Nmero 6 junho/julho/agosto 2006 Salvador Bahia Brasil

BUROCRACIA E A REVOLUO GERENCIAL A

PERSISTNCIA DA DICOTOMIA ENTRE POLTICA E
ADMINISTRAO
Prof. Humberto Falco Martins
Mestre em Administrao Pblica pela
FGV/EBAP. Integrante da carreira de
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental. Professor-colaborador da
FGV/EBAP-Braslia.

Escrever sobre burocracia denncia e esperana. [...]Se precisamos

entender a burocracia, precisamos tambm aprender a super-la.
(BRESSER-PEREIRA & PRESTES-MOTTA, 1980)

Este ensaio trata essencialmente da integrao entre poltica e

administrao, atributo presente, desde os clssicos gregos, no ideal do bom
governo e questo central nas discusses contemporneas sobre a boa
governana. Pretendo, neste ensaio, analisar este atributo no contexto mutante
da burocracia contempornea, que tende a incorporar formas de organizao e
gesto pblica oriundas da chamada revoluo gerencial.
O texto est estruturado em cinco segmentos. Nos dois primeiros
segmentos busco delinear uma interpretao weberiana do problema central da
burocracia: a dicotomizao entre poltica e administrao. Este delineamento
baseia-se numa problematizao mais genrica, no contexto terico da
governana contempornea, e noutra mais especfica, no contexto da
modernizao da administrao pblica brasileira. Especificamente no primeiro
segmento proponho um quadro conceitual que visa a servir de referncia
anlise da integrao entre poltica e administrao. No terceiro segmento,
procuro desenvolver uma caracterizao da forma bsica de integrao entre
poltica e administrao de um modelo (ideal) de administrao pblica
preconizado pela revoluo gerencial, a partir de outros paradigmas de

administrao pblica reconstituidos da literatura de administrao pblica: um

ortodoxo, um liberal, outro empreendedor. No quarto segmento argumento que
os modelos de administrao pblica preconizados pela revoluo gerencial
apresentam, embora de forma diferenciada, o mesmo carter dicotomizante
entre poltica e administrao tpico da burocracia. Finalmente, no sexto
segmento ensaio algumas reflexes sobre a validade da revoluo gerencial,
e sua contribuio para a experincia brasileira, e sobre o advento de uma
revoluo ps-gerencial, principalmente no que concerne ao papel do
conhecimento cientfico no campo da administrao pblica na busca de
formas mais integrativas de poltica e administrao.

1.

O PROBLEMA DA BUROCRACIA

1.1.

RESGATANDO MAX WEBER DO PROBLEMA EPISTEMOLGICO

DA BUROCRACIA

Weber um eterno incompreendido. Sua sociologia to complexa e,

por vezes, contraditria, que torna impossvel a existncia de um
weberianismo. De fato, h weberianos, nunca weberianistas (CHACON, 1988).
Weber tem lugar cativo no pensamento sociolgico: forma, com Marx e
Durkheim, o trip do pensamento sociolgico. Nesta perspectiva, sua
contribuio ao domnio das cincias sociais em geral e da cincia poltica em
particular rica e relativamente bem explorada embora inesgotada. O
primeiro problema da burocracia de natureza epistemolgica: a sociologia
poltica de Weber raramente conta com uma apreciao organizacional
condizente com a sua complexidade. Isto se reflete, grosso modo, em duas
perspectivas: a da sociologia das organizaes e a da administrao.
Na perspectiva da sociologia das organizaes esto aqueles que se
basearam quer numa leitura predominantemente em alguns casos,
exclusivamente organizacional da relao de disfuncionalidade entre
organizao burocrtica (seus atributos morfolgicos) e fenmeno burocrtico
(burocracia enquanto forma de dominao racional-legal); quer os que (de
forma no excludente) se inspiraram na interpretao de Weber procedida por
PARSONS (1937) cuja leitura teria sido grandemente influenciada pela sua
prpria sociologia estrutural-funcional (LEIVESLEY e outros, 1994). Dentre
estes esto, principalmente, MERTON (1959), que explora na morfologia
burocrtica tpica uma tendncia ao deslocamento de objetivos em direo
regras, normas e interesses prprios; MICHELS (1949), que identifica uma
tendncia oligarquizao segregatria do poder intraburocrtico; VON
MISES (1944), que explora o carter anti-inovador, reforador do status quo,
da estrutura burocrtica; SELZNICK (1964), que denuncia o paradoxo da
organizao burocrtica, ou as influncias da organizao informal em torno
de seus objetivos prprios; GOULDNER (1954), que identifica uma relao
entre mecanismos de superviso e controle e uma tendncia acomodao
em torno padres mnimos; e CROZIER (1979), que desmascara o crculo
vicioso da burocracia, sua incapacidade estrutural em autocorrigir-se de forma
sistmica, ancorando-se em estratgias conservadoras e formalistas de
2

autoproteo. O problema comum destas perspectivas que se baseiam na

presuno de que existe um tipo burocrtico, um modelo tpico de organizao
burocrtica; aceitam como vlido o modelo utilizado por Weber, no raro
tomado como proposio normativa, e direcionam sua crtica inviabilidade
organizacional deste modelo tpico, tendencialmente auto-orientado. A crena
bsica de que o problema da burocracia essencialmente organizacional,
mesmo o problema poltico da burocracia organizacional, relacionado
morfologia burocrtica literalmente descrita por Weber e restrito aos limites
internos da organizao burocrtica.
Na perspectiva da administrao esto os autores que delimitam uma
escola weberiana no pensamento administrativo, inferem suas prescries
administrativas e, enfim, qualificam sua contribuio para o campo da
administrao. Assim, para KAST & ROSENWEIG (1970), Weber forma, ao
lado de Taylor e Fayol, o terceiro pilar da escola clssica da administrao;
ETZIONI (1976) o considera um precursor da escola estruturalista; MARCH &
SIMON (1967) incluem Weber no rol dos arquitetos da organizao formal, no
qual figuram anatomistas clssicos como Gullick e Urwick apesar de
reconhecerem que a burocracia comporta diferentes nveis de anlise; e
BLAU & SCOTT (1970) consideram Weber um precursor da escola clssica,
notadamente do princpio do one best way (o tipo-ideal burocrtico) para a
eficincia. Muitos tericos da administrao ainda consideram Weber, com
poucas variaes, o pai da burocracia (sic).
Estas duas perspectivas tm dois traos em comum: uma sistemtica
incompreenso da burocracia no contexto da sociologia poltica de Weber e
uma confuso acerca dos atributos epistemolgicos dos tipos-ideais. O
primeiro trao resulta numa compreenso organizacional da burocracia,
desconexa de uma viso da burocracia em Weber, no conjunto de sua obra.
Falham os socilogos das organizaes e os administradores ao tentar
conceituar a burocracia a partir da organizao burocrtica, porque antes de
mais nada, burocracia poder (BRESSER-PEREIRA & PRESTES-MOTTA,
1980).
O segundo trao apoia-se na confuso entre organizao burocrtica e o
tipo ideal descrito por Weber, que de recurso puramente metodolgico no qual
no cabe identificao com a realidade (FREUND, 1975), transformado em
modelo prescritivo (BERTERO, 1981). PARSONS (1937), alis, demonstra seu
descontentamento com o termo ao afirmar que a organizao burocrtica
descrita no tipo ideal no tem nada de ideal: se fosse ideal no seria tipo,
porque estes derivam-se da realidade emprica; se fossem tipos no seriam
ideais, porque estes derivam-se da pura abstrao. O tipo ideal burocrtico ,
alis, dos mais pobres utilizados por Weber: seus elementos podiam ser
encontrados na cincia da administrao alem de ento. A validade
epistemolgica deste recurso, largamente utilizado por Weber em outras
abordagens, no est em questo, seno sua utilizao para a compreenso
do fenmeno burocrtico.
O problema epistemolgico da burocracia, do qual Weber , at hoje,
vtima, que a burocracia, enquanto fenmeno de poder, prescinde de uma
3

organizao burocrtica tpica. Dito de outra forma, no h organizao

burocrtica tpica, seno aquela que se baseia, de uma forma bastante flexvel
no que se refere sua morfologia, num sistema formal-impessoal.

1.2.

O PROBLEMA POLTICO DA BUROCRACIA

O problema central da burocracia, segundo Weber, no organizacional

ou administrativo; poltico. Max Weber no fez teoria das organizaes; fez
sociologia poltica. O destaque da abordagem weberiana est onde a
burocracia se coloca no seu quadro de pensamento social (WRONG, 1970).
Weber foi pioneiro em apontar a problemtica da desintegrao entre poltica e
administrao na perspectiva do estado moderno. Segundo seu argumento, o
surgimento do estado burocrtico implicaria a renncia de responsabilidade
pela liderana poltica e na usurpao das funes polticas por parte dos
administradores. A questo por detrs desta problemtica o contraste, a
distino e a tenso entre a racionalidade substantiva da busca de interesses e
a racionalidade instrumental-formal do exerccio da autoridade.
O progresso da burocratizao na prpria administrao estatal um
fenmeno paralelo da democracia [...] Decerto devemos lembrar sempre que a
expresso democratizao pode ser enganosa. A prpria demos, no sentido de
uma massa inarticulada, jamais governa associaes maiores; ao invs disso
governada, e sua existncia apenas modifica a forma pela qual os lderes
polticos so selecionados e a medida de influncia que a demos, ou melhor,
que os crculos sociais em seu meio podem exercer sobre o contedo e
direo das atividades administrativas [...] Democratizao, no sentido aqui
pretendido, no significa necessariamente uma participao cada vez mais
ativa dos governados na autoridade da estrutura social. Isso pode ser um
resultado da democratizao, mas no necessariamente o caso [...] A
expresso, geralmente imprecisa, democratizao no pode ser usada aqui, na
medida em que entendida como a minimizao da capacidade governativa
do funcionrio pblico em favor do maior domnio direto possvel da demos,
que na prtica significa os respectivos lderes partidrios de demos. O aspecto
mais decisivo no caso o nivelamento dos governados em oposio ao grupo
dominante e burocraticamente articulado, que por sua vez pode ocupar uma
posio bastante autocrtica, tanto de fato quanto na forma [...] Da ter esse
processo significado um progresso da burocracia e, ao mesmo tempo, da
democratizao passiva [...] (WEBER, 1974:261-3).

Weber no prope uma teoria funcional da integrao entre poltica e

administrao. No nvel organizacional, acredita na superioridade tcnica da
burocracia, mais amparada no carter histrico-universal da racionalizao
instrumental, que nas caractersticas do tipo ideal burocrtico que utiliza. No
nvel poltico, a sociologia poltica de Weber aceita o conflito entre poltica e
administrao, razo substantiva e instrumental, fatos e valores, como
insolvel, embora passvel de equilbrio mediante o exerccio efetivo da
liderana poltica. No contexto da moderna democracia de massa, a
dicotomizao entre poltica e administrao um imperativo da escala e da
complexidade. A democracia de massas impe, ao contrrio da democracia
direta, que os governados influenciem as decises executivas de seus
4

governantes por meio da representao poltica. Fundamentalmente, a

sociologia poltica de Weber pe em evidncia os riscos da desintegrao entre
poltica e administrao, processo de inverso da racionalidade burocrtica,
cuja tendncia ao absolutismo burocrtico ameaa a legitimidade do estado.
Esse [...] problema parecia ser o maior aos olhos de Weber [...:] sob a
dominao legal, o exerccio dirio da autoridade fica nas mos da burocracia.
Mesmo o sucesso na disputa por votos, em debates parlamentares e nas
eleies legislativas pode resultar em nada se no for acompanhado de um
controle efetivo sobre a implementao administrativa. Quando no se
consegue tal controle, a burocracia usurpa o processo de deciso poltica de
acordo com sua tendncia fundamental ... de transformar todos os
problemas polticos em problemas administrativos (BENDIX, 1986: 338;
trecho negritado refere-se MANHEIM, 1949:105).

A despeito de sua morfologia organizacional, apenas incidentalmente a

burocracia em Weber compreendida no seu significado sociolgico original,
segundo o qual figura como uma forma moderna de dicotomizao entre
poltica e administrao, quer pelo isolamento da administrao em relao s
premissas valorativas da ao pblica, quer pelo seu reverso, a usurpao,
pela administrao, das funes polticas. Mas o problema poltico da
burocracia no a dicotomizao em si, mas a sua extenso e as suas formas
de integrao ou dicotomizao entre poltica e administrao, mais ou menos
funcionais relativamente governana. Esta questo se relaciona, certamente,
s formas organizacionais da burocracia, mas no est restrita ao seu domnio.

1.3.

A INTEGRAO ENTRE POLTICA E ADMINISTRAO

CONTEXTO DA GOVERNANA CONTEMPORNEA

NO

O cenrio da governana1 contempornea caracteriza-se por uma

espcie de influncia burocrtica sobre a prtica poltica e de influncia poltica
sobre a prtica burocrtica que no indicam, a princpio, uma integrao
funcional entre poltica e administrao, conforme sugerida por ABERBACH e
outros (1981), ao descrever um processo de politizao da administrao e
burocratizao da poltica como a consagrao de um padro de relaes
entre polticos e burocratas nas poliarquias contemporneas.
A desintegrao entre poltica e administrao verifica-se, primeiro,
porque a prtica da poltica burocrtica no repousa exclusivamente nos
atributos estruturais da mecnica democrtico-representativa, seno da
crescente predominncia decisria da burocracia inserida neste contexto
(LINDBLOOM, 1980). Segundo, porque tampouco a politizao da
administrao o resultado de novos critrios de relevncia assimilados e
1

A noo de governana aqui se emprega no sentido sugerido por MELO (1996),

conforme elaborado por HOLLINGSWORTH, SCHMITTER & STREECK (1993): totalidade de
arranjos institucionais incluindo regras e agentes que assegurem o cumprimento dessas
regras que coordenam e regulam transaes dentro e fora dos limites de um sistema
econmico.

processados pela burocracia pblica, conforme um padro de racionalidade

prtica e valorativa, mas o resultado de um processo em que a ao estatal
tpica do estado de direito, condicionada aos seus processos e imperativos
racionais-legais, torna-se crescentemente inconfivel (OFFE, 1984). Poltica e
administrao, ou sistema poltico-representativo e agncias de governo,
enquanto arenas institucionais, integram-se ou dicotomizam-se de diferentes
formas na medida em que competem ou cooperam tanto na identificao e
agregao de interesses da sociedade civil, quanto na formulao e
implementao das polticas pblicas. O DIAGRAMA 1 procura ilustrar este
quadro:

DIAGRAMA 1
RELAO POLTICA-ADMINISTRAO NO CONTEXTO DA GOVERNANA
CONTEMPORNEA

Estado
SISTEMA
P OLTICO

1
INTERESSES /

2
4

DEMANDAS DA
SOCIEDADE

Padro de
Interao PolticaAdministrao

POLTICAS
P BLICAS

1
AGNCIAS
GOVERNAMENTAIS

3
feedback

A questo, conforme se apresenta, estabelecer um padro de

interao entre poltica e administrao que atenda simultaneamente aos
requisitos de insero social e regulao poltica no alcance de nveis de
autonomia relativa que so negociados nas relaes contratuais (de
delegao ou representao de interesses) entre os principais atores da ao
pblica. Esta viso sistmica tanto da governana, quanto, inserida no seu
contexto, da integrao entre poltica e administrao, pode ser melhor
qualificada no mbito das abordagens do agente x principal e da
racionalidade tridimensional contraditria.
Na perspectiva do paradigma do agente x principal, segundo o qual as
transaes sociais entre atores na esfera tradicional do estado e do mercado
podem ser enfocados a partir de uma relao tipo contratado (agente) e
contratante (principal) (MELO, 1996), os requisitos de insero e regulao
figuram claramente. Primeiramente, so tratados enquanto interdependncia

sistmica de trs espcies de relao: entre estado (burocracia e sistema

poltico) e agentes econmicos (representado pelo crculo 1 no DIAGRAMA 1);
entre polticos e burocratas (crculo2); e entre cidados e polticos (crculo 3)
(PRZEWORSKI, 1996). Embora essencialmente interdependentes, estas trs
categorias de relaes, principalmente a entre polticos e burocratas,
representam trs vetores de um conflito por autonomia relativa entre os
principais atores com os quais a burocracia se relaciona (rea triangular qual
o crculo 4 est sobreposto no DIAGRAMA 1). A prpria autonomia do estado
tende a ser vista como uma resultante desta interao (PRZEWORSKI, 1995).
O modelo da racionalidade tridimensional contraditria, de OFFE
(1984), , para fins de explorao das relaes entre poltica e administrao,
anlogo-complementar ao paradigma do agente x principal. De acordo o
modelo de Offe, a ao administrativa correta uma resultante de trs vetores
de racionalidades contaditrias: conformao com o carter formal-legal do
estado de direito (burocracia); adequao s demandas da clientela (interesses
localizados da sociedade civil, ou insero); e adequao s concepes
polticas sobre valor (regulao poltica). Claro est, neste esquema, o requisito
de integrao entre poltica e administrao baseadas na autonomia relativa
inserida e regulada. A legitimidade da ao pblica repousa no processamento
desta tripla racionalidade.
Um aspecto da integrao entre poltica e administrao que estas
abordagens no esclarece a possibilidade de conflito entre insero social e
regulao poltica da autonomia burocrtica relativa. Trata-se da possibilidade
de um alto grau de autonomia incrustada (embedded autonomy) do ponto de
vista da capacidade governativa relacionada implementao de projetos de
desenvolvimento, caracterizada por um alto grau de cooperao de atores
privados (EVANS, 1989), mediante fraca superviso poltica. Nesse caso, a
ao pblica, embora inserida, torna-se dicotomizante.
Por outro lado, a questo da autonomia politicamente regulada mediante
baixa insero social est na base do equilbrio dinmico ao qual se referiu
EINSENSTADT (1978). Eisenstadt define o equilbrio burocrtico como uma
situao na qual a burocracia, dotada de um grau mnimo de autonomia,
atende ao interesse pblico quando est supervisionada por legtimos titulares
de poder. O que subjaz a esta viso de burocracia representativa o
requisito, exclusivo, da regulao poltica. O autor define, complementarmente,
duas situaes de quebra do equilbrio da regulao burocrtica: a
burocratizao, um ganho de autonomia pelo qual o interesse pblico
restrito por interesses prprios ou particularistas; e a desburocratizao, uma
situao tpica de perda de autonomia que leva captura do interesse pblico
por alianas subservientes essencialmente predatrias e parasticas firmadas
entre a burocracia e segmentos externos, da sociedade civil e do sistema
poltico. O plo da desburocratizao ilustra uma situao de insero
disfuncional, porque o que subjaz ao equilbrio burocrtico de Eisenstadt a
idia de que a regulao poltica autosuficiente para assegurar a legitimidade
dos sistemas burocrticos. Esta idia dicotomizante.

O aspecto mais relevante da integrao entre poltica e administrao

a necessria relao de funcionalidade recproca entre insero e regulao. A
regulao poltica sobre a burocracia um empecilho sua tendncia de autoorientao. A insero social, mediante a orientao para o usurio, uma
forma de equilbrio necessria regulao no apenas da burocracia, mas da
poltica e de sua influncia sobre a burocracia. Numa condio de equilbrio
burocrtico, de integrao entre poltica e administrao, ambas so
indissociveis. O DIAGRAMA 2 ensaia, num nico quadro de referncia, os
dois continua de anlise da burocracia no contexto da governana
contempornea: por um lado, a burocratizao da poltica e a politizao da
administrao e, por outro, os requisitos de insero e regulao:
DIAGRAMA 2
INTEGRAO POLTICA-ADMINISTRAO: AUTONOMIA REGULADA E
INSERIDA

(+)

AUTONOMIA
INSERIDA E
REGULADA

Burocratizao da Poltica

AUTONOMIA
DA POLTICA

CAPTURA

INTEGRAO

PARALISIA

INSULAMENTO
AUTONOMIA DA
ADMINISTRAO

(-)

Politizao da Administrao

(+)

DICOTOMIZAO

Os quadrantes representam formas tpicas de integrao/dicotomizao

entre poltica e administrao. Os eixos representam plos tendenciais. No
quadrante integrao caberiam, por exemplo dois tipos de integrao entre
poltica e administrao: um de integrao competitiva, caso tpico da
poliarquia presidencialista norte-americana, onde o congresso compete com e
influencia a administrao; outro de integrao cooperativa, caso das
poliarquias parlamentaristas europias, onde a administrao formada de
dentro do parlamento. O mesmo eixo comporta, conforme o esquema, no
sentido descendente, duas situaes tpicas de desintegrao: captura,
situao de pouca autonomia burocrtica e excessiva regulao poltica,
padro tipicamente clientelista; e insulamento, situao de excessiva
autonomia burocrtica e baixa regulao poltica, que pode resultar em autoorientao ou alianas esprias do tipo anis burocrticos. O quadrante
esquerdo inferior representa uma situao de paralisia, na qual a ao
burocrtica perde autonomia, no se insere e no est politicamente regulada.

O problema da burocracia a dicotomizao entre poltica e

administrao. O problema da dicotomizao entre poltica e administrao no
contexto da governana contempornea que as formas burocrticas
engendradas na sua operao falham no desenvolvimento de adequados
recursos organizacionais e institucionais de insero e regulao poltica. Com
efeito, boa parte das buropatologias vislumbradas pelos socilogos das
organizaes no sentido das disfunes oriundas da excessiva
burocratizao (CAIDEN, 1994) estavam referidas no regulao poltica
ou no insero social. Outro problema que estas buropatologias esto
localizadas mais fora do que dentro das organizaes burocticas, no em
decorrncia exclusiva da sua formatao organizacional, mas da forma pela
qual se relaciona com seu meio externo no contexto da governana. luz
deste requisito que suas formas organizacionais devem ser analisadas.

1.4.

O PROBLEMA DA ORGANIZAO PS-BUROCRTICA

A organizao ps-burocrtica tem sido colocada como uma promessa

de felicidade organizacional, de libertao dos efeitos da burocracia sobre
pessoas e sociedade, porque sua formatao organizacional seria ou poderia
ser diferente da aludida por Weber. Warren Bennis (1973) est dentre os
precursores desta idia j em 1966 na sua obra Changing Organizations,
reeditada em 1973 sob o ttulo de Beyond Bureaucracy. A idia,
invariavelmente baseada no mesmo argumento, fez escola: MOSHER (1971),
TOFFLER (1980) e DRUCKER (1985) aprimoraram-na, nesta perspectiva,
ressaltando a necessidade de organizaes mais flexveis, mais temporais
(adhocracia), mais adequadas dinmica ambiental de turbulncia, incerteza
e transformaes e ecologia humana. A tradio organizacional psburocrtica se baseou no falso pressuposto de que o problema da burocracia
era exclusivamente organizacional.
Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de sistema
social rgido, centralizado, que se amolda quase perfeitamente ao tipo ideal de
burocracia descrito por Max Weber. Para esses autores bastaria que o sistema
social se afastasse um pouco desse modelo, que se descentralizasse, que se
flexibilizasse para deixar de ser uma organizao burocrtica. [...] Todo sistema
social administrado segundo critrios racionais e hierrquicos uma
organizao burocrtica. Haver organizaes burocrticas mais flexveis ou
mais rgidas, mais formalizadas ou menos, mais ou menos autoritrias. [...]
Assim, a crtica administrativa, ao afirmar as fontes de ineficincia da
organizao burocrtica, ou ao afirmar que estamos passando para uma fase
de organizaes ps-burocrticas, na verdade, legitima ideologicamente a
burocracia, enquanto poder e dominao que . (BRESSER-PEREIRA &
PRESTES MOTTA, 1980:12-13; 224)

A utopia ps-burocrtica to intrincada quanto o dilema no qual

tradicionalmente colocada a burocracia e, sobretudo, mal interpretada, no
enfoque weberiano: ou se submete a burocracia instrumental ao controle
poltico, incrementando-se o exerccio da poltica, ou se cria uma burocracia
que no seja puramente instrumental, mas integrada e permeada pela

racionalidade do sistema poltico (regulao) e da sociedade (insero), no

pela sua prpria racionalidade alternativa esta timidamente explorada por
Weber apenas no que respeita regulao poltica, o que lhe rendeu a pecha
de pessimista e determinista. A utopia ps-burocrtica o sentido correto de
superao das disfunes burocrticas na sociedade burocrtica. O ideal de
liquidao da burocracia o ideal de uma burocracia articulada com a
racionalidade substantiva de forma funcional, o que no contexto da governana
democrtica significa insero e regulao.
Por outro lado, o fatalismo weberiano, ou a negao da utopia psburocrtica, consiste em se estabelecer um continuum conceitual entre a
inverso da racionalidade da ao burocrtica e o processo de racionalizao,
de carter histrico-mundial (OFFE, 1984), atribuindo-se burocracia um
pathos metafsico (GOULDNER, 1964). Com efeito, a m-leitura de Weber leva
ao erro recorrente de, alm de se considerar o tipo ideal burocrtico uma
receita para a organizao da mquina burocrtica independentemente de
condies externas peculiares, considerar a dominao burocrtica um critrio
estrutural irreversvel para as sociedades futuras, cuja transcendncia
independe de uma racionalidade integrativa superior.
Em resumo, a partir do significado de burocracia em Weber, uma
burocracia weberiana teria como atributo principal e necessrio o carter
dicotomizante entre poltica e administrao, entre racionalidade instrumental e
racionalidade poltica independentemente de sua morfologia organizacional.
Nesta perspectiva, a superao da crise da administrao pblica atravs de
uma alternativa pretensamente ps-burocrtica se restringe modernizao
das formas burocrticas enquanto burocracia, no se relacionando, como seria
recomendvel, ao equacionamento dialtico da questo, qual seja busca de
paradigmas de administrao pblica que integrem a racionalidade poltica e a
racionalidade instrumental numa racionalidade superior (GUERREIRORAMOS, 1983; 1981; OFFE, 1984), uma racionalidade inserida e regulada.
O problema da organizao ps-burocrtica que ela no existe
conforme proposta pela crtica exclusivamente administrativa. A construo
ps-burocrtica exclusivamente organizacional meramente esttica; tal como
a arte, uma promesse de bonheur. A organizao ps-burocrtica existe na
medida em que logra equacionar as disfunes polticas da burocracia no
contexto social, soluo que depende dos requisitos de insero e regulao.

2.

O PROBLEMA DA MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

BRASILEIRA

A dicotomizao entre poltica e administrao um trao distintivo da

moderniza da administrao pblica brasileira. A trajetria modernizante da
administrao pblica brasileira representa a tentativa de substituio da
administrao patrimonial pela burocrtica. Este processo tem sido marcado
pelas descontinuidades e contraditoriedades poltico-administrativas do estado,

10

que impuseram um carter dissociativo s tentativas de implementao de uma

burocracia pblica no Brasil.
O padro burocrtico brasileiro tem sido construdo segundo dois
requisitos dicotmicos: autonomia insulada, que se ope inserida; e
regulao autocrtica, que se ope regulao poltico-representativa.
Primeiramente, a gramtica do insulamento burocrtico tornou praticamente
possvel no apenas a construo burocrtica, mas a prpria construo
nacional e o desenvolvimento decorrente (NUNES, 1996). Segundo, a trajetria
da modernizao da administrao pblica brasileira revela, na perspectiva do
estado, uma difcil compatibilizao e uma relao de disfuncionalidade
recproca entre poltica e administrao, entre burocracia e democracia. Ora
tentou-se consolidar uma burocracia, racionalizando-se funcionalmente a
administrao, revelia da Poltica e custa da democracia, ora tentou-se
descaracterizar o carter funcional da burocracia pblica pretensamente at em
nome da democracia; ora obstaculizada, ora estimulada pelos agentes do
estado e da poltica nacional.

2.1.

A MODERNIZAO DASPEANA NO REGIME DO ESTADO NOVO

A implementao do Estado Intervencionista da era Vargas marca o

advento de um Estado Administrativo no Brasil (NASCIMENTO, 1967). O
Departamento Administrativo do Servio pblico, DASP, criado em 1938 a
partir do Conselho Federal do Servio pblico para ser o principal agente
modernizador, promoveu uma verdadeira revoluo na administrao pblica,
empregando tecnologia administrativa de ponta e profissionalizando o servio
pblico segundo o mrito. Este processo se refletiu na diferenciao de rgos,
no estabelecimento de normas reguladoras da ao estatal e empresarial e em
significativas mudanas organizacionais, aes e normas racionalizadoras de
mtodos e processos administrativos segundo os padres tipicamente
burocrticos ento em voga na literatura administrativa (WAHRLICH, 1983).
A crtica mais comum disfuncionalidade do modelo daspeano
concentra-se, todavia, no seu carter hermtico, de sistema insulado pautado
linearmente nos inputs do regime de Vargas sob boa carga discricionria. Uma
consequncia mais imediata a prpria hipertrofia do DASP no contexto do
Estado, extrapolando a funo de rgo central de administrao, ainda que de
cunho normatizador e executor direto, e assumindo caractersticas de agncia
central de governo com poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infraestrutura decisria do regime do estado novo (WAHRLICH, 1983). Como
consequncia, teria a ao do DASP criado um divrcio entre a administrao
e o quadro social e econmico, sem expresso poltica pela via democrtica
(CUNHA, 1963).
Efetiva ou no, do ponto de vista do desenvolvimento econmico gerado
a partir do Estado, a modernizao daspeana foi essencialmente dissociativa:
implementou um estado administrativo ao largo da poltica, em reao
poltica, embora o regime usasse de expedientes tpicos da velha poltica, tal

11

como o clientelismo (SCHWARTZMAN, 1987). O insulamento burocrtico

daspeano e o regime do Estado Novo constituiram-se, respectivamente, as
formas de autonomia insulada e regulao autocrtica neste perodo.

2.2.

A REDEMOCRATIZAO E O ADVENTO DA ADMINISTRAO

PARALELA

O perodo compreendido entre 1945 e 1964 representa o

desdobramento das estruturas institucionais do estado tendo como pano de
fundo o panorama poltico e o retorno democracia. O desmonte institucional
do Estado Novo, a tentativa de reintroduo do dirigismo estatal no novo
governo Vargas, a adaptao institucional s estratgias desenvolvimentistas
estatais no governo JK e os ajustes decorrentes da disfuncionalidade
burocrtica e da crise poltica e econmico-financeira do estado nos governos
Quadros e Goulart tm em comum a incapacidade ou inconvenincia em se
aumentar o nvel de racionalidade da administrao pblica pautadas numa
finalidade predominantemente clientelista.
O governo Dutra desmontou parcialmente o aparato governamental do
Estado Novo. Embora tenha desativado de pronto as estruturas ad hoc de
controle geradas a partir da guerra, sua inclinao liberalizante no dispensou
os antigos colaboradores de Vargas, necessrios operao das novas
mquinas estaduais, e a nova aparelhagem governamental, grandemente
aumentada e sob a influncia direta dos polticos (SKIDMORE, 1982).
De volta ao poder, Vargas ensaiou, em 1952, uma profunda reforma
administrativa, o que no implicava no soerguimento do DASP, seno
abarcava, em razovel amplitude, a organizao macro-governamental e
algumas questes estruturais relativas ao funcionalismo. No entanto, a reforma,
que chegou condio de Projeto de Lei, jamais foi posta em prtica, at
porque o imobilismo decorrente do seu ocaso o impediu de faz-lo.
Tendo como embrio as misses americanas no incio dos anos 40, o
modelo da planificao tem seu apogeu nos 50 anos em 5 do governo JK,
desfalecendo com o fracasso das reformas de base no governo Goulart. As
grandes transformaes no estado e na sociedade geraram uma maior
demanda sobre a mquina governamental pblica, impondo a adoo de
solues rpidas e geis (sob a forma de conselhos, grupos executivos e
comisses), que, sob o argumento da temporariedade, tornaram-se estruturas
paralelas aos rgos j existentes. Em que pesem as aes da Comisso de
Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) e da Comisso para a Simplificao
Burocrtica (COSB), ambas de 1956, voltadas racionalizao de mtodos e
processos administrativos, havia um marcante hiato entre os propsitos do
estado desenvolvimentista e suas estruturas ad hoc e a condio operacional
da burocracia permanente (IANI, 1977). Fundamentalmente, a dinmica da
poltica nacional nesse perodo, no pleno exerccio da democracia, abriu
espao para a barganha instrumental, atendendo s convenincias polticas de
empregar e nomear para compor e coligar, prticas que resultaram em

12

crescimento de rgos e quadros e destruio do sistema do mrito, fazendo

predominar uma racionalidade de barganha poltica clientelista (LAMBERT,
1970).
O governo Quadros concentrou-se programaticamente em dois
principais pontos crticos: o funcionalismo e o esquema adocrtico implantado
por JK (SKIDMORE, 1982). Esta estratgia, fortemente influenciada pela
personalidade do presidente Quadros no contribuiu, todavia, para a efetiva
realizao de reformas estruturais, at mesmo devido brevidade de seu
mandato.
No governo Goulart, a comisso Amaral Peixoto (posteriormente
transformada em ministrio extraordinrio) foi criada para propor diretrizes de
um processo de reforma administrativa, com o propsito de promover um
ajuste volta do regime presidencialista. As recomendaes da referida
comisso foram de grande valia, mas no perodo seguinte. Analogamente s
reformas estruturais propostas no governo Goulart, a reforma administrativa
no se realizou.
Este perodo representa mais uma etapa do padro dicotmico de
modernizao. A autonomia insulada da administrao paralela contrastava
com a paralisia regulada da administrao tradicional. No obstante a
administrao paralela tenha logrado, em muitos casos, insero social, a
regulao qual a burocracia paralisada foi submetida requer qualificao. A
redemocratizao no resultou em regulao poltica sobre a burocracia, seno
na regulao fisiolgica e clientelista. O sistema administrativo estatal esteve,
neste perodo, aberto s influncias da poltica representativa, desinteressada
na regulao poltica dos esforos modernizantes e interessada quer em
negociar os resultados das instncias mais modernas, quer em lucrar com a
paralisia das mais atrasadas.

2.3.

O REGIME MILITAR
DESENVOLVIMENTO

SUA

ADMINISTRAO

PARA

Um dos compromissos bsicos do regime implantado em 1964 era o

melhoramento da maquinaria da administrao pblica. O Decreto Lei n 200,
marco inicial deste movimento, estabeleceu uma radical reestruturao na
administrao pblica Federal, baseada em princpios como planejamento,
organicidade, centralizao decisria e normativa; e desconcentrao
(descentralizao funcional, no texto legal), notadamente por intermdio da
administrao indireta, quer para atuar em setores produtivos da economia,
quer para o cumprimento, com mais flexibilidade, de funes tpicas de estado.
As reformas iniciadas em 1967 visavam a operacionalizar o modelo de
administrao para o desenvolvimento, baseado na consolidao burocrtica
de um estado forte, voltado para o desenvolvimento econmico, cuja
caracterstica principal foi o predomnio da racionalidade funcional, emanada da
tecnoestrutura indispensvel manuteno do regime autoritrio, cujo vis

13

dissociativo consistia na predominncia do planejamento econmico como

ncleo decisrio de governo e no crescimento desordenado da burocracia
governamental indireta (BERTERO, 1984; RAMOS, 1981). As estruturas de
planejamento especializaram-se em formular planos e perderam a noo
poltica do planejamento, necessria a sua eficcia. J o crescimento
desordenado da administrao indireta tornaria virtualmente impossvel a
retomada do controle governamental, quer mediante o regime de superviso
ministerial, quer mediante a instituio de mecanismos de controle econmicofinanceiro atrelados ao planejamento (LIMA Jr. & ABRANCHES, 1987).
Este perodo representou uma inequvoca racionalizao funcional da
administrao pblica, embora concentrada na administrao indireta, e
portadora de disfuncionalidades prprias. O fato que neste perodo o
aparelho do estado sofreu um vigoroso processo de modernizao
administrativa, graas ruptura que promoveu entre poltica e administrao,
atributo do modelo decisrio tecnocrtico e pelo controle dos meios de
produo pela tecnoburocracia. A prpria noo de tecnoestrutura supe uma
relao funcional entre estado e sociedade alheia poltica, em parte, pelo
espao preenchido pela fora do regime, em parte devido a um processo de
esvaziamento da elite poltica (BRESSER-PEREIRA, 1977a e 1977b;
MARTINS, 1974; COLLIER, 1982). As altas taxas de crescimento, por seu
turno, davam legitimidade ao sistema autoritrio: O povo, desiludido com os
erros e com o oportunismo dos polticos, parecia resignar-se, pelo menos
temporariamente, com o domnio dos tecnocratas sob tutela militar
(SKIDMORE, 1988: 388).
O desenho institucional tecnocrtico implementado pelo regime militar foi
essencialmente dicotomizante. Por um lado, insulou o Estado da poltica,
estabeleceu um padro de regulao tecnocrtica. Por outro, e como
consequncia, no logrou preserva-lo da prpria influncia patrimonialista
tecnocrtica, que atravs de formas como a dos anis burocrticos e
estratgias de ganhos crescentes auto-orientados (rent seeking) representaram
um padro de autonomia insulada mediante insero auto-orientada.

2.4.

A NOVA REPBLICA E A ERA DA DESMODERNIZAO

Esta fase inicia-se com o advento da Nova Repblica, e estende-se ao

final do governo Itamar Franco, na qual inicia-se um acentuado processo de
deteriorao da administrao pblica, decorrente no s de disfunes
herdadas do modelo tecnocrtico, mas, principalmente, do efeito deletrio da
poltica patrimonialista sobre a administrao pblica presente tanto na
incapacidade ou na inconvenincia em se restabelecer a racionalidade
funcional do sistema quanto na implantao de padres de irracionalidade
poltica com finalidades patrimonialistas.
A nova repblica herda um modelo tecnocrtico de administrao
pblica que dava sinais de exausto, no apenas pela inexperincia em lidar
com a racionalidade da poltica e dos polticos, mas cujas condies de

14

operao eram decrescentes. O que estava em jogo era, ademais, no apenas

a transio poltica, mas uma transio do poder patrimonial, onde as alianas
que suportavam os anis burocrticos passariam por uma reviso poltica. Os
desafios de resgatar a capacidade da burocracia pblica em formular e
implementar polticas sociais e direcionar a administrao pblica para a
democracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administrao
pblica um instrumento de governabilidade, loteando reas e cargos em busca
do apoio poltico necessrio superao das dificuldades da instabilidade
poltica da transio. As promessas e as insubsistentes tentativas de se
reformar a administrao pblica, num perodo de fragilidade das instituies,
incertezas e, sobretudo, imaturidade poltica, cairam por terra atravs do jogo
fisolgico.
Paralelamente, o avano da crise econmica imps a prtica de ajustes
conjunturais na economia e a adoo de um modelo de ajuste do setor pblico
de natureza predominantemente fiscal que resultou numa fase de intensa
desmodernizao, ou seja, uma quase completa desarticulao do sistema de
formulao e implementao de polticas pblicas, sucateando a intelligentsia
administrativa do Estado e o patrimnio social constitudo em perodos
anteriores, parcialmente dilapidado pelas polticas compensatrias de cunho
populista e demaggico (SANTOS & RIBEIRO, 1993).
Houve, no governo Sarney, um peso relativo maior das polticas sociais
na ao governamental mas a tentativa de implantao de um Estado Social no
Brasil, estampada principalmente na Constituio de 1988, foi mal sucedida
(VELLOSO, 1994). A incapacidade ou a inconvenincia de se reformar a
administrao foi, sobretudo, poltica, agravada pela instituio de casusmos
constitucionais que desorganizaram o sistema de carreira, a previdncia do
servio pblico, sua estrutura e seu regime funcional.
O governo Collor herdou os escombros da mquina estatal dilacerada
pela prtica patrimonialista da Nova Repblica, cuja reconstruo era item
programtico de governo. A reforma administrativa do governo Collor fechou-se
ao debate poltico, foi formulada mediante um baixo grau de consenso social e
implementada de maneira autoritria, inconsequente e combativa (NUNES,
1992). O lema de moralizao do servio pblico foi rapidamente
desmoralizado por evidncias de privatizao do estado no bojo da maior
estrutura patrimonialista da histria da repblica, o esquema PC. No obstante
disfuncional, a reforma Collor foi dissociativa, avessa poltica, embora o final
do governo Collor tenha sido marcado por uma fase de intensa barganha
instrumental com segmentos partidrios em busca de apoio.
A reforma administrativa do governo Itamar Franco caracterizou-se,
inicialmente, pela reverso da reforma administrativa Collor, o que implicou na
reorganizao da macro-estrutura governamental nos moldes da Nova
Repblica, inclusive no que se refere finalidade de barganha poltica por
escales de governo. Fundamentalmente, o governo Itamar Franco manteve-se
incapacitado de iniciar um processo de ajuste estrutural na administrao
pblica, onde a barganha instrumental fortalecia-se pelos momentos delicados
do impeachment.
15

Neste perodo de redemocratizao o insulamento tecnoburocrtico deu

lugar ao poltico-corporativo, baseado em alianas poltico-partidrias
perfeitamente encaixadas na prtica fisiolgica em busca de recursos e
influncia sobre a administrao pblica. Por outro lado, uma aliana
patrimonialista com a burocracia mida se deu pela via do corporativismo, num
ambiente marcado pela crescente politizao do servio pblico e,
consequentemente, pela conquista de privilgios condizentes com a condio
de estamento, categoria e classe social, mas no com a racionalidade
burocrtica das carreiras. As tentativas de modernizao da administrao
pblica, notadamente no bojo do plano Collor, foram alheias, seno contra, a
poltica, indistintamente se se tratasse de poltica fisiolgica ou da poltica
decorrente da democracia. Em ambos os casos verifica-se o fenmeno da
dissociao entre poltica e administrao pblica no ambiente democrtico: o
padro de regulao poltica foi essencialmente fisiolgico e clientelista; o
padro de insero foi essencialmente corporativo, auto-orientado.

2.5.

O
CARTER
DICOTMICO
DA
ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

MODERNIZAO

DA

A trajetria modernizante da administrao pblica brasileira representa,

nas palavras de Simon Schwartzman,
um difcil dilema, que colocaria de um lado a administrao racional e tcnica,
associada aos regimes fortes e autoritrios, e de outro a administrao
politizada, deficiente e desmoralizada, que pareceria ser um atributo da
democracia e da participao social (SCHWARTZMAN, 1987:58).

O atual estgio de percepo e interveno a respeito da crise do estado

tem suscitado a proliferao de alternativas de reconstruo e evoluo
burocrtica no ambiente democrtico. A administrao pblica brasileira est
diante de uma oportunidade nica na sua trajetria: modernizar-se na
democracia. Isto implica no grande desafio de se integrar meios de regulao
poltica com meios de insero social. No obstante, o debate acerca das
alternativas emergentes no tem se intensificado com os necessrios vigor e
aprofundamento tanto no plano acadmico quanto no poltico.
Se por um lado, os atributos instrnsecos e as tecnicalidades de modelos
e estratgias de inovao gerencial no setor pblico so exaltados pelos seus
segmentos propositores, por outro, algumas questes bsicas tm
permanecido apagadas no terreno da crtica construtiva: em que extenso a
busca da excelncia burocrtica ou ps-burocrtica conforme atualmente
proposta pode afigurar-se dicotomizante? Em que extenso a busca de
modelos no estatais de formulao e implementao de polticas pblicas, em
especial aqueles que se colocam no mbito do terceiro setor (pblico noestatal) estaro ou devero estar imunizados contra as influncias da poltica,
embora socialmente inseridos? Como equacionar os requisitos de regulao
poltica e insero social no atual contexto da governana brasileira?
Respond-las algo complexo e requer consideraes em casos especficos

16

o que no se insere nos propsitos deste trabalho. Mas buscar melhor

enunci-las possvel e necessrio efetiva implementao das inovaes
gerenciais propostas.

3.

MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA: UMA TENTATIVA DE

CARACTERIZAO DA REVOLUO GERENCIAL

Os modelos de administrao pblica apresentados a seguir so

reconstituies a partir da literatura corrente em administrao pblica, cujos
dois primeiros esto sugeridos em STILLMAN (1991). Minha inteno
caracterizar um modelo ortodoxo que tem sido objeto de crtica e
transformaes mediante a implementao de dois outros, um liberal, outro
empreendedor. A presente anlise crtica no procura recus-los ou sugerir a
extenso da sua aplicabilidade: os modelos reconstitudos so construes de
tipos ideais. O objetivo de sua elaborao e contraposio meramente
analtico: refletir sobre a orientao e o arcabouo de um contexto de
modernizao da burocracia verificado na prtica, a chamada revoluo
gerencial.

3.1.

UMA VISO ORTODOXA DA ADMINISTRAO PBLICA

A viso ortodoxa da administrao pblica a que mais se aproximou

originariamente da concepo do tipo ideal utilizado por Weber, embora tenha
evoludo no que respeita a sua morfologia. Tende a prescrever reformas
centradas no emprego e aprimoramento de meios como fatores de eficincia
para o fortalecimento institucional de organizaes e poderes. (OTOOLE,
1984) A viso ortodoxa da administrao pblica remonta s primeiras
iniciativas de se estruturar a administrao pblica americana, por volta de
1870, como reao ao patrimonialismo, e, posteriormente, em 1939 pela
comisso Brownlow, o que assentou as bases do welfare state norte americano
contemporneo e alcanou slida tradio na disciplina. (ROSENBLOOM,
1971) Seu patrono poderia ser Woodrow Wilson, taxativo em afirmar que
questes administrativas no so questes polticas (WILSON, 1887), seguido
pelos fundadores da administrao pblica moderna, a partir das obras de
Luther Gulick, Louis Brownlow e Leonard White, e aperfeioados por diversos
autores contemporneos, dos quais destacam-se Paul Volcker, Robert
Denhardt, Edward Jennings, Robert Reich, Steven Cohen, James Stever e
Charles Goodsell.
O pensamento ortodoxo tem evoludo no sentido de prescrever reformas
visando consolidao de uma administrao pblica atuante, baseada na
expanso efetiva do estado e na construo de instituies fortes (institution
building) para maximizao de respostas aos desafios sociais, com as
seguintes caractersticas:

17

y controle federal central sobre as atividades de planejamento,

coordenao, direo, formulao e implementao de polticas
pblicas;
y nfase no aumento global da capacidade de implementao de polticas
nas vrias esferas do estado;
y preenchimento de cargos-chave por funcionrios de carreira,
profissionais especializados, treinados e equipados com tecnologias
gerenciais e mtodos e dotados de recursos oramentrios;
y nfase na capacidade gerencial do servidor pblico como incentivo
inovao;
y limitao na interferncia poltica sobre a administrao, mediante
contratos de gesto flexveis, inclusive por meio de arranjos
organizacionais experimentais;
y responsabilidade da base para o topo, versus direo do topo para a
base.
y nfase nos cidados usurios e clientes;
y prioridade na administrao de cargos e salrios pblicos;
y incremento dos programas de recrutamento em plos de excelncia
profissional;
Do ponto de vista organizacional, trata-se de uma proposta de aumento
da produtividade do executivo federal, cujo principal aspecto a nfase na
slida construo institucional de organizaes estatais para o aprimoramento
da gesto pblica. Os tericos desta vertente desenvolveram, ao longo das
ltimas seis dcadas, um vasto arsenal tcnico e metodolgico centrado no
aumento da eficincia dos sistemas burocrticos pblicos.

3.2.

UMA VISO LIBERAL DA ADMINISTRAO PBLICA

Uma viso liberal da administrao pblica contrape-se viso

ortodoxa no sentido de que prope um modelo de administrao pblica
baseado na lgica do mercado. No nvel micro-organizacional, reduz a utilidade
das organizaes pblicas a finalidades de mercado, quer no sentido
macroeconmico, quer no que respeita avaliao da relao custo-benefcio.
Prope o aumento da capacidade de julgamento poltico do burocrata, mas
enfoca a questo tica da burocracia sob a tica da conformao s
orientaes poltico-partidrias.
No plano macro-organizacional, baseia-se na adequao do
equipamento administrativo do estado s finalidades mnimas do estado de
direito, seguindo valores polticos dominantes. A proposta liberal de

18

administrao pblica inverte a viso de burocracia pblica e subverte-a

lgica do mercado, posicionando-se contra o estado.
Seus princpios inspiram-se no ideal de interveno estatal dos
economistas clssicos e dos adeptos da chamada teoria da escolha pblica
(public choice), inspirados na filosofia liberal de Adam Smith e no pensamento
econmico da Escola Austraca do sculo XIX. Este pensamento onde
atualmente destacam-se as correntes monetarista e neoliberal, dentre os quais
incluem-se, principalmente, Milton Friedman, George Stigler e Gary Becker e
os principais tericos da escolha pblica, James Buchanan, Gordon Tullock,
William Niskanen e Vincent Ostrom atingiu sua notoriedade mxima nos
meios acadmicos e polticos dos anos 80, perodo ilustrado com evidncias
empricas como a queda do mundo socialista e a crise do welfare state.
Esta abordagem partiu de uma imagem altamente negativa da
burocracia pblica: negligncia ao interesse pblico; excesso de gastos;
desperdcio; falta de interesse direto do funcionalismo na obteno de
resultados; monoplio de funes; adoo, pelos burocratas, das polticas mais
convenientes aos seus interesses prprios; etc.... Prescrevem um modelo de
modernizao baseado na imposio de severos limites ao pblica, numa
clara tentativa de conter, no superar a patologia burocrtica que denuncia.
So as seguintes as caractersticas de seu modelo:
y reduo do tamanho do estado, via privatizao, terceirizao e
voluntarismo;
y descentralizao e desconcentrao da esfera federal para a estadual e
municipal;
y desregulamentao radical;
y forte liderana poltica do topo para a base;
y extrema lealdade programas de governo;
y preenchimento de cargos-chave da administrao por indicados
compromissados com a agenda poltica partidria, em vez de
funcionrios de carreira;
y papel tecnicalista do administrador pblico: restrito tarefas
administrativas, como administrao de contratos, servios e normas;
y emprego de tcnicas de administrao por resultados nas instncias de
execuo, como administrao por objetivo, prmios e incentivos de
produtividade; e
y processo decisrio centrado em anlises de custo-benefcio.
Do ponto de vista meramente gerencial, este modelo se destaca pela
nfase nos resultados e o carter questionador da gesto pblica sobre os
custos e os benefcios das opes pblicas, para quem e qual interesse pblico
19

os benefcios esto direcionados. Por outro lado, compreende aspectos

polmicos: a) estilo gerencial autoritrio e hierarquicamente rgido; b) ocupao
de cargos-chave segundo critrios sobretudo polticos; c) desestmulo
administrao
participativa;
e
d)
sndrome
da
privatizao
e
desregulamentao, que pode levar omisso em reas onde a ao pblica
necessria.
Mas a crtica principal que este modelo parece se colocar contra o
estado, bem como colocar a poltica contra a administrao pblica, tamanha
sua crena fatalista na impossibilidade de os sistemas burocrticos tornaremse instncias capazes de promover a vontade poltica de uma maneira mais
integrada e funcional.

3.3.

UMA VISO EMPREENDEDORA DA ADMINISTRAO PBLICA

Um terceiro modelo de administrao pblica alcanou, de uma forma

incisiva, lugar central nas discusses acadmica e poltica no campo da
administrao pblica nos anos 90. O empreendedorismo pblico baseia-se na
prescrio de tcnicas originariamente empresariais, tais como reengenharia,
gesto da qualidade total, redimensionamento etc., gesto de organizaes
pblicas. Abordagens originariamente empresariais, inclusive qualidade e
reengenharia, so recomendadas ao ambiente da administrao pblica
baseadas no argumento de que h presses crescentes para o aprimoramento
dos servios e a reduo de despesas, mediante restries oramentrias.
(DOBYNS & CRAWFORD-MASON, 1994) So, com efeito, instumentais com
potencial racionalizador, embora sua eficcia em cenrios organizacionais
pblicos carea de avaliao, adaptaes de contexto, e controle finalstico.
O exemplo mais popular a proposta de reinveno do estado, um
compndio de empreendedorismo pblico. Osborne & Gaebler proclamaram a
reinveno do estado baseados na superao da era progressiva do estado
americano, onde se verificou a implantao do modelo ortodoxo de
administrao pblica. A nova era, ps-progressiva, se caracteriza pela
competio global, pela integrao da comunicao, pela economia centrada
na tecnologia e em nichos de mercado, caractersticas, segundo os autores,
incompatveis com a lgica operacional da burocracia tradicional. Sugerem,
ento, um novo modelo de governana, centrado na produo de bens e
servios pblicos de alta qualidade, orientados para os clientes de uma
maneira empresarial, segundo estes dez princpios (OSBORNE & GAEBLER,
1994):
y preferncia alternativas de produo externa de bens e servios:
terceirizao, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo etc.;
y gesto participativa de programas e projetos com clientes;
y estmulo competio interna e externa;

20

y desregulamentao interna, simplificao organizacional e clarificao

de papis e misses;
y avaliao e financiamentos baseados em resultados;
y imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas
de preferncias e atitudes, treinamento de atendimento e formulrios de
sugestes;
y criao de centros de resultados financeiros, promovendo ao pblica
rentvel;
y anteviso estratgica de servios;
y descentralizao e desconcentrao: controle hierrquico versus
autoridade, desenvolvimento de equipes (team building), gesto
participativa, cooperao trabalhadores-gerentes, crculos de controle de
qualidade e programas de desenvolvimento gerencial; e
y atingimento das finalidades governamentais atravs da reestruturao
do mercado.
Por um lado, esta viso de estado empreendedor se constitui uma
alternativa crtica ao modelo liberal de administrao pblica minimalista,
porque prega um estado atuante, uma administrao pblica ativista, cujo
alcance , todavia, inspirado por critrios de eficincia empresarial. Por outro
lado, o paradigma do empreendedorismo pblico se coloca como uma
alternativa crtica ao modelo burocrtico ortodoxo, porque prescreve, em larga
e irrestrita escala, mtodos e tcnicas de administrao de empresas. No
mbito micro-organizacional, prope a adoo de tecnologia gerencial de
ponta. No mbito macro-organizacional, prescreve um setor pblico como
empreendedor seletivo, baseado nos critrios empresariais, at mesmo
competitivos dentre si e com o setor privado.
Tomada no seu conjunto, a proposta de Osborne & Gaebler um
composto de velhas e novas, boas e ms idias rotuladas coletivamente de
governo reinventado (GOODSELL, 1993). Do ponto de vista gerencial,
engloba dvidas relativas aos limites entre autonomia, participao e
responsabilidade, entre competio e paralelismo, entre liberdade e suspeita,
entre cidados e consumidores, entre direitos e escolha, entre interesse pblico
e viabilidade de mercado. Fundamentalmente, um problema bsico do
empreendedorismo pblico o elevado risco de empresarizao da
administrao pblica, conforme proposto por Osborne & Gaebler. Afinal, o que
se d com base no contexto local onde a distncia entre cidado e
consumidor menor torna-se, segundo sua crtica mais recorrente,
irreconcilivel com a democracia numa escala federal, porque peca em captar
a verdadeira dimenso poltica do estado quando reduz o carter finalstico de
sua ao utilidade de mercado (TERRY, 1993; HART & SCOTT, 1982;
GIBBS, 1994; MOE, 1994).

21

3.4.

UMA RECONSTITUIO DA
REVOLUO GERENCIAL

ADMINISTRAO

PBLICA

DA

HOLMES & SHAND (1995), apresentam uma caracterizao genrica

dos modelos de administrao pblica da revoluo gerencial: a)carter
estratgico ou orientado por resultado do processo decisrio;
b)descentralizao; c)flexibilidade; d)desempenho crescente; e)competitividade
interna e externa; f)direcionamento estratgico; g)transparncia e cobrana de
resultados (accountability); etc. Mas uma caracterizao mais criteriosa requer
a identificao de elementos dos trs arqutipos de administrao pblica
reconstitudos anteriormente no contexto da revoluo gerencial.
A revoluo gerencial um conjunto de respostas e questionamentos
crise do estado conforme se afigurou na Gr Bretanha e Estados Unidos nos
anos 80. A caracterizao padro da crise do estado engloba alguns pontos
recorrentes que se interrelacionam em diferentes medidas: a)fim do
desenvolvimentismo ps-guerra, pelo fim de Bretton Woods, as crises do
petrleo, as crises de liquidez e a instabilidade do mercado financeiro
internacional, os novos requisitos de integrao competitiva da globalizao
etc.; b)crise do welfare state keynesiano, pelas disfunes e desvantagens da
interveno estatal na garantia do bem-estar ou da estabilidade econmica,
relativamente aos atributos do mercado, conforme defendido pelas correntes
de inclinao neoliberal a partir dos anos 70; c)disfunes burocrticas ou crise
do modo de implementao estatal de servios pblicos; e, dentre outras,
d)ingovernabilidade: sobrecarga fiscal, excesso de demandas e crise de
legitimidade.
O sucedido na Europa e nos Estados Unidos previamente revoluo
gerencial se enquadra na macro-referncia acima. A Inglaterra, em particular,
consolidara um padro de welfare state de carter universalista e um padro de
administrao pblica de orientao mais ortodoxa Whitehall, que, j entre
1966 e 1968, segundo a Comisso Fulton, apresentava disfuncionalidades.
Experimentava, ademais, uma aguda mudana demogrfica que
sobrecarregaria o estado (ricamente demonstrada por POLLITT, 1990) e um
debate poltico que culminou com a ascenso dos conservadores e suas
prticas reformistas, inicialmente mais desestatizantes rolling back the
state que racionalizadoras. Os Estados Unidos, que consolidaram um padro
residual de welfare state mas um slido padro de warfare state e de
burocracia federal se debatiam com questes semelhantes, mas cujas
respostas liberais foram de cunho ainda mais descentralizantes. A revoluo
gerencial eclodiu neste contexto bastante sumariado.
As respostas administrativas a esta situao foram, todavia, diferentes
nos casos da Gr Bretanha e dos Estados Unidos. No contexto ingls
sucederam-se trs categorias de solues administrativas: o gerencialismo
puro, o consumerism e o modelo do Public Service Oriented (PSO). O
gerencialismo puro, mais desestatizante que racionalizador, consistia na
reao inicial crise do estado ingls, parte de uma estratgia de eficincia
22

centrada no aumento de produtividade e na reduo de custos e de pessoal.

Visava a estabelecer uma definio de responsabilidades de funcionrios e
organizaes pblicas, suas misses e objetivos. Fundamentalmente, apoiavase numa tica de valorizao do custo dos recursos value money. Dentre as
aes prticas do gerencialismo puro figuram a racionalizao oramentria,
avaliao de desempenho, administrao por objetivo descentralizao e
delegao de autoridade. Dentre as principais crticas que se colocam ao
modelo esto a desateno efetividade, decorrente do foco na eficincia
que rendeu, inclusive, o rtulo de neo-taylorista e a despolitizao das aes
estatais (POLLITT, 1990).
O consumerism consistiu numa segunda resposta, uma reorientao do
gerencialismo puro mais voltada racionalizao tendo como ponto central a
questo da satisfao das necessidades dos cidados/consumidores de
servios pblicos. A nfase deste modelo uma estratgia de qualidade, a ser
controlada pelo programa Citizens Charter, cujos resultados apoiava-se em
medidas tais como descentralizao, estmulo competitividade, modelos
contratuais flexveis e direcionados para a qualidade. O problema bsico que
se colocou com relao a este modelo foi o conflito entre interesses do
consumidor e do cidado, que envolve limites da cobrana de resultados
(accountability), questes de equidade e efeitos perversos da competitividade
como os efeitos soma zero.
Estas crticas motivaram a concepo de um terceiro modelo no
tipicamente gerencial, que prega a reconstruo da esfera pblica, sob a
denominao de public service oriented. Ao contrrio dos anteriores, que se
concentravam no como? da ao estatal, este modelo preocupa-se no o
que?. Dessa forma, prope uma revalorizao da poltica na definio das
finalidades estatais, aumento da accountability, participao, transparncia,
equidade e justia. Este movimento baseia-se numa viso coletiva do cidado,
enfoca a esfera pblica como um locus de aprendizado social e prega o
aprimoramento da cultura cvica do cidado, burocrata e poltico. O que mais
interessante, que ao mesmo tempo em que procura retomar o conceito
clssico de pblico, no descarta a tecnologia gerencial desenvolvida pelos
modelos anteriores (ABRUCIO, 1996).
O contexto americano caracteriza-se pelo hibridismo entre uma
tendncia gerencialista, que est presente na cultura empresarial e nos ideais
de fundao do estado federado, e outra tendncia mais ortodoxa, mais
aproximada do tipo ideal burocrtico utilizado por Weber, que tem
desempenhado um papel de barreira formas patrimonialistas de
administrao pblica, como a patronagem. No contexto americano, a reduo
da transferncia de recursos federais para estados, numa radicalizao da
descentralizao, gerou uma resposta nas instncias subnacionais bastante
identificada com suas bases culturais gerencialistas, suscitando o movimento
do reinventing government, que originariamente municipal e estadual, foi
posteriormente extrapolado para o mbito federal conforme expressa o
National Performance Review.

23

No obstante a proliferao semntica, vrios modelos de administrao

pblica da chamada revoluo gerencial cabem nos trs paradigmas
reconstituidos, se bem que predominantemente no liberal, caso do
gerencialismo puro, e no empreendedor, caso do consumerism. Alis, como
tendncia geral, a revoluo gerencial tem evoludo atravs de um shifting do
paradigma liberal para o empreendedor, se bem que mediante algumas
caractersticas tpicas da administrao pblica ortodoxa caso do public
service oriented. Mas em que medida isto significa um avano no que se refere
busca de formas integrativas entre poltica e administrao? Em que
extenso isto significa um passo adiante no equacionamento e
encaminhamento de solues ou paliativos para o problema da burocracia?

4.

REVOLUO GERENCIAL E BUROCRACIA: A PERSISTNCIA DA

DICOTOMIA

Os paradigmas de administrao pblica abordados, nos quais se

enquadra, em diferentes graus e medidas, a administrao pblica da
revoluo gerencial, colocam-se em sentidos divergentes: o ortodoxo, centrase na construo institucional de uma administrao pblica no molde do tipo
ideal utilizado por Weber, entre o estado e a burocracia, distante da poltica; o
liberal, desestatizante e desregularizante, centra-se numa administrao
pblica mnima sob estreito controle poltico do mercado; e o empreendedor,
centra-se na adoo de mtodos de gesto e avaliao empresariais aplicados
organizaes pblicas. O DIAGRAMA 3 ilustra a divergncia destes
enfoques:
DIAGRAMA 3
ORIENTAO DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA

POLTICA

LIBERAL

MERCADO

ESTADO

EMPREENDEDOR

ORTODOXO

BUROCRACIA

Sob esta perspectiva, uma primeira concluso a de que os trs

modelos analisados so dicotomizantes. O modelo ordodoxo concentra-se na
racionalidade da administrao burocrtica legal, representando o isolamento
das premissas da ao administrativa no sistema poltico, que detm o

24

feedback da clientela e dos grupos polticos, no que respeita ao atendimento de

suas necessidades ou identificao com seus valores. O modelo ortodoxo
baseia-se exclusivamente na regulao poltica; no admite insero social
direta explcita. A autonomia burocrtica minimizada pela regulao poltica.
Seu carter dicotomizante est representado no DIAGRAMA 4:
DIAGRAMA 4
RELAES ENTRE POLTICA E ADMINISTRAO SEGUNDO A
ADMINISTRAO PBLICA ORTODOXA

Estado
SISTEMA
P OLTICO
INTERESSES /
DEMANDAS DA
SOCIEDADE

Padro de Interao
Poltica-Administrao

POLTICAS
P BLICAS

AGNCIAS
GOVERNAMENTAIS

feedback

O modelo liberal concentra-se na racionalidade do consenso poltico e

da adequao s finalidades pela via do mercado, o que impe ao sistema
administrativo e sua conformidade legal uma subordinao unilateral, no
apenas adequao, aos interesses da clientela e dos segmentos sociais. O
modelo liberal baseia-se tanto na regulao poltica quanto na insero social
em bases tipicamente mercadolgicas, mas, analogamente administrao
ortodoxa, o modelo liberal baseia-se na minimizao da autonomia burocrtica.
O DIAGRAMA 5, ilustra este efeito dicotmico:
DIAGRAMA 5
RELAES ENTRE POLTICA E ADMINISTRAO SEGUNDO A
ADMINISTRAO PBLICA LIBERAL

Estado
SISTEMA
P OLTICO
INTERESSES /
DEMANDAS DA
SOCIEDADE

Padro de Interao
Poltica-Administrao

POLTICAS
P BLICAS

AGNCIAS
GOVERNAMENTAIS

feedback

25

No modelo empreendedor, as instncias polticas de deliberao

valorativa so submetidas racionalidade preponderante dos sistemas
administrativos, mas cuja ao administrativa inspirada predominantemente
nas finalidades da clientela, onde se concentra. Este modelo apoia-se
essencialmente na insero social, na construo de canais de acesso da
sociedade burocracia e vice-versa, de forma independente da regulao
poltica e mediante alta autonomia relativa. O DIAGRAMA 6 procura traduzir
este desequilbrio entre insero e regulao:
DIAGRAMA 6
RELAES ENTRE POLTICA E ADMINISTRAO SEGUNDO A
ADMINISTRAO PBLICA EMPREENDEDORA

Estado
SISTEMA
P OLTICO
INTERESSES /
DEMANDAS DA
SOCIEDADE

Padro de Interao
Poltica-Administrao

POLTICAS
P BLICAS

AGNCIAS
GOVERNAMENTAIS

AGNCIAS NOGOVERNAMENTAIS

feedback

Ambos modelos liberal e empreendedor tm em comum o requisito da

insero, mediante a adequao da utilidade de sua ao para o atendimento
das finalidades da clientela. Concentram-se, portanto, num requisito de
efetividade. A diferena bsica est nos mecanismos de identificao da
demanda, de agregao de interesses e de definio de clientelas
preferenciais, que enquanto no modelo liberal o mercado utiliza o canal
poltico sobre a administrao, no modelo empreendedor a administrao
utiliza o mercado sobre o canal poltico. No modelo liberal a insero decorre
da imposio de demandas diretamente sobre a administrao, que no cabe
identific-las, seno atend-las mediante estrito controle e desconfiana
poltica. No modelo empreendedor a insero decorre da imposio de
demandas pela administrao, qual cabe identific-las e atend-las, sobre o
sistema poltico. De outra forma, o modelo empreendedor preconiza que a
parcela da atividade pblica no-estatal estar mais distante do controle
poltico, embora mais inserida no contexto social. O problema que em ambos
os casos a insero concebida de forma dicotmica, quer pelo sistema
poltico, em detrimento da administrao, caso do modelo liberal, quer pela
administrao, em detrimento do sistema poltico, caso do modelo
empreendedor. Em suma o modelo do empreededorismo calcado na insero
social, mas no assegura, e numa boa extenso dificulta, a regulao poltica.
Da, sua ao dicotomizante, apesar do seu aparente apelo em favor da
legitimidade (inserida, precariamente regulada).

26

5.

A REVOLUO
GERENCIAL

GERENCIAL

RUMO

REVOLUO

PS-

A revoluo gerencial portadora de uma sequncia de ensinamentos.

Talvez o mais relevante deles seja a convico de que a burocracia pblica
modernizvel gerencialmente e passvel de insero social. Certamente que
sua qualidade mais ou menos dicotmica, relativamente regulao poltica,
varia conforme o contexto social, a esfera estatal a exemplo da regulao
poltica que aproxima-se da insero social no nvel municipal e o segmento
da ao pblica como servios, por exemplo.
Em relao ao caso brasileiro, esta reflexo mais que oportuna. A
modernizao gerencial e a insero social so certamente um requisito de
excelncia para as organizaes pblicas brasileiras, tendencialmente
ortodoxas e insuladas. A tendncia de insero social est perfeitamente
coadunada com a tendncia de consolidao de um padro de representao
de interesses sociais em bases neocorporativas. Mas a construo da
regulao poltica em bases racionais uma tarefa complexa: esbarra nos
imperativos fisiolgicos da governabilidade e no bloqueio burocratizao da
poltica presente, por exemplo na obliterao do papel regulador das
comisses parlamentares permanentes em favor das lideranas partidrias.
Parece haver um hiato entre o sistema poltico-representativo e os imperativos
de modernizao da burocracia pblica. Este desequilbrio pode comprometer
a efetividade do processo de modernizao da burocracia em bases
socialmente inseridas, porque a deficincia da regulao poltica implica em
risco de inseres auto-orientadas o que, numa hiptese pessimista, levaria
a padres de neo-insulamento burocrtico, ou insulamentos psburocrticos.
No nvel de anlise terica, a convico sobre a necessidade de se
buscar novos paradigmas no campo das teorias de administrao pblica
decorre no apenas da intensificao das prticas reformistas nos segmentos
governamentais em funo das disfunes burocrticas do estado social
contemporneo. Decorre, tambm, de uma tomada de conscincia terica que
vem se sedimentando a partir da crtica epistemolgica s cincias sociais, em
particular ao campo da administrao pblica. A tendncia revisionista das
teorias de administrao pblica tem suscitado o surgimento tanto de
abordagens sistematizantes, que buscam levantar e repensar o estado da arte
sob novas perspectivas, apontando caminhos e explicitando direcionamentos,
quanto tem feito surgir abordagens que se propem alternativas s
enquadradas nas correntes predominantes. De uma maneira geral, a trajetria
do pensamento no terreno da administrao pblica tem evoludo no sentido de
criar, criticar e aprimorar modelos e princpios de mudana organizacional
planejada, nos nveis micro ou macro-organizacional, de um enfoque
organizacional para um enfoque poltico-sociolgico, que privilegia como ponto
central a tenso entre poltica e administrao (DENHARDT, 1990).

27

Os paradigmas abordados so tipos-ideais de administrao pblica.

Importa explorar a construo e a anlise crtica de paradigmas no sentido de
se embasar uma viso de administrao pblica que no endosse a tradicional
dicotomia entre administrao e poltica, entre burocracia e democracia, mas
procure se beneficiar de sua integrao, em termos de legitimidade da ao
pblica. Isto no significa advogar em favor de uma linha heterodoxa strictu
sensu, baseada na preleo de alternativas conforme as circunstncias
polticas. Tambm no significa revisar os paradigmas ortodoxo e liberal,
mediante um entendimento mais inovador sobre instrumentos de gesto mais
adequados e sobre a conduta tica e moral mais apropriada aos burocratas,
sob a alegao de que seria prefervel se atualizar o paradigma ortodoxo numa
tica de submisso poltica, que submeter a poltica lgica empresarial da
administrao pblica (MOE, 1994). A boa administrao pblica uma
possibilidade de implementao organizacional do conjunto das relaes
poltico-administrativas do estado. Isto implica na adequao de tecnologia
gerencial no necessariamente disponvel sob a forma de um determinado
tipo-ideal de administrao pblica s finalidades, valores e regras
operacionais bsicas de cada estado.

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RESUMO ANALTICO
Este ensaio trata da integrao entre poltica e administrao no
contexto da chamada revoluo gerencial. O texto est estruturado em cinco
segmentos. Os dois primeiros delineiam uma interpretao weberiana do
problema da burocracia: a dicotomizao entre poltica e administrao, tanto
no nvel terico da governana contempornea, onde prope-se um quadro de
referncia analtica integrao entre poltica e administrao, quanto no
contexto da modernizao da administrao pblica brasileira. O terceiro
segmento busca caracterizar os atributos do modelo ideal de administrao
pblica preconizado pela revoluo gerencial, a partir da contraposio de
outros paradigmas reconstituidos da literatura: um ortodoxo, um liberal, outro
empreendedor. O quarto segmento sustenta que os modelos de administrao
pblica preconizados pela revoluo gerencial apresentam o mesmo carter
dicotomizante entre poltica e administrao tpico da burocracia. O sexto
segmento ensaia algumas reflexes sobre a validade da revoluo gerencial,
sua contribuio para a experincia brasileira e sobre o advento de uma
revoluo ps-gerencial.
This essay is addressed to the politics-administration dichotomy in the
context of the so called managerial revolution. The text is divided into six parts.
Parts 1 and 2 pose a weberian interpretation of the problem of bureaucracy: the
politics-administration dichotomy. This interpretation is applied to the theoretical
context of contemporary governance, followed by a proposition of a conceptual
framework for politics-administration dichotomy, as well as to the context of the
brazilian public administration modernization. Part 3 seeks to characterize a
pattern of public administration proposed by the managerial revolution
exprerience by contrasting three different ideal types of public administration:
orthodox, liberal and enterpreneurial. Part 4 argues that the public
administration paradigm proposed by the managerial revolution carries the
same dichotomizing trait presented in typical bureucracy. Part 6 essays some
reflections on the validity of the managerial revolution experience as well as its
contribution to the brazilian experience and the perspectives of a postmanagerial revolution.

33

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