García, S. - Cambios y Continuidades en Las Políticas de Infancia en El INAU

Cuadernos de la ENIA Polticas de proteccin especial
PROTECCIN ESPECIAL EN EL CAMPO DE LA

INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA
Cambios y continuidades en las polticas de infancia

en el Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay
Socorro Garca
El presente documento ha sido elaborado como uno de los insumos

complementarios para el proceso de discusin que guiar la construccin de la
Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030 (ENIA).
La ENIA es una iniciativa del gobierno nacional a travs del Comit de Coordinacin
Estratgica de Infancia y Adolescencia, integrado por todos los organismos del
poder ejecutivo y entes autnomos y servicios descentralizados que entienden en
materia de polticas orientadas al sector; a saber: Ministerio de Desarrollo Social,
Ministerio de Salud Pblica, Ministerio de Educacin y Cultura, Ministerio de Turismo
y Deporte, Ministerio del Interior; Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Instituto
del Nio y el Adolescente del Uruguay, Consejo Directivo Central de la
Administracin Nacional de Educacin Pblica, Consejo de Educacin Primaria,
Consejo de Educacin Secundaria, Consejo de Educacin Tcnico Profesional.
La construccin de la ENIA - que cuenta con el aval de la Presidencia de la
Repblica y el apoyo del Sistema de Naciones Unidas en Uruguay- pretende arribar
a la formulacin de lineamientos estratgicos que contribuyan a acometer los
principales retos que el pas enfrenta en materia de infancia y adolescencia. Para
ello ha convocado una discusin amplia que involucre a los organismos pblicos, las
organizaciones de la sociedad civil, los organismos internacionales, el Poder
Legislativo, el Poder Judicial, los sectores empresariales, acadmicos, entre otros.
El anlisis y las recomendaciones vertidas en este documento no reflejan
necesariamente las opiniones del Comit de Coordinacin Estratgica o del Sistema
de las Naciones Unidas en Uruguay.
Comit de Coordinacin Estratgica de Infancia y Adolescencia

Montevideo, Uruguay
Agosto de 2008
1.
INTRODUCCIN ................................................................................... 4
2.
ACERCA DE LAS POLTICAS SOCIALES ................................................. 5
3.
ACERCA DE LAS POLTICAS DE INFANCIA EN EL URUGUAY ................. 8
4.
ACERCA DE LAS POLTICAS INSTITUCIONALES ................................. 11

4.1
ANTECEDENTES ................................................................................ 11
4.2
ANLISIS DEL PERODO 1990 - 2008...................................................... 12
a.
1990 -1995 .................................................................................. 12
b.
1995-1999 ................................................................................... 16
c.
2000-2005 ................................................................................... 19
d.
2005 a julio de 2008...................................................................... 23
e.
Anlisis estadstico del perodo considerado....................................... 32
5.
CONCLUSIONES ................................................................................. 35
6.
DESAFOS .......................................................................................... 38
7.
BIBLIOGRAFA ................................................................................... 40
1. Introduccin
El presente documento, sin desconocer la implementacin de respuestas dirigidas a
la infancia y adolescencia por parte de diferentes actores, aborda exclusivamente
aquellas desarrolladas por el actual Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay
(INAU), organismo especializado en la materia desde el punto de vista
administrativo, a partir de la sancin del Cdigo del Nio en el ao 1934 que as lo
determina.
El estudio remite al anlisis de fuentes secundarias, en particular de los planes
propuestos por las diferentes administraciones en el perodo considerado 1990 hasta julio del 2008, as como memorias, sistematizaciones, evaluaciones e
informacin proveniente del Sistema de Informacin para la Infancia (SIPI) del
organismo. Esto es, no indaga acerca de los resultados obtenidos -salvo un aporte
estadstico a nivel de cobertura- sino que intenta una sntesis, de acuerdo con el
material disponible, de los cambios y continuidades sucedidos en el perodo
analizado, as como de los desafos que este campo de intervencin estatal tiene
por delante.
Se ordena en torno de cuatro momentos que se corresponden con la asuncin de
nuevas autoridades en el gobierno nacional y en la administracin del Instituto
(1990-1995, 1995-2000, 2000-2005 y 2005 hasta el presente 2008); y se propone
una mirada crtica de la matriz de las polticas segn tres dimensiones: orientacin
de las polticas, sujeto de las polticas y estrategias diseadas.
Las propuestas de los sucesivos directorios se organizan, sobre todo, en torno de
problemticas. Esto es consistente con la primera reestructura del Instituto en
1967, uno de cuyos objetivos fue superar el corte por edades que estableca el
Cdigo del Nio, el que se consider inconveniente desde el punto de vista de la
trayectoria de vida de los nios, por lo que el anlisis no contempla la informacin
segn el criterio etreo.
2. Acerca de las polticas sociales

En el campo de las polticas sociales la preocupacin por la infancia y adolescencia
aparece en el Estado uruguayo desde el siglo XIX, desarrollando estrategias
especficas dirigidas a ese sector de la poblacin. En la actualidad, su importancia
como rea de anlisis se fundamenta en cuestiones de diferente tenor, entre las
que se destaca las caractersticas socio-demogrficas del Uruguay, que lo
sitan como un pas de baja natalidad, por lo cual es reducido el nmero de
nios, nias y adolescentes, y en ellos se concentran los mayores niveles
de pobreza, lo que impone desafos con relacin a la reproduccin
biolgica y social de la sociedad y a su modo de actuar en consecuencia.
Por otra parte, la ratificacin de la CIDN (Convencin Internacional sobre los
Derechos del Nio) por el Estado uruguayo en 1990, reubica el tema de la infancia
y la adolescencia en la agenda poltica e impregna el discurso de los distintos
actores involucrados.
Es posible plantear que las polticas sociales aparecen como efecto de la
consolidacin de los Estados nacionales, a partir de la toma de conciencia de la
necesidad de mitigar las consecuencias del capitalismo. El Estado comienza a
asumir funciones que lo llevarn al campo de las polticas sociales, a fin de lograr
una justicia distributiva que garantice el bien comn, y la consolidacin y
ampliacin de los derechos humanos.
Segn Aguilar Villanueva la poltica es un comportamiento propositivo que se
pone en movimiento con la decisin de alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos
medios: es una accin con sentido, y pone nfasis en su carcter procesual en
tanto conjunto de acciones en un doble sentido, como el curso de accin
deliberadamente diseado y el curso de accin efectivamente seguido. (Aguilar
Villanueva, 1992, tomo 2:24-6)
Para este autor, la poltica como categora de anlisis incluye tres instancias que
refieren al diseo de una accin intencional planificada, al curso que efectivamente
toman las acciones como consecuencia de las mltiples mediaciones que implica su
ejecucin y a los resultados que efectivamente alcanza. Es decir, lo que se disea,
lo que se implementa y los impactos producidos en las situaciones atendidas;
importa tanto lo que se propone como lo que efectivamente ocurre cuando se lleva
a cabo.
Por otro lado, expresa que Los sucesos se miran desde especficos lentes
conceptuales y toman el aspecto que los lentes conceden. Fuera de metfora, el
investigador o el hacedor de las polticas opera de entrada con supuestos y
categoras relativos a la composicin y comportamiento de la realidad que
configuran modelos conceptuales, marcos de referencia implcitos o explcitos.
(Op. cit. pg. 36) Esto es, que para dar cuenta de las continuidades y cambios
operados en las polticas desarrolladas por el Instituto especializado en la infancia,
resulta imprescindible develar los lentes conceptuales que las orientan, ya que
estos determinan el porqu de los cursos de accin, que responde a un modo de
ver la realidad que no es neutro.
En otra lnea complementaria, Andrenacci y Repetto plantean que Las polticas
sociales suelen ser identificadas como aquellas polticas pblicas que tienen por
objeto de intervencin comn los problemas sociales. Estas regulan las formas en
que la poblacin se reproduce y socializa y protegen a la poblacin de posibles
riesgos en esos procesos, o neutralizan los efectos no deseados. Segn estos
autores, en el mundo capitalista contemporneo las polticas sociales comprenden
un conjunto de intervenciones que, desde una perspectiva analtica, asumen tres
grandes modalidades que en la prctica tienen efectos combinados: la poltica del

trabajo, la poltica de servicios universales y la poltica asistencial.
Para los fines del presente documento interesa la caracterizacin de las dos ltimas
modalidades. Mientras que la poltica de servicios universales remite a polticas de
provisin de servicios de educacin, salud pblica e infraestructura social bsica,
mediante regulacin o gestin directa y/o del Estado, la poltica asistencial refiere a
polticas de transferencia de bienes, servicios o ingresos monetarios; y de
reinsercin tutelada en el mercado de trabajo para grupos de riesgo. En este
sentido, sealan que Aunque las polticas del trabajo y de los servicios universales
regularon, en los pases capitalistas, unas condiciones de vida mnimas
relativamente comunes para ciudadanos y residentes legales, esto no suprimi las
situaciones de vulnerabilidad /pobreza. As, la poltica asistencial es un conjunto de
mecanismos de transferencia de bienes y servicios a los pobres en sentido
contemporneo: aquellos individuos y grupos que presentan dificultades y riesgos
especficos para resolver su reproduccin a travs del mercado de trabajo, o
acceder a las condiciones de vida bsicas garantizadas por el complejo de polticas
universales. (Andrenacci, Luciano y Repetto, Fabin, Universalismo, ciudadana y
Estado en la poltica social latinoamericana, INDES-CIESU-BID, 2006)
Fleury y Molina, a su vez, plantean que la poltica social en Amrica Latina se ha
debatido, tradicionalmente entre tres imaginarios o tipos ideales de proteccin
social: el universalista, que propone cubrir con servicios similares y pblicos a toda
la poblacin, tal el caso de la provisin de la educacin bsica; el corporativo, en el
cual los servicios ofrecidos a la poblacin dependen de sus ingresos y
particularmente del grupo o corporacin al cual pertenece el beneficiario, lo que
generalmente est relacionado con su insercin en el mercado laboral (); y el
residual, que propone que la proteccin social, provista pblicamente o por el
sector privado, se oriente a unas pocas personas seleccionadas con criterios
paternalistas y de caridad (Fleury, 1997 y Fleury-Molina, 2000, en Curso de
Gerencia Social, 2006), y Estos imaginarios se mezclan de manera diversa en cada
pas, y sus componentes dominantes permiten caracterizar la poltica social de un
pas. (Molina, Carlos Gerardo, Modelo de Proteccin para Pobres, alcance y
limitaciones de un nuevo modelo de poltica social para la regin, 2006)
Segn estos autores, en Amrica Latina en los ltimos aos ha venido
ascendiendo el imaginario residual, aunque en una versin moderna que
denominan modelo de proteccin para pobres.
El Estado se concentra en atender parte de la poblacin pobre, por medio de la
oferta subsidiada de servicios sociales y de transferencia de ingresos de carcter
temporal: la poblacin a la cual se dirige la accin estatal -parte de los pobresse reconoce a travs de criterios tcnicos y formales y, por ende, se distancia del
espritu discrecional que caracteriza al modelo residual.
Ante el agravamiento de la fragmentacin social -consecuencia de la crisis regional
de fin de la dcada y comienzos de siglo- se disean programas de emergencia
social focalizados, consistentes en la transferencia de una renta mnima no
contributiva, por parte del Estado, dirigida a la familia en situacin de indigencia.
Desde el punto de vista instrumental, en los procesos de reforma se introduce la
descentralizacin y la privatizacin, recorte en las responsabilidades del Estado,
mercantilizacin de los servicios, focalizacin y reemplazo de las polticas pblicas
por proyectos.
En esta clave de anlisis, Arriagada plantea En relacin a los grandes cambios del
Estado, durante las ltimas dcadas, a partir de los ochenta y hasta el presente,
han continuado las tendencias de reduccin del tamao del Estado, especialmente
durante los ochenta, con importantes cambios en las funciones estatales, al mismo
tiempo que identifica inflexiones en estos cambios.
El modelo de los ochenta se caracteriz por una reduccin del gasto social y por
adjudicar al mercado un papel central en la asignacin de bienes y servicios. Se dan
importantes procesos orientados a descentralizar territorialmente ciertas funciones
estatales, con el fin de dar mayor participacin y control a la comunidad en la
entrega y en la calidad de los servicios pblicos que reciben. Surgen nuevos actores
de las polticas sociales, y las ONG adquieren un papel ms destacado.
Los noventa se caracterizan por una revalorizacin del Estado, se introducen
transformaciones en las formas y tamao del Estado, en el diseo de las polticas
pblicas, en particular de las sociales. El modelo se revisa observndose un leve
aumento del gasto social, un mejoramiento y sofisticacin en los programas
orientados a la extrema pobreza Se incluye lo social como preocupacin central,
la equidad e inclusin social se convierten en aspiraciones y objetivos para los
gobiernos de la regin. (Arriagada, Irma. Transformaciones de las familias en
Amrica Latina, Red de Gnero y Familia, Uruguay, 2006)
En el caso uruguayo, como seala Mara Elena Laurnaga, el sistema de polticas
sociales ha pasado por diversos diseos con base en diferentes supuestos o
condiciones configurando generaciones de polticas, las que resume en: el
modelo de polticas sociales universales del clsico Estado de Bienestar social;
polticas sociales tercerizadas o privatizadas, focalizadas, descentralizadas y
cogestionadas o gestionadas por el sector privado social -funcionales a la reduccin
del tamao del Estado- y transferencia al mercado de las funciones de proteccin;
polticas de blindaje social basadas en proyectos especficos de corto plazo
asignados a sectores vulnerables, como contencin de la crisis del 2002; polticas
de transferencia condicionada y el retorno a las polticas universales que
constituye el debate actual que se expresa en el Plan de Equidad, de vocacin
universalista, condicionado por las restricciones fiscales. (Laurnaga, Mara Elena,
La reforma social como cuestin poltica, Red de gnero y Familia,
UNFPA/FCS/Trilce, 2007)
En este panorama se inauguran y desarrollan las polticas de infancia
implementadas por el organismo especializado en la materia, lo que incide en sus
cursos de accin.
3. Acerca de las polticas de infancia en el Uruguay

El Uruguay -y las polticas de infancia y adolescencia en particular-, se caracteriza
por una temprana emergencia de un sistema de bienestar. F. Filgueira ubica la
construccin de un Estado interventor en el campo de las polticas sociales, en la
poca correspondiente a las administraciones de Batlle y Ordez a fines del 800 y
principios del 900. (Filgueira, F., 1994) Este autor coloca la discusin en cuanto al
modelo uruguayo desde la gestacin del Estado hasta los aos cuarenta, en
trminos de desestimar su vinculacin con el Estado de Bienestar, ya que el
carcter bsicamente urbano de la cobertura y el tipo de estrategias desarrolladas,
lo caracterizara como Estado asistencial.
Como teln de fondo aparece la necesidad de ejercer el control social para crear las
bases en la construccin de ciudadana de un futuro Estado liberal. Plantea, como
otro elemento constitutivo, la fuerte intervencin del sistema poltico por medio del
Estado, que procura crear una sociedad alternativa a la tradicional, lo que
conduce al carcter anticipatorio de las polticas sociales.
En el mbito que nos ocupa, las polticas de la infancia se han caracterizado
particularmente por esta ausencia de actores organizados que las
demanden y, si bien la sancin del Cdigo del Nio signific la unificacin
de una poltica que se encontraba dispersa en una gama de organismos
pblicos, as como que constituyeran una lnea especfica de intervencin y
responsabilidad estatal, fueron de carcter residual y compensatorio.
Desde 1934 -en que se aprueba el Cdigo del Nio- hasta 1990 -en que se ratifica
la CIDN- las polticas de infancia se construyen a partir de una concepcin de nio
y familia.
Si bien la aprobacin del Cdigo reconoce al nio como diferente del adulto, con
necesidades y derechos propios de su especificidad, el paradigma en que se
sustenta no lo considera como ciudadano, sino que lo define y reconoce por sus
problemas y carencias.
Asimismo, subyace en las polticas de infancia y las permea, la presencia de la
familia como categora de accin poltica, dado su importancia en la reproduccin
biolgica y social. La centralidad de la familia se expresa en la Constitucin del 34
al considerarla como grupo primario sobre el que se estructura la sociedad,
asignando al Estado la obligacin de velar por ella, confirmada luego por la
Constitucin del 67, que compromete al Estado a realizar todos los esfuerzos
necesarios para que la familia pueda cumplir con sus cometidos.
El Cdigo del Nio lo recoge pero desde una determinada perspectiva: el Cdigo
establece un modelo de familia y de nio, proclama derechos, impone obligaciones,
amenaza con sancionar. Cuando una familia o nio escapa a ese modelo, crea las
categoras necesarias (abandono e infraccin) para controlar las situaciones,
insertando al nio dentro del sistema de tutela. Cuando la familia integra ese
modelo, otras instituciones, de carcter difuso, darn cuenta de sus necesidades.
(De Martino, Mnica, Una genealoga de la familia uruguaya: familia y
modernizacin den el Uruguay del 900, Revista Fronteras No.1, 1995)
La centralidad de la familia en el campo de las polticas de infancia en esta poca
remite a un modelo de familia que se ha conformado en relacin al mundo
pblico de los servicios, de la legislacin, del control social, de la cambiante
definicin del mbito de la aplicacin de la medicina, de los mecanismos de
regulacin de las imgenes sociales prevalecientes sobre la familia y la
normalidad, de las ideologas e instituciones educativas, de las definiciones
sociales del lugar y objetivo de la filantropa y la caridad pblica. (Donzelot, A

policia das familias, 1986)
Es posible entonces afirmar que las polticas pblicas de infancia se
construyen desde una concepcin de nio, sobre todo desde
una
concepcin de familia que determina su carcter distributivo, anticipatorio,
asistencial y residual. Se orientan a resolver la problemtica de desvos
de lo considerado normal: la familia patriarcal, monogmica y nuclear, y
conforma el llamado paradigma de la situacin irregular. En consecuencia,
se desplegaron estrategias sobre todo asistenciales y de control social, dirigidas a
focos poblacionales considerados en situacin de riesgo en tanto se apartaban de
las normas o pautas hegemnicas, establecidas por los sectores dominantes de la
sociedad.
La importancia de este recorrido radica en que muchas de estas concepciones,
atraviesan tanto los discursos como las prcticas en el campo de la infancia hasta la
actualidad.
En 1989 las Naciones Unidas aprueban la CIDN y en setiembre de 1990 es
ratificada por el Estado uruguayo, lo que imprime una inflexin en la perspectiva de
anlisis e implementacin de las polticas de infancia. Estas pasan a ubicarse en el
campo de los Derechos Humanos, respaldadas en un marco jurdico especfico,
sustentadas en la doctrina de la proteccin integral que implica:
Reconocimiento del nio/a como sujeto de derechos y no objeto de

necesidades, es decir como ciudadano con derechos civiles, polticos,
sociales, culturales y econmicos.
Todo lo que es reconocido como derechos de los nios es obligacin de las

generaciones adultas (familia, sociedad, Estado).
Un contexto de poltica pblica que habilite acciones sustentables que

constituyan polticas de Estado.
Todos los derechos para todos los nios.
Derechos y responsabilidades del nio segn la etapa de su desarrollo fsico

y emocional.
La CIDN se funda en cuatro principios que posibilitan interpretarla, orientar el

diseo de polticas y verificar el cumplimiento de los derechos en ella consagrados:
Inters superior (art. 3): todas las decisiones que afecten a un nio
debern garantizar la integralidad de sus derechos, lo que garantiza que las
decisiones no remitan a la discrecionalidad de los adultos que intervienen.
No discriminacin (art. 2): respeto a los derechos consagrados en la

Convencin, sin distincin alguna, independientemente de raza, color, sexo,
idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional tnico o
social, posicin econmica, impedimentos fsicos o cualquier otra condicin
del nio, padre o representantes.
Supervivencia y desarrollo (art. 6): derecho a la vida, a condiciones

ptimas para que viva su infancia.
Participacin (art. 12): derecho a expresar su opinin en asuntos que lo

afecten en funcin de su edad y madurez, a ser escuchado, a buscar, recibir
y difundir informacin.
En sntesis, la Convencin considera al nio como sujeto de derechos

especficos, de proteccin y cuidados especiales de acuerdo con su grado
de desarrollo, superando la distincin entre nio y menor que construy el
paradigma de la situacin irregular, en la medida en que exige garantizar
todos los derechos para todos los nios sin discriminacin alguna. Implica
superar la perspectiva de satisfaccin de necesidades por la de garanta de
derechos, y las prcticas tutelares y asistencialistas por un enfoque socioeducativo.
Desde el punto de vista de la familia, el Prembulo de la Convencin destaca su

importancia al considerarla grupo fundamental de la sociedad y medio natural
para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, en particular de los
nios, (por lo que) debe recibir la proteccin y asistencia necesarias para poder
asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad, y establece que
el nio para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad, debe crecer en
el seno de la familia, en un ambiente de felicidad, amor y comprensin.
Por otro lado, la interaccin nio-familia-Estado reaparece en la CIDN: al menos
11 artculos son dedicados a diversos aspectos de la relacin entre Estado, familia y
nio, explicitando el papel de la familia en cuanto co-responsable con el Estado en
la realizacin de algunos derechos del nio, trazando los lmites de la autoridad
paterna y materna frente a la autonoma y el bienestar del nio, y, finalmente
definiendo las responsabilidades del Estado en la tutela de esos lmites.
(ODonnell, Daniel, Infancia, Derecho y Polticas Sociales en Amrica Latina,
Uruguay, 1996)
Desde el punto de vista del Estado la Convencin dispone el derecho de las familias
a recibir asistencia a los efectos de garantizar y promover los derechos en ella
consagrados.
Desde el punto de vista de la familia establece su responsabilidad desde una
concepcin que incluye la pluralidad de arreglos familiares, al establecer en el art.
5: Los Estados Partes respetarn las responsabilidades, los derechos y los deberes
de los padres o, en su caso, los miembros de la familia ampliada o de la
comunidad, segn establezca la costumbre local, reconociendo as su diversidad.
Esto es, consagra el derecho de todo nio/a y adolescente a vivir y crecer junto a
su familia y a no ser separado de ella, salvo cuando en funcin de su inters
superior se justifique.
El actual Cdigo de la Niez y la Adolescencia, lo recoge en el art. 3, cuando
refiere al principio de proteccin de los derechos, y expresa: Todo nio y
adolescente tiene derecho a las medidas especiales de proteccin que su condicin
de sujeto en desarrollo exige por parte de su familia, de la sociedad y el Estado.
No obstante el salto cualitativo que signific la ratificacin de la Convencin, debe
contextualizarse en las transformaciones en el aparato estatal y en las polticas
pblicas que caracterizaron la dcada del 90 a la regin y a Uruguay.
El debate respecto del papel del Estado ante la crisis del modelo de Bienestar, el
pasaje de polticas de vocacin universal a polticas sociales privatizadas, la
transferencia de servicios y funciones a la sociedad civil organizada, constituyen el
escenario en el que se desarrollan las polticas de infancia en ese perodo.
Se advierte cierta inconsistencia entre el marco doctrinario y las lneas de polticas
sociales dispuestas: en tanto se reconoce al nio como ciudadano, todos los
derechos para todos los nios en el marco de una poltica de Estado, y a las
familias el derecho a ser protegidas, se repliega el Estado y se transfiere
esta responsabilidad a la familia y a la sociedad civil organizada.
Al mismo tiempo, este perodo se instaura en un contexto social caracterizado por
profundos procesos de cambio, de empobrecimiento y fragmentacin social y su
impacto sobre las familias. La prdida del trabajo como mbito articulador de los
discursos y prcticas sociales, las transformaciones en la estructura de la familia y
en las dimensiones de gnero y generaciones, produce desconcierto e
incertidumbre. Esto incide en aspectos tanto materiales como simblicos de la vida
cotidiana de las familias, lo que hace que requieran de una proteccin adecuada
para cumplir con el nuevo rol que se les demanda.
10
4. Acerca de las polticas institucionales

4.1
Antecedentes
Para identificar cambios y continuidades en las polticas de infancia, es necesario

contextualizar el perodo objeto de estudio en el marco de las grandes lneas
desarrolladas por el Instituto especializado en el tema desde su creacin, ya que
muchas de ellas -a la luz de nuevos paradigmas, marcos doctrinarios y jurdicos, y
transformaciones de la sociedadconstituyen an respuestas vlidas como
estrategias de proteccin. Entre otras, y en consideracin a su centralidad, cinco
lneas de accin se han sostenido en el Instituto: las reas de Legitimacin Adoptiva
y Adopcin, Hogares Sustitutos Remunerados, Internacin, Servicios de Atencin
Diurna, especialmente de primera infancia, y Apoyo Econmico a la familia.
En otro orden, desde la primera reestructura del organismo respecto de lo previsto
en el Cdigo del 34, implementada en el ao 1967, se asume como estrategia
central la capacitacin y especializacin de los funcionarios dedicados a la atencin
directa de los nios/as y adolescentes, por lo que se crea la Escuela de Funcionarios
como forma de tecnificar las prcticas institucionales.
Sin introducirnos en el anlisis documental, cabe sealar que en 1985 con el
retorno a la democracia se produce en el organismo un quiebre con el modelo
anterior, con nuevos enfoques que se continan en las siguientes administraciones.
Se inaugura la reorganizacin del Consejo del Nio de la poca en la lgica de la
programacin por objetivos, como forma de articular temticas en torno de planes,
programas y proyectos, lo que constituye un elemento nuevo, de adecuacin del
aparato burocrtico a las nuevas corrientes en el campo de la gestin social.
Asimismo, lo es la profundizacin exponencial -en trminos relativos- de estrategias
de carcter preventivo en el sentido de abordar al nio/a y adolescente en su
contexto familiar y comunitario, en contraposicin a las de internacin,
hegemnicas en las etapas anteriores. Nacen experiencias innovadoras,
diseadas y gestionadas a nivel gubernamental, que constituyeron
modalidades que se mantienen hasta el presente, aunque ahora
mayoritariamente gestionadas por Organizaciones de la Sociedad Civil en
convenio con el Instituto.
Nucleados en un Programa de Prevencin se inauguran los Clubes de Nios proyectos socioeducativos de atencin diurna, dirigidos a nios y nias en edad
escolar-; el Programa para Nios en situacin de calle, ante el crecimiento de esta
problemtica, y el Departamento de Apoyo Socio-Econmico, servicio orientado a
apoyar con prestaciones econmicas a las familias vinculadas al organismo en el
marco de proyectos socioeducativos y con contraprestaciones de los destinatarios.
Se actualiza el reglamento de cuidadoras remuneradas, se crea la figura de la
cuidadora de hospital; se profundizan las transformaciones en el sistema de
internados con la creacin de hogares pequeos, hogares de hermanos y otros
especializados en diferentes temticas. Se disea e implementa un nuevo abordaje
de las situaciones de los adolescentes en conflicto con la ley; se sanciona la ley
15.977 que adems de cambiar la denominacin de Consejo del Nio a Instituto
Nacional del Menor (INAME) e incluir una nueva estructura, transforma a la
institucin en un organismo descentralizado que le confiere mayor autonoma y lo
define como entidad dirigente de todo lo relativo a la vida y bienestar de los
menores desde su gestacin hasta la mayora de edad.
En 1988 comienza a funcionar el Plan CAIF (Centros de Atencin de
Familia) a partir de un convenio entre el Fondo de Naciones Unidas para
(UNICEF) y el Estado Uruguayo, dirigido a la atencin integral de nios
edad preescolar mediante la articulacin con la sociedad civil. El
Infancia y
la Infancia
y nias en
INAME se
11
incorpora a este Plan como uno de los componentes estatales junto al INDA, MTSS,
ANEP, MEC, MSP, en el marco de la Comisin Nacional del Menor, Mujer y Familia.
Por ltimo, en 1989 se establece un convenio entre el INAME y UNICEF, con la
finalidad de realizar un anlisis de situacin sobre las condiciones de vida de los
nios considerados en circunstancias especialmente difciles en Uruguay. Esto
inaugura una nueva modalidad de apoyo de UNICEF a la gestin institucional que se
mantiene hasta el presente.
4.2
Anlisis del perodo 1990 - 2008
a. 1990 -1995
Orientacin de las polticas
El Informe de los Responsables de Polticas Pblicas sobre situacin de la infancia y

estrategias de accin en Amrica Latina-Uruguay-INAME (Instituto Nacional del
Menor) 1990 parte de un anlisis de situacin que revela que de acuerdo a las
encuestas realizadas el 41% de los nios urbanos uruguayos nacen y se cran en
condiciones de pobreza, en un 25% de los hogares urbanos se encuentran las
necesidades bsicas insatisfechas. La mayora completar el ciclo de reproduccin
y terminar generando, ya adultos, hogares pobres. Las posibilidades educativas
de estos nios son tambin diferenciadas: aunque todos los nios se matriculan en
Educacin Primaria, el aprovechamiento es desparejo: uno de cada cinco repite el
primer grado, y una gran cantidad no termina la escuela (a los 13 aos el 14% de
los nios pobres continan sin aprobar la Escuela Primaria). Las puertas del
mercado laboral se cierran para ellos. La participacin de los nios en las
estrategias de supervivencia de su familia les priva de un crecimiento normal y
tiene la calle como escenario. Es as que la situacin de la minoridad es
identificada y conocida por sus dos expresiones extremas, el beb abandonado o el
joven delincuente, la minoridad carenciada constituye el emergente ms llamativo
de la marginacin social.
Este diagnstico de situacin evidencia un panorama que alerta sobre los niveles de
pauperizacin que afecta a la infancia, los acelerados procesos de fragmentacin
social e inequidad de oportunidades y su impacto en la reproduccin biolgica,
cotidiana y social. Mientras que histricamente el Instituto atenda
focos
poblacionales que quedaban fuera de la red de proteccin, este informe revela que
la poblacin objetivo potencial es la mitad de los nios/as y adolescentes del pas.
Al mismo tiempo, caracteriza a la poblacin objetivo como minoridad carenciada,
en situacin de marginacin social, construyendo en el discurso la figura del
menor en situacin irregular.
No obstante, el Informe remite al modelo de sociedad a que se aspira en trminos
de una concepcin integral de los Derechos Humanos donde se reconoce y se
acepta el desafo de trabajar por el reconocimiento de todos esos derechos. En
esta lnea, apela a la Declaracin Universal de Derechos Humanos y a la
Declaracin de Derechos del Nio, como referentes permanentes que guan la
orientacin de las acciones estatales; y a un enfoque sistmico que integre
acciones conjuntas de las diferentes polticas sectoriales y los diferentes actores
sociales, puntualizando que el dilema no debe ser planteado en trminos de
privatizar o no, sino de responsabilidades del Estado. Se propone, adems, una
poltica de comunicacin que habilite a sensibilizar a la opinin pblica mediante la
difusin de los Derechos del Nio en el marco de la CIDN.
En esta propuesta conviven el paradigma de la proteccin integral y el
paradigma de la situacin irregular: mientras se construye la concepcin
12
de infancia desde el paradigma de la situacin irregular, se ubica al marco

doctrinario en el campo de los derechos humanos y los derechos del nio.
Desde el punto de vista de las polticas sociales dirigidas a la infancia, el Informe
del INAME apela a la integralidad y a la responsabilidad del Estado. Lo retoma y lo
confirma, en trminos de asignar al Estado un cometido redistributivo de los bienes
sociales. No obstante, reconoce como uno de los procesos de la coyuntura el
surgimiento y multiplicacin de diferentes experiencias en el campo de lo social,
emprendidas por la comunidad y destinadas a los sectores de infancia y juventud
vulnerada.
En este sentido plantea que En un sistema democrtico Estado y comunidad no
deben ser concebidos como extremos antagnicos sino como partes que deben
ensamblarse, y que El Estado debe mantener su presencia en diversas reas y
enriquecer muchos de sus servicios, ya que la sociedad le ha encomendado poltica
y financieramente el deber de velar por los necesitados y desprotegidos de acuerdo
a la Constitucin de la Repblica.
Se introducen elementos que hacen al debate acerca de la reforma del Estado,
caracterstico de ese momento, en que se revisa los argumentos de transformacin
del Estado como equivalentes a su reduccin y retiro de reas de intervencin
tradicionales, apelndose a la recuperacin del aparato estatal como forma de
garantizar la consolidacin de las polticas diseadas. Apela a la participacin de la
sociedad civil y a redefinir las relaciones Estado-sociedad civil, claves en cuanto al
proceso de reforma social y lucha contra la pobreza, que caracteriza la dcada de
los noventa.
Finalmente, disea acciones generales dirigidas a promover un Plan Nacional de
Prevencin, que se aprueba en 1992, concebido en trminos de que deber ser
analizado e implementado institucionalmente, ante todos los sectores del Estado
comprometidos en el tema, a fin de lograr propuestas de accin concretas,
inmediatas y efectivas, dirigidas a evitar la agudizacin de problemas tales como el
abandono, mendicidad, delincuencia, drogadiccin, prostitucin infantil y el
maltrato de menores. Se fundamenta en la necesidad de profundizar acciones
preventivas, superando as las dirigidas a atender las consecuencias del dao
ocasionado por la situacin de riesgo social. Caracteriza a la situacin social como
generadora de vulnerabilidad psicosocial que deviene luego en actitudes o
normas de comportamiento y valores que impedirn acceder a esta poblacin en
riesgo, a otros padrones de conducta, considerados socialmente normales.
La lucha contra la pobreza es sinnimo de lucha contra el riesgo social, lo que
conduce al diseo de acciones de prevencin ante grupos que se desvan de lo
considerado normal. Se introduce la categora vulnerabilidad, lo que
supondra reconocer derechos vulnerados y orientar acciones de
restitucin de derechos, pero se contamina de la perspectiva de riesgo que
implica que esa poblacin que se aparta de lo considerado normal
constituye un peligro para la sociedad y las acciones se dirigen a preservar
al conjunto de la sociedad de esa amenaza.
Sujeto de las polticas
Prioriza como sujeto de las polticas a:
Menores abandonados
Menores en la calle
Menores con problemas psiquitricos
Juventud
Caracteriza al abandono como la separacin del nio de su medio familiar y su

posterior internacin en la institucin y a los menores en la calle, como nios
13
que deambulan por las calles, lejos de los ambientes normales de socializacin
(familia, escuela, clubes, etc.) (lo que) constituye otro fenmeno preocupante que
debe ser urgentemente atendido. Segn esta caracterizacin la mayora ejerce
la mendicidad o la vagancia, y al crecer pasarn al hurto inicindose en la espiral
del delito, situacin que emerge de un problema subyacente de verdadero riesgo,
ya que provienen de
grupos familiares en vas de desintegracin o ya
desintegrados Identifica al menor que delinque como una situacin producto de
un profundo deterioro en su trayectoria de vida por lo que se debe desarrollar
acciones dirigidas a revitalizar la familia, en aquellos sectores deprivados o
marginales, a partir de articular y coordinar recursos entre el sector pblico y el
privado.
Vinculado con la dimensin de la orientacin de las polticas se observa que el
sujeto es el nio/a y adolescente en situacin de pobreza, perteneciente a
los sectores ms vulnerados de la sociedad, desde una concepcin
impregnada por la doctrina de la situacin irregular, pese a una incipiente
consideracin a partir del nuevo paradigma que implica la CIDN. Se
identifica al abandono, la situacin de calle, el hurto, como consecuencia
de no pertenecer a grupos considerados normales por la sociedad.
La familia como grupo meta de la poltica aparece marginalmente, aspecto que se
confirma al analizar la dimensin de las estrategias. Cuando refiere al grupo
familiar lo caracteriza como en vas de desintegracin o ya desintegrados,
categorizacin en la que subyace su contrastacin con un modelo de familia
integrada, socialmente aceptada.
Al mismo tiempo, en el marco de las contradicciones sealadas, producto de la
convivencia de dos paradigmas, incluye como sujeto a la juventud, desde una
perspectiva de sujeto pleno de derechos en sintona con el paradigma de la
proteccin integral.
Estrategias diseadas
Las propuestas en esta etapa tienen como principales objetivos: disminuir el

abandono o minimizar sus efectos negativos cuando resulte inevitable. Las
estrategias para el logro de estos objetivos priorizan la adopcin, en segundo
trmino la integracin del nio en un hogar sustituto remunerado; y plantea que
cuando la internacin no pueda ser evitada, el lugar de internacin tratar de
asemejarse lo ms posible a un hogar.
La poltica orientadora remite a la prevencin, implementada por un servicio de
asistencia social de apoyo a las familias, atencin psicolgica, pedaggica y
econmica, previo estudio tcnico de la situacin familiar.
Si bien se plantea la necesidad de prevenir el abandono a travs de
apoyos a la familia, las respuestas oscilan entre cooperar con la
familia/sustituir la familia, de alguna manera considerada incompetente,
con respuestas como la adopcin, el hogar sustituto remunerado o una
nueva versin de internado que lo asemeje a un hogar. El hogar competente
asume lo que la familia no es capaz, mediante estrategias desarrolladas por el
organismo desde sus orgenes.
En cuanto al abordaje de los nios en situacin de calle, propone la creacin de
mbitos deportivos, recreativos y guarderas para los ms pequeos, que los
atiendan durante las horas que permanecen fuera de sus hogares realizando tareas
de apoyo al ncleo familiar, como continuidad del Programa de Atencin de Nios
en situacin de calle, inaugurado por el Directorio durante la etapa 1985-1990.
Respecto de los Menores infractores, expresa la necesidad de estructurar un
programa global de rehabilitacin y la asignacin de recursos que lo viabilicen
14
resaltando que La escasez de recursos ha hecho naufragar ms de una vez

proyectos ambiciosos y progresistas. Jerarquiza la prevencin como primera
respuesta a este problema a travs de acciones localizadas en zonas deprimidas y
en la atencin de los ncleos familiares en riesgo. Asimismo, propone la creacin
de centros de seguridad que permita la rehabilitacin efectiva de los menores, de
forma de evitar la reincidencia, porque slo recuperando a estos menores para la
sociedad se evitar que sta sufra nuevas agresiones.
En esta rea, al reconocer la falta de recursos, demuestra el escaso inters del
sistema poltico en resolver esta problemtica, y la sobredimensin de la
responsabilidad de los involucrados, esto es de los sectores vulnerados. Al margen
de las respuestas innovadoras se confirma la mirada, no desde el nio/a y
adolescente en tanto ciudadano sino desde la proteccin de la sociedad.
En otro orden plantea la atencin especializada de los problemas psiquitricos,
segn la enfermedad y la edad, mediante la articulacin con el MSP, as como
coordinando acciones con los organismos no gubernamentales, pertinente con la
propuesta de coordinacin intersectorial mencionada en la Orientacin de las
polticas, en tanto asignatura pendiente de gestiones anteriores, de difcil
implementacin dado el carcter sectorial de las polticas sociales y su consecuente
fragmentacin.
El Informe analizado presta particular atencin a la necesidad de disear una
poltica social juvenil en la que los jvenes asuman un rol protagnico,
reconociendo al joven como miembro de pleno derecho en la sociedad. Esta poltica
se orientar a fortalecer un enfoque de polticas integradas para la juventud, y a la
creacin al interior del organismo de una Secretara de la Juventud con dicho
cometido. Asume el paradigma de la Convencin y disea una estrategia
innovadora dirigida a un sector tradicionalmente postergado dentro del campo
especfico.
En la lnea de capacitacin del personal seala la necesidad de
perfeccionamiento de los hogares sustitutos y la formacin de educadores
especializados, avanzando en el sentido de dar estatuto universitario a la
formacin, germen de la actual carrera de Educador Social.
En sntesis, es posible afirmar que esta etapa, desde el punto de vista del diseo de
la poltica, responde a la revalorizacin del Estado que caracteriz a la dcada de
los noventa, y desde la perspectiva de las estrategias previstas revela
continuidades, tanto en su formato como en la concepcin de nio y familia que las
orienta desde sus orgenes. Pese a priorizar la prevencin y una perspectiva de
orientacin social acorde con el paradigma que la Convencin impone, se vincula
con la proteccin a la sociedad de los riesgos que implica la convivencia con grupos
que se apartan de las normas que reglamentan la vida en familia. Es decir, que si
bien la familia no aparece explcitamente en el documento analizado como sujeto
de las polticas, est presente en la orientacin de esta fase.
En esta etapa es posible consignar como principales inflexiones: la centralidad
asignada al rol del Instituto como responsable de las polticas en este campo; en
consonancia con esto, la promocin de un plan nacional que aporte al diseo de
una poltica de Estado y la propuesta de articulacin de polticas sectoriales; la
ratificacin de la CIDN y el intento de asumir su promocin -pese a la convivencia
de los dos paradigmas-; la jerarquizacin que se le asigna a la juventud y la
concepcin de ciudadano en que se funda, la particular consideracin de una
problemtica especfica vinculada a la discapacidad (problemas psiquitricos), una
perspectiva social y el nfasis planteado con relacin a la formacin de funcionarios
de nivel universitario, como forma de profesionalizar las intervenciones.
Vinculado con ello, la ausencia del Plan CAIF como estrategia responde a que en
1990 su instrumentacin pas a la rbita de la Comisin Administradora del Fondo
15
de Inversin Social de Emergencia (FISE), que dependa directamente del Poder

Ejecutivo, en consonancia con el modelo de polticas sociales imperantes en el
Estado y luego -aunque por un lapso breve-, al mbito de las Intendencias.
b. 1995-1999
El Presupuesto quinquenal, en el captulo de las Polticas Institucionales Prioritarias

parte de un diagnstico que caracteriza a la poblacin objetivo como un
fenmeno que ha adquirido especial magnitud en los ltimos aos: el importante
crecimiento de familias, nios y jvenes en situacin de alto riesgo social, con las
consecuencias negativas que de ello pueden derivarse para toda la sociedad que
indica la continuidad de una concepcin preocupada ms por la seguridad de la
sociedad que por garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes que
nacen y viven en ella.
Por otra parte, se propone desarrollar polticas educativas orientadas hacia la
infancia y adolescencia en dificultad social, lo que confirma que el cometido del
Instituto remite a situaciones de vulnerabilidad socioeconmica.
Sin embargo, la evaluacin de la etapa 1995-1999 realizada por el Presidente del
Instituto Nacional del Menor, da cuenta de un cambio de orientacin: El INAME es
ms que una Institucin: es una garanta en la defensa de los derechos de los nios
y de las nias de todo el pas; () es una instancia de coordinacin donde lo estatal
y lo privado se articulan para que desde all se emitan polticas pblicas nacionales
de infancia y adolescencia; es un interlocutor vlido para dialogar con los padres y
la opinin pblica sobre todo lo que concierne a nuestros hijos.
De acuerdo con este planteo, la CIDN como paradigma orientador de la
gestin que ubica al nio y a la nia como ciudadanos sujetos de derechos,
supera en el discurso la categora menor y su carga semntica
histricamente construida, lo cual significa una inflexin respecto de las
fases anteriores.
Este cambio tambin se advierte desde la perspectiva del rol del Estado, en la
medida en que apela a la articulacin gubernamental-no gubernamental en el
diseo de polticas pblicas de infancia y adolescencia, ubicando a las OSC
(Organizaciones de la Sociedad Civil) como socios del Estado, en trminos de las
distintas organizaciones de la Sociedad Civil organizada () hemos encontrado un
socio invalorable que no slo acudi a la convocatoria que le hiciramos en 1995 a
poco de asumir, sino que fue aumentando su compromiso de manera constante.
Lo anterior devela su pertinencia con el modelo imperante de polticas sociales,
tercerizadas o privatizadas, cogestionadas con el sector privado social y financiadas
por el Estado, que identifica la reforma del Estado con la reduccin de su tamao.
Al mismo tiempo, ubica al Instituto como rector de las polticas de infancia
desde la coordinacin interinstitucional y un abordaje multidisciplinario e
intersectorial, que requiere de una reestructura del organismo; esto se
expresa en trminos de adecuar por medio de una Reestructura Orgnica al
INAME, como organismo rector en materia de polticas de infancia y adolescencia,
para los requerimientos emergentes de la CIDN.
Apela a la focalizacin y a la descentralizacin como instrumentos caractersticos de
este modelo. Sus indicadores son la centralidad que adquiere en esta etapa el Plan
CAIF y la concepcin que lo orienta, as como la creacin de Centros de Estudio y
Derivacin (CED) en todas las capitales departamentales del pas, aspecto que ser
retomado al analizar la dimensin de las estrategias diseadas.
Finalmente, cabe sealar el nfasis puesto en la necesidad de apoyar las acciones
tendientes a la aprobacin de un nuevo Cdigo de la Niez y Adolescencia, mandato
16
de la Convencin, a los efectos de adecuar el marco normativo a la nueva doctrina

y paradigma, y en profundizar los procesos de cooperacin ya instaurados con
UNICEF.
El documento del Presupuesto quinquenal prioriza acciones dirigidas en particular

a la familia, al nio en la primera y segunda infancia, al adolescente, al
minusvlido y al nio o adolescente en conflicto con la ley. Propone el
fortalecimiento de los lazos familiares () mediante el abordaje de familias en
situacin de riesgo social y un enfoque integracionista del nio a la familia y
la comunidad, orientadas a la infancia y adolescencia en situacin de dificultad
social.
Desde la perspectiva de los sujetos se observa una mayor presencia de la
familia como grupo meta y del nio como miembro de la familia y la
comunidad, en concordancia con los principios orientadores de la CIDN y
los derechos en ella consagrados.
En consonancia, el anlisis de la dimensin anterior remite exclusivamente a la
infancia y adolescencia en situacin de pobreza, a la que se caracteriza como
situacin de riesgo, categora que es expresin de la presencia en el discurso de la
doctrina de la situacin irregular pese a la instauracin de la nueva doctrina.
El Plan Quinquenal que se est analizando expone que Para poder dar cabal
cumplimiento a estos objetivos y polticas institucionales, se debern atender, a
travs de programas diferentes, tres reas fundamentales: a) rea preventiva, b)
rea Asistencial, c) rea Educativa.
Las acciones de carcter preventivo, seala, se desarrollarn por medio de todos
los servicios del organismo y las de carcter asistencial a la prestacin de servicios,
tanto de apoyo a la familia como los que implican la separacin del nio/a y
adolescente de su medio familiar. El rea educativa refiere a la implementacin de
estrategias de asistencia social, facilitadoras de procesos surgidos del medio, por
medio de una poltica preventiva del abandono e institucionalizacin, con un
enfoque integracionista del menor a la familia y la comunidad. Con esta poltica
se procura proponer opciones que guen la integracin y la coherencia curricular
en pos de una educacin humanstica y de la capacitacin laboral.
La centralidad de la prevencin surge como estrategia y la educacin como
poltica, lo que denota un cambio respecto de la fase anterior que estaba
centrada ms en un enfoque social que educativo. Retoma la necesidad de
incorporar los procesos desarrollados por la sociedad civil e incorpora nuevamente
la categora menor como presencia del paradigma de la situacin irregular, pese
al cambio de paradigma que revela esta etapa.
Prioriza tres lneas de accin:
Desinternacin y no internacin, asistiendo al menor en su ncleo familiar

como abordaje metodolgico principal, para lo cual privilegia el trabajo con
la familia en trminos de promocin-proteccin para que pueda cumplir
adecuadamente su rol.
Creacin de Centros por Perfiles que renan nios y jvenes con

caractersticas comunes, dando as respuestas especficas, segn la
problemtica.
Seleccin y capacitacin permanente de funcionarios como forma de mejorar

la gestin institucional.
17
El nfasis se pone en la desinternacin y la no-internacin asistiendo a los

nios/as y adolescentes en su ncleo familiar para lo cual impulsa:
El redimensionamiento del Plan CAIF como espacio de atencin integral

diurna para nios de 0 a 3 aos, tramo etreo no contemplado por ningn
otro organismo en esta etapa. La incorporacin del Plan CAIF, supuso la
creacin de una Secretara Ejecutiva especfica en la rbita del Instituto y de
una Divisin en su organigrama como forma de garantizar su continuidad en
el marco del organismo.
La apertura de Centros de Estudio y Derivacin en cada capital

departamental (desde 1975 slo funcionaba en Montevideo, como puerta de
entrada al sistema), en tanto servicios referentes a nivel local y garantes de
los derechos de nios y nias.
La ampliacin de la modalidad de servicios en convenio con el organismo,

para cuya gestin se crea una Divisin especfica, con el fin de supervisar y
evaluar los programas ejecutados a travs de la transferencia de recursos a
las OSC.
La creacin del Instituto Tcnico de Rehabilitacin Juvenil (INTERJ) dirigido a

la atencin de adolescentes en conflicto con la ley, con el fin de redisear el
sistema de alta contencin que caracteriz la etapa anterior, y sustituirlo
por proyectos de carcter socioeducativo; progresivamente por medidas
alternativas a la privacin de libertad, dejando las medidas privativas como
ltimo recurso y por el menor tiempo posible.
En el rea de internados se propone como alternativa la adopcin o la

atencin en un sistema familiar: los Hogares de Alternativa Familiar (nueva
denominacin de los Hogares Sustitutos Remunerados), proponiendo
incrementar esta modalidad.
Contina con el Programa de Atencin de Nios en situacin de calle,

modalidad que se ampla mediante convenios con las OSC.
Define como prioritario el diseo de programas dirigidos a prevenir y tratar

las adicciones.
Interviene ante situaciones de maltrato o violacin de los derechos de los

nios, nias y jvenes, mediante un servicio telefnico gratuito, denominado
Lnea Azul.
Desde la perspectiva institucional se propone:
Dimensionar la capacitacin de los funcionarios, convirtiendo la Escuela de

Funcionarios en un Centro de Formacin y Estudios (CENFORES), con fines
de capacitacin en cuya rbita se dicta la carrera de Educador Social.
Profundizar una poltica de comunicacin, para lo que se crea un rea

especfica, con el fin de llegar a la sociedad y transformar la imagen del
Instituto.
Dimensionar y actualizar el Sistema de Informacin Para la Infancia.
Apoyar acciones tendientes a la aprobacin de un nuevo Cdigo de la Niez

y Adolescencia.
Adecuar por medio de una Reestructura Orgnica al INAME, como organismo

rector en materia de polticas de infancia y adolescencia, para los
requerimientos emergentes de la CIDN.
Como en las etapas anteriores la propuesta fue acompaada de una reestructura

institucional, esta vez de mayores dimensiones, de forma de adaptar la
institucin a los requerimientos de la Convencin, que prev 1a Direccin Nacional
de Infancia -que no llega a implementarse-, dos subdirecciones tcnicas -una
responsable del rea de servicios de atencin directa y la otra de las reas tcnicoprofesionales, SIPI, Convenios y CED a nivel nacional- y dos Gerencias: la Direccin
18
del INTERJ y la Secretara Ejecutiva del Plan CAIF de carcter tcnico-poltico, con
una concentracin de la gestin en el mbito conformado por estos componentes.
La descripcin y anlisis de esta fase revela que, el paradigma de la CIDN paut la
propuesta y el diseo institucional en lo que remite a la concepcin del nio/a como
sujeto de derechos y la adecuacin de las estrategias a esa concepcin. Esto
conduce a un redimensionamiento de la familia como sujeto y a que se
priorice estrategias de intervencin en el contexto y/o sustitucin de la
familia de origen por otra familia. Se jerarquiza el rol rector del Instituto en el
campo de las polticas de infancia, aspecto consagrado en la etapa siguiente en el
Cdigo de la Niez y Adolescencia.
El nfasis puesto en la adecuacin de las respuestas dirigidas a los adolescentes en
conflicto con la ley, de acuerdo con lo establecido en la doctrina de la proteccin
integral, por medio de la creacin de un mbito especfico con categora de
instituto, es otro de los cambios introducidos. En este marco se impulsan
estrategias alternativas a la privacin de libertad, tales como la libertad
asistida, gestionada sobre todo por organizaciones de la sociedad civil en
convenio con el Instituto.
En concordancia con el modelo de polticas sociales imperante se profundizan los
procesos de transferencia de recursos a las OSC mediante la modalidad de
convenios financiados y regulados por el Instituto, a quienes se ubica en
un pie de igualdad con el Estado. A esto se suma que el Instituto se incorpora
voluntariamente al proceso de retiro incentivado de funcionarios, al margen de una
poltica de recursos humanos que direccionara dicho proceso.
Desde la perspectiva de la reforma, desarrolla y prioriza una poltica focalizada a la
primera infancia gestionada por el Plan CAIF e implementa un proceso de
descentralizacin que, desde el punto de vista de la poblacin objetivo, se expresa
en la inauguracin de Centros de Estudio y Derivacin en todas las capitales
departamentales, como servicio referente en la garanta de los derechos del nio y
de aproximacin a la poblacin objetivo.
Aborda la lnea de capacitacin retomando y consolidando propuestas de
fases anteriores e impulsa la poltica de comunicacin con el medio con el
objetivo de transformar la imagen del Instituto, asociada histricamente a
la infancia en situacin irregular tal como lo impona el paradigma
imperante.
En cuanto a las continuidades, aunque bajo una lgica actualizada, mantiene los
modelos de atencin que surgen en la reestructura del 85 en lo que hace a los ms
innovadores, aunque mayoritariamente bajo el formato de convenios y las
respuestas que se han identificado como tradicionales en este campo (internados,
adopcin, familia sustituta en las situaciones de nios privados de su familia,
servicios diurnos -llamados de tiempo parcial- para preescolares y ayuda
econmica a las familias), gestionadas a nivel oficial.
El acento puesto en una poltica de desinternacin, basada en la proteccin de la
familia, no fue acompasado por los dispositivos suficientes a nivel del INAME,
agravado por el retiro incentivado de un gran nmero de funcionarios -al margen
de una poltica de recursos humanos- y por una mayor demanda debido a la
agudizacin de los procesos de empobrecimiento y fragmentacin social.
c. 2000-2005
El Documento de Trabajo presentado por el Directorio de la poca al asumir,

formula describir las caractersticas esenciales de la organizacin, procurando
19
precisar un diagnstico situacional que posibilite un proceso de planificacin

orientado al fortalecimiento institucional y a un mejoramiento de su eficiencia.
Identifica como metodologa utilizada la investigacin-accin participativa, para lo
que se convoca a funcionarios con diferentes niveles de responsabilidad en la
organizacin, a las ONG y sus funcionarios, representantes del sindicato de
trabajadores del INAME, proveedores, nios, nias y adolescentes que participan
de las actuales actividades, egresados, periodistas, entre otros.
Con base en dicho anlisis define polticas institucionales de las que se destaca:
De puertas abiertas.
Basadas en redes de comunicacin.
Caracterizadas por una desconcentracin del poder y un fortalecimiento de

las autonomas funcionales e interdependientes.
Fomento de vnculos intersectoriales e interinstitucionales, a travs de la

promocin de alianzas estratgicas con organizaciones estatales, organismos
internacionales, y emprendimientos empresariales.
Fomento creciente de la participacin directa de la sociedad civil y de

fortalecimiento de las ONG y de Supervisin Tcnica por parte del INAME.
Fortalecimiento de la institucin en cuanto al cumplimiento de sus funciones

y a su imagen pblica.
Promocin de una perspectiva de anlisis cientfico de las prcticas

socioeducativas desarrolladas, priorizndose la investigacin cientfica en
ciencias sociales.
Promocin de la defensa irrestricta de los derechos del nio consagrados en

la Constitucin, el Cdigo del Nio y las Convenciones internacionales.
Consolidacin del protagonismo del INAME como organismo rector en

materia de infancia y responsable de polticas de Estado que promuevan la
atencin de nios, nias y adolescentes.
El documento presentado valora el esfuerzo realizado respecto del fortalecimiento

de la Unidad de Capacitacin del CENFORES, aunque plantea la ausencia de una
poltica de estmulo a los funcionarios de atencin directa a la formacin,
actualizacin y desarrollo de los conocimientos tericos y habilidades prcticas que
la funcin requiere.
Como consecuencia, incorpora la centralidad de la planificacin estratgica a los
efectos de definir objetivos y planes que promuevan el compromiso de todos los
integrantes de la organizacin.
La planificacin estratgica como herramienta que permite identificar y llevar a la
prctica los objetivos a largo plazo de la organizacin. Deben definirse polticas de
Estado en la materia, as como un plan estratgico que le permita dar continuidad a
la Organizacin ms all de las caractersticas de sus Directores. El Plan deber
incluir diagnstico de la situacin punto de partida, misin, visin, estrategias de
intervencin, sistema de investigacin, y evaluacin de gestin, e implica la
creacin de una Unidad de Diseo de Programas Sociales, as como de una Unidad
de Evaluacin de Gestin articulada con la anterior.
Con estas bases plantea una adecuacin de la Estructura Organizacional () la
ejecucin de un adecuado Plan Estratgico que contemple los aspectos humanos,
tcnicos, financieros y un anlisis de las caractersticas de los servicios
desarrollados. Incluye el objetivo de fortalecer a la organizacin desde el punto de
vista tecnolgico-computacional, apuntando a la mejora del Sistema de Informacin
Para la Infancia, concebido como Unidad de Informacin Nacional. En esta lnea de
anlisis considera positivo su aporte, pero insuficiente en la medida en que se
restringe a la contabilizacin de servicios, poblacin beneficiaria y unidades
operativas.
20
En el documento Resumen de Gestin de 2004 se analizan aspectos relevantes de

esta etapa:
Rediseo y aprobacin de la Reestructura Organizacional enfatizando como

cometido de la misma asegurar la continuidad de la implementacin de
polticas y programas en el mediano y largo plazo, basado en criterios
tcnicos con independencia de los cambios de gobierno. Para ello crea un
mbito de trabajo en equipo integrado por los Gerentes (Comit de
Gerencia) que tienen responsabilidades en la toma de decisiones,
seguimiento y control de ejecucin. Remite a la creacin de una Unidad de
Auditora de gestin integral que cumpla con el rol tradicional de fiscalizacin
econmico-financiera y agrega el de calidad de la prestacin brindada a la
poblacin objetivo por los servicios propios y por convenio, y la supresin de
la dependencia de los profesionales de las reas tcnicas correspondientes.
Aprobacin del nuevo Cdigo de la Niez y la Adolescencia que adecua la

normativa nacional a la CIDN.
Fortalecimiento institucional en los rubros capacitacin y tecnologas de la

informacin dentro del Programa de Infancia y Familia de Presidencia de la
Repblica, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Incorporacin del Instituto al Proyecto de Presupuesto Nacional por

Resultados conjuntamente con el Centro de Estudios para la Reforma del
Estado (CEPRE).
La propuesta est centrada en una re-ingeniera de la institucin desde la

perspectiva de la Gerencia Social que, si bien se inicia en la fase anterior, en esta
se profundiza. Expresin de ello es la importancia otorgada a un diagnstico
institucional como punto de partida, a diferencia de las otras etapas analizadas que
parten de un anlisis de situacin de la infancia del cual se derivan sus acciones.
En consonancia con este enfoque, las principales estrategias remiten a la gestin
organizacional entre las que se destacan aquellas que proponen el diseo de una
poltica de recursos humanos y el fortalecimiento de las reas de planeamiento y
auditora. En esta lnea incorpora a la tradicional auditora administrativa
una dirigida al contralor y asesoramiento referente a la calidad en la
atencin de la poblacin objetivo, lo que supone un elemento innovador
orientado a la mejora de los servicios prestados a la poblacin atendida en
servicios oficiales y en convenio.
Apela a la tecnificacin del organismo y se crean nuevas gerencias: Gerencia
Nacional de Infancia y Familia, Gerencia del Interior y Gerencia Administrativa, que
se agregan a las ya existentes: INTERJ y Plan CAIF. Todas estas conforman un
equipo asesor del Directorio junto con Planeamiento y Auditora Interna y
constituyen un mbito de coordinacin de las polticas institucionales a fin de
garantizar su continuidad. Propone adems un programa de fortalecimiento
institucional en los rubros de capacitacin y tecnologas de la informacin
dentro del Programa de Infancia y Familia de Presidencia de la Repblica,
financiado por el BID. Esta reestructura se integra a un sistema de
evaluacin por resultados y pone nfasis en la rectora de la institucin en
el campo de las polticas de infancia.
Los documentos a los que se tuvo acceso no aportan informacin relevante para
esta categora de anlisis, lo que es posible explicar dado que el nfasis de la
propuesta de la etapa considerada est puesto en la transformacin de la gestin
organizacional inspirada en la planificacin estratgica. Desde esta lgica, las
definiciones operativas se ubican fundamentalmente a nivel de los mandos medios
de carcter tcnico, en este caso en el Equipo Asesor del Directorio.
21
En esta dimensin se jerarquiza los Centros de Estudio y Derivacin, por lo que se

propone redimensionarlos; fortalecer las Unidades dirigidas a implementar los
procesos de legitimacin, tenencia y adopcin de nios y nias, la atencin de la
primera infancia por medio del Plan CAIF, y la adecuacin de los modelos anteriores
de Clubes de Nios y Jvenes para la atencin a nios en situacin de calle y a los
jvenes que cometen infracciones a la ley penal. Adems, refiere a la
implementacin de proyectos de insercin laboral de los adolescentes mediante
convenios con empresas, con el Instituto Nacional de la Juventud (INJU) y al
interior del organismo.
Se dinamiza el Proyecto 300 dirigido a nios, nias y adolescentes en
situacin de calle, propuesta que nace a fines de la fase anterior,
consistente en un sistema de becas por un plazo de dos aos con el fin de
propiciar la reinsercin escolar de este sector de la poblacin. Desde el
punto de vista de su financiamiento cuenta con el apoyo de un grupo de empresas
que se ocupan de la recaudacin y su rendicin de cuentas ante la ciudadana que
es la donante.
Este Proyecto fue objeto de evaluacin interna y externa en su primera aplicacin,
arrojando resultados positivos de acuerdo con los objetivos de impacto previstos, lo
que dio lugar a que se replicara.
Entre las estrategias diseadas propone polticas de carcter nacional en trminos
de: educacin, integracin social, pobreza y marginalidad, salud, deporte y
recreacin, trabajo infantil y adolescente, dificultades especiales, trabajo e
insercin laboral, control de medios de comunicacin y espectculos pblicos,
apoyo y seguimiento al egresado.
Como surge de lo reseado, es posible afirmar que desde el punto de vista de las
estrategias slo se observan matices en los nfasis puestos en respuestas que se
estn implementando en las diferentes fases o etapas analizadas.
En sntesis, la gestin de este tramo apuesta a una reorganizacin desde la
perspectiva de la Gerencia Social, para lo que se propone consolidar
dispositivos de planificacin y auditora, as como mbitos de
gerenciamiento de las estrategias dirigidas a la poblacin, conformados
por los tcnicos -mandos medios- del organismo. Redimensiona los procesos
de auditora en la calidad de atencin -elemento innovador- que presenta la
fragilidad de la ausencia de parmetros en el organismo, que establezcan
indicadores de desempeo y de resultados esperados, sobre todo a nivel oficial. El
diagnstico con que se inaugura esta etapa pone en evidencia la ausencia de
evaluacin de resultados, particularmente en su dimensin cualitativa. Pese a
contar con un sistema de informacin calificado como el SIPI, este recoge datos de
carcter bsicamente cuantitativo, lo que significa un aporte parcial e insuficiente,
cuando se intenta ratificar o rectificar lneas de accin.
La poltica de convenios contina bajo los mismos parmetros, aunque en este
contexto inaugura procesos de auditora de calidad de atencin de los proyectos
gestionados por las OSC, desde la perspectiva de garanta de derechos, inditos en
el organismo. Nuevamente se ubica al Instituto como organismo rector de
las polticas de infancia y se implementa una reestructura organizativa del
Instituto.
22
d. 2005 a julio de 2008

-
En el contexto del Cdigo de la Niez y Adolescencia
La etapa actual aparece pautada por el Cdigo de la Niez y Adolescencia,

aprobado en setiembre del 2004, marco regulatorio que determina las principales
lneas de accin del Instituto, tanto en los aspectos doctrinarios como operativos.
Establece como objetivos fundamentales la promocin social y la proteccin y
atencin integral, por lo que contempla al nio desde su nacimiento hasta la
mayora de edad (18 aos) e incluye aspectos educativos, sanitarios, culturales,
nutricionales y vinculados al trabajo.
Incorpora el principio de corresponsabilidad, en el sentido de que es obligacin del
mundo adulto -familia, comunidad, Estado- garantizar los derechos consagrados.
En consonancia con ello, el art. 12 refiere al derecho del nio, nia y adolescente al
disfrute de sus padres y familia, y en caso de carecer de ella el derecho a crecer en
el seno de otra familia o grupo de crianza que rena las condiciones requeridas
para su mejor desarrollo.
Dispone un estatuto jurdico propio para el adolescente infractor, que implica dar
prioridad a lo establecido por el Cdigo y apelar slo subsidiariamente al Cdigo
General del Proceso, toda vez que se investigue su responsabilidad en las
infracciones.
Incluye un captulo dedicado a las Polticas Sociales de Promocin y Proteccin a la
Niez y Adolescencia que garanticen la implementacin del marco jurdico que
orienta las intervenciones dirigidas a la infancia, aspecto indito en el campo
jurdico.
Define como objetivos de estas polticas la promocin social y la proteccin y
atencin integral y como principios bsicos el art. 19 establece: El fortalecimiento
de la integracin y permanencia de los nios y adolescentes en los mbitos
primarios de socializacin: la familia y las instituciones educativas;
la
descentralizacin territorial que asegure el acceso de los nios, adolescentes y
familias en toda la gama de servicios bsicos; la participacin de la sociedad civil y
la promocin de la solidaridad social hacia los nios y adolescentes.
El criterio rector, de acuerdo con el principio de concurrencia previsto en el art. 7,
dispone
velar por el desarrollo armnico de los nios y adolescentes,
correspondiendo fundamentalmente a la familia y los sistemas de salud y educacin
su seguimiento hasta la mayora de edad. En el art. 22 numeral g, se establece el
diseo de un sistema de indicadores de desarrollo del nio y adolescente,
respetando el derecho a la privacidad y el secreto profesional.
Prev la creacin de un Consejo Nacional Consultivo Honorario de los Derechos del
Nio y Adolescente, de integracin multidisciplinaria y multisectorial, uno de cuyos
integrantes es el Instituto, como forma de garantizar la integralidad y favorecer la
concrecin de un plan nacional de accin dirigido a la infancia, con la participacin
de los diversos actores gubernamentales y no gubernamentales involucrados.
En el captulo IX, art. 68 define las competencias del INAME, en trminos de:
El Instituto Nacional del Menor es el rgano administrativo rector en materia de
promocin, proteccin y atencin de los nios y adolescentes del pas y su vnculo
familiar al que deber promover, proteger y atender con todos los medios a su
alcance. Deber determinar, por intermedio de sus servicios especializados, la
forma de llevar a cabo la implementacin de las polticas a travs de distintos
programas, proyectos y modalidades de intervencin social, pblicos o privados,
23
orientados al fortalecimiento de las familias integradas por nios y adolescentes y

al fiel cumplimiento de lo dispuesto por los artculos 12 y 19 de este Cdigo.
Agrega, de acuerdo con los principios que orientan la CIDN, que el nio o
adolescente deber ser odo buscando favorecer el pleno goce y la proteccin
integral de sus derechos, que se deber garantizar igualdad de oportunidades,
priorizar a los ms desprotegidos y vulnerables, que los adolescentes que estn a
su disposicin debern ser apoyados en los procesos de autonoma cuando lleguen
a la mayora de edad y los que presenten discapacidades podrn permanecer bajo
su proteccin aunque sean mayores de edad.
Refiere a su responsabilidad de fiscalizacin de instituciones privadas a las que
concurren nios, nias y adolescentes, sin perjuicio de la competencia de la
Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP); y coloca en consonancia con
lo dispuesto en el art. 12, la necesidad de considerar las mltiples configuraciones
familiares en trminos de: Deber tambin incorporar en todos los programas que
gestione, en forma directa o en la modalidad de convenio, un enfoque comprensivo
de las diversas situaciones familiares de los nios y adolescentes.
Por ltimo, establece que el Instituto deber desarrollar un Sistema Nacional de
Informacin sobre Niez y Adolescencia. El nuevo Cdigo modifica la denominacin
del organismo por el de Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay (INAU),
manteniendo el carcter de servicio descentralizado a todos sus efectos y
competencias. Como consecuencia se deroga el Cdigo del Nio y toda otra
disposicin legal que se oponga a esta nueva normativa.
-
En el contexto del Ministerio de Desarrollo Social
En esta fase se crea el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), mbito de

coordinacin de polticas pblicas bajo cuya rbita se ubica el Instituto; y ms
recientemente se disea el Plan de Equidad, lo que constituye un nuevo contexto de
las polticas de infancia, adolescencia y juventud en general y del INAU en
particular.
El Plan de Equidad, elaborado por el Consejo Nacional de Polticas Sociales, uno de
cuyos integrantes es el INAU, reubica al Instituto en el sentido de que se propone entre otros aspectos- conformar un sistema nico y diferenciado de prestaciones
sociales que posibilite avanzar en una Matriz de Bienestar; la articulacin de las
actuaciones estatales sectoriales a los efectos de lograr la integralidad de la
intervencin pblica; progresividad y gradualidad; aplicar el criterio de focalizacin
como subsidiario de la universalidad; la territorializacin en consideracin de las
particularidades locales; la descentralizacin en tanto transferencia de capacidades
de decisin y tambin de recursos; y el involucramiento del conjunto del Poder
Ejecutivo, los Entes Descentralizados y Autnomos, las Intendencias Municipales y
la sociedad civil mediante la promocin de la participacin ciudadana.
Desde el Plan de Equidad se apunta a la conformacin de una Red de Asistencia
Social de naturaleza no contributiva, complementaria del sistema de Bienestar
uruguayo que posibilite superar la concepcin de programas de ayuda a los pobres
y el pasaje de programas temporales a lneas de accin estables y permanentes.
En cuanto a su poblacin objetivo, si bien comprende al conjunto de la poblacin,
prioriza en una primera etapa a los grupos o sectores sociales cuyas condiciones de
vida se ubican por debajo de la Lnea de Pobreza, as como los hogares en situacin
de vulnerabilidad socioeconmica. Apunta a la consolidacin de un pas integrado e
incluyente desde la concepcin de equidad como generacin y promocin de las
condiciones que nivelan las oportunidades, a lo que se agregan lneas de accin
orientadas a la construccin de justicia social.
24
En las lneas de accin del Instituto Nacional del Menor
En el 2005 el Directorio del INAU presenta una Propuesta Educativa Social:

Construyendo Juntos el futuro INAU, en cuya introduccin plantea la necesidad de
ubicar su propuesta en el contexto histrico social que vivimos, y en el resto de
las polticas sociales desarrolladas por el nuevo gobierno. Desde esta perspectiva,
caracteriza la situacin del pas como en profunda crisis, lo que condiciona el
accionar del Instituto y menciona como indicadores: fuerte endeudamiento, altos
ndices de desempleo, desmantelamiento del aparato productivo, crisis en medianos
y pequeos productores rurales, agudizacin de la pobreza y exclusin social, ms
de 200.000 ciudadanos en situacin de indigencia y crecimiento de los
asentamientos. Agrega: El INAU debe acompaar los cambios que el nuevo
gobierno est desarrollando. Sin un pas productivo con justicia social, nuestra
intervencin siempre ser insuficiente. Esto constituye un cambio conceptual con
relacin a las fases anteriores en cuanto a ubicar las polticas de proteccin en el
contexto nacional y macroeconmico e indicar sus lmites en dicho contexto, lo que
confirma su carcter residual, por lo tanto insuficiente. En consecuencia, esta
propuesta plantea la necesidad de enmarcar su accionar en el contexto ms amplio
de polticas a nivel de pas, como condicin para cumplir su cometido.
Al asumir el nuevo Directorio establece un conjunto de resoluciones, de las que se
seleccionan las siguientes, dado su relacin con la dimensin objeto de anlisis:
Disear y poner en marcha un proceso de discusin colectiva con amplia

participacin de todos los sectores de la institucin con miras a identificar y
jerarquizar problemas, recoger ideas y propuestas para la elaboracin de un
Plan Estratgico de transformacin y desarrollo del INAU, en consideracin
de la misin institucional establecida por el art. 68 del Cdigo de la Niez y
Adolescencia y la situacin de emergencia social que atraviesa la sociedad
uruguaya que afecta particularmente a nios, nias y adolescentes,
generando condiciones propensas a la postergacin o franca violacin de sus
derechos. Esto requiere una profunda transformacin del modelo de
atencin, los procedimientos de gestin, el relacionamiento entre la
institucin y sus funcionarios y el conjunto de la sociedad, as como el lugar
que la misma le asigna.
Impulsar un proceso de evaluacin de los proyectos de atencin a nios,

nias y adolescentes, oficiales y por convenio, a los efectos de ajustarlos a
lo pautado por la CIDN y el Cdigo de la Niez y Adolescencia, como forma
de garantizar una mayor eficiencia y calidad en el cumplimiento de los
objetivos institucionales.
Proceder al estudio de la cobertura en salud de la poblacin a su cargo, as

como de la calidad de la atencin; el grado de escolarizacin, rendimiento y
aprendizaje alcanzados; el grado de cumplimiento de todos los derechos de
todos los nios, nias y adolescentes que habitan el pas; la situacin del
INTERJ tomando medidas inmediatas tendientes a garantizar los derechos
de los adolescentes en articulacin armoniosa con los de los funcionarios,
adecuando criterios y procedimientos a lo prescrito por el Cdigo de la
Niez y Adolescencia.
Crear un mbito de participacin colectiva mixta entre la Direccin

institucional y los trabajadores organizados y representados por su
sindicato, en rgimen de comisin bipartita.
De acuerdo con lo dispuesto en estas resoluciones es posible afirmar que la actual

etapa retoma la centralidad de la planificacin estratgica como
instrumento apto en el logro de las transformaciones que requiere el
Instituto para cumplir con sus objetivos. Lo hace -tal como en propuestas
anteriores, fundamentalmente de la etapa 2000-2005- en coordinacin con la
25
Oficina de Planeamiento
participativa.
Presupuesto
(OPP),
desde
una
perspectiva
Esto marca un cambio en el modelo de gestin propuesto que, si bien retoma

la perspectiva de la Planificacin Estratgica y la Gerencia Social, revierte
el carcter tecnocrtico de la etapa anterior y propone un dispositivo de
democratizacin de la gestin con un mayor nfasis en la inclusin de
diferentes perspectivas.
En consecuencia, disea un Plan Estratgico desde un enfoque garante de
derechos con participacin del INAU, UDELAR, SUINM, UNICEF-URUGUAY. El Plan
se contextualiza en los cuatro principios generales que orientan la CIDN y que
recoge el Cdigo de la Niez y Adolescencia.
Se define como inclusivo y participativo, en cuanto aque deber tomar en cuenta
a la mayora de los actores sociales Pblicos y Privados que estn relacionados con
la infancia en todo el pas. Deber considerar la opinin de los nios/as y
adolescentes y Profundizar la participacin ciudadana en los temas de infancia y
adolescencia.
Plantea como criterios de transformacin institucional la descentralizacin,
la territorializacin, una nueva articulacin de lo pblico y lo privado, y
mayor y mejor coordinacin interinstitucional. Estas lneas de accin indican
un cambio en la orientacin en cuanto a profundizar y garantizar la proximidad con
la poblacin objetivo, la potenciacin de recursos y la integralidad por medio de la
participacin de los diferentes actores involucrados, as como la intencionalidad de
revisin de la ecuacin gubernamental/no gubernamental.
El diseo de este plan sigue las pautas de la Gua Metodolgica de Planificacin
Estratgica, elaborada por el Comit Ejecutivo para la Reforma del Estado, a los
efectos de garantizar la unidad de lenguajes y criterios de sus Incisos y Unidades
Ejecutoras, orientado sobre todo a generar capacidad de evaluar la gestin en el
sentido de recabar informacin acerca del grado de cumplimiento de las metas
previstas.
En su fundamentacin, el Plan expresa: La elaboracin del Plan Estratgico exige
la traduccin de la Visin, Misin y Polticas Institucionales prioritarias en un amplio
conjunto de medidas de actuacin que proporcionan el soporte necesario para un
sistema de gestin y medicin de sus impactos (habilitando con ello la rendicin de
cuentas, en relacin a la organizacin y accountability, en relacin a la
ciudadana).
Tal como surge del estudio de la fase anterior, la planificacin estratgica se
incorpora -entre otros aspectos- como instrumento que habilita la evaluacin de
impactos, as como la transparencia de la gestin, aspectos marginalmente
considerados en las otras etapas.
Respecto de la relacin Estado-Sociedad civil, surge del marco aportado por las
resoluciones la voluntad de evaluar todos los proyectos de atencin, en particular
los desarrollados en convenio con el INAU, a los efectos de garantizar su
pertinencia con los objetivos institucionales. Esto puede interpretarse como una
forma de revertir el proceso de tercerizacin que caracteriz al organismo -sobre
todo en la etapa 1995-2000 en concordancia con la concepcin de reforma del
Estado imperante- construido a partir de la oferta del sector privado y no de
demandas especficas del Instituto en el marco de sus polticas.
La Memoria Anual del 2007 plantea: Al asumir la actual administracin consider
necesario mantener y mejorar la atencin realizada a travs de convenios con
asociaciones civiles, a travs de otorgar mejoras en lo que se abona por cada
nio/a, adolescente atendido. Como contrapartida se exigir los requerimientos
mnimos previstos en las reglamentaciones vigentes, as como que se atiendan
26
niveles de complejidad creciente en el abordaje individual, grupal, familiar,

comunitario.
Lo expuesto da cuenta de la intencionalidad de mantener la poltica de
transferencia de recursos a las OSC, al mismo tiempo de adecuarla a los
requerimientos exigidos por el INAU en tanto responsable y rector de las
polticas en este campo, mediante un proceso de reorganizacin de la
poltica de convenios. En este sentido crea un mbito especfico de trabajo,
la Mesa de dilogo Directorio/ONG.
Desde la perspectiva de la articulacin interinstitucional, a nivel internacional ha
desarrollado acciones con la cooperacin y coordinacin de Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo, Programa de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF),
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Mercosur, Organizacin Internacional
para las Migraciones (OIM) y Comit de los Derechos del Nio-Ginebra.
Define la misin institucional en trminos de garantizar el ejercicio efectivo de la
ciudadana de todos los nios, nias y adolescentes del Uruguay, como corresponde
a su calidad de sujeto pleno de derecho; y como visin: El INAU posicionado
como rector de polticas destinadas a promover, proteger o restituir los derechos de
nios, nias y adolescentes, articulado en un Sistema Nacional de Infancia en el
marco de la Doctrina de Proteccin Integral.
En ambos aspectos se posiciona desde la doctrina de la Proteccin Integral y
asume el mandato que emana del Cdigo de la Niez y Adolescencia, tanto
en lo que remite a su carcter de organismo rector de las polticas como a
generar un Sistema Nacional de Infancia. Este ltimo aspecto es indicador
de la perspectiva de integralidad ya reseada, as como de la concrecin de
un plan nacional de accin dirigido a la infancia, que incluya la
participacin
de
los
diversos
actores
gubernamentales
y
no
gubernamentales involucrados en este campo.
Tanto la misin como la visin de la propuesta del Instituto presentan como
fragilidad la ausencia de contextualizacin en un modelo de pas hacia el cual
dirigirse y su consecuente matriz de polticas sociales, as como al lugar de la
infancia, adolescencia y juventud en dicho modelo. Estos aspectos condicionan el
alcance y orientaciones de la intervencin del INAU, considerados en el diagnstico
inicial del actual Directorio.
En la dimensin que remite a la poblacin objetivo, de las resoluciones analizadas

surge el reconocimiento de derechos postergados y vulnerados, a la vez que
dispone el anlisis del grado de garanta de todos los derechos para todos los nios,
con particular nfasis en el derecho a la salud y a la educacin, tal como lo
consagra el Cdigo. Asimismo, presta especial atencin a la poblacin atendida por
el INTERJ y a la urgencia de adecuar su accionar a lo estipulado en la normativa
especfica.
En consonancia con la CIDN y el Cdigo de la Niez y Adolescencia el foco
est puesto en los nios/as y adolescentes desde una perspectiva de
derechos, lo que implica la consideracin de su contexto familiar y
comunitario. La familia se incluye, en consecuencia, desde la perspectiva
de las estrategias como grupo privilegiado para el desarrollo y crianza de
los nios, nias y adolescentes.
Desde el punto de vista de los segmentos de poblacin, remite en particular a la
primera infancia y a los adolescentes en conflicto con la ley.
Por otro lado, define lneas de accin en la dimensin de las estrategias, retomando
el criterio de tramos etreos (primera infancia, escolares, adolescencia y juventud),
27
en las que prioriza a los sectores en situacin de vulnerabilidad social. Esto

confirma la trayectoria histrica del organismo en tanto dispositivo de polticas
residuales, dirigidas a focos poblacionales que quedan por fuera de la red de
proteccin universal.
Con base en la orientacin de las polticas descritas, el INAU plantea al inicio de su

gestin mantener la cobertura alcanzada en las distintas modalidades de Proteccin
Integral de Tiempo Completo, aunque promoviendo la transformacin gradual de
los modelos de atencin por medio de la diversificacin de propuestas no asilares,
tal como la modalidad de Alternativa Familiar y de Pequeos Hogares. Si bien estas
respuestas constituyen modelos familiaristas de atencin que junto con la adopcin
se han priorizado en el perodo analizado como alternativas a la internacin, esta
fase propone su diseo desde distintos marcos conceptuales y diferentes formatos,
de forma de acompasar las transformaciones tanto del marco doctrinario como de
la realidad social.
Por otro lado, propone el desarrollo de programas de descentralizacin y
articulacin interinstitucional (MIDES, MSP, Intendencias, ONG), la integracin
social de los jvenes del INAU en coordinacin con polticas de vivienda, trabajo,
educacin y salud, as como la transformacin cultural mediante acciones
comunicativas que promuevan la concepcin del nio, nia y adolescente como
sujeto de derecho.
La descentralizacin y la articulacin interinstitucional, analizadas en la dimensin
Orientacin de las polticas, en las lneas de accin del INAU, apuntan a garantizar
la integralidad de las intervenciones y el derecho consagrado por la CIDN a
permanecer en su contexto familiar y comunitario, incluido en las diferentes
instancias de socializacin. A nivel operativo se expresa en el diseo de estrategias
desarrolladas en el territorio -implementadas por equipos multidisciplinarios que
operen en una zona, regin o departamento- y la articulacin con todos los actores
involucrados en la temtica.
En consonancia con ello, el Directorio dispone la organizacin de tres regionales en
el departamento de Montevideo, los que transversalizan la gestin institucional e
interinstitucional, y en el interior del pas la implementacin de seis Centros de
Proteccin de Derechos en poblaciones consideradas prioritarias. Esta estrategia
indica la profundizacin de una poltica de enclave en el territorio que, como surge
del presente anlisis se viene perfilando en el Instituto desde la inauguracin de
modelos de desinstitucionalizacin y alternativos a la internacin, que se inicia en la
gestin de 1985 y se mantiene y/o desarrolla con diferentes nfasis en las distintas
administraciones bajo el impacto de la CIDN, y luego del Cdigo de la Niez y
Adolescencia.
La Memoria Anual 2006-2007 destaca las principales lneas de accin en el marco
de la participacin del Instituto en el Consejo Nacional de Polticas Sociales, en
concordancia con los principios rectores del Plan de Equidad, las que se confirman
en el Documento para avanzar en la Planificacin 2008-2009, al referirse a las
estrategias:
Reorganizacin institucional.
Programas articulados por franjas etreas.
Programas transversales orientados hacia los problemas de mayor incidencia

en la niez y adolescencia.
Programas de proteccin especial a nios, nias y adolescentes con

derechos especialmente vulnerados.
28
A nivel operativo es posible nuclear estas lneas en torno de dos criterios: segn
etapas del ciclo vital y segn situaciones atendidas.
En cuanto al primer criterio se ubican las lneas de accin que constituyen
componentes del Plan de Equidad:
En la primera infancia la ampliacin de su red de Centros Diurnos y del Plan

CAIF. Esta meta resalta la reestructura organizativa -respecto de los
modelos de gestin-, ampliacin de la cobertura, mejora en la calidad de la
propuesta y su articulacin con otras estrategias en el marco del Plan de
Equidad.
En la edad escolar el objetivo es consolidar, ampliar y reorientar el

Sistema de Proteccin Integral de Tiempo Parcial que dispone el INAU en
todo el pas focalizndolo en los nias, nios y adolescentes ms
vulnerables, operando en estrecha articulacin con el Sistema Educativo.
Para ello se propone aumentar la cobertura de los Clubes de Nios, as como
la implementacin de equipos territoriales en las zonas que ms lo
requieran, con el fin de posibilitar la articulacin entre familias, Centros
Educativos y Sistema INAU.
Respecto de los adolescentes remite a los que se encuentran en situacin de

vulnerabilidad y plantea como estrategia ampliar la cobertura de los Centros
Juveniles, con el objetivo de generar espacios de participacin adolescente y
juvenil con fines de inclusin social; as como la promocin de la atencin
primaria de salud dirigida a adolescentes entre 12 y 19 aos en situacin de
pobreza, mediante la ampliacin de los programas de atencin de adicciones
del INAU.
Sobre las lneas de accin que se organizan en torno de las situaciones atendidas a
lo largo de la etapa, el actual Directorio ha propuesto y desarrollado las siguientes
acciones:
Integrar el Sistema Integral de Proteccin a la Infancia y Adolescencia

contra la Violencia (SIPIAV), que articula las polticas y programas de
atencin contra la violencia a nios, nias y adolescentes y las acciones que
desarrolla el propio INAU, ANEP, MSP, Ministerio del Interior y MIDES,
adems de contar con la participacin de las OSC y el apoyo de UNICEF y
PNUD. Se propone la formacin, sensibilizacin, diseo de modelos de
atencin y revisin legislativa.
Contribuir a la erradicacin de la explotacin sexual comercial y no

comercial, mediante las acciones implementadas con el Comit Nacional
para la Erradicacin de la Explotacin Sexual Comercial y No Comercial de la
Niez y Adolescencia. Se ha diseado y aprobado un Plan Nacional en el que
participaron el MEC, MSP, Ministerio del Interior, Ministerio de Turismo,
ANEP, Instituto Interamericano del Nio, UNICEF y las ONG representantes
de SOMOS, Juventud Para Cristo y El Faro.
Programa de Atencin Integral al Consumo de Drogas dirigido a la

prevencin, tratamiento y rehabilitacin de adolescentes y jvenes con
consumo problemtico de sustancias psicoactivas, tanto en tratamiento
residencial como ambulatorio. Se coordinan acciones con la Red de Drogas,
Junta Nacional de Drogas, MSP, Ministerio del Interior y Gobiernos locales.
Este Programa se organiza en torno de un sistema de atencin que
conformar la Red Interinstitucional de Drogas a nivel nacional.
Trabajo en redes de infancia, con especial nfasis en cuatro proyectos:

Redes de Infancia de Frontera, Red Educativa de Malvn Norte; Red Enredos
del Parque Rod y CED en Rincn de la Bolsa. La estrategia de red se
implementa desde 1991, pero ocup un lugar marginal en los nfasis
puestos por las anteriores administraciones. Es en esta etapa cuando se le
29
asigna centralidad, sobre todo en el contexto del Plan Estratgico y desde la

poltica trazada de descentralizacin/territorializacin de los abordajes.
Incorporacin a las Casamigas y/o Centros de Proteccin de Derechos:

experiencia piloto que se implementa en el marco de un acuerdo firmado
entre la Intendencia Municipal de Montevideo y UNICEF. Estos centros
constituyen mbitos de referencia local para las polticas sociales de infancia
y adolescencia, a los que se incorpora el INAU una vez evaluada la
propuesta. Su objetivo es promover y proteger los derechos de nios, nias
y adolescentes a partir de un modelo descentralizado y participativo que
apunta a conjugar esfuerzos y recursos de diferentes instituciones mediante
una estrategia de red. Son espacios de consulta y asesoramiento diseados
para resolver conflictos, atender demandas y dar respuestas a situaciones
que afecten a nios/as y adolescentes y familias en determinados barrios o
zonas. En 2007 funcionaron en Belvedere, Ciudad Vieja y Pueblo Nuevo y se
plantea su ampliacin.
Promover la participacin de los nios, nias y adolescentes atendidos en los

servicios oficiales de tiempo parcial y tiempo completo, por medio de un
programa especfico: Programa de participacin de Infancia y Adolescencia
(PROPIA). Tiene por finalidad generar espacios donde los nios, nias y
adolescentes sean protagonistas en el diseo de proyectos, cuya ejecucin
es apoyada por un adulto referente.
Atencin de los nios, nias y adolescentes en situacin de calle en el marco

de la Estrategia Institucional para el trabajo con nias, nias y adolescentes
en situacin de calle, elaborada por el Comit de Calle del INAU. En este
contexto cabe destacar el estudio realizado en noviembre de 2007, junto con
Infamilia/MIDES, con la finalidad de brindar informacin actualizada y
confiable, insumo para el monitoreo y eventual reformulacin de polticas
sociales dirigidas a este sector de la poblacin.
Mejorar la calidad de atencin a nios, nias y adolescentes separados de

sus familias, diversificando las modalidades de respuesta y apoyando el
egreso. En esta lnea, se actualiz el reglamento de Hogares de Alternativa
para adecuarlo a lo estipulado por la CIDN y a las transformaciones sociales,
y se propuso redimensionar el Programa de Alternativa Familiar con la
inclusin de familia extensa, familias comunitarias y familias solidarias;
tambin se dise y comenz a implementar el Programa Crecer en Familia
que tiende a poner en marcha pequeos hogares a cargo de una pareja que
resida en casas propiedad del Instituto.
Implementar las medidas cautelares, socioeducativas y curativas dispuestas

por la Justicia competente, a jvenes que han cometido infraccin a la ley
penal, mediante el fortalecimiento institucional del Programa de Medidas no
privativas de libertad, ampliando el elenco de medidas y la construccin de
un nuevo centro para privacin de libertad en Montevideo.
En este proceso de adecuacin de procedimientos y propuestas en consonancia con

el mandato del nuevo Cdigo plantea:
Construccin de hogares de trnsito en 17 departamentos o adecuacin de

los ya existentes.
Consolidacin de equipos capaces de desarrollar medidas alternativas a la

privacin de libertad.
Atencin socioeducativa de los adolescentes privados de libertad, acorde a la

normativa nacional e internacional.
30
Desde la perspectiva de la organizacin se destacan las siguientes lneas de accin:
Formacin de recursos humanos, fundamentalmente a travs

CENFORES, con prioridad en los funcionarios de atencin directa.
del
Proyecto de Fortalecimiento Institucional: re-ingeniera del SIPI con el fin de

disponer de un sistema que posibilite proveer informacin oportuna y
confiable del conjunto de nios/as y adolescentes atendidos por el sistema
INAU a nivel nacional y datos de organizaciones pblicas y privadas,
Centros, Programas y Proyectos dedicados a la infancia y adolescencia que
fortalezca la gestin, el monitoreo de derechos y la evaluacin de las
acciones desarrolladas por el organismo, y permita generar conocimiento
en el campo de la infancia.
Promocin de la cultura de derechos mediante la realizacin de campaas de

comunicacin temticas y capacitaciones especficas.
Inspeccin y contralor de espectculos pblicos a nivel nacional; revisin de

artculos del Cdigo a efectos de efectivizar la aplicacin de multas cuando
se cometen infracciones; inspeccin y contralor del trabajo infantil a nivel
nacional mejorando y ampliando su nivel de accin.
La actual etapa de gestin responde, al igual que las anteriores, a un modelo de

proteccin de los sectores pobres de la sociedad, de carcter bsicamente residual.
No obstante, se observa una inflexin en cuanto a la matriz, en el sentido de que
parte de las estrategias desarrolladas se incluyen en el Plan de Equidad, en el
marco de la creacin del MIDES. El actual contexto puede constituir una
oportunidad de cambio, segn la trayectoria que asuman las polticas de
proteccin y los resultados que arrojen, lo que hoy es an una interrogante
por encontrarse en proceso. Implica tambin una inflexin y avance en los
procesos de integralidad y articulacin, descentralizacin y territorializacin.
Respecto de la integralidad, se destaca la conformacin, en esta instancia del
gobierno nacional, del Consejo Nacional de Polticas Sociales como mbito de
articulacin y el abordaje de diversas temticas en espacios multisectoriales.
En esta etapa se consolida y profundiza la operacionalizacin de la CIDN,
iniciada en la etapa 1995-2000, reforzada por la existencia del nuevo
Cdigo de la Niez y Adolescencia que orienta las acciones en el mismo
sentido.
Desde la perspectiva de los procesos de tercerizacin, denota una bsqueda de
equilibrio entre las estrategias gestionadas por el organismo y las transferidas a las
OSC, y de una reformulacin de esta ecuacin, aunque con bajo nivel de
explicitacin en el material analizado. Es posible interpretar una inflexin en el
sentido de revertir la modalidad anterior centrada en la oferta de las OSC, de
acuerdo con su acumulacin y capacidades, por una adecuacin de la oferta a las
polticas trazadas por el Instituto desde su rol rector.
Retoma la importancia de la capacitacin del personal, as como de una
poltica de comunicacin con el medio cuyo foco est puesto en la
concepcin de nio, nia y adolescente en tanto sujeto de derechos,
aspecto que apunta a consolidar un cambio simblico y cultural,
indispensable para la modificacin en las estrategias de abordaje.
La perspectiva de la planificacin estratgica en la gestin, tal como se viene dando
desde 1995 acorde con las corrientes de administracin imperantes, tiene una
inflexin en trminos de democratizacin del proceso. Retoma el desarrollo de
fortalecimiento institucional iniciado en la fase anterior y lo impulsa.
En esta dimensin se observa la dificultad para visualizar, desde el anlisis
documental, las intersecciones entre el Plan Estratgico, la propuesta del Directorio
y el Plan de Equidad, ms all de sus requerimientos especficos, que de cuenta de
su unidad.
31
En esta etapa se puede observar una profundizacin y diversificacin en el

abordaje de problemas sociales emergentes como la violencia, el uso
problemtico de drogas, el abuso sexual, promoviendo lneas de accin en
este sentido desde espacios multisectoriales, que confirman en la prctica
las orientaciones definidas al inicio de la gestin.
Al mismo tiempo, expresa continuidades en los modelos de atencin, aunque
reformulados y/o potenciados, tal el caso del Plan CAIF, Hogares de Alternativas y
Crecer en Familia.
Al igual que en la etapa 1995-2000 se trazan estrategias de adecuacin de las
respuestas a los jvenes infractores de la ley penal, profundizadas por el marco
regulatorio del nuevo Cdigo de la Niez y Adolescencia.
Se observa como debilidad que, bajo otro formato, esta etapa tambin se
caracteriza por el retiro de un importante nmero de funcionarios que no responde
a una poltica de recursos humanos, sino a decisiones individuales, con un
reemplazo que no logra equilibrios.
A esto se suma el proceso de reformulacin institucional que, si bien no signific
una reestructura, constituye un aspecto que impacta al organismo en cada nueva
administracin con los efectos negativos de inestabilidad e incertidumbre que
conlleva.
Tal como surge del anlisis de las resoluciones, se mantiene la perspectiva
educativa de otras etapas y se retoma la dimensin social de las polticas
desarrolladas.
Por ltimo, a nivel de organismos internacionales mantiene y ampla la articulacin
en el mismo sentido en que se profundiza la articulacin interinstitucional y se
diversifican las situaciones abordadas.
e. Anlisis estadstico del perodo considerado
Desde el punto de vista de la evolucin de la cobertura, la informacin que surge
del cuadro que se presenta a continuacin, confirma la inflexin sealada en el
perodo analizado en el sentido de apuntar a la no internacin y a la desinternacin.
Los nios/as y adolescentes atendidos bajo esta modalidad (Tiempo Completo) se
mantienen numricamente estables con relacin a los atendidos en servicios de
enclave comunitario y en su contexto familiar (Tiempo Parcial y Atencin en la
Comunidad). En Tiempo Parcial, el nmero de cobertura de la atencin en los
hogares diurnos del Instituto, aumenta en forma considerable.
32
Cuadro 1. Evolucin de la cobertura

Modalidad
de atencin
Tiempo
Completo
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
3.151
3.227
3.177
2.726
2.665
2.714
3.243
3.419
3.165
3.212
3.611
3.063
3.021
2.913
2.989
En Conflicto
con la Ley
113
134
169
222
369
434
474
470
536
662
636
358
325
291
253
Alternativa
Familiar
1.245
1.306
1.326
1.299
1.342
1.399
1.467
1.063
1.211
1.276
1.778
1.488
1.433
1.357
1.343
Tiempo Parcial
aproximado
2.434
4.067
10.605
9.402
11.787
14.692
15.409
16.110
16.178
15259
16.076
17.087
17.055
17.165
17.540
7.452
9.408
11.469
15.384
18.155
18.974
19.086
25.164
35.632
34.271
35.650
38.696
6.852
7.300
6.692
1.093
1.439
2.447
2.990
3.991
3.592
3.500
3.467
3.105
3.197
3.239
3.180
CAIF
aproximado
Atencin a la
Comunidad
Total
13.795 16.034 21.969 22.194 27.010 33.155 38.967 43.208 43.656 42.995 50.732 60.733 59.302 60.615 64.001
Fuente: SIPI.
Los datos corresponden al mes de Julio de cada ao, con excepcin del ao 2008 que corresponden a marzo.
33
A partir de julio de 1997 se incrementa la poblacin en Conflicto con la Ley, debido

a la incorporacin del Programa de Libertad Asistida.
Asimismo se confirma la preeminencia de la estrategia que desarrolla el Plan CAIF.
Crece su cobertura de forma sostenida y exponencial en todo el perodo y supera a
la de las otras respuestas dirigidas al nio/a y su contexto familiar.
Por otra parte, la respuesta de Alternativa Familiar, pese a haber sido jerarquizada
y planteada su ampliacin como alternativa a la internacin, en todas las etapas del
perodo analizado, mantiene la misma cobertura y adems representa, en trminos
absolutos y relativos, un pequeo sector de la poblacin atendida por el Instituto.
Respecto de los adolescentes en conflicto con la ley se observa un crecimiento que,
segn la fuente de informacin (SIPI), se corresponde con el surgimiento de
medidas alternativas a la privacin de libertad, aunque tambin es posible
interpretarlo como un efecto de la crisis econmica que caracteriz al pas en el ao
2002, con sus consecuencias en aos subsiguientes, ya que es en ese momento en
que se observa su crecimiento. Luego sobreviene un decrecimiento que representa
casi un 50 % del total. Asimismo se constata que esta categora representa menos
del 0,4% del total de la poblacin atendida por el actual INAU.
Finalmente, en trminos generales, se muestra el aumento sostenido en la
poblacin atendida en tanto cobertura del Instituto.
34
5. Conclusiones
1. Las caractersticas socio-demogrficas del Uruguay revelan un pas con bajo

nmero de nios, nias y adolescentes, en los que se concentran los mayores
niveles de pobreza. Esto fundamenta la prioridad en la atencin a este sector
de la poblacin.
2. Las polticas sociales, y en este contexto las de infancia, se han diseado en
funcin de una concepcin de familia tradicional nuclear que no ha
acompasado los cambios producidos en este grupo humano.
3. Las polticas de infancia desarrolladas por el INAU, con algunas variaciones en
su matriz, formato y/o dispositivos utilizados, responden a un modelo de
proteccin de los sectores pobres de la sociedad, de carcter bsicamente
residual/asistencial que ha convivido con los modelos universales y
corporativos tradicionales.
4. La creacin del MIDES, la ubicacin del INAU en este marco institucional y lo
propuesto por el Plan de Equidad, constituyen un nuevo escenario que abre
interrogantes acerca de una oportunidad de cambio en la matriz de las
polticas desarrolladas histricamente por el INAU.
5. El INAU, en las diferentes etapas analizadas, es considerado el rgano rector
de las polticas de infancia. El carcter sectorial de las polticas sociales y el
modelo de proteccin bsicamente residual, interpela la pertinencia de este rol
asignado.
6. El perodo analizado en todas sus fases, con independencia de la matriz en que
se sustentan, apela a que las polticas de infancia del INAU constituyan
polticas de Estado, sin explicitar sus requerimientos. La reiteracin de este
planteo durante ms de una dcada es indicador de fragilidades no
identificadas en la propuesta.
7. La Convencin Internacional de los Derechos del Nio implica una inflexin en
la matriz que orienta las acciones del INAU, al introducir un nuevo marco
doctrinario que incorpora una concepcin de nio y adolescente como sujeto
de derechos que supera la distincin entre nio y menor, producto del
paradigma de la situacin irregular que imperaba hasta el momento.
8. La Convencin reconoce al nio como ciudadano y todos los derechos para
todos los nios, en un escenario de polticas estatales que transfieren la
responsabilidad del Estado a la familia y a la sociedad civil, y en un contexto
social de crisis caracterizado por el empobrecimiento y la agudizacin de la
fragmentacin social, lo que condiciona su efectiva operacionalizacin.
9. En su conjunto, con diferentes nfasis, el perodo analizado pone en evidencia
una lnea de continuidad en el sentido de orientarse a profundizar, a nivel
conceptual y operativo, el paradigma de la proteccin integral en que se
sustenta la Convencin.
10. El enfoque de las polticas del INAU, en el perodo objeto de estudio han
oscilado, en sus diferentes etapas, entre enfatizar su componente social o el
educativo sin una explicitacin conceptual de estas categoras.
35
11. A nivel de las estrategias desarrolladas, con el retorno al rgimen democrtico

en el pas se produce un cambio del modelo centrado en la internacin con
base en la doctrina de la situacin irregular, y se profundizan estrategias
orientadas a abordar al nio/a y adolescente en su contexto familiar y
comunitario, que se consolida con el cambio de paradigma que impone
posteriormente la Convencin.
12. En el perodo analizado no se registran rupturas en los modelos tradicionales
de atencin -internados, hogares remunerados alternativos a la familia
biolgica, adopcin- sino revisiones conceptuales y consecuentemente
estratgicas que han acompasado, aunque con rezago, las transformaciones
doctrinarias y de la realidad social.
13. Las respuestas alternativas a la internacin, desde diferentes marcos
conceptuales, se han orientado a estrategias de sustitucin de la familia de
origen por contextos familiares o modelos de internacin bajo el formato de
hogares que apuntan a la desinstitucionalizacin.
14. Las estrategias diseadas desde diferentes matrices de polticas sociales y con
diferentes grados de explicitacin, apuntan a la no internacin, la
desinternacin y la desinstitucionalizacin desde un modelo de proteccin de la
familia que no fue acompasado por dispositivos suficientes del INAU, acordes
con el escenario socioeconmico de agudizacin de los procesos de
empobrecimiento y fragmentacin social.
15. En la actualidad se enfatizan las estrategias descentralizadas, intersectoriales
y en el territorio, como expresin de las indicaciones de polticas establecidas
por el Cdigo de la Niez y Adolescencia y en consonancia con lo pautado por
la CIDN, que apuntan a profundizar la efectivizacin de derechos.
16. El Plan CAIF es una lnea de accin que se consolida, lo que implica jerarquizar
a la primera infancia a partir de su atencin en el marco de una estrategia
multisectorial, territorial y focalizada, de carcter preventivo y promocional
que incluye la articulacin gubernamental-no gubernamental y contempla al
nio/a y su entorno familiar.
17. La atencin de nios, nias y adolescentes en situacin de calle, constituye
una estrategia sostenida y jerarquizada, como respuesta a una problemtica
de carcter estructural que emerge en el perodo analizado, desarrollada en
articulacin con ONG.
18. En las propuestas analizadas se observan redefiniciones en el abordaje de los
adolescentes que presentan problemas con la ley penal, en concordancia con
los avances doctrinarios y legislativos, lo que indica las dificultades para lograr
avances sustentables en la atencin de esta problemtica.
19. En al anlisis de las propuestas de todo el perodo analizado se observa como
carencia a resaltar, la ausencia de la consideracin especfica de la dimensin
de gnero.
20. A partir de 1995, en el contexto del proceso de Reforma del Estado, con
diferentes nfasis, el INAU desarrolla y profundiza una poltica de transferencia
de recursos a ONG, mediante un proceso de tercerizacin de los servicios que
atiende ms del 80 por ciento de la poblacin objetivo del organismo.
21. La incorporacin de la Planificacin Estratgica, de dispositivos de evaluacin y
control de calidad, sumado a la implementacin y desarrollo de un sistema de
36
informacin se consolida y profundiza en todo el perodo, fundamentalmente a

partir de 1995.
22. Se observa la incorporacin sostenida en las lneas de accin de estrategias de
carcter comunicacional, dirigidas tanto a la transformacin de la imagen del
INAU, como a la de nio, nia y adolescente, con el objetivo de generar un
cambio cultural ante la temtica.
23. El INAU incluye entre sus estrategias un servicio de formacin especializado, el
Centro de Formacin y Estudios, dirigido a la capacitacin de los funcionarios
del sistema y a la formacin de Educadores Sociales de nivel terciario, lo que
constituye una fortaleza del Instituto, aunque la fragilidad radica en que este
Centro no se ha contextualizado en el marco de una poltica global de recursos
humanos.
24. La estadstica acerca de la cobertura de atencin a la poblacin del INAU,
denota la profundizacin sostenida de una poltica de no internacin, y
concomitantemente la ampliacin en estrategias de tiempo parcial,
fundamentalmente en la primera infancia a travs del Plan CAIF.
37
6. Desafos
1. Definir el lugar de la infancia, adolescencia y juventud en el marco de un

modelo de pas, como horizonte y contexto de las polticas de infancia, que las
oriente y garantice la disminucin de la brecha entre los derechos formalmente
reconocidos y su efectiva consagracin.
2. Disear polticas que reconozcan la diversidad de arreglos familiares, que
aborden tanto
los aspectos materiales como simblicos de sus
transformaciones.
3. Considerar en el diseo de las polticas institucionales la articulacin de los
derechos individuales al interior de las familias, generando respuestas
integrales que contemplen tanto a la personas como al grupo familiar en su
conjunto.
4. Incluir la dimensin de gnero a nivel de polticas, planes, programas,
proyectos y estrategias, de modo de garantizar la equidad en este campo de
intervencin estatal.
5. Profundizar los procesos de descentralizacin, territorializacin como forma de
desburocratizar las intervenciones, acercar los servicios a la poblacin objetivo
y generar espacios de participacin y construccin de ciudadana.
6. Dado el diseo sectorial de las polticas sociales, profundizar la articulacin
interinstitucional como estrategia hacia una poltica de infancia de carcter
integral que posibilite transversalizar a las polticas sectoriales.
7. En el marco de la actual propuesta de reforma del Estado, incorporar al debate
de las polticas de infancia la consideracin de:
la
adecuada
ecuacin
en
la
articulacin
gubernamental/no
gubernamental, en consideracin de que el financiamiento proviene
fundamentalmente del Estado, lo que implica particulares desafos
respecto de las modalidades de regulacin que requiere esta
articulacin;
el mbito de competencia especfico del rol rector asignado al INAU y

su pertinencia, dado la dispersin en diferentes dispositivos del aparato
estatal de las polticas dirigidas a la infancia;
la institucionalidad requerida para el diseo de una poltica de Estado.
8. Definir parmetros de eficacia y eficiencia, en aspectos cuanti y cualitativos,

desarrollar procesos de evaluacin permanente, a los efectos de aportar
insumos que orienten la rectificacin o ratificacin de los cursos de accin, as
como a los procesos de innovacin, y que den transparencia de la gestin.
9. Promover y profundizar los debates tericos sobre las diversas temticas que
comprende el campo de la infancia con base en la experiencia acumulada, que
aporte a la generacin de conocimientos y su socializacin, a fin de superar
una perspectiva centrada en aspectos instrumentales y operativos.
10. Un desafo particular remite al abordaje de los adolescentes en conflicto con la
ley, que pese a constituir en trminos relativos y desde el punto de vista
cuantitativo un sector reducido de la poblacin atendida, afecta a la institucin
38
en su conjunto, sin que se logre consolidar una estrategia dirigida a este

sector de la poblacin a lo largo del perodo analizado.
11. Promover y profundizar la multidisciplinariedad como forma de flexibilizar las
fronteras disciplinarias y posibilitar una mejor aproximacin y comprensin de
la complejidad de la realidad social.
12. Profundizar la perspectiva multisectorial y multidisciplinaria que se viene
desarrollando, en el abordaje de las nuevas problemticas sociales y/o nuevas
manifestaciones de antiguos problemas sociales que comienzan a adquirir
centralidad en este campo, como la violencia y las adicciones, entre otros.
13. Profundizar la articulacin de los diferentes componentes al interior del INAU a
nivel nacional.
14. Disear polticas de recursos humanos que acompasen las transformaciones,
tanto del aparato estatal y su impacto en el INAU como de los objetos y
sujetos de intervencin, con nfasis en la generacin de oportunidades e
incentivos para la formacin continua.
39
7. Bibliografa
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Filgueira, Carlos - Filgueira, Fernando. El largo adis al pas modelo, Ed. Arca,
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Polticas de inclusin social. Anlisis y propuestas. Comp. Fassler Clara, Red de
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en cambio en un mundo en cambio. Comp. Fassler, Clara, Red de Gnero y Familia,
Ed. Trilce, Uruguay, 2006.
Una genealoga de la familia uruguaya: familia y modernizacin en el Uruguay del
900. De Martino, Mnica, Revista Fronteras No.1, DTS, FCS-Udelar, 1995.
Universalismo, ciudadana y Estado en la poltica social latinoamericana.
Andrenacci, Luciano y Repetto, Fabin. Curso de Gerencia Social: Las polticas
sociales como gestin pblica del riesgo social: alternativas y desafos, INDESCIESU-BID, 2006.
Documentos del INAU
Informe de los Responsables de Polticas Pblicas sobre situacin de la infancia y
estrategias de accin en Amrica Latina-Uruguay-INAME, 1990.
Presupuesto Quinquenal 1995-1999.
40
Presupuesto Quinquenal 2000-2004.

INAME a los 10 aos de la CIDN. Evaluacin de una Gestin-Retrospectiva y
Proyecciones, 1995-1999.
Documento de trabajo Perspectivas del INAME para el perodo 2002-2003.
Resumen de Gestin 2004.
Propuesta Educativa Social. Construyendo juntos el futuro del INAU - Directorio del
INAU, 2005.
Plan Estratgico INAU 2005-2007.
INAU. Presentacin Institucional 2007.
Memoria Anual 2007.
Lineamientos estratgicos para el 2005-2008.
Lineamientos 2009, INAU-DIRECTORIO.
Otros documentos
Gua Metodolgica de Planificacin Estratgica - Comit Ejecutivo para la Reforma
del Estado. Marzo-2005.
Plan de Equidad Ministerio de Desarrollo Social, MIDES.
41

García, S. - Cambios y Continuidades en Las Políticas de Infancia en El INAU

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PROTECCIN ESPECIAL EN EL CAMPO DE LA

Cambios y continuidades en las polticas de infancia

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El presente documento ha sido elaborado como uno de los insumos

Comit de Coordinacin Estratgica de Infancia y Adolescencia

Cuadernos de la ENIA Polticas de proteccin especial

ACERCA DE LAS POLTICAS SOCIALES ................................................. 5

ACERCA DE LAS POLTICAS DE INFANCIA EN EL URUGUAY ................. 8

ACERCA DE LAS POLTICAS INSTITUCIONALES ................................. 11

ANLISIS DEL PERODO 1990 - 2008...................................................... 12

1990 -1995 .................................................................................. 12

2005 a julio de 2008...................................................................... 23

Anlisis estadstico del perodo considerado....................................... 32

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Cuadernos de la ENIA Polticas de proteccin especial

2. Acerca de las polticas sociales

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grandes modalidades que en la prctica tienen efectos combinados: la poltica del

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3. Acerca de las polticas de infancia en el Uruguay

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sociales del lugar y objetivo de la filantropa y la caridad pblica. (Donzelot, A

Reconocimiento del nio/a como sujeto de derechos y no objeto de

Todo lo que es reconocido como derechos de los nios es obligacin de las

Un contexto de poltica pblica que habilite acciones sustentables que

Todos los derechos para todos los nios.

Derechos y responsabilidades del nio segn la etapa de su desarrollo fsico

La CIDN se funda en cuatro principios que posibilitan interpretarla, orientar el

No discriminacin (art. 2): respeto a los derechos consagrados en la

Supervivencia y desarrollo (art. 6): derecho a la vida, a condiciones

Participacin (art. 12): derecho a expresar su opinin en asuntos que lo

En sntesis, la Convencin considera al nio como sujeto de derechos

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Desde el punto de vista de la familia, el Prembulo de la Convencin destaca su

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4. Acerca de las polticas institucionales

Para identificar cambios y continuidades en las polticas de infancia, es necesario

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Anlisis del perodo 1990 - 2008

Orientacin de las polticas

El Informe de los Responsables de Polticas Pblicas sobre situacin de la infancia y

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de infancia desde el paradigma de la situacin irregular, se ubica al marco

Sujeto de las polticas

Prioriza como sujeto de las polticas a:

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Las propuestas en esta etapa tienen como principales objetivos: disminuir el

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