NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto que acepta

declaraciones del impuesto al patrimonio

IMPUESTO AL PATRIMONIO-Regulacin legal
Conforme a la redaccin inicial del artculo 5 el impuesto de renta y complementarios se
consideraba uno solo y se liquidaba respecto de las personas naturales, entre otras (sin
incluir las jurdicas), con base en el patrimonio y la renta, entre otros. Igualmente, el artculo
6 del E.T. haca referencia al impuesto al patrimonio, al disponer que junto con el de renta y
ganancia ocasional, a cargo de los asalariados y dems contribuyentes no obligados a
presentar declaracin de renta y complementarios, era el que resultara de sumar las
retenciones en la fuente.

IMPUESTO AL PATRIMONIO-Base gravable

El decreto 1321 de 1989 redujo la base gravable para calcular el impuesto de renta y
complementarios, y elimin el impuesto al patrimonio para todos los contribuyentes a partir
del ao gravable 1992, en que entr en vigencia la aplicacin de los ajustes por inflacin,
segn el decreto 2687 de 1988 que los haba introducido (art. 1). El artculo 140 de la ley 6
de 1992 derog expresamente los artculos 288 a 291 sobre los bienes exentos del impuesto
al patrimonio, y 292 al 298 que consagraban las tarifas y las tablas para calcularlo. El
patrimonio lquido del contribuyente segua siendo base de la renta presuntiva.

IMPUESTO AL PATRIMONIO-Impuesto a la riqueza

El impuesto al patrimonio volvi a ser creado mediante la ley 863 de 2003 por los aos 2004
a 2006, en los artculos 292 al 298-3 del E.T., a cargo de las personas jurdicas y naturales
que fueran contribuyentes del impuesto de renta, dispuso que el concepto de riqueza es
equivalente al total del patrimonio lquido del obligado, seal el valor a partir del cual
genera, y los dems elementos: causacin, base gravable y tarifa, y los relacionado con su
declaracin, pago y administracin. El legislador modific el artculo 292 mediante la ley 1111
de 2006, en el sentido de crear para los aos 2007, 2008, 2009 y 2010, cuyos elementos y
dems caractersticas mantuvo en los mismos trminos establecidos por el artculo 17 de la
ley 863 de 2003.

IMPUESTO AL PATRIMONIO-Gravamen a la posesin de riqueza

CONTRATO DE ESTABILIDAD JURDICA-Definicin legal
La ley 963 de 2005, por la cual se instaur una ley de estabilidad jurdica para los
inversionistas en Colombia, estableca en su artculo 1 los contratos de estabilidad jurdica
con la finalidad de promover inversiones nuevas y de ampliar las existentes en el territorio
nacional. Con esos contratos el Estado garantizaba a los inversionistas que los suscriban,
que si durante su vigencia se modificaba en forma adversa a estos alguna de las normas
que hubiera sido identificada en los contratos como determinante de la inversin, los
Procuradura Sexta Delegada ante el Consejo de Estado
Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co

inversionistas tenan derecho a que se les continuaran aplicando dichas normas por el
trmino de duracin del contrato respectivo.

CONTRATO DE ESTABILIDAD JURDICA-Definicin legal sobre modificacin

Previ que para todos los efectos, por modificacin se entenda cualquier cambio en el texto
de la norma efectuado por el Legislador si se trataba de una ley, por el Ejecutivo o la entidad
autnoma respectiva si era un acto administrativo del orden nacional, o un cambio en la
interpretacin vinculante de la misma realizada por autoridad administrativa competente.

CONTRATO DE ESTABILIDAD JURDICA-Su objeto principal radica en estmulo a

la inversin
Se estableci en favor de los inversionistas nacionales y extranjeros, personas naturales o
jurdicas y consorcios, para nuevas inversiones o ampliacin de las existentes en el pas,
seal la base de la inversin, las actividades objeto de la misma, exigi indicar de manera
expresa y taxativa cualquier clase de norma (artculo, inciso, etc) o sus interpretaciones
vinculantes realizadas por va administrativa, que fueran consideradas determinantes de la
inversin, y previ los requisitos del contrato, y una prima igual al 1% del valor de la
inversin que se realizara cada ao, la duracin del contrato, y dems requisitos sobre su
terminacin e inhabilidades para contratar (arts. 2 al 10). Especficamente dispuso que no
se poda conceder la estabilidad sobre normas relativas a: el rgimen de seguridad social; la
obligacin de declarar y pagar los tributos o inversiones forzosas que el Gobierno Nacional
decrete bajo estados de excepcin; los impuestos indirectos; la regulacin prudencial del
sector financiero y el rgimen tarifario de los servicios pblicos. (art. 11)

CONTRATO DE ESTABILIDAD JURDICA-Concepto jurisprudencial

CONTRATO DE ESTABILIDAD JURDICA-No existe obligacin de presentar la
declaracin del impuesto al patrimonio

Concepto 133-322300-2014
Bogot, D. C., 22 de septiembre de 2014
Seores
MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO
Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccin Cuarta
E.
S.
D.
Consejera Ponente:
Referencia:
Radicado:
Asunto:
Actor:

Doctora CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

05001233100020120061201
21012
Estabilidad Jurdica COMPAA DE GALLETAS NOEL S.A.

De conformidad con lo dispuesto en los artculos 277 numerales 1, 3 y 7 de la

Constitucin Poltica; 210 del Cdigo Contencioso Administrativo; 30 del Decreto 262
de 2000; y la Resolucin 371 de 2005 del Procurador General, esta agencia del
Ministerio Pblico procede a emitir concepto en el asunto de la referencia.
ANTECEDENTES
1. La Compaa de Galletas Noel S.A. celebr con el Ministerio de Industria,
Comercio y Turismo en el ao 2009 un contrato de estabilidad jurdica, relacionado
con las normas del impuesto al patrimonio creado temporalmente, entre otras,
teniendo en cuenta la inversin que realizara.
Por virtud de la extensin de la vigencia de dicho impuesto y lo dispuesto en un
concepto de la DIAN, declar y pag oportunamente las dos primeras cuotas de ese
impuesto por el ao 2011.
Con fundamento en dicho contrato formul derecho de peticin a la DIAN para que
no tuviera por presentadas esas declaraciones, el cual fue negado el 15 de octubre
de 2011 mediante oficio 001333, decisin confirmada con la resolucin 900072 del
20 de diciembre del mismo ao, al desatar el recurso de apelacin.
2. La sociedad interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra
el oficio y la resolucin enunciados, con el fin de que se declararan sin efectos
legales las declaraciones del impuesto al patrimonio presentadas y se ordenara la
devolucin del valor pagado por tal concepto.
Cit como vulnerados los artculos 83 constitucional; 1602, 1603 del Cdigo Civil; 1
al 5, 9 del decreto ley 4825 de 2010; y 1 de la ley 963 de 2005.
En el concepto de violacin adujo como finalidad del contrato de estabilidad jurdica,
que se mantenan las normas vigentes cuando se suscribi y sus modificaciones
posteriores no la afectaban, en el cual quedaron incluidas las relacionadas con el
impuesto al patrimonio que tuvieron una vigencia temporal y por ello las expedidas
despus para mantenerlo y aplicar la sobretasa creada, no podan aplicrsele y, por
lo tanto, no estaba obligada a la declaracin y pago que efectu de ese tributo con
base en stas.

Consider que las normas bajo las cuales declar y pag se refieren a ese mismo
impuesto amparado por dicha estabilidad, y que al desconocer la administracin
dicho contrato vulnera la buena fe y la obligatoriedad del mismo que es ley para las
partes. Solicit la devolucin con intereses legales.
3. El tribunal administrativo de Antioquia profiri sentencia el 10 de septiembre de
2013, en la cual neg las pretensiones.
Seal que las normas en que se sustent el pago eran posteriores a las que fueron
objeto del contrato, y crearon una situacin nueva no prevista en el mismo, en cuanto
se adicionaron al E.T., razn por la que no se trat de una modificacin a las normas
estabilizadas, entendida conforme al artculo 1 de la ley 963 de 2005, evento que de
ocurrir hubiera alterado el contrato.
4. La parte actora interpuso recurso de apelacin con fundamento en que la ley 1370
de 2009 simplemente prolong el impuesto al patrimonio consagrado en la ley 1111
de 2006, sin que el hecho de la adicin de artculos al E.T. permita estimar que se
trata de un nuevo gravamen, pues en este caso se mantienen los elementos de dicho
impuesto, que son los que lo determinan, y agreg que solo hubo cambios en los
topes y procedimientos de clculo.
Aduce el criterio fijado por el CONPES acerca de que solo se protegen con la
estabilidad las normas con vigencia limitada e inferior a la duracin del contrato, y
que la finalidad incluida en la clusula 4 era que no se aplicaran las modificaciones
posteriores a las normas del patrimonio. Reitera la vulneracin a la buena fe y que el
contrato evitaba que las condiciones para la inversin cambiaran y fueran gravosas.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO
Se debe determinar si el impuesto al patrimonio en cuya vigencia temporal se
suscribi el contrato de estabilidad jurdica, se puede considerar prorrogado y no
oponible a la actora conforme a las normas posteriores sobre este gravamen.
1. La regulacin del impuesto al patrimonio.
Conforme a la redaccin inicial del artculo 5 el impuesto de renta y
complementarios se consideraba uno solo y se liquidaba respecto de las personas
naturales, entre otras (sin incluir las jurdicas), con base en el patrimonio y la renta,
entre otros.
Igualmente, el artculo 6 del E.T. haca referencia al impuesto al patrimonio, al
disponer que junto con el de renta y ganancia ocasional, a cargo de los asalariados y
dems contribuyentes no obligados a presentar declaracin de renta y
complementarios, era el que resultara de sumar las retenciones en la fuente.
El decreto 1321 de 1989 redujo la base gravable para calcular el impuesto de renta y
complementarios, y elimin el impuesto al patrimonio para todos los contribuyentes 1

1 Expedido con base en la ley 84 de 1988 que facult al Presidente para tal efecto.

a partir del ao gravable 1992, en que entr en vigencia la aplicacin de los ajustes
por inflacin, segn el decreto 2687 de 1988 que los haba introducido (art. 1). 2
El artculo 140 de la ley 6 de 1992 derog expresamente los artculos 288 a 291
sobre los bienes exentos del impuesto al patrimonio, y 292 al 298 que consagraban
las tarifas y las tablas para calcularlo. El patrimonio lquido del contribuyente segua
siendo base de la renta presuntiva.
El impuesto al patrimonio volvi a ser creado mediante la ley 863 de 2003 por los
aos 2004 a 2006, en los artculos 292 al 298-3 del E.T., 3 a cargo de las personas
jurdicas y naturales que fueran contribuyentes del impuesto de renta, dispuso que el
concepto de riqueza es equivalente al total del patrimonio lquido del obligado, seal
el valor a partir del cual genera, y los dems elementos: causacin, base gravable y
tarifa, y los relacionado con su declaracin, pago y administracin.
El legislador modific el artculo 292 mediante la ley 1111 de 2006, en el sentido de
crear para los aos 2007, 2008, 2009 y 2010, cuyos elementos y dems
caractersticas mantuvo en los mismos trminos establecidos por el artculo 17 de la
ley 863 de 2003.
Por medio de la ley 1370 de 2009 se adicion el E.T. con el artculo 292-1 en el
sentido de crear para el 2011 el citado impuesto, as como los artculos 293-1, 294-1
y 295-1, en cuanto dispusieron en su orden, el hecho generador, la causacin y la
base gravable a partir del 1 de enero de 2011.
De acuerdo con las normas anteriores se trata de prrrogas y algunas modificaciones
efectuadas despus de la ley 863 de 2003, que no afectaron su esencia, ya que se
mantuvo inclume como gravamen a la posesin de riqueza.
La creacin que indican las normas posteriores a su creacin con esa ley, debe
entenderse referida al hecho de crearlos para los aos indicados en ellas, pues
como tributo solo puede decirse que se cre una primera vez, razn por la que no se
puede asumir como creado con cada ley posterior.
En esas normas solamente se modific la tarifa que inicialmente fue del 0.3%, luego
del 1.4% y finalmente el 2.4% y el 4.8%, segn los rangos indicados en la ltima
normativa, la cual tambin modific exclusiones de la base gravable, y para los casos
de escisin societaria.
2. La estabilidad jurdica.
La ley 963 de 2005, 4 por la cual se instaur una ley de estabilidad jurdica para los
inversionistas en Colombia, estableca en su artculo 1 los contratos de estabilidad
2 Corresponda al artculo 329 del E.T., derogado por la ley 1111 de 2006.
3 El artculo 17 de dicha ley modific el captulo V del ttulo II (patrimonio) del libro 1 del E.T.
4 Derogada por el artculo 166 de la ley 1607 de 2012.

jurdica con la finalidad de promover inversiones nuevas y de ampliar las existentes

en el territorio nacional.
Con esos contratos el Estado garantizaba a los inversionistas que los suscriban, que
si durante su vigencia se modificaba en forma adversa a estos alguna de las normas
que hubiera sido identificada en los contratos como determinante de la inversin, los
inversionistas tenan derecho a que se les continuaran aplicando dichas normas por
el trmino de duracin del contrato respectivo.
Previ que para todos los efectos, por modificacin se entenda cualquier cambio en
el texto de la norma efectuado por el Legislador si se trataba de una ley, por el
Ejecutivo o la entidad autnoma respectiva si era un acto administrativo del orden
nacional, o un cambio en la interpretacin vinculante de la misma realizada por
autoridad administrativa competente.
Se estableci en favor de los inversionistas nacionales y extranjeros, personas
naturales o jurdicas y consorcios, para nuevas inversiones o ampliacin de las
existentes en el pas, seal la base de la inversin, las actividades objeto de la
misma, exigi indicar de manera expresa y taxativa cualquier clase de norma
(artculo, inciso, etc) o sus interpretaciones vinculantes realizadas por va
administrativa, que fueran consideradas determinantes de la inversin, y previ los
requisitos del contrato, y una prima igual al 1% del valor de la inversin que se
realizara cada ao, la duracin del contrato, y dems requisitos sobre su terminacin
e inhabilidades para contratar (arts. 2 al 10).
Especficamente dispuso que no se poda conceder la estabilidad sobre normas
relativas a: el rgimen de seguridad social; la obligacin de declarar y pagar los
tributos o inversiones forzosas que el Gobierno Nacional decrete bajo estados de
excepcin; los impuestos indirectos; la regulacin prudencial del sector financiero y
el rgimen tarifario de los servicios pblicos. (art. 11)
La Corte Constitucional destac el amplio margen de intervencin del Estado en la
economa, y la regulacin de la participacin activa del capital extranjero en los
amplios sectores de misma, para su crecimiento y contribucin en proyectos de
infraestructura, a partir de lo cual ha creado un contexto jurdico favorable mediante
leyes o convenios internacionales sin desconocer la Constitucin ni los derechos
fundamentales, para el ingreso y la permanencia de grandes capitales, tales como
cuando estableci el rgimen de estabilidad tributaria con la ley 223 de 1995, 5 y
ahora con la estabilidad jurdica, que alude a la permanencia provisional, mediante
un contrato, de un determinado marco normativo favorable para las grandes
inversiones, y por ende, aquellas que implican un mayor riesgo de prdida, y precis
que no se trataba de la inmutabilidad del ordenamiento jurdico, sino de una
aplicacin de un rgimen jurdico, previamente acordado y delimitado en el
clausulado del contrato.
As mismo precis que la finalidad de la estabilidad jurdica era crear confianza entre
los inversionistas nacionales y extranjeros, mediante la expedicin de una normativa
encaminada a garantizarles que, durante un determinado tiempo y mediando la
suscripcin de un contrato, se les mantendran las condiciones iniciales que los
5 Derogada por la ley 633 de 2000.

motivaron a llevar a cabo la inversin con el propsito de incentivarla y as

incrementar el crecimiento econmico del pas, y protegerla frente a los cambios
jurdicos imprevisibles.6
3. El caso concreto.
La sociedad actora suscribi el contrato de estabilidad jurdica con la Nacin
Ministerio de Comercio Industria y Turismo por veinte (20) aos, el 2 de marzo de
2009, con el objeto de implementar un plan de crecimiento de la infraestructura de
los procesos de abastecimiento, produccin y distribucin en cuanta de
$39.450000.000 en los plazos y condiciones all indicados.
En la clusula 4 se sealaron como normas objeto de la estabilidad tributaria, entre
otras, los artculos 292, 293, 294, 295 y 296 del Estatuto Tributario. 7
Tales preceptos definan para esa poca los elementos del impuesto al patrimonio
por virtud de la ley 1111 de 2006 que lo estableci para los aos 2007 al 2010
inclusive, en cuanto inicialmente haba sido creado hasta el ao 2006 por la ley 863
de 2003.
Es decir, que por virtud del contrato de estabilidad jurdica suscrito en el ao 2009, a
la sociedad actora se le garantiz que las normas antes indicadas que regulaban el
impuesto al patrimonio, se le aplicaban hasta el ao 2010 solamente, puesto que as
lo consagraban las mismas y en eso consista la finalidad de la estabilidad jurdica
prevista en el artculo 1 de la ley 963 de 2005 y lo dispuesto por la Corte
Constitucional al declararla exequible.
De tal manera que la actora no poda quedar sujeta a dicho impuesto para el ao
2011 con base en la ley 1370 de 2009 que lo prorrog, en cuanto es claro, al tenor de
lo expuesto, que se trataba de un periodo gravable que por razn de esta ley no
poda quedar incluido en dicho contrato de estabilidad jurdica que suscribi.
En ese orden, no estaba obligada a presentar la declaracin del impuesto al
patrimonio por el ao 2011, razn por la que debe declararse sin efectos la
presentada por dicho periodo, acorde con lo dispuesto por el artculo 594-2 del E.T.
Por consiguiente se debe proceder a la devolucin de las sumas pagadas por dicho
concepto, segn los recibos de pago y la declaracin allegados, junto con los
intereses legales previstos en el artculo 1617 del Cdigo Civil, acorde con lo
solicitado por el actor en tal sentido.8
Por lo anterior, esta agencia del Ministerio Pblico solicita respetuosamente a la H.
Sala, revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones en el
sentido anotado.
6 Sentencia C-320 del 24 de abril de 2006 de la Corte Constitucional.
7 Folios 25 a 31 expediente (contrato de estabilidad tributaria).
8 Ver folios 3 (demanda) y 41 a 43 (declaracin de impuesto al patrimonio y
recibos de pago de 1 y 2 cuotas).

Seores Consejeros, con toda atencin,

ALVARO JOSE MARTINEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado