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Por tanto, hay que considerar que el anlisis de los procesos descentralizadores en la
regin se constituye en un proceso complejo de diferenciacin del sistema poltico. Su
examen debe necesariamente considerar la heterogeneidad de experiencias y resultados
como por los escenarios socio - polticos y econmicos en que stos procesos han tenido
lugar y, dado que ste mbito incluye lo econmico, lo poltico y social y administrativo
de forma simultanea.
La Descentralizacin: Las Complejidades de un Concepto
Para S. Boisier la descentralizacin en cuanto proyecto poltico que se extiende est
matizada por una importante confusin que acompaa a sus planteamientos. A su juicio,
la comprensin y puesta en escena del proceso descentralizador implica reconocer
cuatro megatendencias emanadas de los contextos globalizadores que hoy observamos y
son cruciales para favorecer los procesos en cuestin.
La primera, corresponde a la revolucin cientfica y tecnolgica y sus variados impactos
en la produccin, de la informacin y el transporte. La cual ha dado lugar a una nueva
forma de estructurar la economa, la organizacin industrial, el quiebre del sindicalismo
a gran escala, la preeminencia de los insumos de los conocimientos sobre los insumos
tradicionales y, finalmente, por el lado del asentamiento territorial del nuevo parque
industrial. En segundo trmino, los procesos de reestructuracin poltica del Estado y
Administrativa del gobierno, que se expresan como una fuerza transideolgica que
impulsa la descentralizacin. En tercer lugar, la creciente y universal demanda de los
cuerpos organizados de la sociedad civil por mayores espacios de autorealizacin, lo
que supone tanto descentralizacin (cesin del poder) como autonoma (campos
especficos de competencia ) y, por ltimo, la tendencia a la privatizacin de las
actividades productivas y de servicios que actuara como escenario favorables a la
descentralizacin.
Los actuales planteamientos en torno a la descentralizacin presentan variantes
importantes respecto a los perodos precedentes que estuvieron determinados por la
tendencia de la Planificacin del Desarrollo Regional y, particularmente, los cambios
que all se proponan se orientaban ha afectar a los procesos econmicos. En el actual
orden de cosas el acento se ha dirigido haca lo poltico - administrativo.
Para Carlos De Mattos el analizar las diversas vertientes sobre descentralizacin
permite distinguir por lo menos tres tipos de discursos, que aun cuando tienen algunos
puntos coincidentes, responden a concepciones ideolgicas diferentes. El primero, es el
que considera a la descentralizacin como un medio para el desarrollo endgeno; el cual
es sustentado por los denominados regionalistas o localistas que plantean que la
descentralizacin constituye la alternativa ms plausible para la democratizacin de la
sociedad , la trasparencia de las decisiones regionales o locales y lograr niveles altos de
participacin social. Entre las figuras destacadas de sta tendencia destaca el economista
chileno S. Boisier. El segundo discurso, se asocia al nombre de J.Borda y J.L. Coraggio;
el cual sita la descentralizacin como un medio para una democratizacin popular. De
manera de que sta puede llegar a constituirse un instrumento propicio para impulsar
una suerte de democratizacin social desde las comunidades locales. La tercera postura,
observa la descentralizacin como un medio para una reestructuracin capitalista; es
decir, se la considera como uno de los aspectos centrales de una reforma del Estado
compatible con la restauracin neocapitalista y con la globalizacin de la economa del
mundo. Esto es, que la reestructuracin productiva requiere de una organizacin social
flexible y con presencia mundial. Sera, en consecuencia, la expresin discursiva del
proyecto neoliberal que tendr como antecedentes primarios los aportes de Hayek en la
dcada del 40 y, que han tenido resonancia en organizaciones internacionales como el
Banco Mundial y en el diseo de sus polticas para Amrica Latina. En definitiva, en
cualquiera de sus modalidades descentralizar estara significando una intervencin en la
estructura poltico - administrativo con la finalidad de modificar la forma y el grado de
regulacin del Estado en determinados mbitos polticos.
Por su parte, C. Van Haldenwang afirma que la racionalidad de la descentralizacin se
puede comprender atendiendo a las diversas perspectivas tericas, tanto del
neoliberalismo, el neoestructuralismo y el neomarxismo.
En la primera perspectiva, la reforma descentralizadora se intenta para aumentar la
eficiencia global del sistema por medio del desmantelamiento de la regulacin estatal.
El argumento principal - sostiene el autor - es que, junto con el crecimiento demogrfico
y la aceleracin de la urbanizacin, se llega a una inflacin de demandas distributivas
dirigidas al Estado; las que van acompaadas de una incapacidad administrativa
(incapacidad de ampliacin eficiente del aparato burocrtico), lo que conduce a una
inflacin regulativa (con deterioro concomitante de la calidad de los servicios) y se
llega, as, a una crisis del presupuesto estatal.
En la perspectiva neoestructuralista, la reforma descentralizadora tiene por objetivo
aumentar la efectividad del sistema por medio de la racionalizacin de la regulacin
estatal. En tal sentido, que la crisis del Estado latinoamericano tiene dos dimensiones:
crisis de endeudamiento externo y crisis de distribucin y legitimidad interno. La crisis
de endeudamiento limita los espacios hacia fuera y obliga al costoso proceso de ajuste;
la crisis de distribucin causa polarizacin socioeconmica que afecta ms a algunas
regiones que a otras. Por consiguiente, el rgimen pierde legitimidad y la presin
poltica de la periferia sube, lo que ocasiona incapacidad de las instituciones
tradicionales de encarar los nuevos conflictos sociopolticos. La incapacidad
institucional se debe, en buena parte, a la sobre - centralizacin del Estado. Las
estructuras centralizadas se justificaron en el pasado por la creacin del Estado de
Bienestar y por el proceso de modernizacin econmica, pero han perdido su vigencia.
En los enfoques neomarxistas, la descentralizacin es una respuesta para estabilizar el
sistema frente a las tensiones provocadas por el ajuste econmico, por la reproduccin
de la dominacin poltica por medio de la privatizacin, por la modernizacin y por la
fragmentacin de la prctica poltica. El argumento correspondiente es que, en la nueva
fase de acumulacin, los pases dependientes viven fuertes presiones de ajuste, con una
doble dinmica: por un lado, deben manejar la crisis de endeudamiento hacia fuera y la
crisis presupuestal hacia adentro; por otro lado, se vuelven criticas las relaciones entre
Estado y sociedad, pues los instrumentos de la intervencin estatal se muestran
insuficientes, irracionales o demasiados costosos. Esta crisis se trata de solucionar con
la llamada modernizacin del Estado, proceso que conlleva prdidas de legitimidad y
nuevas formas de articulacin de intereses que, en parte, escapan del control del Estado.
Como reaccin, se vienen ofreciendo nuevas posibilidades de participacin: esto se
llama democratizacin del rgimen.
En sta misma lnea, nos son pocos los investigadores latinoamericanos que han
sealado que el proyecto de descentralizacin que emerge a la sombra del proyecto
neoliberal global en nuestras incipientes e inacabadas democracias latinoamericanas,
presentan graves limitantes en su base terica como en sus posibilidades estructurales
para dar cuenta eficientemente de sus amplios objetivos polticos, sociales, culturales,
territoriales y econmicos.
Probablemente el ms destacado autor contra - paradigma descentralizador sea C. De
Mattos, quien se pregunta: Cmo una reforma de tipo poltico - administrativo puede
lograr tan profundas transformaciones en sistemas donde ciertos condicionamientos
estructurales han gravitado hasta ahora en otra direccin?.
De Mattos responde que a) una reforma de carcter poltico - administrativo no puede,
por s sola, modificar el tipo de sociedad en que se implanta. La dinmica
socioeconmica capitalista est afectada por condicionamientos estructurales, que no
pueden ser removidos por la va de una simple reorganizacin territorial de la
administracin territorial del poder, b) no existen fundamentos tericos y empricos que
respalde el supuesto de que el descenso haca lo local en una sociedad capitalista,
conduzca a situaciones propensas al predominio de los intereses populares, c) en
sociedades crecientemente integradas econmica y territorialmente, donde las diversas
colectividades locales estn sometidas a una creciente influencia externa, no es
concebible que ellas puedan disponer de la autonoma poltica requerida para impulsar
polticas pblicas de distinta orientacin y contenido a las que son impulsadas nacional
y / o internacionalmente, d) la multiplicacin de instancias decisorias puede contribuir a
acentuar la fragmentacin del poder y los problemas de gobernabilidad en los
respectivos sistemas nacionales; esto puede ser funcional a los procesos de
reestructuracin mundial del capitalismo pero desfavorece a una gestin pblica
nacional, e) la descentralizacin que est comenzando a ser impulsada no es la que
postulan sus idelogos progresistas. Las reformas en curso, en tanto responden
principalmente a las necesidades planteadas por la reestructuracin capitalista y apuntan
a solucionar problemas en este terreno; no parecen ser las adecuadas para alcanzar
aquellos objetivos de democratizacin, participacin, justicia social y desarrollo.
Para Curbelo existen razones prcticas y normativas que justifican la descentralizacin.
Entre las primeras pueden incluirse razones administrativas tendientes a mejorar el
funcionamiento del sistema administrativo y burocrtico; argumentos polticos para
mejorar la estabilidad del sistema, movilizar el apoyo de los ciudadanos, y reforzar el
control social; objetivos de desarrollo econmico que movilizan los recursos locales y
adecuan las actuaciones pblicas a las circunstancias concretas; y la satisfaccin de
valores bsicos tales como participacin, democracia y autosuficiencia. Por su parte, las
razones normativas que justifican la descentralizacin estn asociadas a) las Teoras de
la Eleccin pblica para las cuales la descentralizacin: 1, maximiza la utilidad
derivada del conjunto de bienes y servicios provistos por una comunidad o regin dada
a travs de la posibilidad, terica, de los ciudadanos de ir de una localidad a otra de
acuerdo con la bolsa de bienes y servicios que stas ofrecen, 2, reduce los costos
transaccionales de las decisiones tomadas de un modo centralizado, y b) las Teoras de
la administracin pblica que enfatizan las mltiples consecuencias disfuncionales de la
burocracia "ideal" Weberiana y sugieren la cooptacin y delegacin de poderes a los
niveles inferiores de la burocracia.
Hay que sealar, sin embargo, si bien se dara una relacin retroalimentador entre la
descentralizacin y democracia, esto no significa que sea una relacin condicionante de
sta ltima. Chile, durante los aos 70 y 80, es un ejemplo de una reforma que
descentraliz el marco poltico administrativo del pas en un contexto autoritario. Esta
reforma mostr que la transferencia de recursos, atribuciones y responsabilidades a las
administraciones regionales y locales no es una condicin necesaria para la
democratizacin.
Por otra parte, tal consultancialidad entre descentralizacin y democracia, tambin se
relativiza mediante la constatacin que se ha realizado respecto de ciertas concepciones
que han exaltado, por ejemplo, la autonoma local concebida como autarqua.
En ese sentido, hay que insistir que la descentralizacin constituye un proceso, lo que
implica que las diversas posiciones relativas a lo largo del contino, no significan
necesariamente un fracaso por no lograr una situacin de completa descentralizacin.
En efecto, tal como la ha formulado J. Borja, los modelos latinoamericanos de
descentralizacin administrativa o desconcentracin, deben ser vistos, como pasos hacia
una visin ms descentralizada del territorio. Pero el estudio de diversas experiencias en
stos pases han sealado las autolimitaciones de los sistemas polticos para propiciar
dinmicas que impulsen el proceso de descentralizacin a un carcter ms all de
cambios jurdicos administrativos.
La revisin de estudios realizadas por R. Harris le permiti observar que las burocracias
latinoamericanas - que han implementado programas de descentralizacin - sufren una
falta de coordinacin entre agencias estatales y una frecuente superposicin entre stas y
los distintos niveles de gobierno. Frente a estas limitaciones los gobiernos han
convocado a reformas administrativas dirigidas a una sectorializacin, o coordinacin
de agencias segn funciones relacionadas o a una regionalizacin, que aspira a una
mejor coordinacin de las agencias locales que operan a nivel local y regional. Para ste
autor, ambas reformas no han sido necesariamente descentralizadoras, ya que pretenden
hacer ms eficiente el funcionamiento de sus agencias locales, sin pretender transferir
efectivas competencias.
De equivalente forma, tambin se ha observado, especialmente en aquellas experiencias
que han asumido a la descentralizacin como un medio para la reduccin de lo estatal,
expresada en una nocin de Estado mnimo y en una reduccin de los gastos de la
administracin central acotando su presencia intervencionista dentro del sistema
econmico y social; que sus resultados prcticos han estado lejos de ser consistentes con
sus predicamentos de base, pues estudios recientes del Banco Mundial han concluido
que el resultado inmediato de algunos programas descentralizadores ejecutados en la
regin, por ejemplo, los Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala y Venezuela, han
incrementado el gasto del gobierno central.
Hay un acuerdo general de que la vigorizacin de la sociedad civil y la democratizacin
del Estado seran impensables hoy en da, sino se acompaaran de profundas
transformaciones en el manejo del poder estatal, en la participacin ciudadana y en la
comunicacin ampla entre el Estado y las organizaciones de la sociedad. Pero tambin
existe un alto grado de coincidencia al plantearse que la descentralizacin per se no es
necesariamente el medio para lograr esta aproximacin del Estado a la comunidad
regional o local. Lo que, a su juicio de R. Atria puede redundar en un factor de
Podemos agregar, igualmente que los esfuerzos referidos se han orientado en general a
modelos para una planificacin regional centralizada, es decir conducida desde
dependencias centrales de gobierno. Mucho menos se ha trabajado en modelos que
postulen esquemas de planificacin que incorporen niveles de decisin territoriales ms
desagregados. Lo cual no deja de ser tremendamente significativo para los escenarios
actuales en que estamos presenciando una sociedad que se caracteriza por ser
funcionalmente diferenciada en la cual opera un sistema econmico abierto; lo cual hace
visualizar como insuficiente un sistema de planificacin centralizada en ambientes que
se caracterizan por presentar procesos decisorios con un alto nivel de atomizacin y, que
a la vez, se hace contradictorio con los objetivos globales que se plantea la
descentralizacin, esto es crecientes niveles de autonoma institucional.
Adems de los elementos antes referidos, debemos sealar que la crisis de los modelos
planificadores centralistas del desarrollo regionales, y de la planificacin en su vertiente
tradicional esta asociada a la crisis global que ha presentado el Estado desde finales de
la dcada de los setenta. Para Hopenhayn, la planificacin estatal tuvo un rol
estratgico, tanto para la articulacin entre lo poltico y lo econmico y entre lo privado
y lo pblico; y entre las diferentes instancias del sector pblico que captaban e invertan
recursos del Estado. Es decir, el papel del planificador reforzaba el carcter tanto de
mega - actor como de meta - actor del Estado, recurriendo para ello al manejo
instrumental cuyo objetivo ltimo se puede definir - argumenta - al mejor estilo
iluminista tecnicista, como racionalizacin socioeconmica de un proceso de
integracin y desarrollo en vistas al logro de objetivos previamente acordados por el
poder poltico del estado y legitimados, en mayor o menor medida, por el
consentimiento ciudadano. Estos roles vern su legitimidad fracturada toda vez que la
crisis del Estado planificador se concibe como prdida de direccionalidad colectiva,
como incapacidad para integrar / modernizar la sociedad desde la accin estatal, como
incapacidad para asignar racionalmente los recursos entre los distintos sectores sociales,
o como conflicto entre la racionalizacin tcnica impuesta por la planificacin y las
demandas y las reivindicaciones sociales que emergen desde la sociedad civil hacia el
Estado.
Los nuevos escenarios, tanto tericos como socio -polticos han permitido ir
diferenciando nuevas posibilidades para la planificacin; ahora comprendida - en lo que
respecta al desarrollo regional - en marcos de accin ms desagregados, lo que
involucra definir modelos que incorporen niveles de decisiones ms autonomizados
sustentados en criterios que configuren la nocin de desarrollo desde abajo. Lo que
implica dejar espacios al aporte local en sus distintos niveles territoriales, con toda la
riqueza que el conocimiento de su realidad concreta puede aportar a favor de su propio
desarrollo.
Las nuevas distinciones que ofrece una planificacin regional as concebida - con sus
diversas variantes hoy presentes en la discusin- tiene diversos puntos de encuentros
con los aspectos institucionales y de planificacin y administracin, como de la teora
organizacional tal como se ha desarrollado en el marco del sector de la empresa privada.
As, por ejemplo, las distinciones que se realizan a partir de conceptos como
modernizacin del Estado, gerencia pblica, planificacin estratgica del sector pblico
y otras similares que abundan en el discurso poltico actual nos sealan la direccin que
est tomando los procesos de planificacin del desarrollo regional.
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