II.

Panorama nacional:
los nios, el agua
8
y el ambiente sano

En este captulo se hace una compilacin de dos artculos elaborados por las entidades participantes en este documento, donde
se hace un anlisis sobre la relacin entre las coberturas de acueducto y alcantarillado y con algunos de los principales aspectos
institucionales y de gestin que tienen que ver con la prestacin de los servicios de acueducto, alcantarillado y recoleccin de
residuos slidos, y con la distribucin y ejecucin de los recursos de inversin municipal en el sector.

17

1. Agua para la vida 9

Colombia y el mundo

e acuerdo con informacin compilada por el Banco Mundial para 70 pases, se ha

encontrado una relacin entre el mayor acceso de la poblacin a servicios de agua mejorada y
de saneamiento bsico y una menor tasa de mortalidad infantil, y viceversa. Resulta dramtico
el caso de Etiopa que tena en 2000 coberturas extremadamente bajas de agua mejorada
(24%) y de saneamiento bsico (12%), y al tiempo presentaba una de las tasas de mortalidad
infantil ms altas del mundo, de 116 nios muertos por cada 1000 nacidos vivos, superada
solo por Malawi, Mauritania, Burundi, Mali y Nger.
En el contexto internacional, Colombia se encuentra por debajo del promedio mundial (51)
con una tasa de 24 para el 2000, similar a la de pases como Mxico, Ecuador, Paraguay y
Tailandia, aunque muy superior a la observada en pases desarrollados cuya tasa oscila entre
3 (Suiza y Suecia) y 7 (Estados Unidos), e incluso por encima de la de Chile (10), Uruguay
(15), Argentina (18) y Venezuela (20) para el mismo ao.
Aunque Colombia en el perodo 1990-2000 redujo su tasa de mortalidad infantil en 7 nios, esta
disminucin es levemente inferior a la de pases con similares niveles iniciales de mortalidad,
y dos veces inferior a lo observado en el mundo.
Al considerar en el anlisis las tasas de mortalidad de nios menores de 5 aos, con relacin
a las coberturas promedio de los servicios de agua y saneamiento bsico para la misma
muestra de pases, el escenario se asemeja al de la mortalidad de menores de 1 ao.
En este caso Colombia presenta una tasa de mortalidad de menores de 5 aos de 28, la cual
es inferior a la de la mayora de los pases de Amrica Latina10 con excepcin de Chile, cuya
tasa es 12, Uruguay con 17, Argentina con 20 y Venezuela que presenta una tasa de 23. Sin
embargo, si bien durante el perodo 19902000 la reduccin de la mortalidad de menores de
5 aos en el pas (13 muertes menos) fue ms alta que la disminucin de la mortalidad de
menores de 1 ao (7 muertes menos) y similar a la de los dems pases de Amrica Latina,
este descenso tambin se encuentra muy por debajo al promedio observado a nivel mundial,
que fue de 21 muertes menos.
Con relacin al nivel de acceso a los servicios de agua potable y saneamiento bsico, Colombia
presentaba para el 2000 unas coberturas superiores al promedio mundial. Sin embargo,
mientras el pas increment las coberturas de acueducto en 6,4% y saneamiento bsico en
8,8% entre 1993 y 2003, segn el Banco Mundial otros pases de la regin incrementaron el
acceso promedio a agua mejorada y a saneamiento bsico en 10% y 20%, respectivamente.
En suma, en el contexto internacional, Colombia se ubica en una posicin relativamente
favorable tanto en trminos de mortalidad de menores como en coberturas de acueducto
9

10

Este artculo fue elaborado por: Julio Miguel Silva Salamanca y Tatiana Andia, Director y Consultora de Desarrollo Urbano y
Poltica Ambiental del Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
Para la correlacin entre mortalidad y acceso a agua mejorada y saneamiento no se incluy a Argentina ni a Uruguay por no tener
informacin sobre sus coberturas para alguno de los aos.

18
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

y alcantarillado. Sin embargo, el pas parece estar rezagado

con respecto al promedio observado en el resto del mundo, con
relacin a la reduccin de las tasas de mortalidad y el aumento
en las coberturas.
Es ms, para un pas de ingreso medio como Colombia, que
cuenta con una de las mayores riquezas hdricas del mundo11,
resulta contradictorio e inadmisible el hecho de que muchas de
estas muertes infantiles podran evitarse de manera elemental,
si se tuviera la adecuada prestacin de los servicios de agua
potable y saneamiento bsico, de la cual adolecen, como mnimo,
12,7 millones de colombianos.
Los desafos de Colombia para mejorar de manera ms eficaz las
coberturas de agua potable y saneamiento bsico, y a la vez disminuir ms aceleradamente
las muertes infantiles, estn muy relacionadas con el mejoramiento de la calidad y la eficiencia
de las instituciones responsables del funcionamiento de este sector. De ah que vale la pena
detenerse un poco en describir cules son estas instituciones y cmo se da la relacin entre
coberturas de los servicios de agua potable y saneamiento, y la mortalidad de los nios y
nias.
Las instituciones y su impacto
La estructura institucional del sector de agua potable y saneamiento bsico se fundamenta
en la separacin de funciones entre el Gobierno Nacional, encargado de la formulacin de
la poltica sectorial, la regulacin y el control, y los municipios, encargados de asegurar
la prestacin eficiente de los servicios, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitucin de
1991.
En este contexto, la Ley 715 de 2001, que reglamenta el Sistema General de Participaciones
(SGP), determina la distribucin de los recursos que el Gobierno Nacional transfiere a los
municipios, parte de los cuales tienen destinacin especfica para el sector de agua potable y
saneamiento bsico. En cumplimiento de esta normatividad, entre 1994 y 2004 el gobierno ha
transferido a dichas entidades un total de $117.5 billones, de los cuales $7.2 billones 6.1%
del total se asignaron al sector de agua potable.
La Ley 142 de 1994 establece el Rgimen de los Servicios Pblicos Domiciliarios, y constituye
el marco general para el sector y tiene como propsito aumentar sus niveles de eficiencia y de
competencia, preservando instrumentos de intervencin estatal acordes con sus fines sociales.
Este marco de poltica introduce, por lo tanto, un conjunto de transformaciones institucionales
orientadas hacia la descentralizacin, la consolidacin de empresas prestadoras con nfasis
en polticas de modernizacin empresarial y la vinculacin de operadores especializados.
Como se observa en el cuadro 1, este conjunto de medidas ha tenido un impacto positivo
en la cobertura. Sin embargo, estos resultados se han concentrado en las zonas urbanas,

11

Con altas precipitaciones y entre 75.000 y 85.000 metros cbicos de recurso hdrico renovable por habitante.

19
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

principalmente en las ciudades grandes, con un rezago en cobertura y calidad en el sector

rural, en las zonas urbanas de algunas ciudades intermedias y en la mayora de los municipios
menores.
En adicin a estas disparidades regionales, estudios adelantados por el DNP indican
que los recursos asignados al sector durante la ltima dcada, deberan reflejarse en
mayores coberturas departamentales a las observadas12. Estos rezagos en coberturas no
slo tienen impactos negativos en la generacin y habilitacin de tierras para urbanizar y
en el mejoramiento de las condiciones fsicas de los asentamientos precarios, sino en las
posibilidades de disminuir la pobreza y mejorar el bienestar general de la sociedad.
Cuadro 1. Coberturas del Servicio de Acueducto y Alcantarillado, 1993 y 2003
Servicio
Censo
ECV
Incremento

1993
2003
1993 2003
Urbano
Acueducto
94.6%
97.4%
2.8%
Alcantarillado
81.8%
90.2%
8.4%
Rural

Acueducto
41.1%
53.1%
12.0%
Saneamiento Bsico*
51.0%
57.9%
6.9%
Alcantarillado
14.6%
15.2%
0.6%
Soluciones Individuales
36.4%
42.7%
6.3%
Total Nacional

Acueducto
79.7%
86.1%
6.4%
Alcantarillado
63.0%
71.0%
8.0%
Saneamiento Bsico*
73.2%
82.0%
8.8%

Metas
2015
99.4%
97.6%
81.6%
70.9%

94,5%
90,2%

*Incluye alcantarillado y soluciones alternativas de disposicin de aguas servidas.

Fuente:

DANE, Clculos DDUPA DNP

Tomando como ao base 1993 (ver cuadro 1), el Gobierno Nacional se ha propuesto una
meta an ms ambiciosa que la establecida por las Metas del Milenio de reducir a la mitad
el porcentaje de personas que carecen de acceso a agua potable. El gobierno colombiano
espera lograr en 2015 coberturas urbanas de 99% en acueducto y de 98% en alcantarillado
(atendiendo a 7,7 y 9,2 millones de nuevos usuarios, respectivamente) y coberturas rurales
de 82% en acueducto y de 71% en saneamiento bsico13 (atendiendo a 2,3 y 1,9 millones de
nuevos usuarios, respectivamente).
Cumplir con estas metas no slo es importante en trminos de medio ambiente, sino que
tendra efectos positivos y sustanciales en la disminucin de la mortalidad infantil y en la
reduccin de la incidencia de enfermedades cuya transmisin est asociada a la ingesta de
agua contaminada.

Silva, J.M, Rozo., J. El Sistema General de Participaciones en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico, DDUPA
DNP, noviembre 2004.
13
Conpes social 091 de 2005, en el rea rural se Incluyen soluciones no convencionales de saneamiento bsico.
12

20
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

La mortalidad de los nios y nias y su relacin

con las coberturas de acueducto y alcantarillado
Resulta conveniente definir con claridad los indicadores utilizados en este documento para
medir muerte prematura, los cuales, adems, coinciden con aquellos recomendados por las
Naciones Unidas para hacerle seguimiento al cumplimiento de las Metas de Desarrollo del
Milenio:
Tasa de mortalidad de menores de 5 aos: nios que mueren entre 0 y 5 aos por cada
1.000 nios que nacen vivos.
Tasa de mortalidad infantil: nios que mueren entre 0 y 1 ao por cada 1.000 nios que
nacen vivos.
Considerando que la mayor parte de las muertes de nios menores de un ao se debe a
problemas propios del periodo perinatal (bajo peso al nacer, gestacin corta, retraso en el
crecimiento fetal, entre otras), resulta razonable suponer que las enfermedades relacionadas
con la falta de agua potable tienen mayor impacto en la mortalidad de nios entre 1 y 5 aos,
que si bien superaron el riesgo asociado a las afecciones en su primer ao de vida, an son
bastante vulnerables. Por esta razn este documento observar por separado la tasa de
mortalidad infantil (menores de 1 ao) y el comportamiento de la mortalidad de los menores
de 5 aos.
De acuerdo con el documento Conpes social 091 Metas y Estrategias de Colombia para el
Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio - 2015, el Gobierno Nacional se ha propuesto
reducir la mortalidad en menores de 5 aos de 37 lnea base 1990 a 17 muertes por cada
1000 nios nacidos vivos, y reducir la mortalidad en menores de 1 ao de 31 lnea base
1990 a 14 muertes por cada 1000 nios nacidos vivos14. Mejorar el acceso de la poblacin,
especialmente de los nios, a los servicios de acueducto y alcantarillado es un objetivo
fundamental para acelerar el cumplimiento de dichos propsitos.
Sobre el particular, es necesario considerar que los sistemas de prestacin de los servicios de
agua potable y saneamiento bsico, tienen un impacto favorable sobre la tasa de mortalidad
infantil al reducir el riesgo de que los menores contraigan enfermedades como diarrea, clera,
fiebre tifoidea, disentera, poliomielitis, hepatitis y salmonelosis, entre otras, frente a las cuales
dicha poblacin es especialmente vulnerable. Slo en el 2000, el Banco Mundial calcul que
estas enfermedades ocasionaron la muerte prematura de 1.7 millones de nios alrededor del
mundo.
Por su tamao, fisiologa y comportamiento, los nios son ms vulnerables que los
adultos a los riesgos ambientales y especficamente a los que estn relacionados con la
provisin deficiente de agua potable y saneamiento bsico. De acuerdo con la Organizacin
Panamericana de la Salud, en Amrica Latina el 7% de las muertes de nios menores de 5
aos son causadas por enfermedades asociadas con el agua, mientras que para Colombia
dicho indicador es de 9%.

14

Conpes social 091 de 2005.

21
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

Estudios alrededor del mundo han identificado a la diarrea infecciosa como la afeccin
que ms contribuye a la carga de enfermedades y muertes relacionadas con el agua en la
poblacin infantil (Pruss, 2002). Sin embargo, esta situacin no se explica exclusivamente por
la deficiente provisin de los servicios de acueducto y alcantarillado, ya que la transmisin
de este tipo de afecciones tambin puede presentarse por la contaminacin de alimentos y
malas prcticas de higiene, entre otras.
De esta forma, dado que existen otras causas asociadas a la incidencia de enfermedades
tpicamente relacionadas con el agua, mltiples estudios han tratado de aislar el efecto de la
inversin en infraestructura de acueducto y alcantarillado sobre la salud de los infantes. La
mayora encuentran que la provisin de los servicios reduce aproximadamente en 20% la
incidencia de diarrea y otras enfermedades infecciosas intestinales, y reduce la mortalidad
infantil entre un 5% y 27% (Galdo y Briceo, 2005).
La mortalidad de los menores vista por departamentos15
Realizando un anlisis similar al de la seccin anterior, pero esta vez para los departamentos
de Colombia, se encuentra que la tasa de mortalidad infantil y la de menores de 5 aos se
relaciona con las coberturas promedio de agua potable y saneamiento bsico de manera
inversa: a coberturas ms altas, tasas de mortalidad ms bajas. Esta relacin es an ms
fuerte cuando se analizan las coberturas y las tasas de mortalidad de menores de 5 aos.
Para los dos casos, resulta de especial inters que al controlar la relacin entre tasa de mortalidad
de menores y coberturas, con otras variables explicativas de la mortalidad infantil (p. e. ingreso
del hogar y educacin promedio de la madre), el coeficiente asociado a cobertura disminuye
poco y sigue siendo altamente significativo en trminos estadsticos (ver anexo 7).
Situaciones preocupantes se observan, por ejemplo, en los departamentos de Choc y La
Guajira, que an cuentan con niveles de cobertura muy deficientes y presentan tasas de
mortalidad infantil y de menores de 5 aos, elevadas con relacin al resto del pas.
Al comparar la situacin de estos departamentos con la de otros pases del mundo, se encontr
que la cobertura de acueducto de Choc (38%) es comparable a la de Angola (38%) e inferior
a la de muchos pases africanos como Ruanda (41%), Repblica Democrtica del Congo
(45%), Kenya (57%) y Nigeria (62%), entre otros. As mismo, la cobertura de alcantarillado del
Choc (25%) es igual a la de la Repblica de frica Central (25%) que ocupa el lugar nmero
133 entre 142 pases con informacin sobre acceso a saneamiento para el 2000. La Guajira
tiene una cobertura de acueducto igual a la de Tanzania (68%) y una de alcantarillado similar
a la de Gambia (37%).
El panel A de la grfica 1 da cuenta de las coberturas promedio de acueducto y alcantarillado
de algunos de los departamentos del pas, comparadas con los datos disponibles para otros
pases del mundo con dismiles niveles de desarrollo econmico. De la informacin procesada
se puede concluir que el pas tiene una amplia brecha en niveles de acceso a los servicios
de agua potable y saneamiento entre regiones, comparable a la que existe entre Congo y
Suiza.
15

Datos tomados de las Proyecciones de Poblacin y Estadsticas Vitales del DANE de 1998 a 2002.

22
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

Por otra parte, al contrastar los extremos en tasas de mortalidad infantil de los departamentos
de Colombia, con informacin del mismo tipo para otros pases del mundo, se encuentra
que la situacin es menos crtica que la observada en algunas naciones africanas, cuyas
tasa de mortalidad infantil alcanzan los 172 (Angola) pero que, adems de deficiencias en
la provisin de agua potable y saneamiento bsico, presentan graves insuficiencias en la
prestacin de servicios sociales y en la disponibilidad de alimentos. Sin embargo, como
sucede con las coberturas, la mortalidad infantil en el pas tambin difiere considerablemente
entre departamentos.

Fuente: Banco Mundial, DNP, DANE, clculo de los autores.

Como se observa en el panel B de la grfica 1, los niveles de Tasa de Mortalidad Infantil del pas
oscilan entre 19 (Valle) y 90 (Choc) nios que mueren por cada 1. 000 nacidos vivos, lo que
es comparable a la situacin de Venezuela (20) y Gambia (92), respectivamente. Si bien dichas
tasas se encuentran por debajo de las de otros pases africanos como Repblica Democrtica
del Congo (128) o Angola (172), tambin se encuentran muy por encima de las de pases
desarrollados como Suiza (3) o el Reino Unido (5).
A diferencia de lo que se observa para los servicios de acueducto y alcantarillado, donde la
cobertura promedio de Bogot es aproximadamente del 100% y se asemeja a la de Estados
Unidos o el Reino Unido, para el caso de la mortalidad infantil, ningn departamento del pas
alcanza los niveles de mortalidad de los pases desarrollados.
Adicionalmente, al analizar las causas de la mortalidad en Colombia, se encontr que en
2000 las enfermedades infecciosas intestinales, entre las que est la Enfermedad Diarreica
Aguda, ocasionaron el 5% de las muertes de menores de 1 ao y el 8,3% de las muertes
entre 1 y 5 aos.
Esta situacin vara tambin cuando se analiza por departamento. Por ejemplo, en La Guajira
las enfermedades infecciosas intestinales ocasionaron el 13,7% de las muertes de menores
de 1 ao y el 19,6% de las muertes de los nios entre 1 y 5 aos en 2000, mientras en Bogot
causaron el 3% y el 2,6% respectivamente, para el mismo ao.

23
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

Sobre el particular, es necesario aclarar que, aunque an elevada, la participacin de las

enfermedades infecciosas intestinales dentro del total de las muertes de nios menores de
1 ao y de nios de 1 a 5 aos disminuyeron en 35% y 39% respectivamente, entre 1998 y
2002. Dicha reduccin se explicara parcialmente por el aumento de las coberturas promedio
de acueducto y alcantarillado.
No es un problema de recursos
La informacin tan dispar que arrojan los diversos departamentos del pas, muestra que el
desarrollo entre las regiones en materia de servicios de agua potable y saneamiento es muy
desequilibrado y, por tanto, tambin lo es en la mortalidad infantil y de menores.
Sin embargo, el rezago observado en algunas regiones no puede explicarse por la baja asignacin
de recursos pblicos. El Choc, por ejemplo, durante el perodo 19942003 recibi en trminos
per cpita 70% ms de recursos de SGP para agua potable y saneamiento bsico que el
promedio del pas, y an as para 2003 slo 38% de la poblacin contaba con acueducto y 25%
con alcantarillado, coberturas inferiores a las observadas diez aos atrs. La Guajira ha recibido
partidas de transferencias per cpita iguales al promedio, pero tambin ha recibido recursos de
regalas que superan los recursos de SGP aproximadamente en 50%, y, sin embargo, la cobertura
promedio de acueducto y alcantarillado decreci en 17%, entre 1996 y 2003.
Surge entonces con claridad la importancia de las instituciones que administran, asignan
y ejecutan los recursos del sector, para el xito o fracaso de la poltica sectorial de agua
potable y saneamiento bsico. Para citar un ejemplo, en la edicin de febrero de 2005 del
Journal of Political Economy, se presenta una interesante investigacin sobre el impacto de
la privatizacin de algunas empresas de agua potable y saneamiento bsico en Argentina.
Los resultados son reveladores: la tasa de mortalidad infantil disminuy 8% ms en aquellas
localidades en las cuales el servicio se privatiz, y el impacto es ms significativo (-26%) en
los municipios en los cuales los niveles de pobreza eran mayores en trminos relativos, en el
momento de la privatizacin.
Si bien de esta experiencia no se puede concluir que es
necesario privatizar las empresas prestadoras de los servicios
de acueducto y alcantarillado, es claro que una adecuada
transformacin institucional y empresarial, sin importar el origen
y tipo de capital, hace ms productiva la inversin en el sector.
Adems permite superar los rezagos en coberturas y mejorar
las posibilidades de desarrollo de los municipios, incrementando
la oferta de tierra disponible para urbanizar y mejorando los
indicadores de calidad de vida, entre ellos los relacionados con
mortalidad infantil.
Para el caso de Colombia, podra plantearse la hiptesis de que
bajos niveles de eficiencia administrativa y operativa del sector,
as como la alta atomizacin de entidades prestadoras de los
servicios de acueducto y alcantarillado (1,68 prestadores por
municipio), ha impedido que los crecientes recursos asignados
al sector desde 1994, los cuales se han triplicado en trminos

24
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

reales, se reflejen en aumentos sostenidos y proporcionales en las coberturas y la calidad del

servicio nacionales.
De hecho, se calcula que de las 830 prestadoras de servicios de acueducto y alcantarillado
registrados ante la SSPD, tan slo el 12% se ha constituido como Empresa de Servicio
Pblico, aunque la ley ordena que todas deban conformarse bajo dicha figura. De esta forma,
la mayora de municipios del pas ha optado por la figura excepcional de prestacin directa y
muchas comunidades se han organizado mediante otras figuras de excepcin, para prestar el
servicio de forma independiente. Esto impide explotar economas de escala en poblaciones
pequeas, y desarrollar esquemas regionales para la prestacin eficiente del servicio.
Las transferencias y las coberturas
El conjunto de medidas y el marco jurdico que tiene el sector de agua potable y saneamiento
bsico desde comienzos de los noventa, ha tenido un impacto importante en la cobertura. Sin
embargo, los crecientes recursos asignados al sector deberan haberse reflejado en mayores
coberturas a las observadas y que los resultados positivos se han concentrado en las zonas
urbanas de las ciudades grandes, con un rezago en cobertura y calidad en la zona rural y en
las reas urbanas de algunas ciudades intermedias y municipios menores.
En este sentido, es relevante analizar la forma como se han distribuido territorialmente los
recursos de las transferencias, la destinacin que se les ha dado y la relacin de los resultados
con algunos aspectos institucionales, con el fin de formular propuestas que permitan mejorar
su eficiencia y efectividad.
Al comparar las transferencias realizadas a los municipios para inversin en el sector de agua
potable y saneamiento bsico entre 1994 y 2005, con las necesidades iniciales de cobertura,
se encontr que a pesar de que los departamentos donde el promedio de coberturas era ms
bajo en 1996, recibieron en total ms recursos para inversin; esta relacin no es tan fuerte.
Esto podra indicar que existe espacio para disear la metodologa de transferencias a los
entes territoriales, con el fin de que se distribuyan los recursos con base en las necesidades
iniciales de ampliacin de coberturas.
Al hacer un anlisis de los recursos transferidos por habitante, con los avances obtenidos
en el aumento de las coberturas de los servicios de acueducto y alcantarillado, se encontr
que existe una relacin baja entre el cambio en las coberturas y los recursos asignados. Esto
quiere decir que en general los departamentos que ms recursos recibieron para inversin
en infraestructura de estos servicios, no lograron aumentos significativos en las coberturas.
Adems, los resultados son heterogneos entre departamentos, lo que pudo ser causado
porque los municipios utilizan los recursos de diferente forma.
Por otro lado, se encontr que las transferencias de recursos para inversin en el sector de agua
potable y saneamiento bsico por nuevo habitante atendido son diferentes entre departamentos.
Adems en algunos casos estas transferencias se encuentran por encima del costo unitario
estndar16, an sin tener en cuenta otras fuentes de financiacin como recursos propios o regalas.

16

Costos unitarios estndar del Banco Mundial (costo per-cpita de inversin): acueducto urbano = USD133,5; alcantarillado urbano = USD150; tasa de cambio utilizada: $2.300 por dlar.

25
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

As mismo, el rendimiento de las transferencias por nuevos habitantes atendidos, no presenta

una estrecha relacin con las necesidades de incrementos de cobertura. En este sentido, un
rediseo de la distribucin de los recursos del SGP para agua potable y saneamiento bsico,
debera balancear el criterio de las necesidades por coberturas con un esquema de incentivos
para mejorar la gestin de los municipios con relacin a la asignacin de los recursos y la
prestacin de los servicios en sus territorios.
Es posible concluir que las reformas al sector de agua potable y saneamiento bsico iniciadas
en la primera mitad de los noventa han sido positivas para el desarrollo del sector. En algunos
municipios y regiones se han aprovechado notablemente las ventajas que ofrece el nuevo marco
institucional. Sin embargo, muchas administraciones municipales han ignorado o utilizado
ineficientemente los instrumentos disponibles para cumplir con el mandato constitucional que
sobre ellas recae: el de asegurar la prestacin eficiente de los servicios de agua potable y
saneamiento bsico en sus territorios.
Un ajuste institucional necesario
Del anlisis realizado resulta evidente que es indispensable incorporar en la agenda de la salud
pblica del pas, las acciones y la poltica de agua potable y saneamiento bsico. En particular,
debe procurarse una mayor articulacin y coordinacin entre dichas polticas, especialmente
en el uso de los recursos disponibles de las transferencias (SGP), para potenciar los efectos
positivos de la mejora en las condiciones ambientales sobre la salud de la poblacin infantil.
Lograr coberturas de 100% requiere una asignacin importante de recursos para nuevas
inversiones en infraestructura, pero la sostenibilidad de dichas inversiones est sujeta a una
eficiente administracin de los sistemas. El problema en Colombia no es slo de tubos. Se
requiere una eficiente gestin que garantice que los recursos pblicos no se desven hacia
gastos operativos y de mantenimiento de las empresas, y por tanto es necesario que las
tarifas correspondan y reflejen los costos de prestacin del servicio y que las empresas del
sector, en ltimas, sean modernas y eficientes.
Subsanar las deficiencias que presenta el sector permitira mejorar y optimizar el proceso de
desarrollo urbano de nuestras ciudades, tambin deficiente, y mejorar la calidad de vida de los
colombianos ms pobres. Sin embargo, exige la formulacin de acciones que se enmarcaran
en tres tipos de instrumentos de poltica sectorial:
(i) Fortalecimiento de los programas de asistencia tcnica y capacitacin del Gobierno
Nacional con respecto a los instrumentos de regulacin y control, con el fin de buscar la
retroalimentacin para ajustarlos o innovarlos con el objetivo ltimo de que las personas
prestadoras brinden los servicios siguiendo los principios definidos en la ley, en particular,
los que tienen que ver con eficiencia y equidad.
(ii) Reformas estructurales de carcter normativo sobre el SGP del sector de agua potable
y saneamiento bsico y mayor coordinacin y articulacin con los recursos asignados al
sector salud.

26
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

2. Cmo han ejecutado los municipios las trasferencias de la Nacin

para agua potable y saneamiento bsico?

(Anlisis de una encuesta realizada por la Procuradura General de la Nacin en los

municipios)17

En febrero de 2005, la Procuradura General de la Nacin envi a todos los alcaldes del pas
una peticin para conocer la destinacin de las inversiones de recursos provenientes de las
transferencias de propsito general (Ley 715 de 2001) en agua potable y saneamiento bsico,
as como los rubros especficos en los que se realiz dicho gasto.
A esa peticin respondieron 632 municipios, de los 32 departamentos del pas. Al hacer un
anlisis detallado de esta informacin, se establecieron varias irregularidades en el manejo de
los recursos de inversin por parte de la mayora de municipios que respondieron la peticin.
A continuacin se hace un breve recuento de los principales hallazgos.
Para evaluar la pertinencia y la viabilidad de la inversin realizada con los recursos de las
transferencias con destino a agua potable y saneamiento bsico, se calcul la diferencia
entre el presupuesto apropiado por el municipio para invertir en este sector, y los montos
efectivamente ejecutados. Mediante un promedio se determin un comportamiento global por
departamento.
As, en la tabla siguiente, un monto mayor que cero indica que en promedio los municipios de
un determinado departamento dejaron de asignar recursos para la ejecucin de proyectos de
agua potable y saneamiento bsico. Es decir, apropiaron ms recursos para invertir en agua
potable y saneamiento de lo que efectivamente ejecutaron. Esto revela que la mayora de los
municipios de dicho departamento tienen rezagos presupuestales o muestran ineficiencias
en la asignacin de dichos recursos. Un monto menor que cero demuestra que la inversin
realizada es mayor a la cifra transferida por la Nacin, lo que
demuestra que hay municipios que recurren a otras fuentes de
financiacin, como recursos propios e ingresos por regalas o
tarifas, entre otros.
Los resultados del anlisis muestran que 513 municipios
(87% de los que respondieron la peticin) estn invirtiendo un
monto menor al que apropian para el sector de agua potable y
saneamiento bsico.
El mayor diferencial entre el monto apropiado y el realmente
ejecutado en inversin para dicho sector, lo presenta Atlntico,
que en promedio tiene 8,345 mil millones de pesos de diferencia
entre el monto asignado y el ejecutado para inversin, seguido
por Norte de Santander con un promedio departamental de
2,935 mil millones de pesos que dejaron de invertirse.

17

Los datos que fueron procesados para ste anlisis provienen de una encuesta realizada por la Procuradura General de la
Nacin Procuradura Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios mediante oficio de peticin N 3632 de febrero 1 de
2005. Los datos de apropiaciones y ejecucin se promediaron por departamento con el fin de obtener tendencias a ese nivel.

27
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

A estos departamentos le siguen Quindo, Cauca y San Andrs. Los municipios de Barranquilla
y Ccuta, capitales de Atlntico y Norte de Santander, son los que mantienen un mayor rezago
entre lo que apropian y lo que ejecutan realmente en inversin para el sector.
Adems, resulta preocupante que en la mayora de municipios que responden la peticin
se encuentran rubros que por ley no deberan estar incluidos dentro de la inversin en agua
potable y saneamiento bsico. Por ejemplo, la mayora de los municipios destinan los recursos
de inversin a reforestacin de cuencas, compra de predios, adecuacin de mataderos y
gastos de funcionamiento. Incluso hay municipios que gastan estos recursos en sentencias,
procesos judiciales y pago de servicios pblicos.
En 30 de los 32 departamentos persiste este comportamiento, los rezagos presupuestales o
en su defecto malas asignaciones (a otros rubros en inversin y otros gastos). Sin embargo,
en el departamento de La Guajira este comportamiento se revierte, ya que en promedio el
diferencial es de -42.390 millones de pesos, lo que indica mayores recursos invertidos que los
asignados por transferencias (SGP). Sin embargo, un poco menos de la mitad de la inversin
realizada en los municipios de este departamento se hizo en la compra y mantenimiento
de molinos de viento, adecuacin de escenarios deportivos y limpieza y mantenimiento de
frigorficos, lo cual no tiene nada que ver con lo establecido en la Ley.
El nico departamento donde en el promedio de sus municipios dicho diferencial es muy bajo
es Vaups, donde sin embargo, la mayor parte de esta inversin se hace en la proteccin de
cuencas hidrogrficas.
Los resultados de esta encuesta de la Procuradura comprueban la necesidad de realizar una
revisin a fondo de la forma cmo los municipios del pas realizan el gasto de inversin en el
sector de agua potable y saneamiento bsico. El objetivo de esta revisin sera lograr que los
recursos se ejecuten en su totalidad y sean invertidos en el aumento de las coberturas de los
servicios de acueducto, alcantarillado y recoleccin de residuos slidos y en el mejoramiento
de la calidad y la continuidad de estos servicios. Esta sera una forma de garantizar que el pas
alcance avances significativos en el acceso de toda la poblacin a estos servicios, los cuales
resultan vitales para el desarrollo de todos los habitantes, en especial de los nios, nias
y adolescentes, quienes resultan ms vulnerables a la convivencia en un medio ambiente
malsano.

28
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales

EVALUACIN TRANSFERENCIAS PARA INVERSIN MUNICIPAL EN

AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BSICO (LEY 715 de 2001)
PROMEDIO DEPARTAMENTAL DE LAS DIFERENCIAS
ENTRE EL MONTO APROPIADO Y EL EJECUTADO PARA INVERSIN
MUNICIPAL EN EL SECTOR

Departamento

Promedio diferencial entre

el monto apropiado y el ejecutado
($)

Atlntico

8,344,919,573

Norte de Santander

2,935,117,407

Quindo

970,371,070

Cauca

509,392,248

SanAndrs

368,305,388

Casanare

257,081,190

Amazonas

242,910,870

Risaralda

138,103,516

Putumayo

129,671,109

Magdalena

114,774,234

Guaina

106,487,692

Cesar

106,173,943

Nario

104,786,586

Cundinamarca

98,560,985

Choc

90,165,941

Santander

86,310,870

Valle

84,494,344

Sucre

82,632,778

Vichada

73,832,174

Tolima

73,346,602

Boyac

65,014,267

Huila

63,740,552

Crdoba

62,823,638

Meta

61,946,230

Arauca

61,598,987

Caldas

58,452,092

Bolivar

59,093,501

Guaviare

37,411,234

Caquet

18,426,943

Antioquia

8,200,172

Vaups

-1

Guajira

-42,390,682

29
La infancia, el agua y el saneamiento bsico en los planes de desarrollo departamentales y municipales