COMISIN

EUROPEA

Bruselas, 3.2.2014
COM(2014) 38

INFORME DE LA COMISIN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

INFORME SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN LA UE

ES

ES

I. Introduccin
Contexto poltico y objetivos del informe
La corrupcin supone un perjuicio grave para la economa y la sociedad en su conjunto.
Muchos pases del mundo padecen una arraigada corrupcin que frena el desarrollo
econmico, socava la democracia y daa la justicia social y el Estado de Derecho. Los
Estados miembros de la UE no son inmunes a esta realidad. La corrupcin vara en su
naturaleza y alcance de un pas a otro, pero afecta a todos los Estados miembros. Compromete
la buena gobernanza, la correcta gestin de los fondos pblicos y la competitividad de los
mercados. En casos extremos, mina la confianza de los ciudadanos en las instituciones y los
procesos democrticos.
El presente informe analiza la corrupcin en los Estados miembros de la UE y las medidas
adoptadas para prevenirla y luchar contra ella. Su objetivo es abrir un debate entre la
Comisin, los Estados miembros, el Parlamento Europeo y otras partes interesadas con el
objeto de contribuir a la lucha contra la corrupcin y determinar cmo puede ayudar en este
empeo la dimensin europea.
Los Estados miembros de la UE disponen de la mayora de los instrumentos jurdicos e
instituciones necesarios para prevenir y luchar contra la corrupcin. Sin embargo, los
resultados no son satisfactorios en toda la UE. Las normas contra la corrupcin no siempre se
aplican enrgicamente, los problemas sistmicos no se abordan con la suficiente eficacia y las
instituciones pertinentes no siempre tienen suficiente capacidad para hacer cumplir las
normas. Las intenciones declaradas siguen estando demasiado alejadas de los resultados
concretos, y a menudo parece faltar una verdadera voluntad poltica para erradicar la
corrupcin.
Para garantizar la contribucin de la UE, la Comisin adopt en junio de 20111 una
Comunicacin sobre la lucha contra la corrupcin en la UE que establece la elaboracin de un
Informe sobre la lucha contra la corrupcin en la UE para supervisar y evaluar los esfuerzos
de los Estados miembros en este mbito, con vistas a reforzar el compromiso poltico de
abordar eficazmente la corrupcin. El informe se publica ahora por primera vez; se publicarn
nuevos informes cada dos aos.
De conformidad con los instrumentos jurdicos internacionales2, el presente informe define la
corrupcin en sentido amplio como cualquier abuso de poder para obtener rditos privados.
Abarca, pues, los actos especficos de corrupcin y las medidas que los Estados miembros
adoptan para prevenir o sancionar especficamente los actos de corrupcin definidos en la
legislacin, y tambin menciona una serie de mbitos y medidas que influyen en el riesgo de
corrupcin y la capacidad para luchar contra ella.
El informe se centra en cuestiones clave seleccionadas, de especial relevancia para cada
Estado miembro. En l se describen las buenas prcticas, as como las deficiencias, y se
indican las medidas que permitirn a los Estados miembros hacer frente a la corrupcin de
1

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:EN:PDF.
En particular, la Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin, as como los instrumentos jurdicos de lucha
contra la corrupcin del Consejo de Europa, incluida la Resolucin 24 (97) sobre los veinte principios rectores de la
lucha contra la corrupcin y las recomendaciones n R (2000) 10 sobre los cdigos de conducta de los funcionarios
pblicos y n R (2003) 4 sobre las normas comunes contra la corrupcin en la financiacin de los partidos polticos y
las campaas electorales.

manera ms eficaz. La Comisin reconoce que la mayora de estas cuestiones son de

exclusiva competencia nacional. Conviene, sin embargo, al inters comn de la Unin
Europea que todos los Estados miembros dispongan de polticas de lucha contra la corrupcin
eficaces y que la UE apoye a los Estados miembros en esta labor. Por lo tanto, el informe
procura promover altos estndares de lucha contra la corrupcin en toda la UE. Al poner de
relieve los problemas, as como las buenas prcticas, de la UE, el informe otorga credibilidad
a los esfuerzos de la UE por fomentar las normas contra la corrupcin en otros lugares.
La corrupcin es un fenmeno complejo, con una dimensin econmica, social, poltica y
cultural, que no puede erradicarse fcilmente. Una respuesta poltica eficaz no puede consistir
en una serie de medidas estereotipadas; no existe una solucin universal. Por ello, el informe
examina la corrupcin en el contexto nacional de cada Estado miembro, y sugiere cmo se
pueden tratar en ese contexto las cuestiones ms pertinentes para cada Estado miembro.
En el anexo se proporciona una explicacin ms detallada de la metodologa del informe.
El contexto poltico general
La crisis financiera ha ejercido una presin adicional sobre los europeos y sus gobiernos.
Frente a los actuales desafos econmicos, tanto en Europa como en otros lugares, se precisan
mayores garantas de integridad y transparencia en el gasto pblico. Los ciudadanos esperan
que la UE preste una ayuda importante a los Estados miembros para proteger la economa
lcita contra la delincuencia organizada, el fraude fiscal y financiero, el blanqueo de capitales
y la corrupcin, especialmente en tiempos de crisis econmica y de austeridad presupuestaria.
Se calcula que el coste de la corrupcin para la economa de la UE asciende a 120 000
millones EUR al ao, algo menos que el presupuesto anual de la Unin Europea3.
Europa 2020 es la estrategia de crecimiento de la UE en la presente dcada para fomentar
una economa inteligente, sostenible e integradora, contribuyendo as a que la UE y sus
Estados miembros generen altos niveles de empleo, productividad y cohesin social. La
investigacin sugiere que el xito de la Estrategia Europa 2020 depende tambin de factores
institucionales, como la buena gobernanza, el Estado de Derecho y el control de la
corrupcin4. Luchar contra la corrupcin contribuye a la competitividad de la UE en la
economa global. En este contexto, se han puesto de relieve medidas de lucha contra la
corrupcin en una serie de Estados miembros en el marco del Semestre Europeo un ciclo
anual de coordinacin de las polticas econmicas que implica un anlisis detallado de los
programas de reforma econmica y estructural de los Estados miembros, as como
recomendaciones especficas para cada pas. De manera ms general, la mejora de la
eficiencia de la administracin pblica puede, sobre todo si se combina con una mayor
transparencia, contribuir a atenuar los riesgos de corrupcin. La Comunicacin de la
Comisin Por un renacimiento industrial europeo, de enero de 2014 hace hincapi, por

No pueden calcularse fcilmente los costes econmicos totales de la corrupcin. La citada cifra se basa en estimaciones
de instituciones y organismos especializados, como la Cmara de Comercio Internacional, Transparencia Internacional,
el Pacto Mundial de las Naciones Unidas, el Foro Econmico Mundial y Clean Business is Good Business 2009, que
sugieren que la corrupcin asciende al 5 % del PIB mundial. Vase tambin la Comunicacin de la Comisin sobre la
lucha contra la corrupcin en la UE, de 6 de junio de 2011:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:EN:PDF.
Excellence in Public Administration for competitiviness in EU Member States (2011-2012):
http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-member-states/improving-publicadministration/

tanto, en la calidad de la administracin pblica como un aspecto importante de la estrategia

de crecimiento de la UE5.
Estructura del informe
El Informe sobre la lucha contra la corrupcin en la UE abarca los 28 Estados miembros de la
UE. Su estructura es la siguiente:
I.

Introduccin, en la que se explica el contexto poltico y los objetivos.

II.

Resultados de las encuestas del Eurobarmetro de 2013 sobre la percepcin y la

experiencia de la corrupcin.

III.

Un captulo horizontal, en el que se describen las tendencias de la corrupcin en la

UE. Resume las principales conclusiones. Las conclusiones y sugerencias sobre
futuras medidas en cada Estado miembro figuran (nicamente) en los captulos
nacionales respectivos.

IV.

Un captulo temtico, centrado en una cuestin transversal de especial relevancia a

nivel de la UE. La cuestin en la que se centra este primer informe es la contratacin
pblica, de crucial importancia para el mercado interior; est regulada por una extensa
legislacin de la UE y expuesta a importantes riesgos de corrupcin. El captulo trata
tambin de la corrupcin y las medidas de lucha contra la corrupcin en los sistemas
nacionales de contratacin pblica.

V.

Anexo sobre la metodologa, en el que se describe cmo se prepar el informe, as

como las opciones metodolgicas y limitaciones.

VI.

Captulos nacionales sobre cada uno de los 28 Estados miembros. Estos captulos no
proporcionan una descripcin exhaustiva de las cuestiones relacionadas con la
corrupcin y las medidas de lucha contra la corrupcin. Por el contrario, ponen de
relieve los temas clave identificados mediante la evaluacin individual de cada pas en
funcin de sus propias caractersticas y con la consideracin debida al contexto
nacional.
a) Introduccin, que ofrece una instantnea de la situacin general en lo que se
refiere a la corrupcin. Presenta indicadores seleccionados, incluidas percepciones,
junto con hechos, tendencias, retos y avances de la corrupcin y las medidas de
lucha contra la corrupcin.
b) Cuestiones en el punto de mira. Se han determinado y analizado varias
cuestiones para cada pas. Si bien se hace hincapi en los puntos vulnerables y los
mbitos susceptible de mejora, el anlisis est orientado hacia el futuro, seala los
planes y medidas que van en la direccin adecuada, y determina las cuestiones que
requieren una mayor atencin. Se subrayan las buenas prcticas que podran servir
de fuente de inspiracin para otros. La gama de cuestiones en el punto de mira no
se limita a los asuntos cubiertos por el captulo temtico (contratacin pblica).
Algunos captulos nacionales incluyen, sin embargo, un anlisis especfico de la
contratacin pblica; es el caso de los pases con problemas importantes de
contratacin pblica.

COM(2014)14.

La seleccin de cuestiones clave en cada captulo nacional est basada en las

siguientes consideraciones:

la gravedad y el impacto del problema en relacin con otros retos relacionados

con la corrupcin en el pas;

la escala de posibles efectos secundarios en una gama ms amplia de polticas

(por ejemplo, grandes lagunas en los controles de la contratacin pblica
generadoras de un riesgo significativo de desvo de fondos pblicos) y

la capacidad para definir futuras medidas concretas y constructivas.

Futuras medidas y seguimiento

Los puntos que requieren mayor atencin establecidos en cada captulo nacional reflejan la
intencin de la Comisin de determinar las medidas que podran aportar un valor aadido en
el tratamiento de las cuestiones clave pendientes en materia de prevencin y lucha contra la
corrupcin. Estn adaptados al contexto y las necesidades de cada pas. Son concretos y
especficos, sin entrar en detalles, y estn dirigidos a propiciar cambios tangibles sobre el
terreno. El informe, en su caso, formula y apoya recomendaciones ya formuladas por otros
mecanismos de informacin sobre la corrupcin (en particular, el Grupo de Estados contra
la Corrupcin del Consejo de Europa GRECO y la OCDE), algunas de las cuales no
han sido an seguidas por los Estados miembros.
Como seguimiento del informe, la Comisin desea entablar un debate constructivo y con
visin de futuro para establecer las mejores maneras de hacer frente a la corrupcin,
especialmente por lo que se refiere a los puntos que requieren mayor atencin. La Comisin
espera que se abra un amplio debate sobre las medidas de lucha contra la corrupcin con la
participacin activa de los Estados miembros, el Parlamento Europeo, los parlamentos
nacionales, el sector privado y la sociedad civil, y est dispuesta a participar activamente en
las discusiones tanto a nivel de la UE como en los Estados miembros.
Adems, la Comisin tiene previsto poner en marcha un programa de intercambio mutuo
de experiencias para que los Estados miembros, las ONG locales y otras partes interesadas
identifiquen las mejores prcticas de superacin de las deficiencias de las polticas de lucha
contra la corrupcin, sensibilizacin o formacin. Estos esfuerzos deben ponerse en relacin
con las cuestiones que figuran en el informe que requieren mayor atencin, y facilitar la labor
de seguimiento. El programa de intercambio mutuo de experiencias se pondr en marcha tras
la adopcin del informe, sobre la base de los comentarios recibidos y del debate con las partes
interesadas sobre las necesidades especficas que podra atender.
La Comisin se propone analizar cuidadosamente las reacciones a este primer informe,
reflexionar sobre las posibles lagunas y errores, y extraer enseanzas para el segundo informe.
Se revisar la metodologa y se estudiar con mayor detenimiento la posibilidad de desarrollar
nuevos indicadores de corrupcin.
El trabajo futuro se centrar en la manera en que se aplicaron las medidas sugeridas en este
primer informe, y en hacer balance del programa de intercambio de experiencias.

II. Resultados de la encuesta Eurobarmetro sobre la percepcin

y la experiencia de la corrupcin
5

Para preparar el Informe sobre la lucha contra la corrupcin en la UE, se llevaron a cabo dos
encuestas Eurobarmetro a principios de 2013: 1) el Eurobarmetro especial6 y 2), una
encuesta flash entre las empresas7. Para la mayor parte de pases, la clasificacin del ndice
IPC publicado por Transparencia Internacional tiende a corresponder a las respuestas dadas
por los encuestados del Eurobarmetro8.
Reunidos los datos del Eurobarmetro especial, en primer lugar, sobre la percepcin general
de la prevalencia de la corrupcin, y, en segundo lugar, sobre la expectativa real de tener que
pagar un soborno (experiencia personal en sobornos), est claro que los Estados miembros
pueden caracterizarse de diferentes maneras.
Las respuestas confirman una percepcin positiva y una escasa experiencia de soborno en
Dinamarca, Finlandia, Luxemburgo y Suecia. Los encuestados de estos pases rara vez
indicaron que se esperara de ellos el pago de sobornos (menos del 1 % de los casos) y el
nmero de personas que cree que la corrupcin est muy extendida (20 %, 29 %, 42 % y
44 %, respectivamente) es significativamente inferior a la media de la UE. En el caso del
Reino Unido, solo a 5 personas de 1 115 se les pidi que pagaran un soborno (menos del
1 %), el mejor resultado en toda Europa; sin embargo, los datos de percepcin indican que el
64 % de los encuestados del Reino Unido cree que la corrupcin est muy extendida en el pas
(la media de la UE es del 74 %).
En pases como Alemania, los Pases Bajos, Blgica, Estonia y Francia, si bien ms de la
mitad de los encuestados cree que la corrupcin es un fenmeno extendido, el nmero real de
personas que han tenido que pagar un soborno es bajo (alrededor del 2 %). Estos pases
figuran tambin entre los mejores en el ndice internacional de transparencia. Austria
comparte caractersticas similares con este grupo, con la excepcin de un nmero de
encuestados algo elevado (5 %) que declararon haber tenido que pagar un soborno.
En algunos pases, entre los cuales Hungra (13 %), Eslovaquia (14 %) y Polonia (15 %),
un nmero relativamente elevado de personas indicaron que haban tenido experiencias
personales de sobornos, pero con una clara concentracin en un nmero limitado de sectores.
En estos pases, la mayor parte de los casos de soborno se concentra en un sector, a saber, la
sanidad. Hay pruebas de que los problemas estructurales de la sanidad ofrecen incentivos para
que se paguen sobornos al personal sanitario. En todos los pases mencionados, las respuestas
muestran que la sanidad es mencionada por el mayor nmero de personas, mientras que todas
las dems instituciones o sectores (por ejemplo, polica, aduanas, polticos, servicios fiscales,
etc.) fueron nombrados por menos de un 1 % de los encuestados. La corrupcin, en un sentido

Una encuesta realizada entre la poblacin en general en todos los Estados miembros cada dos aos, basada en entrevistas
personales con una muestra de 1 000 o 500 encuestados (dependiendo del tamao de la poblacin). Un total de 27 786
personas (muestra representativa) participaron en esta encuesta a finales de febrero y principios de marzo de 2013. El
estudio trata, entre otras cosas, de la percepcin de la corrupcin de manera general, la experiencia personal con la
corrupcin y las actitudes ante favores y donaciones. Aunque las encuestas Eurobarmetro se realizan cada dos aos
desde 2007, la Comisin decidi en 2013 adaptar las preguntas a las necesidades de este informe. Por lo tanto, cualquier
comparacin con aos anteriores debe hacerse con prudencia. El informe ntegro est disponible en
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397.
Entre el 18 de febrero y el 8 de marzo de 2013 se lanz por primera vez una encuesta telefnica, llamada encuesta flash
Eurobarmetro, sobre seis sectores en UE-28. Se recab la opinin de las empresas de los sectores de energa, sanidad,
construccin, industria manufacturera, telecomunicaciones y financiero (todas las empresas. independientemente de su
tamao), El informe ntegro est disponible en
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374.
ndice de percepcin de la corrupcin (IPC), publicado cada ao por Transparencia Internacional:
http://cpi.transparency.org/cpi2013/.

ms amplio, se percibe como muy extendida en estos pases (82 % en Polonia, 89 % en

Eslovaquia y 90 % en Hungra).
En algunos pases, como Portugal, Eslovenia, Espaa e Italia, el soborno parece poco
frecuente, pero la corrupcin en un sentido ms amplio es un grave motivo de preocupacin:
un nmero relativamente bajo de encuestados afirmaron que se les solicit o se esper que
pagaran un soborno en los ltimos 12 meses. Aunque la experiencia personal de soborno es
aparentemente escasa (1-3 %), la percepcin est tan influida por los recientes escndalos
polticos y la crisis financiera y econmica que ello se refleja en la impresin negativa de los
encuestados sobre la corrupcin en su conjunto (90 %, 91 %, 95 % y 97 %, respectivamente).
Entre los pases con peores resultados en materia de percepcin y experiencia real de
corrupcin figuran Croacia, la Repblica Checa, Lituania, Bulgaria, Rumana y Grecia.
En estos pases, entre el 6 % y el 29 % de los encuestados indicaron que se les haba
solicitado o se esperaba que pagaran un soborno en los ltimos 12 meses, mientras que entre
el 84 % y el 99 % cree que la corrupcin est muy extendida en su pas. Croacia y la
Repblica Checa parecen ofrecer una impresin algo ms positiva, con una puntuacin
ligeramente mejor que el resto de los pases del mismo grupo.
Los pases no mencionados anteriormente (es decir, Letonia, Irlanda, Malta y Chipre) no
arrojan resultados que difieran considerablemente de la media de la UE en cualquiera de estos
aspectos.
A nivel europeo, las tres cuartas partes de los encuestados (76 %) creen que la
corrupcin est muy extendida en su propio pas. Los pases en los que es ms probable
que los encuestados crean que la corrupcin est muy extendida son Grecia (99 %), Italia
(97 %), Lituania, Espaa y la Repblica Checa (95 % en cada uno de ellos). Una cuarta
parte de los europeos (26 %), en comparacin con el 29 % que reflejaba el
Eurobarmetro de 2011, considera que la corrupcin les afecta personalmente en su
vida cotidiana. Es ms probable que los encuestados respondan que la corrupcin les afecta
personalmente en Espaa y Grecia (63 % en cada uno de ellos), Chipre y Rumana (57 % en
cada uno de ellos) y Croacia (55 %); y menos probable que lo hagan en Dinamarca (3 %),
Francia y Alemania (6 % en cada uno de ellos). Aproximadamente uno de cada doce
europeos (8 %) afirma que han vivido o presenciado un caso de corrupcin en los
ltimos 12 meses. Es ms probable que los encuestados declaren que han vivido o
presenciado casos de corrupcin en Lituania (25 %), Eslovaquia (21 %) y Polonia (16 %), y
los pases donde es menos probable que lo hagan son Finlandia y Dinamarca (3 % en cada
uno de ellos), Malta y el Reino Unido (4 % en cada uno de ellos).
Cerca de las tres cuartas partes de los europeos (73 %) afirman que el soborno y la
utilizacin de los contactos es a menudo la manera ms sencilla para obtener
determinados servicios pblicos en su pas. Esta conviccin est ms extendida en Grecia
(93 %), Chipre (92 %), Eslovaquia y Croacia (89 % en cada uno de ellos). Al igual que en
2011, dos de cada tres europeos (67 %) creen que la financiacin de los partidos polticos
no es lo suficientemente transparente ni se supervisa. Es ms probable que tengan esta
opinin los encuestados de Espaa (87 %), Grecia (86 %) y la Repblica Checa (81 %),
mientras que es menos probable que piensen as los encuestados de Dinamarca (47 %), el
Reino Unido (54 %), Suecia (55 %) y Finlandia (56 %). Algo menos de la cuarta parte de
los europeos (23 %) estn de acuerdo en que los esfuerzos de sus Gobiernos son eficaces
en la lucha contra la corrupcin. Cerca de una cuarta parte (26 %) cree que el nmero de
procesamientos en su pas es suficiente para disuadir de la prctica de la corrupcin.
7

Los resultados por pases de la encuesta Flash a las empresas muestran sorprendentes
variaciones: una diferencia de 89 puntos porcentuales entre el ms alto (Grecia: 99 %) y el
ms bajo (Dinamarca: 10 %) nivel de corrupcin percibida. (El mismo resultado se obtiene en
el Eurobarmetro especial anteriormente presentado: un 20 % frente a un 99 %). De hecho,
todos, salvo uno, de los encuestados de Grecia creen que la corrupcin est muy extendida en
su pas.
A escala europea, ms de 4 de cada 10 empresas consideran que la corrupcin es un
problema para la actividad empresarial, lo que se aplica tambin al trfico de
influencias y el nepotismo. Cuando se les pregunt especficamente si la corrupcin es un
problema para la actividad empresarial, el 50 % de las empresas del sector de la construccin
y el 33 % de las empresas del sector de las TI/telecomunicaciones lo consideraron un
problema en gran medida. Cuanto ms pequea es la empresa, ms a menudo son la
corrupcin y el nepotismo un problema para la actividad empresarial. La corrupcin es
ms probable que sea considerada un problema por las empresas de la Repblica Checa
(71 %), Portugal (68 %), Grecia y Eslovaquia (ambos un 66 %).

III. Principales conclusiones del presente informe

Los anlisis nacionales pusieron de manifiesto una gran variedad de problemas relacionados
con la corrupcin, as como con los mecanismos de control de la corrupcin, algunos de los
cuales han resultado eficaces mientras que otros no han dado resultado. Sin embargo, pueden
observarse algunas caractersticas comunes en toda la UE o en grupos de Estados miembros.
Los anlisis nacionales muestran que la contratacin pblica es especialmente proclive a la
corrupcin en los Estados miembros, debido a los deficientes mecanismos de control y de
gestin de riesgos. En la seccin siguiente figura una evaluacin de los riesgos de corrupcin,
incluidas las buenas y malas prcticas en la contratacin pblica.
En el presente resumen se examinan las principales cuestiones que se evalan de forma ms
detallada en los captulos nacionales. Se condensan en cuatro reas (A. Dimensin poltica, B.
Mecanismos de control y prevencin, C. Represin y D. Zonas de riesgo), aunque puede
haber cierto solapamiento, dada la compleja naturaleza de las cuestiones examinadas. En los
captulos nacionales puede encontrarse informacin y anlisis ms detallados.
A. Dimensin poltica
Prioridad a las polticas de lucha contra la corrupcin
Las polticas de lucha contra la corrupcin son ahora ms visibles en la agenda poltica de la
mayora de los Estados miembros. La crisis financiera coloc en primer plano las nociones de
integridad y responsabilidad de los gestores. La mayora de los Estados miembros que se
enfrentan a serias dificultades econmicas han reconocido la gravedad de los problemas de
corrupcin y han desarrollado, o estn elaborando, programas de lucha contra la corrupcin
para hacer frente a las amenazas concomitantes y los riesgos de desvo de fondos pblicos. En
algunos Estados miembros, los programas de ajuste econmico incluyen requisitos explcitos
relativos a las polticas de lucha contra la corrupcin. Aun sin estar formalmente vinculadas a
un programa de ajuste, las polticas de lucha contra la corrupcin complementan las medidas
de ajuste, especialmente en los pases donde la corrupcin supone un grave problema. En el
contexto del Semestre Europeo de coordinacin de la poltica econmica se han formulado
asimismo recomendaciones sobre la lucha eficaz contra la corrupcin.

El informe no se basa en el supuesto de que las estrategias globales de lucha contra la

corrupcin son indispensables para impedir o luchar contra la corrupcin. Sin embargo, la
prolongada ausencia de estrategias globales de lucha contra la corrupcin en algunos Estados
miembros que se enfrentan a problemas de corrupcin sistmica es motivo de preocupacin,
ya que el tipo de problemas que deben abordarse requieren un enfoque global coordinado a
nivel central. En algunos de estos Estados miembros se ha adoptado recientemente una
estrategia nacional de lucha contra la corrupcin, mientras que en otros Estados dicha
estrategia no est an en funcionamiento. Las estrategias de lucha contra la corrupcin
adoptadas en algunos Estados miembros sobre la base de las evaluaciones de impacto de
anteriores programas estratgicos, a raz de consultas pblicas en las que participaron
activamente la sociedad civil y una serie de instituciones pblicas y autnomas en el mbito
de la aplicacin y el control de la legislacin, se mencionan como pasos positivos, con la
salvedad de que sus resultados estn an por verse en la fase de ejecucin.
La mayora de los Estados miembros que se enfrentan a serios desafos en la lucha contra la
corrupcin han creado complejos y sofisticados marcos jurdicos e institucionales, as como
numerosas estrategias o programas especficos. Sin embargo, por s solos no dan lugar a
resultados tangibles. Por el contrario, en otros Estados miembros que carecen de la
reglamentacin o los programas estratgicos pertinentes, se ha reducido ostensiblemente la
corrupcin con sistemas, prcticas y tradiciones preventivas en las que son partcipes los
proveedores y destinatarios de los servicios pblicos o, en algunos casos, con altos estndares
de transparencia.
Responsabilidad poltica
Como consecuencia de la crisis, las protestas sociales se han centrado no solo en las polticas
econmicas y sociales, sino tambin en la integridad y responsabilidad de las lites polticas.
Los grandes escndalos de corrupcin, el uso indebido de fondos pblicos o los
comportamientos no ticos de polticos han contribuido al descontento pblico y a la
desconfianza en el sistema poltico.
La integridad en la poltica es un grave problema en muchos Estados miembros. Los cdigos
de conducta de los partidos polticos o de las asambleas elegidas a nivel central o local
constituyen la excepcin antes que la norma. Cuando dichos cdigos existen, a menudo
carecen de un mecanismo de seguimiento eficaz o de un rgimen claro de sanciones, dando
rara vez lugar a la aplicacin de sanciones disuasorias. En algunos casos, la insuficiente
responsabilidad ha generado una percepcin de cuasi impunidad de las lites polticas.
Las preocupaciones en algunos Estados miembros se refieren no solo a la creciente
desconfianza pblica, sino tambin a un riesgo de prdida de reputacin en el contexto
internacional. En consecuencia, los Estados miembros otorgan ahora una prioridad mucho
mayor a la lucha contra la corrupcin, adoptando importantes medidas o anunciando reformas
radicales.
En algunos Estados miembros, la politizacin de la contratacin de personal para cargos
intermedios e inferiores en la administracin pblica central, regional y local es un problema
grave. Estas prcticas incrementan la susceptibilidad a la corrupcin, elevan el riesgo de
conflictos de intereses, debilitan los mecanismos de control y afectan a la credibilidad de la
administracin pblica en su conjunto.
Responsabilidad por corrupcin de los cargos electos
9

Un reto fundamental de las polticas de lucha contra la corrupcin es la falta de una

definicin armonizada de funcionario pblico a escala de la UE, que incluira a los
cargos electos. La Comisin present en 2012 una propuesta de Directiva sobre la lucha
contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unin a travs del Derecho
penal9, que contiene una definicin de funcionario pblico que incluye a las personas en
posesin de un cargo legislativo. Las negociaciones en el Consejo10 y en el Parlamento
Europeo11 sobre la propuesta de Directiva muestran una falta de apoyo a la definicin
propuesta tendente a la tipificacin como delito de los actos de corrupcin cometidos por
los cargos electos. Sin embargo, en opinin de la Comisin, para definir un enfoque comn
en la UE es necesaria una armonizacin clara de la responsabilidad penal de los
representantes electos por los delitos de corrupcin.
Financiacin de los partidos polticos
Una de las cuestiones generales de fondo que se sabe, por experiencia, que influyen en la
corrupcin es la financiacin de los partidos polticos. Recientes casos de corrupcin a gran
escala que ataen a la financiacin ilegal de los partidos polticos han afectado a polticos de
algunos Estados miembros. Tambin se ha observado en una serie de Estados miembros
compra de votos y otras formas de influencia indebida del electorado.
Las evaluaciones del GRECO sobre la financiacin de los partidos polticos han tenido un
impacto apreciable sobre la reforma de la legislacin y, en cierta medida, del marco
institucional en este mbito. Con algunas excepciones, la mayora de los Estados miembros
han modificado recientemente su legislacin sobre la financiacin de los partidos polticos y
han reforzado las normas sobre transparencia, incluidas las relativas a las donaciones. En dos
Estados miembros no existe restriccin alguna a las donaciones annimas. La publicacin de
las cuentas de los partidos polticos no es obligatoria en uno de dichos Estados miembros. No
obstante, los principales partidos polticos han celebrado un acuerdo voluntario para
garantizar la transparencia financiera. Adems, se modificar prximamente la legislacin de
la financiacin de los partidos con el objeto de cumplir las recomendaciones del GRECO. El
otro Estado miembro en cuestin no ha anunciado planes para seguir modificando su
legislacin a raz de las recomendaciones del GRECO. Otro Estado miembro ha revisado
recientemente su legislacin de la financiacin de los partidos, pero sigue habiendo vacos
legales en lo que respecta a los lmites de las donaciones, el rgimen de patrocinio de las
empresas de propiedad estatal, los mecanismos de supervisin y las facultades sancionadoras.
Sistema bien regulado y transparente de la financiacin de los partidos Finlandia
Finlandia modific la Ley de partidos polticos en 2010, teniendo en cuenta todas las
recomendaciones formuladas por el GRECO. Antes solo tena una normativa limitada sobre
la financiacin de los partidos polticos. El nuevo marco jurdico aspira a la transparencia
de la financiacin de los partidos polticos y los candidatos electorales, as como de otras
entidades afiliadas a los partidos polticos. Si se aplica segn lo previsto, esta ley aumentar
sustancialmente la transparencia de la financiacin poltica. Segn el GRECO, Finlandia
puede servir de inspiracin a otros pases.

9
10
11

COM(2012) 363.
Vase la orientacin general de 3 de junio de 2013, doc. del Consejo 10232/13.
Vase el dictamen de la Comisin de Asuntos Jurdicos, A7-0000/2013.

10

En algunos casos, los partidos polticos han endurecido sus normas de integridad y han
sancionado o destituido a miembros implicados en escndalos de corrupcin. En un Estado
miembro, se han observado progresos significativos en la mejora de la transparencia y la
responsabilidad del sistema parlamentario. Sin embargo, incluso en los pases que dan
ejemplo de responsabilidad poltica, las respuestas de integridad no son una prctica
generalizada.
Siguen siendo considerables las deficiencias en la supervisin de la financiacin de los
partidos polticos. Las repercusiones de las recientes reformas legislativas an estn por verse.
Se da a menudo el caso de que, una vez colmada una laguna legislativa (como la transparencia
y la limitacin de las donaciones), aparecen otras (prstamos blandos, regmenes de
donaciones mltiples, supervisin insuficiente de las fundaciones y otras entidades vinculadas
a los partidos polticos, etc.). La supervisin proactiva y la sancin disuasoria de la
financiacin ilegal de los partidos no son an prcticas regulares en toda la UE, y son
necesarios ms esfuerzos para garantizar una aplicacin coherente.
B. Mecanismos de control y prevencin
Uso de medidas preventivas
Las polticas preventivas cubren una amplia gama de aspectos, desde las normas ticas claras,
las medidas de sensibilizacin, la construccin de una cultura de la integridad en las distintas
organizaciones y la firmeza de los dirigentes en materia de integridad hasta la eficacia de los
mecanismos de control interno, la transparencia, el fcil acceso a la informacin de inters
pblico, sistemas eficaces para la evaluacin del rendimiento de las instituciones pblicas, etc.
Existe una brecha considerable entre los Estados miembros en materia de prevencin de la
corrupcin. En algunos, la aplicacin de las polticas de prevencin ha sido fragmentaria y no
ha dado resultados satisfactorios. En otros, una prevencin eficaz ha contribuido a una slida
reputacin de pases limpios. Aunque la corrupcin no se considera un problema
importante en estos ltimos pases, se estn llevando a cabo programas activos y dinmicos de
prevencin e integridad, considerados prioritarios por la mayora de las autoridades centrales
y locales. En otros Estados miembros, la corrupcin se ha considerado como un problema
menor durante un largo perodo de tiempo, por lo que no se adopta una actitud activa en la
promocin de acciones preventivas.
Promocin activa de la integridad en el sector pblico Pases Bajos
La integridad, la transparencia y la rendicin de cuentas son promovidas activamente en la
administracin pblica de los Pases Bajos. Creada por el Ministerio del Interior y de
Relaciones del Reino, la Oficina para el fomento de la integridad del sector pblico (BIOS) es
un organismo independiente que fomenta y apoya al sector pblico en la elaboracin y
aplicacin de polticas de integridad.
Adems, muchas ciudades y comunidades de los Pases Bajos estn aplicando una poltica
local de integridad, que ha mejorado la deteccin de casos de vulneracin de la integridad
(pas de 135 en 2003 a 301 en 2010). La integridad de las polticas locales ha evolucionado
a lo largo de los ltimos 20 aos, convirtindose en parte integrante de la gobernanza local.
Mecanismos de control externo e interno (no coercitivos)
Los mecanismos de control desempean una funcin importante en la prevencin y deteccin
de la corrupcin por los organismos pblicos. En algunos Estados miembros, recae sobre los
11

servicios policiales y el Ministerio Pblico, o sobre los organismos de lucha contra la

corrupcin, la responsabilidad exclusiva de la lucha contra la corrupcin en el pas. Aunque la
labor de estas instituciones es de suma importancia, la corrupcin arraigada no puede
extirparse sin un enfoque global que mejore los mecanismos de control y prevencin en toda
la administracin pblica, a nivel central y local.
Algunos Tribunales de Cuentas han desempeado un papel importante en la reforma de la
lucha contra la corrupcin. En unos pocos Estados miembros, el Tribunal de Cuentas notifica
a las dems autoridades los casos de presunta corrupcin. En algunos de ellos, es tambin la
institucin responsable de la verificacin de la financiacin de las campaas electorales y de
los partidos. Sin embargo, su accin preventiva no se ve acompaada de controles internos y
externos eficaces a escala regional y local.
En muchos Estados miembros, los controles nacionales internos (sobre todo a nivel local) son
dbiles y descoordinados. Es necesario reforzar estos controles y combinarlos con enrgicas
polticas de prevencin para alcanzar resultados tangibles y sostenibles contra la corrupcin.
Declaracin del patrimonio
La declaracin del patrimonio de los cargos que ocupan puestos sensibles es una prctica que
contribuye a la consolidacin de la responsabilidad de los funcionarios pblicos, garantiza una
mayor transparencia y facilita la deteccin de los posibles casos de enriquecimiento ilcito,
conflictos de intereses e incompatibilidades, as como la deteccin e investigacin de posibles
prcticas de corrupcin.
Las frmulas de declaracin del patrimonio de los cargos electos van desde la exigencia de
una cantidad considerable de informacin12 hasta una declaracin ms limitada o las polticas
de no declaracin. Para los funcionarios pblicos profesionales de determinados sectores, la
declaracin del patrimonio podra ser una manera de evitar conflictos de intereses. A pesar de
estos diferentes planteamientos, puede observarse una tendencia general hacia unos requisitos
ms estrictos de declaracin del patrimonio de los funcionarios pblicos. Unos pocos Estados
miembros que carecan tradicionalmente de regmenes de declaracin del patrimonio han
introducido recientemente estos sistemas o han anunciado su introduccin.
Un aspecto importante es su verificacin. En algunos Estados miembros, los organismos
encargados de controlar la declaracin del patrimonio tienen competencias y herramientas
limitadas. En otros, hay pocos indicios de una aplicacin o ejecucin activa de esas normas.
En unos pocos pases, el sistema de verificacin es complejo y engorroso, lo que afecta a su
eficacia. Hay pocos ejemplos de verificacin completa entre los Estados miembros: en estos,
se llevan a cabo importantes controles por parte de organismos independientes especializados
en la integridad y la lucha contra la corrupcin, que disponen de las competencias y
herramientas necesarias para controlar el origen de los bienes de los funcionarios pblicos en
una amplia serie de bases de datos (administracin tributaria, registro mercantil, etc.) a fin de
detectar posibles declaraciones incorrectas.

12

La declaracin del patrimonio no implica automticamente su publicacin, que debe sopesarse con el derecho a la
proteccin de datos. Algunos de los Estados miembros que aplican sistemas de declaracin del patrimonio no publican
todas las declaraciones. Sin embargo, exigen a los funcionarios pblicos que presenten declaraciones de patrimonio
detalladas a las autoridades competentes.

12

Normas en materia de conflictos de intereses

Los conflictos de intereses ponen de manifiesto una situacin en la que los funcionarios
pblicos actan, o pretenden actuar o crean la apariencia de actuar en beneficio de un inters
particular13. Los conflictos de intereses se han incluido en el mbito de aplicacin de una
amplia gama de instrumentos de lucha contra la corrupcin y mecanismos de revisin,
incluidos los de la Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin (UNCAC), el
GRECO y la OCDE.
Los reglamentos y sanciones aplicables a los conflictos de intereses varan en la UE. Algunos
Estados miembros disponen de legislacin especfica que cubre una amplia gama de cargos
pblicos electos y designados, as como los organismos especializados encargadas de llevar a
cabo los controles. El nivel de control vara de un Estado miembro a otro: algunos tienen
organismos independientes que controlan los conflictos de intereses, pero la capacidad de
resolver estas situaciones a escala nacional es limitada y el seguimiento de sus decisiones es
insuficiente; otros tienen una comisin tica encargada de tales verificaciones y que informa
al Parlamento; los controles de los parlamentarios han sido realizados en algunos casos por
una comisin parlamentaria o, en otros, por una comisin encargada de efectuar controles de
los conflictos de intereses y las declaraciones de patrimonio, si bien a menudo con una
capacidad y unas facultades sancionadoras limitadas. Las verificaciones sustanciales son a
menudo formales y se limitan fundamentalmente a controles administrativos. La capacidad de
control y las herramientas necesarias para llevar a cabo controles sustanciales son a menudo
insuficientes.
En todos los mbitos plantean dificultades especiales las escasas e indulgentes sanciones
aplicables a los cargos electos. Cuando regulan los conflictos de intereses, los cdigos de
conducta de las diversas asambleas elegidas no suelen estar acompaados de sanciones
disuasorias. La disciplina y el autocontrol de los partidos pueden no ser lo bastante eficaces a
este respecto. Adems, la cancelacin de los contratos y procedimientos concluidos o
celebrados en situacin de conflicto de intereses, o la recuperacin de los daos estimados, a
menudo se remiten al Derecho civil general y no se aplican efectivamente.
Los conflictos de intereses en el proceso de toma de decisiones, asignacin de fondos pblicos
y contratacin pblica, sobre todo en el nivel local, son recurrentes en muchos Estados
miembros. El presente informe analiza los retos particulares en este sentido, a escala regional
y local, en aquellos Estados miembros donde estos problemas parecen ser ms graves. Hay
diferencia (a menudo grande) entre las administraciones regionales y locales, y falta un
planteamiento coherente para imponer normas mnimas y sensibilizar a este respecto. Los
conflictos de intereses, por regla general, no estn tipificados como delitos en los Estados
miembros de la UE. En un Estado miembro, los conflictos de intereses estn penalizados,
aunque no existe an un registro de procesamientos. Algunas formas de conflictos de
intereses (el inters ilegal en una actividad que los funcionarios pblicos gestionan o
supervisan) estn tambin tipificadas como delitos en otro Estado miembro.

13

El Consejo de Europa ha definido como una situacin de conflicto de intereses aquella en la que el funcionario pblico
tiene un inters privado que influye o parece influir en el cumplimiento imparcial y objetivo de sus funciones oficiales,
entendindose por inters privado cualquier ventaja para l mismo, su familia, parientes, amigos y personas u
organizaciones con las que tiene o ha tenido relaciones empresariales o polticas. Incluye tambin cualquier
responsabilidad, financiera o civil, conexa. Vase la Recomendacin n R (2000) 10 del Comit de Ministros a los
Estados miembros sobre cdigos de conducta para los titulares de cargos pblicos:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec (2000) 10_ES.pdf.

13

La movilidad laboral entre los sectores pblico y privado es esencial para el funcionamiento
de una sociedad moderna y puede aportar importantes beneficios al sector pblico y privado.
Ello implica, sin embargo, un riesgo potencial de que antiguos funcionarios pblicos revelen
informacin sobre sus funciones anteriores que no deba hacerse pblica, y que antiguo
personal del sector privado asuma funciones pblicas que den lugar a conflictos de intereses
con respecto a su antiguo empleador. Esta situacin se aborda expresamente solo en algunos
Estados miembros, y su aplicacin es a menudo frgil.
C. Represin
Derecho penal
El Derecho penal contra la corrupcin est implantado en general y cumple las normas del
Consejo de Europa, las Naciones Unidas y la legislacin de la UE. Un Estado miembro no ha
ratificado la Convencin contra la corrupcin. El principal obstculo a la ratificacin de este
Estado miembro radica en la falta de responsabilidad penal por soborno de los cargos pblicos
electos.
Algunos Estados miembros han introducido o piensan introducir reformas del Derecho penal
sustantivo y del enjuiciamiento criminal. Un objetivo comn es aumentar la eficiencia y
celeridad de los procedimientos, y reforzar los instrumentos de lucha contra la corrupcin
(entre otras cosas, mediante una mejor definicin de los delitos, sanciones ms elevadas en
algunos casos y procedimientos acelerados). Al trazar la tenue lnea entre comportamiento
legtimo e ilegtimo, algunos Estados miembros todava tienen un estrecho margen de
tipificacin penal.
La calidad de la transposicin de la Decisin marco 2003/568/JAI relativa a la lucha contra
la corrupcin en el sector privado es desigual14. Existen particulares deficiencias en la
transposicin de las disposiciones sobre la tipificacin penal de todos los elementos de la
corrupcin activa y pasiva, as como la responsabilidad de las personas jurdicas. Incluso en
los Estados miembros que han transpuesto la Decisin marco, la informacin relativa al
cumplimiento de la normativa es escasa.

Eficacia de los organismos de lucha contra la corrupcin

Compete exclusivamente a los Estados miembros decidir qu estructuras institucionales para
luchar contra la corrupcin exige su contexto nacional, en funcin del grado y la naturaleza de
la corrupcin en el pas, el marco jurdico y constitucional, las tradiciones, el vnculo con
otras polticas nacionales, el marco institucional global, etc.
Varios Estados miembros disponen de organismos centrales de lucha contra la corrupcin que
combinan prevencin y represin, mientras que otros tienen organismos especficos de
prevencin de la corrupcin, algunos de los cuales tambin estn habilitados para ocuparse de
la verificacin del patrimonio, los conflictos de intereses, las incompatibilidades y, en algunos
casos, la financiacin de los partidos polticos. Algunos otros pases han dedicado los
servicios policiales o el Ministerio Pblico a la lucha contra la corrupcin.

14

COM(2011) 309 final, Segundo informe de aplicacin de la Decisin marco 2003/568/JAI, de 6 de junio de 2011:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:EN:PDF.

14

Ahora se reconoce, en general, que la creacin de organismos especializados de lucha contra

la corrupcin, centrados en la prevencin o la represin, o en ambas cosas, no es la panacea.
Los resultados conseguidos varan. Sin embargo, los anlisis nacionales de este informe
muestran que algunos de estos organismos han liderado eficazmente las reformas de lucha
contra la corrupcin en su pas.
Los logros de algunos organismos de lucha contra la corrupcin han sido ms sostenibles que
otros. Entre los factores que afectan a su xito (temporal o a largo plazo) figuran: las garantas
de independencia y la ausencia de interferencias polticas, la seleccin y promocin del
personal basada en el mrito, la colaboracin pluridisciplinar entre equipos operativos y con
otras instituciones, el rpido acceso a las bases de datos e informacin y el suministro de los
recursos y cualificaciones necesarios. Estos elementos no aparecen sistemticamente en todos
los Estados miembros.
Buenas prcticas de los organismos de lucha contra la corrupcin
La Comisin para la prevencin de la corrupcin (CPC) eslovena ha consolidado su funcin
en la defensa del Estado de Derecho a travs de la lucha contra la corrupcin, tal como
reconoce tambin el Tribunal Constitucional de la Repblica de Eslovenia. A pesar de sus
recursos limitados, la CPC tiene una slida trayectoria de actuacin, con ms de 1 000
estudios e investigaciones al ao. Ha verificado el patrimonio y los intereses de los dirigentes
de los principales partidos polticos, poniendo recientemente en evidencia infracciones de la
legislacin sobre la declaracin del patrimonio y el enriquecimiento no explicado de
importantes figuras polticas.
La Direccin Nacional de lucha contra la corrupcin (DNA) rumana es una fiscala
especializada en la lucha contra la corrupcin de nivel medio y alto. La DNA tiene un notable
historial de investigaciones y actuaciones procesales no partidistas en casos de denuncia de
corrupcin a los ms altos niveles polticos, de la judicatura y en otros sectores, como la
administracin fiscal, aduanas, energa, transporte, construccin, sanidad, etc. En los
ltimos siete aos, la DNA ha procesado a ms de 4 700 personas. El 90,25 % de sus
acusaciones fueron confirmadas por resoluciones definitivas de los rganos jurisdiccionales.
Casi 1 500 acusados fueron condenados por sentencias definitivas, casi la mitad de ellos
cargos de muy alto nivel. La clave de estos resultados ha sido la estructura de DNA, que
cuenta, aparte de los fiscales que dirigen y supervisan las investigaciones, con polica
judicial y expertos en economa, finanzas y tecnologas de la informacin.
La Oficina para la prevencin y lucha contra la corrupcin (KNAB) letona tiene una slida
reputacin en Letonia y ms all de sus fronteras. Combina tareas de prevencin,
investigacin y educacin, incluido el control de la financiacin de los partidos. La KNAB
tambin acta como rgano de instruccin dotado de competencias policiales tradicionales y
con acceso a las bases de datos bancarias y tributarias. ltimamente la Oficina ha vivido
conflictos internos.
La Oficina de lucha contra la corrupcin y la delincuencia organizada croata, adjunta a la
Oficina del Fiscal General del Estado (USKOK), tiene una trayectoria de xito en
investigaciones y procesamientos, incluso en casos notorios de altos cargos electos y
designados.
La fiscala anticorrupcin espaola tiene un slido historial de investigaciones y actuaciones
procesales, incluso en casos de alto nivel con denuncias de mecanismos complejos de
financiacin ilegal de los partidos. La Oficina de lucha contra el fraude de Catalua,
15

organismo regional de lucha contra la corrupcin, especializado en la prevencin e

investigacin de la corrupcin y el fraude, es nico en su gnero en Espaa. A fin de prevenir
e investigar el uso indebido de fondos pblicos, tiene asimismo el cometido de orientar a
otras entidades.
En algunos Estados miembros, los organismos de lucha contra la corrupcin que investigan a
los polticos sufren posteriormente presiones directas o indirectas. Esas presiones incluyen
declaraciones pblicas u otros ataques a la legitimidad de su actuacin o a los poderes y
competencias institucionales. Es importante ofrecer las garantas necesarias para que estos
organismos de lucha contra la corrupcin continen llevando a cabo sus tareas sin presiones
indebidas.
Capacidad de los servicios policiales, fiscales y judiciales
La eficacia de los servicios policiales y fiscales en la investigacin de la corrupcin vara
considerablemente entre los pases de la UE. Entre los factores considerados a la hora de
evaluar su eficiencia figuran la naturaleza y el alcance estimado de la corrupcin a la que se
enfrentan, el equilibrio con las medidas preventivas, la voluntad poltica de apoyar su
independencia, la capacidad y los recursos a su disposicin, los posibles obstculos a las
investigaciones, la eficacia del poder judicial, en particular su independencia, etc. La
evaluacin es difcil, ya que las estadsticas sobre la corrupcin carecen de coherencia en la
mayora de los Estados miembros. Apenas se dispone de estadsticas consolidadas exactas
actualizadas sobre todas las fases procesales de los casos de corrupcin.
Las medidas represivas no bastan por s solas para hacer frente a la corrupcin de manera
eficaz. No obstante, la capacidad del sistema judicial para imponer sanciones penales
disuasorias desempea un importante papel y es una clara seal de que la corrupcin no se
tolera.
Algunos Estados miembros hacen especial hincapi en la represin, y la coercin se convierte
en el aspecto ms visible de sus esfuerzos de lucha contra la corrupcin. Pueden verse
tambin resultados sobresalientes en los Estados miembros donde la accin penal en su
conjunto (ms all de los servicios especializados en la corrupcin) es eficaz. En algunos
otros Estados miembros, escasean los procesamientos, o las investigaciones son muy largas.
La independencia judicial es un elemento clave de las polticas de lucha contra la corrupcin
desde el punto de vista de la capacidad del sistema judicial para hacer frente de forma eficaz a
los casos de corrupcin, incluso de alto nivel, as como desde el punto de vista de las normas
de integridad dentro del propio sistema de justicia. Las garantas de independencia efectiva y
los altos estndares ticos del sistema judicial son esenciales para garantizar el marco
necesario de un poder judicial eficaz que haga justicia en los casos de corrupcin de manera
objetiva e imparcial, sin influencias indebidas. La independencia de los servicios policiales y
del Ministerio Pblico se seala como un problema en algunos Estados miembros. Sin juzgar
la estructura institucional global, que refleja el marco constitucional, jurdico y cultural de
cada Estado miembro y est sujeta a distintos mecanismos y procedimientos a nivel de la UE
que en particular, el cuadro de indicadores de justicia anual de la UE y el marco del Estado
de Derecho anunciado y definido por el Presidente Barroso en su discurso sobre el estado de
la Unin en 2012 y 2013 , se ha expresado preocupacin en algunas ocasiones por la
exposicin de los servicios fiscales y los tribunales a la interferencia poltica en los casos de
corrupcin. Entre los ejemplos, cabe citar la aplicacin no transparente o discrecional de los
procedimientos para nombrar, promover o destituir a los fiscales que trabajan en los casos de
corrupcin, as como las destituciones o los intentos de desacreditar a las instituciones de
16

lucha contra la corrupcin o a sus dirigentes sin razn objetiva aparente. En otros casos, los
organismos de lucha contra la corrupcin han visto cmo los polticos interferan en su
gestin y funcionamiento. A las amplias competencias de que disfrutan algunas instituciones
de lucha contra la corrupcin no siempre va aparejada la responsabilidad, lo que da lugar a la
percepcin de que rehyen los casos destacados o recurren a mtodos de investigacin
controvertidos.
No hay ninguna norma uniforme que pueda considerarse un modelo para los procedimientos
de nombramiento y destitucin de los jefes de los servicios policiales y del Ministerio
Pblico. Estas decisiones estn en manos de los gobiernos en la mayora de los Estados
miembros, como expresin de la responsabilidad poltica, y reflejan el lugar que ocupan los
servicios policiales y fiscales en el ejecutivo. Independientemente del procedimiento seguido,
el proceso debe ser creble y basado en el mrito, para evitar la impresin de sesgo poltico y
permitir a la polica y a los fiscales que investiguen la corrupcin all donde se descubra.
La falta de coordinacin eficaz entre los servicios policiales y los organismos de lucha contra
la corrupcin tambin se ha sealado como una carencia en algunos Estados miembros.
Los anlisis nacionales ponen de relieve la preocupacin por la integridad del sistema
judicial en los asuntos de corrupcin y por su independencia e integridad, como ponen de
manifiesto el alcance y la naturaleza de los casos de corrupcin en los que estn implicados
jueces o fiscales. Un tribunal especializado de lucha contra la corrupcin establecido en un
Estado miembro se enfrenta a retos considerables (incluso su disolucin temporal), que
afectan a su estabilidad y a su capacidad de construir una trayectoria convincente.
En varios Estados miembros se observa una falta de voluntad y capacidad judicial para hacer
frente a los casos de corrupcin complejos o sensibles. En algunos Estados miembros, los
casos de corrupcin corren el riesgo de prescribir cuando los procesos judiciales resultan ser
excesivamente largos y complicados. Hay situaciones en las que la forma en que se aplican
las normas procesales origina considerables retrasos, en algunos casos destinados a evitar la
finalizacin de los procesos.
El limitado efecto disuasorio de las sentencias judiciales tambin ha sido puesto de relieve en
varios Estados miembros donde la frecuencia de las sanciones por corrupcin indulgentes o
suspendidas es la regla. No obstante, existen otros casos en que los rganos jurisdiccionales
han dictado recientemente condenas disuasorias de prisin por corrupcin.
En un Estado miembro, el papel de los juzgados de instruccin se considera decisivo para
impulsar las reformas legislativas e institucionales por lo que respecta a los casos de
corrupcin, pero el anlisis tambin plantea algunas preguntas acerca de la duracin de los
procesos y su impacto real en los procesamientos.
Cabe sealar que las carencias procesales pueden obstaculizar a menudo la investigacin
de los casos de corrupcin en determinados Estados miembros. Ejemplo de ello son las
disposiciones poco claras o excesivas del levantamiento de la inmunidad, o su aplicacin
incorrecta, y las limitaciones que impiden la finalizacin de los casos complejos, en
particular en combinacin con largos procedimientos o normas inflexibles sobre el acceso
a la informacin bancaria que obstaculizan las investigaciones financieras y la
cooperacin transfronteriza.
D. Zonas de riesgo especficas
17

Pequea corrupcin
La pequea corrupcin sigue siendo un problema extendido nicamente en algunos Estados
miembros. Numerosas iniciativas de lucha contra la corrupcin han fracasado al hacer frente a
la pequea corrupcin en estos pases. Varios Estados miembros donde la pequea corrupcin
se percibe como un problema recurrente desde hace dcadas han logrado avanzar en este
mbito, como demuestran las encuestas sobre experiencia directa con la corrupcin, que
revelan tendencias positivas y a veces incluso los sitan por encima de la media de la UE en
este sentido. A pesar de los prometedores avances para reducir la pequea corrupcin en
general, una serie de Estados miembros siguen luchando contra los riesgos en la sanidad,
donde persisten los incentivos para hacer pagos oficiosos a cambio de un tratamiento
diferenciado.
Riesgos de corrupcin a nivel regional y local
Los riesgos de corrupcin resultan ser ms elevados en los niveles local y regional, donde los
controles y equilibrios y las auditoras internas tienden a ser ms dbiles que a nivel central.
Existen notables variaciones dentro de algunos Estados miembros en lo que se refiere a la
buena gobernanza y la eficacia de las polticas de lucha contra la corrupcin15.
En muchos Estados miembros, a los amplios poderes discrecionales de las administraciones
regionales o locales (que tambin gestionan recursos considerables) no corresponde un nivel
de responsabilidad equivalente y faltan mecanismos de control. Los conflictos de intereses
plantean problemas particulares a nivel local. Son necesarios ms esfuerzos para difundir las
buenas prcticas de algunas administraciones regionales o locales y garantizar la igualdad de
trato de los cargos electos y designados a nivel local, especialmente en lo que se refiere a las
normas sobre transparencia, declaracin del patrimonio, prevencin y sancin de los
conflictos de intereses, as como el control del gasto pblico.
Como aspecto positivo, se han observado prcticas preventivas eficaces a escala local o
regional. En uno de los Estados miembros, se ha creado una red de ms de 200
administraciones regionales, municipales y provinciales que trabajan conjuntamente para
prevenir la corrupcin y la infiltracin de la mafia en las estructuras pblicas.
Sectores vulnerables seleccionados
En varios Estados miembros, el anlisis ha puesto de relieve algunos sectores que parecen
especialmente vulnerables a la corrupcin, por lo que requieren respuestas concretas.
El desarrollo urbanstico y la construccin son sectores en general muy vulnerables a la
corrupcin en la UE. Se seala en el informe que son especialmente propensos a la corrupcin
en algunos Estados miembros en los que se han investigado y juzgado muchos casos de
corrupcin en estos ltimos aos. En respuesta a los riesgos en este mbito, un Estado
miembro ha creado una fiscala especializada en la lucha contra la delincuencia
medioambiental y urbanstica, que abarca una amplia gama de delitos, incluida la corrupcin.
La planificacin medioambiental se ha sealado como un sector vulnerable a la corrupcin en
un Estado miembro donde la concesin de licencias de planificacin, especialmente los
proyectos a gran escala, se ha visto afectada por acusaciones de corrupcin y la financiacin
ilegal de los partidos.
15

Conclusiones del Instituto de calidad gubernamental, Universidad de Gotemburgo, Suecia.

18

La sanidad, otro sector vulnerable a la corrupcin en general, sobre todo en lo que respecta a
la contratacin y la industria farmacutica, se ha evaluado con ms detalle en una serie de
Estados miembros. Estos pases estn desarrollando actualmente estrategias y reformas para
luchar contra la corrupcin en la sanidad. Sin embargo, hasta ahora son escasos los resultados
tangibles. Los pagos informales y la corrupcin en la contratacin pblica y en el sector
farmacutico siguen siendo motivo de preocupacin.
La corrupcin en la administracin fiscal, que fue sealada como un problema grave en un
Estado miembro, requiere una respuesta estratgica.
En conjunto, la mayora de los Estados miembros carecen de mecanismos de evaluacin de
riesgos coherentes o de estrategias sectoriales especficas para hacer frente a la corrupcin en
los sectores vulnerables.
Integridad y transparencia del sector financiero
La necesidad de reforzar las normas de transparencia e integridad en el sector financiero se ha
evocado con frecuencia a raz de la crisis financiera. El informe plantea estas cuestiones con
respecto a una serie de Estados miembros.
Un informe de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa vincula los casos de gran
corrupcin a la evasin fiscal a travs de sociedades extraterritoriales y parasos fiscales16. El
informe se refiere a la iniciativa de recuperacin de activos malversados del Banco Mundial17
y a la UNODC, que analiz 150 casos de gran corrupcin y lleg a la conclusin de que existe
un vnculo directo entre la corrupcin a gran escala de altos funcionarios pblicos y la
ocultacin de los activos malversados mediante sociedades instrumentales opacas,
fundaciones y fondos de inversin. Adems, indica los obstculos a la investigacin y
localizacin de los activos malversados, debido a la falta de acceso a la informacin sobre la
propiedad efectiva y al uso de complejas estructuras societarias plurijurisdiccionales.
En el mismo informe de la Asamblea Parlamentaria figura un Estado miembro, entre otros
miembros del Consejo de Europa, que acoge o tolera las prcticas jurdicas y financieras ms
o menos cuestionables del sistema extraterritorial. Ms recientemente, el Estado miembro en
cuestin anunci la intencin de revisar su marco jurdico sobre el acceso a la informacin
bancaria.
En otro Estado miembro, las recientes controversias con el sector financiero, incluidos los
bancos ms importantes, sobre cuestiones tales como la fijacin de los tipos de inters, los
prstamos irresponsables y especulativos y la falta de diligencia debida, han suscitado
preocupacin por el marco reglamentario y el cumplimiento de las normas vigentes. El papel
de los bancos al facilitar o permitir el blanqueo de capitales tambin ha sido ampliamente
debatido. Los planes de un registro, accesible al pblico, de los propietarios de empresas
registradas pretenden mejorar la transparencia.
Otro Estado miembro se ha comprometido a reforzar su marco reglamentario y de supervisin
bancaria, as como la proteccin contra el blanqueo de capitales.
Sobornos en el extranjero

16
17

http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=EN.
http://star.worldbank.org/star/.

19

Los Estados miembros que abordan eficazmente la corrupcin dentro de sus propias fronteras
se enfrentan, a menudo, a problemas por la conducta de sus empresas en el extranjero, sobre
todo en los pases donde las prcticas corruptas estn muy extendidas. La OCDE lleva a cabo
un seguimiento estricto en este mbito, resaltando en sus evaluaciones peridicas los
resultados buenos y menos satisfactorios de la coercin. Existen buenas prcticas en una serie
de Estados miembros, consistentes en un nmero significativo de procesamientos y sanciones
elevadas, la prioridad dada a los casos de soborno en el extranjero o la reciente adopcin de
una normativa global contra los sobornos que refuerza las herramientas procesales y legales
para la prevencin y represin de la corrupcin, especialmente los sobornos en el extranjero.
Un slido marco legislativo para combatir los sobornos nacionales y en el extranjero
Ley del soborno del Reino Unido
La Ley del soborno de 2010, que entr en vigor el 1 de julio de 2011, sita al Reino Unido
entre los pases con una normativa contra el soborno ms rigurosa en el mundo. No solo
tipifica como delito el pago y la recepcin de sobornos y el soborno de funcionarios
extranjeros, sino que extiende tambin la responsabilidad penal a las organizaciones
comerciales que no hayan evitado los sobornos cometidos en su nombre. Las disposiciones
sobre la jurisdiccin extraterritorial permiten a la Oficina de lucha contra los grandes
fraudes (SFO) procesar a cualquier empresa o persona asociada con presencia en el Reino
Unido, aunque la empresa est domiciliada en el extranjero. Las organizaciones comerciales
estn exentas de responsabilidad penal si disponen de procedimientos adecuados para evitar
la corrupcin.
Las orientaciones a las organizaciones comerciales (GCO) de la SFO promueven el
conocimiento del nuevo marco legislativo y orientan a las empresas de forma prctica
(incluidos los estudios de casos) en lo que respecta a sus obligaciones de prevencin o
deteccin del fraude en virtud de la ley. En consonancia con la anterior recomendacin de la
OCDE, las GCO dejan claro que los pagos de facilitacin se consideran sobornos ilegales, y
proporciona a las empresas criterios para distinguir la hospitalidad de las formas
encubiertas de soborno.
La SFO dispone de amplias facultades de investigacin y procesamiento de los delitos graves
y complejos de fraude, incluida la corrupcin. En determinadas circunstancias, la SFO puede
contemplar rdenes civiles de recuperacin y liquidaciones de conformidad con
orientaciones previas.
La OCDE ha criticado a otros Estados miembros por la insuficiencia o inexistencia de accin
penal contra el soborno en el extranjero, teniendo en cuenta los riesgos de corrupcin a los
que se enfrentan sus empresas en el extranjero.
Empresas de propiedad estatal
En algunos Estados miembros, existen deficiencias por lo que se refiere a la supervisin de las
empresas de propiedad estatal porque la legislacin es confusa y la politizacin impide los
nombramientos basados en el mrito y la bsqueda del inters pblico. Adems, no existen
suficientes garantas o mecanismos de lucha contra la corrupcin para prevenir y sancionar los
conflictos de intereses. Hay poca transparencia en lo que se refiere a la asignacin de fondos
y, en algunos casos, la compra de servicios por estas empresas. Investigaciones recientes por
denuncias de uso indebido de fondos, prcticas de corrupcin y blanqueo de capitales por
parte de empresas estatales indican altos riesgos de corrupcin en este mbito, as como
deficiencias de control y prevencin.
20

El informe pone de relieve la necesidad, en unos pocos Estados miembros, de una mayor
transparencia y un control ms eficaz de los procesos de privatizacin acelerados, que puede
generar riesgos de corrupcin.
Vnculos entre corrupcin y delincuencia organizada
En los Estados miembros donde la delincuencia organizada plantea problemas importantes, la
corrupcin se utiliza a menudo como facilitador. En un Estado miembro, numerosos casos de
supuesta financiacin ilegal de partidos polticos, a nivel central o regional, estaban
vinculados a grupos de delincuencia organizada. Los vnculos entre grupos de la delincuencia
organizada, empresas y responsables polticos siguen siendo un motivo de preocupacin para
los Estados miembros, especialmente a nivel regional y local, y en la contratacin pblica,
construccin, servicios de mantenimiento, gestin de residuos y otros sectores. La
investigacin ha mostrado que en otro Estado miembro la delincuencia organizada ejerce su
influencia a todos los niveles, incluso en la poltica. La corrupcin poltica es vista a menudo
como una herramienta para el acceso directo o indirecto al poder; se considera que ese pas
tiene el mayor nivel de economa sumergida entre los Estados miembros de la UE. En
conjunto, la corrupcin sigue constituyendo una grave amenaza, como medio del que se
sirven los grupos de delincuencia organizada para infiltrarse en los sectores pblico y privado,
tal como se afirma en la evaluacin de la amenaza de la delincuencia organizada y grave en la
UE llevada a cabo por Europol en 2013.
E. Cuestiones de fondo
Hay una serie de cuestiones de fondo que aunque no necesariamente relacionadas en s
mismas con la corrupcin pueden tener un impacto en la medida en que el entorno abre
la puerta a la corrupcin. La eficacia de las polticas en estos mbitos puede tener el efecto
de reducir las posibilidades de corrupcin.
Polticas de transparencia y libertad de informacin
La apertura y la transparencia pueden ser un elemento disuasorio de la corrupcin y contribuir
a poner de manifiesto las infracciones que se produzcan. Si bien la mayora de los Estados
miembros disponen de legislacin adecuada en este mbito, y algunos estn promulgando
leyes, la aplicacin de las normas de transparencia es desigual. Un Estado miembro ha
desarrollado una aplicacin en lnea que ofrece una visin de conjunto del gasto total del
sector pblico en bienes y servicios (vase tambin la seccin de contratacin pblica).
Tambin proporciona detalles sobre los consejos de administracin y supervisin de todas las
empresas de propiedad estatal y controladas por el Estado, as como sus informes anuales.
La eficacia de las polticas de lucha contra la corrupcin en algunos Estados miembros se
debe en parte a una tradicin de apertura, transparencia y divulgacin de documentos.
Progresos hacia la transparencia del proceso de toma de decisiones en la administracin
pblica Grecia
Una ley adoptada en 201018 obliga a todas las instituciones pblicas a publicar en lnea sus
decisiones, incluidas las relativas a la contratacin pblica. A partir del 1 de octubre de
2010, todas las instituciones pblicas, los organismos reguladores y los gobiernos locales

18

Ley 3861/2010.

21

estn obligados a cargar sus decisiones en Internet a travs del programa Claridad
(diavgeia )19. Las decisiones de las entidades pblicas no pueden aplicarse si no se
cargan en los sitios web de Claridad. Solo las decisiones que contienen datos personales
sensibles, o informacin sobre la seguridad nacional, estn exentas de esta obligacin. Cada
documento se firma digitalmente y se le asigna automticamente un nmero nico. En caso
de que exista una discrepancia entre el texto publicado en el boletn oficial y el de los sitios
web de Claridad, prevalecer este ltimo. Tambin se publican los contratos pblicos
celebrados.
Proteccin de los denunciantes
Mecanismos de denuncia adecuados que codifiquen procesos dentro de las administraciones
pblicas y abran canales oficiales para comunicar lo que se perciba como irregularidades o,
incluso, actos ilegales pueden contribuir a resolver los problemas de deteccin inherentes a la
corrupcin (y tambin en otros sectores). No obstante, la denuncia se enfrenta a dificultades
por la reticencia general a informar de tales actos dentro de la propia organizacin y el miedo
a las represalias. A este respecto, es fundamental la creacin de una cultura de la integridad
dentro de cada organizacin, la sensibilizacin y la creacin de mecanismos de proteccin
eficaces que den confianza a los posibles denunciantes20.
Transparencia de la actividad de los grupos de presin
En el complejo mundo de la poltica, es deseable que las administraciones pblicas entablen
un dilogo continuo con los interlocutores externos. Todas las partes interesadas deben poder
dar su opinin, pero ello debe hacerse de manera transparente. Como las actividades de los
grupos de inters pueden originar riesgos de corrupcin y captura reglamentaria, conviene
disponer de mecanismos de regulacin de tales actividades, ya sea a travs de la legislacin o
del registro voluntario de los grupos de presin.
Estos mecanismos pueden contribuir a una mayor claridad y transparencia en la relacin entre
las autoridades pblicas y los interesados, y ayudar a reducir el riesgo de corrupcin. Hasta
ahora, este mbito ha evolucionado en relativamente pocos Estados miembros, aunque
algunos otros tienen legislacin o normas en curso de elaboracin, o estn debatiendo la
posibilidad de introducir nuevos mecanismos.

19
20

http://diavgeia.com.gr/en.
Transparencia Internacional ha realizado, dentro de un proyecto cofinanciado por la UE, un anlisis comparativo del
marco jurdico de proteccin de los denunciantes en la UE, vase
http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_e
u.

22

IV. Contratacin pblica

A. Visin general del marco de la UE
Tamao del mercado de contratacin pblica de la UE
La contratacin pblica es un elemento importante de las economas nacionales de la UE. Las
autoridades y los entes de Derecho pblico gastan cada ao aproximadamente una quinta
parte del PIB de la UE en la adquisicin de bienes, obras y servicios21. Alrededor del 20 % de
ese total se destina a contratacin pblica que supera los umbrales por encima de los cuales se
aplican normas de contratacin pblica de la UE. La Comisin estima que el valor total de las
licitaciones por encima de los umbrales de la UE ascendi a unos 425 000 millones EUR en
201122.
Pertinencia de las polticas de lucha contra la corrupcin en la contratacin pblica
Dado el nivel de los flujos financieros generados y otros factores, la contratacin pblica es
un mbito expuesto a las prcticas de corrupcin. Segn una investigacin de 2008 sobre
contratacin pblica y corrupcin, los costes adicionales de un contrato como consecuencia de
las prcticas de corrupcin pueden ascender al 20 %-25 %, y en algunos casos incluso el
50 %, del coste total del contrato23. Como seala la OCDE en sus Principios de integridad en
la contratacin pblica, la gobernanza deficiente de la contratacin pblica supone un
obstculo para la competencia del mercado e incrementa el precio pagado por la
administracin por bienes y servicios, lo cual tiene un impacto directo en el gasto pblico y,
por lo tanto, en los recursos de los contribuyentes. Los intereses financieros en juego y la
estrecha interaccin entre los sectores pblico y privado hacen de la contratacin pblica un
mbito de riesgo importante. [...]24.
Un estudio de 2013 sobre la deteccin y reduccin de la corrupcin en la contratacin pblica
en la UE concluy que, en 2010, los costes directos totales de la corrupcin en la contratacin
pblica de solo cinco sectores (carreteras y ferrocarriles; agua y residuos; construccin y
equipamientos; formacin e investigacin y desarrollo) en ocho Estados miembros25 oscilaron
entre 1 400 millones EUR y 2 200 millones EUR26.
Las evaluaciones nacionales de este informe sealan la contratacin pblica como uno de los
sectores ms vulnerables a la corrupcin, como ilustra tambin una serie de casos de
corrupcin de alto nivel en los que estn involucrados uno o ms pases. Dado que el nivel de
riesgo de corrupcin en el proceso de contratacin pblica es bastante alto, las garantas
contra la corrupcin y el fraude en la contratacin pblica constituyen una prioridad para los
Estados miembros y para las instituciones de la UE27.
21

22

23

24
25
26

27

http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators2011_en.pdf.
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators2011_en.pdf.
http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf.
Principios de la OCDE para su integridad en la contratacin pblica, http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf.
Francia, Italia, Hungra, Lituania, Pases Bajos, Polonia, Rumana y Espaa.
Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU Decelopment of a methodology to estmate
the direct costs of corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anticorruption
(Deteccin y reduccin de la corrupcin en la contratacin pblica en la UE Desarrollo de una metodologa para
estimar los costes directos de la corrupcin y otros elementos de un mecanismo de evaluacin de la UE en el mbito de
la lucha contra la corrupcin), 30 de junio de 2013, PriceWaterhouseCoopers y Ecorys.
Se ofrecen ejemplos ms concretos en la seccin sobre prcticas positivas y negativas.

23

Las deficiencias en la prevencin y represin de la corrupcin en la contratacin pblica

afectan negativamente a la gestin de los fondos nacionales y de la UE.
Marco jurdico actual de la UE
El principal objetivo de la legislacin de la UE sobre contratacin pblica (es decir, la
Directiva sobre contratacin pblica, la Directiva sobre servicios pblicos, la Directiva sobre
contratacin pblica en los sectores de la defensa y la seguridad y las Directivas sobre los
procedimientos de recurso)28 es garantizar el respeto de los principios del Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea y, en particular, los principios de libre circulacin de
mercancas, libertad de establecimiento y de prestacin de servicios, as como otros principios
derivados. La legislacin sobre contratacin pblica tiene por objeto garantizar que los
mercados de contratacin pblica estn abiertos a escala de la Unin para contribuir a un uso
ms eficiente de los fondos pblicos, promoviendo as una plataforma transparente, uniforme
y equitativa del gasto pblico. Esto tambin puede influir positivamente en las polticas
generales de lucha contra la corrupcin de la UE, en las que la transparencia y la competencia
leal desempean un importante papel en la prevencin de las prcticas de corrupcin.
La legislacin sobre contratacin pblica tambin incluye disposiciones ms directamente
pertinentes para las polticas de lucha contra la corrupcin, tales como la exclusin del
proceso de licitacin de una entidad contra la que se haya dictado una sentencia definitiva por
corrupcin, disposiciones detalladas en materia de publicidad y transparencia en las diversas
etapas del ciclo de contratacin, normas mnimas para los procedimientos de recurso,
disposiciones especficas sobre las ofertas anormalmente bajas, as como disposiciones que
establecen ciertos requisitos para la modificacin de los contratos. La adjudicacin de
concesiones de obras est sujeta hoy da a un nmero limitado de disposiciones del Derecho
derivado29, mientras que las concesiones de servicios solo estn reguladas en la actualidad por
los principios generales del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea.
Algunos Estados miembros tienen disposiciones legales especficas sobre la corrupcin en el
mbito de la contratacin pblica o aplican medidas especficas destinadas a reducir el riesgo
de corrupcin, como se describe a continuacin. La mayora de los Estados miembros, no
obstante, hacen frente a la corrupcin en la contratacin pblica mediante su legislacin
general sobre corrupcin.

28

29

Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los
contratos pblicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134 de 30.4.2004, p. 114). Directiva 2004/17/CE, de 31
de marzo de 2004, sobre la coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de contratos en los sectores del agua, de
la energa, de los transportes y de los servicios postales (DO L 134 de 30.4.2004, p. 1). Directiva 2009/81/CE, de 13 de
julio de 2009, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de determinados contratos de obras, de
suministro y de servicios por las entidades o poderes adjudicadores en los mbitos de la defensa y la seguridad, y por la
que se modifican las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE (DO L 216 de 20.8.2009, p. 76). Directiva 89/665/CEE, de 21
de diciembre de 1989, relativa a la coordinacin de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes
a la aplicacin de los procedimientos de recurso en materia de adjudicacin de los contratos pblicos de suministros y de
obras (DO L 395 de 30.12.1989, p. 33), modificada por la Directiva 2007/66/CE y Directiva 92/13/CEE del Consejo, de
25 de febrero de 1992, relativa a la coordinacin de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes
a la aplicacin de las normas comunitarias en los procedimientos de formalizacin de contratos de las entidades que
operen en los sectores del agua, de la energa, de los transportes y de las telecomunicaciones (DO L 76 de 23.3.1992, pp.
14-20).
La adjudicacin de concesiones de obras est sujeta actualmente a las normas bsicas de la Directiva 2004/18/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin
de los contratos pblicos de obras, de suministro y de servicios, mientras que la adjudicacin de concesiones de servicios
con un inters transfronterizo est sujeta a los principios del Tratado, y, en particular, el principio de libre circulacin de
mercancas, libertad de establecimiento y libre prestacin de servicios, as como a los principios derivados de estos,
como igualdad de trato, no discriminacin, transparencia, proporcionalidad y reconocimiento mutuo.

24

Una base de datos llamada Tenders Electronic Daily (TED) [Diario de licitaciones
electrnicas], versin en lnea del Suplemento al Diario Oficial de la Unin Europea, se
actualiza regularmente con las ofertas de toda Europa. Los anuncios de licitacin y los
anuncios de adjudicacin de contratos por encima de los umbrales de las Directivas sobre
contratacin pblica se publican en el DO/TED. La revisin anual de la contratacin pblica
anual en 2012 pone de relieve que el nmero de anuncios de contratos y anuncios de
adjudicacin de contratos publicados ha seguido creciendo constantemente a lo largo de los
ltimos aos30. Esto muestra que las Directivas y TED han contribuido a aumentar la
publicidad de las licitaciones y las adjudicaciones de contratos pblicos.
Control de la correcta aplicacin de las normas de contratacin pblica de la UE
En cumplimiento de su funcin de guardiana de los Tratados, en los casos de posible
vulneracin de las normas europeas de contratacin pblica, la Comisin acta por denuncia o
por iniciativa propia. A este respecto, la Comisin se esfuerza por garantizar el cumplimiento
de las normas de contratacin pblica, independientemente de las razones de su infraccin, de
que la infraccin se haya cometido deliberadamente o sea el resultado de un conocimiento
insuficiente o de errores.
Por regla general, la Comisin no investiga si una infraccin de las normas de contratacin
pblica de la UE podra deberse a la corrupcin, puesto que es competencia de los Estados
miembros. No obstante, los procedimientos de infraccin31 se refieren a menudo a
irregularidades que revelan puntos dbiles en la aplicacin de las normas de contratacin
pblica y que son tambin muy pertinentes a la hora de evaluar la eficacia de los mecanismos
de control y prevencin de la corrupcin.
La revisin anual de la Comisin de la contratacin pblica en 2012 seal 97 casos de
infraccin pendientes por aplicacin incorrecta de las normas de contratacin pblica, ms de
la mitad de los cuales solo afectan a tres Estados miembros. La mayora de estos asuntos se
referan a denuncias de utilizacin injustificada del procedimiento negociado sin publicacin
previa, discriminacin, adjudicaciones directas, falta de transparencia, modificacin
injustificada del contrato, aplicacin incorrecta de las normas internas o infraccin de los
principios generales del Tratado32.
A juzgar por el tipo de casos en los que la Comisin incoa procedimientos de infraccin por
presunta vulneracin de las normas de la UE sobre la coordinacin de los procedimientos de
adjudicacin de los contratos pblicos de obras, suministros y servicios, el procedimiento
negociado sin publicidad es el tipo de procedimiento donde ms irregularidades se cometen.
La mayor parte de los casos de aplicacin incorrecta se refieren al sector de infraestructuras,
30

31

32

SWD (2012) 342 final: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staffworking-document_en.pdf.

Los procedimientos de infraccin son incoados por la Comisin Europea contra un Estado miembro en caso de presunto
incumplimiento de la legislacin de la UE. Cada Estado miembro es responsable de la aplicacin de la legislacin de la
UE (plazos, conformidad y correcta aplicacin) en su ordenamiento jurdico interno. La Comisin Europea tiene la
responsabilidad de garantizar que el Derecho de la UE se aplica correctamente. Por tanto, cuando un Estado miembro,
por accin u omisin, no cumple la legislacin de la UE, la Comisin Europea dispone de poderes propios para intentar
poner fin a la vulneracin (infraccin) de la legislacin de la UE y, en su caso, recurrir al Tribunal de Justicia
Europeo. La Comisin puede abrir tres tipos de procedimientos de infraccin: en caso de no comunicacin de las
medidas de ejecucin en los plazos fijados, cuando la transposicin no sea conforme a las normas de la UE y cuando
exista una aplicacin incorrecta (accin u omisin atribuible a los Estados miembros).
Otras infracciones se referan a la confusin de los criterios de seleccin y adjudicacin, aplicacin incorrecta de las
normas sobre cooperacin entre entes pblicos (no internas), clculo del valor del contrato, criterios de seleccin
(problemas distintos de los criterios discriminatorios), exclusin injustificada del procedimiento, acuerdos marco y uso
indebido de la exencin de defensa y seguridad.

25

seguido de las aguas residuales y residuos, contratacin de servicios de TI, ferrocarriles,

sanidad y energa.
Reformas legislativas de la UE en curso
Una evaluacin exhaustiva ha puesto de manifiesto que las Directivas sobre contratacin
pblica han logrado en gran medida sus objetivos33. Han redundado en un aumento de la
transparencia, mayor competencia y ahorros apreciables gracias a los menores precios. Sin
embargo, son necesarias ms mejoras de simplificacin de los procedimientos y refuerzo de
las garantas contra el fraude y la corrupcin. Por lo tanto, la Comisin propuso en diciembre
de 2011 una revisin de las Directivas sobre contratacin pblica. La nueva normativa
propuesta regula la contratacin, en los sectores del agua, la energa, los transportes y los
servicios postales34, de obras, suministros y servicios pblicos35, as como las concesiones,
regulada a nivel de la UE. La Comisin ha propuesto disposiciones sobre los conflictos de
intereses (por primera vez se definen en la legislacin de la UE), datos centralizados sobre la
corrupcin, el fraude y los conflictos de intereses, normas ms estrictas para la modificacin
de los contratos, criterios de exclusin ms amplios y supervisin de los contratos celebrados.
La propuesta de la Comisin es actualmente objeto de debate en el Parlamento Europeo y en
el Consejo. La propuesta tambin incluye la supervisin y el seguimiento de la aplicacin de
las normas de contratacin pblica, as como sistemas de advertencia y alerta para detectar el
fraude y la corrupcin. Sin embargo, los Estados miembros han planteado objeciones
fundamentales a estas medidas, que consideran demasiado engorrosas para sus
administraciones.
La propuesta relativa a la adjudicacin de los contratos de concesin36 tiene por objeto reducir
la inseguridad jurdica en la adjudicacin de estos contratos, y procura fomentar la inversin
pblica y privada en infraestructuras y servicios estratgicos con la mejor relacin calidadprecio. La propuesta de Directiva sobre las concesiones tambin contiene disposiciones que
obligan a los Estados miembros a adoptar normas para combatir el favoritismo y la corrupcin
e impedir los conflictos de intereses con el fin de garantizar la transparencia del
procedimiento de adjudicacin y la igualdad de trato de todos los licitadores.
Se espera que el nuevo paquete legislativo sobre contratacin pblica sea adoptado a
principios de 2014.
Resultados de las encuestas Eurobarmetro sobre la corrupcin
Segn la encuesta Flash Eurobarmetro de 2013 sobre la corrupcin en las empresas37, ms de
tres de cada diez (32 %) empresas de los Estados miembros que participaron en
procedimientos de contratacin pblica consideran que la corrupcin les impidi ganar el
contrato. Esta opinin est ms extendida entre las empresas de construccin (35 %) e
ingeniera (33 %). As lo sostiene ms de la mitad de los representantes de empresas de
Bulgaria (58 %), Eslovaquia (57 %), Chipre (55 %) y la Repblica Checa (51 %).

33
34
35
36

37

Informe de evaluacin [SEC(2011) 853 final].

COM(2011) 895 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:EN:PDF.
COM(2011) 896 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:EN:PDF.
COM(2011) 897 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0897:FIN:EN:PDF.
Flash Eurobarmetro 374 de 2013.

26

Segn esta encuesta, la burocracia (21 %) y criterios que parecen hechos a la medida de
algunos participantes (16 %) son las razones principales por las que las empresas no haban
participado en un proceso de contratacin/licitacin pblica en los ltimos tres aos. Ms de
cuatro de cada diez empresas sostienen que una serie de prcticas ilegales estn muy
extendidas en los procedimientos de contratacin pblica, en particular especificaciones a
medida para determinadas empresas (57 %), criterios de seleccin o evaluacin poco claros
(51 %), licitacin colusiva (52 %), participacin de licitadores en el diseo del pliego de
condiciones (48 %), abuso de los procedimientos negociados (47 %), abuso de los motivos de
urgencia para justificar la utilizacin del procedimiento abreviado o no abierto a la
competencia (46 %), modificaciones de las condiciones del contrato tras su conclusin
(44 %). Las empresas de construccin e ingeniera son las que suelen decir que todas estas
prcticas estn muy extendidas.
Ms de la mitad del total de las empresas sealan que la corrupcin en la contratacin pblica
gestionada por la administracin nacional (56 %), regional y local (60 %) est muy extendida.
Segn la encuesta especial Eurobarmetro 2013 sobre la corrupcin, el 45 % de los europeos
entrevistados consideran que el soborno y el abuso de poder para el lucro personal estn muy
extendidos entre los funcionarios responsables de la adjudicacin de contratos pblicos. Los
pases donde los encuestados suelen creer que la corrupcin est muy extendida entre los
funcionarios responsables de la adjudicacin de las licitaciones pblicas figuran la Repblica
Checa (69 %), los Pases Bajos (64 %), Grecia (55 %), Eslovenia (60 %), Croacia (58 %) e
Italia (55 %). Los pases con la percepcin positiva ms coherente de los funcionarios en este
mbito son Dinamarca (22 %), Finlandia (31 %), Irlanda (32 %), Luxemburgo (32 %) y el
Reino Unido (33 %).
27

B. Prcticas positivas y negativas en la lucha contra los riesgos de corrupcin en la

contratacin pblica
Observaciones generales
En este captulo se estudian los riesgos de corrupcin asociados a la contratacin pblica,
sobre la base de las conclusiones de las evaluaciones nacionales del presente Informe sobre la
lucha contra la corrupcin en la UE, as como de otros estudios y datos de la Comisin. A
efectos del presente anlisis, se consideran todas las fases del ciclo de contratacin pblica: es
decir, antes de la licitacin (incluidas la evaluacin de las necesidades y las especificaciones),
licitacin (incluido el proceso de contratacin: seleccin, evaluacin y adjudicacin del
contrato) y despus de la adjudicacin. Tambin se ha tenido en cuenta la fase de ejecucin
del contrato. Esto est en consonancia con el anlisis de la OCDE de 2009, que puso de
manifiesto la necesidad de adoptar nuevas medidas para prevenir los riesgos de corrupcin
que se producen durante la totalidad del ciclo de contratacin pblica, desde la fase de
evaluacin de las necesidades hasta la gestin de los contratos y los pagos, lo que incluye
tambin la contratacin de la seguridad nacional y de emergencia38.
Aunque esta seccin analiza, en general, las prcticas positivas y negativas en toda la UE, los
aspectos de la contratacin pblica tambin se han analizado ms en profundidad en algunos
de los captulos nacionales especficos. La eleccin de los Estados miembros en los que se
llev a cabo dicho anlisis especfico de los riesgos de corrupcin en la contratacin pblica
se bas en una evaluacin de la magnitud del problema o la gravedad de las dificultades que
plantea en dichos pases. Esto no significa que las cuestiones de la contratacin pblica no
requieran una mayor atencin en los restantes Estados miembros, pero la Comisin decidi
otorgar ms importancia a otras facetas de la corrupcin que, al parecer, son ms importantes
que la contratacin pblica.
Los presuntos casos de corrupcin y los conflictos de intereses en la gestin de los fondos de
la UE, en el marco de la normativa vigente, pueden dar lugar a la interrupcin o suspensin de
los pagos hasta que se hayan adoptado las medidas correctivas oportunas por el Estado
miembro, incluido el refuerzo de los sistemas de gestin y control.
Ni el anlisis general ni los anlisis nacionales aspiran a establecer criterios de referencia
universales en este mbito, sino que procuran presentar los puntos vulnerables y las
soluciones (desde el punto de vista de la prevencin y la represin) que han funcionado o no
en la prctica.
Conclusiones especficas
Zonas de riesgo y tendencias de la corrupcin
A juzgar por los procesamientos por corrupcin en la contratacin pblica en los Estados
miembros, los problemas ms frecuentes son: redaccin de especificaciones a la medida para
favorecer a determinados licitadores; divisin de las licitaciones pblicas en licitaciones ms
pequeas para evitar los procedimientos competitivos; conflictos de intereses que afectan a
diversas etapas de los procedimientos y que ataen no solo a los funcionarios responsables de
la contratacin pblica, sino tambin a niveles ms altos de los poderes adjudicadores;
criterios de seleccin desproporcionados e injustificados; exclusin injustificada de
38

http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm.

28

licitadores; uso injustificado de procedimientos de emergencia; anlisis inadecuado de las

situaciones en las que los precios ofertados eran demasiado bajos; confianza excesiva en el
precio ms bajo como el criterio ms importante en detrimento de los criterios relativos a la
calidad de las prestaciones y la capacidad de prestacin; excepciones injustificadas a la
obligacin de publicar la licitacin. Aparte del procedimiento de contratacin pblica, las
auditoras han apuntado en muchos casos riesgos relacionados con la fase posterior a la
adjudicacin, donde tambin pueden darse sobornos y, por ejemplo, la calidad de las
prestaciones se ve comprometida intencionadamente. Otras tendencias de la corrupcin con
posterioridad a la adjudicacin incluyen la justificacin insuficiente de modificaciones de los
contratos pblicos y la modificacin posterior de contratos que alteran el pliego de
condiciones y elevan el presupuesto.
Un estudio de 2013 sobre la deteccin y reduccin de la corrupcin en la contratacin pblica
en la UE39 identific cuatro tipos principales de prcticas irregulares en relacin con 96 casos
en los que la presuncin de corrupcin ya se ha confirmado en sentencias definitivas, o en los
que existen serios indicios de prcticas corruptas. Estas prcticas consisten en: 1) licitacin
fraudulenta (en forma de supresin de ofertas, ofertas complementarias, rotacin de ofertas y
subcontratacin), cuando se promete el contrato a un contratista con o sin el consentimiento
de funcionarios pblicos; 2) soborno, cuando el funcionario pblico solicita o acepta un
soborno que se contabilizar en el procedimiento de licitacin, incluidos los procedimientos
administrativos; 3) conflicto de intereses; 4) otras irregularidades, incluida la mala gestin o
la negligencia dolosas, cuando los funcionarios pblicos no realizan los controles adecuados o
no siguen los procedimientos previstos y toleran o ignoran la manifiesta mala gestin dolosa
por parte de los contratistas.
Si bien el uso de los procedimientos negociados y de adjudicacin directa est justificado en
determinadas circunstancias, hay casos en los que se hace con el fin de eludir las obligaciones
del procedimiento abierto a la competencia. En algunos Estados miembros, el uso de
procedimientos no competitivos es considerablemente superior a la media de la UE. La
utilizacin injustificada de los procedimientos negociados tambin aumenta el riesgo de
prcticas corruptas. Con vistas a contrarrestar el riesgo de una utilizacin abusiva de los
procedimientos negociados o de adjudicacin directa, algunos Estados miembros contemplan
la obligacin legal de notificacin previa del procedimiento negociado sin publicacin de
anuncio a los rganos de supervisin y revisin de la contratacin pblica.
Construccin, energa, transporte, defensa y sanidad son los sectores ms vulnerables a la
corrupcin en la contratacin pblica.
En varios Estados miembros donde se han presentado denuncias por financiacin ilegal de los
partidos polticos, se dan casos en los que dicha financiacin se concedi presuntamente a
cambio de decisiones beneficiosas en materia de adjudicacin de contratos pblicos. En otros
casos, las denuncias se referan a la existencia de vnculos demasiado estrechos entre
empresas y responsables polticos a nivel central o local que fomentaron las presuntas
prcticas corruptas relacionadas con la adjudicacin de contratos pblicos.
Riesgos relativos a la contratacin pblica a escala regional y local
39

Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU Development of a methodology to estmate the
direct costs of corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption (Deteccin
y reduccin de la corrupcin en la contratacin pblica en la UE Desarrollo de una metodologa para estimar los
costes directos de la corrupcin y otros elementos de un mecanismo de evaluacin de la UE en el mbito de la lucha
contra la corrupcin, 30 de junio de 2013, PriceWaterhouseCoopers y ECORYS.

29

La contratacin pblica a escala regional y local plantea problemas especficos ante los que
las autoridades locales gozan de poderes discrecionales que no se compensan con los
suficientes controles y equilibrios: se asignan porcentajes significativos de fondos pblicos a
este nivel, al mismo tiempo que los mecanismos de control interno y externo son dbiles. En
los pases en convergencia, donde una parte muy sustancial de la inversin pblica es
cofinanciada por los Fondos Estructurales, estos riesgos se mitigan con los requisitos de
gestin y control de los fondos. No obstante, su aplicacin efectiva supone un autntico reto.
En unos pocos Estados miembros, los mecanismos de control han puesto de manifiesto casos
en que funcionarios se sirvieron de recursos de la administracin local para concluir
transacciones con empresas vinculadas a ellos. En algunos municipios y regiones, se
consolidaron redes clientelares en torno a pequeos grupos de inters. En la mayora de los
casos se trata de acusaciones o denuncias de financiacin ilegal de los partidos,
enriquecimiento personal ilcito, desvo de fondos nacionales o de la UE, favoritismo y
conflictos de intereses. En algunos Estados miembros, se han dado casos en los que algunos
jefes de la delincuencia organizada a nivel municipal han creado sus propios partidos polticos
o se han infiltrado en los consistorios municipales para influir en los servicios coercitivos o
judiciales y amaar las licitaciones pblicas. Para abordar este riesgo, algunos municipios han
aplicado medidas de lucha contra la corrupcin, como el establecimiento de sistemas de
gestin y de control financiero interno.
La construccin relacionada con el desarrollo urbanstico, as como la gestin de residuos,
figuran entre los sectores ms propensos a la corrupcin a nivel local. Los casos de corrupcin
de alto nivel con participacin de funcionarios regionales y locales en algunos Estados
miembros han puesto de manifiesto que, a veces, las decisiones de recalificacin se adoptaron
bajo presin de los promotores locales en relacin con futuros contratos de construccin40.
En algunos Estados miembros, las administraciones locales han elaborado o estn elaborando
sus propios planes de integridad o de lucha contra la corrupcin. Aunque algunos de ellos son
una mera formalidad o se aplican desigualmente, por lo que es difcil medir su impacto real,
otros han sido pioneros en el desarrollo de modelos que funcionan en la prctica. En algunos
Estados miembros, los poderes adjudicadores estn obligados a desarrollar sus propios planes
de integridad y a evaluar los riesgos de corrupcin.
En algunos casos, las iniciativas de la sociedad civil han tenido un efecto beneficioso sobre la
responsabilidad de las administraciones locales en lo que respecta a la transparencia del gasto
pblico.
Iniciativa de gobierno local abierto Eslovaquia
En el marco de la supervisin exterior del gasto pblico, la iniciativa de gobierno local
abierto de Eslovaquia clasifica a 100 ciudades eslovacas con arreglo a una serie de criterios
basados en la transparencia en la contratacin pblica, el acceso a la informacin, la
disponibilidad de datos de inters pblico, la participacin pblica, la tica profesional y los
conflictos de intereses. El proyecto est dirigido por Transparencia Internacional. Puede
encontrarse ms informacin en el captulo de Eslovaquia.
Directrices para la prevencin de la corrupcin en la contratacin pblica a nivel local
Alemania
40

Decisiones por las que se recalifica una propiedad, un terreno o una vecindad. Cada calificacin implica diferentes
restricciones y obligaciones.

30

Un folleto sobre la prevencin de la corrupcin en la contratacin pblica, acordado por la

Asociacin alemana de ciudades y municipios con la Asociacin federal de pequeas y
medianas empresas de la construccin, proporciona una visin general de las medidas
preventivas contra la corrupcin en la contratacin pblica en las ciudades y municipios41.
Entre ellas destacan: sensibilizacin y cdigos de conducta; rotacin del personal; estricta
observancia de la norma de doble comprobacin; normativa clara sobre el patrocinio y la
prohibicin de aceptar donaciones; establecimiento de autoridades centrales de licitacin y
adjudicacin; descripcin precisa de la oferta y control de las estimaciones; organizacin de
los procedimientos de licitacin, incluida la confidencialidad de las ofertas y la prevencin
de la manipulacin tarda de las ofertas; mayor uso de la contratacin electrnica;
documentacin de la adjudicacin y control minucioso por parte de los organismos
supervisores; exclusin de las empresas declaradas culpables de delitos de corrupcin y
establecimiento de listas negras o registros de la corrupcin.
Conflictos de intereses y declaracin del patrimonio
Los conflictos de intereses en los Estados miembros estn regulados por la legislacin general
sobre la prevencin de la corrupcin o por disposiciones especficas en materia de
contratacin pblica. La eficacia de la prevencin y deteccin de los conflictos de intereses en
la contratacin pblica depende, por lo tanto, de la eficacia de los mecanismos de control
global en este mbito. Se observa una especial vulnerabilidad en lo que respecta a los
conflictos de intereses que afectan a los procedimientos de contratacin pblica a nivel local.
Algunos Estados miembros, a travs de sus organismos de integridad o de lucha contra la
corrupcin, llevan a cabo controles especficos de los conflictos de intereses en determinados
mbitos que se consideran particularmente vulnerables. Esto se ha traducido en un aumento
del nmero de casos detectados de conflictos de intereses y de contratos pblicos celebrados
para obtener ganancias privadas en detrimento del inters pblico.
Cuando existen normas sobre la declaracin del patrimonio aplicables a los funcionarios
pblicos, casi siempre son tambin de aplicacin a los responsables de las contrataciones
pblicas.
Para ms detalles, vase la seccin Conclusiones principales, as como las subsecciones
sobre los conflictos de intereses y la declaracin del patrimonio.
Polticas de gestin del riesgo de corrupcin42
Varios Estados miembros han reformado recientemente o van a reformar sus sistemas de
contratacin pblica con el objeto de aumentar la transparencia y fomentar la competencia
leal. En algunos Estados miembros se han adoptado estrategias nacionales de lucha contra la
corrupcin, que abarcan la prevencin y la represin de la corrupcin en la contratacin
pblica. Sin embargo, la frecuencia de los cambios legislativos en algunos Estados miembros
ha generado inseguridad jurdica y fallos en el proceso de aplicacin y en los mecanismos de
control correspondientes. La complejidad de la legislacin tambin se percibe en algunos
Estados miembros como un obstculo a una ejecucin sin dificultades.

41

42

Est especialmente concebido como directrices en materia de contratacin pblica en uno de los sectores ms
vulnerables a la corrupcin, la construccin, pero en ltima instancia es vlido para todos los contratos pblicos
municipales.
Las polticas de gestin de riesgos se refieren a la deteccin, evaluacin y priorizacin de riesgos, seguidas de acciones
concretas destinadas a mitigar y controlar las posibles repercusiones de tales riesgos.

31

Solo en unos pocos Estados miembros se pide a los poderes adjudicadores que adopten planes
de integridad y evalen los riesgos de corrupcin. En la mayora de los casos, esas
evaluaciones de riesgos se llevan a cabo con el apoyo de los servicios policiales o de los
organismos de lucha contra la corrupcin. Algunos Estados miembros han implantado durante
algn tiempo sistemas de alerta para despertar la conciencia, tanto a nivel central como
local43. Unos pocos Estados miembros han desarrollado herramientas de gestin de riesgos
adaptadas a las dificultades especficas que encuentran a nivel nacional o regional.
Herramientas de gestin de riesgos y plataformas de contratacin pblica en Italia
Varias redes y asociaciones de administraciones locales y regionales estn tomando medidas
de prevencin de la infiltracin de la mafia en las estructuras pblicas y de promocin de la
transparencia de la contratacin pblica a nivel regional (por ejemplo, Avviso pubblico,
Itaca44). Las administraciones pblicas han adoptado diversas medidas para evitar la
infiltracin de la delincuencia en los contratos pblicos (por ejemplo, CAPACI Creation
of Automated Procedures Against Criminal Infiltration in public contracts, proyecto y
directrices publicados por el Comit de Coordinacin para la vigilancia de las grandes obras
pblicas que establece controles de lucha contra la mafia en los grandes proyectos de
infraestructuras). Puede encontrarse ms informacin en el captulo de Italia.

Los datos sobre los casos de corrupcin o los conflictos de intereses detectados en los
procedimientos de contratacin pblica, tanto a nivel nacional como regional y local,
raramente se centralizan o conservan en un registro nacional. Los Estados miembros
consideran en su mayora que la recopilacin centralizada de datos constituye una carga
administrativa innecesaria. Sin embargo, tales datos pueden utilizarse en la elaboracin de
slidas evaluaciones de riesgos y podran tambin contribuir significativamente a la
aplicacin uniforme de las polticas de lucha contra la corrupcin a escala nacional, regional y
local.
Los estudios de mercado peridicos y estructurados no son una prctica comn antes de la
contratacin pblica, salvo en el caso de los contratos complejos y de gran valor. En muy
pocos Estados miembros se estn desarrollando bases de datos de costes unitarios, ya sea a
nivel central, local o sectorial. Estas bases de datos pueden ayudar a llevar a cabo anlisis
comparativos entre tipos de proyectos similares (por ejemplo, suministros u obras) y el objeto
de los contratos. Pueden ayudar a identificar los riesgos o sospechas de conductas corruptas si
se detecta un desfase importante, a pesar de las limitaciones de este enfoque dada la
complejidad de los productos y la variedad de los componentes del producto final45.
Transparencia
En parte como resultado de los procedimientos de transposicin y aplicacin de las Directivas
sobre contratacin pblica, se ha mejorado notablemente el nivel de transparencia de los
procedimientos de contratacin pblica en la mayora de los Estados miembros. Algunos han
43

44
45

Los mecanismos de alerta destinados a ayudar a las autoridades contratantes o a los organismos centrales de contratacin
pblica a detectar las prcticas corruptas son sistemas de advertencia que implican la deteccin y el seguimiento de la
aparicin de determinados indicadores que pueden hacer sospechar la existencia de una conducta corrupta (por ejemplo,
la acumulacin de una serie de indicadores puede encender una alerta en el sistema que requerira una verificacin o un
control ms exhaustivos).
Istituto per linnovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilit ambientale.
Por ejemplo, en la construccin de una autopista, los materiales pueden variar considerablemente de un lugar a otro
dependiendo del clima, las caractersticas geogrficas del lugar en que se construya, etc.

32

tomado medidas para garantizar la publicacin de sus cuentas anuales en tiempo real y de los
balances de las administraciones pblicas en formatos de fcil utilizacin, incluyendo detalles
sobre los costes de las obras y servicios pblicos.
Rastreo del dinero pblico - aplicacin en lnea de la Comisin para la prevencin de la
corrupcin eslovena
La aplicacin en lnea Supervizor proporciona informacin sobre las transacciones
comerciales de la rama legislativa, judicial y ejecutiva, los organismos estatales autnomos,
las comunidades locales y sus sucursales con personalidad jurdica, etc. La aplicacin indica
las partes contratantes, los beneficiarios ms importantes, las entidades jurdicas conexas,
las fechas, los importes y el objeto de las transacciones. Ofrece una visin general de los
4 700 millones EUR anuales que, por trmino medio, gasta el sector pblico en bienes y
servicios. Tambin proporciona detalles sobre los consejos de administracin y supervisin
de todas las empresas de propiedad estatal y controladas por el Estado y sobre sus informes
anuales. Este sistema de transparencia facilita la deteccin de irregularidades en los
contratos y el gasto pblicos.
Portal web nacional que centraliza la informacin sobre los contratos pblicos BASE
Portugal
Desde 2008, despus de la entrada en vigor del Cdigo de contratos pblicos, Portugal ha
puesto en marcha un portal web nacional, BASE (www.base.gov.pt), que centraliza la
informacin sobre los contratos pblicos. El Instituto de la construccin y del sector
inmobiliario (INCI) es responsable de la gestin de este portal. BASE recibe datos de la
edicin electrnica del Diario Oficial portugus y de las plataformas electrnicas
certificadas de los procedimientos de preadjudicacin abiertos y restringidos. Todos los
rganos de contratacin pblica utilizan la zona reservada del portal para registrar los datos
de los contratos, cargar los contratos y anotar sus resultados. De 2008 a 2011, BASE solo
dio publicidad a los contratos de adjudicacin directa. Desde enero de 2012, BASE debe dar
a conocer todos los contratos resultantes de todos los tipos de procedimientos, sin perjuicio
de lo dispuesto en el Cdigo de contratos pblicos. Tambin publica informacin sobre la
ejecucin de los contratos. La publicacin de los contratos en BASE y en el Diario Oficial es
ahora obligatoria para los ajustes directos, los incrementos del 15 % en el precio de los
contratos ya concluidos y las posibles sanciones.
Base de datos electrnica de contratacin pblica Croacia
En marzo de 2013, una ONG local puso en marcha un portal web y una base de datos
electrnica de contratacin pblica como resultado de un proyecto financiado por la UE. La
base de datos consolida la informacin relativa a la aplicacin de los procedimientos de
contratacin pblica y a las empresas que participan en ellos, y es gratuita para el pblico.
La base de datos electrnica tambin contiene informacin sobre los bienes e intereses de los
funcionarios pblicos, en consonancia con las normas de declaracin del patrimonio. Tales
datos agregados permiten realizar controles cruzados.

En algunos Estados miembros, el acceso a documentos e informacin relativos a la

contratacin pblica est limitado por excepciones excesivamente generales y una definicin
amplia de la confidencialidad respecto a la documentacin sobre contratacin pblica.
33

En otros Estados miembros, el sistema de contratacin pblica de las empresas pblicas no

cumple las mismas normas de transparencia, competencia o supervisin que los
procedimientos regulares de contratacin pblica. Se han dado casos en algunos Estados
miembros en los que las empresas pblicas haban celebrado contratos de compra no
competitivos con socios privilegiados por encima de los precios de mercado.
La publicacin de los contratos celebrados no es todava una prctica extendida en la UE. Hay
Estados miembros en los que los contratos se publican en su totalidad, y en un Estado
miembro su publicacin es incluso una condicin previa para la validez del contrato (es decir,
el contrato debe publicarse en el plazo de tres meses a partir de la fecha de su firma, o de lo
contrario es nulo).
Pactos de integridad y papel de la sociedad civil
Los pactos de integridad son acuerdos entre el rgano de contratacin de un determinado
proyecto y los licitadores por los que todos ellos se comprometen a abstenerse de cualquier
prctica corrupta. En dichos acuerdos se incluyen asimismo determinadas disposiciones en
materia de seguimiento, transparencia y rgimen de sanciones. Con vistas a garantizar su
aplicacin eficaz, los pactos de integridad son a menudo controlados por grupos de la
sociedad civil. En algunos Estados miembros que aplican una poltica de transparencia de
largo alcance, la sociedad civil se ha vuelto muy activa en el complejo seguimiento de los
procedimientos de contratacin y los contratos pblicos. En algunos Estados miembros, a
menudo por iniciativa de las ONG, los pactos de integridad se aplican a algunos contratos
pblicos, en particular los que afectan al gran pblico (por ejemplo, los proyectos de
infraestructuras a gran escala).
Uso de la contratacin electrnica
La contratacin electrnica, adems de la mejora de la eficacia de los procedimientos de
contratacin pblica, ofrece garantas adicionales en trminos de prevencin y deteccin de
las prcticas corruptas, porque contribuye a aumentar la transparencia y permite una mejor
aplicacin de procedimientos normalizados, as como la provisin de mecanismos de control.
Las Directivas vigentes sobre contratacin pblica contienen disposiciones por las que se
obliga a todos los Estados miembros a introducir la contratacin pblica electrnica, incluida
la publicacin electrnica de los anuncios de contratacin, la comunicacin electrnica
(tambin para la presentacin de ofertas) y la nueva contratacin totalmente electrnica, como
los sistemas dinmicos de adquisicin y las subastas electrnicas. En el momento de su
adopcin, en 2004, a las Directivas mencionadas se aadi un plan de accin46.
Tal como demuestra la revisin de la aplicacin de la contratacin pblica de 2012, ha habido
ciertos avances en el uso de la contratacin electrnica, pero, en trminos generales, se utiliza
solo en el 5 % o el 10 % de los procedimientos de contratacin de la UE. No obstante, unos
pocos Estados miembros han realizado progresos significativos hacia la plena implantacin de
la contratacin electrnica en las fases previas a la adjudicacin. Esto es particularmente
cierto en el caso de los Estados miembros en los que la contratacin electrnica es obligatoria
por ley y debe aplicarse progresivamente.
El paquete legislativo de contratacin pblica de la Comisin prev una transicin gradual
hacia la plena comunicacin electrnica.
46

http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_en.pdf.

34

Buenas prcticas en la aplicacin de la contratacin electrnica

Lituania ha avanzado significativamente en el acceso en lnea a los datos agregados de la
contratacin pblica. La gama de informacin publicada es superior a los requisitos de la
legislacin de la UE, pues incluye los proyectos de especificaciones tcnicas y los contratos
pblicos concluidos y ejecutados. Asimismo, los proveedores estn obligados a indicar los
subcontratistas en su oferta. Desde 2009, al menos el 50 % del valor total de sus ofertas
pblicas debe hacerse por va electrnica. Como consecuencia, la cuota de la contratacin
electrnica aument del 7,7 % al 63 % en 2010, acercndose al objetivo del 70 % de aqu a
2013.
Estonia ha creado un portal de contratacin electrnica y servicios electrnicos conexos (por
ejemplo, portal de registro y gestin de empresas y centralizacin de la contabilidad del
sector pblico). El Registro estatal de contratacin pblica es un portal de licitaciones
electrnicas en el que todos los anuncios de contratos pblicos se publican electrnicamente
desde 2003. La Ley de contratacin pblica establece nuevos avances, tales como las
subastas electrnicas, un sistema de adquisicin electrnica y un catlogo electrnico, y
exige que el 50 % del conjunto de la contratacin pblica se haga mediante licitaciones
electrnicas a partir de 2013. En 2012, alrededor del 15 % de las licitaciones pblicas se
llevaron a cabo mediante contratacin pblica electrnica, tres veces ms que en 2011.
El programa portugus de contratacin pblica electrnica se puso en marcha en junio de
2003 como plataforma centralizada y de alta calidad que promueve la eficacia y la
competencia a travs de una mayor transparencia y el ahorro en el procedimiento de
contratacin pblica. El portal (http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx) ofrece la
posibilidad de descargar toda la documentacin de la oferta y las especificaciones de forma
gratuita. Tambin difunde anuncios de licitacin, recibe solicitudes de informacin de los
proveedores y gestiona todos los aspectos del intercambio de informacin en lnea. Una
herramienta de gestin de contratos permite la publicacin de los contratos pblicos, la
supervisin de los contratos celebrados y la facturacin electrnica. El sistema de gestin de
la informacin tambin ayuda a recoger, almacenar y sistematizar las estadsticas sobre el
proceso de contratacin.
Puede encontrarse ms informacin sobre esas prcticas en los captulos nacionales
respectivos.
Mecanismos de control
Con arreglo a la legislacin vigente de la UE, la creacin de un organismo central de
contratacin es opcional. La mayora de los Estados miembros han optado, sin embargo, por
esta opcin en su legislacin nacional. Tal como se seal en la revisin de la aplicacin de la
contratacin pblica de 2012, la mayora de los Estados miembros designan autoridades
especficas que realizan muchas o todas las tareas relacionadas con la contratacin pblica,
con algunas excepciones en el caso de que las instituciones responsables no tengan
especficamente atribuida la contratacin pblica, sino que sea solo uno de sus tareas (por
ejemplo, autoridades de defensa de la competencia). Sin embargo, en algunos de los Estados
miembros en los que existe un organismo central, su capacidad es limitada por la falta de
personal y formacin para hacer frente al creciente nmero de tareas.
Las Directivas sobre los procedimientos de recursos dejan a los Estados miembros decidir si
los recursos son tramitados por rganos administrativos o judiciales. La eleccin entre las dos
posibilidades se divide a partes iguales entre los Estados miembros. En algunos Estados
35

miembros, existen garantas suficientes de la independencia de los rganos de recurso frente a

las injerencias polticas, en particular en lo que se refiere al nombramiento de sus directivos y
personal.
A lo largo de los ltimos aos, se ha observado una tendencia a una mayor
profesionalizacin de la contratacin pblica, en forma de demanda agregada y
centralizacin mediante contratos marco (que representa el 17 % del valor total de los
contratos adjudicados por encima de los umbrales en el perodo 2006-201047) y las
adquisiciones conjuntas (12 % del valor total). Las administraciones pblicas, tanto a nivel
central como local, utilizan cada vez ms organismos especializados, como rganos centrales
de contratacin, mientras que la mayor utilizacin de los contratos marco est modificando la
naturaleza de los procedimientos de contratacin. En la actualidad, la prctica vara mucho de
unos Estados miembros a otros.
Por lo que respecta a la concienciacin y formacin en las polticas de lucha contra la
corrupcin, aunque ha mejorado en los ltimos aos en la mayora de los Estados miembros,
los funcionarios responsables de la contratacin pblica tienen un papel bastante limitado en
la deteccin de las prcticas corruptas. Adems, la eficacia de la cooperacin entre las
administraciones responsables de los contratos pblicos, los servicios policiales y los
organismos de lucha contra la corrupcin vara significativamente entre los Estados
miembros. En muchos casos, la cooperacin es formal y las estadsticas muestran un escaso
nmero de notificaciones de sospechas de corrupcin o de conflictos de intereses presentadas
por las administraciones responsables de los contratos pblicos a los servicios policiales o a
los organismos de integridad.
En algunos Estados miembros en los que los mecanismos de control, sobre todo en el nivel
local, son bastante dbiles o fragmentados, los casos de favoritismo en la asignacin de
fondos pblicos en las administraciones nacionales, regionales y locales que participan en la
contratacin pblica parecen estar muy extendidos.
Si la eficacia de los mecanismos de control en las fases previa a la licitacin, de licitacin y
de adjudicacin ha mejorado en los Estados miembros, la fase de ejecucin (posterior a la
adjudicacin) se controla menos rigurosamente. Algunos Tribunales de Cuentas u oficinas de
auditora nacionales han sealado a menudo la existencia de irregularidades en la fase de
ejecucin. En muchos Estados miembros, los Tribunales de Cuentas se han convertido en
actores clave en la identificacin de las lagunas y deficiencias de los procedimientos de
contratacin pblica. Sus recomendaciones en este mbito no se suelen cumplir
suficientemente.
La propiedad de los licitadores y de los subcontratistas muy raramente se controla en los
procedimientos de contratacin pblica. La legislacin de al menos un Estado miembro
permite la celebracin de contratos pblicos con empresas con accionistas annimos, mientras
que, al mismo tiempo que no ofrece garantas slidas suficientes contra los conflictos de
intereses.
La coordinacin de la supervisin, el solapamiento parcial, la divisin de tareas o los
mecanismos de control fragmentarios a nivel central y local, incluida la fase de ejecucin,
siguen planteando problemas en una serie de Estados miembros.
47

Public procurement in Europe cost and effectiveness (La contratacin pblica en Europa: coste y eficacia), PwC
Ecorys London Economics, marzo de 2011.

36

Los mecanismos de control de la contratacin pblica por debajo de los umbrales de la

legislacin de la UE son particularmente dbiles en la mayora de los Estados miembros. Esto
es motivo de preocupacin, en particular en relacin con la prctica denunciada de dividir los
contratos en otros de menor cuanta para eludir los requisitos y controles de la contratacin
pblica de la UE.
Inhabilitacin
De conformidad con la legislacin de la UE, existen en todos los Estados miembros normas
imperativas de inhabilitacin y exclusin por las que los licitadores contra los que se dicta
condena judicial definitiva por corrupcin quedan excluidos de la licitacin. Muchas
legislaciones nacionales contienen disposiciones de autodepuracin48. Los Estados miembros
no estn obligados a publicar las listas de exclusin49, y por lo general no las publican. En
muchos Estados miembros, los poderes adjudicadores tienen derechos recprocos de acceso a
sus bases internas de datos de inhabilitacin. Las listas de inhabilitacin internacionales no se
consideran, por regla general, motivo para la exclusin en los Estados miembros de la UE.
Sanciones
En la mayora de los Estados miembros, la corrupcin en la contratacin pblica est
tipificada en delitos penales como el soborno y el trfico de influencias. Hay Estados
miembros en los que los delitos relacionados con la corrupcin que afectan a la contratacin
pblica estn especficamente tipificados. Por regla general, los procedimientos de
contratacin se suspenden, interrumpen o cancelan cuando se detecta una conducta corrupta o
una situacin de conflicto de intereses. La situacin es, sin embargo, diferente en el caso de
los contratos celebrados en relacin con los cuales se detecta una conducta corrupta o un
conflicto de intereses, o estos se producen despus de la adjudicacin del contrato. En muchos
casos, adems de la sancin de la conducta corrupta o los conflictos de intereses como tales,
es necesaria la accin civil independiente para la anulacin del contrato pblico. Esto implica
a menudo largos procedimientos y riesgos de que no surta efecto hasta una fase demasiado
tarda, cuando sea difcil o incluso imposible recuperar las prdidas. En algunos otros Estados
miembros, los contratos pblicos incluyen una clusula de lucha contra la corrupcin que
garantiza un seguimiento ms eficaz en caso de prcticas corruptas probadas durante el
perodo de vigencia del contrato (p. ej., procedimientos claros para la declaracin de nulidad
de un contrato o para la aplicacin de otras sanciones contractuales).
En algunos Estados miembros en los que la corrupcin en la contratacin pblica es motivo
de especial preocupacin, el historial de procesamientos y sentencias definitivas es exiguo, y
pocos casos de corrupcin en la contratacin pblica concluyeron con sanciones disuasorias.
Estos casos suelen llevar mucho tiempo y, con frecuencia, los contratos o proyectos ya se han
ejecutado cuando se descubren las prcticas corruptas. Los casos de corrupcin en la
contratacin pblica son a menudo complejos y, en ocasiones, pueden estar implicados altos
funcionarios. Se necesitan, por lo tanto, conocimientos tcnicos especficos para garantizar la
tramitacin efectiva y equitativa de los procedimientos judiciales. En algunos Estados
miembros, siguen existiendo deficiencias en la formacin de jueces y fiscales en materia de
contratacin pblica.

48

49

La autodepuracin permite a las empresas adoptar medidas para remediar situaciones que han llevado a su inclusin en
las listas de inhabilitacin y anular as tal exclusin de las licitaciones pblicas.
Listas de las empresas excluidas de las licitaciones pblicas, debido, entre otras cosas, a una sentencia condenatoria
definitiva por corrupcin u otros delitos graves.

37

C. Conclusiones y recomendaciones sobre la contratacin pblica

Los resultados anteriormente mencionados muestran progresos en la aplicacin de las
polticas de lucha contra la corrupcin en la contratacin pblica en los Estados miembros,
pero sigue siendo este un mbito de riesgo. Es necesario redoblar los esfuerzos para reforzar
las normas de integridad. La reforma de las Directivas de contratacin pblica y servicios
pblicos, as como la propuesta de Directiva relativa a la adjudicacin de concesiones, incluye
las normas de buena gobernanza y de lucha contra la corrupcin como parte importante de la
modernizacin general. Las normas mnimas sobre los conflictos de intereses propuestas en
estas Directivas, las consultas previas del mercado, los criterios de exclusin obligatoria y
voluntaria, las normas de autodepuracin, disposiciones ms estrictas sobre la modificacin y
terminacin de los contratos, la centralizacin de los datos sobre los casos de corrupcin y
conflictos de intereses, as como las obligaciones de seguimiento y notificacin, responden en
gran medida a las restantes preocupaciones expresadas anteriormente.
Por lo que se refiere a la adopcin de posibles nuevas medidas por los Estados miembros, los
17 captulos nacionales en los que se destacan cuestiones relacionadas con la contratacin
pblica, as como el anlisis efectuado en la presente seccin, apuntan las siguientes
recomendaciones generales:
1. Necesidad de un uso sistemtico de las evaluaciones de riesgos de corrupcin en la
contratacin pblica

Desarrollar las evaluaciones de riesgos a nivel de supervisin de la contratacin

pblica, con independencia de su marco institucional, con el apoyo de los servicios
policiales o los organismos de integridad y de lucha contra la corrupcin.
Garantizar la centralizacin de los datos sobre las tendencias y las prcticas de
corrupcin detectadas, incluidos los conflictos de intereses y las prcticas de ida y
vuelta entre el sector pblico y el privado. Basar las evaluaciones de riesgos en estos
datos centralizados.
Desarrollar, con base en las evaluaciones del riesgo, medidas adaptadas a los sectores
especialmente vulnerables y los tipos ms frecuentes de irregularidades encontradas
durante o despus del ciclo de contratacin.
Aplicar polticas especficas de lucha contra la corrupcin en las administraciones
regionales y locales. Las evaluaciones de riesgos pueden ayudar a estudiar las
vulnerabilidades particulares de este nivel de administracin.
Desarrollar y difundir directrices comunes para el uso de sistemas de alerta con
indicadores. Ayudar a los poderes adjudicadores y a los organismos de supervisin a
detectar comportamientos corruptos, favoritismo y conflictos de intereses.

2. Aplicacin de altos estndares de transparencia para la totalidad del ciclo de

contratacin, as como durante la ejecucin de los contratos

Garantizar normas mnimas comunes de transparencia a nivel de las administraciones

regionales y locales en relacin con los procedimientos de contratacin pblica y la
fase de ejecucin de contratos pblicos.
Considerar alguna forma de publicacin o garantizar el acceso a los contratos pblicos
celebrados, incluidas las disposiciones sobre derechos, obligaciones y clusulas de
penalizacin, con excepciones de confidencialidad bien definidas, limitadas y
justificadas para determinadas clusulas contractuales.
38

Aumentar la transparencia de los procedimientos de contratacin pblica, en las fases

previa y posterior a la adjudicacin, mediante la publicacin en lnea por todas las
estructuras administrativas (nivel central, regional y local) de las cuentas y balances
anuales y el gasto desglosado en obras, suministros y servicios pblicos. Garantizar
una mayor transparencia de la contratacin de las empresas estatales, as como en el
contexto de las asociaciones entre el sector pblico y el privado.

3. Refuerzo de los mecanismos de control interno y externo de la totalidad del ciclo de

contratacin, as como durante la ejecucin de los contratos

Garantizar la capacidad suficiente de los organismos auditores, rganos consultivos y

organismos de supervisin de la contratacin pblica, as como de los Tribunales de
Cuentas, en su caso, para llevar a cabo sus tareas de verificacin.
Reforzar los mecanismos de control interno a efectos de prevencin y deteccin de las
prcticas corruptas y los conflictos de intereses. Garantizar metodologas slidas y
uniformes para los controles de la lucha contra la corrupcin y los conflictos de
intereses durante el ciclo de contratacin pblica. Estas metodologas deben otorgar
prioridad a los procesos de contratacin o los niveles de la administracin ms
vulnerables y a la realizacin de controles ad hoc sin previo aviso por los organismos
de supervisin independientes.
Mejorar los mecanismos y herramientas de control en la fase de ejecucin y posterior
a la adjudicacin de los contratos pblicos.
Garantizar el adecuado seguimiento de las recomendaciones de los Tribunales de
Cuentas que detecten irregularidades en la contratacin pblica.
Llevar a cabo controles de la propiedad de los licitadores y de los subcontratistas.
Garantizar mecanismos de control adecuados para la contratacin de las empresas
pblicas, as como en el marco de las asociaciones entre los sectores pblico y
privado.

4. Garantizar una visin de conjunto coherente y concienciar sobre la necesidad y el

conocimiento de la prevencin y deteccin de las prcticas corruptas en todos los
niveles de la contratacin pblica

Garantizar la coordinacin efectiva entre las autoridades encargadas de la supervisin

de la contratacin pblica.
Desarrollar y dar a conocer directrices detalladas para la prevencin y deteccin de las
prcticas corruptas y los conflictos de intereses en la contratacin pblica, en
particular a nivel regional y local.
Proporcionar formacin a medida para los fiscales y los jueces sobre los aspectos
tcnicos y jurdicos del proceso de contratacin pblica.

5. Fortalecer los regmenes sancionadores

Garantizar la aplicacin de sanciones disuasorias en relacin con las prcticas

corruptas, el favoritismo o los conflictos de intereses en la contratacin pblica.
Garantizar mecanismos eficaces de seguimiento para derogar decisiones o anular a
tiempo los contratos pblicos cuando prcticas corruptas hayan afectado al proceso.

39

ANEXO
Metodologa
mbito del informe
Tal como se ha mencionado en la introduccin, el presente informe define la corrupcin, de
conformidad con los instrumentos jurdicos internacionales, como cualquier abuso de poder
para obtener rditos privados. Aunque el significado exacto y el alcance del concepto son
objeto de debate acadmico, el informe cubre dos aspectos. En primer lugar, trata de los actos
especficos de corrupcin y las medidas que los Estados miembros toman especficamente
para prevenir o castigar los actos de corrupcin definidos por ley. En segundo lugar, aborda
determinados tipos de conductas y medidas que influyen en el riesgo de corrupcin y en la
capacidad del Estado para controlarlo. Por consiguiente, el informe versa sobre una amplia
gama de aspectos relacionados con la corrupcin, que incluye, adems del soborno, el
trfico de influencias, el abuso de poder, los aspectos relacionados con el nepotismo, el
favoritismo, el cabildeo y los conflictos de intereses. Este primer Informe sobre la lucha
contra la corrupcin en la UE se centra en un nmero limitado de cuestiones clave
relacionadas con la corrupcin. Se mencionan aspectos ms generales por coherencia
contextual.
Los equilibrios constitucionales (grado de descentralizacin del poder, posicin del poder
judicial, relacin entre el Ministerio Pblico y el poder ejecutivo), la organizacin y calidad
de la funcin pblica, el papel activo del Estado en la economa y la privatizacin son
pertinentes desde el punto de vista de la corrupcin. El informe no hace ningn juicio general
de valor sobre los equilibrios constitucionales o sobre los lmites entre propiedad pblica y
privada. As pues, es neutro por lo que se refiere a la descentralizacin, pero examina la
existencia de mecanismos de control adecuados para gestionar los riesgos de corrupcin. Lo
mismo se aplica a la privatizacin: la transferencia de patrimonio del Estado a manos privadas
conlleva algunos riesgos de corrupcin, pero puede reducir los riesgos de corrupcin a largo
plazo, el clientelismo y el nepotismo. El informe solo examina si se han implantado
procedimientos transparentes y competitivos para reducir el riesgo de corrupcin. Por ltimo,
existen disposiciones constitucionales y legales diferentes sobre la relacin entre el Ministerio
Fiscal y el poder ejecutivo. El informe es neutral por lo que respecta a los diferentes modelos,
ya que solo se examina si los fiscales pueden perseguir los casos de corrupcin de manera
efectiva.
Fuentes de informacin
La Comisin est decidida a evitar una duplicacin de los mecanismos de informacin
existentes que se sume a la carga administrativa que pesa sobre los Estados miembros, sujetos
a diferentes evaluaciones inter pares intensivas en recursos (GRECO, OCDE, UNCAC,
FATF, Moneyval). El informe no se basa, por lo tanto, en cuestionarios detallados o visitas de
expertos a los pases, sino en la abundante informacin procedente de los mecanismos de
control existentes, junto con datos provenientes de otras fuentes, incluidas las autoridades
pblicas nacionales, las investigaciones de instituciones acadmicas, expertos independientes,
grupos de reflexin, organizaciones de la sociedad civil, etc.
Por otra parte, el informe se basa en informacin relativa a la corrupcin en una amplia gama
de mbitos polticos (por ejemplo, contratacin pblica, poltica regional), procedente de
distintos servicios de la Comisin y de las agencias pertinentes de la UE (Europol y Eurojust).
40

Se encargaron estudios y encuestas especficos para seguir ampliando la base de

conocimientos en las reas pertinentes del informe. Se encarg a la OLAF un extenso estudio
sobre la corrupcin en la contratacin pblica con fondos de la UE, emprendido por iniciativa
del Parlamento Europeo. Sus conclusiones se han tenido en cuenta tanto en los captulos
temticos como en los captulos nacionales. Se llev a cabo otro estudio sobre la corrupcin
en la sanidad. En 2013 se realizaron dos encuestas Eurobarmetro: la primera, dirigida al
pblico en general; la segunda, sobre una muestra representativa de empresas de cada Estado
miembro. Del estudio sobre la calidad del gobierno, realizado por el Instituto de calidad de
gobierno de Gotemburgo, se extrajeron datos sobre la corrupcin a nivel regional. Por ltimo,
la Comisin ha utilizado la informacin generada por los proyectos de investigacin
cofinanciados por la UE, tales como los informes sobre el sistema nacional de integridad
realizados por Transparencia Internacional.
El Informe sobre la lucha contra la corrupcin en la UE se basa en el Mecanismo de
Cooperacin y Verificacin (MCV), un mecanismo de seguimiento de la adhesin de
Rumana y Bulgaria gestionado por la Comisin Europea. Aunque estos dos mecanismos
responden a fines diferentes, el presente informe se basa en los conocimientos y la experiencia
adquiridos en el proceso de aplicacin del MCV, a los que se hace referencia en los dos
captulos nacionales. Concluido el procedimiento del MCV, este proseguir el seguimiento de
las cuestiones pertinentes en el contexto de la corrupcin.
En relacin con Croacia, se recab amplia informacin como parte del proceso de
preadhesin y del control correspondiente. De manera ms general, del seguimiento de los
esfuerzos de lucha contra la corrupcin en el marco del proceso de ampliacin se han extrado
muchas lecciones tiles que podran haberse aplicado, en particular en el contexto de los
factores de sostenibilidad de la agenda de lucha contra la corrupcin.
Proceso preparatorio y herramientas de apoyo
En septiembre de 2011, la Comisin decidi crear un grupo de expertos en corrupcin para
contribuir a la elaboracin del Informe sobre la lucha contra la corrupcin en la UE. El grupo
de expertos ha asesorado sobre la metodologa general y las evaluaciones contenidas en el
informe. Se seleccionaron diecisiete expertos tras una convocatoria abierta por la que casi 100
candidatos manifestaron inters. Los expertos seleccionados proceden de muy diversos
mbitos (administraciones pblicas, cuerpos de polica, poder judicial, servicios de
prevencin, sector privado, sociedad civil, organizaciones internacionales, investigacin, etc.).
Los expertos actan a ttulo personal y no representan a las instituciones de origen. El grupo
empez sus actividades en enero de 2012 y se ha reunido, por trmino medio, cada tres
meses50.
La Comisin tambin cre una red de corresponsales locales de investigacin, operativa
desde agosto de 2012. La red complementa el trabajo del grupo de expertos, recogiendo y
procesando informacin pertinente de cada Estado miembro. Est compuesta por expertos en
corrupcin procedentes de centros de investigacin y organizaciones de la sociedad civil. Con
el fin de garantizar un planteamiento totalmente imparcial, 28 revisores externos supervisan
las contribuciones principales de los corresponsales y emiten un dictamen sobre la equidad de
estas ltimas.

50

Los nombres de los miembros del grupo y las actas de las reuniones se encuentran en el siguiente enlace:
http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725.

41

La Comisin organiz dos seminarios con la participacin de las autoridades nacionales

(organismos de lucha contra la corrupcin, servicios de la fiscala, ministerios de
coordinacin), investigadores, ONG, periodistas y representantes de las empresas. El primer
seminario se celebr en Sofa, el 11 de diciembre de 2012, con participantes de 14 Estados
miembros (AT, BG, CY, CZ, EL, ES, FR, HU, IT, PT, RO, SK y SI). El segundo seminario se
celebr el 5 de marzo en Gotemburgo, Suecia, con participantes de los 14 Estados miembros
restantes (BE, DE, DK, EE, IE, LU, MT, LT, LV, NL, PL, SE, FI y UK). Los seminarios
sirven para informar sobre el trabajo de la Comisin en el informe y para conocer las buenas y
malas prcticas nacionales en cuestiones relacionadas con la lucha contra la corrupcin en los
Estados miembros.
La Comisin tambin ha recibido informacin de las autoridades de lucha contra la
corrupcin nacionales que forman parte de la red EPAC/EACN [European Partners Against
Corruption (Socios europeos contra la corrupcin)/European Contact-Point Network Against
Corruption (Red europea de puntos de contacto contra de la corrupcin)].
Asimismo, la Comisin brind a las autoridades de los Estados miembros la oportunidad de
ver los primeros borradores de los captulos nacionales respectivos (sin las recomendaciones
de seguimiento a los Estados miembros) y formular observaciones. Sus comentarios se
estudiaron detalladamente en la preparacin del informe.
Metodologa de evaluacin y utilizacin de indicadores
El informe se basa principalmente en una evaluacin cualitativa ms que cuantitativa. La
evaluacin cualitativa, como se indica ms arriba, consiste en la evaluacin de cada pas en
funcin de sus propias circunstancias. Se centra la atencin en lo que funciona y lo que no en
la lucha contra la corrupcin en cada pas. Los enfoques cuantitativos desempean un papel
menos importante, sobre todo porque es difcil puntuar la magnitud de un problema de
corrupcin, y aun ms difcil clasificar a los pases en funcin de los resultados. El obstculo
a la utilizacin de un enfoque cuantitativo est relacionado con el hecho de que las encuestas
conocidas tienden a elaborar sus ndices utilizando los datos de otros. Esto crea un efecto de
cascada: los ndices compuestos basados en este enfoque pueden reflejar datos recopilados
uno o dos aos antes de su publicacin. Las encuestas tienden a utilizar, por ejemplo, los
resultados del Eurobarmetro; pero cuando se publica el ndice compuesto, otra encuesta
Eurobarmetro ms reciente puede estar disponible.
Las encuestas de percepcin, dada la naturaleza encubierta de la corrupcin, proporcionan a lo
largo del tiempo un indicador importante de la omnipresencia del problema. Por definicin,
las encuestas limitan su alcance a las preguntas contestadas y dependen en gran medida de la
apertura de los encuestados. En los resultados de las encuestas influyen tambin, sin duda, los
acontecimientos acaecidos en el momento de las entrevistas. Al mismo tiempo, cuando un
pas adopta medidas ms enrgicas contra la corrupcin, que se traducen en una mayor
revelacin de casos, una mayor cobertura de los medios de comunicacin y una mayor
concienciacin pblica, las encuestas de percepcin pueden generar una dinmica negativa:
ms personas que antes sealarn altos niveles de percepcin de la corrupcin. Adems, las
respuestas pueden ser polticamente parciales, asociando la popularidad de un determinado
Gobierno a ineficacia en la aplicacin de las polticas. No obstante, la mera percepcin de la
corrupcin generalizada puede considerarse en s misma un indicador de la ineficacia de las
polticas.
Ms all de las encuestas de percepcin, existe una interesante investigacin sobre la
correlacin entre algunos indicadores econmicos y sociales y la corrupcin. Por ejemplo, se
42

ha examinado la corrupcin a la luz de su posible correlacin con la tasa de crecimiento

econmico, la asignacin de fondos pblicos, la penetracin de Internet, el presupuesto del
poder judicial y la aplicacin de las normas de competencia. Sin embargo, en la prctica, se
encontraron algunas dificultades para recopilar datos crebles, comparables y de alta calidad
en los Estados miembros, as como para demostrar convincentemente el vnculo entre esos
factores y la corrupcin. Por ltimo, es difcil extraer de estas correlaciones conclusiones
claras orientadas a la adopcin de polticas.
A pesar de estas limitaciones, la Comisin decidi hacer balance de los indicadores ya
existentes. Se elabor un inventario de estos indicadores, todo lo completo posible, sin un
juicio de fondo sobre la fiabilidad y pertinencia de los datos disponibles. El inventario se
obtuvo compilando datos de encuestas ya existentes (realizadas por la OCDE, el Banco
Mundial, el Foro Econmico Mundial, Transparencia Internacional, instituciones acadmicas,
etc.), del Eurobarmetro y de muchas otras fuentes. El inventario no pretenda ser la base de
un nuevo ndice de la corrupcin, sino suministrar elementos de anlisis que complementaran
la evaluacin cualitativa que constituye la esencia del informe. Durante la preparacin del
inventario, la Comisin se percat de que resultara muy difcil fundarse principalmente en
indicadores y datos estadsticos para llegar al ncleo de los problemas de corrupcin y, lo que
es ms importante, para formular recomendaciones polticas especficas aplicables. No
obstante, se recopilaron los indicadores ya creados directamente relevantes para los esfuerzos
de lucha contra la corrupcin, apoyados en slidos datos, para examinar la situacin de los
Estados miembros y determinar los mbitos susceptibles de un anlisis ms minucioso en la
investigacin nacional. Estos datos 1) se utilizaron para establecer el contexto (es decir, una
introduccin a los captulos nacionales), 2) sirvieron de punto de partida o complemento de
posteriores investigaciones sobre materias y sectores especficos a nivel nacional o de la UE
que permitieron detectar los problemas y evaluar las respuestas, y 3) en ltima instancia,
tambin contribuyeron a identificar los flujos o la falta de coherencia en las diversas fuentes.
La interpretacin de las estadsticas relativas a la justicia penal en el contexto de la corrupcin
merece una reflexin. En el caso de los delitos graves, tales como hurto, robo, robo con
efraccin o lesiones cabra esperar legtimamente que la vctima denunciara el delito a la
polica. Por lo tanto, las estadsticas sobre delincuencia pueden indicar la magnitud del
problema. La corrupcin, a diferencia de estos delitos, est oculta, y en la mayora de los
casos no hay una vctima directa que pueda denunciar el delito. Por lo tanto, el porcentaje de
casos de corrupcin no detectados es probablemente mucho ms elevado que el de otros
delitos.
Un alto nmero de casos denunciados a los cuerpos policiales, enjuiciados en los tribunales y
que den lugar a condenas penales puede proporcionar una indicacin de la magnitud del
problema de la corrupcin. Por otra parte, el informe tambin muestra una imagen positiva:
puede haber menos tolerancia a la corrupcin, y por lo tanto ms voluntad de denunciar el
delito; los cuerpos policiales y la judicatura estn equipados con los medios necesarios para
detectar y perseguir los casos de corrupcin. Lo contrario tambin es cierto: un reducido
nmero de casos denunciados y enjuiciados no es necesariamente una prueba de bajos niveles
de corrupcin; puede ser consecuencia de la falta de voluntad de luchar contra la corrupcin,
de que los fiscales y los jueces no estn motivados o de que carezcan de las herramientas y los
recursos necesarios para hacer frente a los casos de corrupcin. Por otra parte, la comparacin
de datos sobre los procesos penales es muy difcil por las dos razones siguientes: en primer
lugar, no existe una tipificacin penal unificada de la corrupcin en los Estados miembros, lo
que se traduce en diferentes maneras de registrar los delitos relacionados con la corrupcin;
en segundo lugar, a la vista de las diferencias en los procesos penales, por ejemplo en los
43

requisitos de prctica de la prueba, la corrupcin puede ser enjuiciada como otros delitos (por
ejemplo, fraude y blanqueo de capitales).
La cantidad de informacin disponible sobre la corrupcin, ms all de los casos penales,
vara considerablemente entre los Estados miembros. Una vez ms, la interpretacin puede ser
doble, como se indic anteriormente. Por una parte, podra haber una correlacin entre la
magnitud del problema y la cantidad de informacin disponible. Por otra parte, en algunos
casos la corrupcin no es una prioridad y existe relativamente poca informacin que permita
medir su escala y evaluar si las medidas polticas son suficientes y eficaces. Este desafo
metodolgico se aade a la dificultad de hacer comparaciones significativas entre los Estados
miembros.
Medidas para hacer frente a la corrupcin
El informe se basa en la hiptesis de que no hay una solucin nica al problema de la
corrupcin. No propone soluciones normalizadas para todos los Estados miembros: por
ejemplo, las soluciones (legislativas o de otro tipo) que se requieren para afrontar el reto de
los conflictos de intereses dependen de una serie de factores, entre ellos el grado en que los
conflictos de intereses se perciben ya como un problema en el pas, las normas culturales
existentes y el grado en que las normas sociales reconocidas deben reflejarse en la legislacin.
El informe pretende formular recomendaciones que se adecuen al contexto de cada Estado
miembro.
Las estrategias globales de lucha contra la corrupcin se consideraron hace una dcada como
la solucin universal para colocar la corrupcin entre las prioridades de la agenda poltica y
concitar la voluntad poltica y los recursos. Los resultados son, no obstante, diversos.
Mientras que en algunos casos el trabajo con estrategias fue el catalizador de un autntico
progreso, en otros, impresionantes estrategias han tenido poca o ninguna incidencia en la
realidad concreta. Por lo tanto, el informe es prudente a la hora de recomendar la adopcin de
estrategias, y lo hace solo cuando est claro que el esfuerzo de elaborar una estrategia
generar un compromiso positivo y una mejora significativa de la cooperacin entre las
autoridades.
De forma similar a las estrategias, los organismos de lucha contra la corrupcin han estado
muy en boga. Una vez ms, los resultados han sido distintos. En algunos casos, cuando los
organismos tenan un mandato claro, el liderazgo comprometido independiente fue el
detonante que les permiti perseguir casos de corrupcin de alto nivel. En otros, la creacin
de los organismos puede haber tenido un efecto negativo al dar la impresin de que otras
autoridades no tienen que hacer su parte del trabajo. Por lo tanto, el informe evala las
particularidades de cada situacin y tiene en cuenta las circunstancias especficas de cada
pas, sin imponer una solucin nica.
El informe llama la atencin sobre el hecho de que algunas administraciones que podran
desempear un papel clave en la lucha contra la corrupcin no estn equipadas con recursos
humanos y financieros adecuados. La Comisin es muy consciente de que, en el actual clima
de austeridad, la asignacin de ms recursos a determinadas instituciones y los esfuerzos de
aplicacin pueden enfrentarse a graves dificultades. Sin embargo, dicha asignacin puede, en
ciertas situaciones, aportar un ahorro sustancial a lo largo del tiempo al reducir el coste de la
corrupcin. Por lo tanto, el informe aboga en algunos casos por dar prioridad a la asignacin
de recursos a organismos pblicos o programas especficos de importancia clave para la
prevencin o la lucha contra la corrupcin.
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Sinergias con los mecanismos de control existentes y referencia para la evaluacin

A nivel internacional, los principales mecanismos de control y evaluacin son el Grupo de
Estados del Consejo de Europa contra la Corrupcin (GRECO), el grupo de trabajo de la
OCDE sobre el soborno y el mecanismo de revisin de la Convencin de las Naciones Unidas
contra la corrupcin (UNCAC). Para elaborar este informe, la Comisin se ha inspirado en
gran medida en las conclusiones de estos mecanismos (en particular, el GRECO y la OCDE).
Las normas contra la corrupcin, como la UNCAC o las creadas por el GRECO y la OCDE
(por ejemplo, el Convenio penal sobre la corrupcin del Consejo de Europa y su Protocolo
adicional, el Convenio civil sobre la corrupcin, los veinte principios rectores de la lucha
contra la corrupcin adoptados por el Comit de Ministros del Consejo de Europa, las
recomendaciones del Consejo de Europa sobre la financiacin de los partidos polticos, las
recomendaciones del Consejo de Europa sobre los cdigos de conducta de los funcionarios
pblicos y el Convenio de la OCDE contra el soborno) desempean un papel importante
como referencia para la evaluacin.
El informe no reproduce el anlisis tcnico detallado, incluido en los informes del GRECO o
de la OCDE, aunque se basa en sus recomendaciones cuando an no se han aplicado y son
relevantes para las cuestiones clave identificadas en los captulos nacionales. Al poner de
relieve recomendaciones previamente formuladas en otros mecanismos, el informe pretende
fomentar su aplicacin.
La sinergia con el GRECO es especialmente importante dado que este abarca todos los
Estados miembros de la UE, as como otros pases europeos que son de inters para una futura
ampliacin y la Asociacin Oriental. En la actualidad, la Comisin est adoptando medidas
que permitirn la plena adhesin de la UE en el futuro y una cooperacin ms estrecha con
vistas a ediciones posteriores del Informe sobre la lucha contra la corrupcin en la UE.

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