Heymann y Navajas

Conflicto distributivo y dficit fiscal. Notas sobre la experiencia Argentina, 1970-1987

Es posible atribuir un papel activo en la generacin de presiones inflacionarias a la
pugna distributiva que se manifiesta en la poltica fiscal.
Cmo las demandas sobre el sector publico pueden dar lugar a desequilibrios
financieros que promueven la inflacin?
Es comn que en las econmicas e alta inflacin la poltica fiscal no se base en un
presupuesto discutido y decidido de antemano, sino que resulta de las presiones que
se ejercen sobre la marcha, adems, los sistemas tributarios suelen ser poco
efectivos, con una gran variedad de impuestos de base estrecha y una clara dificultad
para incrementar la recaudaci6n. Estas caracteristicas institucionales probablemente
contribuyen a incrementar el deficit piublico.
Cuando no hay una negociacion "colectiva" del presupuesto, los gru-pos, de hecho, se
encuentran en una relacion bilateral con el gobierno. Figuradamente, es como si
hubiera un conjunto de 'ventanillas" a las que cada sector recurre para pedir
transferencias o concesiones impositivas de diverso tipo. La capacidad de un grupo
para lograr recursos en este juego depende de su capacidad de presin
La experiencia argentina parece interesante como materia para una discusion en ese
sentido, dado el caracter agudo de la inflacion y la dificultad para encontrar
mecanismos permanentes de financiamiento del sector piublico.
2. Deficit fiscal e inestabilidad economica: la experiencia argentina entre 1970 y 1987
En las ultimas dos decadas, y mas especialmente desde mediados de los setenta, la
Argentina se ha caracterizado por una marcada inestabilidad de precios. Desde el
punto de vista fiscal, los problemas de financiamiento han sido cronicos, tanto para los
gobiernos civiles como para los militares.
Entre 1980 y 1981 se produjo un fuerte desequilibrio de las finanzas puiblicas, como
preludio de una crisis fiscal sin precedentes. Afin cuando en 1980 se registro un
maximo en la recaudacion tributaria, hubo una suba importante de los gastos, al
tiempo que se acumulaban presiones que harian eclosion en periodos siguientes. Por
un lado, aumentaron los salarios en el sector puiblico, probablemente como reflejo del
atraso cambiario que carac-terizo al periodo. Por otro lado, se modifico el regimen
impositivo, de una forma que implico una caida en la recaudacion total y un
"ablandamiento" de las restricciones de presupuesto; en particular, se desequilibraron
las finanzas provinciales, que volvieron a hacerse dependientes de las transfe-rencias
del Tesoro 2. La politica de estabilizacion del periodo 1978-1981 -que se baso en un
manejo pautado de tipo de cambio y tarifas pfublicas-origino una crisis financiera
severa y un gran endeudamiento externo, lo que repercutio fuertemente en las
finanzas pfublicas en los afnos sucesivos. El control financiero de las empresas
pfublicas, que habia sido relativamente exitoso en los primeros afios del regimen,
tambien se deterioro

la res-puesta transitoria a estos desequilibrios fue inducir a las empresas a recurrir al

endeudamiento interno y, especialmente, externo
En 1981, el deficit del sector pu-blico no financiero supero el 13 % del PBI (una cifra
s6lo superada antes en 1975), y se financio en proporciones no muy distintas a traves
de la emision, el endeudamiento intemo y el externo..
Entre 1981 y 1983 se observa una verdadera eclosion del desequilibrio fiscal. Hubo
una fuerte caida de la recaudacion tributaria, debida en parte a la aceleracion
inflacionaria y tambien a un incremento en la evasion impo-sitiva
Asimismo, la crisis de endeudamiento del sector privado genero grandes
transferencias de ingresos: el traspaso al gobierno de una porci6n importante de esa
deuda se opero a traves de mecanismos de subsidios relativamente ocultos como los
seguros de cambio, los swaps y los avales otorgados por el sector publico14; ademas,
se presiono por una licuacion de pasivos en moneda local que, acompafiada por la
monetizacion de la deuda pfublica interna, provoco un importante efecto inflacionario.
En resumen, la imagen que surge de este periodo es la de una politica fiscal dislocada,
que no podia sostenerse ni sobre la coaccion ni sobre el consenso, y que se acomodo
de un modo poco sistematico a la variedad de presiones que enfrentaba; esto resulto
en un gran aumento del deficit (pese a la caida de los gastos de capital), mientras que
al mismo tiempo se veia limitada la capacidad de acceso al credito
El gobierno constitucional que se inici6 en 1983 mostro interes en mo-derar el
desequilibrio fiscal.
el manejo de la politica fiscal en este periodo se vio limitado por la ausencia de un
esquema mas o menos permanente de ingresos y gastos, lo que genero inestabilidad
en el uso de los instrumentos; la administracion de las finanzas publicas siguio
condicionada por fuertes presiones desde diversos sectores, y por la acentuacion de
cambios estructurales que venian operando desde afnos atras16, que hicieron mas
dificil una estabilizacion fiscal sostenida.
Relaciones financieras Nacion-provincias
Las relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales han sido
determinadas en gran medida por el regimen de coparticipacion federal de impuestos,
segun el cual se unifica la recaudacion de algunos impuestos
Una vez efectuada la recaudaci6n, el producido se distri-buye, primero entre la Nacion
y el conjunto de provincias (la denominada "distribucion primaria")17 y luego entre
estas (ultimas (proceso denominado "distribucion secundaria").De esta manera, las
provincias cuentan legal-mente con recursos preestablecidos, adicionales a los
impuestos de su exclu-siva jurisdiccin. los aportes del Tesoro Nacional (ATN)
quedarian reservados para situaciones de emergencia economica. En los hechos, sin
embargo, en los ultimos quince anios se produjeron sucesivas modificaciones del
regimen, que tendieron a modificar criterios de distribucion secundaria
De hecho, desde mediados de los anos setenta se venia observando una tendencia a
hacer un uso intensivo de los ATN.

La expansion historica del gasto provincial, bastante com-prensible si se tiene en

cuenta que se produjo en el periodo una descentrali-zacion de responsabilidades
impulsada por la Nacion (vease nuevamente la nota 13), se realiz6, sin embargo, bajo
restricciones de presupuesto no definidas de antemano, por lo que era de esperar que
ese crecimiento se produjera de una forma poco ordenada. Atendiendo al aumento de
sus gastos, las provincias presionaron siempre por un coeficiente de distribucion
primaria mas elevado. La respuesta de la Nacion ante estos avances fue generalmente la de buscar fuentes alternativas de financiamiento tributario y no tributario,
dejando caer la importancia de la recaudacion a coparticipar, pero esto, a su vez,
ahondaba el problema, al hacer que las provincias presio-naran individualmente por
mayores ATN (muchas veces, como a mediados de los setenta y a comienzos de los
ochenta en situaciones de desequilibrio consumado). En este sentido, la nueva ley de
coparticipacion sancionada a comienzos de 1988 busc6 dar una base mas estable a la
distribucion prima-ria, y limitar los ATN a un 1 % del total de recursos coparticipables.
Sistema de seguridad social
el sistema paso en cuatro decadas de ser una fuente considerable de financiamiento a
constituirse en un factor importante de los deficit agregados
Sin em-bargo, resulta claro que -al igual que otros grupos destinatarios de gastos de
tipo social- el sector pasivo no constituyo un grupo de presion efectivo sobre el
presupuesto, a juzgar por la caida sustancial en la jubilacion pro-medio
el sistema jubilatorio, al igual que otras areas de gasto social, ha venido sufriendo por
largo tiempo de la competencia que ejercieron en la asignacion de los fondos publicos
las trans-ferencias a empresas, tanto publicas como privadas.

Su bsidios a empresas privadas

La presion por transferencias se manifesto tambien con claridad en el traspaso de la
deuda externa privada al sector publico; de indole parecida (aunque con efectos
directos menos obvios sobre las finanzas p(ublicas) fue la licuacion de pasivos
privados en moneda nacional en la primera parte de los ochenta. Sobre la naturaleza
de estos episodios interesa remarcar, en primer lugar, que fueron inducidos por una
amenaza de colapso generalizado de empresas y bancos, que ejercio una fuerte
presion sobre el sector pfublico; en segundo lugar, los instrumentos empleados
(swaps, seguros de cambio, otorgamiento de avales luego cancelados por el Estado,
restructuracion de pasivos financieros a tasas de interes reguladas) hicieron poco
transparente el otorgamiento y el monto de esos subsidio

Empresas publicas
Muchos de los mecanismos redistributivos a traves de las empresas piu-blicas -aun los
que involucran al sector laboral, a traves de clausulas no sala-riales de las
convenciones colectivas de trabajo- operan de modo semioculto; por ello, gran parte
del esfuerzo puesto en afnos recientes se dirigio a tratar de explicitar las restricciones

de presupuesto. Casos tipicos son la imposicion de limites al volumen o monto global

de ciertas partidas de gastos y, en 1988, la decision del gobierno central de tomar a su
cargo los intereses de la deuda externa de las empresas a cambio de eliminar de la ley
de presu-puesto las transferencias de la Tesoreria, supuestamente destinadas a
atender esos compromisos.

3. Conflicto distributivo, instituciones y sesgo deficitario

el rasgo distin-tivo comun a todos estos casos es que los grupos involucrados acceden
a transferencias en forma independiente, a traves de una negociacion bilateral que no
parece autolimitarse por los costos que implica un deficit elevado.
Bajo determinadas condiciones, el grupo obtiene efectivamente la transferencia y el
costo (que incluye la perdida atribuible al mayor deficit fiscal, con su impacto
inflacionario) esta diluido en el conjunto; pero al generalizarse esta situaci6n a todos
los grupos y ante la ausencia de impuestos poco distorsionantes con suficiente
capacidad de recaudacion, se genera un deficit que debe cubrirse con el impuesto
inflacionario.
Dada la existencia de las "ventanillas" a las que los sectores pue-den recurrir, ellos
tienen incentivos para demandar la mayor transferencia bruta posible. Para cada uno
de ellos, el hecho de que los demas ejercen presion para conseguir ventajas es un
dato, y no hay ning(un mecanismo que Ileve a moderar las demandas. El juego resulta
entonces de suma negativa: al obtener una transferencia, un grupo descarga sobre
otros el peso de su financiamiento y, al mismo tiempo, impone un costo social al
conjunto. Es posible que el gobierno (entendido aqui como la autoridad que decide y
otorga efectivamente las transferencias) incorpore los costos sociales en sus calculos,
pero ello no alcanza para resolver la suboptimalidad del juego, debido a la presion que
individualmente realiza cada grupo.
En ultima instancia, el problema basico radica en que el sistema des-centralizado de
las "ventanillas" crea incentivos individuales que llevan a aumentar las perdidas
agregadas, porque enmascara la competencia entre los grupos por la distribucion de
ingresos (haciendo parecer que los grupos se enfrentan con el gobierno, y no entre si)
y hace que ellos ejerzan su capa-cidad de presion de un modo que no permite tener
en cuenta plenamente el costo social del conjunto de demandas.
resalta la ausen-cia de mecanismos institucionales que le otorguen consistencia al
tratamiento de las demandas, lo que probablemente ha tendido a elevar el deficit y la
inflacion.