POLTICAS

REGIONALES
Captulo 7

Polticas regionales o polticas de

desarrollo regional?
El Estado interviene en la economa regional, como en otros aspectos
de la vida humana, cuando se considera que los resultados del
mercado son inaceptables o inferiores al ptimo social deseable
(Falla de mercado).

En el mbito regional, las intervenciones del Estado suelen estar

motivadas por un deseo de equidad, de reducir la amplitud de las
disparidades regionales.
Adems, las regiones pueden verse afectadas por problemas
particulares, de carcter estructural y coyuntural, que justifiquen la
intervencin del Estado.

Se distinguen dos grandes grupos de polticas econmicas en materia

regional:
1) Las Polticas Regionales
Busca reducir las disparidades regionales de
empleo o ingreso por habitante. Buscan reorientar
la distribucin espacial de las actividades
econmicas.
2) Las Polticas de Desarrollo Regional
Ayuda a promover el desarrollo de regiones
particulares.

 Se habla a menudo de promover el desarrollo de las regiones desfavorecidas

en el marco de una poltica de lucha contra las disparidades regionales.
Es pertinente precisar que las polticas regionales, son necesariamente de
competencia nacional, de responsabilidad del gobierno central.
Las polticas de desarrollo regional, pueden depender tanto de instancias
nacionales como locales.

La redistribucin de la actividad
econmica
En un primer momento, se trata de designar, dentro del espacio nacional,
los territorios susceptibles de obtener una ayuda especial.

Esta designacin suele obedecer a criterios de ingreso o de empleo; las

zonas que se sitan por debajo de la norma nacional, se clasifican como
candidatas a recibir las primas regionales, que pueden ser modeladas en
el espacio segn el grado de intensidad de las disparidades.

Cmo actuar en las decisiones de

localizacin
La manera ms directa de iniciar a las empresas a ubicarse o a ampliarse en las
regiones designadas es otorgndoles ayuda financiera, o inversamente,
imponindolas una penalidad si se localizan en regiones ms centrales.
Los gobiernos prefieren en general tomar medidas iniciativas, en parte por
razones polticas. Otorgar la ayuda a las industrias de una regin perifrica es
un gesto ms positivo y ms visible que la imposicin de medidas punitivas en
las regiones centrales.
Suelen ser las regiones desfavorecidas las que reclaman la intervencin del
Estado en materia de desarrollo, por lo que los encargados de tomar decisiones
polticas suelen inclinarse por las medidas visibles, adems las polticas de
apoyo a la industria son ms voluntaristas en el sentido que permiten al Estado
determinar cules son las industrias que desea ver instalarse en la regin.

La ayuda otorgada a la empresa para incitarla a localizarse o a agrandarse en

una regin designada puede tomar varias formas:

a) Subvenciones directas a la empresa en forma de subsidios

determinados (ejm: En funcin al N de empleos creados en la
regin.

b) Subvenciones directas a la empresa segn objetivos precisos:

capacitacin, inversin, equipo, etc.
c) Desgravaciones fiscales: deducciones de impuestos sobre las
ganancias, reduccin de impuestos, subvenciones indirectas
d) Medidas de reduccin de costo del capital: condiciones
preferenciales de crdito.

Rebajas sobre ciertos costos, tarifas de electrividad, tarifs

postales,etc

Las formas de ayuda financiera e indirecta a la empresa son casi ilimitadas y

varan segn las circunstancias y necesidades. Pero se trata siempre de
subvenciones en el sentido econmico del trmino
En la medida en que las empresas de las regiones designadas reciban un
tratamiento privilegiado que supone una transferencia de dinero a su favor,
asumido por los contribuyentes de otras regiones.
Las empresas suelen preferir las desgravaciones fiscales y las subvenciones
directas, porque son menos visibles y menos sensibles ante la incertidumbre
poltica.
Los responsables polticos suelen preferir las subvenciones directas a la
industria, pues son ms visibles y consolidan su poder. Esto proporciona a los
funcionarios y polticos un margen de poder discrecional til para fines
polticos.

La Eficacia de las primas regionales

Aunque su objetivo es modificar de manera significativa la distribucin
geogrfica de las industrias dentro del espacio nacional. Varios estudios
han demostrado que la primas de localizacin no han tenido ms que un
impacto marginal en la localizacin de las empresas.

La mayora de los pases industrializados han abandonado completamente

esta forma de intervencin, o en otros casos, le han dado un lugar
secundario dentro de las estrategias nacionales de desarrollo regional.

 Por qu no son ms eficaces esas medidas?

El poco xito de las primas de localizacin demuestra hasta qu punto
pueden subestimarse tanto los costos asociados con la distancia como las
ganancias asociadas con la aglomeracin. El fracaso de las primas de
localizacin radica en que no modifican la geografa econmica de un pas
con algunas subvenciones.
En trminos concretos, el poco impacto de las primas regionales significa
que la empresa querr recibir algo ms que la subvencin otorgada para
compensar la diferencia entre una localizacin central y una localizacin
perifrica.
Para el Estado y por lo tanto, para la sociedad, significa que el costo de la
subvencin ser demasiado alto para la capacidad y voluntad de pago del
contribuyente, sobre todo multiplicando por miles de casos.

La empresa no querr arriesgarse a tomar una decisin de inversin

importante, que tomar varios aos amortiguar, basndose nicamente
en una subvencin puntual o en una ventaja que el Estado podra
eventualmente retirar.
Las primas regionales no desempean finalmente ms que un papel
marginal en las decisiones de localizacin de las empresas.
Esto se expresa de dos maneras:

Las
primas
influyen
nicamente en
los sectores de
actividad
econmica que
ya sienten cierta
atraccin por la
regin
designada.

El impacto de las
primas suele ser
ms limitado si la
regin
se
encuentra lejos
de los mercados
importantes, por
lo que la ayuda se
modula
en
funcin
del
alejamiento de la
regin.

Las primas tienen tanto menos xito (o cuestan tanto ms caro) cuanto
que se trata de contrarrestar el efecto de la distancia ms grandes.
Sus oportunidades de xito son inversamente proporcionales al tamao
del pas.
Las primas de localizacin tienen mayor xito en pequeos espacios o
en pases pequeos como El Salvador o Costa Rica.
A veces, las primas tienen tambin efectos indeseados. En virtud de lo
que llamamos efecto de frontera, pueden favorecer a la regin central
(no designada), ms alejada.
En resumen, hay que utilizar con prudencia las primas de localizacin y
estar consciente de sus engaos y lmites como herramientas para el
estmulo del desarrollo regional.

Orientar la industria por otros medios

Las inversiones en las infraestructuras pblicas
Otra estrategia consiste en invertir en infraestructura pblica en las
regiones desfavorecidas.
En este caso, en lugar de subvencionar a las industrias para que se
instalen en una regin, se intenta dotar a las regiones de un capital
pblico tal que las empresas se instalen o agranden.

Sin embargo, tambin es difcil evaluar el impacto ltimo que tendrn

las inversiones en infraestructuras en la decisiones de localizacin de
las empresas.

Se conocen los costos, pero las ganancias suelen ser difusas y

difciles de calcular rigurosamente. Sin embargo, las inversiones en
infraestructura pblica son un incentivo ms entre otros medios
importantes de que dispone el Estado para influir en las tendencias
de localizacin.

La eficacia de las inversiones en

infraestructura
Para ser eficaces como medio de lucha contra las disparidades
regionales, las inversiones pblicas deben compensar, al menos en
parte, la desventaja de localizacin (y por lo tanto de productividad
relativa) que sufren las regiones desfavorecidas.

Esto significa que las inversiones deben adoptar una trayectoria

espacial sensiblemente diferente a la del mercado. Deben adelantarse
a la demanda para que las regiones perifricas puedan tener, en
trminos relativos, existencias de capital pblico superiores a las
regiones centrales.

Las decisiones de inversin pblica se toman

a menudo por
consideraciones pblicas, obedeciendo a las presiones ms fuertes y ms
visibles en trminos de demanda de infraestructura.

Estas presiones se hacen sentir primero en las primeras regiones que se

han desarrollado . La nica manera que tiene el Estado de disminuir la
concentracin es no hacer caso de las presiones sobre la demanda e
invertir ms bien en las zonas donde las presiones son menos fuertes.
Pero es poco probable que puede proseguirse por mucho tiempo este tipo
de estrategia de inversin, a menudo por razones polticas. Adems, las
presiones a favor de las regiones centrales son tanto ms fuertes cuanto
que escasean los recursos pblicos.
Sin embargo, las inversiones pblicas sobre la infraestructura tienen un
efecto importante en el panorama econmico nacional. Pero el margen de
maniobra de que dispone el Estado para influir en las tendencias
disminuye rpidamente a medida en que el pas se desarrolla.

EFECTOS CENTRALIZADORES DE LOS MEDIOS DE

TRANSPORTE Y DE COMUNICACIONES

Las inversiones publicas tienen la particularidad de provocar

efectos externos; las incidencias de la inversin no se limitan
a la regin donde esta se realiza.

Esto es particularmente cierto en el caso de las

infraestructuras de transporte y comunicaciones
Las infraestructuras de transporte aceleran a
menudo la centralizacin de la actividad
econmica.

El mejoramiento de las comunicaciones (carreteras u otras ) con

la capital o grandes ciudades del pas, suelen ser lo primero q
reclaman los gobernantes y habitantes de regiones alejadas

Las regiones terminan por formar una red de comunicaciones y

transportes en forma de telaraa centrada en la capital o en la
ciudad mas grande del pas.

Resultado: Se ha fortalecido la centralidad. De las

regiones centrales.

los medios de comunicacin son un medio de integracin

econmica, provoca a la vez efectos de convergencia y de
divergencia a nivel de las disparidades regionales del ingreso:
el efecto neto es difcil de prever.
Es muy probable que la implementacin de una red comunicaciones en
forma de telaraa tenga por efecto, sobre todo en las primeras fases del
desarrollo, un aceleramiento de la centralizacin geogrfica de la
actividad econmica
Pero sus efectos sobre las disparidades son difciles de adivinar; todo
depende de que manera se manifiesten los mecanismos de ajuste
regional.

Dilema: Las polticas regionales nacionales tienen por objetivo

acelerar la integracin de las regiones desfavorecidas de la economa
nacional. Pero la integracin puede provocar nuevas desigualdades.

DESCENTRALIZACION DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA

La administracin publica es fuente de empleo, la importancia

es relativa segn pases. La parte de la empleo publico en la
capital suele ser mayor en los pases unitarios y centralizados
como Per o Argentina, que las federaciones como Brasil o
Canad.

La descentralizacin del empleo del sector publico en beneficio

delas regiones desfavorecidas puede constituir un elemento de
poltica regional, cuya versin extrema ser la transferencia de
capital a otra regin del pas.
Eje: Brasilia en Brasil o Abuja en Nigeria

En este tipo de polticas el Estado es una empresa (pblica) de

servicios a la poblacin, que obtienen sus ingresos de los distintos
impuestos que pagan los ciudadanos y agentes econmicos.
La mayor parte de sus actividades se distribuyen segn el
modelo de los lugares centrales y segn el principio de
centralidad

Otro tipo de funcionamiento implicara costos suplementarios (

en trminos de tiempo de recorrido) para la poblacin.
En la estructura de la administracin publica federal tpica.
Aproximadamente el 75% d los empleos se encuentran dispersas
destinadas a servir a la poblacin

La parte de empleo
publico que puede ser
objeto de una poltica de
reubicacin es limitada
La transferencia de las
funciones centrales
plantea un problema
mayor: La necesidad de
permanecer cerca del
lugar del poder poltico.
Estar lejos del
parlamento u oficina
del presidente implica
costos importantes de
comunicaciones y de
informacin.

A menos de mudar la capital, las posibilidades de descentralizacin

se limitan a actividades estandarizadas y de rutina que no exijan
contacto directo con el medio poltico.
Las presiones que se ejerce sobre el Estado no son muy diferentes
de las empresas con establecimientos mltiples que deba decidir
donde localizar sus oficinas y su sede.

No se ha demostrado que el efecto de la transferencia de funciones

publicas, o aun de capitales, sea suficiente para influir en las grades
tendencias del desarrollo regional.

Como en el caso de otras polticas de modificacin de la geografa

econmica de un pas, las posibilidades de xito de este tipo de
intervenciones son menores puesto q aparecen relativamente
tarde, cuando la red urbana del pas ya esta definida.

La experiencia de Brasil es reveladora. Pese haberse transferido la

capital al interior del pas, lo que indiscutiblemente produjo cierto
desplazamiento de la actividad econmica, los grandes datos de la
distribucin regional de Brasil no se han modificado: Sao Paulo y Rio
de Janeiro sigues siendo las metrpolis del pas.

Las experiencias norteamericana y canadiense confirman que las

funciones de capital poltica y de capital econmica no van
necesariamente a la par: Las capitales polticas Washington y Ottawa
no son las capitales econmicas.

Las polticas tienen por objeto la redistribucin regional del empleo

y los medios con los que dispone el estado son limitados y pueden
complementarse con polticas de redistribucin interregional de los
ingresos

LA REDISTRIBUCIN INTERREGIONAL DE LOS

INGRESOS
Para alcanzar objetivos de equidad interregional o
interpersonal el Estado puede tomar la decisin de
redistribuir los ingresos entre los particulares y los
gobiernos locales , con el objetivo de reducir las
desigualdades.

Casi todos los Estados ponen en practica polticas

redistributivas, polticas que no siempre se identificas
como regionales aun si tienen un impacto
redistributivo importante en las regiones.
El anlisis se basa en la experiencia canadiense pues es un pas que
tiene un generoso pago de transferencias a personas y gobiernos locales

El concepto de ingreso per cpita puede definirse de varias maneras

1) El ingreso personal disponible, el ingreso que dispone
efectivamente la persona, tomando en cuenta los impuestos.
2) El ingreso personal total, que comprende todos los ingresos
recibidos por la persona, sin importar su procedencia
3) El ingreso personal de mercado, comprende todos los ingresos
efectivamente ganados (salarios, ingresos de inversin, ingresos de la
propia empresa, etc.) menos las transferencias recibidas del estado.
El ingreso per cpita por provincia no son los mismos segn las 3
definiciones . Cuando se habla de disparidades regionales de ingreso (sin
importar el pas), se piensa normalmente en el ingreso personal total.

Se encuentran disparidades regionales importantes en las provincias en

el ejemplo Terra Nova y Ontario (provincia central) donde el ingreso
personal es aproximadamente 37% mas elevado (107,9/78,8)

La diferencia disminuye cuando se toma en cuenta el impacto

de los impuestos sobre el ingreso (lnea 1). Para el ingreso
disponible el ndice de Terra Nova es de 83,9 y de Ontario 107,8
Se atribuye en cambio al hecho de que Canad como la mayora
de pases industrializado, aplica un rgimen de impuesto
progresivo (la tasa de imposicin aumenta con el ingreso) que se
traduce en una redistribucin del ingreso entre los contribuyentes.

Es ste sin duda uno de los factores que explican porqu las
desigualdades son en regla general menos elevadas en los pases
industrializados. Pero no se trata estrictamente de una poltica
regional.

El cambio que se produce de la lnea 2 (ingreso personal total) a la

lnea 3 (ingreso personal de mercado) capta el impacto de las
transferencias a las personas.

Sin transferencia Terra Nova cae a 63,3 y Ontario sube a 110,9.

De no haber habido pagos de transferencia, las disparidades

regionales del ingreso hubiera sido sensiblemente ms
elevadas. Este caso tampoco se trata de polticas regionales
propiamente dichas.

TRANSFERENCIAS A LOS GOBIERNOS LOCALES

El objetivo de equidad interregional esta escrito en la constitucin
canadiense. Se traduce sobre todo en pagos de perecuacin a las
provincias desfavorecidas por parte del gobierno central.
Los pagos de perecuacin tienen como objetivo asegurar a todos
los ciudadanos el mismo nivel de servicios pblicos, sin importar su
regin de residencia.

Puesto que la capacidad de las provincias de percibir impuestos

varia segn su nivel de riqueza, es necesario corregir la diferencia si
se desea que cada sus ciudadanos reciban un nivel se servicios
equivalente.
La mayora de pases industrializados tienen un rgimen de perecuacin
en virtud del cual el Estado central entrega fondos a los gobiernos
locales.

El Estado central mexicano pareciera practicar una poltica

anloga. A diferencia de Canad, la poltica redistributiva
mexicana es por tradicin menos automtica y mas politizada lo
cual no hace mas que acentuar la posibilidad de efectos negativos
En Canad, las diferencias entre los ingresos de las regiones, es decir
la diferencia de desarrollo, han disminuido efectivamente desde la
instalacin de los regmenes de pagos por transferencias.

En 1961 los ingresos de mercado de Terra Nova era de

52,5% del promedio nacional, 30 aos despus el
ndice se sita e 63,3%. Sin duda representa un
mejoramiento, pero sigue siendo inferior al promedio
nacional.
La experiencia canadiense plantea un problema de fondo: el objetivo
entre los conflictos de equidad y los objetivos de desarrollo.

Crtica neoclsica de las polticas de

redistribucin

Las diferencias de salario

o de empleo entre las
regiones son seales que
enva
el
mercado
indicando la necesidad de
una cambio, de un ajuste.

En un mercado eficaz las

regiones desfavorecidas
se ajustan por medio de
movimientos
de
los
factores de produccin, o
por otros cambios que
restablezcan el equilibrio

Para ser eficaz, el mercado debe enviar los mensajes

adecuados, y los precios no deben falsearse.

El argumento neoclsico en contra de las polticas de

redistribucin demasiado generosas es que la redistribucin
de los ingresos pueda falsear las seales e instaurar as un
equilibrio sub-ptimo.

Es muy posible que esas polticas agraven, a final de

cuentas, las disparidades que ellas mismas tratan de atenuar.

Las transferencias: un freno al ajuste regional

La regin B se encuentra con un nivel de salarios y de

empleo ms bajo que el de su vecina, la regin A.

Para corregir la situacin, existen ciertas vas de ajuste

para los habitantes de la regin B.

a) Los habitantes pueden abandonar la regin B por la regin A,

para restablecer el equilibrio entre la oferta y la demanda de
mano de obra.
b) Las empresas de B pueden aumentar su productividad para que
suba la curva de mano de obra de B.
c) Los trabajadores aceptan empleos a costos unitarios ms bajos,
lo que, primero, mantendra el nivel de empleo de B y, despus,
podra incrementar la demanda exterior.
d) La regin puede recibir fondos de inversin que hagan subir la
curva de demanda.
e) La regin puede recibir pagos de perecuacin u otras
transferencias que mantendrn el nivel de demanda.

Las medidas a y c son de carcter esttico y no

implican cambios de tecnologa.

Para un pas la opcin c equivale a una

devaluacin de sus divisa que har bajar los
precios externos de sus productos. Para que la
opcin c pueda aplicarse a una regin, es
necesario que los salarios seas perfectamente
flexibles.

La lnea Q1 representa la cantidad de mano de obra que

corresponde al pleno empleo: todas las personas que
desean trabajar estn ocupadas.

Un mercado en el que los salarios,

perfectamente elsticos, se ajustan
automticamente a cualquier cambio
en la demanda.

Los salarios no cambian, por lo que

cualquier baja de la demanda crea
desempleo.

Los salarios flexibles son como una garanta del

pleno empleo.

Los salario no son reflejo fiel de las diferencias de

productividad.

Si se falsean precios, es porque los agentes

econmicos no reciben las seales adecuadas

Sndrome de dependencia regional

El efecto acumulado engendrado por los pagos de transferencia es

entonces la creacin de los que algunos llaman el sndrome de
dependencia, cuyas caractersticas principales son las siguientes:

a) Una poblacin habituada a vivir de la generosidad del Estado.

b) Industrias que cuentan con obtener subvenciones del Estado.
c) Gobiernos regionales que dependen del Estado central para su

financiamiento.

Como mentalidad, el resultado es una poblacin ms ocupada en

reclamar o reivindicar al Estado que en lanzarse en los negocios o
innovar.

El razonamiento neoclsico puede servir tambin para explicar el

auge del mercado informal de trabajo. Cuando los salarios en el
mercado formal son poco flexibles es normal que aparezca
paralelamente un mercado informal en el que los salarios son ms
flexibles y los empleos ms accesibles.

Los desempleados se ven obligados a refugiarse en sectores que con

frecuencia son calificados de informales.