregado del titular de la
cuenta o, en su caso, del rgimen de monotributo.
Al respecto, la doctrina acepta que en materia de exenciones exista
delegacin de facultades mediante ley al Poder Ejecutivo para concederlas,
pero ello es una pequeez al lado de las facultades delegadas por la ley 25.413.
consentimiento del impuesto por el pueblo se encuentran las causas de la

historia poltica de Inglaterra, puesto que las luchas entre los reyes y los
parlamentos, por la abolicin unos y por la exigencia otros, del mencionado
principio, marca una de las ms notables y largas etapas de los acontecimientos
histrico-polticos de esa nacin, dando origen a la reafirmacin del principio a
travs del Act of Appropiation (1626), la Petition of Rights (1628) y el Bill of
Rights (1688).
El principio halla su fundamento en la necesidad de proteger a los
contribuyentes en su derecho de propiedad. Los tributos importan restricciones
a ese derecho, ya que en virtud de ellos se sustrae, a favor del Estado, algo del
patrimonio de los particulares.
El principio de legalidad no puede significar que la ley se limite
proporcionar directivas generales de tributacin, y que los elementos bsicos
del tributo sean delegados para su regulacin por el Poder Ejecutivo.
Conforme a nuestra realidad constitucional, en la Argentina la ley debe
contener, por lo menos, los elementos bsicos y estructurantes del tributo, que
son:
1) Configuracin del hecho imponible;
2) La atribucin del crdito tributario a un sujeto activo determinado;
3) La determinacin del sujeto pasivo;
4) Los elementos necesarios para la fijacin del quantum, es decir,
base imponible y alcuota;
5) Las exenciones neutralizadoras de los efectos del hecho imponible.
Tambin corresponde que surja de la ley la configuracin de
infracciones tributarias y la imposicin de sanciones, as como el
procedimiento de determinacin.
En nuestra Constitucin el principio de legalidad deriva del art. 17, que
garantiza la propiedad como inviolable y establece que el Congreso puede
imponer las contribuciones que se expresan en el art. 4. Adems, el art. 19
establece de modo general que ningn habitante de la Nacin est obligado a
hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohbe.
La CSJN ha dicho que la facultad atribuida a los representantes del
pueblo para crear los tributos necesarios para la existencia del Estado, es la
ms esencial de la naturaleza y objeto del rgimen representativo republicano
del gobierno, y que el cobro de un impuesto sin ley que lo autorice es un
despojo que viola el derecho de propiedad.
38

CONCEPTO.- Son vacantes los bienes inmuebles sin dueo, y
mostrencos los bienes muebles sin dueo.
En virtud del art. 2342, inc. 3 del Cdigo Civil, son bienes privados
del Estado general o de los Estados particulares Los bienes vacantes o
mostrencos.
Adems, segn el art. 3545 in fine del Cd. Civil, No habiendo
sucesores los bienes corresponden al Estado nacional o provincial.
LIMITACIONES
MATERIALES.
CAPACIDAD
CONTRIBUTIVA.- Para SINZ DE BUJANDA, la capacidad contributiva
supone en el sujeto tributario la titularidad de un patrimonio o de una renta,
aptos en cantidad y calidad para hacer frente al pago del impuesto, una vez
cubiertos los gastos vitales e ineludibles del sujeto.
A su vez, GARCA BELSUNCE define la capacidad contributiva
como la diferencia entre la renta bruta del contribuyente y la suma que resulta
de adicionar a las erogaciones indispensables para su consumo, un adecuado
porcentaje para su ahorro y capitalizacin.
Por ahora diremos que la capacidad contributiva puede consistir en la
aptitud econmica de los miembros de la comunidad para contribuir a la
cobertura de los gastos pblicos.
La capacidad contributiva es base de las garantas materiales de la
Constitucin dice Villegas, aunque sta no mencione expresamente el
principio. Esto se debe a que la debida interpretacin de sus clusulas permite
concluir su inclusin implcita.
Segn el autor, de las nociones de igualdad, equidad y
proporcionalidad, de los arts. 4, 16 in fine, y 75, inc. 2 de nuestra
Constitucin, se desprende que la intencin de los constituyentes fue que cada
persona contribuya a la cobertura de los gastos estatales en equitativa
proporcin a su aptitud econmica de pago pblico, es decir, a su capacidad
contributiva.
As, la generalidad exige la no exencin, salvo motivos razonables, de
quienes tengan capacidad contributiva; la igualdad quiere que no se hagan
arbitrarios distingos, sino los que sean fundados en la capacidad contributiva,
salvo fines extrafiscales; la proporcionalidad garantiza contra progresividades
cuantitativas que no se adecan a la capacidad contributiva graduada segn la
magnitud del sacrificio que significa la privacin de una parte de la riqueza; la
confiscatoriedad se produce ante aportes tributarios que exceden la razonable
posibilidad de colaborar al gasto pblico; y la equidad y la razonabilidad
desean la justicia en la imposicin, estando tal concepto expresado por la idea
de que cada cual responda segn su aptitud de pago.
LIBERALIDADES
RECURSOS GRATUITOS.- Puede tambin el Estado obtener
ingresos en virtud de liberalidades, es decir, de la entrega no onerosa de bienes
por parte de terceros. stos facilitan dichos bienes en forma voluntaria y sin
que el Estado utilice su poder de imperio.
Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (p. ej.,
donaciones, legados), de entes internacionales o de Estados extranjeros (p. ej.,
ayudas internacionales para reconstruccin de daos blicos). No se incluye,
en cambio, la asistencia que los entes pblicos de un mismo Estado se prestan
entre s (p. ej., subvenciones del Estado nacional a provincias o municipios),
por cuanto, desde el punto de vista general de los ingresos, concebimos al
Estado como una unidad. Desde este aspecto, mal podra considerarse ingreso
la suma que lo es para el ente pblico auxiliado, pero que es egreso para el ente
pblico auxiliante.
PENALIDADES PECUNIARIAS
RECURSOS POR SANCIONES PATRIMONIALES.- Una de las
misiones ms trascendentales del Estado consiste en asegurar el orden jurdico
normativo, castigando mediante sanciones o penalidades a quienes lo
infringen. Entre esas sanciones estn las de tipo patrimonial (p. ej., multas),
que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para
reprimir las acciones ilcitas, e intimidar a los potenciales transgresores.
A pesar de que estas penalidades proporcionan algn ingreso, aunque
reducido, al Estado, carecen de tal finalidad; y de ah su diferencia del tributo,
cuyo objetivo esencial es obtener rentas para el ente pblico, mientras que las
penalidades patrimoniales procuran disuadir de la comisin de actos ilcitos.
BIENES VACOS
39

de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de
concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita,
etc. Esa alteracin de gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su
poder de imperio.
Como ejemplos podemos mencionar el estacionamiento medido en la
va pblica (parqumetros) y el acceso a lugares de inters turstico (ruinas
histricas, yacimientos arqueolgicos, museos, etc.).
Estos recursos entran en las arcas estatales y corresponde su inclusin
como ingresos del Estado (se trate de la Nacin, provincias o municipios).
UNIDAD VII:
1.- Recursos patrimoniales.- Concepto.- Separacin entre dominio pblico y
privado del Estado. Teoras.2.- Bienes privados del Estado.- Caractersticas.- Su fundamento jurdico.Importancia.- Enumeracin.- Gestin.3.- Dominio territorial.- Concepto.- Normas constitucionales.- Recursos del
dominio territorial.- Normas legales.4.- Dominio forestal.- Concepto.- Clasificacin de bosques.- Normas legales
sobre su explotacin.- Leyes de fomento.- Parques nacionales.- Legislacin.5.- Dominio Financiero.- Concepto.- Formas.- Banco Central de la Repblica
Argentina.- Sistema Bancario.- Recursos.- Mercado de cambios.- Concepto.Evolucin.- Recursos.- Seguros.- Reaseguros.- Poder monetario.- La moneda
como fuente de recursos.6.- Dominio minero.- Concepto.- Sistemas de explotacin.- Recursos.Clasificacin de los yacimientos.- Explotacin de hidrocarburos.-
b) BIENES DE DOMINIO PRIVADO. El Estado posee, adems, otros

bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que
no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas
vinculadas a ellos por algn tipo de contratacin. Por tanto, son bienes
enajenables y sujetos a los efectos de la prescripcin.
En cuanto a los ingresos obtenibles de estos bienes, Villegas los
agrupa as:
RECURSOS PATRIMONIALES PROPIAMENTE DICHOS O

DE DOMINIO.- Los bienes pertenecientes al Estado (Nacin, provincia o
municipio) le corresponden en virtud de un derecho de dominio que, segn
nuestro ordenamiento jurdico, es de carcter pblico o privado, de acuerdo al
origen y al destino a que estn afectados.
1) Las rentas o resultados provenientes de la explotacin (directa o

indirecta) de la venta de bienes patrimoniales, denominados bienes del
dominio privado (art. 2342, Cd. Civil).
2) Las rentas de capitales mobiliarios del Estado, o sea, los dividendos
y los intereses percibidos por l como consecuencia de su participacin en el
mercado financiero o posesin de acciones y obligaciones de empresas
particulares, ya sea por haber sido ellas privatizadas (con reserva de cierto de
nmero de acciones por parte del Estado) o por tratarse de acciones que el
Estado decidi invertir en empresas privadas por estimar que produciran
ganancias.
a) BIENES DE DOMINIO PBLICO. El Estado posee bienes

destinados al disfrute de toda la comunidad, y que son utilizables por sus
componentes en forma directa y general.
Estos bienes surgen por causas naturales (ros y sus riberas, arroyos,
lagos, costas y playas de mares, mar territorial, lagos navegables, mares
interiores, etc.) o artificiales (calles, puertos, carreteras, puentes, canales de
riego, plazas, parques, museos, bibliotecas, jardines botnicos y zoolgicos, en
fin, toda obra pblica construida para utilidad o comodidad comn). Atento a
su destino, los bienes mencionados no pueden ser objeto de apropiacin
privada (son inalienables e imprescriptibles), dado que su apropiacin por
ciertos particulares con exclusin de los dems, ocasionara un perjuicio a la
comunidad.
Por regla general, la utilizacin de estos bienes por los particulares es
gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas
3) Las rentas provenientes de la explotacin directa, o mediante

concesionarios; por ejemplo, arrendamiento de tierras pblicas o
participaciones, regalas u otros ingresos pagados por particulares que explotan
yacimientos, minas, bosques u otros bienes susceptibles de producir rditos.
Ello en virtud de su DOMINIO TERRITORIAL, MINERO y FORESTAL,
respectivamente.
40

DOMINIO FORESTAL.- La Ley 13.273 de defensa, mejoramiento
y ampliacin de bosques, establece en su art. 2 que se entiende por bosque
toda formacin leosa, natural o artificial, que por su contenido o funcin sea
declarada en los reglamentos respectivos como sujeta al rgimen de la presente
ley.
Asimismo, se entiende por tierra forestal aquella que por sus
condiciones naturales, ubicacin o constitucin, clima, topografa, calidad y
conveniencias econmicas, sea declarada inadecuada para cultivos agrcolas o
pastoreo y susceptible en cambio, de forestacin, y tambin aquellas necesarias
para el cumplimiento de la presente ley.
El art. 7 clasifica a los bosques en:
4) Las tarifas o precios cobrados por las empresas que prestan

servicios pblicos o desarrollan actividades industriales o comerciales. Ello en
virtud de su DOMINIO COMERCIAL E INDUSTRIAL.
RECURSOS DE LAS EMPRESAS ESTATALES.- Cuando una
serie de acontecimientos eclips las ideas liberales respecto al papel pasivo que
en la economa deba desempear el Estado, surgieron doctrinas que
procuraron el fortalecimiento de la actividad pblica ampliando su mbito de
actuacin e incluyendo sectores que antes estaban reservados a los particulares.
Es as como surgieron empresas estatales que se encargaron de prestar
servicios pblicos en general, y ms tarde llegaron incluso a desempear
actividades de ndole comercial o industrial.
En la actualidad, la actividad econmica y comercial del Estado se
ejecuta, en algunas oportunidades, mediante dependencias de la
Administracin, aunque en ciertos casos dispongan de autarqua. Tambin se
encauza dicha tarea empleando los siguientes tipos societarios: empresas del
Estado (leyes 13.653, 14.380 y 15.023); sociedades del Estado (ley 20.705);
sociedades de economa mixta (12.962, aprobatoria del decreto ley 15.349/46 y
disposiciones supletorias de la ley 19.550); sociedades annimas con
participacin estatal mayoritaria y minoritaria (ley 19.550).
A) PROTECTORES. Son aquellos que, por su ubicacin, sirven para:

1. Fines de defensa nacional;
2. Proteger el suelo, caminos, las costas martimas, riberas
fluviales y orillas de lagos, lagunas, islas y prevenir la erosin de las
planicies y terrenos en declive;
3. Proteger y regularizar el rgimen de las aguas;
4. Fijar mdanos y dunas;
5. Asegurar condiciones de salubridad pblica;
6. Defensa contra la accin de los elementos, vientos, aludes e
inundaciones;
7. Albergue y proteccin de especies de la flora y fauna cuya
existencia se declare necesaria.
MONOPOLIOS FISCALES (RECURSOS MIXTOS).- Con

relacin a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos y venderlos a
precio ms elevado que el de costo, incluyendo no slo la ganancia comercial
normal, sino un excedente que puede considerarse tributario. De all el nombre
de monopolio fiscal y la catalogacin que los financistas clsicos hacan de
recursos mixtos, llamndolos as porque en parte eran patrimoniales y en
parte tributarios.
En nuestro pas, el Estado no ha realizado tales actividades
monoplicas ni tiene organizadas empresas dedicadas a materializarlas.
Slo podra ubicarse dentro de estos recursos, aunque con notorias
diferencias, el producto de las actividades de los juegos de azar, que el Estado
explota en forma de monopolio. En la Repblica Argentina, las
manifestaciones del juego monopolizado estn diversificadas en hipdromos,
casinos, loteras, quinielas y otros juegos similares.
B) PERMANENTES. Son aquellos que por su destino, constitucin de

su arboleda y/o formacin de su suelo deban mantenerse, como ser:
1. Los que formen los parques y reservas nacionales, provinciales
o municipales;
2. Aquellos en que existieren especies cuya conservacin se
considere necesaria;
3. Los que se reserven para parques o bosques de uso pblico,
El arbolado de los caminos y los montes de embellecimiento anexos
tambin disfruta del rgimen legal de los bosques permanentes.
C) EXPERIMENTALES. Son bosques experimentales:
1. Los que se designen para estudios forestales de especies
indgenas;
41

b) EL EMISIONISMO COMO MEDIO DE OBTENER INGRESOS.
Ello ocurre cuando el Estado cubre su dficit presupuestario con la emisin de
papel moneda.
Pero tal finalidad, en la medida en que no vaya acompaada del
proporcional incremento de bienes y servicios a disposicin de los
consumidores, constituye un elemento de presin inflacionaria. Y si provoca
inflacin, produce los efectos de un tributo injusto para la comunidad y
perjudicial para el propio Estado, porque la inflacin es una carga que soporta
la comunidad, inequitativamente distribuida.
Pero tambin este emisionismo perjudica al mismo Estado porque los
aumentos de precios incrementan los gastos pblicos. Ante ello se hace
necesario lograr nuevos ingresos, pero como stos no alcanzan debe
incrementarse la emisin monetaria. Ello, a su vez, ocasiona nuevos aumentos
de gastos pblicos, y sigue as un crculo vicioso que hace crecer cada vez ms
la espiral inflacionaria. Recurrir a la imprenta de billetes constituye una gran
tentacin, pero muy peligrosa, ya que se corre el riesgo de entrar en un crculo
infernal del que ya no se puede salir.
En consecuencia, la emisin de moneda con fin fiscal slo se justifica
en casos extremos y si la necesidad pblica lo requiere en forma absoluta. Pero
es menester tener presente que, aun as, la conveniencia de acudir a este
recurso estar condicionada a que no sea posible ninguna otra forma de
procurarse ingresos.
Por otra parte, este tipo de emisionismo debe ser de carcter
provisional y estar acompaado por medidas de saneamiento que tengan por
objeto retirar de la circulacin la masa monetaria exuberante, o sea, aquella
que est excedida en relacin a la produccin u oferta de los bienes y servicios.
2. Los artificiales destinados a estudios de acomodacin,

aclimatacin y naturalizacin de especies indgenas o exticas.
D) MONTES ESPECIALES. Son los de propiedad privada creados con
miras a la proteccin u ornamentacin de extensiones agrcolas, ganaderas o
mixtas.
E) DE PRODUCCIN. Son los bosques naturales o artificiales de los
que resulte posible extraer peridicamente productos o subproductos forestales
de valor econmico mediante explotaciones racionales.
RECURSOS MONETARIOS.- El manejo de la banca central y el
derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno en virtud de su
DOMINIO FINANCIERO, constituye tambin una forma de obtener ingresos.
El emisionismo monetario puede ser considerado desde dos puntos de
vista: como procedimiento estatal de regulacin econmica y como medio de
procurarse ingresos.
a) EL EMISIONISMO COMO REGULADOR ECONMICO. Desde
este aspecto, el papel de la emisin es fundamental, por cuanto la existencia de
medios de pago debe estar en correcta proporcin al volumen de los bienes y
servicios disponibles en una economa nacional. Si ese volumen aumentara y
permaneciere invariable la masa monetaria, se produciran descensos de
precios perjudiciales a la produccin y, a la postre, ello conducira a una
reduccin de los bienes a disposicin de los consumidores, aparte de otras
consecuencias igualmente inconvenientes.
Es decir, que los medios de pago deben aumentar al mismo ritmo que
se incrementa el volumen producido de bienes y servicios a pagar. Adems, las
medidas monetarias tienen importancia como instrumento de intervencin
estatal. As, por ejemplo, en casos agudos de depresin con no empleo de
recursos econmicos y capacidad contributiva no utilizada, la emisin
monetaria (debidamente complementada con medidas antiinflacionarias de
control y direccin econmica) puede influir favorablemente en la
capitalizacin y en la reactivacin general de la economa en crisis, sin
imponer un costo real a los individuos.
RECURSOS DEL CRDITO PBLICO.- Las finanzas clsicas

conceban el emprstito como un recurso extraordinario, al cual slo deba
recurrirse en circunstancias excepcionales (guerras, inundaciones, catstrofes).
La teora moderna se orienta hacia la idea de que el emprstito es un recurso de
sumo riesgo pero no anormal, y que no puede estar limitado a circunstancias
excepcionales.
El Estado puede hacer uso del crdito pblico en virtud de su PODER
FINANCIERO.
42

Los recursos provenientes del crdito pblico tienen, por supuesto, sus
limitaciones (como cualquier recurso), los cuales dependen de razones de
poltica financiera. Al respecto, se tendr en cuenta la especial situacin del
pas en el momento en que decide emitirse el emprstito, por cuanto es
necesario que exista un ahorro nacional suficiente y la correspondiente
propensin a prestarlo. Por otra parte, debern tenerse en cuenta los especiales
efectos econmicos a que puede dar lugar el emprstito, atento a esa
mencionada situacin econmica general. El recurso surgido del crdito
pblico ha sido considerado un ingreso estatal y estudiado junto con los dems
recursos del Estado, aunque su manejo requiere suma prudencia, por los
peligros de su uso abusivo.
UNIDAD VIII:
1.- Crdito pblico.- Concepto.- Evolucin.- Consecuencias del uso del crdito
pblico.- Deuda pblica.- Concepto.- Aumento de la deuda.- Aspectos
constitucionales del crdito pblico.- Analogas y diferencias con el crdito
privado.- Naturaleza del crdito pblico.- Teoras.2.- Clasificacin de la deuda segn la Ley de Administracin Financiera.3.- Emprstito pblico.- Concepto.- Naturaleza Jurdica.- Teoras.4.- Emisin del emprstito.- Procedimientos.- Formas de emisin.- Estmulos
para la emisin.5.- Amortizacin.- Concepto.- Formas de amortizacin.- Pago de la deuda.Cajas de amortizacin.6.- Prescripcin de la deuda.- Cmputos.- Extincin por compensacin.7.- Moratoria y repudio de la deuda.- Concepto.- Antecedentes.8.- Cobro compulsivo de la deuda pblica.- Antecedentes.- Situacin actual.CRDITO PBLICO
CONCEPTO.- La palabra crdito deriva del latn creditum, que
proviene a su vez del verbo credere, que significa tener confianza o fe.
El trmino pblico hace referencia a la persona de aquel (Estado)
que hace uso de la confianza en l depositada, pidiendo que se le entreguen
bienes ajenos en contra de la promesa de la ulterior restitucin. Lo que cuenta
es la seriedad y unidad de conducta, el cumplimiento escrupuloso de los
compromisos asumidos y el buen orden en la gestin de la hacienda pblica.
Crdito pblico es la aptitud poltica, econmica, jurdica y moral de
un Estado para obtener dinero o bienes en prstamo; emprstito es la operacin
crediticia concreta mediante la cual el Estado obtiene dicho prstamo y deuda
pblica es la obligacin que contrae el Estado con los prestamistas como
consecuencia del emprstito.
EVOLUCIN HISTRICA.- El auge de este recurso estatal
comenz en el siglo XIX. Los prstamos entre los Estados de la antigedad se
hacan muy difciles a causa de las bancarrotas, fenmenos frecuentes que se
producan con cada advenimiento de un nuevo soberano; el impuesto no exista
como fuente de recursos regulares y con frecuencia se omita el pago de las
deudas. Por ello, los prstamos se hacan a breve plazo y por pequeas sumas
43

con garantas reales (los bienes, las rentas y hasta las joyas de la corona) o
personales (un tercer soberano aceptaba ser fiador), ya que siempre estaba
presente la posibilidad de la falta de pago por repudios fraudulentos o quiebras
estatales.
A partir del siglo XIX los Estados se organizan jurdicamente, la
gestin administrativa mejora, los recursos pasan a ser permanentes, elsticos y
productivos, y la responsabilidad del Estado adquiere relevancia; a ello se
suma el gran desarrollo de los valores mobiliarios y el nacimiento de bolsas y
mercados para esos valores, todo lo cual es factor decisivo para que adquiera
auge el crdito pblico.
LMITES.- El emprstito, como cualquier recurso estatal, tiene sus

limitaciones; pero el hecho de que se recurra o no a esta medida no depende de
la necesidad de contar con recursos extraordinarios para gastos extraordinarios,
sino de razones de poltica financiera que tengan en cuenta diversos factores,
como, por ejemplo, la existencia de ahorro nacional, la propensin a prestarlo,
los efectos que tendr en sus diferentes fases sobre la marcha econmica de la
Nacin, las distintas clases sociales que pagan impuestos o suscriben
emprstitos, etc.
El problema ms dificultoso a resolver por los planificadores que
deseen integrar el crdito pblico dentro de una poltica econmica general, es
el de establecer cules son los verdaderos lmites tolerables del emprstito. El
elemento de comparacin ms importante debe ser indudablemente el costo
total de la deuda pblica con relacin al producto bruto interno. Ese es el
clculo que, sin duda, realizaron errneamente los tcnicos argentinos. Ello
explica el incremento desmedido de la deuda pblica que al llegar al punto de
no poder ser devuelta produjo el default, al cual nos referiremos ms adelante.
CARACTERSTICAS DEL CRDITO PBLICO.a) CONCEPCIN CLSICA. Los hacendistas clsicos distinguen
netamente los recursos pblicos propiamente dichos (p. ej., el impuesto), de
aquellas otras medidas (como el crdito pblico) que no tienen ms objeto que
distribuir los recursos en el tiempo al solo fin de adecuarlos a los gastos.
Del emprstito no derivan recursos en s mismos, sino tan slo la
anticipacin de recursos futuros que normalmente slo se lograran en el curso
de varios aos, pero que se los debe reunir inmediatamente ante lo
impostergable de la erogacin.
Por otra parte, el emprstito nunca puede ser un ingreso en s mismo,
ya que se limita a hacer que sobre las generaciones futuras recaigan los gastos
efectuados mediante el emprstito; esto sucede porque, como el emprstito es
slo un prstamo, deber ser devuelto posteriormente junto con sus intereses, y
esa devolucin slo podr ser solventada mediante nuevos impuestos que
pagarn las generaciones venideras. De estas argumentaciones se concluye que
el crdito pblico debe ser utilizado en forma excepcional y restringidamente,
y no para cubrir gastos considerados normales.
CLASIFICACIN DE LA DEUDA PBLICA.a) INTERNA Y EXTERNA. En una consideracin econmica, la deuda

es interna cuando el dinero obtenido en prstamo por el Estado surge de la
propia economa nacional, es decir, corresponde a la frase de debernos a
nosotros mismos. En cambio, la deuda es externa si el dinero prestado
proviene de economas forneas.
Desde este punto de vista, la diferencia es trascendente. En el
momento de la emisin y negociacin, la deuda interna significar una
transferencia del poder de compra privado hacia el sector pblico, lo cual no
ocurre en el caso de la deuda externa, ya que el Estado ve incrementadas sus
disponibilidades, pero como el dinero proviene del exterior, ello no significa
merma en las disponibilidades monetarias de las economas privadas
nacionales. Tambin es importante la diferencia en el momento del reembolso
y pago de intereses, ya que si la deuda es interna esas riquezas permanecen en
el pas, mientras que si es externa se traspasan al exterior.
Desde el punto de vista jurdico, deuda interna es aquella que se emite
y se paga dentro del pas, siendo aplicables, por lgica, las leyes nacionales y
teniendo jurisdiccin los tribunales nacionales. Desde este punto de vista, es
b) CONCEPCIONES MODERNAS. Las teoras modernas consideran

que el crdito pblico es un verdadero recurso, y que no puede estar limitado
por circunstancias excepcionales.
La conclusin de los sostenedores de estas teoras es que el emprstito
estatal es un recurso que nada tiene de anormal, y que no puede estar
rgidamente limitado a circunstancias excepcionales que requieran lugar a
gastos imprevistos o urgentes.
44

Uno de los aspectos preponderantes a tener en cuenta es la relacin
entre el costo de la deuda pblica externa y la capacidad de un pas de generar
recursos por va de sus exportaciones.
indiferente que los prestamistas sean nacionales o extranjeros y que los fondos
amortizados queden en el pas o, en definitiva, vayan al exterior.
Jurdicamente, la deuda es externa cuando el pago debe hacerse en el
exterior, mediante transferencia de valores, y especialmente cuando no es
aplicable la ley nacional sino la extranjera. Nuestros gobiernos han suscripto
varios prstamos de este tipo.
RGIMEN LEGAL DEL CRDITO PBLICO EN GENERAL.El art 56 de la ley 24.156 precepta la proyeccin normativa conferida a este
sistema, pues dice: El crdito pblico se rige por las disposiciones de esta ley,
su reglamento y por las leyes que aprueban las operaciones especficas.
La ley entiende por crdito pblico la capacidad que tiene el Estado
de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento, y especifica
la norma que ello puede tener la finalidad de:
a) Realizar inversiones reproductivas;
b) Atender casos de evidente necesidad nacional;
c) Reestructurar la organizacin del Estado;
d) Refinanciar los pasivos del Estado, incluidos los intereses
respectivos.
El art. 56 convierte en norma jurdica un principio de finanzas
pblicas, reconocido universalmente, cual es el de no utilizar ingresos
procedentes de esta fuente financiera para destinarlos a gastos corrientes: Se
prohbe realizar operaciones de crdito pblico para financiar gastos
operativos. Para quienes transgredan esa prohibicin nada prev la ley en
cuanto a sancin aplicable. Al respecto, Villegas cree que existira la
posibilidad de invocar la disposicin del art. 5 de la ley 24.629 sobre nulidad
de todo contrato que no fuere precedido del cumplimiento de las normas
previstas en la ley 24.156, como tambin en su reglamentacin.
A su vez, la ley 24.156 denomina deuda pblica al endeudamiento
resultante de las operaciones de crdito pblico, y excluye de la calificacin de
deuda pblica tanto a la contrada por el tesoro corrientemente representada
por las operaciones de corto plazo, como a la derivada de la emisin de letras
por la Tesorera General de la Nacin paca cubrir deficiencias estacionales de
caja, hasta el monto que fije anualmente la ley de presupuesto general. El art.
82 prev que tales letras deben ser reembolsadas durante el mismo ejercicio
financiero en que se emiten. De superarse ese lapso sin ser reembolsadas se
transformarn en deuda pblica y deben cumplirse para ello con los requisitos
que al respecto se establece en el ttulo III de esta ley.
b) FLOTANTE Y CONSOLIDADA. La deuda consolidada es aquella

deuda pblica permanente atendida por un fondo que no requiere el voto anual
de los recursos correspondientes. La deuda flotante, en cambio, es la que el
tesoro del Estado contrae por un breve perodo, para proveer a momentneas
necesidades de caja por gastos imprevistos o retraso en los ingresos ordinarios.
Esta clasificacin carece en la actualidad de importancia. Ahora se
considera ms ajustada la distincin de deuda a largo plazo y a mediano plazo
(aproximadamente treinta aos en el primer caso y de tres a diez aos en el
segundo), por oposicin a la deuda a corto plazo (generalmente a un ao). Las
deudas a largo y mediano plazo constituyen los emprstitos propiamente
dichos, mientras que a las deudas a corto plazo se las suele denominar
emprstitos de tesorera.
c) PERPETUA Y REDIMIBLE. Las deudas perpetuas o no redimibles
son las que el Estado asume con la sola obligacin del pago de intereses, sin
compromiso de reembolso o con reserva de reembolsar cuando l lo decida.
Las deudas redimibles son aquellas en que el Estado se obliga al reembolso y
al pago de intereses, con diferencia en los trminos de duracin y planes de
amortizacin.
POSIBILIDAD DE CONTRAER DEUDA EXTERNA.- Dentro de
un plan de insercin en el mundo globalizado por parte de los pases rezagados
(el nuestro incluido), suele ser vital la necesidad de recurrir a inversionistas del
exterior, pero esa posibilidad puede llegar a ser remota si no se ha logrado
despertar la suficiente fe o confianza en las finanzas internacionales.
El aspecto quiz ms relevante para los inversionistas extranjeros es el
anlisis del riesgo pas, consistente en el exceso de inters que paga la deuda
de ciertos pases respecto de la tasa internacional equivalente (a mayor riesgo,
mayor inters).
45

reembolsar el capital, en la forma y condiciones acordadas, con sus intereses
tambin convenidos.
Si el emprstito se emite y se cumple en el pas, es interno. Si, por el
contrario, la obligacin surgida es adeudada en el exterior mediante
transferencia de valores y la operacin es regida por leyes extranjeras, el
emprstito es externo. Los conceptos son similares a los utilizados para
calificar a la deuda pblica en interna o externa desde el punto de vista
jurdico.
Le est vedado a toda entidad del sector pblico nacional iniciar

trmites para realizar operaciones de crdito pblico, sin la autorizacin previa
de la Secretara de Hacienda.
El art. 60 impide formalizar operacin alguna de crdito pblico que
no est contemplada en la ley de presupuesto general del ao respectivo o en
una ley especfica.
ORGANISMO DE CONTROL Y APLICACIN.- El art. 68
establece que la Oficina Nacional de Crdito Pblico ser el rgano rector del
sistema de crdito pblico, con la misin de asegurar una eficiente
programacin, utilizacin y control de los medios de financiamiento que se
obtengan mediante operaciones de crdito pblico.
NATURALEZA JURDICA.- Mientras la mayora piensa que es un

contrato, algunos tratadistas niegan su naturaleza contractual, y sostienen que
el emprstito es un acto de soberana.
a) EL EMPRSTITO COMO ACTO DE SOBERANA. Sostiene esta
posicin, entre otros, Giuliani Fonrouge.
Las razones por las cuales estos autores le niegan naturaleza
contractual son:
1) Los emprstitos son emitidos en virtud del poder soberano del
Estado;
2) Surgen de autorizacin legislativa, siendo sus condiciones
establecidas por la ley;
3) No hay persona determinada a favor de la cual se establezcan
obligaciones;
4) El incumplimiento de las clusulas no da lugar a acciones judiciales,
y el servicio es atendido o suspendido en virtud de actos de soberana;
5) No hay acuerdo de voluntades en el emprstito, porque los ttulos se
lanzan al mercado con valor establecido, y la voluntad de los prestamistas no
interviene en el proceso formativo de la obligacin.
SERVICIO DE LA DEUDA PBLICA.- Est constituido por la

amortizacin del capital y el pago de los intereses, comisiones y otros cargos
que eventualmente puedan haberse convenido en las operaciones de crdito
pblico.
Sobre esa base, el art. 70 impone a las entidades del sector pblico el
deber de formular sus presupuestos previendo los crditos necesarios para
atender el servicio de la deuda. Y a continuacin faculta al Poder Ejecutivo
para debitar, en las cuentas bancarias de las entidades que no cumplan en
trmino con el pago del servicio de la deuda pblica, el monto de dicho
servicio y efectuarlo directamente.
La misma ley regula las sanciones y responsabilidades ante las
violaciones a los deberes impuestos; as, el art. 66 anula y deja sin efecto las
operaciones de crdito pblico realizadas en contravencin a las normas
dispuestas, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes las realicen.
Adems, las obligaciones derivadas de tale operaciones no sern
oponibles ni a la Administracin central ni a cualquier otra entidad contratante
del sector pblico nacional.
b) EL EMPRSTITO ES UN CONTRATO. Es la posicin de DE

JUANO, DUVERGER y de la mayora de la doctrina. Opinan estos autores
que el emprstito es indiscutiblemente un contrato, porque nace de la voluntad
de las partes, salvo el caso del emprstito forzoso, que es una deformacin del
instituto. Existe un acuerdo de voluntades creador de una situacin jurdica,
por lo cual el emprstito no puede ser sino un contrato. En efecto, la
convencin se celebra porque el prestamista voluntariamente desea efectuar el
prstamo. Sin embargo, dentro de esta posicin se discute, entre otras cosas, si
EL EMPRSTITO
CONCEPTO.- Es la operacin mediante la cual el Estado recurre al
mercado interno o externo de capitales en demanda de fondos y logra cerrar
trato con uno o varios acreedores, que le prestan dinero contra la promesa de
46

Para DUVERGER, los emprstitos forzosos estn en un punto
intermedio entre el emprstito propiamente dicho y el impuesto. NEUMARK
tambin afirma el carcter mixto, con predominio del carcter fiscal.
Ora considera a esta figura una requisicin temporaria del capital, con
lo cual est de acuerdo con DE JUANO, quien expresa que constituye una
requisicin de dinero fijada unilateralmente por los Estados.
Dada su adhesin a la teora contractual, Villegas no cree que el
emprstito forzoso pueda ser considerado como un verdadero emprstito, ante
la falta de un acuerdo de voluntades, creador de la vinculacin jurdica. Tiene,
en cambio, carcter de tributo dice el autor, ya que nace como consecuencia
del ejercicio del poder de imperio por parte del Estado, con prescindencia de la
voluntad individual.
Giuliani Fonrouge hace interesantes consideraciones sobre el tema.
Sostiene el autor que, los dos casos que menciona (ley provincial 6.489 y ley
nacional 18.909), claramente se trataron de tributos impuestos por el Estado en
virtud de su poder de imperio.
se trata de un contrato similar a los del derecho privado, en el cual el Estado

renuncia a su rol preeminente para colocarse en una situacin de igualdad con
el contratante prestamista, o si es un contrato de derecho pblico, en el cual el
poder del Estado se manifiesta mediante un cuadro contractual, pero las
condiciones se fijan previamente y de manera unilateral por el ente pblico.
Muchas de las diferencias que se aducen entre el contrato de
emprstito y los contratos de derecho privado son ms ficticias que reales.
Se argumenta, entre otras cosas, que, a diferencia de lo que ocurre en
los contratos de derecho privado, en el emprstito no existen acciones
judiciales para reclamar el cumplimiento. No compartimos este fundamento.
En nuestro pas, el Estado es demandable por sus deudas jurdicamente
internas ante los jueces nacionales, y si bien las decisiones condenatorias son
slo declarativas porque el Estado no puede ser ejecutado, ello no disminuye la
efectividad del amparo judicial, atento al invariable acatamiento estatal a las
decisiones judiciales adversas.
Vemos entonces que el emprstito es un contrato como todos los que
celebra el Estado. Si se considera que, por el hecho de ser el Estado uno de los
contratantes, el emprstito es un contrato pblico, nada puede objetarse al
respecto dice Villegas, pero lo cierto es que al hacer suscribir el emprstito a
los prestamistas, no hace ejercicio de su poder soberano.
TCNICA DEL EMPRSTITO.- El acto inicial es la emisin. Si el

emprstito es a largo plazo y mediano plazo, es necesaria una ley que disponga
los elementales aspectos de su rgimen.
El decr. 340/96 ha establecido un sistema para la emisin, colocacin,
negociacin y liquidacin de los instrumentos de endeudamiento pblico que
se destinen al mercado local, y que pueden consistir en letras de tesorera o
bonos a mediano y largo plazo.
Con respecto a la colocacin de los ttulos, el decr. 340/96 menciona
como medios la licitacin pblica, la suscripcin directa y la licitacin privada.
La restitucin de las sumas prestadas se efecta mediante la
amortizacin; sta puede ser obligatoria si debe efectuarse en fecha
determinada o facultativa si el Estado se reserva el derecho de amortizar o
no el emprstito y de fijar las fechas en que se har efectiva la amortizacin.
En cuanto a la conversin, en sentido amplio, significa la modificacin
de cualquiera de las condiciones del emprstito. En sentido restringido, se dice
que hay conversin cuando se modifica el tipo de inters.
EMPRSTITOS
VOLUNTARIOS,
PATRITICOS
Y
FORZOSOS.- El emprstito es voluntario cuando el Estado, sin coaccin
alguna, recurre al mercado de capitales en demanda de fondos, con promesa de
reembolso y pago de intereses. ste es el nico emprstito que puede
denominarse estrictamente as.
El emprstito patritico es el que se ofrece en condiciones ventajosas
para el Estado, y no es enteramente voluntario, pues se configura en el caso
una especie de coaccin. Son emprstitos cuyas clusulas contienen ventajas
para el Estado deudor, y se hacen suscribir mediante propaganda y apelando a
los sentimientos patriticos de la comunidad. Los casos en que ms
frecuentemente se utiliza esta modalidad son las guerras.
En los emprstitos forzosos, los ciudadanos estn obligados a suscribir
los ttulos. Se discute, en doctrina, si esta peculiar forma de obtener los fondos
puede considerarse realmente un emprstito.
INCUMPLIMIENTO DE LA DEUDA PBLICA.- Puede suceder

que un Estado deudor no cumpla con algunas de las obligaciones contradas al
47

Alemania e Italia ejercieron actos de fuerza contra Venezuela. No puede
aceptarse dice el autor que la violencia, opresin, coaccin o presin de
cualquier tipo sea medio de cobrar lo que los Estados adeudan por emprstitos.
La doctrina DRAGO as lo expres, proscribiendo todo empleo de
fuerza para lograr el cobro compulsivo de la deuda pblica.
obtener el emprstito, ya sea en lo que respecta al reembolso, al pago de

intereses, al plazo de pago, etc., pudindose deber este incumplimiento a una
actitud deliberada o a la carencia de fondos suficientes.
Una de las formas indirectas de incumplimiento es la desvalorizacin
monetaria. Las formas directas de incumplimiento, son:
a) REPUDIO DE LA DEUDA. Se trata de un acto unilateral mediante
el cual el Estado niega la obligacin derivada del emprstito. El repudio
corresponde a una actitud deliberada que importa una lesin al principio de
buena fe de los actos jurdicos. Se recuerdan tres casos histricos al respecto:
los Estados Unidos de Amrica repudiaron las deudas de los Estados
confederados luego de la guerra de secesin; Inglaterra repudi las deudas de
la Repblica Sudafricana luego de la guerra anglober; y Rusia, luego de la
revolucin bolchevique, repudi las deudas que haban sido contradas por el
zarismo.
b) MORA, MORATORIA, BANCARROTA Y DEFAULT. En estos
casos, el incumplimiento se produce por la carencia o insuficiencia de fondos
para atender debidamente las obligaciones contradas por medio del
emprstito. Si se trata de un mero atraso transitorio y el pago se reanuda a
breve plazo, tal situacin se denomina mora; por el contrario, si el atraso es a
largo plazo, recibe el nombre de moratoria; por ltimo, se dice que hay
bancarrota cuando el Estado suspende los pagos en forma indefinida, y sus
finanzas no permiten prever el cumplimiento en un plazo previsible. Cuando la
situacin de un pas oscila entre un no muy simple atraso a largo plazo y una
ms probable suspensin de pagos en forma indefinida, se emplea
intencionalmente el trmino default (sin exacta traduccin al espaol), que
significa que se ha dejado de pagar la deuda pblica. El objeto de la cesacin
es la amortizacin de la deuda pblica (capital e intereses). Puede ser total o
parcial, sin entrar en otras disquisiciones sobre el futuro de los pagos. As fue
la situacin de la Argentina cuando en el ltimo trimestre de 2001 se dejaron
de abonar los servicios de dicha deuda. No obstante, el default fue parcial por
cuanto algunos aportes a organismos y deudores del exterior se continuaron
haciendo (p. ej., cuotas al Fondo Monetario Internacional).
En los casos de incumplimiento, suele hacerse mencin al derecho de
proteccin (incluso armada) que tienen los prestamistas extranjeros por parte
de su Estado de origen. Segn recuerda AHUMADA, en 1903, Inglaterra,
48

Si la potestad tributaria viene atribuida por la ley, ser posterior, lgica
y cronolgicamente, al poder tributario que se fundamenta en la soberana.
En la Argentina, el ente central o Nacin tiene poder tributario sobre
los tributos que le son propios y exclusivos, como los aduaneros, pero tambin
tiene idntico poder sobre todos aquellos tributos respecto de los que tiene
facultad concurrente o le son delegados por las provincias (art. 75, inc. 2,
Const. Nacional).
La Nacin tiene a su cargo estos tributos en todos sus aspectos, ya sea
legislndolos o recaudndoos sin consulta alguna con las provincias, lo cual
parece excesivo con relacin a los impuestos directos originariamente
provinciales.
UNIDAD X:
1.- Poder financiero originario y derivado.- Sujetos del poder financiero.Formas de gobierno unitario y federal.2.- Estructura del poder financiero en la Repblica.- Correlacin de recursos.3.- Poder financiero federal.- Constitucin Nacional.- Recursos de la Nacin.Propios y concurrentes.4.- Poder financiero de las provincias.- Funciones de las provincias.- Recursos
de las provincias.- Originarios y derivados.- Poderes reservados.- Constitucin
Provincial.5.- Ley de Coparticipacin Federal.- Evolucin.- Situacin actual.6.- Rgimen Municipal.- Funciones de los Municipios.- Recursos
municipales.- Originarios y derivados.- Coparticipacin provincial.- Ley
Orgnica de Municipalidades.-
PROBLEMAS DE DOBLE O MLTIPLE IMPOSICIN.- En los

pases federales pueden surgir conflictos de doble o mltiple imposicin entre
el ente central y los Estaos o provincias, o entre estos ltimos entre s. Este
fenmeno es perjudicial porque significa multiplicidad administrativa,
recaudacin onerosa y molestias al contribuyente. Adems, la doble
imposicin interna puede aumentar peligrosamente la presin fiscal.
Sin embargo, ha prevalecido en nuestro pas la tesis de que la
superposicin de gravmenes nacionales y provinciales no importa por s
inconstitucionalidad.
La doble imposicin puede s ser inconstitucional cuando por su
conducto se viola alguna garanta constitucional o cuando implica una
extralimitacin de la competencia territorial del poder que sancion
determinado gravamen.
Las principales soluciones al problema de la doble imposicin interna
son:
DERECHO TRIBUTARIO Y RGIMEN FEDERAL

NOCIONES DE SOBERANA, PODER TRIBUTARIO Y
POTESTAD TRIBUTARIA.- Para la ciencia poltica, la soberana significa
estar por encima de todo y de todos. Quien la ejerce tiene el poder de mando,
al cual deben obediencia los sometidos a tal poder. La soberana es suprema
porque no se concibe una autoridad superior a ella; es independiente porque no
existe sujecin al mando de otra potencia; y es perpetua porque se ejerce sin
interrupciones y no tiene trmino de vigencia.
De la soberana emana, entre otros mltiples poderes y facultades, el
poder tributario, que significa la facultad o la posibilidad jurdica del Estado
de exigir contribuciones a las personas sometidas a su soberana.
Del poder tributario surge en primer lugar la potestad tributaria, que
es la facultad de dictar normas jurdicas de las cuales nace para ciertos
individuos la obligacin de pagar tributos. Por ende, la potestad tributaria es la
facultad estatal de crear, modificar o suprimir tributos, lo cual, traducido al
campo jurdico implica la posibilidad de dictar normas generadoras de
contribuciones que las personas deben entregar coactivamente.
a) SEPARACIN DE FUENTES. Consiste en distribuir taxativamente

los tributos entre los distintos organismos de gobierno con potestad tributaria
(as lo hace, p. ej., la Constitucin de Brasil).
b) COPARTICIPACIN. Consiste en que la autoridad central o Estado
superior se hace cargo de la recaudacin y distribuye todo o parte del producto
entre las provincias o Estados inferiores, sobre la base de lo que a cada una
corresponde por su contribucin al fondo comn.
49

RGIMEN FEDERAL DE COPARTICIPACIN.- Como
resultado de la concurrencia entre Nacin y provincias en materia de impuestos
indirectos, y de la atribucin al Congreso nacional de establecer impuestos
directos por tiempo determinado, surgi la superposicin entre impuestos
nacionales y provinciales, o por lo menos la posibilidad de superposicin. Ello
motiv que se iniciara un rgimen de coordinacin mediante leyes-convenios.
Tal rgimen comenz en 1934 con la ley 12.138, de unificacin de impuestos
internos, y posteriormente se complement con otras leyes.
Luego, el rgimen de coparticipacin permaneci bsicamente
integrado por las leyes 14.060, 14.390 y 14.788, resultando instaurado un
rgimen heterogneo e irracional que fue sustituido por la ley 20.221. Esta
ltima normativa fue parcialmente reformada en 1988 por ley 23.548, que
estableci un rgimen transitorio.
c) SISTEMA MIXTO. La reforma constitucional de 1994 introdujo este

sistema, que ha quedado estructurado de la siguiente manera: por un lado, se
mantiene el sistema de separacin de fuentes (arts. 4 y 75, inc. 2, prr. 1);
simultneamente, se otorga rango constitucional al rgimen de coparticipacin,
estableciendo las pautas generales de funcionamiento.
RGIMEN FEDERAL DE GOBIERNO Y PODERES
TRIBUTARIOS.- Segn el art. 1 de la Const. Nacional, nuestro pas ha
adoptado la forma federal de gobierno, lo cual implica que existen diversos
entes estatales: un Estado nacional o central y Estados provinciales o locales.
Por otra parte, los arts. 5 y 123 establecen que las provincias deben asegurar
su rgimen municipal; en consecuencia surgen los municipios como un tercer
orden de ente estatal con poder tributario.
De este sistema poltico descentralizado derivan importantes
consecuencias para el sistema tributario, dado que los entes gubernamentales
mencionados aparecen como tres sujetos diferenciados dotados de poder
tributario.
LA
COPARTICIPACIN
EN
LA
CONSTITUCIN
NACIONAL.- La reforma constitucional de 1994 incorpor el rgimen de
coparticipacin, dando por concluido el debate referido a la constitucionalidad
del instituto.
La expresin leyes-convenio o leyes-contrato se refiere al hecho
de que, si bien la ley es dictada por el Congreso nacional, se la entiende como
una propuesta a la cual las provincias deben adherirse por medio de las
legislaturas locales. Como resultado de la adhesin, el Gobierno federal asume
un poder tributario absoluto y exclusivo sobre los tributos indirectos de
facultades concurrentes y los impuestos directos originariamente
provinciales a los cuales renuncian los Estados provinciales adherentes. Para
ser aceptadas en el rgimen, las adherentes se comprometen a no sancionar
por s y por sus municipalidades tributos locales anlogos a los
coparticipables.
La renuncia de los Estados federados es total y se refiere tanto a
legislacin como a recaudacin. Como contrapartida a su renuncia, las
adherentes adquieren el derecho a recibir en forma automtica los producidos
de recaudacin, en las proporciones que establece la ley de coparticipacin.
Resulta, pues, que la Nacin puede establecer impuestos indirectos, en
concurrencia con las provincias, e impuestos directos en ciertas condiciones. Y
todas estas contribuciones, exceptuados la parte o el total que tengan
asignacin especfica, son coparticipables (art. 75, inc. 2).
DISTRIBUCIN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS SEGN

LA CONSTITUCIN NACIONAL.CORRESPONDEN A LA NACIN:
1) Derechos aduaneros: exclusivamente y en forma permanente (arts.
4, 9, 75, inc. 1, y 126);
2) Impuestos indirectos: en concurrencia con las provincias y en forma
permanente (arts. 4 y 75, inc. 2, prr. 1);
3) Impuestos directos: con carcter transitorio y configurndose las
circunstancias del art. 75, inc. 2, prr. 2.
CORRESPONDEN A LAS PROVINCIAS:
1) Impuestos indirectos: en concurrencia con la Nacin y en forma
permanente (arts. 75, inc. 2, prr. 1, y 121);
2) Impuestos directos: en forma exclusiva y permanente, salvo que la
Nacin haga uso de la facultad del art. 75, inc. 2, prr.2.
50

inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representacin de
todas las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en su
composicin.
Es decir, con los impuestos directos e indirectos recaudados por la

Nacin se forma una masa de ingresos que resultar distribuible, conforme a
los parmetros que establezca la ley-convenio llamada ley de
coparticipacin.
Esta ley-convenio ser sancionada por el Congreso sobre la base de
acuerdos entre la Nacin y las provincias (art. 75, inc. 3). Como
caractersticas especiales, tendr como Cmara de origen al Senado; requiere
para su sancin la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cmara; no puede ser modificada unilateralmente, ni reglamentada por el
Poder Ejecutivo Nacional, y necesitar la posterior aprobacin por parte de las
provincias.
b) TRIBUTOS CON ASIGNACIN ESPECFICA. No resultan

coparticipables y la ley-convenio que establezca el rgimen de coparticipacin
no puede ser modificada unilateralmente por la Nacin sin el consentimiento
de las provincias.
Sin embargo, el inc. 3 del art. 75 desvirta el espritu del sistema, al
permitir que el Congreso nacional establezca y modifique asignaciones
especficas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por una ley
especial aprobada por la mayora absoluta de los miembros de cada Cmara.
Nuestra realidad indica que el tiempo determinado puede resultar ms
extenso de lo esperado.
Con esta previsin se abre una peligrosa fisura por donde podr
filtrarse la inagotable voracidad fiscal de la Nacin que, con el expediente de
establecer una asignacin especfica a determinado tributo, podr sustraerlo
indefinidamente del sistema de coparticipacin.
Ahora bien, conforme a la disposicin transitoria sexta, el rgimen de
coparticipacin y la reglamentacin del organismo fiscal federal previstos en el
art. 75, inc. 2, deberan haber sido establecidos antes de la finalizacin del ao
1996.
An hoy, si bien se han presentado algunos proyectos, no se vislumbra
cul ser la suerte que correr este tpico.
a) PAUTAS DEL SISTEMA. La reforma ha instituido las pautas que

gobernarn el sistema (art. 75, inc. 2), a saber:
1) Se garantiza la automaticidad en la remisin de los fondos,
previsin ya contenida en el art. 6 de la actual ley de coparticipacin, aunque
sin ordenar la transferencia diaria y gratuita de los recursos.
2) La distribucin primaria y secundaria, esto es, entre la Nacin, las
provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, y entre estas ltimas, se
efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada
una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto. Para reforzar el
concepto se prev que no habr transferencia de competencias, servicios o
funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del
Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de
Buenos Aires en su caso. Adems, la clusula transitoria sexta de la
Constitucin dispone que la distribucin de competencias, servicios y
funciones, vigente a la sancin de esta reforma, no podr modificarse sin la
aprobacin de las provincias interesadas, como as tampoco la distribucin de
recursos vigente a la poca del cambio legislativo en desmedro de alguna o
algunas provincias. Se entiende que las alteraciones regirn hasta la sancin
del rgimen definitivo de coparticipacin.
3) El sistema ser equitativo, solidario y dar oportunidad al logro de
un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional, directivas stas de carcter
programtico que resultarn de difcil concrecin prctica.
4) En otro orden, la norma ha previsto la creacin de un organismo
fiscal federal de control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este
c) LA LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL. Ante las dificultades

que se fueron produciendo para cumplir el plazo acordado por la clusula
transitoria sexta, se han ido elaborando normas que en algunos aspectos han
tendido a paliar la omisin, al menos en cuanto a ordenar las finanzas
nacionales y provinciales, tratar de contener el crecimiento del gasto pblico e
impedir la existencia de desequilibrios presupuestarios.
Tales son los objetivos que se fija la ley 25.917 de responsabilidad
fiscal.
DISTRIBUCIN
ENTRE
LA
PROVINCIA
Y
SUS
MUNICIPIOS. DISCUSIN SOBRE AUTONOMA Y AUTARQUA.En la Repblica Argentina no fue pacfica la doctrina acerca del alcance del
51

los entes federados (provincias), ni tampoco poderes tributarios similares a los
dos entes nombrados, situndose en un grado inferior.
Las clusulas de nuestra Constitucin reformada vinieron, en alguna
medida, pero no del todo, a dar la razn a lo que autores como GIULIANI
FONROUGE venan sosteniendo desde haca largos aos: la tesis de la
autonoma municipal.
Esta concepcin sostiene que la municipalidad, como entidad de
derecho pblico estatal, tiene autonoma, entendiendo como tal la capacidad de
dictar sus propias normas dentro del marco general y sin sujecin a la
normativa provincial.
rgimen municipal y el grado de independencia del municipio con relacin a la

provincia. Los autores se dividieron entre quienes sostenan la autarqua de los
entes municipales, por un lado, y quienes sustentaban la autonoma, por el
otro.
Si bien esta discusin fue demasiado prolongada y muchas veces
reflej solamente diferencias semnticas, origin trascendentales variantes
institucionales y jurisprudenciales.
En realidad, se trata de un caso en que la doctrina tuvo decisiva
importancia. Ello as porque las controversias argumentales influyeron en la
legislacin y las provincias argentinas comenzaron a adoptar, en sus
constituciones, el principio de la autonoma municipal.
La jurisprudencia, especialmente la de la Corte Suprema, se mantuvo
por un tiempo firme en la tesis de la autarqua, pero lleg un momento en que
no pudo cerrar los ojos a una realidad consistente en las constituciones
provinciales y en las falencias tericas del concepto autarqua para
caracterizar a los municipios.
Esto explica el viraje de la CSJN en el caso Rivademar, que qued
ratificado en la reforma constitucional de 1994. Pero continuaron en pie los
siguientes resultados:
a) Ya no se puede sostener en la Argentina que los municipios sean
simples entes autrquicos.
b) Por el contrario, son rganos de gobierno que gozan de una
autonoma solamente supeditada a la normativa provincial.
c) Los municipios no pueden ser privados de los medios mnimos para
su subsistencia (principio sentado por la CSJN en Rivademar y ratificado en
fallos posteriores).
Se parte de que hay un ente superior, el Estado, que es soberano.
Debajo de l, estn los Estados federados o provincias, que conformaron el
Estado nacional.
Las provincias son autnomas (con las restricciones de la Const.
Nacional), y los municipios aparecen como personas jurdicas declaradamente
autnomas, pero en realidad subordinadas a las leyes y constituciones
provinciales. Si las comunas slo tienen una autonoma restringida y se
supeditan a la normativa provincial (arts. 5 y 123, Const. Nacional), no
pueden tener iguales poderes polticos que el ente central (Nacin Argentina) y
a) POSICION TRADICIONAL DE LA CORTE SUPREMA. Conforme

a su jurisprudencia tradicional, acuada a partir de 1911, la CSJN sostuvo que
las municipalidades carecan de autonoma, poseyendo en cambio autarqua
como meras delegaciones administrativas de los poderes provinciales,
circunscriptos a los fines y lmites administrativos que le fijaban dichos
poderes provinciales.
La Corte destac que los lmites de las facultades municipales surgen
de las constituciones y leyes provinciales, materia extraa a la Nacin, en tanto
se respeten los principios, derechos y garantas de la Constitucin Nacional.
b) EL CASO RIVADEMAR C/ MUNICIPALIDAD DE ROSARIO.
En esta causa la Corte vari su postura y sostuvo que los municipios son
autnomos respecto del poder provincial, admitiendo que la anterior tesis sobre
la autarqua deba ser revisada.
Segn el alto tribunal, la autarqua ya no puede ser sostenida
uniformemente, puesto que a partir de 1957 diversas constituciones
provinciales consagraron la autonoma de los municipios. Como segundo
argumento, dijo que, con prescindencia de las normas provinciales, el concepto
de autarqua no se aviene con diversos caracteres propios de los municipios,
que se encarg de sealar detalladamente.
Esta postura fue revisada en el caso Municipalidad de la ciudad de
Rosario c/ Prov. de Santa Fe, del 4/06/91.
En primer lugar, se ratific el criterio vertido en Rivademar, en
cuanto a que a los municipios no se les puede negar las atribuciones mnimas
necesarias para su cometido.
52

a) Segn el art. 75, inc. 13, es facultad de la Nacin reglar el comercio
internacional e interprovincial. Esta potestad nacional no puede ser afectada
por disposiciones impositivas provinciales. Esta norma ha sido denominada
clusula comercial.
b) Segn el art. 75, inc. 18, se ha establecido la llamada clusula de la
prosperidad, en virtud de la cual corresponde a la Nacin proveer lo
conducente a la prosperidad, adelanto y bienestar del pas, lo cual puede hacer
mediante concesin temporal de privilegios. Este dispositivo ha sido
interpretado como facultad nacional para otorgar exenciones fiscales, y ello no
puede ser obstaculizado por leyes impositivas provinciales.
c) El art. 75, inc. 30, faculta a la Nacin a ejercer legislacin exclusiva
sobre establecimientos de utilidad nacional sitos en lugares adquiridos por
compra o cesin en cualquiera de las provincias. Esos establecimientos estn
sometidos a la jurisdiccin federal y excluidos del poder impositivo provincial.
Pero, en segundo lugar, y con referencia concreta a la autonoma, el

alto tribunal declar que las facultades comunales no pueden ir ms all de
aquellas que surjan de las constituciones y leyes provinciales.
PODER TRIBUTARIO DE LOS MUNICIPIOS. NOCIN DE
PODERES ORIGINARIOS Y DERIVADOS.- La doctrina nacional viene
discutiendo desde largo tiempo la cuestin de si el poder fiscal de sus tres
niveles gubernamentales es originario o derivado.
La mayor parte de la doctrina coincide en que la Constitucin reconoce
de manera directa las potestades tributarias de la Nacin y de las provincias, y
por eso las llama potestades originarias.
Las facultades de los municipios, en cambio, no surgen de la misma
forma de la Constitucin, sino que sta se limita a disponer la obligacin para
las constituciones provinciales de establecer su rgimen municipal (art. 5),
correspondindoles asegurar la autonoma municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y
financiero (art. 123). La referencia constitucional a la autonoma financiera es
demostrativa de que los entes municipales deben contar con poder tributario,
aunque, segn la mayor parte de la doctrina, sera un poder tributario
derivado.
La distincin se conecta con los conceptos de autonoma y autarqua.
Las provincias son autnomas porque se administran y dan sus normas de
gobierno con independencia de todo otro poder, y su poder tributario es
originario porque nace de la propia Constitucin.
Los municipios son tambin autnomos, pero en forma restringida,
porque deben sujetarse a las prescripciones de las normas provinciales, y su
poder tributario es derivado porque no surge de la Constitucin, sino de lo que
le reconozcan los Estados provinciales.
LIMITACIONES INTERNACIONALES A LA POTESTAD

TRIBUTARIA.- Los lmites a la potestad tributaria pueden no slo surgir
internamente segn lo que resuelvan las respectivas constituciones, sino que
ellos pueden derivar de su pertenencia a la comunidad internacional moderna.
Puede suceder que surjan limitaciones internacionales en virtud de las
cuales los Estados se abstengan de ejercer su poder tributario territorial, ya sea
por disposiciones internas, o como consecuencia de convenciones de tipo
general o especial libremente concertadas. Estas limitaciones pueden asumir la
forma de exenciones o beneficios tributarios, o pueden importar simples
atenuaciones al ejercicio pleno de la potestad, como tambin pueden consistir
en el compromiso de no exceder lmites prefijados.
Lmites de este tipo pueden tambin surgir de normas supranacionales.
Ciertos grupos de pases con intereses comunes o regionales tienden a
coordinar sus sistemas tributarios a fin de obtener un mayor progreso. Un caso
tpico est dado por la Unin Europea. Con menor grado de avance tenemos el
Mercosur en Sudamrica.
De estas comunidades pueden surgir normas especficas obligatorias
para los Estados participantes y que por lo tanto podran constituir tambin
limitaciones a la potestad tributaria.
PODERES RESERVADOS
LIMITACIONES CONSTITUCIONALES A LOS PODERES
TRIBUTARIOS LOCALES.- Al ejercer su potestad tributaria, las provincias
encuentran importantes limitaciones originarias en dispositivos de la
Constitucin Nacional, que deben acatar atento a su supremaca. Entre ellas, se
destacan:
53

UNIDAD XI:
CONCEPTO, DEFINICIN Y CARACTERES.- Segn Terry,
presupuesto es el clculo legal del o que gastar el gobierno en el ao
siguiente, y de los recursos que podr tener a su disposicin para llenar esos
gastos.
Para NEUMARK, debe entenderse como presupuesto de Estado la
recopilacin sistemtica, a intervalos regulares, de los clculos de los gastos
planeados para determinado perodo futuro los cuales, en principio, tiene
carcter obligatorio para el poder ejecutivo y de estimaciones los recursos
previstos para cubrir dichos gastos.
Para BAYETTO es el acto administrativo legislativo por cuyo conducto,
en correspondencia a cierto lapso y con fuerza de ley, se fijan preventivamente
los conceptos, y con relacin a stos los importes, de los gastos que el poder
administrador podr o deber poner a cargo del tesoro pblico, y se compara
el monto global de ellos con el del producido presunto de los recursos a
realizar en el perodo, por dicho poder, con destino al mismo tesoro; esos
recursos, a su vez y a los efectos de fundar tal comparacin, son sealados y
valuados por ramos.
Los caracteres especficos del presupuesto son:
1.- Presupuesto.- Conceptos.- Desarrollo del concepto presupuestario.Antecedentes.2.- Principios presupuestarios.- Clasificaciones presupuestarias.3.- La planificacin.- Concepto.- Principios de la planificacin.- Etapas.Contenido.- Niveles.4.- La programacin presupuestaria.- Etapas.- Ejecucin.5.- Sistemas presupuestarios.- rganos que lo integran.- Ao y Ejercicio.6.- Formulacin presupuestaria.- Falta de Sancin.- Sistemas.7.- Elaboracin del presupuesto.- Oficina Nacional de Presupuesto.Funciones.UNIDAD XII:
1.- Ejecucin del presupuesto.- Ciclo presupuestario.- Legitimidad del gasto.Cmara de origen.- Fecha de remisin.- Veto.- Disposiciones extraas.2.- Ejecucin del presupuesto de gastos.- Valuacin presupuestaria.- Sistemas
de valuacin.- Crditos presupuestarios.- Liquidacin.- Libramiento.- Pago.Caducidad y prescripcin.3.- Ejecucin del presupuesto de recursos.- Sistemas de valuacin.- Cierre de
cuentas.4.- Control.- Concepto.- Sistemas.- Clasificacin.5.- Sindicatura General de la Nacin.- Composicin.- Funciones.- Unidades de
Auditora Interna.6.- Auditora General de la Nacin.- Composicin.- Funciones.7.- Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.- Composicin.Funciones.8.- Comisiones de Presupuesto y Hacienda.9.- Responsabilidad.- Fin del proceso presupuestario.10.- El control en la Prov. de Santa Fe.- Tribunal de Cuentas.- Procedimiento.-
a) Es un acto administrativo-legislativo, con fuerza de ley. La naturaleza

jurdica del presupuesto es mixta: acto administrativo, en cuanto para su
elaboracin interviene activamente el poder administrador y porque su
ejecucin corresponde al mismo rgano; acto legislativo, en cuanto emana de
un pronunciamiento del Congreso. Es un acto jurdico que reviste la forma de
ley con caractersticas especiales;
b) Es una autorizacin conferida por el Poder Legislativo para efectuar
gastos por cuenta y a cargo del Estado. El rgano volitivo de los poderes de
gobierno y de la hacienda pblica, mediante el presupuesto, autoriza al poder
administrador rgano directivo y ejecutivo de la hacienda, para realizar los
gastos que deben ser pagados con fondos del tesoro nacional. Las previsiones
del presupuesto como autorizacin legal para gastar son crditos abiertos al
poder administrador, contra los que ste girar a fin de cancelar los
compromisos que los funcionarios competentes contraigan, conforme a los
procedimientos establecidos por la ley;
EL PRESUPUESTO FINANCIERO
54

La Constitucin Nacional no define el presupuesto, ni seala sus caracteres
y contenido: se limita a disponer, en su art. 75, inc. 8, que corresponde al
congreso fijar anualmente el presupuesto general de gastos y clculo de
recursos de la administracin nacional. Con ello, slo pone de manifiesto a
quin compete la atribucin de votar los gastos de la Nacin, sin determinar en
forma terminante como fuera menester el alcance del presupuesto y sus
requisitos de unidad y universalidad.
c) Es limitativo de los conceptos y montos a gastar. En el aspecto de los

gastos, constituye una limitacin cuantitativa y cualitativa de los gastos a
efectuar durante el ejercicio financiero. Define en qu se gastar y hasta qu
importe se podr gastar. Sin embargo, esto no significa que el Poder Ejecutivo
est obligado a gastar hasta los lmites mximos previstos; se trata de una
autorizacin y no de una obligacin en aquel sentido. Entre los gastos hay
algunos facultativos y otros obligatorios. Los obligatorios pueden serlo por
imperio de la ley o del contrato; lo son, por ejemplo, los emergentes del
cumplimiento de la deuda pblica. Es evidente que el Poder Ejecutivo no
podr omitir de realizar los gastos obligatorios, pero podr ordenar, o no, los
gastos facultativos.
PREVISIONES DE GASTOS Y DE RECURSOS: SUS ALCANCES.El derecho presupuestario puede ser considerado desde un punto de vista
objetivo o subjetivo. En el aspecto objetivo, designa a la rama del derecho
financiero que estudia la ley de presupuesto y el conjunto de normas referentes
a su preparacin, sancin legislativa, ejecucin y control; es decir, se considera
la faz jurdica de todas las etapas del presupuesto (preventiva, ejecutiva y
crtica).
En el aspecto subjetivo, el derecho presupuestario constituye la facultad
otorgada a los cuerpos representativos, integrantes del gobierno, para votar
preventivamente los gastos pblicos.
En los estados antiguos el monarca consideraba patrimonio propio el
tesoro pblico y la soberana del prncipe tena fundamento divino: el pueblo
no participaba en la fijacin de los tributos y de los gastos pblicos. El
monarca impona los tributos que deseaba, y gastaba por los importes y
conceptos que slo l decida. Los primeros antecedentes del derecho
presupuestario aparecen en Inglaterra con la Carta Magna de 1215 y las
revoluciones de 1648 y 1688. Una de las normas de esa Carta, arrancada pro lo
barones a Juan Sin Tierra, estableca que ningn impuesto feudal o subsidio
ser impuesto en el reino a menos que lo sea por el Common Council del
reino, que era una especie de parlamento nacional en el que no tenan
participacin todos los sectores del pueblo, sino slo la nobleza, que deba
pagarlos. De aqu nace el principio general de que los impuestos deben ser
fijados por quienes han de pagarlos o por sus representantes.
El derecho presupuestario ha pasado en su evolucin por tres etapas,
claramente observadas en la historia inglesa de los conflictos entre el
Parlamento y la monarqua:
a) Conquista de la facultad de votar los impuestos;
b) Conquista de la facultad de discutir y autorizar los gastos;
d) Es un acto peridico. Tiene perodo de vigencia y de ejecucin,

denominado ejercicio financiero. Finalizado ste, caducan los crditos
contenidos en la ley y el Poder Ejecutivo no podr ordenar nuevos gastos o
contraer compromisos con cargo a esos crditos. La duracin del presupuesto
es tradicionalmente anual; por ello, este carcter se designa como regla de la
anualidad;
e) Contiene una estimacin de los recursos del ejercicio, esto es, un clculo
del rendimiento probable de las distintas fuentes de ingresos del Estado, sean
stas originarias o derivadas, es decir, patrimoniales o resultantes del ejercicio
de su potestad tributaria. As como para los gastos el presupuesto autoriza y
limita, en el doble aspecto cuantitativo y cualitativo, para los recursos carece
de esos dos caracteres. La facultad para recaudar determinados ingresos no
emerge de la ley de presupuesto, sino de las leyes tributarias creadoras de
fuentes de recursos pblicos. El clculo de recursos tampoco es limitativo; slo
reviste carcter estimativo, a los fines de equilibrar los gastos autorizados
(regla del equilibrio) con los ingresos presuntos.
La comparacin que en el presupuesto se hace de los gastos y de los
probables recursos, no pretende subordinar el curso de los primeros a los
segundos. Dicho de otro modo, la comparacin no conduce a la obligacin de
efectuar los gastos conforme a la marcha de las recaudaciones y restringirlos
en cuanto stas sufran limitacin; tan solo se procura, dentro de lo posible, el
equilibrio entre ambos conceptos, en el perodo o en el ciclo econmico, segn
el sentido que se d a la regla del equilibrio.
55

constitucionales no emanaba ni la periodicidad ni la permanencia de las leyes
de recursos; se poda seguir uno u otro sistema. La costumbre legislativa se
decidi por la permanencia de las leyes de recursos, mas nada obsta para
aplicar la anualidad respecto de stos.
c) Periodicidad del presupuesto y especializacin de los gastos.

PREVISIONES DE GASTOS Y DE RECURSOS EN EL
ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE DEL ESTADO FEDERAL
ARGENTINO.- La Constitucin Nacional establece la periodicidad anual de
la fijacin legislativa del presupuesto de gastos de administracin de la nacin
(art. 75, inc. 8). Dispone tambin, por un lado (art. 99, inc. 10), que el Poder
Ejecutivo supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de
ministros respecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin y de su
inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales, y por otro
lado (art. 100, inc. 7), establece que corresponde al jefe de gabinete de
ministros, con responsabilidad poltica ante el Congreso de la Nacin, hacer
recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de presupuesto nacional.
En cuanto a los recursos, la Constitucin se limita a conferir al Congreso
las atribuciones de: establecer derechos de importacin y exportacin e
imponer contribuciones indirectas y directas (estas ltimas con ciertas
condiciones) (art. 75, incs. 1 y 2); contraer emprstitos sobre el crdito de la
Nacin (art. 75, inc. 4); y disponer del uso y de la enajenacin de las tierras de
propiedad nacional (art. 75, inc. 5). Mas ninguna de sus clusulas prev que las
leyes sobre recursos sern peridicas, ni tampoco condiciona la recaudacin de
stos al hecho de su inclusin en el presupuesto.
Segn la Constitucin, en lo relativo a gastos en el concepto y en el
monto el presupuesto tiene alcance limitativo, pero en cuanto a recursos
puede tener actualmente lo tiene el carcter de mera previsin dirigida a
lograr el equilibrio financiero. Decimos que el presupuesto, en materia de
recursos, puede tener simple carcter preventivo y no limitativo; las leyes
tributarias pueden ser permanentes y el derecho de recaudar no nacer del
presupuesto, sino de la ley tributaria.
La prctica legislativa para la votacin de los recursos ha sido, por lo
general, establecer los tributos por leyes especficas votadas con independencia
del presupuesto y, por consiguiente, con carcter de normas permanentes, o,
por lo menos, con duracin distinta de la del perodo presupuestario. No
obstante, en algunas oportunidades se sancionaron leyes que establecieron
impuestos para tener vigencia en un ao determinado. Y aun en ocasiones
fueron creados o aumentados impuestos por va de artculos incluidos en la ley
de presupuesto. Este procedimiento no era inconstitucional, pues de los textos
LAS REGLAS CLSICAS DEL PRESUPUESTO Y SU EXPRESIN

CONTABLE.- El presupuesto debe contener la totalidad de los gastos puestos
a cargo del tesoro pblico en un ejercicio, y la confrontacin con los recursos
posibles a recaudar en igual lapso para afrontar aqullos. Como instrumento
preventivo financiero de la hacienda pblica, el presupuesto est constituido
por dos captulos separados gastos y recursos que, si bien son
independientes, por la regla del equilibrio presupuestario deben ser
coincidentes en sus importes.
Dado su carcter autorizativo y limitativo, el presupuesto habr de incluir
todos los gastos pblicos, y el poder administrador no podr gastar fuera d los
conceptos y de los lmites fijados. En cambio, los recursos no tienen el mismo
carcter; se incluyen como contrapartida de los egresos y para dar muestra del
equilibro en el presupuesto.
Estos conceptos bsicos, tendientes a asegurar el cumplimiento de los fines
de este instrumento de contabilidad preventiva, se designan en la doctrina
clsica de las finanzas pblicas, como reglas del presupuesto, y reciben las
denominaciones especficas de reglas de la generalidad, de la anualidad y del
equilibrio. La primera comprende los principios de la unidad y de la
universalidad, los cuales significan que en un Estado debe haber un solo
presupuesto, y ste debe abarcar todos los gastos, cualesquiera sean sus
caractersticas y naturaleza.
A las reglas clsicas se han agregado, con la pretensin de
complementarlas y de ordenar ciertos aspectos, otras reglas: de la precedencia,
e la exactitud, de la especificacin, de la publicidad, de la claridad y de la
uniformidad.
a) Regla de la generalidad
Es finalidad importante del presupuesto justificar ante la comunidad la
exigencia coactiva de una parte de la riqueza privada para cubrir las
necesidades pblicas, y como en esa virtud los gastos pblicos han de cubrirse
con el esfuerzo de los habitantes, es indispensable que el presupuesto incluya
56

jurdicamente, todos los fondos del Estado. En la ley 24.156, el art. 80
dispone instituir un sistema de caja nica o de fondo unificado.
La ley 24.156 estatuye el principio de la universalidad del presupuesto en
el art. 12; su art. 23 contempla, en tres incisos, ciertas excepciones a la
prohibicin que establece al disponer: No se podr destinar el producto de
ningn rubro de ingresos con el fin de atender especficamente el pago de
determinados gastos.
Consideramos reviste carcter taxativo la enumeracin hecha en esos tres
incisos del art. 23, sobre excepciones al impedimento de afectar rubro alguno
de ingresos con destino al pago de gastos determinados. Ellas se refieren a:
a) Ingresos provenientes de operaciones de crdito pblico;
b) Donaciones, herencias o legados a favor del Estado Nacional, con
destino especfico;
c) Ingresos que, por leyes especiales, tengan afectacin especfica.
en un solo cuadro todos los gastos a realizar y todos los recursos a percibir por
el Estado en un ejercicio financiero, sin compensacin entre los egresos y los
ingresos: tal el principio de la universalidad.
A la vez, todos los gastos pblicos deben ser volcados en un solo
presupuesto, y como aqullos, por su naturaleza, han de estar dirigidos a
satisfacer necesidades colectivas pues no se justifica, en modo ni en medida
alguna, la expensa fiscal en beneficio particular, no debe haber afectacin de
recursos especiales a erogaciones dadas: ste es el principio de la unidad.
La regla de la generalidad entraa, pues, la idea de que el presupuesto debe
ser nico e incluir en l todos los gastos y recursos de la hacienda pblica, sin
compensacin entre ellos y sin afectacin particular de los segundos a los
primeros.
El principio de la universalidad se refiere, especficamente, a la
comprensin que ha de tener el presupuesto como plan preventivo financiero
del Estado. Para que el presupuesto cumpla debidamente sus funciones de
control preventivo de la actividad de naturaleza econmica en la hacienda
pblica, no debe haber gastos y recursos susceptibles de ser ejecutados
separadamente de aqul, y que el Poder Ejecutivo pueda disponer sin
autorizacin legislativa y sin obligacin de rendir cuenta de la inversin.
A pesar de que la doctrina financiera insiste en la necesidad de cumplir el
principio de la centralizacin de los gastos y de los recursos en un solo
presupuesto, todos los pases han admitido en la prctica numerosas
excepciones. La descentralizacin institucional y financiera de las actividades
gubernativas, realizada mediante la creacin de entidades autrquicas u
organismos descentralizados, ocasion la ruptura de los clsicos principios de
la unidad y de la universalidad, porque los presupuestos de gastos de muchos
entes de este tipo como los de las empresas de pertenencia estatal no se
incluan en el presupuesto, por lo cual estos organismos funcionaban, en
trminos generales, con autonoma presupuestaria.
Los principios de la universalidad y de la unidad del presupuesto se
relacionan estrechamente con una idea rectora de la actividad del servicio del
tesoro, manifestado en la regla de la unidad de caja. Esto quiere decir que no
debe haber tesoros separados e independientes en el Estado, sino un rgano
central, recaudador y pagador, al cual afluyan todos los recursos pblicos y del
cual salgan los fondos para efectuar los pagos. La unidad de caja significa que
deben ser puestas a disposicin de ese rgano central material o
b) Regla de la anualidad
La periodicidad del presupuesto es de la esencia de este instrumento de
control preventivo: la legislacin financiera y la doctrina de la mayora de los
pases lo ha traducido mediante la regla de la anualidad. Es decir, el
presupuesto debe tener vigencia limitada a un periodo anual; pero el precepto
tiene diferente alcance segn se refiera a los gastos o a los recursos. Con
respecto a los gastos, la regla es de aplicacin directa, pues las autorizaciones
para gastar votadas por el poder legislativo caducan con el vencimiento del ao
financiero para el cual se fijaron; no se hace distincin entre los crditos
contenidos en la ley de presupuesto y los abiertos por leyes especiales de
gastos.
En cuanto atae a los recursos, la regla no tiene en muchos pases entre
ellos la Argentina sentido bien concreto y directo, pues el clculo de los
probables ingresos a percibir en el ao se incluye como mera previsin
presupuestaria dirigida a procurar el equilibrio financiero.
Esto es: generalmente, la regla de la anualidad slo tiene significacin para
la renovacin peridica de los gastos, y no para los recursos, los cuales
dependen de las leyes tributarias, de vigencia permanente mientras no se las
derogue.
Segn sea la naturaleza de los gastos del Estado, la aplicacin de la regla
de la anualidad tiene efectos diferentes. Para los gastos facultativos, o sea, los
57

En conclusin, el presupuesto nico, anual y sin compensaciones ni
afectaciones especiales, es el mejor instrumento para la conduccin de la
hacienda pblica en su gestin financiera, y no se opone a la consolidacin de
los gastos fijos, a la realizacin de programas de trabajos pblicos de duracin
superior a la anual, ni tampoco a la planificacin general o parcial de la
economa.
En lo referente a la fecha de iniciacin el ao financiero, no es
imprescindible que coincida con el ao calendario.
El art. 10 de la ley 24.156 ordena que el ejercicio financiero del sector
pblico nacional comenzar el primero de enero y terminar el treinta y uno
de diciembre de cada ao.
que el poder administrador puede o no realizar, la caducidad anual afecta al

gasto en s, y hace que ste no se pueda comprometer luego de la fecha de
clausura del ejercicio; sta provoca el caimiento de la facultad de la
administracin para contraer compromisos relativos a tales gastos y con cargo
a los crditos presupuestarios respectivos.
Entre tanto, para los gastos obligatorios el compromiso resulta de la ley o
del contrato, y se produce con anterioridad al momento de la ejecucin del
presupuesto; los efectos de la caducidad no se hacen sentir sobre el gasto en s
que contina vigente, sino sobre el pago, pues cesa la facultad de la
administracin para ordenarlo.
La razn institucional motivante de la regla de la anualidad consiste en que
las facultades de control preventivo y ulterior por parte del poder legislativo, se
deben llevar a cabo de la manera ms frecuente posible. Si la aprobacin del
presupuesto financiero del Estado se efecta cada dos o tres aos, es evidente
que el Congreso tendr menores oportunidades para controlar, en las fases
preventiva y ulterior, la ejecucin de los gastos y para ocuparse de la poltica
financiera y econmica de la administracin.
En virtud de esta clsica regla presupuestaria de la anualidad, las
previsiones de gastos deben ser votadas para cada ejercicio financiero de
duracin anual, y los efectos de la ley pertinente tambin se deben extender
slo a ese trmino.
Los presupuestos de vigencia mayor a la anual no pueden aplicarse a todos
los gastos del Estado, pues hay algunos que varan notoriamente de un
ejercicio a otro y, en consecuencia, su fijacin por dos o ms aos no se puede
prever ni calcular con tanta anticipacin. Si se deseara adoptar la
plurianualidad de los crditos, el presupuesto ha de ser plurianual para los
gastos fijos y permanentes, pero en relacin a los gastos variables deber
continuar siendo anual.
Alegan los partidarios de los presupuestos plurianuales que la regla de la
anualidad del presupuesto es contraria a las modernas tendencias,
particularmente en el capo de la macroeconoma y de la poltica fiscal. Se dice,
en ese sentido, que un presupuesto anual no permite planificar a largo trmino,
ni tampoco intentar una poltica fiscal anticclica. La afirmacin de que el
presupuesto anual impide planificar a largo plazo, evidentemente proviene de
un anlisis muy superficial de la relacin entre el presupuesto financiero del
Estado y los planes econmicos generales.
c) Regla del equilibrio

La ciencia de las finanzas pblicas ha sostenido tradicionalmente, como
requisito sustancial del presupuesto del Estado, el equilibrio entre los ingresos
y los egresos pblicos: ambos rubros deben igualarse, tanto en el presupuesto
preventivo como en la cuenta de inversin.
La necesidad de mantener el equilibrio, tanto en los cuadros preventivos
del presupuesto como despus de ejecutados los gastos, ha dado origen a
procedimientos tcnicos tendientes a conservar ese equilibrio, concretados
principalmente en dos soluciones: una ordena que las leyes especiales sobre
crditos adicionales para gastar arbitren nuevas fuentes de recursos; y otra
propone crear un fondo de reserva para cubrir los gastos autorizados por leyes
especiales.
a) La circunstancia de que algunos ejercicios se cierran con dficit y otros
con supervit, no es censurable por s, cuando con ello se busca provocar
reacciones saludables en la economa, mediante una poltica fiscal que
pretenda corregir desviaciones y fomentar el desarrollo. Una poltica de
grandes gastos pblicos no es criticable cuando se lleva a cabo en pocas de
depresin, para conducir las variables econmicas a una posicin que tienda
hacia la ocupacin plena de los recursos disponibles, aun cuando ello tenga la
consecuencia de producir dficit en algunos ejercicios. Ser funcin de la
contabilidad pblica idear los procedimientos tcnicos para compensar los
dficits de esos periodos con los supervits de ejercicios futuros. Si cuando
cambia la fase del ciclo, pasa de la depresin a la recuperacin, el Estado
reduce sus gastos, porque ya no sern necesarios como medio de estmulo,
58

La autorizacin preventiva de los gastos a practicar durante el ejercicio
financiero entraa, adems de una facultad, un acto obligatorio para el Poder
Legislativo, pues no puede desentenderse de la necesidad de dar sancin a la
ley peridica de presupuesto: lo contrario significara provocar la paralizacin
de los servicios pblicos, o llevar al Poder Ejecutivo a la situacin de disponer
pagos ilegalmente. La actividad del Estado, persona jurdica de existencia
necesaria, no puede detenerse por motivo alguno: de ah lo imperioso de que el
presupuesto sea votado por el Parlamento y, adems, que esta votacin se d
en tiempo oportuno, antes de tener inicio el ejercicio presupuestario.
Este principio ha recibido en la doctrina la designacin de regla de la
precedencia, que se explica fcilmente por ser el presupuesto un instrumento
de control preventivo; de no respetrselo se desnaturaliza la esencia temporal
de la institucin presupuestaria.
Por mora o negligencia del Parlamento, o por demora en la preparacin del
proyecto por el poder administrador, puede presentarse la situacin de llegar la
poca fijada para la apertura el ao financiero sin haber sido sancionado el
presupuesto de gastos correspondiente. Aparte de este supuesto de mora, puede
darse tambin el caso e rechazo explcito del proyecto de presupuesto evado
por el Poder Ejecutivo.
La falta de votacin oportuna del presupuesto recibe distintas soluciones
en la legislacin comparada.
lgicamente se podr restablecer el equilibrio financiero de la hacienda

pblica. Como el auge de los negocios producir mayores utilidades en el
sector privado, se incrementarn los ingresos del Estado por tributos que las
graven; adems, los mayores ingresos de la poblacin harn aumentar
probablemente los consumos, y crecern los rendimientos de los impuestos que
recaen sobre stos. El Estado, entonces, habr reducido sus gastos y ver
aumentados sus recursos, con lo que obtendr supervits que irn a compensar
los dficits acumulados en los aos de depresin econmica.
b) El equilibrio debe buscarse entre los ingresos normales u ordinarios y
los gastos de operacin o de ejercicio. Pero con referencia a los gastos de
inversin, se debe buscar su distribucin en los ejercicios que experimentarn
los beneficios de la inversin, para que la generacin actual no sufra las cargas
de sta; carece de inters, por tanto, que tales gastos no sean cubiertos por los
recursos normales y se deba acudir a la financiacin mediante el uso del
crdito pblico. Este procedimiento financiero es lgico y se lo utiliza para
distribuir en el tiempo los costos de adquisicin de bienes de capital o para la
realizacin de obras de fomento econmico. Lo censurable es emplear esos
recursos del crdito para cubrir gastos de operacin.
c) La hacienda del Estado no debe tender a lograr supervits continuados.
En la hacienda privada, el criterio econmico para medir su eficiencia es su
capacidad para generar beneficios sostenidos y crecientes en el curso de los
ejercicios, buscando el incremento de su patrimonio por la acumulacin de
supervits. Pero en la hacienda del Estado la eficiencia no se mide por tal
criterio econmico, sino por la adecuada satisfaccin de necesidades pblicas.
El dficit continuado es reprochable, por cuanto traslada las cargas del presente
al futuro; pero el supervit continuado tambin lo es, porque agobia al presente
con las cargas que deberan ser trasladadas al futuro.
1) PRRROGA AUTOMTICA DEL PRESUPUESTO DEL EJERCICIO

ANTERIOR
El art. 27 de la ley 24.156 se adhiere a este tipo de solucin, y lo hace en
forma especialmente detallada, en cuanto al diferente alcance que atribuye a la
puesta en vigencia del presupuesto que rigiera en el ao anterior, segn ello
est referido a los recursos o a los gastos. As, para el supuesto de que al
inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto
general, regir el que estuvo en vigencia el ao anterior, con los siguientes
ajustes que deber introducir el Poder Ejecutivo nacional en los presupuestos
de la administracin central y de los organismos descentralizados.
Ante la apuntada falta de sancin legislativa, la ley consagra un enfoque
que no consiste en la repeticin automtica de las previsiones presupuestarias
del ejercicio precedente, sino que comporta la fijacin de pautas segn las
d) No basta con que la regla del equilibrio se cumpla en el presupuesto

preventivo; es imprescindible que se conserve durante el ejercicio y que el
balance final del periodo tambin concluya con ingresos y egresos
equilibrados. Si el presupuesto preventivo est equilibrado y leyes especiales
votadas durante el ejercicio causan un desequilibrio final, la igualdad de
entradas y salidas de la hacienda slo habr existido en el papel.
d) Regla de la precedencia
59

b) incluir los crditos presupuestarios indispensables para el servicio de la
deuda y las cuotas que se deban aportar en virtud de compromisos
derivados de haber suscripto y estar vigentes para el pas tratados
internacionales; se trata de dos tipos de obligaciones financieras cuyo
cumplimiento no puede soslayar el Estado, que en su cuanta pueden
diferir de un ejercicio presupuestario a otro y que es propio prever para
ellas el crdito correspondiente en el nuevo ejercicio;
cuales el Poder Ejecutivo deber llevar a cabo ciertos ajustes en el presupuesto

anterior para as establecer el presupuesto del ejercicio siguiente.
En lo atinente a los presupuestos de recursos, tales ajustes han de estar
referidos a:
a) eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente,
como sera el caso de tributos cuya vigencia hubiera fenecido en el
ejercicio precedente, o hubiesen sido adoptados para regir solamente
durante su transcurso, sin que se los prorrogara ni en uno ni en otro caso;
c) incluir los crditos presupuestarios indispensables para asegurar la

continuidad y eficiencia de los servicios; cabe entender este ajuste, con
vistas al presupuesto del nuevo ejercicio financiero, en el sentido del
incremento que pueda ser menester para ese tipo de crditos, sea con el
propsito de mejorar tales servicios o proveerlos en mayor cantidad;
b) suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crdito pblico

autorizadas, en la cuanta que hubiesen sido utilizadas; en el nuevo
ejercicio presupuestario se podr acudir al uso del crdito pblico
autorizado en el presupuesto del ejercicio anterior solamente por la
diferencia del monto no utilizado, con respecto al total autorizado por esas
operaciones;
d) adaptar los objetivos y las cuantificaciones en unidades fsicas de los

bienes y servicios a producir por cada entidad, a los recursos y crditos
presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores.
Este punto final no constituye en puridad un rubro de ajuste en los recursos
o en los gastos del presupuesto precedente, sino la resultante que devendra
medida en unidades fsicas de introducir los ajustes ordenados en la
propia norma en cuanto al impacto que ocasionaran en la prestacin de los
servicios y en el cumplimiento de las funciones a cargo del Estado.
c) excluir los excedentes de ejercicio anteriores, correspondientes al ejercicio

financiero precedente, en el caso que el presupuesto en ejecucin hubiera
previsto utilizarlos;
d) estimar cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio, toda
vez que el clculo que se hubiera hecho respecto del ejercicio anterior
puede no ser vlido para el nuevo, tanto por circunstancias
macroeconmicas, vinculadas con el desarrollo de la economa, como por
razones estrictamente impositivas, como la vigencia de nuevos tributos o la
alteracin de las alcuotas de los ya existentes;
El primer prrafo del art. 27 del reglamento de la ley prev que Si al

inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto
general, la Secretara de Hacienda establecer los procedimientos necesarios
para atender los gastos imprescindibles de la Nacin.
Por su parte, el segundo prrafo estatuye: Las modificaciones al
presupuesto prorrogado, a posteriori de comenzado el ejercicio, se realizarn
conforme las facultades determinadas para tales actos durante la vigencia de
la prrroga. Conforme con los procedimientos que indique la Secretara de
Hacienda, las jurisdicciones y entidades adoptarn y comunicarn a la
Oficina Nacional de Presupuesto los objetivos, producciones pblicas y
resultados adecuados a los nuevos lmites del gasto.
Este art. 27 resuelve, en su tercero y ltimo prrafo, cmo proceder una
vez aprobada la ley de presupuesto general de la administracin nacional:
acaecido ese hecho, la Secretara de Hacienda definir los mecanismos
necesarios para habilitar la distribucin administrativa del presupuesto y con
e) incluir los recursos provenientes de operaciones de crdito pblico en

ejecucin, cuya percepcin se prevea ocurrir en el ejercicio, o sea, se trata
de contemplar en el ejercicio los ingresos resultantes del uso del crdito
pblico que hubiese sido autorizado previamente y no hubiera sido an
objeto de utilizacin hasta el comienzo del nuevo ejercicio presupuestario.
Por otro lado, respecto de los presupuestos de gastos, los ajustes que debe
practicar el Poder Ejecutivo, son:
a) eliminar los crditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse
cumplido los fines para los cuales fueron previstos;
60

Lo que no se justifica al decir de JARACH es la astucia o la mala fe de
los hombres de gobierno, tanto del Poder Legislativo como del Ejecutivo que
pretendan burlar la opinin pblica con previsiones de gastos o recursos
abultadas o disminuidas intencionalmente.
sus crditos absorber los gastos realizados durante la permanencia de la

prrroga presupuestaria.
2) APROBACIN TCITA DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO
Otro procedimiento estatuido por la legislacin para solucionar los
inconvenientes derivados del retardo del Poder Legislativo en la sancin del
presupuesto, consiste en la aprobacin tcita de ste luego de transcurrido
cierto lapso, o de iniciado el nuevo ejercicio.
f) Regla de la especificacin
Como medio preventivo, es de rigor que en el presupuesto financiero los
gastos dirigidos a atender cada uno de los fines del Estado y los distintos
servicios pblicos, estn convenientemente divididos y discriminados por
conceptos.
A regla de la especificacin supone el cumplimiento de dos preceptos
tcnicos:
1) los crditos deben tener designacin clara y categrica, que impida
imputar gastos de naturaleza diversa, o ajenos a la materia propia del crdito;
2) la divisin de los crditos no debe llegar a la atomizacin conceptual,
pues ello puede originar dificultades en la gestin administrativa de los
servicios.
La regla de la especificacin es, por consiguiente, un justo medio en el
proceso analtico de los gastos pblicos, operando mediante el presupuesto y la
autorizacin legislativa de los crditos; se deben especificar los conceptos de
los gastos en la denominacin de cada partida, pero no se debe llevar la
especificacin a pormenorizaciones inconvenientes.
Adems de la clasificacin de los diversos gastos pblicos que la hacienda
pblica ha de realizar en el curso del ejercicio financiero, la ley de presupuesto
debe determinar tambin los distintos conceptos particulares y los montos
mximos por rubros, que el poder administrador estar autorizado a efectuar.
Esto resulta del carcter limitativo del presupuesto de gastos.
La ley 24.156 no prev, de modo expreso, normas que configuren la
adopcin de esta regla de la especificacin. Sin embargo, diversas clusulas de
ellas contemplan aplicaciones del concepto subyacente en esa regla, pero que
no revisten los alcances generales y concluyentes que emanaran de su formal
incorporacin en la ley.
El art. 13 obliga a:
a) enumerar, en los presupuestos de recursos, lo distinto rubros de ingresos
y otras fuentes de financiamiento (con inclusin de los montos estimados para
cada uno de ellos en el ejercicio);
3) AUTORIZACIN TEMPORARIA DE GASTOS

Si antes de concluir el ejercicio, las legislaturas no aprueban el presupuesto
de gastos del prximo ejercicio, se autoriza por ley al poder administrador para
hacer gastos por periodos generalmente mensuales. En virtud de este ltimo
carcter, tales autorizaciones legislativas provisionales reciben la
denominacin de duodcimos.
Todas las soluciones previstas en la legislacin comparada para cubrir la
falta de cumplimiento de la regla de la precedencia ofrecen inconvenientes. Por
ello, es conveniente adoptar recaudos legales conducentes a que la preparacin
y aprobacin del proyecto se produzcan en trmino.
Si bien la ley 24.156 (art. 26) no expresa en su letra que la Cmara de
Diputados ha de actuar como Cmara de origen en la consideracin
parlamentaria del presupuesto, en realidad lo deja establecido para la
tramitacin del proyecto respectivo, al ordenar que el Poder Ejecutivo lo
presentar a esa Cmara antes del 15 de septiembre del ao anterior para el
que regir.
e) Regla de la exactitud
La norma de que los presupuestos sean veraces tiene suficiente
importancia como para conformar una regla en cuya virtud las partidas
presupuestarias deben ser dadas con la mayor exactitud que fuera factible. No
se debe incurrir en la deliberada actitud de aumentar los recursos cuando a
priori se conociese que el rendimiento de ellos ha de ser en la realidad menor
que lo estimado; ni tampoco se debe disminuir la magnitud de los gastos,
cuando fuese obvio que, en el curso del ejercicio, las cantidades autorizadas
sern insuficientes para satisfacer las necesidades pblicas.
61

d) resultados de las cuentas corriente y de capital para la administracin
central, para cada organismo descentralizado y para el total de la
administracin nacional.
El prrafo final defiere al reglamento de la ley establecer en forma
detallada, otras informaciones a ser presentadas al Congreso Nacional tanto
para la administracin central como para los organismos descentralizados.
La publicidad de los cuatros presupuestarios no es, empero, suficiente para
aportar un conocimiento adecuado a las cmaras legislativas y al pueblo en
general. Aquella regla debe ser complementada con el requerimiento formal
relativo a la claridad del presupuesto. Sin descuidar las exigencias de la
tcnica contable, el presupuesto debe ser un instrumento claro, comprensible
para cualquier persona de instruccin elemental.
Asimismo, en lo formal, el presupuesto debe reunir la condicin de
conservar estructura uniforme en el curso de los distintos ejercicios en que se
divide la vida de la hacienda pblica, y para ello debe respetar la regla de la
uniformidad de los cuadros y estados; cuando la estructura presupuestaria se
modifica a menudo, se hacen imposibles las comparaciones con presupuestos
de ejercicios anteriores. La variacin de los criterios de clasificacin o divisin
y el cambio de los nombres de los crditos principales y parciales, no permiten
seguir la evolucin operada en los ramos de ingresos y egresos, la atencin
relativa que el Estado presta, en el curso de los aos, a las diversas necesidades
colectivas, o el verdadero costo de los servicios.
b) y que las denominaciones de los diferentes rubros de recursos sean lo

suficientemente especficas como para identificar las respectivas fuentes.
g) Reglas de la publicidad, de la claridad y de la uniformidad
La publicidad de los actos relativos a la conduccin de la cosa pblica, con
ligeras excepciones fundadas en graves motivos de inters pblico, es base
esencial del gobierno republicano y una de sus notas caractersticas como
forma particular de organizacin de la autoridad dentro del Estado. El
presupuesto, como instrumento de control preventivo de la aplicacin de las
rentas pblicas, no puede escapar a este principio; por esto debe ser un acto
rodeado de la ms completa publicidad y su conocimiento ha de llegar no slo
a los representantes que integran el rgano volitivo de la hacienda pblica, sino
tambin a la poblacin en general. El presupuesto debe ser objeto de
publicidad, tanto en su preparacin, como en su discusin y aprobacin
parlamentaria, en su ejecucin y en su control ulterior.
La ley 24.156 abunda en requisitos informativos que el Poder Ejecutivo
debe satisfacer, sea al tiempo de preparar el proyecto de ley de presupuesto
general, cuanto al remitirlo junto con el mensaje que lo acompae, provisto de
la relacin circunstanciada de datos de diversa ndole.
El art. 24 ordena como elementos bsicos para iniciar la formulacin de
los presupuestos, el programa monetario y el presupuesto de divisas
formulados para el ejercicio que ser objeto de programacin. Tal programa
monetario y el presupuesto de divisas sern remitidos al Congreso Nacional,
a ttulo informativo, como soporte para el anlisis del proyecto de ley de
presupuesto general.
El art. 25, en su segundo prrafo, enumera qu informaciones deber
contener, como mnimo, ese proyecto de ley cuya confeccin atribuye a la
Oficina Nacional de presupuesto, como rgano rector del sistema
presupuestario del sector pblico nacional (art. 16) :
a) presupuesto de recursos de la administracin central y de cada uno de
los organismos descentralizados, clasificados por rubros;
b) presupuesto de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada
organismo descentralizado, los que identificarn la produccin y los crditos
presupuestarios;
c) crditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de
inversin que se prevn ejecutar;
ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO.a) Clasificacin comparada de gastos y recursos

Algunas clasificaciones de los gastos y recursos procuran establecer
comparaciones entre ambos rubros.
1. GASTOS Y RECURSOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS. Son
ordinarios los gastos habituales o normales de la administracin, los reiterados
en el curso de los ejercicios financieros de la hacienda; y extraordinarios los
destinados a satisfacer necesidades imprevistas, excepcionales, eventuales o
contingentes, no repetidas regularmente en la vida de la hacienda; son recursos
ordinarios los provenientes de fuentes de entrada permanentes o estables y,
lgicamente, se los debe destinar a cubrir gastos ordinarios; son recursos
62

a) Poder Ejecutivo;
b) Poder Legislativo;
c) Poder Judicial.
La clasificacin jurisdiccional prosigue con la distincin de cada uno de
esos poderes en sus ramos o departamentos componentes:
a) Poder Ejecutivo:
1. Presidencia de la Nacin;
2. Ministerio del Interior;
3. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto
b) Poder Legislativo:
1. Cmara de Diputados
2. Cmara de Senadores;
c) Poder Judicial:
1. Corte Suprema de Justicia;
2. Tribunales nacionales inferiores
La parte del presupuesto asignada a cada uno de los departamentos de
Estado u rganos principales de los poderes se denomina anexo o jurisdiccin.
stos, a su vez, se dividen, en escala descendente, en las diferentes direcciones
y oficinas.
extraordinarios los resultantes de fuentes excepcionales o transitorias, y se los

destina a cubrir gastos extraordinarios.
2. GASTOS Y RECURSOS EFECTIVOS Y NO EFECTIVOS. Los gastos
efectivos o de operacin comportan movimientos pecuniarios en que el egreso
de dinero del tesoro no est vinculado con la incorporacin al patrimonio del
Estado de un bien susceptible de posesin estatal. El movimiento de fondos no
provoca en este caso mutacin del patrimonio; la gestin del gasto se
desenvuelve exclusivamente en la rbita financiera. Son gastos no efectivos o
de capital las salidas de dinero vinculadas con una correlativa incorporacin de
bienes al patrimonio del Estado; no es imprescindible que el monto de la
variacin patrimonial sea exactamente igual al de la salida de dinero.
Son recursos efectivos los ingresos de dinero no resultantes de la
transferencia de bienes patrimoniales; por ejemplo, los recursos procedentes
del ejercicio de la potestad tributaria del Estado. Son recursos no efectivos las
entradas pecuniarias manadas de la venta o transferencia de bienes susceptibles
de posesin estatal; por ejemplo, los ingresos por venta de bienes del Estado.
3. RECURSOS DE RENTAS GENERALES Y GASTOS A CUBRIR CON
RENTAS GENERALES; RECURSOS ESPECIALES Y GASTOS A CUBRIR
CON RECURSOS ESPECIALES. En casos de excepcin se autoriza la
afectacin de recursos especiales a gastos determinados. En este grupo de
erogaciones e ingresos apartados del principio de la unidad, tiene nacimiento la
formacin de una especie de movimientos financieros del Estado de afectacin
determinada: son los recursos especiales destinados a cubrir ciertos gastos
individualizados. Todos los dems ingresos sin afectacin especial constituyen
recursos de rentas generales, para atender indiscriminadamente el conjunto de
gastos a cubrir con ellas.
2. CLASIFICACIN FUNCIONAL. Juntamente con la clasificacin

jurisdiccional, los gastos pueden ser distribuidos segn la necesidad a cuya
satisfaccin tienden, o el fin del Estado que pretenden llenar. Por ejemplo:
gastos de justicia, de enseanza, de defensa nacional, de salubridad, de
seguridad interior. En realidad, la distribucin jurisdiccional ya revela, en
cierto modo, el destino de los gatos, porque la competencia de los
departamentos de Estado resulta de las materias en que deben entender. La
clasificacin por funciones no puede discriminar ciertos gastos comunes, que
deben ser incorporados a un grupo genrico.
Esta clasificacin de los gastos pblicos es la de mayor aceptacin en los
presupuestos modernos, fundamentalmente porque permite identificar con
mayor claridad el perfil sobre las orientaciones seguidas por el Estado.
b) Clasificacin de los gastos

Los gastos pblicos, considerados aisladamente, sin establecer relacin
paralela con los ingresos, son motivo de clasificaciones propias.
1. CLASIFICACIN JURISDICCIONAL. Generalmente los presupuestos
agrupan los gastos por jurisdicciones poltico-administrativas. En una
clasificacin primaria las erogaciones se dividen en los distintos poderes
integrantes de la estructura gubernativa, segn la organizacin institucional
argentina:
3. CLASIFICACIN OBJETIVA. Un plan de cuentas de la contabilidad del

presupuesto, que estuviese formulado a partir de la divisin de los gastos y de
63

Segn el criterio de la permanencia, son gastos fijos los repetidos de un
ejercicio a otro y su monto es prcticamente invariable; son gastos variables
los que sufren alteraciones notorias en su monto o tienen carcter
extraordinario, aparecen en unos ejercicios y faltan en otros.
los recursos en ordinarios y extraordinarios, debera atender la finalidad y el

objetivo del gasto pblico. Para ello se lo podra trazar del siguiente modo:
I. Gastos ordinarios:
a) Gastos de operacin o de funcionamiento de los servicios
administrativos:
1. Sueldos, jornales y otras formas de remuneracin.
2. Gastos generales.
3. Adquisicin de efectos.
4. Adquisicin de especies.
5. Gastos de conservacin de inmuebles.
6. Gastos de reparacin de bienes muebles.
7. Alquileres.
8. Gastos eventuales.
b) Obligaciones generales a cargo del Estado:
1. Servicio de la deuda pblica consolidada.
2. Intereses y gastos de la deuda del tesoro.
3. Subsidios a provincias y municipios.
4. Subsidios y subvenciones a entidades particulares.
5. Jubilaciones, retiros y pensiones.
6. Contribuciones a empresas del Estado para solventar dficit.
7. Contribuciones a organismos internacionales.
II. Gastos extraordinarios:
1. Adquisicin de inmuebles.
2. Obras pblicas.
3. Adquisicin de bienes de uso.
4. Aportes de capital a empresas del Estado.
5. Participacin en sociedades mixtas.
6. Planes de fomento econmico.
c) Clasificacin de los recursos

Por la fuente de la cual emanan, la doctrina divide los ingresos del Estado
en originarios y derivados: los primeros provienen de la utilizacin o de la
realizacin de bienes susceptibles de posesin estatal, y con ese fin el Estado
celebra contratos o cuasicontratos con otros sujetos de derecho; son recursos
derivados los resultantes principalmente del ejercicio de la potestad tributaria
inherente al Estado.
Los recursos solan aparecer divididos en los presupuestos segn fuera la
fuente de la cual procediesen:
1) tributos: de acuerdo con cada uno de los objetos imponibles
establecidos en la legislacin tributaria;
2) rentas patrimoniales: beneficios de empresas del Estado, locacin de
inmuebles del dominio privado del Estado, etc.;
3) disposicin de bienes del dominio privado del Estado: correspondan al
resultado de la enajenacin de bienes de propiedad estatal;
4) uso del crdito: inclua la deuda flotante contrada para hacer frente a
transitorias deficiencias de caja durante el ejercicio.
Modernamente, predomina en la presentacin presupuestaria la
clasificacin de los recursos del Estado mediante su distincin entre ingresos
corrientes divididos en ingresos tributarios (a su vez subdivididos segn las
diferentes clases de tributos) y no tributarios, por un lado, e ingresos de
capital, por el otro.
4. CLASIFICACIN POR LA CONSTANCIA O LA PERMANENCIA DEL

GASTO. Los divide en fijos y variables. El criterio para esta clasificacin
puede estar fundado ya en la constancia, ya en la permanencia del gasto.
De acuerdo con el primero, son gastos fijos los que no dependen de una
mayor actividad o del aumento de rendimiento en los entes dedicados a la
prestacin de servicios divisibles; son gastos variables los directamente
vinculados con la mayor actividad o produccin.
d) Clasificaciones presupuestarias vigentes para el sector pblico

nacional
Las resoluciones 507/99 y 1/00, ambas de la Secretara de Hacienda que
cumplen con el art. 14, in fine, de la ley 24.156, aprobaron la actualizacin y
ordenamiento de las clasificaciones presupuestarias para el sector pblico
nacional.
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cuyos importes no son reintegrables por los beneficiarios); y las variaciones de
activos y pasivos aplicadas por el sector pblico en el desarrollo de su proceso
productivo (comprende los gastos por la compra de valores de crdito,
acciones, ttulos y bonos, sean pblicos o privados, como asimismo los gastos
para cubrir el servicio de la deuda pblica y la disminucin de otros pasivos
contrados por el sector pblico);
Como tipos de clasificacin presupuestaria, la resolucin 507/99

comprende:
1) las vlidas para todas las transacciones (institucional ordena las
transacciones pblicas segn la estructura organizativa del sector pblico,y
por tipo de moneda sirve para reflejar las transacciones pblicas segn sean
celebradas en moneda extranjera o en moneda nacional);
por su carcter econmico: identifica la naturaleza econmica de las

transacciones del sector pblico y evala el impacto y las repercusiones de las
acciones fiscales; esta clasificacin est diseada segn la estructura bsica del
sistema de cuentas nacionales, a fin de integrar la informacin del sector
pblico con ese sistema, y facilitar el estudio de los efectos de dicho sector en
el ms amplio contexto de la economa;
2) los recursos pblicos (por rubros, y por su carcter econmico);

3) los gastos pblicos (por ubicacin geogrfica establece la distribucin
espacial de las transacciones econmico financieras realizadas por las
instituciones pblicas, y toma como unidad bsica de clasificacin la divisin
poltica del pas, por objeto, por su carcter econmico, por finalidades y
funciones, por categora programtica, y por fuente de financiamiento);
La clasificacin de los recursos pblicos por rubros los ordena, agrupa y
presenta en funcin de los diferentes tipos, segn surgen de la naturaleza y el
carcter de las transacciones que les dan origen. De esa manera, se distinguen:
los provenientes de fuentes tradicionales, tales como los impuestos, las tasas,
los derechos, y las transferencias; los procedentes del patrimonio pblico,
como la venta de activos, de ttulos y acciones, y de rentas de la propiedad; y
los resultantes del uso del crdito pblico y la disminucin de activos.
La clasificacin de los recursos, por su carcter econmico, los divide
segn sean ingresos corrientes, ingresos de capital y fuentes financieras (los
resultantes de la disminucin de la inversin financiera y el endeudamiento
pblico).
Para los gastos pblicos su clasificacin est agrupada en los siguientes
tipos:
por sus finalidades y funciones: presenta el gasto pblico en forma

acorde con la ndole de los servicios brindados por las instituciones pblicas a
la comunidad, para as determinar los objetivos generales y los medios
mediante los cuales stos son alcanzados;
por sus categoras programticas: implica asignar recursos financieros a
cada una de esas categoras en el presupuesto (programa, subprograma,
proyecto, actividad y obra); el clculo primario de los gastos se dirige a las
categoras programticas de mnimo nivel (actividad y obra), y los recursos
financieros a las categoras programticas de mayor nivel (programa,
subprograma y proyecto);
por su fuente de financiamiento: presenta los gastos pblicos segn los
tipos genricos de recursos empleados para financiarlos; esta clasificacin
identifica el gasto por la naturaleza de los ingresos, as como la orientacin de
stos hacia la atencin de las necesidades pblicas. Dice la resolucin 507/99
que La importancia de esta clasificacin radica en que los recursos no son
indistintos y tampoco lo son los gastos. As, es conveniente por regla general,
que recursos permanentes financien gastos permanentes, recursos transitorios
financien gastos transitorios, y recursos por nica vez financien gastos por
nica vez. Esta clasificacin permite contemplar la prohibicin de realizar
operaciones de crdito pblico para financiar gastos operativos, impuesta
por el art. 56 de la ley 24.156.
por ubicacin geogrfica o de localizacin, cuya finalidad es evidenciar

el grado de centralizacin o descentralizacin con la cual se realizan las
acciones del sector pblico nacional, como tambin informar sobre la
coordinacin efectiva entre los organismos cuyas acciones se cumplen en cada
uno de los mbitos geogrficos, y servir de base para formular planes de
desarrollo regional;
por su objeto, est referida: a la ordenacin sistemtica y homognea de
los bienes y de los servicios, sean personales o no; las transferencias
(transacciones que no suponen la contraprestacin de bienes o de servicios, y
65

pues lo mismo sucede, con los matices pertinentes, en los de carcter
parlamentario.
Es decir, la divisin de poderes, ms all del rgimen poltico de que se
trate, presidencialista o parlamentario, no excluye sino que prev en su textura
la colaboracin entre los poderes del Estado a fin de adoptar, de manera
conjunta, las diferentes decisiones jurdicas, entre ellas las de carcter
financiero y presupuestario. Y en esos diferentes diseos la iniciativa
legislativa presupuestaria recae en el rgano ejecutivo.
LA PREPARACIN DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO

EN EL MBITO DEL PODER EJECUTIVO
1. La regulacin constitucional
Segn el art. 100, inc. 6, de la Const. Nacional, al Jefe de Gabinete le
corresponde enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de
Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de Gabinete y aprobacin
del Poder Ejecutivo.
Los pasos, atribuciones y rganos que intervienen son:
2. El rgimen de la legislacin orgnica

El rgimen legal orgnico se encuentra plasmado en la LAF, que es
anterior a la reforma constitucional, y en una serie de disposiciones de
diferente ndole. El resumen de esa regulacin es que el Jefe de Gabinete tiene
un rol secundario, al colaborar con el Ministerio de Economa en el proceso de
elaboracin del proyecto de ley.
En cuanto a la regulacin actual, la LAF, art. 6, difiere al Poder Ejecutivo
el establecimiento del rgano rector de la administracin financiera. En virtud
de tal delegacin legislativa, el Presidente en su momento design a la
Secretara de Hacienda, asistida por las Subsecretaras de Presupuesto y de
Financiamiento del Ministerio de Economa (dec. 2666/1992, art. 6).
Por su parte, el art. 16 designa a la Oficina Nacional de Presupuesto como
rgano rector del sistema presupuestario, cuyas competencias se detallan en el
art. 17, LAF.
De acuerdo con el art. 24, LAF, el Poder Ejecutivo fija anualmente
lineamientos generales para la formulacin del presupuesto.
La reglamentacin de este artculo dispone que el Ministerio de Economa
debe preparar un cronograma con actividades, responsables y plazos y que, una
vez fijados los lineamientos, las jurisdicciones y entidades deben elaborar
anteproyectos de sus presupuestos, todo ello de acuerdo con las reglas que fije
la Oficina Nacional de Presupuesto (art. 24, dec. 2666/1992).
Sin perjuicio de ello, tambin la legislacin orgnica paulatinamente le ha
ido asignando potestades a la Jefatura de Gabinete de manera directa.
Hay que tener en cuenta, adems, el carcter mutable y hasta voltil del
rgimen de organizacin administrativa del Poder Ejecutivo, de manera que, si
bien hoy en da, est claro que l se disea en la materia presupuestaria a travs
a) Preparacin del proyecto de ley por parte del Jefe de Gabinete;

b) Tratamiento del proyecto de ley en acuerdo de ministros;
c) Aprobacin del proyecto de ley por parte del Presidente, y
d) Envo del proyecto de ley al Congreso por parte del Jefe de Gabinete.
El Jefe de Gabinete, que tiene a su cargo la administracin general del pas
(art. 100, inc. 1), es el rgano que est en mejores condiciones para elaborar el
proyecto de ley. Es el sujeto que realiza la tarea esencial, con informacin que
le brindan todos los rganos pblicos, incluidos los ministros. Luego, en
reunin de Gabinete con los ministros, se debate esa propuesta y se llega por
consenso a un proyecto que debe aprobar el Presidente, quien en ejercicio de
esa funcin puede efectuar las modificaciones que estime convenientes. El
proyecto aprobado por el Presidente es el que ser entonces enviado al
Congreso por el Jefe de Gabinete.
Es claro que esta serie concatenada de pasos que la Constitucin prev
debe tener un sentido, que no puede ser desvirtuado si todo, en ltima
instancia, es realizado y decidido por el Presidente o alguno de los ministros.
Si el proceso de preparacin del proyecto de ley es realizado en el mbito del
Ministerio de Economa y el Jefe de Gabinete slo realiza una tarea formal en
el momento de enviar el proyecto al Congreso, no se aprecia cul es el sentido
de la reforma constitucional y lo detallado de la regulacin institucional
plasmada en el art. 100.
Si bien lo esencial de la decisin presupuestaria, en razn de la resera de
ley, recae en el Congreso, el Poder Ejecutivo tambin tiene un rol destacable
como colegislador y como generador del proyecto de Ley de Presupuesto. Esta
relevancia del Ejecutivo no slo es propia de los regmenes presidencialistas,
66

de las competencias compartidas, la situacin no est consolidada, de
manera que la situacin del Jefe de Gabinete queda abierta.
Es decir, sigue en pie la posibilidad de que las potestades administrativas
de carcter financiero que la LAF y la Ley de Ministerios le asignan al
Ministerio de Economa y, de forma compartida, al Jefe de Gabinete, se
atribuyan de forma directa y exclusiva a ste ltimo.
Lo cierto es que en vez de una adaptacin lisa y llana de la Constitucin,
todos los gobiernos, en mayor o menor medida, han preferido configurar un
sistema mixto, manteniendo lo esencial del rgimen pasado, con una lenta pero
tambin creciente, y a veces imperceptible, participacin del Jefe de Gabinete.
LA APROBACIN DE LA LEY DE PRESUPUESTO. EL PODER DE

ENMIENDA. CONFLICTOS ENTRE LAS CMARAS. EL VETO
PRESIDENCIAL. LA APROBACIN PARCIAL DE LA LEY
De acuerdo con la interpretacin del art. 26, LAF, y del art. 100, inc. 6,
CN, el Jefe de Gabinete debe enviar el proyecto de ley a la Cmara de
Diputados antes del 15 de septiembre.
Si bien sobre la base de la concepcin de control en sentido amplio, es a
la Autora a quien le corresponde examinar la ley y dictaminar sobre ella para
que luego delibere el Congreso, aquel rgano no interviene en la realidad
institucional hoy vigente. Esa participacin no la prevea la LAF, tampoco la
consideran las reglamentaciones internas del Congreso, sin que hasta el
presente se haya dictado la ley reglamentaria que exige el art. 85 de la
Constitucin.
Dada la regulacin temporal de la Constitucin (carcter anual de la
vigencia de la ley), as como la disposicin contenida en la LAF en cuanto a la
fecha de presentacin del proyecto, es en un perodo breve y acotado, del 15 de
septiembre (fecha mxima de envo) hasta el 31 de diciembre (fecha mxima
de promulgacin), cuando debe transcurrir todo lo que resta del proceso de
creacin y aprobacin de la ley, tanto en lo relativo a la actuacin del
Congreso como del Ejecutivo.
El proceso legislativo consiste en que el Congreso delibere sobre el
proyecto de ley, lo reforme si as lo considera necesario, apruebe el texto, en
los trminos establecidos por la clusula presupuestaria, art. 75, inc. 8, CN, y
lo enve al Poder Ejecutivo para continuar con la tramitacin legislativa que
debe acaecer en dicha sede.
Es preciso indagar cul es la potestad de configuracin que tiene el rgano
legislativo para enmendar o modificar el proyecto de ley elaborado por el
gobierno.
Dado que los gastos que se autorizan a efectuar se vinculan con los
ingresos que se estima sern obtenidos, si se aumenta la cantidad de los gastos
debe preverse su financiacin.
El Poder Legislativo debe efectuar una modificacin constructiva del
proyecto de ley y mantener, de tal modo, una coherencia lgica entre las sumas
que, por todo concepto, estima se recaudarn y aquellas que se autoriza a
gastar.
3. Contenido del proyecto de ley y documentos anexos

La LAF tambin precisa en su art. 25 qu informacin mnima debe
contener el proyecto de ley y, adems, cules son los documentos que deben
acompaarlo.
Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y
organismos descentralizados, la Oficina Nacional de Presupuesto confecciona
el proyecto de Ley de Presupuesto General, que debe contener, como mnimo:
a) Presupuesto de recursos de la administracin central y de cada uno de
los organismos descentralizados, clasificados por rubros;
b) Presupuesto de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada
organismos descentralizados, los que identificarn la produccin y los crditos
presupuestarios;
c) Crditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de
inversin que se prevn ejecutar.
d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administracin
central, para cada organismo descentralizado y para el total de la
administracin nacional.
En cuanto a la documentacin anexa y a una mayor precisin del
contenido del proyecto, hay que remitirse a lo establecido en la reglamentacin
del art. 25 (art. 25, dec. 2666/1992).
A dicha documentacin se le debe aadir la relativa al presupuesto
plurianual.
67

Diputados, luego, no pudiendo desechar totalmente el proyecto, puede insistir
en su proyecto originario, pero debe hacerlo con el mismo tipo de mayora
utilizado por la Cmara revisora.
No hay duda de que la potestad de considerar el proyecto de ley es amplia,

pero si el Congreso llega a modificar sustancialmente el plan de gobierno se
abrira la posibilidad de una situacin de crisis, incluso un conflicto de poder,
pues se estara obstruyendo la direccin poltica del Estado que le corresponde
al Poder Ejecutivo, basado en su sustento electoral mayoritario.
Pero aqu justamente jugaran, de existir en la realidad, las fuerzas
moderadoras y conciliadoras del Jefe de Gabinete y de la Auditora, en cuanto
personificaciones coordinadas del Tesoro de la Nacin.
Por un lado, antes de provocar una crisis poltica a travs del debate de la
Ley de Presupuesto, al Congreso le resultara polticamente racional quitarle la
confianza al Jefe de Gabinete.
Por otro lado, la Auditora, como rgano tcnico de asistencia que
interviene en todo el proceso presupuestario (y con su presidencia en manos de
la oposicin) puede resguardar criterios genricos de racionalidad y consenso
polticos, que impidan que se susciten crisis como las aqu consideradas.
El proyecto es en primer lugar debatido en la Cmara de Diputados. Segn
el reglamento interno de dicha Cmara, Compete a la Comisin de
Presupuesto y Hacienda dictaminar sobre el presupuesto general de la
administracin y de las reparticiones autrquicas y sobre todo proyecto o
solicitud de reforma de las leyes tributarias, o de sueldos, suministros del
Estado, crditos suplementarios, as como en cualquier otro de legislacin
relacionado con dicha materia.
Dicha comisin no podr incorporar en el articulado de la ley general de
presupuesto disposicin alguna relacionada con materia de la competencia de
otras comisiones de la Cmara, si no cuenta con despacho favorable de la
comisin correspondiente. Tampoco podrn crearse en el presupuesto general
de gastos nuevas instituciones autrquicas si previamente la Cmara no ha
sancionado la ley orgnica respectiva.
Luego del dictamen de la Comisin de Presupuesto, el proyecto es tratado
por la Cmara, que delibera, en general y en particular, para luego aprobarlo y
pasarlo a la Cmara de Senadores, que actuar como Cmara revisora.
Si la Cmara de Senadores aprueba el proyecto enviado, pasa al Ejecutivo
para su examen.
Sin embargo, pueden darse las siguientes situaciones:
2) De acuerdo con el art. 81, CN, ningn proyecto de ley desechado

totalmente por una de las Cmaras podr repetirse en las sesiones de aquel
ao.
Esta regla, quizs racional respecto del trmite parlamentario en general,
no lo es con relacin al proyecto de Ley de Presupuesto, donde resulta lgico
que el debate legislativo deba concluir con la aprobacin de un proyecto antes
de finalizar el ao financiero. Si, por hiptesis, la Cmara revisora, el Senado,
desechara totalmente el proyecto de Ley de Presupuesto aprobado por la
Cmara de origen, la regla constitucional derivara en la ausencia de Ley de
Presupuesto para el ejercicio financiero o, en su caso, en la aplicacin
automtica del art. 27, LAF, que prorroga la Ley de Presupuesto vigente en el
ao anterior.
La Auditora, al intervenir en el propio anlisis del proyecto de ley se
convierte en un mbito adecuado para generar consensos polticos que
abarquen a la totalidad del Congreso. Es decir, el proyecto enviado por el
Ejecutivo analizado y modificado por consenso en el mbito institucional de la
Auditora facilita y agiliza la posterior actuacin legislativa del Congreso, pero
tambin permite evitar los eventuales conflictos entre ambas Cmaras, que
estn forzadas a resolver de forma acelerada, dadas las singularidades
temporales de la Ley de Presupuesto.
Desde esta perspectiva, las comisiones de presupuesto y hacienda de
ambas Cmaras debieran actuar en conjuncin con la Auditora General de la
Nacin.
3) Si ambas Cmaras aprueban el proyecto, deben luego remitirlo al
Presidente para su examen y, si obtiene su aprobacin, la promulga como ley y
adquiere vigencia.
El artculo 99, inc. 3, CN, al enumerar las atribuciones del Presidente
establece que l participa de la formacin de las leyes con arreglo a la
Constitucin, las promulga y las hace publicar. Ms precisamente, tal como
dispone el art. 78, aprobado un proyecto de ley por la Cmara de origen, pasa
para su discusin a la otra Cmara. Aprobada por ambas, pasa al Poder
1) La Cmara de Senadores puede modificar el proyecto y hacerlo tanto

con una mayora simple como con una agravada, mientras que la Cmara de
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ser de aplicacin el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y
urgencia.
Es decir, el Ejecutivo puede efectuar un veto parcial y, a la vez, disponer
una promulgacin parcial de la parte no observada si sta tiene autonoma
normativa y no altera la unidad del proyecto enviado por el Congreso.
El ejercicio de esta potestad adquiere perfiles singulares en la materia
presupuestaria, como consecuencia de la costumbre, sin embargo prohibida por
la propia LAF en su art. 20, de incluir en el texto de la ley, no slo la decisin
presupuestaria, sino clusulas de diferente tipo.
El veto parcial es independiente de la promulgacin. Ese derecho tiene, por
lo menos, el efecto de suspender la promulgacin de la ley con relacin a la
parte vetada; es decir, impedir que se produzca el efecto de la promulgacin
tcita, por el transcurso de diez das tiles que existe respecto de toda ley no
observada dentro de ese trmino.
La CSJN ha dicho que cuando el proyecto constituye un todo
inescindible, de modo que las normas no promulgadas no puedan separarse del
texto legal sin detrimento de la unidad de ste, el Poder Ejecutivo no puede
promulgar parcialmente el proyecto de ley sin invalidar atribuciones propias
del Congreso Nacional y sin asumir la calidad de legislador.
Esto significa que la promulgacin parcial es vlida siempre y cuando las
partes no vetadas conserven autonoma normativa y no se altere el espritu o la
unidad del proyecto sancionado por el Congreso.
Aplicado este marco normativo a la Ley de Presupuesto, hay que distinguir
entre la decisin presupuestaria propiamente dicha y las decisiones no
financieras contenidas en el texto de la ley.
En cuanto a la primera situacin, dado que el conjunto de las
autorizaciones para gastar tiene un sentido sistemtico, a su vez vinculado al
clculo de los recursos, la decisin presupuestaria contenida en la ley
constituye un todo inescindible, no susceptible de ser promulgada de manera
parcial.
La cuestin se complica si se tiene en cuenta que el texto de la ley
contiene, adems de la decisin presupuestaria, otras decisiones, del ms
variado tipo. Aqu, ms all de lo dispuesto por el art. 20 de la LAF, cabe
distinguir dos tipos de disposiciones: las vinculadas directamente a la decisin
presupuestaria (por ejemplo, las que disponen operaciones de crdito pblico
Ejecutivo de la Nacin para su examen; y si tambin obtiene su aprobacin, la

promulga como ley.
El Presidente acta como colegislador luego de la intervencin del
Congreso, ya que est constitucionalmente habilitado para examinar la ley
enviada y luego vetarla. Aqu se abren otra vez varias opciones:
1) El Ejecutivo est de acuerdo con la ley enviada y la promulga. Tambin,
de acuerdo con el art. 80, se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo
proyecto no devuelto en el trmino de diez das tiles.
2) El Ejecutivo efecta un veto, parcial o total. En tal caso debe devolver
el proyecto al Congreso, que puede insistir con una mayora agravada, siempre
y cuando las Cmaras no difieran sobre las objeciones.
Dice el art. 83, CN, que desechado en el todo o en parte un proyecto por
el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cmara de su origen; sta lo
discute de nuevo y si lo confirma por mayora de dos tercios de votos, pasa
otra vez a la Cmara de revisin. Si ambas Cmaras lo sancionan por igual
mayora, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgacin.
Las votaciones de ambas Cmaras sern en este caso nominales, por s o por
no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones
del Poder Ejecutivo, se publicarn inmediatamente a la prensa. Si las Cmaras
difieren sobre las objeciones, el proyecto no podr repetirse en las sesiones de
aquel ao.
Las reglas constitucionales referidas al veto presidencial e insistencia
legislativa tienen que armonizarse con el deber del Congreso de dictar
anualmente una Ley de Presupuesto. Un proyecto totalmente desechado por el
Presidente debe ser considerado por el Congreso y ste debe llegar a un texto
definitivo antes de que se inicie el ejercicio financiero al que se refiere la ley
vetada. No resulta razonable aplicar a la materia presupuestaria la prohibicin
de no repetir el tratamiento del proyecto de ley en dicho ao.
Dentro de este marco general es preciso analizar o relativo al veto parcial y
a la promulgacin tambin parcial de una ley. El art. 80 establece que los
proyectos desechados parcialmente no podrn ser aprobados en la parte
restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrn ser
promulgadas si tienen autonoma normativa y su aprobacin parcial no altera
el espritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso
69

Hasta el ao 1995, la distribucin la efectuaba el Presidente en virtud de
las potestades que le atribua, en materia financiera, la Constitucin histrica.
Pero ya en el ao siguiente, el Congreso dispuso que la distribucin la efecte
el Jefe de Gabinete. Dicha distribucin se efecta, a partir de entonces, por
decisin administrativa.
La distribucin presupuestaria funciona como una verdadera
reglamentacin de la ley. Mientras que el Presidente, tal como lo dispone el
art. 99, inc. 2, CN, tiene a su cargo la potestad reglamentaria que se requiere
para ejecutar las leyes, el Jefe de Gabinete tambin tiene atribuida por la propia
Constitucin una potestad semejante respecto de las leyes que l aplica. Segn
el art. 100, inc. 2, le corresponde expedir los actos y reglamentos que sean
necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este artculo y aquellas
que le delegue el Presidente de la Nacin con el refrendo del ministro
secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera.
Aqu se comprueba una diferencia cualitativa entre el Jefe de Gabinete y
los ministros, pues stos no tienen potestades constitucionales para
reglamentar las leyes, pero tambin se reafirma la relacin no jerrquica con el
Presidente, pues ste no podra reglamentar una ley cuya aplicacin se otorga
al Jefe de Gabinete.
La Ley de Presupuesto, si bien tiene un alto grado de precisin, no llega al
punto de detallar la totalidad de los gastos. sta es la tarea de la
reglamentacin que destaca el art. 30, LAF, al decir que aqulla desagregar
los gastos hasta el ltimo nivel previsto en las reglas administrativas de
programacin presupuestaria. La reglamentacin contina la tarea de
especificacin de la ley, siempre, claro, sin alterar su espritu.
La reglamentacin implica decretar el uso de las autorizaciones para
gastar.
Dispuesta en primer lugar la autorizacin legislativa, el Jefe de Gabinete
viene luego, a travs de la reglamentacin de la ley, a autorizar a cada
funcionario en concreto a disponer de los gastos pblicos.
para financiar ciertos gastos o modifican la legislacin tributaria) y las que no

tienen relacin directa con aqulla.
Las primeras son objeto de la misma consideracin antes expuesta, en la
medida en que formen un todo inescindible con la decisin presupuestaria
como tal. En cuanto a las segundas, no hay obstculo para su promulgacin
parcial, ya que al no tener relacin con la decisin presupuestaria no forman un
todo inescindible.
El hecho de que la Ley de Presupuesto contenga disposiciones
heterogneas entre s da lugar a mltiples posibilidades de vetos y
promulgaciones de carcter parcial.
LA EJECUCIN DE LA LEY
El art. 100, inc. 7, CN, le atribuye al Jefe de Gabinete la potestad de
aplicar la Ley de Presupuesto, en tanto le corresponde hacer recaudar las
rentas de la Nacin y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional.
A l le cabe poner en prctica la totalidad de la legislacin financiera del
Estado. El Jefe de Gabinete tiene a su cargo la reglamentacin de dichas leyes
y, a su vez, es en su mbito organizativo donde deben desarrollarse los
procedimientos administrativos de aplicacin.
La realidad es muy diferente, pues si bien tiene a su cargo parte de la tarea
de la reglamentacin, los rganos encargados de la aplicacin de la legislacin
financiera no se encuentran bajo su dependencia administrativa.
En lo relativo a la materia presupuestaria sucede algo similar a lo ya visto
respecto del proceso de elaboracin del proyecto de ley, de manera que hay
una situacin compleja, donde conviven rganos y regulaciones de la Jefatura
de Gabinete y del Ministerio de Economa, bajo el rgimen de competencia
compartida. Es por eso que, en lo concreto de la administracin financiera,
hay que tener en cuenta decretos presidenciales, decisiones administrativas del
Jefe de Gabinete y resoluciones de dependencias del Ministerio de Economa,
como la Secretara de Hacienda.
2. Los procedimientos administrativos de ejecucin. Etapas. La situacin

de las actuaciones irregulares
El procedimiento de ejecucin abarca todas las actuaciones sucesivas y
concatenadas que van desde la reglamentacin de la ley hasta la entrega
material de sumas de dinero a travs de los pagos. Se trata del mtodo jurdico
1. La reglamentacin de la ley. El art. 30 de la LAF

De forma previa a la ejecucin de la ley debe producirse la desagregacin
del presupuesto fijado por el Congreso o, de acuerdo con el lxico de la LAF,
su distribucin.
70

As como junto al acto jurdico de aprobacin hay que considerar el
momento del compromiso, junto al libramiento de la orden de pago hay que
tener en cuenta el momento de devengamiento del gasto.
De acuerdo con el dec. 2662/1991, el gasto devengado implica:
administrativo que permite hacer efectivos los gastos pblicos autorizados por
ley.
El procedimiento presupuestario se inicia, segn se desprende del dec.
2666/1992, con la autorizacin de gastos. El decreto establece quines son
los funcionarios competentes para efectuar dichas autorizaciones de acuerdo
con el monto que se pretende gastar. As, por ejemplo, si la suma es mayor a
$5.000.000, la autorizacin la debe decidir un ministro o el secretario general
de la Presidencia.
Luego de la autorizacin, el dec. 2666/1992 se refiere a la aprobacin de
los gastos y tambin fija los funcionarios competentes para disponerlos.
La aprobacin del gasto coincide jurdicamente con el acto o contrato
administrativos vinculados al gasto pblico que est en curso de ejecucin.
Ahora bien, junto al concepto de aprobacin del gasto, la ley y sus
reglamentaciones utilizan la nocin de compromiso.
De acuerdo con el dec. 2666/1992, el compromiso implica:
1. Una modificacin cualitativa y cuantitativa en la composicin del

patrimonio de la respectiva jurisdiccin o entidad, originada por transacciones
con incidencia econmica y financiera.
2. El surgimiento de una obligacin de pago por la recepcin de
conformidad de bienes o servicios oportunamente contratados o por haberse
cumplido los requisitos administrativos dispuestos para los casos de gastos sin
contraprestacin.
3. La liquidacin del gasto y la simultnea emisin de la respectiva orden
de pago dentro de los 3 das hbiles del cumplimiento de lo previsto en el
numeral anterior.
1. El origen de una relacin jurdica con terceros, que dar lugar, en el

futuro, a una eventual salida de fondos, sea por cancelar una deuda o por su
inversin en un objeto determinado.
4. La afectacin
correspondientes.
definitiva
de
los
crditos
presupuestarios
Finalmente se produce el pago. Con el pago se configura el cumplimiento

de una obligacin que, de forma unilateral, ley o acto, o bilateral, contrato,
asumi el Estado. De acuerdo con la definicin del Cd. Civil, el pago es el
cumplimiento de la prestacin que hace el objeto de la obligacin, ya se trate
de una obligacin de hacer, ya de una obligacin de dar. El pago cierra el
ciclo que se inici con el nacimiento de una obligacin.
Por otra parte, el pago es la culminacin del proceso netamente
presupuestario. Con l se produce efectivamente el gasto, pues aquello que se
paga, el objeto del pago, es la suma de dinero que el Estado eroga. Toda la
actividad presupuestaria confluye en este punto: la salida concreta de una suma
de dinero del Tesoro del Estado.
En sntesis, el extenso procedimiento administrativo de ejecucin de la Ley
de Presupuesto se compone de las siguientes etapas, que se inician luego de
reglamentarse la ley por medio de la distribucin de los crditos por parte del
Jefe de Gabinete:
2. La aprobacin, por parte de un funcionario competente, de la aplicacin

de recursos por un concepto e importe determinados y de la tramitacin
administrativa cumplida.
3. La afectacin preventiva del crdito presupuestario que corresponda, en
razn de un concepto y rebajando su importe del saldo disponible.
4. La identificacin de la persona fsica o jurdica con la cual se establece
la relacin que da origen al compromiso, as como la especie y cantidad de los
bienes o servicios a recibir, o en su caso, el carcter de los gastos sin
contraprestacin.
El compromiso, entonces, es el momento mismo de la aprobacin del
gasto, que a su vez coincide con el dictado del acto administrativo o la
suscripcin del contrato que da lugar al gasto.
Dado un gasto autorizado y aprobado (lo que implica, a su vez, un gasto
comprometido), se produce a continuacin la liquidacin definitiva y la
emisin de la orden de pago.
a) Autorizacin del gasto;

b) Aprobacin del gasto;
71

Si el Ejecutivo pudiera modificar libremente lo ya decidido por el
Congreso, la intervencin de ste sera casi ficticia, pues la ltima palabra
quedara en manos del primero, ya que se le asignara la potestad de decidir
qu mantener y qu cambiar de la ley dictada, circunstancia que desvirtuara el
significado poltico de la reserva legal.
La reserva de ley aplicada a su modificacin durante la ejecucin permite
la agilidad de las decisiones en la medida en que las instituciones referidas a la
actividad financiera pblica del Ejecutivo (el Jefe de Gabinete) y del Congreso
(la Auditora) cumplan con las funciones que les asigna la Constitucin.
Por cierto, hay dos situaciones que cabe contemplar.
Por un lado, la marcha cotidiana de la Administracin puede exigir
variaciones mnimas que tornen engorroso e irracional seguir la totalidad de un
trmite legislativo para su aprobacin. Hay un mbito racional y mnimo para
que la ley se modifique por medio del ejercicio de la potestad reglamentaria a
cargo del Jefe de Gabinete, que ser luego informada por ste en su informe
anual.
Por otro lado, resulta indudable que pueden ocurrir circunstancias
extraordinarias que impongan la inmediata modificacin de la Ley de
Presupuesto, situaciones que llevan a considerar la legitimidad de utilizar en la
materia los mtodos constitucionales que habilitan el ejercicio de potestades
legislativas por parte del Ejecutivo: el dictado de DNU y el uso de la
delegacin legislativa.
c) Liquidacin de las sumas a pagar;

d) Libramiento de la orden de pago;
e) Realizacin del pago.
LA MODIFICACIN DE LA LEY DURANTE SU EJECUCIN
Durante el ao en el cual se ejecuta la Ley de Presupuesto pueden ocurrir
diversas situaciones que exijan modificar la ley. As, por ejemplo, puede
considerarse necesario:
a) Disminuir los gastos autorizados por no haberse concretado una
operacin de crdito pblico, o por producirse una recaudacin menor que la
estimada o, tambin, como consecuencia de una estimacin recaudatoria
defectuosa (ajuste presupuestario);
b) Aumentar los gastos de un determinado organismo (ampliacin de
crditos);
c) Disponer una nueva autorizacin ante nuevas situaciones, como ser la
creacin de un rgano (crdito suplementario);
d) Disminuir o aumentar gastos ante la ocurrencia de eventos
extraordinarios o urgentes (ajustes y crditos extraordinarios);
e) Cambiar las finalidades de los gastos autorizados;
f) Disponer qu destino asignarle a recursos obtenidos mayores que los
estimados, en caso de que no existan reglas generales al respecto.
LA REGULACIN CONTENIDA EN LA LAF: EL ART. 37 Y EL

ART. 39. LA SITUACIN DEL CONGRESO Y DEL PODER
JUDICIAL.- El actual art. 37, LAF, delega en el Jefe de Gabinete la potestad
de modificar la Ley de Presupuesto en su ejecucin de forma totalmente
discrecional, salvo en lo relativo al monto total y al endeudamiento.
Es indudable que, en trminos constitucionales, la reserva de ley se
extiende a la potestad modificatoria, ms all de que existan circunstancias
precisas y acotadas que puedan justificar que una porcin de la ley pueda ser
modificada por el Ejecutivo. De ah resulta que el art. 37, LAF, contiene una
genuina delegacin casi completa de una potestad. Una delegacin estructural
de este tipo (sin plazo de vigencia y sin fijacin de bases) no es compatible con
lo prescripto por el art. 76, CN.
Uno de los temas centrales, y conflictivos, respecto de las modificaciones

presupuestarias consiste en determinar quin es el poder competente para
hacerlas, cuestin que depende de cul sea la extensin que se le asigne a la
reserva de ley en la materia.
Una reserva legal respecto de una decisin implica que slo el Congreso
puede disponerla (crear la ley), cambiarla (modificar la ley) o eliminarla
(derogar la ley). As, la reserva de ley en materia presupuestaria (en rigor, en
toda la materia financiera) abarca los momentos de creacin, modificacin y
derogacin de la ley. Su extensin, entonces, se refiere a qu debe ser creado,
modificado y eventualmente derogado por el Congreso.
72

imprevistas o de carcter extraordinario, ejecutar las obras que consideren
necesarias para ampliar las dependencias de sus respectivas jurisdicciones y
adquirir inmuebles.
Una situacin semejante se produce respecto del Poder Judicial. La ley
23.853, de Autarqua Judicial, faculta a la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin, a disponer las reestructuraciones y compensaciones que considere
necesarias, dentro de la suma total correspondiente al Poder Judicial en el
presupuesto general de la administracin nacional.
Es decir, la legislacin orgnica contiene reglas particulares para el
Congreso y el Poder Judicial (LCPP y Ley de Autarqua), que les permite
efectuar modificaciones de la ley durante su ejecucin con total
discrecionalidad.
De acuerdo con la LAF y su reglamentacin (dec. 2666/1992), hay una

triple distribucin de potestades para modificar el presupuesto en curso de
ejecucin, a partir de una clasificacin de los diferentes aspectos de la ley
a) Aspectos reservados al Congreso: modificacin del monto total y del
endeudamiento;
b) Aspectos modificables por el Jefe de Gabinete: todos los restantes;
c) Aspectos modificables por entidades y jurisdicciones: todos los que
disponga el Jefe de Gabinete.
De acuerdo con el art. 39, LAF, el Poder Ejecutivo nacional podr
disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la Ley de Presupuesto
General para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de
epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor. Estas
autorizaciones debern ser comunicadas al Congreso Nacional en el mismo
acto que las disponga, acompaando los elementos de juicio que permitan
apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro
de las previsiones ordinarias o con saldos disponibles en rubros
presupuestarios imputables. Las autorizaciones as dispuestas se incorporarn
al presupuesto general.
El art. 39 de la LAF puede verse como un modo de regulacin racional de
la facultad reglamentaria de la Ley de Presupuesto en ejecucin, en la medida
en que se encuentre delimitada una situacin que exige un socorro inmediato
y a la vez se establece un procedimiento.
El cuadro de la regulacin orgnica de la potestad modificatoria tiene que
complementarse con las reglas contenidas en la Ley Complementaria
Permanente Presupuesto y en la ley 23.853 de Autarqua Judicial, referidas
respectivamente al Congreso y al Poder Judicial.
De acuerdo con la LCPP, EL Congreso, luego de haber aprobado l mismo
la Ley de Presupuesto, se autoriza a s mismo a disponer libremente de los
crditos presupuestarios, es decir, sin tener en cuenta las finalidades
especificadas en la ley. En otras palabras, el congreso se autoriza a s mismo a
gastar una suma global.
Adems, se autoriza a los Presidentes de ambas Cmaras a disponer de
los sobrantes de sus presupuestos y recaudaciones propias y derivadas de la
venta de bienes de su jurisdiccin, para reforzar partidas y atender exigencias
EL CONTROL DE LA EJECUCIN DE LA LEY

1. El seguimiento de la ejecucin por parte del Congreso
En la tarea de moderar el presidencialismo se incorpor la figura del
Jefe de Gabinete, como mecanismo que, entre otras tareas, al tener una
responsabilidad poltica frente al Congreso, permitira efectuar un control
legislativo de la actividad ejecutiva.
Entre las tcnicas que plasman ese objetivo se encuentra la obligacin
del Jefe de Gabinete de concurrir al Congreso a fin de informar sobre la
marcha de la cosa pblica a su cargo. De acuerdo con el texto constitucional,
art. 101, el Jefe de Gabinete tiene hacia el Congreso un deber genrico de
informacin.
Si bien no hay una referencia expresa a la materia presupuestaria, es
claro que la ejecucin de le ley de presupuesto forma parte especial de la
marcha del gobierno.
Adems de la concurrencia mensual, obligatoria y de origen
constitucional del Jefe de Gabinete, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 7
de la LSF (Ley 25.512), el Jefe de Gabinete y el ministro de Economa deben
presentarse anualmente y de forma conjunta ante el Congreso, para realizar un
informe especficamente presupuestario.
Se prevn, as, tres mecanismos de informacin que aseguran el
seguimiento parlamentario de la ejecucin de la ley:
a) Concurrencia mensual por parte del Jefe de Gabinete;
73

De esta forma se respeta el status constitucional del Jefe de Gabinete y
se le otorga a la vez un contenido racional a la tarea de supervisin, que se
concreta a travs del control interno que realiza la SIGEN.
Mientras que el Jefe de Gabinete ejecuta la Ley de Presupuesto (art.
100, inc. 7, CN), el Presidente, a travs de la SIGEN, efecta la supervisin
(art. 99, inc. 10, CN), en trminos de control interno (LAF).
El sistema de control interno diseado por la LAF se basa, por su
parte, en dos elementos: la propia SIGEN y las unidades de auditora interna.
De acuerdo con el art. 100 de la LAF, El sistema de control interno
queda conformado por la Sindicatura General de la Nacin, rgano normativo,
de supervisin y coordinacin, y por las unidades de auditora interna que
sern creadas en cada jurisdiccin y en las entidades que dependan del Poder
Ejecutivo nacional. Estas unidades dependern, jerrquicamente, de la
autoridad superior de cada organismo y actuarn coordinadas tcnicamente por
la Sindicatura General.
La LAF establece, en primer lugar, las caractersticas del control.
Segn el art. 103, El modelo de control que aplique y coordine la Sindicatura
deber ser integral e integrado, abarcar los aspectos presupuestarios,
econmicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestin, la evaluacin
de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de
economa, eficiencia y eficacia.
En segundo trmino hace responsable a cada autoridad administrativa
del mantenimiento del control interno que incluir los instrumentos de control
previo y posterior incorporados en el plan de organizacin y en los
reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo y la auditora
interna (art. 101, LAF). Estas tareas deben ser desarrolladas por las unidades
de auditora interna que, si bien dependen de cada autoridad administrativa,
actan bajo la coordinacin de la SIGEN.
Dichas unidades pueden realizar tanto un control posterior como
anterior e, incluso, si as lo dispone la autoridad del organismo, una
intervencin previa, modalidad esta ltima que redundara en la existencia de
un control real.
b) Concurrencia anual y conjunta por parte del Jefe de Gabinete y el

ministro de Economa;
c) Envo de informacin trimestral por parte delo Jefe de Gabinete.
La importancia de este triple vnculo es fundamental, pues gracias a
esta informacin y seguimiento el rgano legislativo, que tiene el monopolio
de la decisin presupuestaria fundamental, adquiere, en caso de que
efectivamente se cumpla, un conocimiento continuado, preciso y en tiempo
real de la evolucin de la ejecucin del presupuesto y puede, as, tomar las
decisiones financieras monetarias, presupuestarias, recaudatorias que juzgue
oportunas.
2. La supervisin del Presidente: el art. 99, inc. 10, CN. El control de la
SIGEN
De acuerdo con el art. 99, inc. 10, el Presidente Supervisa el ejercicio
de la facultad del Jefe de Gabinete de Ministros respecto de la recaudacin de
las rentas de la Nacin y de su inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de
gastos nacionales.
De acuerdo con una visin extrema, la supervisin no hace ms que
revelar la relacin jerrquica que hay entre el Presidente y el Jefe de Gabinete,
de manera que ste es en definitiva un subordinado de aqul.
sta es la interpretacin que parece fluir de los dictmenes de la
Procuracin del Tesoro.
Una lectura ms apegada a la voluntad reformadora constituyente lleva
a decir que las potestades constitucionales del Jefe de Gabinete no son
susceptibles de avocacin y que la supervisin es una tarea estricta de control
del rgano presidencial sobre la actividad presupuestaria del Jefe de Gabinete
y de todas las tareas presupuestarias de carcter desconcentrado llevadas a
cabo por las diferentes unidades administrativas bajo la direccin de aqul.
Al entender de CORTI, uno de los aspectos de la tarea de supervisin
del Presidente ha devenido a estar reglamentada por la propia LAF al
establecer el sistema de control interno y asignrselo a la Sindicatura General
de la Nacin (SIGEN), en tanto entidad autrquica, dependiente del Poder
Ejecutivo.
3. El control llevado a cabo por el rgano rector: la Oficina Nacional de

Presupuesto
74

b) Seguimiento de la ejecucin de la Ley de Presupuesto vigente a
travs de la evaluacin de los informes del Jefe de Gabinete (y hoy en da del
Ministerio de Economa) previstos por la Constitucin y la LSF;
Dado el carcter desconcentrado de la ejecucin presupuestaria, es

preciso un sistema de seguimiento y control por parte del rgano rector del
sistema. Si bien, de acuerdo con el texto constitucional, esta tarea debiera ser
llevada a cabo por el propio Jefe de Gabinete, la LAF se la encomienda a la
Oficina Nacional de Presupuesto, en la rbita de la Secretara de Hacienda del
Ministerio de Economa.
De acuerdo con el art. 44, LAF, La Oficina Nacional de Presupuesto
evaluar la ejecucin de los presupuestos de la administracin nacional tanto
en forma peridica, durante el ejercicio, como al cierre del mismo.
Por su parte, el art. 45 dispone que la Oficina Nacional de
Presupuesto realizar un anlisis crtico de los resultados fsicos y financieros
obtenidos y de los efectos producidos por los mismos, interpretar las
variaciones operadas respecto de lo programado, procurar determinar sus
causas y preparar informes con recomendaciones para las autoridades
superiores y los responsables de los organismos afectados.
Adems, respecto al control, la Oficina Nacional de Presupuesto:
c) Consideracin de la cuenta de inversin que debe presentar el Jefe

de Gabinete;
d) Control de la ejecucin de las leyes de presupuesto ya ejecutadas.
Las funciones de la Auditora son hoy en da ms limitadas, ya que se
acotan al punto c), que surge de forma expresa e inequvoca del texto
constitucional, y al punto d), tal como surge de sus funciones de rgano de
control externo, en los trminos de la LAF.
a) La cuenta de inversin
La cuenta de inversin es el documento, producido por el Ejecutivo, en
el cual se expone el desenvolvimiento de la totalidad de la actividad financiera
pblica correspondiente al ejercicio financiero concluido, a la luz de la Ley de
Presupuesto en su momento vigente.
Si bien la Constitucin nada dice, dado que la potestad financiera al
interior del Ejecutivo le est asignada al Jefe de Gabinete, es a l a quien
corresponde su elaboracin y posterior envo al Congreso, rgano al cual,
segn expresamente lo dispone el art. 75, inc. 8, CN, le corresponde aprobarla
o desecharla.
El art. 90, LAF, en cambio, le asigna dicha tarea a la Contadura
General de la Nacin.
Para ello, la Contadura General tiene que concentrar toda la
informacin relevante. Tal como dispone el art. 43 de la LAF: Al cierre del
ejercicio se reunir informacin de los entes responsables de la liquidacin y
captacin de recursos de la administracin nacional y se proceder al cierre del
presupuesto de recursos de la misma. Del mismo modo procedern los
organismos ordenadores de gastos y pagos con el presupuesto de gastos de la
administracin nacional. Esta informacin, junto al anlisis de correspondencia
entre los gastos y la produccin de bienes y servicios que preparar la Oficina
Nacional de Presupuesto, ser centralizada en la Contadura General de la
Nacin para la elaboracin de la cuenta de inversin del ejercicio que, de
acuerdo con el art. 95, debe remitir anualmente el Poder Ejecutivo nacional al
Congreso Nacional.
dicta
las normas tcnicas para la evaluacin de los presupuestos de la

Administracin Nacional y de las empresas y sociedades del Estado;
coordina los procesos de ejecucin presupuestaria de la

Administracin Nacional e interviene en los ajustes y modificaciones a
los presupuestos;
evala la ejecucin de los presupuestos, aplicando las normas y
criterios establecidos por la Ley N 24.156, su reglamentacin y las
normas tcnicas respectivas, etc.
4. El control legislativo
De acuerdo con el art. 85, CN, la Auditora General es el rgano de
asistencia tcnica del Congreso en todo lo relativo a la actividad financiera
pblica y, por ende, presupuestaria. Su intervencin debe abarcar todo el
proceso presupuestario en su aspecto legislativo, es decir:
a) Recepcin y anlisis del proyecto de Ley de Presupuesto enviado
por el Jefe de Gabinete;
75

El contenido que debe reunir la cuenta de inversin se encuentra
especificado en el art. 95 de la LAF: La cuenta de inversin, que deber
presentarse anualmente al Congreso Nacional antes del 30 de junio del ao
siguiente al que corresponda tal documento, contendr como mnimo:
establezca el presupuesto general y estar investida con las facultades que

ambas Cmaras delegan en sus comisiones permanentes y especiales.
Segn el art. 129, Para el desempeo de sus funciones la Comisin
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas debe:
a) Los estados de ejecucin del presupuesto de la administracin

nacional, a la fecha de cierre del ejercicio;
a) Aprobar juntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda

de ambas Cmaras el programa de accin anual de control externo a desarrollar
por la Auditora General de la Nacin;
b) Los estados que muestren los movimientos y situacin del Tesoro

de la administracin central;
b) Analizar el proyecto de presupuesto anual de la Auditora General

de la Nacin y remitirlo al Poder Ejecutivo para su incorporacin en el
presupuesto general de la Nacin;
c) El estado actualizado de la deuda pblica interna, externa, directa e

indirecta;
c) Encomendar a la Auditora General de la Nacin la realizacin de

estudios, investigaciones y dictmenes especiales sobre materias de su
competencia, fijando los plazos para su realizacin;
d) Los estados contable-financieros de la administracin central;

e) Un informe que presente la gestin financiera consolidada del sector
pblico durante el ejercicio y muestre los respectivos resultados operativos
econmicos y financieros.
d) Requerir de la Auditora General de la Nacin toda informacin que

estime oportuno sobre las actividades realizadas por dicho ente;
La cuenta de inversin contendr adems comentarios sobre:
e) Analizar los informes peridicos de cumplimiento del programa

aprobado, efectuar las observaciones que estime conveniente introducir;
a) El grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el

presupuesto;
f) Analizar la memoria anual que la Auditora General de la Nacin

deber elevarle antes del 1 de mayo de cada ao.
b) El comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia

de la produccin pblica;
b) La Auditora General en la LAF

La Auditora General fue instituida originariamente por la propia LAF
como un rgano dependiente del Congreso.
De acuerdo con su art. 116: Crase la Auditora General de la Nacin,
ente de control externo del sector pblico nacional, dependiente del Congreso
Nacional. El ente creado es una entidad con personera jurdica propia, e
independencia funcional. A los fines de asegurar sta, cuenta con
independencia financiera. Su estructura orgnica, sus normas bsicas internas,
la distribucin de funciones y sus reglas bsicas de funcionamiento sern
establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentaria Mixta
Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cmaras del
Congreso de la Nacin, por vez primera. Las modificaciones posteriores sern
propuestas pro la Auditora, a las referidas comisiones y aprobadas por stas.
c) La gestin financiera del sector pblico nacional.

El art. dec. 1361/1994 complementa lo expuesto.
La LAF tambin instituye la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora
de Cuentas. De acuerdo con el art. 128, LAF: La Comisin Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas estar formada por 6 senadores y 6 diputados
cuyos mandatos durarn hasta la prxima renovacin de la Cmara a la que
pertenezcan y sern elegidos simultneamente en igual forma que los
miembros de las comisiones permanentes. Anualmente la comisin elegir un
Presidente, un vice-Presidente y un secretario que pueden ser reelectos.
Mientras estas designaciones no se realicen, ejercern los cargos los
legisladores con mayor antigedad en la funcin y a igualdad de sta, los de
mayor edad. La comisin contar con el personal administrativo y tcnico que
76

necesarios para formarse opinin sobre la situacin de este endeudamiento. A
tales efectos puede solicitar al Ministerio de Economa y Obras y Servicios
Pblicos y al Banco Central de la Repblica Argentina la informacin que
estime necesaria en relacin a las operaciones de endeudamiento interno y
externo;
Su patrimonio estar compuesto por todos los bienes que le asigne el Estado
nacional, por aquellos que hayan pertenecido o correspondido por todo
concepto al Tribunal de Cuentas de la Nacin y por aquellos que le sean
transferidos por cualquier causa jurdica.
De acuerdo con el art. 117: Es materia de su competencia el control
externo posterior de la gestin presupuestaria, econmica, financiera,
patrimonial, legal y de gestin, as como el dictamen sobre los estados
contables financieros de la administracin central, organismos
descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de
servicios pblicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes
privados adjudicatarios de procesos de privatizacin, en cuanto a las
obligaciones emergentes de los respectivos contratos El control externo
posterior del Congreso de la Nacin ser ejercido por la Auditora General de
la Nacin.
Por su parte, el art. 118 dispone: En el marco del programa de accin
anual de control externo que le fijen las comisiones sealadas en el art. 116, la
Auditora General de la Nacin tendr las siguientes funciones:
f) Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del

Banco Central de la Repblica Argentina independientemente de cualquier
auditora externa que pueda ser contratada por aqulla;
g) Realizar exmenes especiales de actos y contratos de significacin
econmica, por si o por indicacin de las Cmaras del Congreso o de la
Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas;
h) Auditar y emitir opinin sobre la memoria y los estados contables
financieros as como del grado de cumplimiento de los planes de accin y
presupuesto de las empresas y sociedades del Estado;
i) Fijar los requisitos de idoneidad que debern reunir los profesionales
independientes de auditora referidos en este artculo y las normas tcnicas a
las que deber ajustarse el trabajo de stos;
a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y

reglamentarias en relacin con la utilizacin de los recursos del Estado, una
vez dictados los actos correspondientes;
j) Verificar que los rganos de la Administracin mantengan el

registro patrimonial de sus funcionarios pblicos. A tal efecto, todo
funcionario pblico con rango de ministro; secretario, subsecretario, director
nacional, mxima autoridad de organismos descentralizados o integrante de
directorio de empresas y sociedades del Estado, est obligado a presentar
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de asumir su cargo o de la sancin de
la presente ley una declaracin jurada patrimonial, con arreglo a las normas y
requisitos que disponga el registro, la que deber ser actualizada anualmente y
al cese de funciones.
b) Realizar auditoras financieras, de legalidad, de gestin, exmenes

especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, as como las
evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. Estos trabajos podrn ser
realizados directamente o mediante la contratacin de profesionales
independientes de auditora;
c) Auditar, por s o mediante profesionales independientes de
auditora, a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los
organismos internacionales de crdito conforme con los acuerdos que, a estos
efectos, se llegue entre la Nacin Argentina y dichos organismos;
k) Fiscalizar el efectivo cumplimiento de los cargos que se imponga al

beneficiario de un bien inmueble de propiedad del Estado nacional transferido
a ttulo gratuito por ley dictada en virtud del artculo 75, inciso 5, de la
Constitucin Nacional.
d) Examinar y emitir dictmenes sobre los estados contables

financieros de los organismos de la administracin nacional, preparados al
cierre de cada ejercicio;
e) Controlar la aplicacin de los recursos provenientes de las
operaciones de crdito pblico y efectuar los exmenes especiales que sean
77

LA VIGENCIA TEMPORAL DE LA LEY. LA ANUALIDAD
COSNTITUCIONAL. LA REGULACIN DE LA LEY ORGNICA:
LOS ARTS. 10 Y 26, LAF
De acuerdo con lo expresamente dispuesto por la Constitucin en su
art. 75, inc. 8, el Congreso debe fijar anualmente el presupuesto.
De esta manera, el rgano legislativo debe dictar una Ley de
Presupuesto que comprenda todos los gastos a realizarse durante un ao y, a la
vez, ello debe efectuarse con antelacin suficiente el ao inmediato anterior.
Por un lado, la LAF, art. 10, establece la manera de computar el ao
financiero: El ejercicio financiero del sector pblico nacional, comenzar el 1
de enero y terminar el 31 de diciembre de cada ao.
Por otra parte determina el momento en el cual el Jefe de Gabinete de
Ministros debe enviar al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto (art. 26):
El Poder Ejecutivo nacional [debe entenderse el Jefe de Gabinete] presentar
el proyecto de Ley de Presupuesto General a la Cmara de Diputados de la
Nacin, antes del 15 de septiembre del ao anterior para el que regir,
acompaado de un mensaje que contenga una relacin de los objetivos que se
propone alcanzar y las explicaciones de la metodologa utilizada para las
estimaciones de recursos y para la determinacin de las autorizaciones para
gastar, de los documentos que seala el art. 24, as como las dems
informaciones y elementos de juicio que estime oportunos.
La ley fija una fecha tope, de forma tal que el Poder Ejecutivo tiene
tiempo de preparar su proyecto de ley hasta el da 15 de septiembre del ao
anterior al que regir.
Por lo tanto, el Poder Legislativo tiene un perodo reducido para
debatir sobre el proyecto de Ley de Presupuesto: el tiempo que media entre el
16 de septiembre y el 31 de diciembre.
El sentido de la validez anual reside en asegurar la intervencin
peridica y automtica del Congreso, a fin de que ste tome la decisin
presupuestaria fundamental.
En otros trminos, la anualidad es una derivacin de uno de los
fundamentos polticos de la prctica presupuestaria: ser un instrumento de
control. Es para facilitar la tarea de control que los gastos slo se autorizan por
un ao.
Parke Davis y Ca. S.A. s/recurso de

apelacin.
Sentenciado por la CSJN el 31 de julio de 1973.
En este fallo la Corte Suprema estableci que cuando existen
dos sociedades que formalmente aparecen como diferentes, pero que
en definitiva constituyen un mismo grupo econmico, debe
considerrselas como una nica unidad impositiva. Tambin se
dispuso que el pago de regalas no era ms que un retiro disimulado
de utilidades que deban tributar Impuesto a las Ganancias (llamado a
los rditos en ese momento).
Mellor Goodwin Combustion S.A. c.

Gobierno Nacional.
Sentenciado por la CSJN el 18 de octubre de 1973.
En esta causa la Corte descorre el velo jurdico societario
adoptado a los efectos de establecer que cuando dos sociedades se
encuentran vinculadas de tal modo que una domine a la otra, no
pueden validarse las contrataciones entre ambas an cuando las
mismas impliquen un aparente traslado de mercaderas.
Rivademar, Angela D. B. Martnez Galvn

de c. Municipalidad de Rosario.
Sentenciado por la CSJN el 21 de marzo de 1989.
78

Una ley provincial no puede privar al municipio de las
atribuciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, entre los
que se encuentra la facultad de designar y remover su personal.
Los municipios son rganos de gobierno, con lmites territoriales
y funcionales, y no meras delegaciones administrativas que
desnaturalizaran su razn de ser, poniendo en riesgo su existencia.
Agrega, que son varios los caracteres de los municipios que no
estn presentes en las entidades; entre ellos: su origen constitucional
(por oposicin a legal de la entidades autrquicas), lo que impedira su
supresin; su base sociolgica (poblacin), de cual carecen los entes
autrquicos ; la posibilidad de legislar localmente (las resoluciones de
los entes autrquicos son administrativas), comprendiendo en sus
resoluciones a todos los habitantes de su circunscripcin territorial; el
carcter de persona de derecho pblico (art. 33 del C.C.), a diferencia
de los entes autrquicos que son contingentes; la posibilidad de que
los Municipios puedan crear entidades autrquicas, lo que obliga a
reconocerlos como autnomos; y la eleccin popular de sus
autoridades, inconcebibles en las entidades autrquicas.
Peralta, Luis A. y otro c. Estado nacional

(Ministerio de Economa --Banco Central--).
Sentenciado por la CSJN el 27 de diciembre de 1990.
La garanta de la igualdad ante la ley radica en consagrar un
trato legal igualitario a quienes se hallan en una razonable igualdad de
circunstancias, por lo que tal garanta no impide que el legislador
contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en
tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de
indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o
de ilegtima persecucin.
Con el dictado del decreto 36/90 por el Poder Ejecutivo no se
ha vulnerado el principio de igualdad ante la ley.
Video Club Dreams c. Instituto Nacional de

Cinematografa.
Sentenciado por la CSJN el 6 de junio de 1995.
Compaa Qumica SA c/Municipalidad de

Tucumn.
En atencin a que del art. 1 del decreto 2736/91 y del art. 24 de

la ley 17.741 surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un
decreto, ha extendido el hecho imponible creado por una ley a otro
hecho imponible distinto y nuevo, aunque tambin vinculado con la
actividad cinematogrfica, corresponde declarar la inconstitucionalidad
de los decretos 2736/91 y 949/92. En efecto, cualquier extensin
analgica, aun por va reglamentaria, de los supuestos taxativamente
previstos en la ley viola el principio constitucional de legalidad del
tributo, en virtud del cual ninguna carga tributaria puede ser exigible sin
la preexistencia de una disposicin legal dictada conforme a los
preceptos y recaudos constitucionales.
Sentenciado por la CSJN el 5 de setiembre de 1989.

La CSJN hace lugar a la demanda, considerando que uno de
los requisitos fundamentales de las tasas es que al cobro de dicha
clase de tributos debe corresponder siempre la concreta, efectiva e
individualizada prestacin de un servicio relativo a algo no menos
individualizado (bien o acto) del contribuyente, y que la norma local
impugnada no se ajusta este principio, sustentado en el artculo 17 de
la Constitucin Nacional.
79

exigirse una equivalencia estricta entre esos dos elementos de la
relacin toda vez que ello resultara de muy compleja determinacin.
En tales condiciones, a fin de juzgar la validez del monto
determinado para una tasa en particular -con independencia de su
confiscatoriedad- habr de apreciarse su adecuacin a un grado
razonable y prudente de proporcionalidad entre tal monto y el servicio
prestado, ms que a tratar de establecer una correlacin matemtica
entre costo y prestacin, lo que sera casi imposible de determinar con
alguna exactitud.
En concepto de tasa por el servicio de inspeccin de seguridad
e higiene la actora ha venido abonando una suma promedio cercana a
los ciento ochenta mil pesos ($ 180.000) anuales.
La efectiva prestacin del servicio de acuerdo con las
constancias proporcionadas por la actora, no desvirtuadas por la
accionada, revelan la realizacin de una sola inspeccin -durante seis
aos- en el centro operativo y la de dos anuales en la sucursal
comercial. Si a ello se agrega que la naturaleza de tales inspecciones
no requiere de complejas actividades, en tanto estn dirigidas a
comprobar la seguridad, salubridad e higiene de los depsitos y locales
(existencia de extintores de incendio e indicacin de salidas, estado y
limpieza de los ambientes y sanitarios, etc.), cabe concluir que las
sumas determinadas no guardan una razonable y prudente
proporcionalidad con el servicio prestado.
En consecuencia, se revoca la sentencia apelada y se hace
lugar a la demanda, declarando que la liquidacin de la tasa por
inspeccin de seguridad e higiene impuestas por la Municipalidad de
La Matanza respecto de la actora, conduce a la determinacin de un
monto ilegtimo.
No es compatible con nuestro rgimen constitucional el decreto

2736/91, modificado por el decreto 949/92, en cuanto crea un hecho
imponible distinto del previsto por la ley 17.741. Ni la circunstancia de
su recproca vinculacin o parecido, ni el hecho de que el decreto sea
de los llamados de necesidad y urgencia impiden llegar a tal
conclusin, pues el principio de legalidad en materia tributaria impone
una limitacin constitucional infranqueable para los decretos
mencionados.
Aun para los supuestos de excepcin al principio que impide el
Poder Ejecutivo el ejercicio de atribuciones legislativas previstos en el
art. 99 de la Constitucin Nacional, se ha mantenido el principio de
legalidad tributaria.
Gas Natural Ban SA c/Municipalidad de La

Matanza
Sentenciado por la CSJN el 2 de septiembre de 2000.
Sostiene Gas Natural Ban SA que la circunstancia de liquidarse
la tasa municipal por inspeccin de seguridad e higiene sobre la base
de los ingresos brutos devengados durante el respectivo perodo fiscal
(artculo 96 de la ordenanza fiscal municipal) configura en realidad un
impuesto encubierto, pues lo que se presenta como la retribucin de un
servicio se calcula en definitiva con total independencia de ste, a
partir de un parmetro econmico extrao y vinculado al giro comercial
del obligado, como lo es el tributo sobre los ingresos brutos.
No existe impedimento legal para que se adopte como base
imponible de la tasa cuestionada el monto de los ingresos brutos.
En tanto se guarde una discreta y razonable proporcin entre el
monto de la tasa y el costo del servicio, la base que se tome para la
determinacin -en la especie, ingresos brutos- no resulta por s sola
impugnable, sino en la medida en que se desnaturalice esa relacin.
Si bien el monto de las tasas debe guardar una razonable
proporcionalidad con el costo del servicio que retribuye, no puede
Laboratorios Armstrong SAIC y F.

c/Municipalidad de Ro Cuarto
Sentenciado por la Cm. Civ. Com. y Cont. Adm. de Ro Cuarto el 23
de mayo de 2003.
80

La Provincia de Tierra del Fuego estableci una tasa retributiva
por servicios que debe prestar la Direccin de Industria y Comercio
para la verificacin de productos nocivos para la salud que ingresen a
su territorio. En el caso concreto, dicho servicio apunta a verificar la
legitimidad y origen de cigarros y cigarrillos. Ante la pretensin
provincial de aplicar la tasa a partir del 1/1/2003, la actora constat
que, en varios embarques de cigarros y cigarrillos que ingresaron a la
Provincia, la revisin de las mercaderas estuvo a cargo,
exclusivamente, de funcionarios de la Aduana de Ushuaia, de manera
tal que ningn empleado de la Direccin de Industria y Comercio de la
Provincia estuvo presente en dichas diligencias.
La Provincia sostuvo que los servicios de control prestados por
la Aduana y las autoridades provinciales son de caractersticas y
objetivos completamente distintos ya que, mientras la primera tiene a
su cargo verificar que se han cumplido los requisitos de la ley 19640, la
actividad de la Provincia se refiere a la aptitud de los productos para el
consumo de la poblacin local, por lo que no slo sujeta a verificacin
la importacin, en cuanto a que su origen sea fidedigno, sino que
tambin inspecciona el comercio distribuidor, a lo que se suma las
campaas de prevencin contra la adiccin al tabaco, prestaciones
especficas en hospitales pblicos y centros de salud para curacin de
adictos.
La Corte rechaz la fundamentacin de la demandada, por
considerar que existe una efectiva superposicin entre las funciones
que pretenden llevar adelante las autoridades provinciales, respecto de
las que desarrollan las autoridades aduaneras.
Rechaz adems la fundamentacin de la Provincia de que la
verificacin provincial atiende a los perjuicios que la mercadera causa
a la salud de los consumidores, ya que no ha probado de qu modo
realiza dicha verificacin y por qu razn considera insuficiente la
llevada a cabo por la Aduana.
Por otra parte, seal que si conforme a la ley de creacin de la
tasa, sta tiene por objeto retribuir exclusivamente el servicio de
verificacin de legitimidad y origen, no es aceptable la asignacin a ese
texto, en forma posterior a su creacin, de una interpretacin que
incluya otras actividades ajenas al fin que claramente expresa la
Se pone en tela de juicio la legalidad de la contribucin que

incide sobre el comercio, la industria y las empresas de servicios;
regulada por la Municipalidad de Ro Cuarto.
La actora funda sus agravios sobre la base de no contar con un
local habilitado en la jurisdiccin del mencionado municipio cordobs,
razn por la cual entiende que no realiza actividad comercial alguna
que pueda justificar la tasa en cuestin.
Laboratorios Armstrong manifiesta que el Municipio de Ro
Cuarto excede sus potestades tributarias exigiendo tasas sin prestar
los servicios que meramente enuncia.
Recuerda adems que la concepcin amplia de servicios
indiscriminados que la administracin municipal sostiene como
fundamento de su tasa no se condice con el criterio seguido por la
CSJN en los numerosos precedentes que cita, haciendo especial
hincapi en el caso "Ca. Qumica SA".
Al resolver, el doctor Olmos manifiesta que tanto en la
Constitucin Nacional como en la Provincial no hay norma alguna que
clasifique los tributos en impuestos, tasas y contribuciones especiales,
ni que defina el concepto de tasa.
Acto seguido, trae a colacin la importancia que los municipios
tienen en razn de ser el ncleo primario de toda sociedad
jurdicamente organizada, lo cual, a su entender los legitima para
imponer tributos sin depender de la Provincia y de este modo obtener
los recursos necesarios que les permitan afrontar los mltiples
servicios que tienen a su cargo.
En resumen, el presente fallo se aparta del sano criterio de la
doctrina mayoritaria y de la jurisprudencia del Mximo Tribunal de la
Nacin.
Massaln Particulares SA c/Tierra del

Fuego
Sentenciado por la CSJN el 21 de marzo de 2006.
81

La Corte concluy que la pretensin municipal, en el sentido de
justificar el cobro del tributo por la prestacin de un conjunto de
servicios de carcter general (control del buen estado de los edificios;
coordinacin del transporte; ordenamiento del trnsito y regulacin del
estacionamiento; etc.) no satisface el requisito fundamental aplicable a
las tasas, en cuanto a que su cobro debe corresponder siempre a la
concreta, efectiva e individualizada prestacin de un servicio, referido a
algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente,
exigencia que a juicio de la Corte encuentra sustento en el artculo 17
de la Constitucin Nacional.
norma. Con ese criterio, se violenta un requisito fundamental respecto

de las tasas, como es que al cobro de ste debe corresponder una
individualizada prestacin de un servicio relativo a algo no menos
individualizado (bien o acto) del contribuyente.
Concluye el Mximo Tribunal que, en esas condiciones, la tasa
creada por la legislacin provincial avanza sobre un mbito de
competencia exclusiva del Estado Nacional, cual es la verificacin del
ingreso de los productos al rea aduanera especial creada por la ley
19640 y, de ese modo, debe ser privada de validez por el principio de
supremaca federal contenido en el artculo 31 de la Constitucin
Nacional.
Laboratorios Raffo SA c/ Municipalidad de

Crdoba
Sentenciado por la CSJN el 23 de junio de 2009.
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin no hizo lugar al
planteo realizado por la Municipalidad de Crdoba que pretenda
cobrar su llamada Contribucin que incide sobre el Comercio, la
Industria y las Empresas de Servicios a una empresa sin
establecimiento en la ciudad. En trminos generales, la Corte
descalific a las supuestas tasas que los municipios pretenden
sustentar en la prestacin de servicios de carcter general.
Al llevar su planteo ante la Corte, la empresa sustent la
ilegitimidad de la pretensin municipal en los siguientes fundamentos:
a) si se la considera como tasa, la CCIES no satisface la
exigencia que impone la jurisprudencia de la Corte, en el sentido de
que ellas requieren siempre de una concreta, efectiva e
individualizada prestacin de servicio sobre algo no menos
individualizado (acto o bien) del contribuyente, dado que no pueden
prestarse servicios a quien carecen de presencia fsica en el ejido
municipal;
b) si se la considera como un impuesto, la CCIES es contraria
al Rgimen de Coparticipacin Federal, por resultar anloga al IVA.
82

Finanzas y Derecho Financiero. (Incluye Articulos de La Ley Argentina)

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RESUMEN

Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO Derecho UNR Por ANDRS C. C.

*****) Las UNIDADES XI y XII deben completarse con la

******) Los decretos 2662/1992 y 2666/1992 fueron

* El presente resumen fue elaborado a los fines de

**) El presente resumen no abarca la totalidad del

***) La UNIDAD IX est desarrollada de forma clara y

*******) La UNIDAD XIII no es tratada por el presente

****) La UNIDAD X debe complementarse con la atenta

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NECESIDADES HUMANAS.- Las necesidades humanas son

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NECESIDADES PBLICAS.- Son aquellas que nacen de la vida

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decir que en situaciones desiguales se justifica una prestacin sujeta a normas

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en parte de la materia que incluimos en la teora financiera, no sera acertado

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2) DERECHO PRESUPUESTARIO. Regula todo lo atinente al

1) SUSTANCIAL O MATERIAL. Efecta un anlisis de los distintos

3) DERECHO DEL CRDITO PBLICO. Establece en qu

2) ADMINISTRATIVO O FORMAL. Estudia la actuacin, funciones y

4) DERECHO MONETARIO. El estado tiene el monopolio de la

4) PENAL. Regula todo lo atinente a la infraccin y a la sancin

5) DERECHO PATRIMONIAL PBLICO. Establece el rgimen de los

CARACTERIZACIN JURDICA DE LOS TRIBUTOS.- Son las

NOCIONES GENERALES. Es la rama del derecho financiero que

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la prestacin sea en especie. Lo importante es que la prestacin sea

IMPUESTOS. El impuesto es el tributo tpico, el que representa

c) EN VIRTUD DE LEY. No hay tributo sin ley previa que lo

Resumen de FINANZAS Y DCHO FINANCIERO Derecho UNR Por ANDRS C. C.

No es un contrato bilateral entre Estado y contribuyentes ni una carga

e) FINANCIEROS Y DE ORDENAMIENTO. Impuestos financieros

b) REALES Y PERSONALES. Los primeros consideran en forma

TASAS. Son prestaciones tributarias exigidas a aquellos a quienes