INVALIDADE DOS ACTOS

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O ACTO ADMINISTRATIVO

Por fora de alteraes legislativas emanadas, quer do governo quer da assembleia da

Repblica, estamos perante um aglomerado, recente e apressado, de decises
administrativas pblicas (actos administrativos) com repercusso directa na vida
profissional dos docentes do ensino pblico, quer ao nvel da remunerao e progresso na
carreira, quer ao nvel das transformaes na organizao do ano lectivo, pelo que importa
conservar e relembrar a integridade do Acto Administrativo.

Considera-se acto administrativo toda a deciso da administrao que incide sobre uma
situao individual e concreta, neste caso, da vida profissional de um docente (conceito
amplo).

A prtica de um acto administrativo pelos rgos de gesto de um agrupamento ou escola

no agrupada deve obedecer a uma determinada estrutura onde constem os seguintes
elementos:
- O autor do acto e sua assinatura;
- O destinatrio do acto;
- O contedo do acto, que integrado pela conduta voluntria geradora de efeitos de
direito;
- O objecto do acto, que a situao sobre a qual incide a deciso;
- Os motivos do acto, ou seja, as razes de deciso do seu autor, quando estas forem
exigidas;
- O fim do acto, entendido como os objectivos que com ele se prosseguem; e
- A data em que o acto praticado.

Nos termos do art. 124 do Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA), sob pena de
anulabilidade, devem ser fundamentados:
- Os actos que neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou
interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes,
em suma, os actos desfavorveis aos interessados;

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- Os actos que decidam reclamao ou recurso, ou que impliquem revogao, modificao

ou suspenso de acto administrativo anterior, em suma, os actos que incidam sobre
anteriores actos administrativos;
- Os actos que decidam em contrrio de pretenso ou oposio formulada por interessado,
ou de parecer, informao ou proposta oficial, ou que decidam de modo diferente da prtica
habitualmente seguida na resoluo de casos semelhantes, ou na interpretao e aplicao
dos mesmos princpios ou preceitos legais. Em suma, os actos que reflictam variaes no
comportamento administrativo.

A fundamentao deve ser clara, suficiente e congruente, de forma que o interessado possa
apreender todos os motivos que motivaram a deciso do rgo administrativo, contendo a
exposio dos fundamentos de facto (toda a factualidade inerente ao pedido) bem como os
de direito (com indicao das normas jurdicas aplicveis situao concreta).

CAUSAS DE INVALIDADE DO ACTO ADMINISTRATIVO

A nulidade e a anulabilidade so as duas formas includas no conceito de invalidade do acto

administrativo, constituindo a nulidade a forma mais grave de invalidade (carcter
excepcional e tipificado) e a anulabilidade a regra geral do acto administrativo invlido.
Esta diferenciao decorre de razes de certeza e de segurana da ordem jurdica, na
medida em que, a consagrar-se a nulidade como regra geral, tal implicaria um clima de
insegurana e incerteza jurdica incompatvel com as necessidades da sociedade.
O Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA) trata do tema da invalidade do acto
administrativo no artigo 133 e seguintes, prevendo a nulidade e a anulabilidade como as
duas formas de invalidade do acto administrativo, com regimes totalmente distintos.

A) Causas de nulidade
Como supra referido, a nulidade considerada a forma mais grave de invalidade do acto
administrativo e tem carcter excepcional.
O artigo 133 do C.P.A. prev diversos casos de nulidade de forma no taxativa, ou seja,
sem sujeio regra do "numerus clausus, ficando em aberto as possibilidades de a
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doutrina ou a jurisprudncia configurarem novos casos de nulidade por natureza e a via

legislativa poder estabelecer expressamente outros casos especficos de nulidade.

De acordo com o n 1 daquele dispositivo legal, so nulos "os actos a que falte qualquer
dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de
invalidade. Por exemplo, um despacho de nomeao ou contratao de um docente que
no detenha as habilitaes legalmente exigidas nulo.
Nesta sede, o legislador reporta-se aos casos que anteriormente eram tidos como integrando
uma situao de inexistncia jurdica. Por elementos essenciais do acto entendem-se
aqueles aspectos que integram o prprio conceito de acto administrativo, pelo que deve
atender-se fundamentalmente, para a sua determinao, ao conceito de acto administrativo
previsto no artigo 120 do CPA.

Por seu turno, o n 2 do supracitado artigo 133 prev, a ttulo meramente exemplificativo,
uma srie de causas de nulidade.
Em primeiro lugar referem-se os actos viciados de usurpao de poder. Este vcio consiste
na prtica por um rgo da Administrao de acto includo nas atribuies do poder
legislativo ou judicial, reconduzindo-se, portanto, na violao do princpio da separao de
poderes.

Tambm so nulos, nos termos do mesmo preceito, os actos estranhos s atribuies dos
ministrios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2 do C.P.A. em que o seu autor se
integre. Este vcio surge, em regra, sempre que um rgo da Administrao pratica um acto
fora das atribuies da pessoa colectiva a que pertence. Com efeito, as atribuies so os
interesses pblicos cuja realizao cabe a uma pessoa colectiva de direito pblico com vista
prossecuo dos seus fins especficos. Em suma trata-se de um vcio de incompetncia
por manifesta falta de atribuies, designando-se tambm de incompetncia absoluta.

So igualmente cominados de nulidade os actos cujo objecto seja impossvel, ininteligvel

ou constitua crime. Esta previso legal abarca designadamente os seguintes casos:

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- Actos cujo objecto inadequado finalidade do acto ou de realizao impossvel

(impossibilidade fsica);
-

Actos

cujo

contedo

indeterminado

ou

indeterminvel

ou

contraditrio

(ininteligibilidade);
- Actos cujo objecto constitua crime ou cuja prtica envolva a prtica de um crime.

Tambm padecem de nulidade os actos que ofendam o contedo essencial de um direito

fundamental previsto na Constituio da Repblica Portuguesa (CRP). Neste domnio,
pretende-se acautelar os direitos, liberdades e garantias que constituem o verdadeiro ncleo
originrio e tradicional dos direitos fundamentais.

Os actos praticados sob coaco tambm esto feridos de nulidade. A coaco, na medida
em que retira liberdade de determinao e do exerccio da vontade, inquina o acto que no
era, no fundo, a expresso de uma conduta voluntria e querida pela Administrao.

So igualmente nulos, em nome do princpio da essencialidade da forma, os actos que

caream em absoluto de forma legal. Neste contexto, o acto carecer em absoluto de forma
legal quando faltar a forma solene a que a lei sujeita a produo do efeito, ou quando,
devendo manifestar-se por escrito, o rgo se pronunciou oralmente.

As deliberaes de rgos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com

inobservncia do qurum ou da maioria legalmente exigidos so tambm cominadas de
nulidade. Quanto ao primeiro grupo de deliberaes, compreende-se a cominao, j que as
deliberaes de rgos colegiais tomadas daquela forma e, portanto, sob desordem, no
foram precedidas da necessria reflexo e esprito de ponderao. O mesmo se diga em
relao s deliberaes tomadas com inobservncia do qurum ou da maioria legalmente
exigida que, pelas suas prprias circunstncias, no so aptas a representar a vontade do
respectivo rgo colegial.

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O legislador tambm comina de nulidade os actos que ofendam os casos julgados. Neste
mbito importa salientar que se incluem os actos desconformes s sentenas proferidas no
s pelos tribunais administrativos mas por quaisquer tribunais.

Por ltimo, so nulos os actos consequentes de actos administrativos anteriormente

anulados ou revogados, desde que no haja contra-interessados com interesse legtimo na
manuteno do acto consequente. Por actos consequentes entendem-se aqueles actos que
foram praticados ou dotados de certo contedo, em virtude de um acto administrativo
anterior.

B) Causas da anulabilidade

Estipula o artigo 135 do C.P.A. que "so anulveis os actos administrativos praticados
com ofensa dos princpios ou normas jurdicas aplicveis para cuja violao se no
preveja outra sano.
A matria dos actos anulveis est intimamente associada temtica dos vcios geradores
da anulabilidade, que vm sendo classificados pela doutrina em incompetncia, vcio de
forma, violao de lei e desvio de poder.

A incompetncia consiste na prtica por um rgo da Administrao de acto includo nas

atribuies ou na competncia de outro rgo da Administrao. Trata-se, neste caso, da
incompetncia relativa, uma vez que a incompetncia absoluta cominada de nulidade, nos
termos acima referidos.
Na incompetncia relativa estamos perante a violao de regras atinentes com a distribuio
dos poderes funcionais conferidos por lei a cada rgo para o desempenho das atribuies
da pessoa colectiva em que esto inseridos os rgos. A incompetncia poder ainda ser:
- Em razo da matria: sempre que um rgo da Administrao invade os poderes
conferidos a outro rgo da Administrao, em funo da natureza dos assuntos;
- Em razo da hierarquia: sempre que um rgo da Administrao invade os poderes
conferidos a outro rgo em razo do grau hierrquico;

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- Em razo do lugar: nos casos em que o rgo da Administrao invade os poderes

conferidos a outro rgo em funo do territrio;
- Em razo do tempo: quando o rgo da Administrao exerce os seus poderes legais em
relao ao passado ou em relao ao futuro.

O vcio de forma aquele que se traduz na preterio de formalidades essenciais ou na

carncia de forma legal. Segundo a doutrina predominante este vcio comporta trs
modalidades:
- Preterio de formalidades anteriores prtica do acto (v.g. falta de audincia do arguido
em processo disciplinar);
- Preterio de formalidades relativas prtica do acto (v.g. infraco s regras sobre
votao nos rgos colegiais);
- Carncia de forma legal (v.g. prtica por despacho de actos em relao aos quais a lei
exija a forma de portaria ou de decreto).
As duas primeiras modalidades afectam o processo de elaborao do acto, enquanto a
terceira se reporta apresentao exterior do acto.

Questo distinta a preterio de formalidades posteriores prtica do acto, que produz a

ineficcia do acto e no a sua invalidade.
usual considerar como integrando vcio de forma o decorrente da falta ou deficiente
fundamentao do acto.

O vcio de violao da lei aquele que consiste na discrepncia entre o contedo ou o

objecto do acto e as normas jurdicas que lhe so aplicveis. O vcio de violao da lei mais
usual o que se prende com o erro de direito e com a errada qualificao jurdica dos
factos. Existem trs causas tpicas susceptveis de gerar o erro de direito:
- Erro quanto base legal sobre a qual a deciso foi tomada aplicando-se, por exemplo,
norma no susceptvel de ser invocada na situao em causa;
- Aplicao de normas ilegais;
- Aplicao de norma legal mas erroneamente interpretada.

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Quanto ao erro na qualificao jurdica dos factos, ele surgir sempre que os factos
invocados no sejam de molde a justificar juridicamente a deciso tomada.

Por ltimo, o desvio de poder um vcio que consiste no exerccio de um poder

discricionrio por um motivo principalmente determinante que no condiz com o fim que a
lei visou ao conferir aquele poder. O desvio de poder comporta duas modalidades:
- Por motivos de interesse pblico: sempre que a Administrao visa atingir um fim de
interesse pblico diferente do legalmente previsto;
- Por motivos de interesse privado: sempre que a Administrao no actua visando
prosseguir um fim de interesse pblico mas um interesse privado.

REGIME DA ANULABILIDADE E DA NULIDADE

O regime jurdico do acto anulvel muito diferente do regime do acto nulo.

Desde logo, o acto anulvel produz efeitos e eficaz, at ao momento em que venha a ser
anulado. Tal acto obrigatrio e impe-se aos funcionrios e particulares.
Nos termos do n 1 do artigo 136 do C.P.A., o acto administrativo anulvel pode ser
revogado nos termos do artigo 141 do mesmo diploma. Acresce que o acto anulvel
susceptvel de ratificao, reforma e converso, nos termos do n 2 do artigo 137. Ou seja,
o acto administrativo anulvel susceptvel de convalidao. Porm, a convalidao, em
regra, apenas produzir efeitos a partir do acto convalidatrio, a no ser que se verifiquem
os pressupostos da sua aplicao retroactiva. No so, todavia, susceptveis de convalidao
os actos afectados de vcio de forma por preterio de formalidades relacionadas com a
omisso de pareceres obrigatrios, j que no tem efeito convalidatrio a juno posterior
ao acto final do parecer em causa.
Vigora nesta sede o princpio da precluso, ou seja, o acto meramente anulvel est sujeito
a prazo de impugnao contenciosa. A sentena anulatria tem efeitos constitutivos e tem
eficcia retroactiva.
No entanto, decorrido tal prazo, o acto deixa de ser contenciosamente impugnvel.
Assim, apesar dos actos anulveis serem actos que padecem de vcios, se no forem
impugnados em tempo, e por essa razo revogados, consolidam-se na ordem jurdica. O

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prazo para revogar actos anulveis de um ano. A ttulo de exemplo, se um docente

posicionado no 6 escalo em vez do 5 e a administrao no revogar este acto no prazo de
um ano, este acto consolida-se na esfera jurdica do docente, j no sendo passvel de
anulabilidade ou de revogao, vide art. 135 e art. 141 do CPA.
Esta posio encontra apoio nos Acrdos do TCA do Sul de 31.10.2002 (proc. n.
4382/2000) e de 03.03.2005 (proc. n. 11324), do STA de 18/03/2004 (proc. 1769/03), os
quais estipulam que se consolidam na ordem jurdica, decorrido um ano, os actos
constitutivos decorrentes da contagem de tempo de servio, ou seja, os efeitos jurdicos j
produzidos (relevncia daquele tempo para todos os efeitos legais).
Os actos podem ser revogados pelo rgo que os dimanou ou pelo seu superior hierrquico,
desde que no haja uma competncia exclusiva do autor do acto. No nosso sistema jurdico,
em regra, o superior hierrquico tem competncia para revogar os actos dos subalternos
(uma excepo , por exemplo, a competncia conferida actualmente aos Directores
Regionais sobre a avaliao dos alunos do ensino secundrio onde o despacho anual
incidente sobre esta matria prev que da deciso destes sobre os recursos hierrquicos
interpostos por alunos ou encarregados de educao, no caso daqueles serem menores, cabe
desde logo recurso contencioso, uma vez que o despacho exclui expressamente qualquer
outra forma de impugnao administrativa).
Inversamente, o acto nulo no produz quaisquer efeitos jurdicos, independentemente da
declarao de nulidade. Os actos nulos no constituem, modificam ou extinguem situaes
jurdicas. A sentena que declara a nulidade do acto administrativo no mais do que o
reconhecimento da situao de nulidade do acto. Ela no tem efeitos constitutivos, mas
meramente declarativos, sendo que a declarao de nulidade retroage data da prtica do
acto. O acto nulo no susceptvel de ratificao, reforma ou converso, ou seja, no
susceptvel de se tornar em acto vlido por qualquer forma de convalidao.
Por fora do disposto no n 2 do artigo 134 do C.P.A., a nulidade invocvel a todo o
tempo, ou seja, imprescritvel. Pode ser invocada por qualquer interessado, incluindo
aquele que para ela tenha contribudo de qualquer maneira. E pode tambm ser declarada a
todo o tempo por qualquer rgo administrativo ou por qualquer tribunal.

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RATIFICAO, REFORMA E CONVERSO DE ACTOS ANULVEIS

Como vimos, apenas os actos administrativos anulveis so susceptveis de ratificao,

reforma ou converso. o que resulta do disposto no artigo 137 do CPA.
A ratificao, a reforma e a converso so formas de convalidao que se destinam a tornar
um acto invlido num acto vlido.
A ratificao o acto administrativo pelo qual o rgo competente decide sanar um acto
anulvel anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia. A ratificao, neste
sentido, sana e torna vlido o acto anterior.
A reforma o acto administrativo pelo qual se conserva de um acto anterior a parte no
afectada de ilegalidade. Como tal, pressupe a existncia de um acto parcialmente afectado
de ilegalidade.
A converso, finalmente, o acto administrativo pelo qual se aproveitam os elementos
vlidos de um acto ilegal para com eles se compor um outro acto que seja legal. O acto
anterior no se mantm, nem se revoga parcialmente. Deixa de ser o mesmo acto.
Para alm de serem apenas admissveis quanto aos actos anulveis, a ratificao, reforma e
converso s podem ser efectuadas dentro de certo prazo.
A competncia para a ratificao, no caso de vcio de incompetncia, cabe ao rgo que
detinha competncia para a prtica do acto ratificado. A competncia para a reforma e
converso cabe ao autor do acto ou ao seu superior hierrquico que disponha de
competncia concorrente.

(Rectificao dos actos administrativos)

Importa alertar para os actos administrativos em que ocorrem os denominados erros de
clculo ou erros materiais. Suponhamos que os servios administrativos, por engano, ao
passarem as notas para as pautas registam uma nota de um aluno inferior ou superior ao que
consta na folha dada pelo professor. Tal erro resulta de um mero engano, pelo que, ao
abrigo do art. 148 do CPA, pode ser rectificado a todo o tempo (no estando abrangido
pelo prazo de um ano como vimos atrs aquando dos actos anulveis). Tal lgica tambm
aplicvel s situaes em que um funcionrio dos servios administrativos, ao somar as
faltas dadas por um docente, nsitas no seu registo biogrfico, engana-se e conclui por um

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nmero incorrecto de faltas, as quais tero legalmente repercusses na atribuio do

subsdio de refeio ou mesmo na antiguidade. Este erro de clculo tambm pode ser
rectificado a todo o tempo.

Maro de 2011

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O Advogado

Antnio Mateus Roque

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