MDULO

Tema 1

Concepto de Administracin
pblica y de Derecho
administrativo. Fuentes

MDULO

Tema 1

concepto de administracin
pblica y de derecho
administrativo. fuentes

SINOPSIS
El Derecho administrativo se caracteriza porque es el Derecho relativo a las Administraciones pblicas y por su carcter exorbitante. Se profundiza en ambos elementos caractersticos del Derecho administrativo. Se ofrece un cuadro completo de las Administraciones
pblicas existentes en la actualidad. Las fuentes del ordenamiento jurdico administrativo
y, por tanto, tambin del ordenamiento jurdico en su conjunto son objeto de un completo
desarrollo. La exorbitancia del Derecho administrativo se concreta en la atribucin de una
serie de prerrogativas a las Administraciones pblicas y un conjunto de garantas como
contrapeso a los ciudadanos. Como principios cardinales del Derecho administrativo, en
fin, se identifican los de legalidad de la actuacin administrativa y control judicial de la
Administracin.

1.CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Y DE ADMINISTRACIN PBLICA
A)El Derecho administrativo como Derecho relativo
a la Administracin pblica
Los Derechos estatutarios se caracterizan porque su campo propio viene a delimitarse por referencia
fundamental a una persona o sujeto de derecho, de tal manera que, en nuestro caso, las distintas relaciones que esa persona entabla con las dems formaran parte en otros trminos, constituiran el mbito
de aplicacin del Derecho administrativo. En definitiva, se identifican a partir de la concurrencia de
un dato de carcter subjetivo.
En el caso del Derecho administrativo, se tratara de la presencia de una Administracin pblica, lo que determinara el mbito de esta disciplina. Toda relacin jurdica es por esencia bilateral: la Administracin
pblica ocupara as uno de los dos polos de dicha relacin.
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ADMINISTRACIN PBLICA. CONCEPTO Y FUENTES

El Derecho administrativo forma parte de los denominados Derechos estatutarios.

El Derecho administrativo sera el Derecho propio o el Derecho relativo a la Administracin pblica.

b) unidad y pluralidad de administraciones pblicas

Se ha procedido antes a identificar el Derecho administrativo como el Derecho relativo a la Administracin
pblica. Profundizando ahora sobre su mbito propio desde esta perspectiva subjetiva, ms que matizar, habra que precisar la anterior afirmacin y resaltar que el Derecho administrativo es ms exactamente el Derecho relativo a alguna Administracin pblica, porque en efecto no existe una nica
Administracin pblica, sino una pluralidad de ellas.
La expresin Administracin pblica utilizada en singular, por consiguiente, no ha de interpretarse
sino como un gnero que su vez engloba pluralidad de especies, en realidad un conjunto bien amplio y
un heterogneo abanico de figuras, no obstante lo cual todas las cuales poseen una ltima caracterstica
esencial que les es comn a todas ellas, como es a la postre la personalidad jurdica que tienen reconocida.
Se hace preciso a partir de ello profundizar sobre la rica tipologa de Administraciones pblicas que
proporciona el Derecho administrativo en la actualidad.

c) Tipologa de administraciones pblicas

De este modo, cabe ahora ofrecer una especie de sinopsis del panorama actual de la organizacin administrativa:
a) En primer lugar, entre las Administraciones territoriales, la Administracin del Estado. En absoluto, sin embargo, se corresponde sta con el Estado mismo: ste est compuesto asimismo por
otros rganos constitucionales (Tribunal Constitucional, Poder Judicial, Cortes Generales) que evidentemente no forman parte de aqulla. La Administracin (del Estado) se instala en el mbito del
denominado Poder Ejecutivo.
Como tambin son Estado las Comunidades Autnomas y, por tanto, lo son igualmente las
Administraciones que stas crean, a las que nos referiremos de inmediato, la Administracin del
Estado recibe la denominacin de Administracin General del Estado; y forma parte de ella tanto lo que constituye su aparato central (la antigua Administracin central del Estado) como la
ahora denominada Administracin territorial (esto es, la antigua Administracin perifrica del
Estado).
En su vrtice se sita el Gobierno (de la Nacin), integrado adems de por el Presidente del Gobierno
(y el Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso), por los Ministros, que a su vez constituyen el
rgano superior de los Ministerios, que son los departamentos o unidades en que se divide la accin
administrativa. Por otro lado, al frente de la Administracin territorial se sita un rgano novedoso,
el Delegado del Gobierno.
b) En segundo lugar, figuran las distintas Administraciones que han sido constituidas en cada una
de las Comunidades Autnomas, definitivamente asentadas en Espaa por medio de sus respec10

Mdulo I / Tema 1

tivos Estatutos de Autonoma, las que cabra denominar Administraciones autonmicas. Tales
Estatutos otorgan a las Comunidades Autnomas aptitud para dotarse de sus Administraciones, y
as han procedido todas ellas.
Como en el caso del Estado, sin embargo, no cabe equiparar la Comunidad Autnoma con la
Administracin propia de cada una de ellas. La Comunidad Autnoma no es slo la Administracin
autonmica: esta ltima forma parte de aqulla, pero est integrada tambin por otros rganos (el
ms destacado, las Asambleas legislativas o Parlamentos autonmicos), sobre la base de un planteamiento inspirado y equivalente al del Estado.
c) En tercer lugar, por cerrar el crculo de las denominadas Administraciones territoriales, cuya constitucin responde al impulso del principio de la descentralizacin poltica (o territorial), obligado es
referirse al conjunto de entidades integrantes de la denominada Administracin Local. Dentro de
ella, sin embargo, hay que diferenciar, porque hay diversas entidades:

Sin la menor duda, mantiene su protagonismo la Administracin propia de los Municipios como
entidades bsicas. Los Municipios se organizan administrativamente en Ayuntamientos con carcter general, si bien en los pequeos Municipios cabe alternativamente la figura del Concejo
abierto, que da lugar a un gobierno de carcter asambleario cuyo rgano superior es precisamente la asamblea vecinal. Los Ayuntamientos tienen en cambio carcter representativo y su organizacin pivota en torno a dos rganos superiores: el Pleno del Ayuntamiento y el Alcalde, asistido
este ltimo por una Junta de Gobierno Local, de creciente importancia, en cuanto se configura
como una especie de ejecutivo local, sobre todo en las grandes ciudades, que disponen de un rgimen especial.

La Administracin provincial est organizada a este nivel territorial, y adquiere carta de
naturaleza en la frmula de la Diputacin Provincial, en cuyo interior cabe identificar al Pleno, a su Presidente y a la Junta de Gobierno como su organizacin bsica. Dicha Administracin es tambin de carcter necesario en todo el territorio nacional, salvo el caso de las denominadas Comunidades Autnomas uniprovinciales, en que la Comunidad Autnoma hace sus
veces.

Igualmente a escala supramunicipal, algunos territorios, cabalmente los de carcter insular,

disponen asimismo de una organizacin administrativa propia (Consejos, en Baleares; Cabildos,
en Canarias), dotada de mayores competencias, como consecuencia de su configuracin como
una entidad representativa de primer grado, y no meramente indirecta o de segundo grado
(como son en cambio las Diputaciones Provinciales).

Si bien todas stas son las de carcter necesario, no se agotan con ellas las entidades integrantes
de la Administracin Local. Cada Comunidad Autnoma puede completar o enriquecer este panorama, en el ejercicio de sus atribuciones; por ejemplo, el nivel comarcal, para constituir una
especie de Administracin intermedia entre la provincial y la municipal. Tambin, algunas han
dado vida asimismo a las entidades locales menores, como frmula de entidades locales de carcter inframunicipal.

d) Hasta aqu los distintos tipos de las Administraciones territoriales. El mbito de las Administraciones
no territoriales no es menos rico y complejo, en la actualidad:

Habra que comenzar por descartar, sin embargo, que forma parte de este grupo la antes denominada Administracin corporativa, porque las entidades que pretenden agruparse dentro de
este concepto (colegios y cmaras profesionales, en especial) no pueden ser consideradas en sus11

ADMINISTRACIN PBLICA. CONCEPTO Y FUENTES

tancia organizaciones administrativas, sino entidades privadas. Aunque, a determinados efectos,

s estn en grado de ejercer mediante delegacin algunas funciones administrativas y desde esta
perspectiva, aunque slo desde ella, s son Administracin pblica.

Efectuada esta precisin, el mbito de la Administracin institucional es el que vendra a demarcar el campo de las Administraciones no territoriales; y dentro del mismo, habra que destacar sobre todo sus dos especies bsicas, los organismos autnomos y las entidades pblicas
empresariales.

Habra que considerar tambin una serie de entidades institucionales que no cabra encuadrar
en ninguno de estos dos grupos, por disponer de un rgimen singular, al menos parcialmente,
de resultas de la autonoma fortalecida que tienen reconocida: precisamente, a esta categora
especfica de organismos pblicos se le denomina administraciones independientes.

Y lo mismo cabra indicar de las nuevas agencias, que constituyen la ltima de las incorporaciones efectuadas a este mbito.

Igualmente merecen mencionarse las fundaciones de carcter pblico o administrativo, que

responden al perfil propio de las fundaciones privadas y a quienes no cabra por tanto incluir
dentro del grupo de las organizaciones administrativas, lo mismo que las sociedades mercantiles de capital pblico, con las que, definitivamente, nos alejamos del campo propio del Derecho
administrativo y nos situamos en cambio en el del Derecho privado (lo que tambin en parte
puede indicarse respecto de las entidades pblicas empresariales).

ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
La Administracin del Estado.
Las distintas Administraciones que han sido constituidas en cada una de las Comunidades Autnomas.
Las Administraciones territoriales, cuya constitucin responde al impulso del principio de la descentralizacin poltica (o territorial); obligado es referirse al conjunto
de entidades integrantes de la denominada Administracin Local. Dentro de ella, sin
embargo, hay que diferenciar, porque hay diversas entidades:

Los Municipios, que se organizan administrativamente en Ayuntamientos.

La Diputacin Provincial.

Escala supramunicipal. Los municipios de carcter insular disponen de una organizacin administrativa propia: Consejos, en Baleares; Cabildos, en Canarias.

La Administracin provincial est organizada a este nivel territorial, y adquiere carta
de naturaleza en la frmula de la Diputacin Provincial, en cuyo interior cabe identificar al Pleno, a su Presidente y a la Junta de Gobierno como su organizacin bsica.
Dicha Administracin es tambin de carcter necesario en todo el territorio nacional,
salvo el caso de las denominadas Comunidades Autnomas uniprovinciales, en que la
Comunidad Autnoma hace sus veces.
El mbito de las Administraciones no territoriales no es menos rico y complejo, en la
actualidad.

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Mdulo I / Tema 1

2.FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

A)La Constitucin Espaola
El Derecho administrativo forma un sistema, esto es, est integrado por un conjunto ordenado de normas plurales, cuyo orden precisamente resulta de las fuentes del Derecho.
Se tiene a la Constitucin por la norma superior, ms exactamente la norma suprema, del ordenamiento jurdico. Sin embargo, slo hay Constitucin cuando, adems de su rango, incorpora un determinado
contenido:

Sobre esta base cabe identificar los elementos bsicos de toda Constitucin: acostumbra a distinguirse dentro de ella una parte dogmtica, dedicada al reconocimiento de los derechos fundamentales
de los ciudadanos; y una parte orgnica, que se orienta a hacer efectiva la vigencia del principio de
divisin de poderes.
A este esquema bsico responde, desde luego, nuestra Constitucin Espaola de 1978 (CE): a los
derechos fundamentales se dedica su ttulo I, que es el ms extenso, mientras que, por otra parte,
los poderes no slo se distribuyen verticalmente, atendiendo a las funciones del Estado (merecen
destacarse los ttulos III, dedicado a las Cortes Generales; IV, al Gobierno y a la Administracin; y VI,
al Poder Judicial), sino tambin horizontal o territorialmente, porque asimismo se reparte entre las
distintas instancias territoriales que componen el Estado (ttulo VIII).
La Constitucin Espaola de 1978 destina una parte de ella igualmente a asegurar su propio valor
jurdico. Justamente, es su valor jurdico o normativo lo que caracteriza su posicin dentro del conjunto del sistema de fuentes del Derecho. Las denominadas garantas constitucionales pretenden
precisamente garantizar el valor de la Constitucin como norma jurdica y, sobre todo, su valor como
norma suprema del ordenamiento jurdico.
Como garantas constitucionales especficas de su fuerza normativa establece, en primer lugar, el
Tribunal Constitucional (ttulo IX), como mecanismo concreto para la defensa de la Constitucin
frente a las Leyes (el control de las Leyes recae exclusivamente sobre el Tribunal Constitucional). Y,
en segundo lugar, un procedimiento singular y tasado de reforma constitucional (ttulo X: en realidad, nuestra Constitucin contempla dos procedimientos, segn la ndole de la reforma), de modo
que sus previsiones actuales no pueden eludirse si no es por medio de dicho procedimiento de reforma.
Justamente con la previsin de estos dos mecanismos de salvaguardia de su propio valor normativo
concluye el articulado de nuestra Carta Magna.
Las garantas constitucionales especficas son las indicadas, pero no son stas las nicas garantas
constitucionales. Es asimismo importantsima la funcin que desempea el Poder Judicial: a Jueces
y Tribunales les corresponde tambin velar por la vigencia de la Constitucin y asegurar su valor
normativo superior.
Han de cumplir esta funcin cotidianamente y con toda normalidad. Y as lo hacen respecto de
todo tipo de actos jurdicos, salvo en un caso: precisamente cuando el conflicto se suscita entre la
Constitucin y las Leyes, porque, como estn sujetos al imperio de la Ley, no pueden consiguientemente eludir sus mandatos; entonces, el control slo podr ejercerse por el Tribunal Constitucional.
Pero, hemos de insistir, slo en este caso.
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ADMINISTRACIN PBLICA. CONCEPTO Y FUENTES

B)Las leyes
Si no la norma jurdica suprema, la Ley es en todo caso la norma jurdica superior, porque por encima
de ella slo est la Constitucin; fuera de sta, se impone a las restantes normas del ordenamiento jurdico.
Identificamos a la Ley como el producto tpico del Poder Legislativo, la norma jurdica por tanto que
proviene del Legislador (artculo 66.2 de la CE). Se define, pues, sobre la base de un criterio subjetivo, en
atencin al sujeto del que emana.
Si hasta aqu se ha empleado el singular para referirnos a la Ley, preciso es que desde ahora empecemos
a utilizar el plural, porque existe una pluralidad de Leyes:
Denominamos Ley, simplemente, o Ley ordinaria, a aqulla cuya tramitacin requiere la observancia de un procedimiento legislativo, que podemos tambin calificar como el procedimiento ordinario. En nuestro sistema constitucional actual podemos incluir dentro de las Leyes ordinarias no slo
las de carcter estatal, sino tambin las autonmicas, en tanto que se atienen al procedimiento antes
indicado.
Con la nica particularidad, en el caso de las Leyes autonmicas, de que la tramitacin se desarrolla
en una sola Cmara Legislativa; mientras que las estatales lo hacen sucesivamente en el Congreso
de los Diputados y en el Senado (artculo 90 de la CE), porque las Cortes Generales son bicamerales
(artculo 66.1 de la CE).
Fuera de las Leyes ordinarias, la especie ms destacada son las Leyes orgnicas, una singularidad
de nuestro sistema constitucional que intent as prolongar la exigencia de un consenso bsico al
menos en algunas materias, y que se identifican con base en dos caractersticas (artculo 81 de la CE).
Por un lado, han de recaer sobre determinadas materias: materias no disponibles en principio a otras
normas (artculo 81.1 de la CE). Y, en segundo lugar, su aprobacin requiere la mayora absoluta en
una votacin final en el Congreso de los Diputados del conjunto del texto (artculo 81.2 de la CE, frente a la regla general de la mayora simple de las Leyes ordinarias, artculo 79.2 de la CE).
Pero tampoco son las nicas modalidades especficas de Ley existentes. En un solo precepto constitucional como el artculo 150 de la CE, por ejemplo, cabe identificar otros tres tipos diferentes
de leyes: las leyes marco (inditas), las leyes (orgnicas) de transferencia o delegacin (stas si se
han utilizado, adems, para propsitos bien diferentes) y las leyes de armonizacin (muy infrecuentes).
Las Leyes de naturaleza presupuestaria poseen asimismo algunas especialidades, incluso las que
simplemente comprometen un incremento de los gastos pblicos (artculo 134 de la CE).
Y hasta, por ejemplo, las encaminadas a modificar el especial rgimen econmico y fiscal del archipilago canario han de observar alguna formalidad (disposicin adicional tercera de la CE).

Para terminar, hace falta asimismo indicar que determinadas normas jurdicas no son Leyes en sentido
estricto, en tanto que no provienen del legislador, pero s que comparten su mismo rgimen jurdico:
son normas con valor y fuerza de Ley. Son los denominados Decretos Legislativos (textos articulados
y refundidos) y Decretos Leyes, cuya aprobacin corresponde al Gobierno. En principio, no corresponde a la Administracin la aprobacin de normas con dicho valor. Ahora bien, excepcionalmente y con
sujecin a algunas cautelas se reconocen a algunos de sus productos el mismo valor y fuerza que a las
Leyes.
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Mdulo I / Tema 1

En el caso de los Decretos Legislativos (artculo 82 de la CE), la cautela principal es que su aprobacin
por el Gobierno requiere en todo caso la autorizacin previa del Legislador, que ste exterioriza a travs
de una Ley, que puede ser o bien una mera Ley ordinaria (si la autorizacin se concede slo para reunir
en un texto normativo nico un conjunto de determinaciones ya vigentes pero dispersas, sin introducir,
por tanto, novedades sustanciales: Textos refundidos) o bien una Ley especial, la denominada Ley de
Bases (si se otorga la autorizacin para innovar el ordenamiento jurdico: textos articulados): en tal caso,
la Ley, adems de acotar la materia y el plazo en que ha de procederse a regularla, ha de indicar las bases
o criterios que han de presidir la indicada regulacin.
En el caso de los Decretos Leyes (artculo 86 de la CE) no hay autorizacin previa del Legislador, pero s
requieren como presupuesto una determinada situacin de hecho: la existencia de una extraordinaria
y urgente necesidad; determinadas materias, adems, estn prohibidas a los Decretos Leyes; y, en fin, en
el plazo de treinta das exigen su convalidacin por el Congreso de los Diputados o que ste inicie los
trmites correspondientes para su tramitacin como Ley.

C)Los reglamentos
Si la Ley es el producto normativo tpico del Parlamento o del Poder Legislativo, el Reglamento lo es del
Gobierno y la Administracin (artculo 97 de la CE).
Las diferencias entre Ley y Reglamento son palmarias a partir de este dato, que remite el distinto sujeto del que proviene la norma jurdica en uno y otro caso. Sin perjuicio de que en no pocas ocasiones
nuestro Derecho se valga de un concepto de ley ms extenso que permite incluir dentro del mismo a los
reglamentos. Es, por ejemplo, el caso del Cdigo Civil, cuando indica en su artculo 1 que las fuentes del
Derecho son las leyes, la costumbre y los principios generales del Derecho.
Segn sus relaciones con la Ley, los reglamentos acostumbran a clasificarse en tres grupos.
Los reglamentos pueden ser ejecutivos, independientes o de necesidad, segn su funcin sea la de desarrollar y complementar las previsiones establecidas inicialmente por una Ley secundum legem, puedan
aprobarse sin la intermediacin de una Ley previa praeter legem o puedan incluso aprobarse en contra
de las determinaciones legales contra legem, si es que se admite esta tercera categora.
De cualquier modo, esta clasificacin, que es la propuesta habitualmente, ha perdido parte importante de
utilidad en sistemas constitucionales como el nuestro.
La Constitucin est repleta de reservas de Ley, es difcil que existan reglamentos que no estn en mayor
menor medida vinculados a una Ley; de este modo, los reglamentos independientes quedan reducidos
a la mnima expresin, y, por otro lado, para desterrar el recurso a los reglamentos contra legem se ha
acuado la frmula de los Decretos Leyes, cuando hay necesidad de evitar la aplicacin de sus previsiones
para hacer frente a determinadas situaciones.
En todo caso, otra propuesta clasificatoria de la que interesa igualmente dejar constancia, porque tambin tiene repercusiones prcticas, es la que, segn la Administracin de la que provienen, diferencia los reglamentos estatales (Administracin del Estado), autonmicos (Administracin autonmica) y
locales (Administracin Local). Los dos primeros comparten un rgimen jurdico equivalente. Tampoco
el de los reglamentos locales se aparta sustancialmente, pero s hay algunas diferencias relevantes:
cuando se proyectan hacia los ciudadanos reciben adems una denominacin especfica, son las ordenanzas.
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ADMINISTRACIN PBLICA. CONCEPTO Y FUENTES

D)Otras fuentes del Derecho

Los principios generales del Derecho desempean dos tipos de funciones dentro del ordenamiento
jurdico:
Se aplican, en primer trmino, en defecto de una previsin normativa expresa, as, pues, para colmar
las lagunas del ordenamiento jurdico: cumplen de este modo una funcin supletoria o integradora.
Desde la reforma del Cdigo Civil en la dcada de los setenta del pasado siglo, se ha hecho explcito
tambin el segundo de sus cometidos: los principios generales del derecho se aplican no slo en
defecto de normas expresas, tambin cuando stas existen, en tanto que obligan a acoger, de entre
las posibles, la interpretacin de la norma que favorezca o resulte ms acorde con ellos: cumplen as
tambin una segunda funcin interpretativa o informadora del ordenamiento jurdico.
Hemos de referirnos asimismo en este apartado a la jurisprudencia como fuente del Derecho. Lo que
resulta ms polmico, porque el ordenamiento jurdico no dispone de resortes suficientes para asegurar
la fuerza vinculante y convertir en obligatorios los precedentes judiciales. Ha de descartarse en todo
caso el supuesto papel creativo de la jurisprudencia: no le corresponde crear Derecho.
Dicho esto, sin embargo, su labor no es menos importante: si no inventarse los principios generales
del Derecho, s que corresponde a la jurisprudencia descubrir tales principios, identificarlos y fijar su
alcance; contribuyen de este modo decisivamente a hacer efectiva su vigencia.
La costumbre es indudablemente fuente del Derecho. Lo que pasa es que en el campo del Derecho administrativo su virtualidad es mucho menor que en el del Derecho privado (particularmente, en el mbito
del Derecho civil), lo que tiene ver con el diferente entendimiento del principio de legalidad en ambos
sectores del ordenamiento jurdico.
Podra darse ya por completada la explicacin acerca del sistema de fuentes de Derecho, dispuesto por
nuestro ordenamiento jurdico. Aunque podra resultar insuficiente sin mencionar el Derecho comunitario, entendido ste como el conjunto de normas y principios provenientes de la Unin Europea.
Es preciso distinguir entre el Derecho comunitario originario y el Derecho comunitario derivado:
El primero est constituido por los Tratados fundacionales y las sucesivas reformas (y actas de adhesin de los nuevos Estados miembros) que de ellos han tenido lugar, y se sita en un plano jerrquicamente superior, de manera que el Derecho comunitario derivado ocupa un lugar subordinado
respecto de l.
En el Derecho comunitario derivado, los instrumentos tpicos hasta ahora han sido los reglamentos
y las directivas comunitarias, cuyos rasgos caractersticos son perfectamente conocidos: los reglamentos son normas de inmediata aplicacin y no requieren su incorporacin al ordenamiento interno de los Estados; las directivas en cambio son normas aplicables en principio slo a las autoridades
de los Estados miembros, sobre las que pesa la obligacin de proceder al desarrollo de los criterios
establecidos por ellas: ahora bien, si no realizan esta tarea (de transposicin) dentro del plazo establecido pueden llegar a tener efecto directo y ser susceptibles de aplicacin, si contienen mandatos suficientemente claros y precisos.
Lo importante, en fin, es saber tambin que el ordenamiento comunitario en su conjunto, esto es, al
margen de las normas que lo integran, goza en ltima instancia de prevalencia y sus previsiones, por
tanto, resultan aplicables frente a cualesquiera de las normas que forman el ordenamiento interno de
los Estados miembros (as, pues, incluso, frente a las Leyes aprobadas por los respectivos Parlamentos
de stos).
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Mdulo I / Tema 1

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Constitucin Espaola de 1978.
Leyes: orgnicas y ordinarias.
Normas con valor y fuerza de ley: Decretos legislativos y Decretos leyes.
Reglamentos.
Otras fuentes del Derecho:
Jurisprudencia.
Costumbre.
Derecho comunitario.

3.CARACTERSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

A)El Derecho administrativo y el Ordenamiento jurdico
El Derecho administrativo no es un Derecho aislado y separado del resto del Derecho. No hay un ordenamiento jurdico administrativo propiamente dicho, como tal, formalmente distinto y separado del resto
del ordenamiento jurdico. El ordenamiento jurdico es uno solo y forma una unidad.
Siendo ello as, y como quiera, por tanto, que el ordenamiento jurdico administrativo ha de integrarse
dentro de una unidad ms amplia que lo absorbe (el ordenamiento jurdico), se hace preciso determinar
los rasgos caractersticos propios de las normas que lo integran, al objeto justamente de identificar stas
y determinar tambin los principios que les son de aplicacin.
Cabe identificar el Derecho administrativo por medio de sus dos notas caractersticas: el Derecho administrativo es un Derecho estatutario, en primer trmino, aspecto que ya ha sido tratado; y el Derecho
administrativo es tambin un Derecho exorbitante, en segundo lugar.

B)El carcter exorbitante del Derecho administrativo

La imprescindible presencia de la Administracin pblica en uno de los dos polos propios de toda relacin jurdica no permite sin ms caracterizar dicha relacin jurdica como una relacin jurdico-administrativa. En otros trminos, por tanto, no siempre que acta la Administracin pblica hay Derecho
administrativo. Dicha presencia es condicin, desde luego, necesaria (no hay Derecho administrativo
sin Administracin pblica), pero no suficiente, porque la Administracin pblica puede servirse asimismo del Derecho privado, al menos, en algunas ocasiones, como lo hace cualquier particular: el Derecho
administrativo, por tanto, precisa la presencia de un segundo (y adicional) elemento caracterstico.
Lo que caracteriza dicho rgimen jurdico es, desde luego, su especialidad. Se trata sin duda de un estatuto compuesto de pluralidad de normas especiales, pero esto tampoco es decir mucho si no se concreta
despus en qu consiste dicha especialidad: tales normas son susceptibles de reconducirse, en trminos
sustanciales, a una ltima caracterstica comn, que se erige de este modo en el segundo de los rasgos
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ADMINISTRACIN PBLICA. CONCEPTO Y FUENTES

caractersticos del Derecho administrativo: lo que caracteriza a ste es, atendiendo a su contenido sustantivo, que se trata de un rgimen jurdico exorbitante.
La exorbitancia del Derecho administrativo se manifiesta desde dos vertientes:
Porque, primero, ciertamente, el ordenamiento jurdico administrativo se caracteriza por la atribucin a la Administracin pblica de un conjunto de poderes en ms, es decir, un conjunto de poderes mayores o superiores de los que disponen el resto de las personas (los particulares) de acuerdo
a lo dispuesto por su rgimen jurdico.
En cuanto que singulares, han podido caracterizarse tales poderes como autnticos privilegios;
pero, si bien aceptable ello histricamente, en la actualidad no cabe calificarlos sino como prerrogativas, en cuanto que necesariamente encaminadas (y slo as justificadas por tanto) a la consecucin de los intereses generales que la Administracin pblica tiene atribuida constitucionalmente
como finalidad institucional (asimismo, como justificacin ltima de su propia existencia).
Sin embargo, la exorbitancia propia y caracterstica del Derecho administrativo ha de manifestarse
igualmente desde una segunda vertiente. De modo necesario, el ordenamiento jurdico administrativo se caracteriza por la atribucin a la Administracin pblica tambin de una serie de poderes en
menos.
Precisamente, como contrapeso o como contrapartida, y para asegurar el equilibrio consustancial a todo
Derecho y sin el cual ste, lisa y llanamente, desaparece (por eso la representacin grfica del Derecho
por medio del smbolo de una balanza: sin equilibrio no hay Derecho, slo fuerza y dominacin de una
parte sobre la otra; y lo mismo sucede en el Derecho administrativo).
A las prerrogativas, del modo expuesto, siguen pues las garantas. Y en la suma de ambas, y en la bsqueda del necesario equilibrio entre ellas, consiste el Derecho administrativo.

4.PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

A)El principio de legalidad de la actuacin administrativa
Si la autonoma de la voluntad o el principio de autodeterminacin o de libertad ocupan un lugar central en el Derecho privado, corresponde al principio de legalidad de la Administracin desempear la
misma funcin en el mbito del Derecho administrativo.
La Constitucin Espaola de 1978 refrenda este planteamiento cuando subraya en su artculo 103.1, que
la Administracin acta, entre otros principios, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
Expresa perfectamente as una posicin claramente subordinada, que sita a la norma jurdica como
presupuesto indispensable para legitimar su actuacin. Lo hace, adems, precisamente, en un lugar particularmente idneo, al mismo tiempo que hace explcito el cometido institucional que justifica su existencia misma: a la Administracin se le asigna la tarea de servir con objetividad los intereses generales,
segn afirma tambin el artculo 103.1 de la CE.

B)El principio del control judicial de la Administracin

Sin embargo, la sujecin de la Administracin al principio de legalidad podra truncarse sin dificultad
a falta de la garanta precisa para asegurarla. Tan importante como la afirmacin misma del principio
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Mdulo I / Tema 1

de legalidad es, pues, la previsin de una garanta que asegure su vigencia efectiva. Y en nuestro sistema
constitucional corresponde desempear la indicada funcin al Poder Judicial: el control judicial de la
actuacin administrativa se convierte as en el imprescindible correlato del principio de legalidad y est
ntimamente vinculado al mismo.
Con la Constitucin Espaola de 1978 queda en efecto asegurada la sujecin de la totalidad de la actuacin administrativa al control judicial, sin fisuras de ninguna clase. El principio del control judicial de
la actuacin administrativa aparece proclamado en el artculo 106.1 de la norma fundamental, por cuya
virtud los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa,
as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican.

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Tema 1

Test de autoevaluacin
Este test de autoevaluacin podr realizarse, y consultar
las soluciones de forma inmediata.

1.Qu sujetos producen en nuestro ordenamiento normas con rango formal de Ley?
a) Las Cortes (Congreso-Senado) y el Gobierno de la Nacin (reales decretos leyes y reales decretos
legislativos) y las instancias comunitarias (directivas).
b) El parlamento estatal y los autonmicos (leyes estatales orgnicas u ordinarias y autonmicas), el Gobierno estatal y los gobiernos autonmicos (decretos-leyes y decretos legislativos).
c) El parlamento estatal y los autonmicos (leyes estatales-orgnicas u ordinarias y autonmicas),
el Gobierno estatal y los gobiernos autonmicos (decretos-leyes y decretos legislativos), y las Administracin General del Estado y las autonmicas (decretos, rdenes).
d) Todas las respuestas anteriores son correctas.

2.Un Reglamento independiente:

a) Puede ir contra una Ley.
b) Regula supuestos no contemplados en la ley.
c) Complementa a una ley previa.
d) Slo se dicta para desarrollar una ley.

3.El control de legalidad de los Reglamentos compete:

a) Al Tribunal Constitucional.
b) Al Gobierno exclusivamente.
c) A la Administracin en cualquier caso.
d) A los Tribunales.

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ADMINISTRACIN PBLICA. CONCEPTO Y FUENTES

4.El Derecho Comunitario:

a) Prevalece en su conjunto frente a los reglamentos administrativos y dems normas inferiores a
la Ley.
b) Prevalece en su conjunto frente a las Leyes y dems normas inferiores a la Ley.
c) Solo el Derecho Comunitario originario prevalece frente a las Leyes.
d) Los reglamentos y directivas comunitarias (el Derecho Comunitario Derivado) solo prevalecen
frente a normas inferiores a la Ley.

5.El Derecho administrativo, segn nuestra doctrina cientfica, dentro de los tipos de Derecho,
debe considerarse como:
a) Comn para todos los ciudadanos y Administraciones.
b) Especial para algunos ciudadanos.
c) Comn de las Administraciones pblicas.
d) Constitucional.

6.Dentro de este Derecho, la situacin de la Administracin:

a) Es de prerrogativa.
b) Es similar y correlativa a la que se reconoce a los ciudadanos.
c) Es de sumisin a los ciudadanos.
d) Nada de lo anterior es cierto.

7.La Administracin queda sometida al Derecho Privado:

a) En todo caso.
b) Nunca.
c) Cuando ejerza sus poderes exorbitantes.
d) Cuando acte como un particular, sin hacer uso de las prerrogativas que tiene reconocidas.

a
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Mdulo I / Tema 1

Test de autoevaluacin

8.Los Decretos Leyes se convalidan por:

a) Senado.
b) Congreso.
c) Gobierno.
d) Cortes Generales.

9.Qu mayora necesitan las leyes ordinarias para ser aprobadas en el Congreso de los
Diputados?
a) Unanimidad.
b) Absoluta.
c) Simple.
d) Cualificada.

10.La autorizacin al Gobierno para dictar un Texto Articulado se efecta a travs de:
a) Ley de Bases.
b) Ley ordinaria.
c) Decreto Legislativo.
d) Decreto Ley.

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