Rodrigo Fileto Cuerci Maciel

INTELIGNCIA DE ESTIMATIVA:
A EXPERINCIA ESTADUNIDENSE

Trabalho de Monografia apresentada ao Curso

de
Ps-Graduao
Lato
Sensu
de
Especializao em Inteligncia de Estado e
Inteligncia de Segurana Pblica, oferecido
pela Escola Superior do Ministrio Pblico de
Minas Gerais em parceria com o Centro
Universitrio Newton Paiva
Orientador: Prof. Dr. Denilson Feitoza Pacheco

Belo Horizonte
Centro Universitrio Newton Paiva
Escola Superior do Ministrio Pblico de Minas Gerais
2010

Centro Universitrio Newton Paiva

Escola Superior do Ministrio Pblico de Minas Gerais
Curso de Ps-Graduao de Especializao em Inteligncia de Estado e
Inteligncia de Segurana Pblica

Projeto de pesquisa intitulado Inteligncia de estimativa: a experincia

estadunidense, de autoria de Rodrigo Fileto Cuerci Maciel, considerado
aprovado, com a nota 95 (noventa e cinco), pela banca examinadora
constituda pelos seguintes professores:

____________________________________________________________
Professor Doutor Denilson Feitoza Pacheco Orientador

____________________________________________________________
Professora Doutora Marta Macedo Kerr Pinheiro

____________________________________________________________
Professor Especialista Jos Eduardo da Silva

____________________________________________________________
Professor Especialista Vladimir de Paula Brito

Belo Horizonte/MG, 22/maio/2010.

Escola Superior do Ministrio Pblico de Minas Gerais

Rua Timbiras, 2928, 4. andar, Bairro Barro Preto
30140-062 - Belo Horizonte - MG
Tel: 31-3295-1023.
www.fesmpmg.org.br

RESUMO
Efetua-se pesquisa acerca do conceito de Inteligncia de Estimativa, seus
propsitos, processo de produo e importncia. Para isso, analisa-se a forma
como praticada nos Estados Unidos, utilizando-se, como referencial terico,
estudos e documentos de Estado desclassificados, bem como reviso de
literatura sobre o tema. Trata-se de um produto de assessoramento
direcionado aos dirigentes polticos do mais alto nvel governamental. Seu alvo
so as entidades estrangeiras, sejam atores estatais ou outros tipos de
entidades transnacionais, que causam uma ameaa, real ou potencial, aos
interesses ou segurana do Estado. Um produto estimativo parte de
informaes coletadas por todo o sistema governamental para, em seguida,
rumar ao desconhecido, avaliando as foras atuantes sobre a questo e
especular sobre as provveis linhas de ao do adversrio. Sua produo
envolve toda a comunidade de inteligncia assim como especialistas externos,
tornando-se o mais completo e competente julgamento que um sistema de
inteligncia pode produzir.

Palavras-chave: Inteligncia de Estimativa; Inteligncia de Estado; Inteligncia

Estratgica; Anlise de Inteligncia; Estados Unidos da Amrica.

ABSTRACT
This research is about the concept of Intelligence Estimative, its purposes,
production process and importance. For this, its analyzed the way it is
practiced in the United States using the theoretical studies, State declassified
documents and also reviews of literature on the subject. It concludes that it is an
assessment product for political leaders of the highest government level. Its
target is the foreign entities state actors or any types of transnational
organizations - which can cause a threat, real or potential, to the interests or
national security. An estimative product starts with the information collected in
the entire government system to head to unknown, assessing the active forces
about the problem and speculate on the possible courses of opponent actions.
Its production involves the entire intelligence community as well as outside
experts, making it the most comprehensive and competent trial that an
intelligence system can produce.

Keywords: Estimative intelligence; intelligence of State; Strategic intelligence;

intelligence analysis; United States of America.

LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 Pirmide de humint de acordo com a sensibilidade,
quantidade e valor da fonte...............................................................................27
FIGURA 2 Esboo do processo de inteligncia.................................................35
FIGURA 3 A pirmide da produo do conhecimento especulativo...............51
FIGURA 4 Organograma do Escritrio Nacional de Estimativas....................65
FIGURA 5 Palavras de estimativa..................................................................77

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABIN Agncia Brasileira de Inteligncia
CIA Central Intelligence Agency
COI Office of the Coordinator of information
DCI Diretor Central de Inteligncia
DNI Diretor Nacional de Inteligncia
DoD Department of Defense
DSN Doutrina de Segurana Nacional
EUA Estados Unidos da Amrica
EOU Enemy Objectives Unit
FBI Federal Bureau of Investigation
IAC Intelligence Advisory Committe
KGB Komitet Gosudarstveno Bezopasnosti
NCS National Clandestine Service
NIC National Intelligence Council
NIC National Intelligence Board
NIE National Intelligence Estimate
NIO National Intelligence Office
NCS National Clandestine Service
NSC National Security Council
ONU Organizao das Naes Unidas
ORE Office of Reports and Estimates
ONE Office of National Estimates
OSS Office of Strategic Services
MI5 - Military Intelligence, section 5
R&A Research and Analysis Branch

SUMRIO
1

INTRODUO ................................................................................................................................. 9

CONCEITUAO E EVOLUO DA ATIVIDADE DE INTELIGNCIA.............................. 12

2.1

INTELIGNCIA POSITIVA ........................................................................................................... 15

2.2

INTELIGNCIA MILITAR ............................................................................................................. 17

2.3

INTELIGNCIA DE SEGURANA E CONTRAINTELIGNCIA ......................................................... 19

2.4

CICLO DE INTELIGNCIA .......................................................................................................... 21

2.4.1

Requerimento ................................................................................................................... 22

2.4.2

Planejamento e direo .................................................................................................. 23

2.4.3

Coleo de nica fonte e processamento .................................................................... 23

2.4.3.1

Fontes abertas ...................................................................................................................... 25

2.4.3.2

Inteligncia humana (humint) ............................................................................................. 26

2.4.3.3

Inteligncia de sinais (sigint)............................................................................................... 30

2.4.3.4

Inteligncia de imagens (imint)........................................................................................... 31

2.4.4

Anlise de todas as fontes ............................................................................................. 32

2.4.5

Difuso............................................................................................................................... 35

CONHECIMENTOS DE INTELIGNCIA ................................................................................... 37

3.1

CONHECIMENTOS DESCRITIVO-BSICOS ................................................................................ 37

3.2

CONHECIMENTOS CORRENTES ............................................................................................... 38

3.3

INDICAES E ALERTAS .......................................................................................................... 39

INTELIGNCIA DE ESTIMATIVA............................................................................................... 44
4.1

O CONHECIMENTO ESPECULATIVO-AVALIATIVO ..................................................................... 46

4.1.1

Processo de produo do conhecimento especulativo-avaliativo ............................ 49

4.1.2

Construo de cenrios .................................................................................................. 53

4.2

EVOLUO DA ARQUITETURA ORGANIZACIONAL .................................................................... 55

4.2.1

Sistema de estimativa antes da criao da CIA .......................................................... 56

4.2.2

A criao da CIA e o surgimento da Estimativa Nacional de Inteligncia ............... 60

4.2.3

O Escritrio de Estimativas Nacionais .......................................................................... 64

4.2.4

Os Escritrios Nacionais de Inteligncia ...................................................................... 67

4.2.5

Conselho Nacional de Inteligncia ................................................................................ 70

4.3

PROCESSO DE PRODUO DAS NIES ..................................................................................... 72

4.3.1

Requerimento ................................................................................................................... 73

4.3.2

Seleo do coordenador e do redator .......................................................................... 73

4.3.3

Termos de referncia ...................................................................................................... 74

4.3.4

Confeco do rascunho .................................................................................................. 75

4.3.5

Coordenao com outras agncias em nvel de trabalho ......................................... 78

4.3.6

Anlise pelo Servio Clandestino Nacional ................................................................. 78

4.3.7

Reviso pelo Conselho Nacional de Inteligncia ........................................................ 80

4.3.8

Painel de reviso.............................................................................................................. 80

4.3.9

Disseminao ................................................................................................................... 81

CONCLUSO ................................................................................................................................. 86

6 REFERNCIAS .................................................................................................................................... 88

1 INTRODUO
A atividade de inteligncia remonta aos tempos mais antigos. Desde
quando o ser humano comeou a travar batalhas, primeiramente entre tribos,
depois entre reinos, e num tempo mais recente entre naes, os comandantes
procuravam saber informaes sobre o exrcito inimigo para auferir vantagem
nas batalhas e, por conseguinte, vencer a guerra.
Porm, inteligncia, como atividade institucional e sistematizada,
advento recente. Enquanto na antiguidade as ordens eram dadas por
mensageiros, a inveno do rdio fez com que a distncia entre o comando e
a frente de batalha encurtasse. As armas com miras rudimentares foram
trocadas por um sistema mais preciso, o cano raiado. A artilharia comeou a
cobrir uma distncia maior e com mais preciso. Aliado a isso, o surgimento do
trem, veculos e navios com propulso a vapor tornou a movimentao de
tropas mais rpido.
Todas estas inovaes tecnolgicas, dentre outras, abriram um
grande leque de oportunidades ao exrcito atacante em obter vantagem
estratgica lanando mo de um ataque fulminante. Da se comeou a
sistematizao da atividade de inteligncia.
O maior impulso ocorreu durante a segunda guerra mundial que
durou de 1939 a 1945. Este grande conflito blico mostrou que em tempos de
guerra total, torna-se maior a necessidade de informaes sobre o inimigo. A
maioria das disciplinas de coleta de inteligncia tem seus alicerces nas
necessidades identificadas na segunda guerra mundial.
Assim, utilizando o avio e uma mquina fotogrfica se registravam
a disposio das tropas inimigas em terreno e suas fontes de suprimento. O
surgimento do rdio, um sistema pblico de comunicaes por meio de ondas
eletromagnticas que atravessam o ar, e sua utilizao para fins militares,
fizeram com que surgissem complexos sistemas de interceptao sobre as
comunicaes inimigas. Deste modo, a partir da coleta sistematizada de vrias
disciplinas, o aparato de inteligncia cresceu.

10

Na segunda guerra, evoluram tambm as tcnicas de negao e

engano, destinadas a iludir o adversrio com relao ao verdadeiro plano de
ataque

engendrado.

Deste

modo,

informaes

eram

deliberadamente

repassadas com a finalidade de enganar.

Com todas essas oportunidades de coletar informaes atravs de
meios tecnolgicos, somadas quelas deliberadamente repassadas pelo
adversrio para confundir, surgiu a necessidade de anlise. Nasce assim, uma
nova funo de inteligncia cuja funo avaliar a grande massa de dados
disponveis para a partir destes tirar concluses acerca das capacidades e
intenes do inimigo.
Terminada a segunda guerra mundial, uma nova ordem mundial foi
instaurada com duas novas potncias emergentes. Por um lado, liderando o
bloco capitalista veio os Estados Unidos tendo como seu principal antagonista
no bloco socialista a j extinta Unio Sovitica. Ambos possuam enormes
arsenais nucleares o que serviu como mecanismo mtuo de dissuaso para um
conflito direto.
Porm, visando resguardar suas reas de influncia, os sistemas de
inteligncia passaram a analisar ainda mais as capacidades e intenes dos
adversrios no sentido de antecipar suas aes pelo mundo, fossem elas
polticas ou militares.
neste contexto que, em 1947, os Estados Unidos criaram sua
primeira agncia de inteligncia central e, em 1950, iniciaram a construo de
um modelo de inteligncia, voltado ao assessoramento do mais alto escalo
governamental, tendo em vista analisar os desdobramentos futuros dos atores
adversos, utilizando-se de todas as informaes relevantes disponveis na
comunidade de Inteligncia. Nos Estados Unidos, esta atividade chamada de
inteligncia de estimativa.
Desta forma, o problema deste trabalho busca responder seguinte
indagao: O que , e como praticada a inteligncia de estimativa nos
Estados Unidos?

11

Cabe ento explicar o porqu da escolha deste pas como objeto de

pesquisa. Quando dos incios dos estudos sobre sistemas de assessoramento
de alto nvel, observamos que os dois pases que mais avanaram nesta
aplicao foram os Estados Unidos e a Inglaterra. Sendo assim, um dos
motivos para escolha do primeiro devido ao seu peso mundial como potncia
econmica, militar e possuidora do maior aparato de inteligncia conhecido na
atualidade. Alm disso, pode-se dizer de certa forma que foram eles os
vencedores da guerra-fria.
O outro motivo preponderante, de cunho eminentemente prtico, a
grande produo de livros e artigos sobre inteligncia neste pas, alm da
disponibilizao na internet de uma enorme quantidade de materiais
desclassificados, dentre eles, inmeros produtos estimativos.
Outro ponto de suma importncia, mais especificamente ligado ao
Brasil, diz respeito escassez de literatura sobre o tema que esteja disponvel
em fontes abertas, bem como, a ausncia de informaes sobre, produtos de
cunho estimativos, gerados pelas agncias de inteligncia brasileiras e tiveram
relevncia na formulao poltica nos assuntos relativos segurana nacional.
Sendo assim, para responder a pergunta proposta, esta monografia
ser dividida em trs partes.
Na Parte I, Estudaremos os pressupostos e o marco tericoconceituais,

fundamentando

os

conceitos

da

rea

de

inteligncia

contextualizando em qual ramo se encontra a inteligncia de estimativa.

Buscaremos estudar ainda o ciclo de inteligncia no intuito de explicitar os
diversos atores e processos englobados pela atividade.
Na Parte II, abordaremos os tipos de conhecimentos estratgicos
produzidos pela atividade de inteligncia.
Na Parte III, trataremos sobre a conceituao da inteligncia de
estimativa, especialmente como praticada nos Estados Unidos. Para isso,
discutiremos, primeiramente, qual o tipo de conhecimento produzido. Em
seguida, estudaremos a evoluo organizacional do sistema para, no final,
tratarmos do processo de elaborao do documento formal.

12

2 CONCEITUAO E EVOLUO DA ATIVIDADE DE

INTELIGNCIA
Antes de iniciarmos a discusso sobre inteligncia de estimativa
buscaremos, inicialmente, fixar alguns parmetros que acreditamos de grande
importncia, no que diz respeito aos conceitos e procedimentos envolvidos na
atividade de inteligncia. Quais as atividades so abarcadas por este conceito
e quais produtos so gerados na e pela atividade?
Inteligncia uma das atividades informacionais dentre diversas
outras dentro do aparato estatal. Trata-se de um dos sistemas de gesto do
conhecimento governamental, desempenhado por instituies especficas
vinculadas ao poder coercitivo estatal, que objetiva suprir os gestores com
informaes relevantes, confiveis e produzidas em tempo hbil.
Porm, no se trata de toda e qualquer informao, mas de um
processo no qual, em seu ciclo de produo de resultados, geralmente
demanda acesso a determinadas informaes de difcil obteno, sejam elas
negadas ou protegidas por sistemas de senhas, cifras ou outro tipo de
procedimento. Neste sentido, tal acesso implica um conflito entre vontades,
cuja possibilidade de interveno e violao dos sistemas de segurana
constitui-se em prerrogativas do estado, detentor legtimo do monoplio dos
meios de coero. Tal interveno, em um estado democrtico, dever
considerar sempre a proporcionalidade entre os interesses deste mesmo
estado e as ameaas implicadas.
Sherman Kent1 (1967), ao definir o que seria inteligncia desdobra
este conceito a partir de trs perspectivas: a) atividade; b) conhecimento; e c)
organizao.
Como conhecimento, inteligncia busca responder aos governantes
questes especficas relacionadas aos conflitos com os quais o Estado se
1

Sherman Kent foi analista de inteligncia da OSS (The Office of Strategic Services), rgo dos Estados
Unidos responsvel por anlise de informaes na segunda guerra mundial. Com o fim da guerra, Kent
retornou sua vida acadmica nela permanecendo at 1950, quando ento ingressou nos quadros da
recm-criada Agncia Central de Inteligncia estadounidense, como subchefe do Escritrio Nacional de
Estimativas. Em 1952, Kent assumiu a direo do referido escritrio at sua aposentadoria em 1967.

13

depara, ou seja, ela visa obter informaes sobre as capacidades e intenes

do adversrio com o objetivo de subsidiar a ao e formulao poltica por
parte dos tomadores de decises governamentais.
Como atividade, inteligncia possui duas dimenses, uma operativa
(coleo) e a outra analtica (anlise). A primeira diz respeito ao modo pelo
qual os servios de inteligncia buscam superar os obstculos impostos pelo
adversrio com o objetivo de coletar informaes teis sobre seus planos,
intenes e capacidades. Superada esta primeira fase, tornam-se necessrios
o processamento e a anlise dos produtos de coleta com o objetivo de moldar
o quadro sobre o assunto estudado o mais prximo possvel da realidade.
Como

organizao,

inteligncia

se

refere

arquitetura

organizacional na qual o aparato estatal est distribudo de forma a executar

atividades de coleo e anlise de informaes. Apesar de no haver uma
estrutura de funcionamento uniforme ao se compararem os diversos servios
de inteligncia nacionais, de maneira geral ela composta de uma
coordenao central e demais instncias departamentais responsveis por
colecionar dados e/ou proceder anlises especficas de acordo com suas reas
de especializao.
A estas trs perspectivas explanadas por Sherman Kent, devemos
ainda adicionar um fator delimitador, qual seja, a existncia de relao
adversarial contra o Estado. Desta forma, seguem-se algumas definies
acerca da atividade de inteligncia.
Neste sentido, Marco Cepik argumenta que o escopo dos servios
de inteligncia a [...] a compreenso de relaes adversariais, e por isso a
maioria de seus alvos e/ou problemas principalmente internacional e difcil. E
Mesmo os alvos internos so tomados no sentido adversarial aos olhos do
arcabouo constitucional e da ordem poltica constituda. (CEPIK, 2003, p. 29).
Explicando sobre os aspectos prprios da inteligncia militar, John
Keegan argumenta que inteligncia consiste nos esforos para evitar que o
inimigo obtenha uma vantagem militar e para obter essa vantagem para si.
(KEEGAN, 2006; p. 20, grifo nosso).

14

Schmitt e Shulsky argumentam que inteligncia se refere [...]

informaes relevantes para formulao e implementao da poltica nas reas
de interesse da segurana nacional bem como lida com ameaas de atuais ou
potenciais adversrios.2 (SCHMITT; SHULSKY, 2002, p. 01, traduo nossa).
De acordo com Michael Herman [...] a maioria dos alvos so
estrangeiros. [...] Inteligncia sobre eles, no sobre ns. Ela no autoconhecimento.3 (1996, p. 34, traduo nossa). O estudioso ingls argumenta
que mesmo os alvos internos da inteligncia devero ser estudados como
estrangeiros na medida em que ameaem o Estado ou a sociedade de
alguma forma especial.
De forma elucidativa, Robert Clark (2006, p. 09) discorre que
inteligncia sobre um conflito, dando apoio informacional operaes
militares, negociaes diplomticas, negociaes e polticas comerciais no
estrangeiro e aos rgos de represso penal.
Tomando como base tais ensinamentos, levaremos em conta que a
inteligncia, como atividade de suporte informacional, tem como escopo a
busca de informaes que serviro de base para a formulao de polticas e
aes relacionadas segurana nacional.
Cabe ento analisar o que se entende por segurana nacional e
seus reflexos sobre a atividade de inteligncia no campo interno e externo.
Num sentido amplo, segurana diz respeito a um estado desejvel,
que permita aos indivduos e sociedades o estabelecimento de laos estveis,
sejam do ponto de vista cultural ou comercial (PROENA JR; DINIZ, 1998, p.
55).
A partir da formao do Estado, este, como tutor de seus cidados,
passou a garantir a manuteno da situao de segurana atravs de medidas
e padres que neutralizem as ameaas que impeam a estabilidade acima
referida. Cepik (2003, p. 138) argumenta que tais medidas devem ser

Intelligence refers to information relevant to a governments formulation and implementation of policy to

further its national security interests and to deal with threats from actual or potential adversaries.
3
[] most of its targets are foreign. [] Intelligence is about them, not us; it is not self-knowledge.

15

proporcionais em relao ameaa, correndo o risco de que elas prprias

ameacem existncia do objeto que se pretende proteger.
Deste modo, uma poltica de segurana seria composta de duas
dimenses. A primeira seria a externa, voltada para assuntos de defesa contra
aes de outros Estados (PROENA JR; DINIZ, 1998, p. 55-6). neste
aspecto que se enquadram as polticas militares e diplomticas com as
respectivas aes de inteligncia focada na compreenso das relaes
adversariais externas.
A segunda seria a interna, voltada para aes do Estado que
objetivam assegurar o monoplio do uso da fora dentro de seu territrio
(PROENA JR; DINIZ, 1998, p. 55-6). Aqui, se relacionam as polticas de
provimento da ordem pblica e as aes de inteligncia que objetivam
identificar aes externas em territrio nacional. Uma ramificao sobre a
atividade de inteligncia no campo interno a investigao sobre organizaes
criminosas.
Estabelecido o campo do conflito como delimitador da atividade de
inteligncia, bem como suas dimenses internas e externas, vamos analisar
sua origem a partir de suas trs matizes histricas Diplomacia, guerra e
policiamento (CEPIK, 2003, p. 91-102; HERMAN, 1996, p. 2-135) as quais
conformariam as trs principais reas de atuao dos servios de inteligncia
moderno,

respectivamente,

inteligncia

positiva,

inteligncia

militar

inteligncia de segurana.

2.1 Inteligncia positiva

Tambm chamada de inteligncia externa, o ramo da inteligncia
que visa buscar informaes estratgicas no exterior sobre atores estatais ou
no estatais que ameaem os interesses ou a segurana do pas. De acordo
com Kent (1967, p. 17) inteligncia positivas de alto nvel de exterior trata dos
conhecimentos que o Estado [...] deve possuir em relao aos outros estados
a fim de assegurar que nem sua causa nem suas iniciativas falhem, devido ao
fato de seus estadistas e soldados planejarem e agirem na ignorncia.

16

A origem deste tipo de inteligncia tem origem na consolidao das

atividades diplomticas na Europa do sculo XVI e XVII. Nesta poca, as
representaes diplomticas nos pases vizinhos serviam tanto para a
representao e a negociao dos interesses coletivos das unidades polticas
quanto para obteno e a comunicao das informaes. (CEPIK, 2003, p.91).
Como exemplo, a Inglaterra criou um aparato destinado a interceptar
correspondncias no exterior, forjar selos e quebrar cdigos e cifras levando os
resultados para os reis, isso j no sculo XVIII. A inglaterra comeou tambm a
disponibilizar dinheiro para compra de inteligncia intercontinental. (HERMAN,
1996, p. 13).
Herman (1996, p. 13) argumenta que existem duas diferenas entre
a atividade de inteligncia exercida na poca com a inteligncia moderna. Em
primeiro lugar, apesar da coleta no campo diplomtico ser bem estabelecida,
faltavam instituies permanentes para coleta de informaes em outras reas.
Alm disso, faltava controle e avaliao sobre os resultados obtidos
por intermdio da atividade de inteligncia, bem como a separao desta do
processo decisrio pois, para reis e ministros intelligncia em todos os seus
aspectos era parte do estadismo, inseparvel do exerccio do poder.4
(HERMAN, 1996, p. 13, traduo nossa).
Gradativamente foi se operando a separao das duas atividades. A
atividade diplomtica ficou com a tarefa de representar polticamente o Estado
perante o pas extrangeiro. J a atividade de inteligncia, ficou com o papel de
fazer redes de contatos clandestinos e produzir conhecimentos acerca das
capacidades e intenes de pases estrangeiros.
A inteligncia de estimativa, objeto de estudo principal deste
trabalho, um principalmente um produto deste ramo de inteligncia. atravs
do sistema de estimativa de uma comunidade de inteligncia que os
governantes dos mais altos nveis governamentais recebem informaes

For kings and ministers intelligence in all its aspects was part of statecraft, inseparable from the exercise
of power.

17

acerca dos planos, intenes e capacidades dos adversrios estrangeiros,

sejam eles Estados ou organizaes no estatais.

2.2 Inteligncia militar

Na guerra torna-se indiscutvel a necessidade de informaes sobre
as capacidades do inimigo para obteno da vitria com custos em vidas
humans e materias minimizados. Desde os tempos mais remotos, os lderes
militares sempre procuraram obter informaes sobre o inimigo, seus pontos
fortes, suas debilidades, suas intenes e sua organizao blica. (KEEGAN,
2006, p. 25).
Cerca de 500 A.C. foi redigido na China um manual com treze
captulos intitulado de A arte da guerra de autoria do general Sun Tzu. Neste
manual encontramos algumas referncias com relao a estudo de fatores
necessrios a serem conhecidos pelo comandante de um exrcito, quais
sejam: influncia moral, clima, terreno, comando e doutrina. Em seu captulo
XIII, Sun Tzu aborda ainda o uso de espies para melhor conhecer o inimigo
(SUN TZU, 2008).
Entretanto, conhecimento sistematizado acerca do inimigo para
obteno de vantagem estratgica e ttica no campo de batalha seria advento
recente obitido [...] somente com as mudanas radicais introduzidas na rea
militar durante o perodo da Revoluo Francesa e de Napoleo que comeou
a mudar o significado da inteligncia para o comando. (CEPIK, 2003, p. 95)
Antes da era napolenica os combates eram efetuados atravs de
colunas tticas fazendo se parecendo mais com um desfile militar com
priorizao da ordem e da disciplina. O advento de inovaes tecnolgicas
prprias da era industrial transcederam para o campo militar adicionou
desordem ao combate, pois, lutar em linhas de formao contra metralhadoras
e rifles raiados se tornou uma prtica suicida (LIND, 2005).
Aliado a isso, houve a evoluo das comunicaes diminuindo o
lapso temporal entre a ordem do comando e o seu recebimento no campo de

18

batalha. Tal desordem gerou a necessidade de adaptao por parte dos

comandos militares conforme Herman explica:
A mudana no statuts da inteligncia vem da nova tecnologia militar
da segunda metade do sculo dezenove e seus efeitos no comando.
Exrcitos adquiriram armas melhoradas e o uso de ferrovias e
comunicaes telegrficas; Marinhas vieram a ter embarcaes de
ferro com propulso a vapor, grandes canhes, explosivos,
blindagem, e (muito depois) a introduo do rdio. Guerra envolvia
grandes exrcitos ao longo de grandes reas, com mais
oportunidades para surpresa estratgica e vitria atravs de rpido
movimento e concentrao. Comando teve de adaptar-se para esta
nova escala de complexidade. [HERMAN, 1996, p. 16, traduo
5
nossa] .

Uma prtica usual em tempos de paz a utilizao pela inteligncia

militar de adidos militares sediados em outros pases para a troca de
experincia e coleta de dados a respeito do exrcito estrangeiro. Conforme
Herman (1996, p. 357) escreveu, Adidos de defesa se linguisticamente
treinados apropriadamente podem se tornar [...] as principais autoridades nas
foras estrangeiras para as quais eles esto autorizados.6
J em poca de guerra, o acesso de adidos militares provavelmente
ser restringido pelo pas adversrio, sendo assim, a inteligncia militar utilizar
os demais recursos disponveis pela comunidade de inteligncia para obter
informaes, tais como fotografias areas e fontes humanas.
Na segunda guerra mundial (1939-1945) temos o exemplo da
utilizao de espionagem tendo em vista ludibriar os inimigos sobre as
verdadeiras aes de combate a serem tomadas.
Keegan (2006, p.345-347) e Schmitt e Shulsky (2002, p.112-114)
relatam a utilizao de agentes duplos pela inteligncia britnica para
manipulao do servio secreto alemo, chamando na poca de Abwehr. Um
dos agentes duplos mais famosos da rede criada pelos britnicos o de
5

The change in intelligences status came from the new military technology of the second half of the
nineteenth century and its effects on command. Armies acquired improved weapons and the use of
railways and telegraph communications; navies came to have iron construction, steam propulsion, big
guns, explosives and armour, and (much later) the introduction of radio. Warfare involved bigger armies
over bigger areas with more opportunities for strategic surprise and victory by rapid movement and
concentration. Command had to adapt itself to this new scale and complexity.
6
Defence attachs if properly trained linguistically can once again become the main authorities on the
foreign forces to which they are accredited.

19

codinome Garbo (chamado na vida real de Juan Pujol Garca). Operando a

partir de Lisboa, Garbo convenceu os alemes de que possua na GrBretanha uma rede de agentes com acesso a informao de guerra dispostos a
repass-las aos alemes em troca de dinheiro.
Em seguida, transferindo aos britnicos sua dupla lealdade,
conseguiu formar em sua rea virtual de operaes uma rede de 27
agentes completamente fictcios, cujas despesas, pagas a ele pela
Abwehr em dinheiro vivo, chegaram em certo momento a 31 mil
libras. [KEEGAN, 2006, p. 345]

De acordo com o oficial do MI5 que dirigia o sistema de agentes

duplos, havia sete objetivos a serem cumpridos: 1) Controlar o sistema de
espionagem inimigo; 2) capturar espies sendo infiltrados dentro do pas; 3)
Adquirir conhecimentos sobre as pessoas e mtodos do servio secreto
alemo; 4) Obter informaes sobre os cdigos e cifras do servio alemo; 5)
Obter evidncias sobre os planos e intenes dos inimigos atravs das
requisies feitas aos espies e consequentemente; 6) influenciar planos e
intenes dos alemes atravs de respostas plantadas aos espies; e 7)
Enganar o inimigo sobre os planos e intenes de guerra Britnico (SCHMITT;
SHULSKY, 2002, p. 112).

2.3 Inteligncia de segurana e contrainteligncia

De acordo com Cepik a inteligncia de segurana tem origem na
rea de policiamento interno, surgido na Europa no sculo XIX [...] decorrente
da percepo de ameaa representada por movimentos inspirados na
Revoluo Francesa e pelo nascente movimento operrio anarquista e
socialista. (CEPIK, 2003, p. 99).
As foras policiais comearam ento a utilizar tcnicas prprias da
atividade de inteligncia, tais como uso de informantes e interceptao de
correspondncias, para monitorao dos inimigos do regime. A mais antiga
instituio especfica para este propsito foi a Terceira Seo Russa da

20

Chancelaria Imperial fundada em 1826, que depois foi sucedida pela Okhrana e
seu descendente comunista, o Komitet Gosudarstveno Bezopasnosti7 (KGB).
Entretanto, com o advento das duas grandes guerras mundias e a
revoluo russa, esta faceta do policiamento interno voltou-se ao combate dos
inimigos externos do estado que agiam dentro do territrio nacional (CEPIK,
2003, p. 100).
Nas ltimas dcadas, o crime organizado, trfico de drogas e crimes
eletrnicos passaram tambm a ser assunto tratado pela inteligncia interna. A
expanso neste campo ocorreu de forma mais ou menos concomitante com a
transformao dos antigos servios secretos e polcias polticas em servios de
inteligncia de segurana (security intelligence), principalmente nos pases
democrticos. (CEPIK, 2003, p. 100).
Como desdobramento da inteligncia de segurana, temos a
contrainteligncia, que em linhas gerais, diz respeito informao analisada e
coletada, e atividades empreendidas, para proteger a nao contra aes do
servio de inteligncia estrangeiro (SCHMITT; SHULSKY, 2002, p. 99). Tais
aes no se restringem ao territrio nacional podendo ser desenvolvidas
ativamente no exterior. Nos Estados Unidos, por exemplo, a contraespionagem
interna fica a cargo de sua polcia federal, o Federal Bureau of Investigation8
(FBI), e a contraespionagem externa funo da sua agncia de inteligncia
externa, a Central Intelligence Agency9.
Cepik (2003, p. 58) escreve que contrainteligncia [...] depende da
identificao das operaes de coleta de inteligncia de um adversrio, da
deteco e da neutralizao dos meios intrusivos de obteno de informaes
utilizados por um governo ou organizao considerada hostil.
Para identificao das operaes de coleta de inteligncia do ator
adverso, torna-se necessrio entender sua capacidade tecnolgica e seus
meios de coleo. Por causa desta grande amplitude de ao e constante
atualizao tecnolgica, a contrainteligncia no foca apenas s atividades de
7

Comit de Segurana do Estado (traduo nossa)

Escritrio Federal de Investigao (traduo nossa)
9
Agncia Central de Inteligncia (traduo nossa)
8

21

contraespionagem, possuindo um campo mais amplo (SCHMITT; SHULSKY,

2002, p. 114). Por exemplo, a situao explanada no captulo seguinte na qual
a China testa msseis contra satlites espaciais, abre uma possibilidade no
campo de contrainteligncia para neutralizar monitoramento de imagens e
comunicaes efetuadas atravs de um satlite adversrio.
A atividade de espionagem, como ferramenta da contrainteligncia,
envolve a identificao e recrutamento de oficial estrangeiro que por sua
posio ou confiana de seu governo, tem acesso a importante informao, e
por alguma razo como, por exemplo, financeira ou ideolgica estaria
propenso em repass-la ao oficial do servio de inteligncia adverso
(SCHMITT; SHULSKY, 2002, p.11).
No espectro contrrio, estaria a contraespionagem voltada para
preveno, deteco, neutralizao, represso ou manipulao/infiltrao de
atividades hostis de espionagem inimiga. (CEPIK, 2003, p.59).
Outro desdobramento recente da inteligncia de segurana a
chamada inteligncia criminal, que visa, atravs das tcnicas de coleo e
anlises prprias da inteligncia, identificar e neutralizar organizaes
criminosas, atuantes no territrio nacional, de difcil investigao pelos meios
convencionais e cujo potencial lesivo justifique o uso da atividade de
inteligncia.

2.4 Ciclo de inteligncia

Neste tpico, abordaremos a estrutura bsica de uma comunidade
de inteligncia com relao as suas transaes informacionais entre seus
atores internos (agncias de inteligncia) e externos (usurios e alvos).
Faremos isso atravs do estudo do ciclo de inteligncia, que uma
apresentao grfica do fluxo da informao pela comunidade de inteligncia.
Trata-se de uma representao terica cuja [...] principal contribuio da idia
[...] justamente ajudar a compreender essa transformao da informao e
explicitar a existncia desses fluxos informacionais entre diferentes atores [...]
(CEPIK, 2003, p. 32).

22

Apesar de tecer srias crticas com relao a sua aplicao prtica

no processo de anlise de inteligncia, Clark reconhece que o ciclo de
inteligncia tradicional pode adequadamente descrever a estrutura e funo de
uma comunidade de inteligncia [...].10 (CLARK, 2006, p. 12, traduo nossa).
O ciclo de inteligncia aquele composto pelas etapas de
requerimento, planejamento e direo, coleo, processamento, anlise e
disseminao. (CLARK, 2006, p. 10; FBI, 2009).

2.4.1 Requerimento
A partir da identificao de lacunas informacionais pelos agentes
tomadores de decises nos campos relacionados poltica externa ou de
defesa, estes acionam os dirigentes dos rgos de inteligncia para que
direcionem seus esforos para suprir esta falta de informao. Os
requerimentos podem ser feitos atravs do contato pessoal ou ainda, quando
genericamente descritos, formalizados por meio de planos de inteligncia.
Com relao aos requerimentos, CEPIK (2003, 34-5) tece algumas
consideraes importantes. Deve-se haver certa flexibilizao quando se
pensar nesta etapa de requerimento como exclusiva dos tomadores de
decises do alto escalo governamental, pois, a maioria dos requerimentos so
feitos a partir de iniciativas dos prprios dirigentes, analistas e/ou coletores de
inteligncia, quando identificam uma necessidade informacional ou percebem
uma vulnerabilidade no sistema de segurana adversrio que permite naquele
momento coletar uma informao.
Ocorre com certa frequncia tambm a situao em que o tomador
de deciso, diante da relao adversarial, no tem a especialidade necessria
para

tecer

requerimentos

especficos

detalhados

acerca

de

suas

necessidades sendo responsabilidade dos profissionais da rea de inteligncia

utilizar um conjunto de ferramentas organizacionais e analticas para completar,

10

In summary, the traditional cycle may adequately describe the structure and function of an intelligence
community[]

23

detalhar e priorizar aquelas demandas, transformando-as em requerimentos

informacionais mais efetivos. (CEPIK, 2003, 34).

2.4.2 Planejamento e direo

A partir das necessidades identificadas caber comunidade de
inteligncia direcionar seus esforos de coleta tendo em vista obter
informaes sobre a questo demandada.
O planejamento e direcionamento advm tambm da necessidade
de se otimizar a utilizao dos recursos disponveis pela comunidade de
inteligncia
Dado que mesmo os recursos dos pases mais ricos so escassos,
os responsveis pelas diversas disciplinas de coleta precisam
planejar a utilizao dos meios tcnicos e fontes humanas disponveis
para produzir a mxima sinergia possvel e atender s demandas dos
policymakers. [CEPIK, 2003, p.33].

2.4.3 Coleo de nica fonte e processamento

Trata-se dos esforos empreendidos pelo sistema de inteligncia em
coletar dados brutos sob determinada disciplina de inteligncia. (CEPIK, 2003,
p. 35-6). A fase de processamento corresponde converter a vasta quantidade
de informao coletada em uma forma utilizvel pelos analistas. (FBI, 2009).
O termo nica fonte no deve ser entendido como informao
gerada a partir de uma nica origem. Na realidade, com o crescimento dos
meios tecnolgicos de coleta de dados, as diversas agncias de coleta foram
se especializando em extrair informaes de meios especficos e atravs de
tcnicas diferenciadas. Sendo assim, nica fonte diz respeito ao tipo de dado
que se coleta obtido a partir de imagens ou sinais eletromagnticos, por
exemplo e especificade de processamento que este dado demanda.
No Brasil se utiliza muito a terminao coleta para se referir a esta
fase do ciclo de inteligncia. Entretanto, adotamos o termo coleo por
entender que mais amplo e transparece uma ideia mais completa do que a
simples busca de informaes. Englobando, ento, os esforos que o aparato
de inteligncia empreende tanto no sentido de buscar e, principalmente, de

24

organizar os dados de maneira tal que seja possvel sua utilizao pelas
agncias de anlise.
Grande parte dos investimentos de inteligncia so direcionadas
para a rea de coleo. Nos pases centrais, oitenta a noventa por cento dos
recursos aplicados na rea de inteligncia so absorvidos pelas atividades de
coleta de informaes principalmente [...] s plataformas, aos sensores e
sistemas

tecnolgicos

de

coleta

processamento

de

informaes,

especialmente os satlites, no caso dos Estados Unidos, Rssia, China, Frana

e outros poucos pases que operam frotas desse tipo. (CEPIK, 2003, p.35).
A etapa de coleo estudada a partir dos vrios mtodos de coleta
de dados. Grande parte da literatura estadunidense utiliza o acrnimo int de
intelligence para se referir s disciplinas de coletas. Deste modo, Herman
(1996, p. 11-40) enumera as principais disciplinas de inteligncia, quais sejam:
Humint (human intelligence) para os dados obtidos atravs de fontes humanas,
imint (imagery intelligence) para as fotografias coletadas pela inteligncia, sigint
(signals intelligence) que deriva informaes de inteligncia a partir da
interceptaes de ondas eletromagnticas sendo subdivida em: comint
(communications

intelligence)

que

consiste

na

busca

de

dados

de

comunicao, e elint (eletronics intelligence) que [...] envolve monitorar e

analisar emanaes eletromagnticas, que no sejam comunicaes, de um
equipamento militar estrangeiro.11 (SCHMITT; SHULSKY, 2002, p. 30).
Apesar de serem descritos de forma separada, uma estratgia de
coleo perfeita sobre um alvo pressupe utilizao de diversificadas
disciplinas de coleo sendo imprudente atribuir para alvos especficos apenas
um meio de coleta, correndo assim, um risco maior de ser atingido por aes
de negao e engano promovidas pelo adversrio contra determinada
disciplina de coleo, j que no haver outra para confirmar ou desmentir os
dados coletados.

11

[...] involves monitoring and anlyzing nocomunication electromagnetic emanations from foreign military
equipment. (traduo nossa)

25

Deste modo, HERMAN ensina que colocar as diferentes fontes

juntas faz parte dos maiores avanos da inteligncia.12 e exemplifica:
As concluses iniciais sobre o programa Alemo de foguetes na
Segunda Guerra Mundial vieram da fuso de relatrios de diversas
fontes, de um engenheiro dinamarqus, uma conversa grampeada
num campo de prisioneiros de guerra, uma fotografia area, outro
13
relatrios de agente e algumas pistas de SIGINT. [HERMAN, 1996,
p. 87, traduo nossa].

2.4.3.1 Fontes abertas

Trata-se de informaes cujo material est disponvel publicamente
atravs de alguma forma. So os livros, peridicos, informaes obtidas
atravs de conferncias, simpsios, jornais, rdios, televiso dentre outros
tipos de materiais publicados.
Tambm podemos enquadrar nesta categoria as informaes no
publicadas, mas disponveis para assinatura ou compra, como ocorre
atualmente com imagens de satlites comerciais, e grande bases de dados de
informaes econmicas (CLARK, 2006, p. 87).
A regra que quanto mais aberto o regime do Estado mais fontes
abertas estejam disponveis sendo a relao inversa verdadeira para os
Estados de regimes mais secretos. Nestes, algumas informaes como mapas
de rodovias e ferrovias podem ser consideradas secretas, como ocorria com a
antiga Unio Sovitica que admitiu ter falsificados mapas como medida de
segurana (SCHMITT; SHULSKY, 2002, p. 38).
A natureza sigilosa ou no da fonte pode alterar ao longo do tempo
dependo de sua aplicao. Assim, torna-se necessrio o monitoramento e
armazenamento desta categoria de informaes. A mquina enigma, por
exemplo, utilizada para cifrar as mensagens alems na segunda guerra
mundial, estava disponvel comercialmente entre os anos de 1910 e 1920.
No perodo entre 1910 e 1920 foram feitas diversas tentativas para
mecanizar o princpio dos discos giratrios, mas nenhuma obteve
sucesso comercial. A princpio, tampouco foi esse o caso da mquina
12

Putting different sources together is part of most intelligence advances. (traduo nossa)
The early conclusions about the German rocket programme in the Second World War came from fusing
the diverse sources of reports from a Danish engineer, a bugged conversation in a POW camp, an aerial
photograph, other agent reports and some SIGINT clues. (traduo nossa)
13

26

de Scherbius, ao ser posta venda com a marca comercial Enigma

em 1923. Na parte final da dcada de 1920, no entanto, Scherbius
conseguiu o interesse das Foras armadas da Alemanha pela
Enigma. Modelos foram comprados e adaptados, e em 1928 o
Exrcito alemo comeou a utiliz-la em todas as comunicaes
suscetveis de interceptao[...]. [KEEGAN, 2006, 188].

Na segunda guerra mundial temos outro exemplo de utilizao de

informaes de fonte aberta que serviu para a inteligncia. A partir da
publicao pelos alemes de suas tarifas de frete de todos os bens, includo
produtos derivados do petrleo, um analista dos Estados Unidos utilizando
referenciamento geoespacial conseguiu identificar a localizao exata das
refinarias alems subsequentemente bombardeadas pelas bombas aliadas
(CLARK, 2006, p. 87).
Outro exemplo mais recente de anlise a partir de dados publicados
foi a reproduo do esquema de detonao nuclear de uma ogiva dos Estados
Unidos, bem como sua potncia, pelo fsico brasileiro Dalton Ellery Giro
Barroso. Com base em informaes vazadas e publicadas pela revista
estadunidense insight magazine em agosto de 1999, a partir de clculos
complexos e com ajuda computacional Dalton conseguiu descobrir a
configurao para o mdulo secundrio do explosivo, abrindo o que estava em
segredo sobre a parte termonuclear do W-87. (QUADROS, 2009).
2.4.3.2 Inteligncia humana (humint)
Esta sem dvida a faceta mais conhecida pelo senso comum
sendo por vezes confundida com o prprio conceito de inteligncia. Trata-se da
inteligncia obtida atravs da cooptao e/ou manipulao de pessoas que
possuem acesso informao desejada e que possuam alguma motivao
para repass-la ao servio de inteligncia estrangeiro.
Em aspectos gerais, a utilizao de fontes humanas busca coletar
informaes sobre os planos e intenes do adversrio bem como fornecer
pistas importantes para a identificao de outras fontes humanas a serem
recrutadas ou de alvos que podero vir a ser monitorados por outra disciplina

27

de coleta. Humint muito utilizada tambm pela inteligncia criminal sendo um

de seus mtodos primrios de coleta (CLARK, 2006, p. 89).
A diplomacia contm tambm suas fontes humanas confidenciais no
pas hospedeiro [...] compatveis com a prtica e condio diplomtica, e um
dos papis das agncias de humint simplesmente coletar informao de
pessoas que diplomatas no podem encontrar.14 (HERMAN, 1996, p. 61).
O tipo de pessoas visadas de grande amplitude variando desde
viajantes at agentes plantados no pas estrangeiro. Neste sentido, Herman
(1996, p. 63) estabeleceu uma pirmide de fontes humanas que ilustra o grau
de sensibilidade, quantidade e valor das informaes prestadas.

Figura 1: Pirmide de Humint de acordo com a sensibilidade, quantidade e

valor da fonte (traduo nossa).
Fonte: HERMAN, 1996, p. 63
14

[...] compatible with diplomatic status and practice, and one role of Humin agencies is simply to get
information from people diplomats cannot meet. (traduo nossa)

28

Na base esto as fontes humanas que aparecem em maior

quantidade, menor valor agregado e baixa sensibilidade, tais informaes, no
entanto, por sua abundncia e informalidade, ajudam a montar o quebracabea representado por um alvo ou problema. (CEPIK, 2003, p. 37).
A progresso para a parte mediana da pirmide ocorre na medida
em que se deixa a postura passiva de coletar apenas o que as fontes sabem
para uma medida mais ativa de solicitar informaes. Assim, surgem as fontes
feitas pela ocasio, cujo grau de clandestinidade pode variar de forma que a
fonte pode ou no saber que est repassando informaes para fins de
inteligncia. medida que as relaes com o servio de inteligncia se tornam
permanentes, a natureza de tais fontes vo migrando para o topo da pirmide
(HERMAN, 1996, p. 62).
No topo esto as fontes que geram a menor quantidade de
informaes, porm as de maior relevncia. Tratam-se dos agentes no local,
informantes e desertores. Segundo Herman, (1996, p. 63) agentes no local so
as

pessoas

recrutadas

pelo

servio

de

inteligncia

estrangeiro

que

conscientemente espionam contra seus prprios pases, e informantes so

aquelas que fornecem informao de dentro de organizaes terroristas ou
outro tipo de organizaes clandestinas ou criminosas. Estes tipos de fontes
humanas tambm podem ser chamadas de clandestinas (CLARK, 2006, p. 93).
Um agente bem posicionado numa alta estrutura governamental
pode fornecer dados precisos sobre os planos polticos e militares do pas alvo.
Neste setor da pirmide estaria a espionagem propriamente dita (CLARK,
2006, p. 93; HERMAN; 1996, p. 63).
Para fazer a intermediao entre o agente no local e a sede do
servio de inteligncia surge a figura do agente. Tratam-se dos empregados do
servio de inteligncia que buscam o recrutamento de fontes com acesso e
motivao para repassar informao. No necessariamente os agentes de
inteligncia estaro operando no pas alvo e sim no local onde esto as fontes
pretendidas. Pode inclusive atuar no prprio territrio para cooptar fontes
estrangeiras que nele estejam trabalhando.

29

Quando em atividade no exterior, segundo a linguagem dos Estados

Unidos, os agentes podem ser de cobertura oficial ou cobertura no oficial.
SCHMITT e SHULSKY ensinam a diferena entre estes dois tipos
Cobertura oficial se refere a disfarar um oficial de inteligncia como
um diplomata ou algum outro tipo de oficial do governo que poderia
normalmente ser destacado no estrangeiro. Cobertura no oficial se
refere a qualquer outro tipo de disfarce como um homem de
negcios, jornalista, turista, etc. que poderia explicar a razo do
oficial estar no pas hospedeiro.15 [SCHMITT; SHULSKY, 2002, p.
12, traduo nossa].

Ambos os tipos possuem vantagens e desvantagens. O agente

oficial pode encontrar potenciais fontes de informaes utilizando-se do
argumento que se trata de um encontro normal de sua atividade diplomtica.
Alm disso, caso seja acusado de estar cometendo espionagem, de acordo
com as leis internacionais o pas hospedeiro poder apenas declar-lo persona
non grata e expuls-lo do pas. Existem ainda convenincias administrativas
atravs da utilizao dos canais regulares do governo para troca de
informaes seguras e movimentao de fundos para pagamento do seu
salrio e de suas fontes recrutadas. As desvantagens giram principalmente em
torno do pequeno nmero de oficiais de diplomacia enviado a um pas. Desta
forma, medidas simples como vigilncia ou pesquisas no pas de origem sobre
a carreira do oficial pode facilmente revelar sua ligao com a atividade de
inteligncia (SCHMITT; SHULSKY, 2002, p. 12-3).
O agente sem cobertura diplomtica apesar de ser mais efetivo do
ponto de vista da discrio e sigilo apresenta grandes dificuldades operacionais
e apresenta-se mais dispendioso. Uma alternativa para driblar este custo
convencer que uma entidade privada permita a um oficial de inteligncia se
passar

como

funcionrio

de

seu

quadro

no

pas

estrangeiro,

ou,

alternativamente, que o agente por si mesmo estabelea negcios ou

atividades que suportem explicaes plausveis para sua permanncia no pas
alvo (SCHMITT; SHULSKY, 2002, p. 13).
15

Official cover refers to disguising an intelligence officer as a diplomat or some other kind of
governmental official who would ordinarily be posted abroad. Nonofficial cover refers to any other type of
disguise as a businessman, journalist, tourist, etc. that could explain why the officer is in the host
country. (traduo nossa)

30

Um exemplo de utilizao de fontes humanas para coletar

informaes sobre o servio de inteligncia adversrio bem, como, repassar
informaes fictcias visando comprometer sua capacidade analtica, foi
descrito no subttulo 2.2 quando explicamos sobre o uso de espies na
segunda guerra mundial.
2.4.3.3 Inteligncia de sinais (sigint)
Esta disciplina de coleta tem sua origem na interceptao,
decodificao e anlise de mensagens por um terceiro, alm do emissor e
receptor da mensagem. Em paralelo, com o aumento da utilizao mensagem
escrita para fins militares, surgiu a necessidade de elaborao cifras mais
complexas que evitassem que as mensagens, caso interceptadas, fossem
entendidas pelo adversrio (CEPIK, 2003, P. 40).
Um dos produtos da inteligncia de sinais a inteligncia de
comunicaes (comint), a qual diz respeito s informaes obtidas atravs da
interceptao, processamento e consequente difuso das comunicaes do
oponente, abrangendo [...] comunicaes de voz e de dados, fax, mensagens
de internet ou outra transmisso deliberada de informao.16 (CLARK, 2006, p.
95, traduo nossa). Assim como as fontes humanas, este tipo de coleo
tambm podem gerar boas indicaes acerca dos planos e intenes do
adversrio.
Os meios para se proceder interceptao de comunicaes so os
mais variados possveis podendo ser utilizados satlites espaciais, avies,
bases de solo ou um simples microfone instalado por um informante recrutado
ou agente de inteligncia.
Como

contramedida

visando

resguardar

sigilo

de

suas

comunicaes contra os dispositivos de comint do adversrio, os servios de

inteligncia utilizam-se do artifcio de codificar suas mensagens de modo que
caso interceptadas no revelem seu contedo.

16

[...] voice and data communications, facsimile, Internet messagens, and any other deliberate
transmission of information. (traduo nossa)

31

Deste modo, surge uma disputa entre os criadores das cifras e

aqueles que objetivam descobrir um mtodo para decifr-las. Enquanto nos
tempos antigos as cifras consistiam em simples substituies de letras, com o
advento da mquina eletrnica e, a seguir, do computador, a complexidade das
cifras envolvidas se tornaram altamente complexas. Atualmente a batalha
criptoanaltica uma disputa de computao aplicada bem como as
habilidades dos especialistas de defesa e ataque.17 (HERMAN, 1996, p. 69).
A interceptao de comunicaes tambm muito utilizada para a
atividade de inteligncia criminal que visa combater o crime organizado e
demais redes ilcitas (CLARK, 2006, p. 96). No campo interno tais atividades
geralmente so estritamente regulamentadas no intuito de resguardar a
privacidade dos cidados. Como exemplo, no Brasil a lei 9.296/1996 dispe
que no se pode proceder a interceptao telefnica quando a prova puder ser
feita por outros meios disponveis (BRASIL, 1996).
Entretanto, mesmo que o contedo das mensagens interceptadas
no sejam descobertos, outras tcnicas de sigint podem ser utilizadas sobre os
elementos no textuais das comunicaes.
Um deles o chamado anlise de trfego (HERMAN, 1996, p. 70;
SCHMITT; SHULSKY, 2002, p. 28). Esta tcnica consiste em derivar
informaes uteis a partir da quantificao e identificao de variaes no fluxo
de comunicaes do adversrio, reconstruindo a arquitetura de redes de
comunicaes e identificando suas estaes. (HERMAN, 1996, p. 70). Atravs
destas informaes possvel reconstruir a disposio de combate do inimigo
no campo de batalha. A Outra tcnica de sigint sobre elementos no textuais
busca localizar os transmissores de sinais da inteligncia adversria.
2.4.3.4 Inteligncia de imagens (imint)
Esta disciplina de coleta de inteligncia

incio

quase

que

concomitante com o surgimento da aviao. Sua funo registrar atravs de

17

Nowadays the cryptanalytic battle is a contest of applied computer power as well as the specialist skills
of defence and attack (traduo nossa)

32

fotografias ou gravao de vdeo, a partir de uma plataforma de longa

distncia, um alvo (edificao, terreno e etc.) cujo acesso direto no seja
possvel (SCHMITT; SHULSKY, 2002, p. 22). A imint pode ajudar na
identificao de instalaes de teste de armas assim como desdobramento de
unidades militares no campo de batalha
Os meios utilizados atualmente so os mais diversos possveis. As
fotografias de curto alcance so muito teis para identificao de produtos
industriais e habilitam boa anlise de mquinas e veculos de guerra. J os
vdeos de curto alcance so imensamente valorosos para vigilncia de alvos.
Existem ainda dispositivos que registram fotografias de longo alcance que
podem ser instalados em avies ou satlites (CLARK, 2006, p. 101).
Como exemplo de fotografia de curto alcance como disciplina de
coleta de inteligncia, no mbito da inteligncia criminal, observamos na
atualidade os sistemas de vigilncia implantados por algumas secretarias de
segurana pblica no Brasil18.
Finalizando as explanaes sobre esta disciplina de inteligncia,
cabe destacar a percepo de Clark de que a grande disponibilidade de
imagens de satlites atravs dos meios comerciais tem feito com que
organizaes ilcitas ou governos que estejam envolvidos em alguma forma de
conflito procurem levar suas atividades clandestinamente, [...] usando
disfarces, ou agendando atividades para evitar imagens de satlite.19 Deste
modo, dificultando o modo de coleta atravs desta disciplina (CLARK, 2006, p.
100).

2.4.4 Anlise de todas as fontes

Nesta etapa, os dados coletados separadamente pelas agncias de
coleo, geralmente especializadas na busca de dados a partir de uma nica
18

Apenas a ttulo de exemplo, no Rio de Janeiro foi instalado um sistema de monitoramento por cmaras
no metr integradas secretaria de segurana daquele Estado (BORGES; DIAS, 2009). Tal sistema
propiciar que agentes de segurana visualizem movimentaes em pontos crticos do metr tendo em
vista frustrar possveis ataques terroristas quando da realizao da copa do mundo em 2014 e das
olimpadas em 2016.
19
[] using concealment and deception, or scheduling sensitive activities to avoid imagery satellites.
(traduo nossa)

33

plataforma de coleta, devem ser integrados, avaliados e contextualizados com

outras fontes no especficas da atividade de inteligncia, tendo em vista um
entendimento acerca do requerimento proposto ou necessidade informativa
identificada pelo rgo de inteligncia.
Os tipos de produtos resultantes deste processo bem como suas
caractersticas especficas sero estudados a seguir, cabendo neste ponto
apenas explicit-los: a) conhecimento bsico-descritivo; b) conhecimento
corrente; c) conhecimento especulativo-avaliativo; d) indicaes e alertas.
Num certo sentido, os responsveis pela coleta e processamento de
dados de nica fonte, a todo o momento, exercem julgamentos e interpretam
as evidncias obtidas com base em seu conhecimento sobre a questo
envolvida. Por exemplo, um desmatamento linear que propicia pouso e
decolagem de aeronaves, encontrado na regio amaznica em rea fronteiria
com algum pas produtor de cocana, pode ser relatado pelos responsveis
pela coleta de imagens como um possvel aerdromo utilizado como ponto de
apoio para o trfico de drogas na regio.
Em procedimentos de vigilncia, os agentes de inteligncia de
maneira intuitiva exercem sua capacidade analtica buscando identificar as
provveis intenes dos alvos, tendo em vista antecipar seu movimento.
Da mesma forma, a interceptao de sinais necessita determinar os
padres de comunicao, identificar interlocutores, suas localizaes, e por
vezes interpretar, no momento da conversa, o contedo dissimulado atravs de
grias ou cdigos, para acionamento de outro meio de coleo, tendo em vista
coletar a maior quantidade de dados possveis.
Por vezes, a janela de oportunidade para a coleta de dados no
estar aberta por muito tempo, necessitando que os coletores estejam
frequentemente analisando, luz dos dados disponveis, o alvo de inteligncia.
Este tipo de anlise gerado pelas agncias de coleo so chamados de
relatrios de nica fonte (HERMAN, 1996, p. 39).
Entretanto, para uma melhor compreenso sobre um determinado
assunto abordado torna-se necessrio agregar todos os dados coletados

34

esparsamente pela comunidade, adicion-los e contextualiz-los com outros

tais como fontes abertas, informaes relatadas pela diplomacia para formar
um quadro o mais completo possvel sobre a situao em tela. neste sentido
que Herman (1996, 100-112) se refere a este processo pelo termo anlise de
todas as fontes20. Alm disso, a caracterstica preponderante do trabalho
analtico sua nfase na previso, a abordagem voltada para o futuro.
Herman (1996, p. 100-101) descreve algumas diferenas entre o
processo de coleo e o de anlise. Enquanto o primeiro encontra-se envolto
numa urea de mistrio e clandestinidade, o mtodo de anlise possui algumas
similaridades com atividades desenvolvidas fora dos muros da inteligncia.
Primeiramente,

os

conhecimentos

correntes

produzidos

se

assemelham atividade jornalstica inclusive na manuteno de fontes

clandestinas e rapidez no repasse da informao ao tomador de deciso. J as
atividades de anlise de longo alcance tm sua semelhana com o mtodo
cientfico.
Inteligncia de segurana bem diferente, j que aqueles que
procuram detectar espionagem e terrorismo so mais parecidos com detetives
do que com jornalistas ou pesquisadores que produzem julgamentos e
previses sobre tpicos e situaes. (HERMAN, 1996, p. 101).
Porm, a principal diferena reside na responsabilidade imposta
coleo de nica fonte e anlise de mltiplas fontes. Enquanto o pessoal
empregado na primeira tarefa so especialistas em tcnicas de inteligncia
para coleta de dados, aqueles responsveis em analisar todas as fontes so
especialistas em assuntos e temas que importem na formulao poltica
(HERMAN, 1996, p. 43).
Outro fator intrnseco ao processo de anlise sua capacidade de
multiplicar a efetividade do sistema de coleo do sistema de inteligncia de tal
forma que os meios de coletas combinados, numa relao sinrgica, produzam
um efeito superior ao relatrio de nica fonte (CLARK, 1996, p. 105).

20

All-source analysis (traduo nossa)

35

2.4.5 Difuso
Difuso diz respeito sada dos produtos informacionais produzidos
pelas agncias de inteligncia em direo a outras agncias ou direto aos
usurios de inteligncia21. Cabe ressaltar que um requisito essencial nesta fase
a entrega do produto de inteligncia em tempo oportuno de forma que o
tomador de deciso tenha tempo para efetuar a ao ou formulao poltica.
A figura abaixo ilustra bem como se transacionam as informaes no
sistema de inteligncia e de que forma os produtos gerados chegam aos
clientes.

FIGURA 2: Esboo do processo de inteligncia

Fonte: HERMAN, 2006, p. 39 (traduo nossa).
Os relatrios de nica fonte so os insumos bsicos da atividade de
inteligncia contendo processamento dos dados brutos coletados pelas
agncias especficas para tal fim. Eles podero seguir direto aos usurios de
inteligncia quando os dados brutos forem teis para utilizao em aes
imediatas como, por exemplo, ao comandante em campo de batalha que
necessita de informaes atualizadas sobre a movimentao das tropas
inimigas.

21

Usurios de inteligncia devem ser entendidos como todos aqueles que necessitam das informaes
geradas para formulao de polticas ou tomadas de decises, como por exemplo, agentes polticos,
comandantes militares e juzes e promotores pblicos no caso da inteligncia voltada para produo de
provas no processo criminal.

36

Para aquelas questes que necessitam de uma anlise mais

apurada que integre todas as fontes de informaes disponveis, os relatrios
de nica fonte so absorvidos no processo de anlise de mltiplas fontes
buscando um melhor entendimento sobre o assunto. Os produtos gerados
nesta etapa de anlise geram suporte informacional aos usurios e ao mesmo
tempo avaliam a efetividade do sistema de coleo, proporcionando novos
requerimentos de acordo com a identificao de lacunas de informao.
Uma camada adicional de anlise de mltipla fonte o chamado
assessoramento de alto nvel. Trata-se de um processo adicional de anlise,
custoso e com difuso restrita, que propicia o encontro de mentes atravs da
mquina interdepartamental da comunidade de inteligncia. Nos Estados
Unidos, este produto chamado de Estimativa Nacional de Inteligncia e na
Inglaterra, Avaliaes do Comit de Inteligncia. (HERMAN, 1996. P.44).
O processo que demanda a produo de uma Estimativa pode ser
iniciado por requisio governamental direcionada para a comunidade de
inteligncia tendo em vista uma eminente tomada de deciso, ou, produzidos
por iniciativa da inteligncia em desenvolvimentos que explicta, ou
implicitamente, apontam para a necessidade da deciso por exemplo, alerta
de iminente ataque militar ou outra ameaa direta segurana ou interesse
nacional. (HERMAN, 1996, p.106, traduo nossa)22
Em ambos os pases, o processo de elaborao deste tipo de
produto de inteligncia permanece a base formal de importantes decises do
alto nvel governamental nas questes afeitas segurana nacional
(HERMAN, 1996, p. 44).

22

Other reports in this third category are not specifically commissioned by users, but are produced on
intelligences initiative on developments that explicitly or impliacitly point to a need for decisions for
example, warning of imminent military atack or other direct threats to national interests or security.

37

3 CONHECIMENTOS DE INTELIGNCIA
A partir da conceituao de inteligncia, vamos analisar quais os
conhecimentos necessrios que a atividade deve produzir tendo em vista
satisfazer as necessidades informacionais dos gestores pblicos nos assuntos
referentes segurana e bem-estar da nao. Sherman Kent (1967, p. 21)
definiu trs tipos de elementos que em conjunto formam os conhecimentos
estratgicos a serem produzidos pela inteligncia.
a)

descritivo-bsicos;

b)

corrente;

c)

especulativo-avaliativo.
A estes, adicionaremos ainda os conhecimentos chamados por

indicaes e alertas devido a sua relevncia no estudo de indicadores que

apontam a existncia de ameaa armada ao pas.
Por ser o conhecimento principal da inteligncia de estimativa, a
conceituao e o mtodo de produo do conhecimento especulativo-avaliativo
sero explicados no captulo seguinte.

3.1 Conhecimentos descritivo-bsicos

Tratam-se dos conhecimentos produzidos a partir de dados descritivos,
de estilo enciclopdico, levantados pela comunidade de inteligncia sobre o
pas alvo ou ator no estatal, sendo a base que empresta significao s
alteraes dirias e sem ela qualquer especulao sbre o futuro no ter
provavelmente a mnima significao." (KENT, 1967, p. 25).
A inteno deste tipo de conhecimento delinear um cenrio sobre uma
dada entidade da maneira mais completa possvel a partir de dados disponveis
e informaes relevantes de todas as fontes de inteligncia (SHULSKY;
SCHMIT, 2002, p. 60).
So muitas as reas do conhecimento abrangidas e devem ser
levantadas e armazenadas informaes das mais diversas, tais como povo,
economia, transportes, geografia militar dentre outros (KENT, 1967, p. 25-26).

38

Atualmente, um exemplo de produto bsico-descritivo produzido o The

World

Factbook23

da

CIA,

agncia

de

inteligncia

estadunidense,

disponibilizado em seu stio eletrnico24 contendo informaes bsicas de 266

pases do globo.
O Almanaque do Mundo fornece informao sobre a histria, povo,
governo, economia, geografia, comunicaes, meios de transporte,
foras armadas e questes transnacionais de 266 entidades do
mundo. Nosso guia de referncias inclui: mapas da maioria das
regies do mundo bem como bandeiras, um Mapa Fsico e Poltico do
25
Mundo e as zonas padres de fuso horrio do Mapa mundial [CIA,
2009, traduo nossa].

3.2 Conhecimentos correntes

Tratam-se dos relatrios peridicos produzidos pelas agncias de
inteligncia visando suprir as necessidades informacionais correntes dos
tomadores de decises governamentais. A atividade de produo deste tipo de
conhecimento se assemelha produo de notcias dirias pelas mdias de
jornal ou televiso (SCHMITT; SHULSKY, 2002, p. 57).
Segundo Kent (1967, p. 42), A funo dos relatrios de
informaes correntes acompanhar o rumo das alteraes que se
processam buscando primordialmente atualizar os conhecimentos bsicos
descritivos j conhecidos pela organizao de inteligncia.
Um exemplo de produto de inteligncia corrente o Relatrio
Presidencial Dirio (traduo nossa)26 produzido pela CIA com compilao
sobre as informaes atuais coletadas pelas suas diversas agncias por todo o
mundo. De acordo com a agncia central de inteligncia estadunidense,
O PDB compila a anlise do mais alto escalo da Comunidade de
Inteligncia orientadas para as questes fundamentais da segurana
nacional e de interesses do Presidente. [Com distribuio
extremamente restrita, o relatrio ] dado somente ao Presidente,

23

O almanaque do Mundo (Traduo nossa).

https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/index.html
25
The World Factbook provides information on the history, people, government, economy, geography,
communications, transportation, military, and transnational issues for 266 world entities. Our Reference tab
includes: maps of the major world regions, as well as Flags of the World, a Physical Map of the World, a
Political Map of the World, and a Standard Time Zones of the World map.
26
Presidents Daily Brief (PDB).
24

39

Vice-Presidente e a um seleto grupo de oficias de gabinete

27
designados pelo Presidente. [CIA, 2007].

Mesmo sendo um relatrio de breve amplitude temporal com

abrangncia sobre os acontecimentos imediatos, este deve ter orientao para
o futuro. Neste sentido Kent (1967, p. 50) argumenta que a produo deste tipo
de conhecimento, que busca atualizar os conhecimentos bsicos descritivos,
deve se preocupar em monitorar o ambiente externo tendo em vista vislumbrar
e identificar os problemas futuros.

3.3 Indicaes e alertas

Outro tipo de conhecimento aquele produzido atravs da atividade
chamada por inteligncia de alerta. A tarefa central deste tipo de produto
fornecer, em tempo hbil, alerta aos agentes responsveis pela ao e
formulao poltica sobre possveis ataques militares ou outros tipos de
ameaas segurana do pas.
Conforme Cynthia Grabo ensina (2004, p. 133), inteligncia de alerta
intimamente ligado inteligncia de estimativa com a diferena de que esta
voltada mais para o longo prazo alm de ter uma abordagem mais geral sobre
os provveis cursos de ao do adversrio.
A sistematizao desta espcie de conhecimento, na forma de um
sistema, tem origem na escalada militar durante a guerra fria e o risco de uma
guerra nuclear total com a Unio Sovitica.
Devido a sua importncia (especialmente durante a Guerra Fria,
quando os Estados Unidos e USRR, com seus respectivos aliados,
possuam grandes exrcitos e centenas de armas nucleares), e
porque decises deveriam ser tomadas rapidamente, essa funo de
inteligncia tornou-se (pelo menos nos Estados Unidos) sistematizada
mais que qualquer outra. O sistema, conhecido como indicadores e
alertas (I&A), baseado na anlise dos passos que um adversrio
deveria necessariamente ou provavelmente tomar para se preparar a

27

The PDB compiles the Intelligence Communitys highest level intelligence analysis targeted at the key
national security issues and concerns of the President. The PDB is given only to the President, the Vice
President, and a very select group of Cabinet-level officials designated by the President.

40

28

um ataque armado.
nossa]

[SCHMITT; SHULSKY, 2002, p. 58-59, traduo

Apenas para ressaltar a importncia que este conhecimento de

inteligncia assumiu em tempos modernos, com a onda de ataques terroristas
assombrando o solo estadunidense, cabe destacar a existncia de um
Escritrio Nacional de Inteligncia29 (NIO) especfico para a funo de alerta.
Grabo (2004, p. 02) define os campos de atuao desta funo da
atividade de inteligncia, que visa identificar:
a)

ao direta de Estados hostis envolvendo a participao de suas

foras armadas;

b)

outros desenvolvimentos, particularmente conflitos, que afetem os

interesses nacionais e nos quais tais Estados hostis esto ou podem
tornar-se envolvidos;

c)

ao militar significante entre outras naes no aliadas

d)

ameaa de ao terrorista.
As funes de alertas so divididas em tticas e estratgicas

(DAVIS, 2002; GRABO, 2004). O alerta do tipo estratgico pode vir a ser um
dos objetos de estudo da inteligncia de estimativa buscando especular sobre
ameaas diretas aos interesses do pas em seu territrio ou no estrangeiro.
Como exemplos de estimativas cuja anlise se d no campo da inteligncia de
alertas temos a NIE 85-2-62, A situao e prospectos em Cuba de
01/08/1962, e a SNIE 85-3-62, A Escalada Militar em Cuba de 19/09/1962.
Ambas analisaram se a Unio Sovitica instalaria msseis nucleares em Cuba.
O alerta estratgico, tomado como um instrumento de prospeco
de futuro, no pode ser tomado como um produto tangvel cuja entrega ao
tomador de deciso seja uma resposta conclusiva. O grau de ambiguidade

28

Because of its importance (especially during the Cold War, when the United States and the USRR and
their respective allies had large armies and thousands of nuclear arms facing each other), and because
judgments might have to be made quickly, this intelligence function has been (in the United States, al
least) systematized to a much greater extent than any other. The system, known as indications and
warnings (I&W), is based on an analysis of the steps an adversary would either necessarily or probably
take to prepare for an armed attack.
29
National Intelligence Office.

41

contida neste produto se assemelha com o aspecto de incerteza contido na

estimativa. Neste sentido,Grabo quando diz que
Alerta [Estratgico] algo intangvel, uma abstrao, uma teoria, uma
deduo, uma percepo, uma crena. fruto do raciocnio ou da
lgica, uma hiptese cuja validade no pode ser confirmado nem
30
refutada at ser tarde demais. [GRABO, 2004, p. 04, traduo
nossa]

Ajudando a delimitar essa impreciso conceitual, Davis (2002, p.03)

enumera alguns pontos existentes no alerta estratgico como, percepo
analtica em tempo hbil e comunicao efetiva aos agentes polticos de
mudanas importantes no nvel ou nas caractersticas das ameaas para os
interesses de segurana nacional.
Deste modo, para se evitar a surpresa estratgica torna-se
necessrio tratar as questes sobre as mudanas no nvel de probabilidade de
um ataque inimigo ou as mudanas sobre seus mecanismos para infligir
dano.31 (DAVIS, 2002, p. 03).
Apesar de no haver definio nica aceita, esta a principal
diferena entre alerta estratgico e alerta ttico. Enquanto o primeiro foca nas
mudanas de nveis ou caractersticas da ameaa o segundo busca identificar
o quando, onde, e como um declarado ou potencial adversrio vai atacar
diretamente [...] ou descobrir novas armas [...].32 (DAVIS, 2002, p. 03).
Muito mais que habilitar o contra-ataque, a lgica do alerta
estratgico prevenir o conflito armado atravs da comunicao efetiva aos
agentes polticos da mudana nos indicadores de alerta, para que estes
possam tomar as medidas polticas e diplomticas adequadas visando
resguardar a segurana nacional, preferencialmente evitando o conflito
armado.

30

[Strategic] Warning is an intangible, an abstraction, a theory, a deduction, a perception, a belief. It is the

product of reasoning or of logic, a hypothesis whose validity can be neither confirmed nor refuted until it is
too late.
31
The goal is to prevent strategic surprise. The issues addressed here are changes in the level of
likelihood that an enemy will strike or that a development harmful to US interests will take place and
changes in his mechanisms for inflicting damage.
32
[...] when, where, and how a declared or potential adversary will strike [...] directly [] or make a
weapons breakthrough []

42

J na situao do alerta ttico, a ameaa est eminente ou

potencialmente presente cabendo ao aparato de inteligncia agir de forma a
identificar o quando, onde e como o adversrio vai agir tendo em vista
neutralizar o ataque. Segundo GRABO:
[...] alerta ttico no funo da inteligncia [...] porm um conceito
operacional. o alerta que estaria a disposio do comandante na
linha de frente, ou atravs dos sistemas de radares ou outros
sensores que poderiam indicar que as foras de ataque j estariam
se movimentando em direo ao objetivo. [GRABO, 2004, p.04,
traduo nossa]

Para uma melhor elucidao destes conceitos, vamos analisar um

exemplo atual de alerta estratgico observando a preocupao de vrios
pases com uma possvel batalha espacial e a contnua monitorao sobre o
espao objetivando avaliar a capacidade tecnolgica dos armamentos dos
outros.
No dia 17 de janeiro de 2007, a Aviation Week noticia que
[...] agncias de inteligncia dos Estados Unidos acreditam que a
China realizou um bem-sucedido teste de arma antissatlite a mais
de 500 milhas de altitude em 11 de janeiro, destruindo um
envelhecido satlite Chins de medio meteorolgica alvejado com
33
um veculo cintico lanado a bordo de um mssil balstico.
[COVAULT, 2007, traduo nossa]

Cerca de uma semana depois, no dia 23/01/2007, o New York Times

noticia que o ministro do exterior chins confirma o teste de uma arma de
destruio de satlites espaciais. Na notcia, verificamos ainda o pedido de
explicaes por parte dos governos dos Estados Unidos, da Inglaterra, Japo e
Austrlia, j que esta a primeira destruio bem sucedida por mais de vinte
anos (KAHN, 2007).
Este exemplo se enquadra na definio explicitada acima acerca de
alerta estratgico, qual seja, identificar e avaliar o ator adverso levando em
conta as [...] mudanas sobre seus mecanismos para infligir dano. (DAVIS,
2002, p. 03).

33

U. S. intelligence agencies believe China performed a successful anti-satellite (asat) weapons test at
more than 500 mi. altitude Jan. 11 destroying an aging Chinese weather satellite target with a kinetic kill
vehicle launched on board a ballistic missile.

43

Do ponto de vista chins, abre-se uma possibilidade no campo da

contrainteligncia, qual seja, destruir os satlites de coleta de imagens e de
interceptao de sinais evitando assim a coleo de imint e sigint pelos
sistemas adversos.
Analisando pela perspectiva dos Estados Unidos, verifica-se que,
com base na identificao de mudana na capacidade blica espacial da
China, medidas defensivas poderiam ser tomadas contra tal arma, ou ainda,
exercer presses polticas para que o seu desenvolvimento seja barrado. Alm
disso, muito provvel que se prossiga no monitoramento de outros possveis
testes. Qualquer que seja a ao, ela s foi propiciada a partir da boa execuo
do alerta estratgico.

44

4 INTELIGNCIA DE ESTIMATIVA
Neste captulo abordaremos a inteligncia de estimativa definida
como o produto produzido, pela comunidade de inteligncia dos Estados
Unidos, tendo em vista o assessoramento dos dirigentes do mais alto nvel
governamental, em relao aos desdobramentos futuros das ameaas
estrangeiras contra o Estado. a menos volumosa e a mais importante
categoria de conhecimentos produzidos (HERMAN, 1996, p. 106).
Trata-se de um processo adicional de anlise com custo elevado,
pois depende primordialmente da participao de toda a comunidade de
inteligncia. Sua elaborao no uma tarefa simples, necessitando de
arranjos organizacionais que permitam o encontro de especialistas de dentro
e de fora da comunidade de inteligncia que interajam e colecionem todas as
informaes disponveis sobre uma determinada questo, de forma que o
produto final entregue ao tomador de deciso seja um julgamento produzido
em nome da comunidade de inteligncia.
Neste ponto, interessante tecermos algumas consideraes sobre
o significado do termo estimativa utilizado neste trabalho. A doutrina brasileira
se apropria do vocbulo estimativa para se referir ao conhecimento produzido
atravs da atividade de inteligncia em qualquer escalo governamental ou
rea da inteligncia. Assim sendo, projees acerca da evoluo da
criminalidade tendo em vista assessorar comandantes de batalhes da Polcia
Militar e secretrios de segurana pblica, de acordo com a prtica brasileira,
seria uma funo estimativa.
Conforme foi dito no subttulo 2.4.4, a essncia da atividade de
anlise de inteligncia a sua capacidade preditiva. Deste modo,
reconhecemos a competncia da anlise sobre os desdobramentos futuros
efetuadas pelos rgos de inteligncia ligados persecuo penal e preveno
da criminalidade. Porm, como este trabalho trata sobre a doutrina
estadounidense, h que ser feita uma compatibilidade semntica tendo em

45

vista uma delimitao didtica mnima dos conceitos apresentados, de forma a

ficar clara a diferenciao com a doutrina brasileira.
Nos Estados Unidos, estimativa diz respeito, especificamente, ao
trabalho praticado pela comunidade de inteligncia tendo em vista assessorar
os

dirigentes

do

mais

alto

nvel

governamental

com

relao

aos

desdobramentos futuros sobre alvos estrangeiros.

Sendo assim, a atividade de anlise preditiva, executada pelos
rgos de inteligncia criminal, deve ser entendida como o produto resultante
do processo de produo do conhecimento especulativo-avaliativo.
Os Estados Unidos e a Inglaterra possuem os mais avanados
sistemas de estimativa, cuja origem remontam ao perodo da segunda guerra
mundial. Na ocasio, foi verificado que a anlise departamental, sem
compartilhamento de informao entre as agncias, no era suficiente para
analisar de forma eficiente e completa as ameaas proporcionadas pelos
adversrios.
Entretanto, mesmos nestes pases, a imensa maioria dos produtos
de

inteligncia

produzidos

na

atualidade

no

passam

pelo

filtro

interdepartamental e vo direto aos formuladores de poltica. J nos demais,

por depender de grande interao entre os atores da comunidade, pouco se
avanou na conformao de um sistema similar ao dos Estados Unidos e da
Inglaterra, ficando a cargo dos tomadores de decises formar [...] seus
prprios julgamentos sobre relatrios conflitantes34 (HERMAN, 1996, p. 265,
traduo nossa).
Feita esta breve introduo, estudaremos, a partir deste ponto, a
atividade de assessoramento de alto nvel praticada nos Estados Unidos35, cujo
produto formal, gerado em nome de toda a comunidade de inteligncia,
denominado National Intelligence Estimate36 (NIE).

34

[...] their own judgments from conflicting reports

Apesar de ter a mesma finalidade, o sistema de assessoramento de alto nvel praticado na Inglaterra
apresenta caractersticas especficas cabendo ser tratado num estudo prprio.
36
National Intelligence Estimates (traduo nossa)
35

46

Harold Ford (1993, p. 34) explica que o conceito de estimativa

37

nacional no se restringe apenas elaborao da Estimativa Nacional de

Inteligncia. Segundo este autor, estimativa nacional engloba outras atividades
de assessoramento sobre desdobramentos futuros, efetuadas atravs de meios
menos formais, tais como encontros, reunies ou congresso interagncias,
quando oficiais de inteligncia dialogam e transmitem sua percepo aos
tomadores de deciso.
Entretanto, inicialmente, tomaremos a parte pelo todo, estudando a
conceituao e propsitos de uma NIE, tendo em vista alcanar um melhor
entendimento da funo estimativa da atividade de inteligncia.
Para isso, analisaremos a NIE atravs de trs perspectivas: o tipo de
conhecimento produzido; a arquitetura organizacional necessria para sua
produo; e a atividade laborativa desenvolvida desde sua requisio at a
disseminao aos formuladores de poltica.

4.1 O Conhecimento especulativo-avaliativo

Uma Estimativa Nacional de Inteligncia buscar identificar as
capacidades, vulnerabilidades e intenes de atores estrangeiros, estatais ou
no estatais, que ameaam os interesses ou a segurana nacional dos Estados
Unidos (GEORGE; BRUCE, 2008, p. 316). Vamos a uma breve definio
destes fatores:

a) Capacidades
O termo tem origem na doutrina militar quando da identificao dos
fatores de fora do adversrio, tais como armas e efetivo mobilizvel. A partir
da anlise deste fatores, contextualizados com outros aspectos relativos a
clima e terreno, entende-se como capacidade os cursos de aes que o inimigo
capaz de adotar fisicamente. (SMITH, 1994)

37

National estimating (traduo nossa)

47

Grabo ensina que em algumas ocasies, as capacidades militares

mobilizadas e desdobradas no terreno sero fortes indicadores sobre a
inteno do adversrio.
a histria da guerra e de alerta, que o acmulo extraordinrio de
fora militar ou capacidades frequentemente a nica indicao mais
importante e vlida sobre as intenes. No uma questo de
intenes versus capacidades, mas de chegar a decises lgicas das
intenes luz das capacidades. O fato que os estados no
costumam empreender uma escalada grande e dispendiosa de
poder de combate, sem a expectativa ou inteno de us-los.
38

[GRABO, 2004, p. 22, traduo nossa, grifo nosso]

Com o trmino da segunda guerra mundial o termo ganhou uma

dimenso no mais restrita apenas ao campo militar. Chamado por Kent (1967,
p. 53) pelo termo estatura estratgica, a capacidade passa a ser entendida
como [...] a soma total de meios coatores e suasrios que o Grande Fusina39
possui, ao qual deve adicionar a vontade de us-los e sua adaptao ao seu
uso. Desta forma, alm das capacidades tipicamente militares que no
deixaram de ser importantes torna-se necessrio avaliar outros fatores como
flexibilidade da produo econmica e as relaes diplomticas que o ator
adverso possui com os demais atores que estejam, ainda que indiretamente,
ligados uma dada situao.

b) Vulnerabilidades
Este o fator que deve ser subtrado das capacidades para se
chegar a uma noo mais realista sobre o pontencial de fora real do ator
adverso. Uma vulnerabilidade indica as fraquezas, que caso eficientemente
38

It is the history of warfare and of warning, that the extraordinary buildup of military force or capability is
often the single most important and valid indication of intent. It is not a question of intentions versus
capabilities, but of coming to logical judgments of intentions in the light of capabilities. The fact is that
states do not ordinarily undertake great and expensive buildups of combat power without the expectation
or intention of using it.
39
Sherman Kent usou em seu trabalho um pas hiptetico chamado de Grande Fusina para enredar suas
explicaes.

48

atingidas, reduzem o potencial blico do adversrio ou diminua sua prdisposio para a luta. Isso inclui as atividades diretamente relacionadas ao
potencial de guerra, como o potencial industrial, cientfico e poltico. (PLATT,
1974, p. 95).
A identificao das vulnerabilidades feita atravs de apurada
anlise dos conhecimentos bsicos-descritivos coletados para se chegar aos
fatores do adversrio vulnerveis armas psicolgicas, polticas, econmicas e
militares. (KENT, 1967, p. 67-68). Em tempos de paz, as vulnerabilidades so
muito importantes para se conjecturar oportunidades em negociaes
diplomticas.
Na segunda-guerra mundial por exemplo, uma vulnerabilidade
especfica identificada pela inteligncia dos Estados Unidos foi a produo de
combustveis pela indstria alem. Assim, depois de identificados, os locais de
produo

foram

bombardeados

causando

grande

dificuldade

para

abastecimento do exrcito alemo.

c) Intenes
Este o campo mais obscuro e na maioria das vezes o mais
requisitado pelos usurios de inteligncia. De forma resumida, pode-se dizer
que a partir do conhecimento sobre as capacidades e as vulnerabilidades do
adversrio, torna-se menos impreciso as estimativas e especulaes sobre
suas provveis linhas de ao. As intenes precisam ser analisadas sob o
prisma multifacetado das relaes adversariais existentes e no apenas sobre
o aspecto estritamente do que possvel um pas obter em termos militares.
Esclareceremos com o exemplo da segunda guerra mundial. Tanto os
japoneses quanto os Estados Unidos reconheciam a superioridade industrial e
militar deste ltimo. Poderia um pas com inferioridade blica atacar o outro?
Os Estados Unidos avaliaram que no. Mesmo assim, em novembro de 1941
os japoneses atacaram a base de Pearl Harbor no Hava. Os japoneses
avaliaram que um primeiro ataque bem sucedido tornaria a opinio pblica

49

estadounidense aversa a guerra. A inteno japonesa, mais que subjugar

militarmente, era intimidar para conseguir vitrias no campo poltico.
Este

exemplo

serve

apenas

para

demonstrar

que

no

necessariamente as capacidades militares apontam diretamente para uma

inteno. Sendo assim, torna-se necessrio avali-las num contexto mais
amplo

envolvendo

as complexas

relaes

econmicas,

comerciais

diplomticas existentes no mundo.

4.1.1 Processo

de

produo

do

conhecimento

especulativo-

avaliativo
Todo o processo de produo do conhecimento especulativoavaliativo permeado pela ao de estimar, sendo atravs dela que os
analistas buscaro chegar a julgamentos a partir de informaes ambguas
e/ou incompletas. Ela realizada sobre todos os fatores acima destacados e
no erroneamente como pode se imaginar, que se resume apenas s
intenes.
Dificilmente, mesmo dispondo do mais completo aparato analtico e
de coleo a disposio, a comunidade de inteligncia ir lidar com
informaes completas e precisas sobre o adversrio. Como tpico de uma
relao adversarial, as partes sempre iro procurar esconder suas capacidades
e vulnerabilidades com aes de ocultao e engano.
Por exemplo, na operao Barbarossa, na qual a Alemanha Nazista
procedeu a tentativa militar de dominar o territrio russo na Segunda Guerra
Mundial, vrios foram os erros de estimativa por parte da Alemanha, Inglaterra
e Estados Unidos relacionados capacidade de guerra daquele pas. Isso,
alm de plano ideolgico existente, apressou a deciso de Hitler em atacar j
que se esperava uma vitria rpida.
Foi a ao de desinformao sobre a real capacidade da indstria
blica russa que acarretou erro de avaliaes por parte dos outros pases.
(ABRIL COLEES, 2009, p. 16). Isso fez com que um erro de estimativa

50

sobre as capacidades da produo industrial levasse o servio secreto alemo

a identificar uma vulnerabilidade.
Desta forma, no incio dos combates de fronteiras, os alemes se
depararam com tanques de guerra at ento desconhecidos, cuja blindagem
era impenetrvel pelas armas antitanque disponveis.
Entretanto, o erro crucial foi na estimativa sobre a quantidade de
divises que o exrcito russo seria capaz de organizar. Quando no incio dos
ataques, em junho de 1941, os servios de inteligncia alems tinham apurado
a existncia de apenas trs dos vinte corpos de exrcitos blindados que os
russos possuam. Avaliaram ainda que os russos poderiam organizar trezentas
divises, o que se mostrou equivocado em cinquenta por cento, quando em
dezembro de 1941 o exrcito alemo j tinha constatado a existncia de pelo
menos seiscentas. (COLEO 70 ANIVERSRIO DA 2 GUERRA MUNDIAL,
2009, p. 72-3).
Esta exemplo histrico serve para demonstrar que numa relao
adversarial, onde sempre existir aes de negao e engano com algum grau
de intensidade mesmo que seja pequeno invariavelmente teremos de
estimar tanto sobre as intenes como sobre capacidades
a partir desta necessidade, de se alcanar julgamentos a partir de
informaes incompletas e ambguas, que os analistas se utilizaro da
estimativa. neste sentido que Kent ensina que em inteligncia, estimativa o
que voc faz quando voc no sabe. (KENT, 1994, p. 60).
Para explicar como funciona o processo de produo do
conhecimento especulativo utilizaremos a metfora da pirmide, concebida por
Kent (1994, p. 61-3) conforme figura que segue abaixo:

51

Figura 3: A pirmide da produo do conhecimento especulativo

Fonte: KENT, 1994, p. 61-3.
O ponto de partida a identificao da necessidade informacional.
Ela pode ser uma dvida sobre capacidades, como por exemplo: O pas X
possui as matrias-primas e conhecimento tecnolgico para a produo de
uma bomba atmica? Adicionando o fator inteno, a necessidade pode
adquirir uma outra forma de indagao: O pas X tem a capacidade e a
inteno de produzir uma bomba atmica?
Qualquer que seja a indagao, a regra geral partir do que se
conhecido em direo a especulao da base ao pico da pirmide.
Desta

forma,

inicia-se

juntando

os

conhecimentos

bsicos

descritivos, adquiridos atravs dos meios de coleo, com o mnimo de

manipulao e inferncia e com eles vamos preenchendo a base da pirmide.
Trata-se de procedimento de pesquisa onde os analistas buscaro todas as
informaes disponveis pela comunidade de inteligncia sobre o assunto.
Verificada a falta de informaes, sero emitidos requerimentos para os
coletores para que possam suprir as lacunas existentes.

52

Para exemplificar, no caso da NIE 85-3-62, que analisou a escalada

militar da Unio Sovitica em Cuba, o ponto de partida, o fato indisputvel e
conhecido, era a existncia de msseis nucleares de mdio alcance em poder
russo, bem como a identificao de frequentes desembarques de materias
militares oriundos da Unio Sovitica.
Verificado e analisados os conhecimentos bsicos relacionados ao
assunto, prosseguimos preenchendo a pirmide em direo ao seu topo. Na
sua seo intermediria, adicionamos os dados advindos do monitoramento do
ambiente tendo em vista identificao de mudanas de padres ou surgimentos
de novos atores. Conforme ensina Kent.
Os elementos encarregados das informaes correntes devem
manter a organizao completamente informada da evoluo dos
acontecimentos medida que forem obtendo dados, quer
40
clandestinamente ou ostensivamente , de modo que as
especulaes tenham como ponto de partida o extremo da pista de
vo da imaginao dirigido na direo que mostrar-se a mais correta.
[KENT, 1967, p. 56]

No caso de uma estimativa que esteja analisando a probabilidade de

ataque militar, juntamente com as informaes correntes sero adicionados os
conhecimentos existentes acerca dos indicadores estratgicos e tticos que
apontam ou refutam uma ao armada por parte do adversrio.
Chega-se ento ao ponto mais difcil de uma anlise. Presume-se
que tenham sido esgotadas todas as capacidades coletivas da comunidade de
inteligncia. Tomando como ponto de partida os conhecimentos bsicos,
atualizados com as informaes correntes, o analista buscar preencher o
tero superior da pirmide em direo ao futuro e/ou desconhecido. Nesta
etapa sua tarefa ser delineada pela linha pontilhada que representa o apoio
que o analista buscar na sua capacidade de julgamento individual e em
conjunto, bem como nas tcnicas analticas.
Neste sentido, Kent escreveu que no esforo de buscar uma
aproximao que seja til para a anlise do problema, o analista busca

40

Trata-se de termo utilizado para representar a ao de coletar informaes disponveis em fontes

abertas.

53

[...] um conjunto de tcnicas e maneiras de pensar, e com a ajuda

delas voc se esforce lgica e racionalmente (voc espera) para
desvendar o desconhecido, ou pelo menos grosseiramente definir
alguma rea de possibilidade pela excluso de uma grande
41
quantidade do impossvel . [KENT, 1994, p.61, traduo nossa].

As tcnicas utilizadas, por mais eficientes e por maior que seja seu
critrio metodolgico, no iro prever o futuro, o pico da pirmide, de maneira
exata. Este ainda o grande desafio das cincias sociais e a restrio vale
para o conhecimento especulativo produzido numa Estimativa Nacional de
Inteligncia.
Neste sentido, em relao ao futuro, o propsito da estimativa o
seguinte:
Ainda que seja impossvel predizer o curso preciso dos eventos, a
boa NIE descreve em detalhes como as vrias partes envolvidas
vem uma situao, e como elas podem agir em relao a mudanas
hipotticas. A estimativa ir explicitar, e muitas vezes classificar, um
leque de possveis resultados, especialmente aqueles que ameaam
Interesses americanos ou apresentem uma oportunidade para os
42
43
Estados Unidos . [CHURCH apud FORD, 1993, p. 32, traduo
nossa]

De acordo com esta definio em relao aos verdadeiros

propsitos de uma Estimativa Nacional de Inteligncia, vamos a uma breve
explanao sobre a ferramenta de construo de cenrios por entedermos que
ela engloba tanto a avaliao das foras quanto a explicitao de diversos
futuros plausveis.

4.1.2 Construo de cenrios

A tcnica de construo de cenrios ganhou grande dimenso no
mundo empresarial a partir da dcada de setenta com o trabalho de Pierre

41

[] a group of techniques and ways of thinking, and with their help you endeavor logically and rationally
(you hope) to unravel the unknown or at least roughly define some area of possibility by excluding a vast
amount of the impossible.
42
Though it is impossible to predict the precise course of events, the good NIE describes in detail how
various parties involved view a situation, and how they might act toward hypothetical changes. the
estimate will lay out, and often rank, a range of possible outcomes, especially aqueles que ameaam
interesses Americanos ou apresentam uma oportunidade para os Estados Unidos.
43
CHURCH, Frank. An imperative for the CIA: professionalism free of politics and partisanship.
Congressional Record, 11 nov 1975.

54

Wack na Shell. Trata-se de uma ferramenta de suporte para a tomada decises

ensinando a organizao a lidar com as incertezas do futuro.
Peter Schwartz (2004), especialista nesta ferramenta e com vasta
experincia na rea, explica que a construo de cenrios no se trata de
prever o futuro e sim, de preparar a organizao para suas incertezas. Desta
forma, analisando e visualizando os futuros cuja ocorrncia seja plausvel,
busca-se

explicitar

concretizao

dos

quais

foras

cenrios

precisariam

imaginados.

ocorrer,

Assim,

ou

quando

no,
elas

para
forem

acontecendo, a organizao estaria apta a identificar qual cenrio est se

concretizando.
Assim, a funo do planejador por cenrios olhar [...] para as
foras convergentes e tenta compreender como e porque devem interagir
depois amplia a imaginao em figuras coerentes de futuros alternativos.
(SCHWARTZ, 2004, p. 119).
Retomando a metfora anteriormente utilizada, com esta tcnica
iramos imaginar os vrios pices (cenrios) para a pirmide. Em seguida, o
papel do analista de inteligncia explicitar os vrios indicadores que apontam
para a ocorrncia de cada uma das situaes vislumbradas. Estes indicadores
devero ser monitorados pela inteligncia corrente e sempre revistos pelos
analistas, tendo em vista atualiz-los com o momento presente, tornando-se
assim, um processo contnuo de aprendizado e anlise por parte de toda a
organizao de inteligncia.
Uma abordagem similar de construo de cenrios foi proposta por
CLARK (2006, p. 175-178) tomando como base o estado presente do alvo e as
provveis evolues das foras atuantes sobre ele. Entende-se como alvo,
uma pessoa ou organizao, estatal ou no.
Primeiramente, devem-se analisar quais foras esto agindo sobre a
questo objeto de estudo para traz-la ao presente estado situacional. Em
seguida, se utilizam trs mecanismos de predio: A extrapolao, a projeo e
a previso.

55

Uma extrapolao assume que aquelas foras no mudam entre os

estados presentes e futuros; uma projeo assume que elas vo
mudar [de intensidade ou desaparecero]; e uma previso assume
44
que elas vo mudar e que novas foras sero adicionadas. [CLARK,
2006, p. 176, traduo nossa].

Para ilustrar a anlise, vamos ao golpe de Estado ocorrido no Ir em

1979. Na ocasio, a inteligncia e o governo dos Estados Unidos tinha ntimo
contato com os militares e o X do Ir, entretanto, falharam em avaliar o
surgimento de uma nova fora naquela situao, no caso, a forte influncia que
o movimento religioso estava exercendo na poltica.
A nfase aqui, mais do que adivinhar o futuro estado das coisas,
analisar a evoluo das foras. Conforme Clark explica
O valor de uma predio reside na anlise das foras que vo moldar
eventos futuros e o estado do alvo. Se o analista precisamente
analisar essas foras, ele ou ela tem servido bem o cliente de
inteligncia, mesmo se a predio que o analista desdobrou daquela
anlise estiver errada. [CLARK, 2006, p. 195, traduo nossa].

4.2 Evoluo da arquitetura organizacional

Avaliamos a produo do conhecimento especulativo cabendo agora
analisar a estrutura organizacional necessria para a produo de uma
Estimativa Nacional de Inteligncia. Este por vezes o maior desafio.
Conforme ensina Herman (1996, p. 258, traduo nossa) o processo no
puramente intelectual. Ele implica orquestrar mltiplas organizaes, incluindo
inteligncia departamental fiel ao rgo de origem, em direo a uma poltica
departamental nica.45
Para ser efetiva e corresponder a um julgamento competente em
nome de toda a comunidade de inteligncia, torna-se necessrio ento dispor
as diversas agncias departamentais, de forma que elas compartilhem
informaes, analisem em conjunto, e cheguem a um julgamento sobre a
questo de interesse para a formulao poltica.
44

An extrapolation assumes that those forces do not change between the present and future states; a
projection assumes that they do change; and a forecast assumes that they change and that new forces
are add.
45
The process is not purely intellectual. It entails orchestrating multiple organizations, including
departmental intelligence with its primary allegiance to a single policy department

56

Arrumar as diversas partes da comunidade para execuo desta

tarefa no simples, pois lida com resistncia de grandes burocracias
governamentais, civis e militares.
Conforme desdobraremos a seguir, ao longo de cerca de 60 anos de
existncia, os Estados Unidos passaram por quatro mudanas significativas em
sua estrutura de produo de Estimativa. A cada fase, necessidades foram
sendo identificadas, e assim implementadas correes para a formao de um
novo modelo.

4.2.1 Sistema de estimativa antes da criao da CIA

Nos Estados Unidos, o surgimento da inteligncia de estimativa
advm da necessidade verificada na segunda guerra mundial de que
importantes segredos sobre os planos e intenes do inimigo mesmo que
eficientemente coletados pelas diversas agncias nacionais de inteligncia de
nada adiantariam se no fossem analisados em conjunto.
O ataque japons sua base militar em Pearl Harbor, numa manh
de domingo em novembro de 1941, pegando suas tropas despreparadas e sem
alerta prvio, fez com que os Estados Unidos buscassem um arranjo entre as
agncias departamentais que propiciassem um sistema de anlise central.
O caso de Pearl Harbor bastante ilustrativo no sentido de
demonstrar a dificuldade enfrentada na poca em conformar inmeras
agncias de inteligncia militares, com culturas e prticas prprias, sem
coordenao central, dentro de um sistema que produzisse anlises de com
base em todas as informaes disponveis sobre um adversrio.
A primeira diretriz na direo da criao da CIA ocorreu em julho de
1941. O presidente Franklin D. Roosevelt (FDR) criou o Office of the
Coordinator of Information46 (COI), nomeando Willian J. Donovan como
Coordenador de informao. O COI foi a primeira organizao de inteligncia
no departamental em tempos de paz dos Estados Unidos estando autorizada
a
46

Escritrio do Coordenador de informao (traduo nossa)

57

[...] coletar e analisar todas as informaes e dados, que do suporte

segurana nacional: correlacionar informaes e dados, e tornar
essas informaes e dados disponveis ao Presidente bem como aos
departamentos e oficiais do Governo na forma como o Presidente
poder determinar; e realizar, quando solicitado pelo Presidente,
atividades complementares que possam facilitar a obteno de
informaes importantes para a segurana nacional no disponveis
47
ao Governo . [CIA, 2007, traduo nossa]

Apesar desta ampla gama de atribuies, na prtica pouco se

avanou na coordenao de informaes. Por exemplo, as informaes do
Magic48 circulavam entre menos de 40 pessoas, entre elas o Presidente,
secretrios de guerra, militares de altas patentes e aqueles que trabalhavam
com os cdigos (TURNER, 2008, p. 20).
As operaes relativas ao Magic tiveram incio em 1940. Entretanto,
batalhas burocrticas entre as agncias militares do exrcito e da marinha
fizeram com que o COI no tivesse acesso sobre as mensagens japonesas
interceptadas.
Desta forma, apesar da criao do COI, a inteligncia americana
ainda continuou com um conjunto de agncias virtualmente autnomas sem
uma coordenao central de anlise. Este fato contribuiu em grande parte
falha de prever o ataque japons em Pearl Harbor. Segundo o ex-diretor da
CIA, Stansfield Turner (2008, p. 35), Pelo menos, em alguma medida, essa
falha foi resultado tanto da falta de intercmbio de dados entre agncias de
inteligncia quanto da falta de coordenao e foco nos esforos dessas
agncias.
Devido aos constantes conflitos burocrticos com os militares e com
o FBI, o COI perdeu inmeras atribuies, dentre elas a da propaganda de
guerra psicolgica, e sua estrutura remanescente passou a se chamar de

47

[...] collect and analyze all information and data, which may bear upon national security: to correlate
such informantion and data, and to make such information and data available to the President and to such
departments and officials of the Government as the President may determine; and to carry out, when
requested by the President, such supplementary activities as may facilitate the securing of information
important for national security not now available to the Government.
48
Nome batizado ao sistema empreendido pelos Estados Unidos de interceptao e decifrao do cdigo
conhecido como PURPLE atravs do qual o governo japons se comunicava com suas embaixadas no
mundo.

58

Office of Strategic Services49 (OSS) no dia 13 de junho de 1942 passando a

atuar sob o comando do Estado-Maior conjunto.
Dentro de sua estrutura, a OSS contava com o Research and
Analysis Branch50 (R&A). Apesar de ainda no produzir estimativas nacionais
de inteligncia, como conhecida nos dias atuais, o R&A produziu excelentes
estudos de vrios tipos e para diversos clientes de alto nvel governamental.
Suas anlises produziam conhecimento relativo a recursos econmicos de
Estados estrangeiros, sistema logstico, moral, geografia militar, capacidades,
intenes dentre outros (FORD, 1993, p. 55).
Surge assim a disciplina de anlise de inteligncia estratgica no
departamental criada pelos acadmicos e especialistas estadunidenses que
comearam a trabalhar no R&A, inspirados pela viso do General Donovan de
um servio que poderia colecionar dados de fontes abertas e de todos os
departamentos do governo [...]. (CIA, 2007, traduo nossa).
Uma das contribuies do R&A foi a identificao de locais
especficos na Alemanha cujo bombardeio poderia minar a capacidade de
guerra alem. Uma anlise sobre vulnerabilidades do adversrio. Assim, foi
criado o Enemy Objectives Unit51 (EOU) um time de economistas do R&A
enviados para a embaixada em Londres, cujos estudos propiciaram o
bombardeio na Alemanha sobre fbricas de avies de guerra nos anos de 1943
e 1944.
Em seguida, em outro trabalho, identificaram a produo de petrleo
como o ponto de estrangulamento do esforo de guerra nazista. Efetuando
anlises se utilizando no apenas de segredos mas tambm de informaes
econmicas disponveis no objetivo de identificar os locais de produo de
petrleo. O jovem analista Walter Levy percebeu, apesar da grande censura
sobre os meios de comunicaes, que os alemes publicavam as tarifas de
frete de todos os seus bens, incluindo os derivados de petrleo. Com isso,

49

Escritrio de Servios Estratgicos (Traduo nossa)

Brao de Pesquisa e Anlise (traduo nossa)
51
Unidade de Objetivos Inimigos (traduo nossa)
50

59

baseado nessas tarifas, o analista utilizou tcnicas de georeferenciamento para

achar a exata localizao das refinarias de petrleo (CLARK, 2006, p. 87).
A anlise foi muito bem documentada dando credibilidade e
convencendo o comando aliado a tentar esta alternativa. A destruio dos
campos de produo de petrleo teve como resultado a escassez de
combustvel de aviao, e no final do ano de 1944, a produo de diesel e
gasolina despencou imobilizando centenas de caminhes e tanques de guerra
da Alemanha (CIA, 2007).
Entretanto, mesmo com o reconhecimento da importncia dos
conhecimentos produzidos pelo R&A, as lutas burocrticas barraram o fluxo de
informaes para este embrionrio sistema de anlise central. Um estudo
produzido pela CIA (2007) ilustra em que ponto encontrava-se a inteligncia
dos Estados Unidos durante a segunda guerra mundial
No obstante a contribuio do R&A, a coordenao de inteligncia
permaneceu um problema em Washington por toda a guerra. O
desastre de Pearl Harbor ressaltou os problemas com a cooperao
entre as agncias e poderia servir como uma metfora para a
fragmentao do sistema Americano de inteligncia em tempo de
guerra. [...] Fora do salo oval, ningum colecionava e analisava a
totalidade dos dados de inteligncia coletada pelo governo dos
Estados Unidos. Esta ausncia de ampla coordenao
governamental limitou o sucesso do R&A e impeliu esforos para
reformar a atividade de inteligncia to logo a guerra fosse vencida.
52
[traduo nossa]

Mesmo com todas as dificuldades que envolveram os arranjos

institucionais e a guerra burocrtica entre os servios de inteligncia nesta
poca, a importncia do brao analtico do COI e da OSS, composto de
especialistas e acadmicos de diversas reas efetuando anlises partindo de
informaes de diversas fontes, foi uma inovao bem recebida por todo o
governo dos Estados Unidos durante a segunda guerra mundial, fazendo com
que o R&A, sobrevivesse s resistncias externas e representasse um embrio
52

R&As contribution notwithstanding, the coordination of intelligence remained a problem in Washington

throughout the war. The Pearl Harbor disaster underscored the problems with inter-service cooperation
and could serve as a metaphor for the fragmentation of the American wartime intelligence establishment.
[]Outside of the Oval Office, no one collated and analyzed the totality of the intelligence data collected
by the US Government.This lack of government-wide coordination limited the success of R&A and
prompted efforts to reform the intelligence establishment as soon as the war was won.

60

do Escritrio Nacional de Estimativas, o qual seria criado formalmente em

1950. Mesmo com a dissoluo da OSS em setembro de 1945, elementos do
R&A foram transferidos para o Departamento de Estado.
SCHMITT e SHULSKY (2002, p. 161-4) argumentam que neste
momento nasce uma nova viso sobre a atividade de inteligncia. Segundo
estes autores, haveria a viso tradicional, praticada at a segunda guerra
mundial, que enfoca a inteligncia como atividade de busca de segredos
guardados pelo adversrio. Com todas as necessidades informacionais
identificadas neste conflito, surge uma viso diferente focada no trabalho de
juntar diferentes fragmentos de informao para em seguida revelar uma
imagem precisa sobre planos, intenes e capacidades do adversrio.
A importncia central da anlise uma das principais caractersticas distintivas
da nova viso da inteligncia.53 (SCHMITT; SHULSKY, 2002, p. 162, traduo
nossa).

4.2.2 A criao da CIA e o surgimento da Estimativa Nacional de

Inteligncia
As primeiras diretrizes na direo de uma agncia central de
inteligncia foram dadas pelo presidente Harry Truman quando em Fevereiro
de 1946 [...] ele estabeleceu um Grupo Central de Intelligence (CIG) e
autorizou-o a avaliar inteligncia de todas as partes do governo54 (GEORGE;
BRUCE, 2008, p.21, traduo nossa). Subordinado ao CIG foi criado o Office of
Reports and Estimates55 (ORE) voltando principalmente para confeccionar
snteses das diversas informaes departamentais e relat-las ao presidente.
Apesar do termo estimates em seu nome, este escritrio pouco avanou na
produo de produtos preponderantemente estimativos.

53

the central importance of analysis is a major distinguishing characteristic of the new view of intelligence
In february 1946 he established a Central Intelligence Group (CIG) and authorized it to evaluate
intelligence from al parts of the government.
55
Escritrio de Relatrios e Estimativas
54

61

O National Security act56 de 1947 efetuou diversas mudanas no

sentido de reorganizar a poltica estrangeira e organizaes militares do
governo dos Estados Unidos, sendo criado o Nationall Security Council57
(NSC), o Department of Defense58 (DoD) e a CIA, que serve at hoje como a
primeira agncia civil de inteligncia do governo estadunidense com o papel de
coletar inteligncia externa atravs da disciplina de fontes humanas, exercer a
atividade de contrainteligncia no exterior, executar operaes encobertas
autorizadas pelo Presidente e, o mais importante no contexto desta
monografia, ser uma agncia no departamental que efetuaria anlises de
inteligncia direcionadas ao presidente e ao Conselho de Segurana nacional,
podendo para isso, acessar qualquer informao e arquivos disponveis por
todo o Governo.
Apesar de haver um avano substancial no sentido de produzir
materiais de cunho estimativos o surgimento da CIA por si s ainda no tinha
criado a cultura e nem a prtica sobre a comunidade de inteligncia
estadunidense para uma efetiva elaborao de estimativas. Os estudos
produzidos pelo ORE ainda eram muito mais descritivos do que estimativos e
coordenados com a comunidade de inteligncia apenas no nvel operacional.
(FORD, 1993, p. 61)
Alm

disso,

faltava

pessoal

qualificado

com

experincia

especialidade para uma anlise acurada dos alvos e assuntos que naquele
momento interessavam poltica externa estadunidense. Por exemplo, o brao
analtico do ORE que cuidava das anlises relativas Unio Sovitica e Leste
Europeu era composto de trinta e oito analistas dois quais apenas nove haviam
vivido l e doze falavam russo. Porm, seus conhecimentos eram menos
impressionantes em outros aspectos. Somente um tinha doutorado, e seis no
tinham diploma universitrio.59 (GERGE; BRUCE, 2008, p. 23, traduo nossa)

56

Ato de Segurana Nacional (traduo nossa)

Conselho de Segurana Nacional (traduo nossa)
58
Departamento de Defesa (traduo nossa)
59
But their backgrounds were less impressive in other respects. Only one had a PhD, and 6 had no
college degree.
57

62

Em resumo, foi pouco o avano no perodo de 1947 a 1950 na

direo de estruturar a produo de estimativas nacionais de inteligncia com
julgamentos coordenados com a comunidade de inteligncia.
Foi preciso os Estados Unidos passar por outra crise, outra falha de
inteligncia similar a Pear Harbor para alavancar o seu processo de
centralizao

de

anlise

para

assessoramento

do

mais

alto

nvel

governamental referente s ameaas que pairavam sobre o Estado.

Conforme Ford (1993, p. 30) explica, o atual sistema estimativa
nacional foi um produto direto das falhas de inteligncia em 1950 na guerra da
Coria. Primeiramente, em junho daquele ano, a inteligncia falhou em alertar
que a Coria do Norte atacaria a Coria do Sul. Alguns meses depois, mais
uma vez a inteligncia falhou em no identificar que tropas chinesas
atravessariam o rio Yalu que fazia fronteira entre a China e a Coria do Norte
se juntariam s tropas norte-coreanas e lanariam um ataque macio contra
as foras da ONU e dos Estados Unidos.
[...] nosso atual sistema nacional de estimativa foi basicamente
formado naquele tempo, no outono de 1950. Desde ento tem sido
alterado e aperfeioado em particularidades por vrios momentos,
porm permaneceu substancialmente inalterado at os dias de hoje.
(FORD, 1993, p. 30)

Em 1 de janeiro de 1949, Allen W. Dulles, William H. Jackson e

Mathias F. Correa, apresentaram um estudo ao NSC conhecido por DullesJackson-Correa Report no qual avaliaram as deficincias do processo de
anlise interagncias. Dentre elas, reconheceram que a grande falta de
coordenao no mais alto nvel governamental relacionado aos mais amplos
aspectos da poltica de segurana nacional foi o principal motivo para a criao
da CIA. Entretanto, reconheceram que pouco se tinha avanado na produo
de inteligncia alegando que a situao poderia ser remediada caso (...) a
Agncia Central de Inteligncia reconhea a responsabilidade que o estatuto
lhe atribui e assuma a liderana na organizao de seu prprio trabalho

63

valendo-se das outras agncias do governo para a produo de inteligncia

coordenada. (LEARY60 apud FORD, 1993, p. 63)61
As concluses contidas neste relatrio formaram a base conceitual
para a formao em 1950 do Escritrio Nacional de Estimativas (FORD, 1993,
p. 61; GEORGE; BRUCE, 2008, p.23; KENT, 1994, p. 82;).
No dia sete de outubro de 1950 o general Bedell Smith tornou-se
Diretor Central de Inteligncia com a proposta de implantar efetivamente um
sistema de anlise central coordenado com a comunidade de inteligncia.
Em 20 de outubro de 1950, o Intelligence Advisory Committe62 (IAC),
composto por chefes de agncias de inteligncia e pelo Diretor Central de
Inteligncia

(DCI)

aprovaram

certos

procedimentos

que,

virtualmente,

permanecem sem modificaes at os dias de hoje. Em linhas gerais os

procedimentos so os descritos abaixo (FORD, 1993, p. 65).
a)

O Escritrio Nacional de Estimativas deveria preparar o primeiro

rascunho de uma estimativa nacional o qual receberia comentrios e
modificaes pelas outras agncias de inteligncia;

b)

Depois de aglutinar as alteraes e sugestes, o rascunho seria

enviado para o comit dos chefes da comunidade de inteligncia para a
discusso final e aprovao.

c)

Neste processo, as diferenas de opinies e julgamentos devero

ser resolvidas, caso negativo, a Estimativa Nacional deveria incluir
dissenses e as razes da discordncia.

d)

Situaes de crise simplificariam o processo em benefcio da

resposta a uma questo em tempo oportuno e os chefes da comunidade
de inteligncia poderiam ser chamados em regime de urgncia

60

LEARY, William M. (ed.). The Central Intelligence Agency: history and documents, Tuscaloosa:
University of Alabama Press, 1985
61
if the agency recognizes the responsability which it has under the statute and assumes the leadership in
organizing its own work and in drawing upon that of the other intelligence agencies of Government for the
production of coordinated intelligence
62
Comit Consultivo de Inteligncia (traduo nossa)

64

Maiores detalhes a respeito dos procedimentos metodolgicos para

elaborao da Estimativa Nacional de Inteligncia sero abordados mais
adiante.

Neste

momento,

analisaremos

evoluo

dos

arranjos

organizacionais utilizados para coordenao e elaborao das estimativas.

Tomaremos como base a classificao proposta por Ford (1993) no qual o exoficial da CIA separa a evoluo da produo da Estimativa Nacional, a partir
da Guerra da Coria, em trs fases:
a)

NIEs produzidas pelo Office of National Estimates63 (O/NE) (81-105);

b)

NIEs produzidas atravs dos National Intelligence Offices64 (106124);

c)

NIEs produzidas pelo National Intelligence Council65 (125-6).

Podemos adicionar a estas, uma quarta fase, relacionada com as

mudanas implementadas no Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act

of 200466.

4.2.3 O Escritrio de Estimativas Nacionais

O Escritrio Nacional de Estimativas (ONE67) foi criado formalmente
em 20 de novembro de 1950 em meio crise causada pelos erros de
estimativa cometidos na guerra da Coria pela inteligncia Estadunidense.
Para compor os quadros de direo, o recm-empossado Diretor
Central de Inteligncia, Walter Bedell Smith, chamou os oficiais veteranos do
brao analtico da OSS, William Langer, Sherman Kent e Ray Cline. Ford
(1993, P. 83) argumenta que esta liderana de alto nvel foi um dos pontos
fortes do ONE.
O escritrio estava localizado dentro da estrutura da CIA,
subordinado diretamente ao Vice-Diretor Central de Inteligncia. Era formado a
partir de trs componentes, o Conselho de Estimativas Nacionais, quadro de

63

Escritrio de Estimativas Nacionais (traduo nossa)

Escritrios Nacionais de Inteligncia (traduo nossa)
65
Conselho Nacional de Inteligncia (traduo nossa)
66
Ato de Reforma da Inteligncia e Preveno ao Terrorismo (traduo nossa)
67
Sigla em ingls para Office of National Estimates
64

65

apoio para estimativas nacionais e quadro de apoio administrativo (KENT,

1994, p. 76).

Figura 4: Organograma do Escritrio Nacional de Estimativas

Fonte: (CIA, 2007c, traduo nossa)
O Conselho de Estimativas era o principal componente sendo o
responsvel pela presidncia dos trabalhos de coordenao que culminariam
na produo final de uma NIE.
De acordo com os pensamentos propostos no relatrio DullesJackson-Correa, o Conselho permaneceu com tamanho reduzido. Em 1951, o
efetivo de todo o Escritrio de Estimativas era cerca de sessenta pessoas. Dez
anos depois, eram cerca de setenta, das quais aproximadamente doze eram
integrantes do Conselho.
A concepo original era de que os membros do Conselho fossem
generalistas, sem especializao em determinado assunto ou rea geogrfica.
Entretanto, com o passar dos anos, foram surgindo, de maneira informal,
especializaes, seja pelo fato de um determinado membro do Conselho
presidir sucessivas produes de Estimativas sobre uma rea ou regio em
particular, ou por crescente interesse em estudar determinada questo. (KENT,
1994, 78) Esta lgica de especializao tomou forma em 1973 quando foram
criados os Escritrios de Inteligncia Nacional e segue-se assim at a
atualidade.

66

O outro componente do Escritrio era o quadro de apoio para

Estimativas Nacionais de Inteligncia. No incio eram cerca de vinte e cinco
oficiais de inteligncia, duas dcadas depois cerca de trinta. Tratava-se de um
grupo analtico. A maioria, seno todos tinham produo acadmica em
cincias sociais ou histria. Da mesma forma, a maioria tinha experincia na
atividade de inteligncia desde a poca da segunda guerra mundial.
Diferentemente dos membros do conselho, entre os membros do
grupo de apoio havia especializao, fosse temtica ou por rea, fazendo com
que cada um deles, estivesse sempre em constante pesquisa referente aos
assuntos de sua alada. Alm disso ficava a cargo deste grupo, a confeco
do rascunho, etapa crucial na elaborao da estimativa. Ford (1993, p. 84)
argumenta que este foi outro pontos forte do O/NE durante os anos iniciais em
que foi comandado por William Langer e Sherman Kent, devido a qualidade
geralmente excelente do pessoal responsvel pela elaborao do rascunho da
Estimativa.
Neste mesmo sentido, conforme Kent constatou, foi o quadro de
apoio para estimativas que definiu o ritmo para um trabalho de qualidade que
conseguimos manter durante a vigncia do escritrio. Durante vinte anos foram
os melhores profissionais da cidade reconhecidos por um bom nmero de
pessoas de fora68 (KENT, 1994, p. 78, traduo nossa)
Entretanto, com o passar dos anos e constante mudana nos
cargos, o Escritrio Nacional de Inteligncia comeou a perder prestgio. As
anlises que na dcada de cinquenta no geral se mostraram bastante precisas,
perderam nos quesitos qualidade e impacto ao consumidor.
O fator preponderante para a queda na qualidade das Estimativas
est relacionado aos recursos humanos do Escritrio Nacional de Estimativa.
Conforme o tempo foi passando, os ento veteranos da OSS com grande
experincia na atividade de anlise de inteligncia, alto nvel intelectual, e

68

they set a pace for a quality of workmanship that we were able to maintain during the lifetime of the
office. For 20 years they were the best staff in town and so proclaimed by a good number of very
knowledgeable outsiders.

67

grande credibilidade perante os agentes polticos, no tiveram uma substituio

a altura, devido principalmente alguns entraves burocrticos.
Neste sentido, Ford (1993, p. 99) explica que enquanto se
desenrolavam as atividades do O/NE, excelentes novos escritrios analticos
se desenvolviam na CIA atraindo analistas jovens e habilidosos, cuja chefia
ressentia de liber-los para trabalhar no Escritrio de Estimativas. Entraves
burocrticos impediram ainda que analistas de primeira linha de outras
agncias do governo migrassem para o O/NE. O resultado foi que nos ltimos
dias do O/NE, novamente com algumas excees, seus profissionais tendiam a
assemelhar-se a mais um escritrio qualquer, no mais a elite da Comunidade
de Inteligncia.69 (FORD, 1993, p. 99, traduo nossa).
Intrinsecamente ligado qualidade das estimativas est a confiana
que os agentes polticos depositam nas instituies e pessoas que elaboram e
coordenam as Estimativas Nacionais. (KENT, 1994, p. 14)
Deste modo, com a qualidade das estimativas declinando, com erros
crticos em avaliaes de grande importncia para a poltica exterior dos
Estados Unidos, decaiu a confiana dos tomadores de decises em relao s
anlises efetuadas pela CIA. Por exemplo, apesar de avaliar corretamente a
deteriorao poltica e militar na guerra do Vietn, a CIA no previu a grande
ofensiva Tet empreendida pelo exrcito do Vietn do Norte bem como avaliou
de forma completamente equivocada que o Camboja no era a principal rota de
suprimentos do exrcito adversrio (GEORGE; BRUCE, 2008, p. 44).

4.2.4 Os Escritrios Nacionais de Inteligncia

No incio de 1973, o DCI James Schlesinger iniciou a mudana
organizacional relativa a produo das Estimativas Nacionais de Inteligncia
que se tornou completa no fim do ano quando o DCI era William E. Colby.
Seguindo uma evoluo natural ocorrida na fase anterior no sentido
de criar reas de especializao, foram criados os Escritrios Nacionais de

69

The upshot was that in the latter days of O/NE and again with some exceptions, its Staff tended to
resemble just another office, no longer clearly the elite of the Intelligence Community.

68

Inteligncia (NIO70), os quais estariam incumbidos, de coordenar e elaborar a

confeco de uma NIE. Inicialmente foram criados doze escritrios.
A inteno poltica na ocasio tinha como objetivo aproximar o
sistema de estimativa dos consumidores de inteligncia de assessoramento de
alto nvel. Isso seria feito a partir da participao da comunidade de inteligncia
em fruns polticos, pois acreditava que isto (...)poderia educar o mecanismos
de estimativa nacional em relao aqueles tpicos de alta relevncia aos
formuladores de poltica (FORD. 1993, p. 107, traduo nossa)
Esta postura confronta diretamente os ensinamentos e aplicaes de
Sherman Kent em seus trabalhos tericos e quando na direo do Escritrio
Nacional de Estimativas, pois, para ele, uma relao muito aproximada da
poltica poderia interferir na objetividade do julgamento de inteligncia. Uma
discusso adicional entre a relao entre a inteligncia e a poltica ser
abordada em tpico posterior, cabendo neste momento apenas pontuar a
mudana de postura adotada naquele momento evolutivo da Inteligncia de
Estimativa estadunidense.
A principal mudana, e tambm a mais drstica, foi a maneira pela
qual eram processados os rascunhos. Com a extino do Conselho Nacional
de Estimativas, tambm foi extinto o seu grupo analtico, que antes eram os
responsveis por estudos aprofundados e elaborao do rascunho das
estimativas. Ficaria a cargo do respectivo chefe do NIO, alm dos trabalhos de
coordenao interagncias, e um acompanhamento mais aproximado das
necessidades polticas, a elaborao dos rascunhos das estimativas.
Geralmente ocupado com as demais atividades, o chefe do NIO
poderia teoricamente recrutar qualquer oficial de inteligncia pela comunidade.
Porm, isso se mostrou um grande obstculo para uma produo qualidade
pois (...) elaborar o rascunho da estimativas uma habilidade nica, que na
maioria das vezes no podem ser desenvolvidas de um dia para o outro, no

70

Sigla em ingls para National Intelligence Office

69

importa o quo talentoso seja o novo escritor71 (FORD, 1993, p. 114, traduo
nossa)
Apesar das vantagens relativas especializao dos escritrios um
efeito negativo foi a falta de coordenao do trabalho entre eles. Os escritrios
eram diretamente subordinados ao Diretor Analtico da CIA o qual tinha
diversas demandas com outros tipos de produtos de inteligncia. A NIE era
mais uma delas. A consequncia disso, que um grupo de doze chefes de
escritrio faziam tudo cada qual a sua maneira sem coordenao, gerando por
vezes trabalhos conflitantes sobre temas que de alguma forma se
sobrepunham (FORD, 1993, p. 113)
Alm disso, outros fatores ocasionaram em 1980 uma readequao
deste modelo. A dcada de setenta foi muito conturbada nos Estados Unidos
para a atividade de inteligncia. A CIA passou por intensas crticas em meio a
descoberta de que a agncia teria atuado ilegalmente dentro de territrio
estadunidense, o que vedado desde 1947 at os dias de hoje conforme
previsto no National Security Act of 1947. Em meio a estas investigaes, logo
as atenes se voltaram para o sistema de estimativa tendo em vista avaliar
sua eficincia. Duas questes principais vieram tona: O desenvolvimento de
armas nucleares estratgicas pela Unio Sovitica e o golpe de Estado
ocorrido no Ir.
Com relao a Unio Sovitica, enquanto as anlises se mostraram
bastante apuradas com relao sua capacidade blica nuclear, grandes
divergncias surgiram em relao inteno dos lderes soviticos. As
estimativas na poca, avaliavam que estes no tinham a inteno de adquirir
capacidade de armas nucleares superiores ao arsenal dos Estados Unidos
buscando apenas uma paridade de foras, o que sofreu vrias crticas no
campo poltico que acreditava o contrrio. O evento culminou com a
implantao de um mtodo analtico conhecido como time A/Time B, no qual se

71

drafting estimates is a unique acquired skill which in most instances cannot be developed overnight, no
matter how gifted the new writer

70

nomeiam duas equipes, que analisam uma questo de forma independente e

com base nos mesmos dados.
Outro evento crtico, com alto impacto na poltica exterior dos
Estados Unidos, foi a falta de previso do golpe de Estado no Ir em 1979.
O DCI na poca, Stansfield Turner, explica sobre esta falha de
inteligncia:
Como se viu, a queda do x foi rpida. Ele deixou o Ir e se exilou
apenas cinco meses depois de o rascunho da NIE prever que ele
duraria mais dez anos. Ningum se lembrou de observar na NIE que
ele havia abandonado o pas sobre presso semelhante em 1953.
Deveramos ter feito um perfil psicolgico analisando por que um
homem com seu formidvel poder militar e poltico desistira desse
poder, em vez de us-lo. [TURNER, 2008, p. 238, grifo nosso].

De acordo com George e Bruce o problema neste caso no foi a

incapacidade e falta de experincia analtica do grupo responsvel. Tambm
no foi falta de contatos e informaes sobre o Iran. O problema residia na
pobreza da diversificao de fontes. Enquanto a inteligncia e o governo dos
Estados Unidos eram muito prximos da fora poltica e militar do Ir, o que
rendia boas informaes relativas capacidade daquele governo, pouca
ateno foi dada para o que estava acontecendo nas ruas ou sendo dito nas
oraes matutinas. Analistas daqueles dias tinham pouco entendimento da
fora do movimento religioso na poltica72 (GEORGE; BRUCE, 2008, p. 47). A
falha neste caso foi a no identificao das foras atuantes no cenrio.

4.2.5 Conselho Nacional de Inteligncia

O Conselho Nacional de Inteligncia (NIC)73 foi criado a partir de um
estudo feito em 1979 por Bruce C. Clarke, Jr., e Richard Lehman, a pedido do
ento DCI Stansfield Turner. O estudo foi terminado no fim do ano, sendo suas
avaliaes implantadas no incio de 1980. Esta a configurao que
basicamente

existe

at

os

dias

de

hoje,

no

havendo

alteraes

organizacionais significativas. (FORD, 1993, p. 125).

72

Little attention was directed toward what was happening in the street or being said in the morning
prayers. Analysts in those days had little understanding of the force of the religious movements in politics.
73
Sigla em ingls para National Intelligence Council.

71

Este novo arranjo mantm o critrio de especializao, no abolindo

os Escritrios Nacionais de Inteligncia. Entretanto, reconhecendo que a falta
de coordenao entre eles causavam perda de foco com os objetivos nacionais
de inteligncia e duplicao de trabalho, foi criada o NIC, uma camada
hierrquica adicional diretamente ligada ao Diretor Central de Inteligncia.
Atualmente, com o Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, o
Conselho Nacional de Segurana passou a se reportar diretamente ao Diretor
Nacional de Inteligncia, ao qual vedado a direo da Agncia Central de
Inteligncia.
Neste aspecto importante tecer algumas consideraes. Desde a
criao do Escritrio Nacional de Estimativas, o processo de coordenao e
elaborao das NIE foi basicamente um processo da CIA. Na poca do ONE, o
processo de elaborao dos rascunhos eram dominados por oficiais da CIA e
poucas contribuies do restante da comunidade eram absorvidas. O prprio
conceito de dissenso era relativo queles que no concordavam com os
julgamentos propostos pelos analistas da CIA. Mesmo quando da criao dos
NIOs, pouco se avanou no sentido de tem um processo interagncias sem
influncia preponderante da CIA. (FORD, 1993, p. 101, p. 109). Isto por vezes
ocasionava desinteresse da comunidade de inteligncia em apoiar firmemente
o processo de elaborao de estimativas.
Neste sentido, com o Intelligence Reform and Terrorism Prevention
Act of 2004 separando as funes de Diretor da CIA e Diretor Nacional de
Inteligncia, e colocando sob este ltimo o NIC, a tendncia que o processo
de estimativas agregue maior influncia e comprometimento de outras
agncias de inteligncia.
De acordo Richard A. Best Jr., atualmente, muitos, se no a
maioria, dos NIOs no so analistas de carreira da CIA e alguns observadores
acreditam que o papel analtico preeminente da CIA diminuiu.74 Entretanto, por
ter uma maior quantidade de analistas cobrindo diversas reas, mais que
74

Many, if not most, current NIOs are not CIA career analysts and some observers believe that CIAs
preeminent analytical role has diminished.

72

qualquer outra agncia, provvel que a CIA ainda conte com um peso maior
na elaborao das futuras NIEs (BEST, 2007, p.01).
Com a implantao do NIC, foi resgatado tambm o conceito de
homens sbios, existente na poca do Escritrio de Estimativas Nacionais.
Desta forma foi criado um Grupo Analtico que serviria como equipe para
estudos aprofundados de acordo com uma rea de especializao e
responsveis tambm para a elaborao do rascunho da estimativa. A
princpio, todos os rascunhos seriam feitos pelo grupo analtico, porm, este se
mostrou pequeno para a quantidade de NIE demandadas, ficando com as
estimativas que ultrapassavam os limites regionais ou funcionais, ou aquelas
que fossem devolvidas pelo chefe do NIO devido a baixa qualidade.
Atualmente, subordinado ao NIC, existem treze Escritrios Nacionais
de Inteligncia, com especializaes temticas e geogrficas conforme relao
abaixo (NIC, 2010, traduo nossa):
1.

frica;

2.

Europa;

3.

Rssia e Eursia

4.

Ameaas transnacionais;

5.

Hemisfrio Ocidental;

6.

Leste da sia;

7.

Questes militares

8.

Cincia e tecnologia;

9.

Alerta

10.

Questes econmicas

11.

Oriente Mdio

12.

Sul da sia

13.

Armas de destruio em massa

4.3 Processo de produo das NIEs

Abordaremos neste tpico como funciona o processo de elaborao
de uma Estimativa Nacional de Inteligncia. Apesar das trs grandes

73

mudanas organizacionais analisadas at este ponto as bases conceituais e

procedimentais pouco se alteraram desde 1950 quando da criao do ONE.
Abordaremos assim as seguintes fases: 1) Requerimento e agendamento; 2)
Seleo do coordenador e do redator; 4) Termos de referncia; 5) confeco
do rascunho; 6) coordenao com outras agncias; 7) anlise pelo Servio
Clandestino Nacional; 8) Reviso pelo Conselho Nacional de Inteligncia; e 9)
Disseminao.
O processo complexo e um de seus principais propsitos
confrontar as compreenses das agncias, na esperana de assegurar que
decisores de alto nvel no so prisioneiros da viso de suas agncias mas
sim ter o benefcio da compreenso de toda comunidade analtica75.
(GEORGE; BRUCE, 2008, p. 98, traduo nossa).

4.3.1 Requerimento
O procedimento de iniciativa de confeco de uma NIE tem lgica
similar etapa de requerimento explicada no captulo 2 que descreve as
etapas do ciclo de inteligncia. Ou seja, agentes polticos, civis e militares, de
alto nvel, ou um presidente de comisso da Cmara ou do Senado, conforme
suas necessidades informacionais, demandam uma questo ao NIC. De outra
forma, a iniciativa de uma Estimativa Nacional de Inteligncia pode partir do
chefe do National Intelligence Council ou do chefe do respectivo escritrio
nacional, quando vislumbram que a avaliao de determinado de assunto de
grande importncia para a formulao poltica (ODNI, 2007a, p. 03; BRUNO;
OTTERMAN, 2008).

4.3.2 Seleo do coordenador e do redator

Na maioria dos casos a coordenao da elaborao da estimativa
fica a cargo do chefe do respectivo National Intelligence Office, de acordo com
sua rea de especializao (regional ou temtica), correspondente ao assunto
tratado na NIE. Apesar de raras, conforme explica Ford (1993, p.145) existem
75

[] to confront agency views, in the hope of ensuring that senior policymakers are not the prisoners of
their agency views but rather have the benefit of the entire community

74

algumas excees quando o chefe do NIC repassa a estimativa para produo

em outro escritrio devido sobrecarga de trabalho naquele que seria o
correspondente, ou ainda, quando uma dupla chefia atribuda para dois NIOs.
Em seguida, o coordenador da estimativa escolher o responsvel
por escrever a estimativa (redator) que poder ser um membro do grupo
analtico do NIC, ou um oficial de anlise da CIA ou de qualquer outra agncia
da comunidade de inteligncia com especialidades e habilidades reconhecidas.

4.3.3 Termos de referncia

Nesta etapa, sero explicitadas as questes chaves a serem
respondidas pela NIE. A definio dos termos de referncia feita
normalmente pelo chefe do NIO, consultado o Diretor Nacional de Inteligncia,
e os representantes das demais agncias da comunidade de inteligncia, bem
como especialistas fora do governo. Depois de agregar as sugestes que
existirem, o chefe do NIO juntamente com o redator emite um esboo do termo
de referncia.
Conforme explica Kent (1994, p. 91-3), o documento produzido nesta
fase possui os seguintes objetivos.
a) Definir a questo principal da estimativa, seu escopo e tempo limite
de concluso;
b) tornar claro ao redator e ao restante da comunidade de inteligncia
qual as principais preocupaes do solicitante.
c) Servir como um guia especial aos coletores de inteligncia, em
territrio nacional ou estrangeiro, de modo a potencializar e integrar a
comunidade de inteligncia na busca de informaes que afetem a
produo da Estimativa.
d) Instruir as diversas agncias de inteligncia a iniciar seus trabalhos
analticos tendo em vista preparar suas contribuies escritas para a
Estimativa.

75

4.3.4 Confeco do rascunho

Sob a superviso do chefe do NIO responsvel pela estimativa, o
redator proceder elaborao do rascunho tendo em vista responder as
questes chaves descritas no termo de referncia. Este (...) quase sempre o
mais importante estgio do processo de Estimativa76 sendo tambm
geralmente a fase mais difcil do processo (FORD, 1993, p. 147, traduo
nossa).
O redator dever lanar mo de todos os recursos existentes na
comunidade de inteligncia, sejam requerimentos de coleo ou produtos
analticos, para responder to somente as questes definidas na fase anterior.
De acordo com Kent (1994, p. 100) uma regra no explicitada, mas vlida
que o documento seja de poucos pargrafos e concluses curtas.
Quando pronto, o coordenador da estimativa estuda profundamente
o rascunho antes de compartilh-lo com outras agncias da comunidade de
inteligncia. Ele pode assim sugerir algumas alteraes que sero conversadas
com o redator. Outro ponto mais crtico quando o rascunho inicial elaborado
no de boa qualidade cujos julgamentos chaves no respondem as
indagaes relacionadas no termo de referncia, ou quando o coordenador da
estimativa no concorda com as concluses. Neste caso, geralmente feito o
redirecionamento da elaborao do rascunho para o grupo analtico ou outro
oficial de inteligncia.
Este foi o caso referente a Estimativa no 15-90 de outubro de 1990
que previu o colapso da Yugoslvia. O Chefe do NIO para Europa em 1990 era
Marten van Heuven que inicialmente designou um analista do Departamento de
Estado com grande conhecimento sobre o assunto sobre o Leste Europeu. O
rascunho em meados de 1990, que no indicava a dissoluo da Repblica
Yugoslvia no perodo englobado pela Estimativa, no convenceu Marten Van
Heuven. Sendo assim, o coordenador da Estimativa repassou a tarefa de
elaborao do rascunho para outros oficiais que apresentaram suas
76

this endeavor, drafting, is almost always the most important stage of the estimative processfd

76

concluses em outubro, com o julgamento de que a Repblica Yugoslvia se

dissolveria. Concluses estas que se mostraram verdadeiras num futuro
prximo (CLARK, 2007, p. 295-299).
Desta forma, a regra que havendo grandes discordncias com
relao ao rascunho entre o chefe do NIO e o redator, seja reiniciada a etapa
de elaborao com a nomeao de um novo redator.
Um ponto muito importante que deve ser levado em conta na
elaborao da estimativa diz respeito ao vocabulrio a ser utilizado de forma
que a dimenso exata, do conhecimento e ignorncia da comunidade de
inteligncia sobre o assunto, seja esclarecida aos clientes da estimativa.
Conforme estudado anteriormente, a Estimativa Nacional de
Inteligncia

contm

essencialmente,

produo

de

conhecimento

especulativo-avaliativo. Aquele obtido de forma complexa, direcionado por

tcnicas analticas, partindo do que se conhece em direo ao desconhecido.
Conforme Kent escreveu, estimar (...) uma excurso alm dos fatos
estabelecidos em direo ao desconhecidouma aventura na qual o estimador
recebe ajuda e conforto o quanto puder da analogia, extrapolao, lgica e
julgamento.77 (KENT, 1994, p. 202).
Nesta excurso vislumbrada por Sherman Kent, o estimador buscar
diversas informaes, muitas delas no confirmadas ou de validade duvidosa,
que daro suporte para alcanar sua convico e efetuar julgamentos. No h
que se descartarem informaes apenas porque elas no tratam de fatos ou
acontecimentos cuja ocorrncia seja irrefutvel.
Neste sentido, Washington Platt ensina:
Alguns relatrios, contendo fatos inverdicos e concluses duvidosas,
so altamente teis Comunidade de Informaes e ao formulador
poltico; no porque adivinhem o certo por mera casualidade, mas
porque representam o melhor que temos, e pintam o exato estado
de nosso conhecimento e ignorncia. [PLATT, 1974, p. 239, grifo
nosso]

77

()an excursion out beyond established fact into the unknown--a venture in which the estimator gets
such aid and comfort as he can from analogy, extrapolation, logic, and judgment.

77

De forma complementar, George e Bruce (2008, p.51), explicam que

os analistas no podem renunciar ao dever de alcanar julgamentos quando a
informao incompleta ou ambgua, sendo esta a principal diferena entre os
bons analistas e aqueles que apenas relatam fatos.
Entretanto, o formulador de poltica tem que ter a noo exata do
quanto a comunidade de inteligncia sabe ou no sobre determinado assunto,
qual a probabilidade de ocorrncia atribuda a determinado julgamento e o grau
de confiana nas fontes que serviram como base para tal.
Na NIE Iran: Nuclear Intentions and Capabilities78 vem uma figura
explicando quais os termos utilizados no documento e respectiva associao
probabilstica a ser atribuda. Esta iniciativa partiu primeiramente de Sherman
Kent em seu trabalho Words of Estimative Probability79, quando ele percebeu
que expresses do tipo sria possibilidade tinha diferentes interpretaes ao
longo da comunidade de inteligncia. Os entendimentos variavam de uma alta
probabilidade de ocorrncia para o seu oposto. (KENT, 1994, p. 153-4)
Deste modo, a NIE referente ao Ir apresentou a figura que segue
abaixo com os termos utilizados e a respectivo grau de certeza a ser atribudo.
Muito
Remota

Improvvel
Improvvel

Chances

Provvel/

Muito

Quase

iguais

Possvel

Provvel

certamente

Figura 5: Palavras de estimativa

Fonte: ODNI, 2007a, p. 05
Outra preocupao contida na estimativa relativa ao Ir, diz respeito
a explicitar aos usurios de inteligncia, o quanto de confiana depositada
nas fontes de informaes que serviro como ponto de partida em direo aos
julgamentos.Desta forma, foram divididos trs nveis de confiana: (ODNI,
2007, p. 05):
a)
78
79

Alta confiana

Iran: Intenes e capacidades nucleares (traduo nossa)

Palavras de probabilidade estimativa (traduo nossa)

78

Os

julgamentos

esto

assentados

em

fontes

de

alta

qualidade/confiana.
b)

Confiana moderada
Significa que as informaes so plausveis porm no so de alta

qualidade nem corroboradas e avaliadas suficientemente para garantir um alto

nvel de confiana.
c)

Baixa confiana
A plausibilidade das informaes so questionveis, ou a informao

apresenta-se to fragmentada que no possvel se chegar a alguma

concluso. Outra possibilidade de enquadramento neste caso quando se tem
problemas significantes com a confiabilidade de uma ou mais fontes.

4.3.5 Coordenao com outras agncias em nvel de trabalho

Terminado o rascunho so chamados os representantes das
agncias de inteligncia departamentais tendo em vista uma apurada anlise
do documento elaborado.
Estas sesses interagncias sero realizadas quantas vezes forem
necessrias e coordenadas pelo chefe do NIO responsvel. Nesta etapa, os
representantes (reps) discutem, linha, por linha, pargrafo por pargrafo, e
analisam a validade de todos os julgamentos chaves propostos no rascunho.
Busca-se nesta fase o consenso entre as agncias, porm caso
apaream discordncias substanciais, os representantes iro lev-las aos seus
chefes, membros do National Intelligence Board80 (NIC) os quais avaliaro se
iro propor uma nota de discordncia.

4.3.6 Anlise pelo Servio Clandestino Nacional

Antes do rascunho da estimativa passar pela anlise do Conselho
Nacional de Inteligncia, os representantes das agncias de inteligncia
discutiro junto ao Servio Clandestino Nacional (NCS)81 qualidade e
confiabilidade das fontes de informaes utilizadas, de forma que o rascunho
80
81

Conselho Nacional de Inteligncia

Sigla em ingles para National Clandestine Service

79

no contenha qualquer uma cuja credibilidade seja duvidosa. (ODNI, 2007, p.

03)
O NCS, um departamento da CIA, foi estabelecido em 13 de outubro
de 2005 tendo em vista uma reorganizao das atividades referentes coleo
humana (humint). Alm das atividades de coleta propriamente ditas, as
atribuies do NCS englobam tambm a coordenao e avaliao das
operaes clandestinas por toda a comunidade de inteligncia.
O Servio Clandestino Nacional (NCS) serve como o brao
clandestino da Agncia Central de Inteligncia (CIA) e como a
autoridade nacional para coordenao, resoluo de conflitos de
competncia, e avaliao de operaes clandestinas em toda a
82
Comunidade de Inteligncia dos Estados Unidos. [CIA, 2007d]

Esta etapa, criada recentemente, tem como objetivo evitar erros

analticos cometidos na NIE de outubro de 2002 que avaliou a capacidade do
Iraque para produo de armas qumicas e biolgicas, quando se concluiu que
este produzia tais capacidades e as armazenavam em caminhes, de forma
que iludia e evitava a fiscalizao internacional. Tais concluses tiveram como
base quase que exclusivamente as informaes produzidas pela fonte humana
de codinome curveball cuja credibilidade veio a ser questionada ao tempo da
publicao da NIE e desmoronou sobre exame minucioso nos meses seguintes
a guerra. (WMD COMISSION, 2005, p. 80)
Sendo assim, caso existam, o NCS vetar as informaes que
tiverem como origem fontes de qualidade duvidosa e as concluses que nelas
se basearam tero que ser revistas novamente pelo grupo de trabalho
analtico..

82

The National Clandestine Service (NCS) serves as the clandestine arm of the Central Intelligence
Agency (CIA) and the national authority for the coordination, de-confliction, and evaluation of clandestine
operations across the Intelligence Community of the United States. (CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY,
2007)

80

4.3.7 Reviso pelo Conselho Nacional de Inteligncia

O Conselho de Segurana Nacional (NIB)83 composto de quinze
membros de alto escalo da comunidade inteligncia servindo como um corpo
consultivo do Diretor Nacional de Inteligncia para julgamentos analticos e
questes afeitas anlises de inteligncia nacional dos Estados Unidos.
Dentre suas responsabilidades, destacamos a funo de assessoramento ao
Diretor Nacional de Inteligncia no desenvolvimento e coordenao de
inteligncia nacional, tanto no no sentido de direcionamento do sistema de
coleo e tambm para a produo coordenada de produtos analticos. (ODNI,
2007b, p. 01)
Depois de coordenado com os representantes das comunidades de
inteligncia, e analisada a credibilidade das fontes pelo servio clandestino, o
rascunho encaminhado para aprovao no NIB. Esta a fase final da
confeco da NIE quando ento os representantes da alta direo das
agncias se renem para aprovao do texto final.
Caso um dos membros do NIB discorde de algum julgamento poder
apresentar uma dissidncia, ou seja, uma nota de discordncia informando que
sua agncia no compartilha dos julgamentos expostos na NIE. Entretanto, no
cabe apenas discordar e sim apresentar concluses embasadas analiticamente
sobre os pontos especficos em que discorda. Deste modo, Kent escreveu
(1994, p. 117) [...] o propsito de uma dissidncia no meramente identificar
uma diferena de opinio, porm, definir aquela diferena com a mxima
preciso que seja possvel.

4.3.8 Painel de reviso

previsto ainda, um quadro de consultores, composto de membros
externos comunidade de inteligncia. Trata-se de especialistas, geralmente
com alta qualificao acadmica, que sero consultados acerca dos assuntos
de sua especialidade.

83

Sigla em Ingls para National Intelligence Board

81

A participao deles pode ser em qualquer fase do processo de

elaborao da estimativa, seja a pedido do coordenador ou do responsvel
pela confeco do rascunho.

4.3.9 Disseminao
Depois do encerramento deste complexo processo metodolgico,
encontra-se finalizada a NIE e se providenciaro as medidas administrativas
com relao a impresso e numerao da estimativa bem como sua
classificao visando preservar o grau de sigilo. Em seguida, o documento ser
relatado ao Presidente dos Estados Unidos e a um crculo restrito de agentes
polticos por ele autorizados. Do ponto de vista do relatrio escrito, a NIE
possui algumas caractersticas a serem observadas tpicas de um documento
de inteligncia ensinadas por Clark (2006, p. 288-29), das quais destacamos as
seguintes: a) Separao entre fatos e anlise; b) Ter amparo para cada
concluso analtica; c) Ir direto ao ponto.

a)

Separar fatos de anlise

Num documento do tipo especulativo-avaliativo como uma NIE, o

analista trabalhar com informaes ambguas, conflitantes, e por vezes com

escassez de informao, as quais serviro de base para os julgamentos
alcanados.
Entretanto, a estimativa deve assinalar claramente o que so fatos e
informaes coletadas pela comunidade de inteligncia, e o que so
julgamentos feitos no curso do processo analtico (FORD, 1993, p. 21).

b)

Ir direto ao ponto
As respostas das necessidades informacionais dos agentes

polticos, devero vir antes das suas devidas explicaes. Desta forma,
aparecero as recomendaes antes das justificaes, respostas antes das
explanaes, concluses antes de detalhes.. Mais especificamente na NIE,
viro primeiramente os julgamentos chaves depois em seguida suas

82

explicaes. Na NIE sobre o IRAN, anteriormente citada, cabe destacar que ela
apresenta a seguinte estrutura:
1.

Nota de Escopo: Define o objeto de estudo bem como a amplitude

temporal da estimativa. Neste caso especfico, procura-se analisar a
situao atual do programa nuclear iraniano e suas perspectivas para os
prximos dez anos (ODNI, 2007a, p. 4).

2.

Julgamentos

chaves:

So

as

concluses

alcanadas

pela

comunidade de inteligncia explicitadas de maneira direta, abordando o

grau de certeza que a comunidade de inteligncia deposita nela. Assim,
na respectiva NIE, chegou-se, dentre outras, a seguinte concluso: Ns
julgamos com alta confiana que Iran no vai estar tecnicamente capaz
de produzir e reprocessar plutnio suficiente para uma arma antes de
2015. (ODNI, 2007a, p. 8).

c)

Ter amparo para cada concluso analtica.

Cada julgamento chave numa NIE dever ter algum amparo factual,

por mais ambgua e escassa o fluxo de informaes coletados sejam. Porm,

conforme explicado anteriormente, grande parte do trabalho especulativoavaliativo julgar em direo ao desconhecido. Entretanto, isso no faculta aos
analistas se eximir da responsabilidade de apresentar seu argumento e
mtodos analticos que serviram como base para suas concluses. Desta
forma, todas estas devero ser identificadas como produto de um esforo
analtico explicado no corpo do documento (CLARK, 2006, p. 289). No caso da
NIE do Ir, verifica que foi desclassificado apenas a nota de escopo e os
julgamentos chaves, entretanto, pressupe que as informaes que serviram
como base esto minuciosamente explicadas na parte classificada da
estimativa.
Outra questo concernente com a disseminao da estimativa diz
respeito ao modo pelo qual iro interagir os tomadores decises e os analistas
de inteligncia.

83

Tal relao permeia ou deveria todo o processo de produo de

uma NIE. Nem poderia ser diferente, pois, vamos imaginar a seguinte situao:
Uma estimativa requisitada pelo Presidente dos Estados Unidos ao seu
diretor nacional de inteligncia. Por ser uma questo importante, todo o
processo aqui descrito ser iniciado, com aprofundado estudos sobre a
questo bem como mobilizao dos melhores mtodos de coleta e das mais
brilhantes mentes disponveis na comunidade de inteligncia. Este processo
interagncias no rpido, suponhamos que dure oito meses. Neste nterim,
bem possvel que o assunto no seja mais importante para o requisitante da
estimativa, seja por mudana na agenda poltica, ou pior, seja porque a
resposta veio tarde demais e o agente poltico teve que agir na ignorncia.
por este motivo que o sistema de estimativa dever estar
intimamente ligado aos planos polticos referente poltica externa do pas, de
forma que atenda em tempo oportuno s especficas e urgentes necessidades
informacionais dos tomadores de deciso. Surge assim uma das tenses entre
produtores e consumidores de inteligncia.
Ao se aproximar do campo poltico, a anlise de inteligncia corre o
risco de perder a objetividade. Neste sentido, Sherman Kent (1967, p. 175)
escreveu que as informaes deve estar suficientemente prximas da poltica,
planejamento e operaes para obter o mximo de orientao, mas no to
prximas a ponto de perderem sua objetividade e integridade de julgamento.
Nos Estados Unidos, este risco chamado de politizao.
Num aspecto amplo, politizao qualquer distoro de anlise e
julgamento para favorecer determinada linha de pensamento desconsiderando
qualquer evidncia. De forma mais especfica, a politizao ocorreria se os
analistas fossem pressionados a conformar suas anlises em resposta a uma
presso poltica. (GATES, 1992).
Aps o incio da guerra do Iraque em 2003 e o no descobrimento
das armas de destruio em massa, analisadas como existentes numa NIE em
outubro de 2002, logo foi levantada a questo se as concluses constantes da

84

estimativa teriam sido elaboradas em reposta ao plano de guerra do governo

estadunidense que j estava em andamento.
Neste sentido, o ento diretor da CIA na poca, George Tenet,
refutou qualquer influncia poltica para moldar as concluses da NIE, porm,
reconhece uma intimidao indireta por causa das visitas anteriores do vicepresidente na sede da CIA. (TENET84 apud KEISWETTER, 2008)
A comisso congressual instituda para investigar esta falha de
inteligncia chegou a seguinte concluso:
A comunidade de inteligncia no fez ou mudou qualquer julgamento
analtico em resposta a presses polticas para alcanar uma
concluso em particular, porm, a sutil sabedoria convencional de
que Saddam retinha WMD afetou o processo analtico.85 [WMD
COMISSION REPORT, 2005 p.188].

Outro fator que ocasiona tenso na relao entre poltica e

inteligncia a diferente cultura entres os referidos mundos. O primeiro ponto a
ser destacado, que o mundo poltico marcado por elementos de realismo
porm essencialmente e necessariamente uma cultura de otimismo86.
(GEORGE; BRUCE, 2008, p. 71-72). Esta proposio se desdobra na seguinte
concluso de Peter Schwartz
Conclu que o governo federal em Washington, D. C., era
sistematicamente incapaz de pensar sobre o futuro. Por definio,
todas as polticas deveriam ser bem-sucedidas e eles previram todos
os problemas. Pensar a respeito de outra possibilidade qualquer seria
imaginar o impossvel, ou seja, que eles eram menos oniscientes e
poderosos. [SCHWARTZ, 2004, p.39]

Esta combinao de otimismo e prepotncia faz com que os agentes

polticos no estejam acostumados a lidar com a verdadeira essncia dos
produtos informacionais gerados pela atividade de inteligncia. Tudo o que eles
querem certeza. O mximo que um produto estimativo pode fornecer so as
principais tendncias e provveis linhas de ao.

84

TENET, George. At the center of the storm: my years at the CIA. New York: HarperCollins, 2007
The Intelligence Community did not make or change any analytic judgments in response to political
pressure to reach a particular conclusion, but the pervasive conventional wisdom that Saddam retained
WMD affected the analytic process. (traduo nossa)
86
[...] the policy world is marked by elements of realism but is essentially and necessarily a culture of
optimism. (traduo nossa)
85

85

Em contrapartida, o mundo da inteligncia marcado pela cultura do

ceticismo, onde a preocupao em alertar sobre perigos, bem como as
pesadas crticas quando falha nesta tarefa, encoraja a comunidade de
inteligncia a moldar um cenrio mais obscuro, diferentemente do que ocorreria
no mundo poltico (GEORGE; BRUCE, 2008, p. 73).

86

5 CONCLUSO
Conclui-se, portanto, que a inteligncia de estimativa, praticada nos
Estados Unidos, tem como objetivo assessorar o corpo formulador de polticas
do mais alto escalo governamental, com relao s ameaas reais ou
potenciais contra a segurana nacional causada por entidades estrangeiras.
A conformao da inteligncia de estimativa tem de ser analisada a
partir de trs aspectos.
Primeiramente, o conhecimento produzido preponderantemente de
cunho estimativo. Um produto de inteligncia desta espcie busca alcanar
julgamentos sobre questes cujos dados sejam de difcil obteno. Ou, ento,
busca analisar os provveis desdobramentos futuros que as entidades
adversas podem vir a tomar. Para isso a inteligncia de estimativa utiliza, como
apoio, tcnicas analticas, tais como construo de cenrios e anlise de
foras.
Porm, nem tudo se resume ao processo intelectual. A parte mais
difcil promover um sistema que congregue toda a comunidade de
inteligncia, com culturas departamentais prprias, no objetivo de juntar todos
os fragmentos de informaes disponveis, e analis-los em conjunto. Nos
Estados Unidos, o atual sistema de estimativa fruto, em grande parte, das
batalhas burocrticas dentro da comunidade de inteligncia, associado
presso pela mudana em busca da efetividade quando o Estado passa por
uma crise de segurana como, por exemplo, o ataque japons a Pearl Harbor e
a entrada da China na guerra da Coria. Dois casos no previstos pela
inteligncia estadunidense.
O pice da inteligncia de estimativa, seu produto formal, a
elaborao do documento chamado de Estimativa Nacional de Inteligncia. Ele
permanece a base para as mais importantes decises polticas referentes
poltica externa estadounidense. Seu processo de produo tem metodologia
prpria no intuito de agregar julgamentos de especialistas, de dentro e de fora
da comunidade de inteligncia. Sendo assim, considerado o mais competente e

87

coordenado julgamento em nome da comunidade de inteligncia sobre uma

questo afeta segurana nacional.
Com a apresentao do sistema dos Estados Unidos, apesar de no
ser

objetivo

deste

trabalho

uma

abordagem

comparativa,

algumas

consideraes podem ser feitas concernentes realidade brasileira.

A partir das nossas pesquisas efetuadas ao longo deste trabalho, se
apoiando exclusivamente em fontes abertas e materiais desclassificados,
observamos que no Brasil inexiste um sistema de assessoramento visando
subsidiar a formulao poltica nas relaes adversariais no campo da
segurana externa. Neste sentido, no temos conhecimento sobre a produo
sistemtica de produtos eminentemente estimativos e que tenham impacto nas
decises dos agentes tomadores de decises.
Alm disso, falta uma literatura especfica sobre este tema, a qual
serviria como ponto de apoio para discusses adicionais e desenvolvimento da
atividade. Isso esclareceria ainda, aos formuladores polticos e a sociedade
como um todo, sobre a importncia de se terem informaes precisas acerca
de nossos adversrios, para que, num futuro incerto, tenhamos um governo
preparado.

88

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