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Banco Interamericano de Desarrollo

Ms all de las fronteras


El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Progreso
econmico
y social en
Amrica Latina

Informe 2002

Informe 2002
Progreso econmico y social en Amrica Latina

Ms all de las fronteras


El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Banco Interamericano de Desarrollo


Washington, D.C.

RECONOCIMIENTOS
La preparacin de este informe es responsabilidad del Departamento de Investigaciones, bajo la direccin de
Guillermo Calvo, y del Departamento de Integracin y Programas Regionales, bajo la direccin de Nohra Rey
de Marulanda.
Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto Stein, con la colaboracin de Mauricio Olivera, coordinaron el equipo interdepartamental a cargo de esta edicin.
Los principales autores son los siguientes:
Captulo
Captulo
Captulo
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Captulo
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Captulo
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10:
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12:

Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto Stein


Robert Devlin y Antoni Estevadeordal
Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Marcos Jank
Roberto Echandi y Carolyn Robert
Arturo Galindo, Alejandro Micco y Csar Serra
Alberto Barreix, John Strong y Juan Jos Taccone
Jos Luis Machinea y Josefina Monteagudo
Eduardo Fernndez-Arias, Ugo Panizza y Ernesto Stein
Ernesto Stein y Ugo Panizza
Ernesto Stein, Christian Daude, Eduardo Levy Yeyati y Stephen Meardon
Ernesto Lpez-Cordova y Mauricio Mesquita Moreira
Suzanne Duryea y Raymond Robertson con Werner Hernani

Otras personas que contribuyeron en los captulos son Manuel Agosin, Alberto Barreix, Mario
Berrios, Csar Caldern, Alberto Chong, Daniel Chudnovsky, Andrew Crawley, Edgardo Demaestri, Kenroy
Andrew Dowers, Ramn Espinasa, Paolo Giordano, Jaime Granados, Jeremy Harris, Peter Kalil, Andrs
Lpez, Stephen Meardon, Alejandro Micco, Eric Miller, Josefina Monteagudo, Guillermo Ordez, Magdalena Pardo, Andrew Powell, Fernando Puga, Fernando Quevedo, Ennio Rodrguez, Ricardo Rozenberg, Gilles
St. Paul, Matthew Shearer, Kim Staking, Kati Suominen, Gustavo Svarzman, Luiz Villela, Masakazu Watanuki. Eduardo Lora aport comentarios, sugerencias y consejos de gran ayuda. El Captulo 11 se benefici de
datos provenientes del Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Brasil, y del Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), Mxico.
Se agradece tambin al personal del Banco que particip en los seminarios internos de discusin
sobre los documentos de trabajo base para este informe, y a aquellos que hicieron comentarios en el proceso de revisin del mismo.
Los asistentes de investigacin fueron Lucio Castro, David Colin, Megan Dooley, Rosa Finch, Ian
Fuchsloch, Virgilio Galdo, Reuben Kline, Josefina Posadas, Alejandro Riao y Ricardo Vera.
La edicin y el diseo fueron responsabilidad de la Seccin de Informacin Pblica y Publicaciones
del BID. Madison Boeker y John Dunn Smith tambin brindaron apoyo editorial. Mara de la Paz Covarrubias y Martha Skinner brindaron asistencia administrativa.
Las opiniones expresadas en este libro son responsabilidad de sus autores y no necesariamente
reflejan los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo o de su Directorio Ejecutivo.
Ms all de las fronteras:
El nuevo regionalismo en Amrica Latina
Banco Interamericano de Desarrollo, 2002
Esta publicacin puede solicitarse a:
IDB Bookstore
1300 New York Avenue, NW
Washington, DC 20577
Estados Unidos de Amrica
Tel. (202) 623-1753, Fax (202) 623-1709, 1-877-782-7432
idb-books@iadb.org
www.iadb.org/pub
ISBN: 1-931003-24-6
ISSN: 0253-6013

INFORME 2002

PREFACIO
Desde la independencia, la integracin regional ha surgido repetidas veces de una forma u otra
en las agendas de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Las iniciativas han variado en sus objetivos: desde ambiciosas uniones polticas hasta simples acuerdos de libre comercio de bienes. Sin
embargo, aunque los esfuerzos para unirnos con los vecinos parecen ser una caracterstica definitoria de nuestra historia, la meta nos ha sido esquiva. Una y otra vez, las iniciativas regionales
han fracasado a causa de factores tales como conflictos polticos y militares, la distribucin desigual de los beneficios entre los socios, un diseo e implementacin inadecuados, la inestabilidad
y las crisis macroeconmicas, o los obstculos de la naturaleza.
Despus del decepcionante desempeo de las primeras iniciativas de integracin econmica de posguerra, el casi colapso del comercio regional durante la crisis de los ochenta y el paso
a una estrategia de desarrollo basada en la economa de mercado, la integracin econmica
regional pareca haberse convertido en una reliquia del pasado. No obstante, para sorpresa de
muchos, las propuestas de integracin regional reaparecieron en los noventa, en formas nuevas y
ms robustas.
El regionalismo de los noventa surgi como un componente integral del proceso de reforma estructural en Amrica Latina y el Caribe, como complemento y refuerzo de las polticas de
modernizacin seguidas unilateralmente, o adoptadas como parte de la participacin de la regin
en la liberalizacin multilateral a partir de la Ronda Uruguay. Las reformas estructurales han cambiado la cara de la poltica de desarrollo y las iniciativas regionales diseadas para apoyarla. En
realidad, la integracin regional de los noventa se ha diferenciado de un modo tan drstico de la
primera experiencia de posguerra, que algunos analistas han acuado la expresin nuevo regionalismo para referirse a ella.
El nuevo regionalismo aparece como resultado de condiciones ms favorables en diferentes frentes. La mayor apertura externa y el mayor nfasis en el mercado han generado nuevas
oportunidades de comercio e inversin con el mundo y han brindado incentivos para adoptar nuevos enfoques regionales en las relaciones comerciales. La mejor gestin macroeconmica ha hecho
que nuestras economas sean ms resistentes. La democracia ha fomentado la participacin social,
pacificado las fronteras y aumentado la disposicin a cooperar e integrarse con otros pases, incluyendo las democracias industrializadas del norte que tambin, cada vez ms, estn buscando
socios regionales en el sur. Mientras tanto, el lanzamiento en Doha de nuevas negociaciones de la
OMC es una indicacin de que las iniciativas regionales estarn acompaadas de reglas multilaterales ms firmes. En este nuevo escenario, la integracin regional puede crear un ambiente que
permita profundizar las reformas de liberalizacin, alentando la transformacion productiva y fortaleciendo la cooperacin, lo que puede generar de forma ms rpida beneficios netos para todos.
Durante la dcada de los noventa, la integracin regional ha progresado en varios frentes. El acceso de bienes en los mercados subregionales se ha liberalizado sustancialmente. La cooperacin funcional en reas como la infraestructura regional, la seguridad y la proteccin de la

INFORME 2002

democracia no tiene precedentes histricos. Ms an, la integracin regional y la cooperacin econmica con pases industrializados del norte algo polticamente inconcebible hace apenas 15
aos estn ahora avanzando en mltiples frentes que abarcan los principales mercados regionales del mundo.
Sin embargo, quedan an muchos desafos. Las iniciativas paralelas para profundizar la
integracin en las subregiones, ampliar su alcance para incluir la integracin con pases industrializados y vincular esto con las sinergias potenciales de las negociaciones multilaterales en Ginebra plantean importantes cuestiones estratgicas para nuestros pases y sus potenciales socios
industrializados. Aquellos acuerdos subregionales que cuenten con el liderazgo poltico y la relevancia econmica necesarios deberan redoblar los esfuerzos para avanzar en sus objetivos de
mercado comn; o en ausencia de estas condiciones considerar alternativas ms limitadas pero
tambin valiosas, como preservar y perfeccionar las reas de libre comercio. Al mismo tiempo, la
regin debera explotar plenamente las nuevas oportunidades para apoyar la reforma estructural
y el desarrollo, integrndose con las regiones industrializadas ms importantes, as como con el
mundo entero bajo el paraguas de la Agenda de Desarrollo de Doha. En la bsqueda de estas
metas, los pases deben tener en cuenta la creciente demanda de participacin de la sociedad civil,
y desarrollar mecanismos para asegurar que los frutos del regionalismo y de la globalizacin sean
distribuidos de un modo ms equitativo. Mientras tanto, los pases industrializados tienen la responsabilidad de brindar acceso al mercado a sectores sumamente protegidos donde la regin
tiene una ventaja comparativa, facilitar acuerdos sostenibles apoyando el fortalecimiento de la
capacidad institucional en reas relacionadas con el comercio y otorgar especial atencin a los
problemas especficos de las economas pequeas en la liberalizacin regional y multilateral.
Desde su fundacin, el Banco Interamericano de Desarrollo ha sido, en palabras de su primer presidente Felipe Herrera, el Banco de la Integracin. Esa vocacin se ha mantenido intacta hasta el da de hoy. Se expresa en la Estrategia Corporativa del Banco, donde la integracin
regional es uno de los cuatro pilares centrales de la Institucin (junto con la Competitividad, la
Modernizacin del Estado y el Desarrollo Social) para alcanzar las metas de crecimiento econmico y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. Claramente, el nuevo regionalismo puede contribuir al objetivo ltimo del desarrollo. La edicin 2002 de Progreso econmico y
social es un intento de contribuir a este propsito, examinando algunos de los avances y las dificultades del proceso y proponiendo una agenda futura sobre la base de los desarrollos prometedores de la dcada del noventa. Sin pretensiones de que sea la ltima palabra en un tema que
genera mucho debate, este Informe debera ayudar a todos a comprender mejor el estado de la
integracin regional en Amrica Latina y el Caribe, e incentivarlos a pensar en las futuras orientaciones de las polticas.
Enrique V. Iglesias
Presidente
Banco Interamericano de Desarrollo

INFORME 2002

NDICE
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .iii
Estructura del Informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .vi
Captulo 1.
Integracin regional: resumen y agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
PARTE I
Dimensiones de la integracin regional
Captulo 2.
El nuevo regionalismo en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
Captulo 3.
Acceso a mercados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67
Captulo 4.
Instituciones regionales y mecanismos de solucin de controversias . . . . .95
Captulo 5.
Integracin financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111
Captulo 6.
Infraestructura regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137
PARTE II
Coordinacin macroeconmica
Captulo 7.
Coordinacin macroeconmica en la regin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161
Captulo 8.
Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarios . . . . . . . . . . . . . . . . . .187
Captulo 9.
Uniones monetarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207
PARTE III
Efectos de la integracin regional
Captulo 10. Integracin regional e inversin extranjera directa . . . . . . . . . . . . . . .241
Captulo 11. Integracin regional y productividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265
Captulo 12. Integracin regional y desigualdad salarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .293

INFORME 2002

ESTRUCTURA

DEL INFORME

El Informe Progreso econmico y social 2002 comienza con un resumen y una agenda de
temas y actividades relacionados con la integracin regional en Amrica Latina y el Caribe (Captulo 1). Cul es la situacin actual y hacia dnde va la regin? El foco se ubica en la interaccin
entre los proyectos actuales de integracin subregional, el nuevo programa de negociaciones
comerciales multilaterales lanzado en Doha, las iniciativas norte-sur como el rea de Libre
Comercio de las Amricas (ALCA) y los acuerdos interregionales con la Unin Europea y Asia.
El resto del libro se divide en tres partes.
La primera parte est dedicada a las diferentes dimensiones de la integracin
regional. En el Captulo 2 se analizan los mritos, objetivos e instrumentos de lo que se ha dado
en llamar nuevo regionalismo en Amrica Latina en los aos noventa. Si bien los temas conexos
de la integracin del comercio y el acceso a los mercados han captado gran parte de la atencin
(Captulo 3), se examinan tambin otras dimensiones que podran ser igualmente importantes: los
mecanismos institucionales que se requieren para el funcionamiento fluido de los acuerdos de integracin regional (Captulo 4), la integracin financiera (Captulo 5) y la integracin de la infraestructura fsica (Captulo 6). En cada captulo se hace hincapi en los principales efectos de la
integracin en cada una de esas esferas, analizndose cunto se ha logrado y qu queda por
hacer.
La segunda parte trata sobre importantes aspectos de la coordinacin macroeconmica. En el Captulo 7 se examinan los costos y los beneficios de los diferentes tipos de coordinacin macroeconmica, los obstculos que la dificultan y las experiencias de coordinacin en
Amrica Latina. Luego se aborda con ms detalle una clase particular de coordinacin que merece especial atencin: la de las polticas cambiarias y monetarias. En el Captulo 8 se plantean los
problemas que podran presentarse cuando los pases con acuerdos comerciales tienen desacuerdos cambiarios, y en el Captulo 9 se describe la forma ms profunda posible de coordinacin de
tipos de cambio: la creacin de uniones monetarias.
En la tercera parte se analizan los efectos de la integracin regional en distintas
esferas: la inversin extranjera directa (Captulo 10), la productividad (Captulo 11) y la desigualdad (Captulo 12). En los tres captulos se procura determinar si los diferentes tipos de acuerdos
de integracin regional (norte-sur, sur-sur) tienen efectos tambin diferentes. En general, hemos tratado de aprender de las experiencias de los pases de Amrica Latina y otras regiones que puedan ayudarnos a comprender las consecuencias potenciales de los acuerdos de integracin
regional con pases industrializados. Estos acuerdos entre ellos el ALCA han cobrado cada vez
ms importancia en Amrica Latina y sin duda desempearn una funcin crucial en el futuro de
la regin.

Captulo

INTEGRACIN

REGIONAL:

RESUMEN Y AGENDA

La dcada de los noventa fue testigo de un resurgimiento del inters por la integracin regional en todo
el mundo. Europa, que haba avanzado en forma continua hacia la integracin regional durante la posguerra, comenz la dcada implementando un ambicioso
mercado nico (a travs del Acta nica Europea) y la
cerr con el lanzamiento del euro. Amrica del Norte
inici un rea de libre comercio de cobertura muy
amplia con la creacin del Tratado de Libre Comercio
de Amrica del Norte (TLCAN), que utiliz como
modelo al rea de libre comercio entre Estados Unidos
y Canad de fines de los aos ochenta. Los pases del
Sudeste Asitico fueron ms all de su larga tradicin
de cooperacin regional, expandiendo la Asociacin
de Pases del Sudeste Asitico (ASEAN) y convirtindola en un rea de libre comercio. En frica se han
creado cerca de 15 acuerdos de integracin regional
(AIR), en su mayora nuevos. Y en Amrica Latina y el
Caribe han surgido cerca de 30 acuerdos comerciales
regionales desde 1990.
Asimismo, a medida que avanz la dcada
aumentaron las iniciativas de integracin regional que
apuntaban a vincular economas desarrolladas con
pases en desarrollo. Amrica Latina es un buen ejemplo de esta tendencia. La incorporacin de Mxico al
TLCAN marc el comienzo de los esfuerzos por negociar en la regin reas de libre comercio recproco con
mercados industrializados. El lanzamiento del proceso
del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) a
fines de 1994 busca vincular a la regin con Estados
Unidos y Canad a travs de la creacin del rea de
libre comercio ms grande del mundo para 2005. Al

mismo tiempo, dos pases han firmado acuerdos de


libre comercio bilaterales con Canad y se est llevando a cabo una serie de negociaciones con este pas y
Estados Unidos. Entre tanto, Chile y Mxico han firmado acuerdos de libre comercio con la Unin Europea (UE); estos dos pases ms Per participan
tambin en el Foro de Cooperacin Econmica AsiaPacfico (APEC), que involucra a la mayor parte del
Sudeste Asitico, Japn, Australia, Nueva Zelanda y
Amrica del Norte; y hay an otros acuerdos en distintas etapas de negociacin.
Por qu el resurgimiento de la integracin
regional? Hay muchas razones, pero el motivo principal parece ser la bsqueda de herramientas de poltica
adicionales que permitan lograr una insercin exitosa
de los pases en una economa mundial cada vez ms
globalizada y competitiva. Hay muchos datos que
sugieren que los pases exitosos han implementado
polticas capaces de encauzar de manera proactiva las
fuerzas de la globalizacin para lograr el crecimiento
y el desarrollo econmicos, mientras que aquellos pases que se distancian de estas fuerzas se quedan atrs.
En realidad, las iniciativas de integracin regional
representan un tercer nivel de reforma de poltica
comercial, llevada a cabo como parte del proceso de
reforma estructural que se produjo desde mediados de
los ochenta, que apunta a complementar y reforzar la
liberalizacin unilateral y multilateral. Vista de este
modo, la integracin regional es una parte integral del
proceso mismo de reforma estructural.
El proceso tambin ha generado desafos. La
dimensin regional se ha ido transformando en un

CAPTULO

componente ms importante dentro del paquete global


de polticas nacionales, y cada vez es ms lo que est
en juego. Durante la dcada de los noventa, el comercio creci de un modo significativo entre socios regionales, creando en muchos casos interdependencias
econmicas entre pases vecinos por primera vez en la
historia moderna. Sin embargo, una serie de acuerdos
particularmente en Amrica del Sur han enfrentado
dificultades, pues se han visto afectados por la volatilidad de los flujos de capitales, la inestabilidad macroeconmica, la incertidumbre poltica y la prdida del
impulso, e incluso el debilitamiento, de los compromisos regionales. Los problemas econmicos en un pas
ahora se transmiten de forma ms rpida a otros pases de la regin, no solo a travs del contagio financiero, sino tambin a travs de shocks comerciales en
economas vecinas. Es claro que la etapa ms sencilla
de la integracin ya pas; las subregiones necesitarn
un liderazgo poltico renovado y un redoblamiento de
los esfuerzos si quieren alcanzar sus objetivos profundos de un mercado comn.
Es ms, por encima de todos los procesos de
integracin regional actuales est presente la realidad
de un proceso exitoso del ALCA, cuyas negociaciones
cubren una vasta y compleja agenda comercial que se
halla ahora en su intensa ronda final hacia 2005. Una
cuestin fundamental es cmo los pases articularn
sus negociaciones en el ALCA con sus importantes
objetivos estratgicos subregionales, negociaciones
con Europa y la negociacin de la Agenda de Desarrollo Doha en Ginebra, cuya finalizacin tambin
est programada para 2005. Entre los muchos acuerdos existentes, cules tendrn suficiente importancia
econmica y poltica para coexistir con el ALCA? Otro
tema complejo es cmo movilizarn los pases la capacidad y los conocimientos tcnicos para participar eficazmente y de manera estratgica en tantas
negociaciones simultneas, y para implementar sus
resultados. Estas son cuestiones de enorme importancia, porque los resultados de las negociaciones en
todos estos frentes regularn el grueso del comercio
exterior y la inversin de los pases involucrados en las
prximas dcadas.
La importancia de estos acuerdos y de futuras
negociaciones no ha pasado desapercibida para el
sector privado y la sociedad civil, que quieren ser
escuchados en estos procesos de negociacin que cla-

ramente los afectan. Esta demanda democrtica exigir el desarrollo de canales de comunicacin que permitan la participacin de la sociedad civil, pero que al
mismo tiempo protejan a los responsables de formular
polticas de la captura por parte de los grupos de
inters. La persistencia en la liberacin econmica a
travs de la integracin regional para no mencionar
la apertura unilateral o multilateral requerir ms que
nunca la construccin de un consenso interno, en particular en el contexto actual en el cual las reformas
liberalizadoras estn siendo cuestionadas por diferentes sectores de la poblacin.
Uno de los beneficios potenciales de los
acuerdos norte-sur como el ALCA es que pueden servir como ancla para los pases miembros en vas de
desarrollo, ya que la unin con socios industrializados
otorga credibilidad a los compromisos regionales y
promueve el cambio estructural a travs de compromisos comerciales y de inversin. El TLCAN ha brindado
hasta cierto punto este tipo de paraguas a Mxico en
momentos difciles en el hemisferio; el ALCA y acuerdos de amplio alcance con la UE aumentan las posibilidades de que este beneficio se extienda al resto de la
regin.
La oportunidad de construir un ALCA ambicioso no debe perderse. La reciente aprobacin de la
autoridad de promocin del comercio por parte del
congreso estadounidense, aunque lejos de ser un mandato perfecto desde el punto de vista de muchos socios
comerciales de la regin, sienta las bases para poder
concluir la negociacin. Las negociaciones de un
acuerdo tan complejo entre 34 pases con perfiles econmicos muy heterogneos e intereses geopolticos
diversos sern sumamente difciles. Sin embargo, el
ALCA puede convertirse en un vehculo esencial para
consolidar las reformas y profundizar la liberalizacin, que ha sufrido cierta desaceleracin en algunos
acuerdos regionales. Asimismo, el acuerdo del ALCA
constituir un mnimo comn denominador para la
regulacin del comercio y la inversin en el hemisferio.
Para Estados Unidos y Canad ofrece una oportunidad de acceder a una mayor plataforma productiva
para que sus empresas compitan internacionalmente.
Al mismo tiempo, presenta una oportunidad de contrarrestar tendencias proteccionistas en aquellos sectores que han perdido su ventaja comparativa, pero en
los que los pases de Amrica Latina son competitivos

Integracin regional: resumen y agenda

y necesitan desesperadamente acceso a estos mercados para promover una recuperacin econmica sostenida y una reduccin de la pobreza. Y para ambas
partes se plantea el desafo de desarrollar una arquitectura institucional del ALCA que proteja los derechos
y las obligaciones de todos los pases miembros y promueva resultados equilibrados entre socios con capacidades muy diferentes.
No obstante, un avance del ALCA no debera
hacer que los pases perdieran de vista oportunidades
simultneas de estrechar relaciones comerciales con la
UE, as como buscar nuevos mercados en Asia. Adems de los beneficios que pueden derivarse de la cooperacin y los acuerdos comerciales con estas
regiones, es una forma de avanzar an ms en el proceso de regionalismo abierto, y un componente importante para progresar hacia el libre comercio mundial.
Por ltimo, la agenda de la integracin regional no puede prosperar sin un sistema multilateral
vigoroso, que regule el comercio mundial y los acuerdos regionales que cada vez ms forman parte de l.
Culminar con una Agenda de Desarrollo Doha de
cobertura amplia en Ginebra es esencial para brindar
una mejor base de sustentacin a los acuerdos subregionales y avanzar en algunas reas crticas de sus
agendas extrarregionales, incluyendo el ALCA y los
acuerdos con la UE. Pero la sinergia es un camino de
dos vas, pues los acuerdos regionales estn impulsando a su vez la liberalizacin en reas que todava
constituyen una frontera lejana para el sistema multilateral. En forma conjunta, ambos niveles de integracin
pueden servir para fortalecer la economa global y
hacerla ms prspera para todos.

UN

PANORAMA DEL NUEVO REGIONALISMO

DE LOS NOVENTA

La integracin regional es un medio para alcanzar un


fin y no un fin en s misma. Por lo tanto, sera sorprendente que la poltica regional avanzara en direccin
contraria a la estrategia de desarrollo global de un
pas determinado. La integracin regional suele
comenzar con algn tipo de acuerdo comercial y
puede expandirse progresivamente a un espectro ms
amplio de polticas econmicas de carcter colectivo,
as como de cooperacin en reas no econmicas,

evolucionando incluso hacia ciertas formas de unin


poltica.
Los niveles clsicos de integracin econmica
regional, clasificados de acuerdo con el alcance y la
profundidad de sus compromisos, son (i) una simple
rea de libre comercio de bienes en la cual las tarifas
y otras medidas fronterizas se eliminan entre los
socios; (ii) un rea de libre comercio ms ambiciosa de
segunda generacin, que liberaliza los servicios y
otros aspectos de la actividad econmica relacionados
de un modo ms directo con polticas internas, en oposicin a medidas fronterizas per se; (iii) una unin
aduanera en la que el rea de libre comercio acuerda
un arancel externo comn (AEC) y un mecanismo
regional para la recaudacin y distribucin de ingresos arancelarios; (iv) un mercado comn que libera no
slo el comercio, sino tambin los factores de produccin, incluyendo los movimientos de mano de obra; (v)
una unin monetaria que crea una moneda y un
banco central comunes, y quizs otras formas de coordinacin macroeconmica, y (vi) una comunidad o
unin econmica que abarca acuerdos colectivos en la
mayora de las reas fundamentales de la actividad
econmica. La secuencia que siguen los acuerdos
regionales en su camino hacia una integracin ms
profunda ha variado en la prctica segn el caso.
Desde su independencia, los pases de Amrica Latina han realizado muchos intentos de integrarse
tanto poltica como econmicamente. Los esfuerzos de
integracin econmica fueron especialmente fuertes en
el perodo de posguerra. Las primeras iniciativas se
centraron en el desarrollo de reas regionales de libre
comercio o mercados comunes. Estas iniciativas se
insertaron en la estrategia dominante de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) y apuntaban
a impedir el agotamiento del modelo debido a la
pequea escala de los mercados nacionales. La integracin regional presentaba la promesa de crear economas de escala a travs de la creacin de un
mercado regional ms grande. Este mercado iba a
surgir a travs de la eliminacin del arancel preferencial entre los socios, mientras se mantenan o
aumentaban las barreras a las importaciones extrarregionales. A este elemento central de la estrategia de ISI
se le una la fuerte intervencin del Estado en la actividad econmica. El enfoque fue controvertido, en parte
porque se consideraba que los altos niveles de protec-

CAPTULO

cin eran una fuente de desviacin del comercio y las


inversiones, lo que iba en detrimento del bienestar de
los pases involucrados, de terceros pases, y del sistema comercial multilateral en su conjunto. En todo caso,
despus de unos aos de xito aparente, el impulso de
los esquemas se agot y los acuerdos regionales quedaron en su mayor parte desacreditados.
Las iniciativas regionales que surgieron en los
aos noventa han sido caracterizadas como el nuevo
regionalismo. Esto se debe a que el papel de la integracin regional ha cambiado drsticamente con respecto a la experiencia de posguerra. El nuevo
regionalismo es una parte integral de un cambio de
poltica estructural general en Amrica Latina hacia
economas ms abiertas, basadas en el mercado, que
operan en un ambiente democrtico.
Cules son los motivos que estn detrs del
nuevo regionalismo? Uno de ellos es reforzar la apertura del mercado que se ha producido a nivel unilateral y multilateral. Adems, la formacin de un
mercado regional apunta tambin a crear un ambiente ms seguro y estable para que las empresas desarrollen experiencia exportadora en particular en
bienes de mayor valor agregado que por lo general
son ms intensivos en tecnologa y a ofrecer mercados alternativos para los bienes que enfrentan un fuerte proteccionismo a nivel internacional. Adems de
diversificar las exportaciones, las economas de escala, la atraccin de inversin extranjera directa (IED) y
la competencia generada por un mercado regional
creble pueden contribuir con el tiempo a aumentar la
productividad y desarrollar la competitividad internacional. Tambin se est utilizando la integracin regional como una herramienta geopoltica para fortalecer
la capacidad de negociacin internacional y para
promover la cooperacin con los pases vecinos en
busca de objetivos tales como la paz, la democracia,
la resolucin de problemas fronterizos, o el desarrollo
de proyectos conjuntos de infraestructura. A continuacin, se discutirn los avances de la regin en distintas
facetas de la integracin regional.

Apoyo a la liberalizacin comercial


La liberalizacin comercial ha sido una pieza fundamental del proceso de reforma estructural. La liberalizacin unilateral ha sido notable, especialmente

durante el perodo de 1985 a 1995, al final del cual


los pases de Amrica Latina tambin asumieron las
amplias disciplinas de la Ronda Uruguay. En lo que
respecta a la integracin regional, esta ha demostrado
ser un complemento importante para bajar los niveles
promedio de proteccin.
Uno de los resultados ms importantes de los
acuerdos regionales ha sido la eliminacin generalizada de los aranceles al comercio de bienes entre los
socios, con relativamente pocas excepciones. En efecto, los acuerdos regionales han creado un ambiente
estable para la poltica comercial basado en el principio de la reciprocidad, en el cual los pases sealan de
manera inequvoca su compromiso de liberalizacin
comercial ms all de lo que es factible o deseable a
nivel unilateral y multilateral. Al mismo tiempo, la liberalizacin regional de los noventa ha evitado algunos
de los defectos del viejo regionalismo, gracias a su
evolucin en tndem con una apertura sustancial a
nivel unilateral y multilateral. En consecuencia, el compromiso de las autoridades con la liberalizacin regional es ms creble para el sector privado que en el
pasado y los riesgos de la desviacin del comercio se
redujeron de un modo sustancial. Es ms, los compromisos de la liberalizacin regional por lo general se
han mantenido, incluso frente a problemas econmicos y de balanza de pagos.
La integracin regional no ha sido sin embargo una herramienta igualmente eficaz para la liberalizacin en otras reas ms all del comercio de bienes.
La mayora de los acuerdos afectan ms que nada al
comercio de bienes, y aquellos que han asumido disciplinas de segunda generacin (servicios, propiedad
intelectual, inversiones, etctera) con frecuencia lo han
hecho slo de manera poco profunda o con compromisos modestos. El ms avanzado en este aspecto es el
TLCAN, donde Mxico asumi compromisos muy
importantes ms all del comercio de bienes.
A medida que se han ido eliminando los
aranceles, las medidas no arancelarias se han convertido en la principal barrera para el comercio de bienes. La liberalizacin unilateral y la Ronda Uruguay
eliminaron la mayora de las restricciones cuantitativas
sobre las importaciones (tales como licencias y cuotas)
que tenan los pases de Amrica Latina. Sin embargo,
el comercio regional todava enfrenta barreras no
arancelarias tales como procedimientos aduaneros

Integracin regional: resumen y agenda

costosos, normas tcnicas y otros recargos relacionados con el comercio. Adems, existe evidencia de que
las reglas de origen demasiado restrictivas tambin
han limitado el comercio regional o han llevado a los
exportadores simplemente a no usar las preferencias
arancelarias negociadas. La armonizacin insuficiente
o la falta de reconocimiento mutuo de marcos regulatorios tambin han restringido la explotacin plena de
las oportunidades del comercio regional. El beneficio
econmico de abordar de un modo eficaz estos temas
es grande y contribuira a reforzar sustancialmente los
retornos de la liberalizacin arancelaria. Sin embargo, la economa poltica del desmantelamiento de
estos obstculos es compleja, y el progreso ha sido
limitado hasta ahora.

Formacin de uniones aduaneras


Las cuatro principales subregiones de Amrica Latina
y el Caribe (el Mercado Comn del Sur, Mercosur; la
Comunidad Andina, CA; el Mercado Comn Centroamericano, MCCA, y la Comunidad del Caribe, Caricom) han apuntado formalmente a crear mercados
comunes o comunidades. La formacin de una unin
aduanera es un paso necesario en esta direccin.
Como la unin aduanera armoniza la estructura arancelaria externa entre los socios y permite una recaudacin comn de los ingresos, las importaciones de
terceros pases pueden entrar en el mercado regional
a travs de cualquier pas y despus circular dentro del
rea de la unin aduanera sin mayores controles internos. En contraste, un rea de libre comercio (o una
unin aduanera imperfecta) debe administrar reglas
de origen (con frecuencia complejas) para regular el
acceso preferencial y evitar la triangulacin del
comercio, es decir, el incentivo para que las importaciones de terceros pases entren en el mercado regional a travs del pas socio con los aranceles ms bajos.
Las uniones aduaneras tambin permiten a los pases
miembros la posibilidad de negociar como un bloque
(ya que los aranceles a terceros de los pases miembros deben moverse en tndem), mejorando de esta
manera su poder de negociacin. Esto no sucede en
un rea de libre comercio donde cada pas mantiene
la soberana sobre la poltica arancelaria. Por el lado
de los costos, las uniones aduaneras son ms exigentes institucionalmente, incluso cuando son imperfectas.

Los pases pierden independencia en el manejo de la


poltica arancelaria y la capacidad de usarla en respuesta a shocks.
Ninguna de las subregiones de Amrica Latina est cerca de ser una verdadera unin aduanera.
Todas han acordado aranceles externos comunes
(AEC), pero estos se encuentran ya sea en desarrollo
(MCCA y Caricom) o en reformulacin (CA), o han
sufrido serias perforaciones unilaterales (Mercosur).
Las uniones aduaneras en la regin tambin han sido
permisivas en lo que respecta a la capacidad de los
miembros individuales de negociar tratados bilaterales
con terceros. Histricamente, los pases de Amrica
Latina han tenido muchos problemas para formar un
AEC, por no mencionar una unin aduanera plena, y
esto no ha cambiado con el nuevo regionalismo. Uno
de los problemas es la tensin que surge entre el pas
con el mercado ms grande cuya estructura arancelaria es tpicamente una caracterstica definitoria del
AEC y los socios ms pequeos, que favorecen aranceles ms bajos para minimizar el riesgo y el costo de
la desviacin de comercio. La dependencia fiscal de
los aranceles y los problemas de balanza de pagos
tambin han erosionado la disposicin a ceder autonoma en la poltica arancelaria. Mientras tanto, ninguna de las uniones aduaneras subregionales tiene
una frmula o estructura institucional para compartir
ingresos arancelarios.
El estado imperfecto de las uniones aduaneras
de la regin ha creado precisamente el tipo de costos
que se supone que el sistema debera eliminar. Todava existe una administracin de fronteras costosa y
que produce demoras para evitar la triangulacin del
comercio (casi la mitad del tiempo que lleva el transporte internacional de mercancas por tierra en el
Cono Sur transcurre en demoras en las fronteras).
Tambin se desperdician importantes ganancias de eficiencia en la recaudacin de ingresos arancelarios. Y
el potencial de negociar en bloque se ve limitado cuando la capacidad de hacer compromisos crebles en
bloque es erosionada por la posibilidad de acciones
unilaterales.

CAPTULO

Creacin de comercio y promocin


de transformacin econmica
La evidencia emprica hasta la fecha sugiere que en
general la liberalizacin regional de la dcada de los
noventa ha creado comercio. Cierta desviacin de
comercio es inherente a cualquier iniciativa de integracin regional. Sin embargo, esta ha sido contenida
en la mayora de los casos, porque la integracin
regional se ha producido en tndem con una liberalizacin comercial muy importante respecto de terceros
pases. En cualquier caso hay que recordar que no
toda desviacin de comercio reduce el bienestar, como
es el caso cuando dicha desviacin mejora los trminos de intercambio o cuando genera efectos dinmicos
que resultan en un aumento de la competitividad internacional.
Medidos desde el punto de vista del crecimiento del comercio, muchos de los acuerdos regionales han sido econmicamente relevantes. En efecto, las
preferencias regionales han reforzado los efectos de la
liberalizacin unilateral al permitir que mercados vecinos se descubrieran mutuamente, en particular en las
principales subregiones. Pero los acuerdos regionales
y las seales que generan en el sector privado tambin
han desatado un crecimiento comercial significativo
entre mercados distantes y poco conocidos, como en el
caso del rea de libre comercio Chile-Mxico.
En trminos de transformacin econmica, el
comercio regional tiende a estar ms concentrado en
manufacturas de mayor valor agregado en comparacin con el comercio extrarregional y tambin exhibe
una especializacin mayor a travs del comercio
intraindustrial. Por ende, el comercio regional est
contribuyendo a la diversificacin de exportaciones en
una regin que tradicionalmente dependa de la
exportacin de productos primarios. La participacin
de Mxico en el TLCAN es un buen ejemplo: su estructura de exportaciones ha evolucionado de petrleo a
maquinaria gracias a la integracin en el sistema productivo de las empresas norteamericanas.
Es de esperar que las oportunidades que brinda la creacin de un mercado regional aumenten la
productividad. Para que esto sea importante a nivel
agregado, el acuerdo regional debe afectar a una
parte importante de la actividad econmica y generar
competencia, comercio e inversin. La evidencia emp-

rica sugiere que el TLCAN ha tenido efectos significativos en la productividad en Mxico. Un trabajo similar sobre Brasil sugiere que las ganancias de
productividad han estado ms asociadas con la apertura unilateral que con el Mercosur. Esto no es sorprendente, ya que Brasil es con mucho la economa
ms grande del Mercosur y por lo tanto el comercio y
la inversin regional son una parte relativamente
pequea de la produccin total de esa economa. Pero
otro factor es que la integracin de Mxico se ha dado
con dos importantes socios industrializados con diferentes ventajas comparativas, lo que le permiti a
Mxico obtener mayores ganancias del comercio, un
acceso relativamente mayor a IED y mejores prcticas,
y acceso a un mercado grande y sofisticado (magnificado adems por la proximidad geogrfica).
El nuevo regionalismo es relativamente joven
y por lo tanto est por verse hasta qu punto el comercio regional puede convertirse en una plataforma competitiva para las exportaciones. Si los acuerdos
regionales generan comercio en bienes que slo son
competitivos en el mercado regional (bienes regionales) debido a preferencias u otros factores, los pases
pueden volverse demasiado vulnerables a los shocks
negativos experimentados por algunos de los socios.
Los mercados regionales se han convertido
tambin en un mercado alternativo para aquellos bienes que enfrentan niveles considerables de proteccin
internacional (agricultura, procesamiento de alimentos, textiles, acero, etc.) y en los cuales la regin tiene
una ventaja comparativa. A pesar de numerosas rondas multilaterales de liberalizacin comercial, los pases industrializados se han resistido a liberalizar
sectores que son sensibles a la competencia de pases
en desarrollo. La eliminacin del Acuerdo Multifibra en
2005 estipulada en la Ronda Uruguay promete traer
alivio a los textiles. Los avances en agricultura siguen
siendo modestos, ya que en los pases desarrollados
an existen importantes obstculos para el aprovechamiento de las ventajas comparativas de Amrica Latina, tales como picos arancelarios, medidas sanitarias,
subsidios a la exportacin y apoyo interno a la agricultura. La atencin est ahora puesta en la Agenda
de Desarrollo lanzada en Doha, con la esperanza de
que sea una oportunidad para abrir los mercados
mundiales a las exportaciones de los pases en desarrollo, y para contener la actividad de antidumping

Integracin regional: resumen y agenda

que con frecuencia penaliza el desempeo exitoso de


las exportaciones de estos pases.
Con excepcin del TLCAN, el comercio transfronterizo de servicios se ha visto ms afectado por los
compromisos unilaterales y multilaterales de liberalizacin que por la integracin regional como tal. Una
muestra de esto ha sido la integracin de servicios
financieros en Amrica Latina por ejemplo, en los
mercados bancario y de capitales, que ha involucrado en gran medida la integracin de facto con el resto
del mundo y con los pases industrializados en particular. Los bancos extranjeros de pases industrializados tienen una fuerte presencia en la mayora de los
mercados financieros internos y han sido una importante fuente de competencia, modernizacin y confianza en los sistemas bancarios nacionales en la
regin. Incluso los mismos bancos extranjeros han
establecido filiales y sucursales en casi todos los pases
de la regin, creando las condiciones para ofrecer servicios transfronterizos a nivel regional. Sin embargo, el
potencial para que los proveedores financieros operen
a nivel subregional no se aprovechar por completo
mientras los pases miembros no adopten e implementen protocolos de integracin financiera que excedan
sus compromisos en la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC).

La eleccin de socios comerciales


Los acuerdos regionales se han producido de manera
espontnea. La ola inicial de principios de los noventa
comenz con el lanzamiento o la renovacin de proyectos de integracin formal con objetivos de mercados comunes en las cuatro subregiones. Todas estas
iniciativas involucraban a pases que compartan un
espacio geogrfico comn y una historia de intentos
de integracin econmica. En forma paralela a estas
iniciativas, Chile, que no formaba parte de ningn
grupo, avanz por su cuenta estableciendo reas de
libre comercio tanto con pases vecinos como con pases geogrficamente distantes. Despus de unirse al
TLCAN, Mxico firm acuerdos similares al TLCAN
con la mayor parte de los pases de Amrica Latina.
Finalmente, desde el TLCAN ha habido cada vez ms
propensin a vincularse con pases industrializados,
algo que habra sido polticamente inconcebible antes
del nuevo regionalismo.

Como se discuti anteriormente, formar parte


de una unin aduanera no ha sido una barrera para
que pases miembros negociaran en forma individual
acuerdos bilaterales con otros pases. Casi todos los
miembros de la CA tienen al menos un rea de libre
comercio bilateral con otro pas, mientras que algunos
miembros del MCCA, la Caricom y el Mercosur han
buscado tambin sus propios acuerdos bilaterales.
Estos desarrollos en ocasiones han debilitado la cohesin de los grupos y han erosionado la credibilidad de
la negociacin en bloque.
A primera vista, el proceso puede parecer confuso y carente de sentido, pero tiene cierta lgica. Lo
positivo es que, con la bsqueda de acuerdos mltiples,
los pases han sealado al sector privado su compromiso con una liberalizacin gradual (en el contexto
controlado y polticamente atractivo de AIR recprocos),
creando nuevos mercados para sus exportadores y
reduciendo la desviacin de comercio resultante de los
acuerdos preferenciales existentes. Ha habido tambin
una tendencia progresiva a incluir disciplinas de segunda generacin, aunque en muchos casos con compromisos relativamente modestos. En realidad, a medida
que los pases van expandiendo la cobertura geogrfica de sus acuerdos, estos comienzan a reproducir las
caractersticas de un acuerdo multilateral y a eliminar
la desviacin del comercio. Por ejemplo, hoy Mxico
tiene acuerdos de libre comercio con Amrica del
Norte, con Europa, con una buena parte de Amrica
Latina, est participando en el foro del APEC y en
negociaciones bilaterales con Japn.
El avance ms importante ha sido el inters
creciente por integrarse con pases industrializados.
Como el pas industrializado ya tiene un marco econmico relativamente liberal, el peso del ajuste recae
principalmente en el socio en desarrollo. No obstante,
la teora y la prctica sugieren que esta puede ser una
herramienta poderosa para consolidar los compromisos de liberalizacin, brindando incentivos para la
modernizacin, reduciendo la desviacin de comercio,
aprovechando las ventajas comparativas nacionales,
obteniendo garantas de acceso a un importante mercado de exportacin y generando una fuente de
importacin de tecnologa y mejores prcticas, as
como atrayendo IED del pas industrializado. La experiencia tambin ha demostrado que negociar un
acuerdo con un pas industrializado es un ejercicio que

CAPTULO

contribuye al desarrollo de la capacidad de negociacin de los pases en desarrollo. Algunos pases que
han negociado acuerdos de libre comercio de este tipo
han visto a sus equipos de negociacin graduarse,
convirtindose en equipos de nivel internacional, y a
sus empresas locales menos temerosas de abordar la
competencia internacional. En estos casos parece funcionar el aprender haciendo.
Una de las desventajas de estos desarrollos ha
sido la disminucin de la transparencia y el aumento
de ciertos costos de transaccin en el comercio mundial, ya que una cantidad de acuerdos preferenciales,
todos con diferentes normas y coberturas, han creado
un spaghetti bowl de obstculos administrativos
para el comercio en el hemisferio. Otro tema que
merece atencin es la creacin de acuerdos de tipo
radial (hub and spoke) en los que algunos pases
lderes establecen una red de reas de libre comercio,
donde tienen acceso libre a mercados de muchos pases, pero estos mismos pases no gozan de condiciones favorables similares entre ellos. Chile y Mxico son
hubs en el hemisferio, y Canad y Estados Unidos
pueden convertirse tambin en hubs si el nmero de
sus acuerdos se expande. En trminos hemisfricos, un
esquema basado en acuerdos bilaterales de forma
radial sera menos eficiente que un ALCA de mbito
hemisfrico global. No obstante, bajo ciertas condiciones, un nmero creciente de acuerdos bilaterales centrados en los pases lderes podran ser elementos que
contribuyan a la construccin de un acuerdo hemisfrico que incremente el bienestar de todos los pases
miembros. Pero si esta modalidad se utiliza para
imponer los intereses comerciales estrechos de los pases lderes, el proceso puede llevar a una prdida de
bienestar para algunos de los miembros y por ende a
un ALCA insostenible. En el ALCA en particular, as
como en otras iniciativas extrarregionales, es muy
importante prestar especial atencin a las necesidades
especficas de los pases pequeos que, entre otras
cosas, son ms vulnerables a la incertidumbre respecto del acceso a los mercados y a menudo no cuentan
con la capacidad institucional necesaria para sacar
provecho de los AIR en forma plena (vase el recuadro
2.5 del Captulo 2)
Un tema relacionado con lo anterior es el de
los efectos negativos potenciales de esta proliferacin
de acuerdos bilaterales para aquellos pases que no

forman parte de los mismos (una cuestin de debate


para Centroamrica y el Caribe antes de que obtuvieran tratamiento de paridad con el TLCAN respecto de
su comercio con Estados Unidos). Esta cuestin de la
eleccin de los socios adquiere ms relevancia por el
hecho de que han surgido acuerdos similares en otras
partes del mundo. Evaluar el balance entre costos y
beneficios en un mundo de second best es un ejercicio
emprico difcil para los pases y para la comunidad
mundial en general. Mientras tanto, las opiniones
varan tanto a nivel terico como de poltica.

Atraccin de inversin extranjera directa


El escepticismo inicial de posguerra con respecto a la
IED en Amrica Latina y el Caribe ha evolucionado
hacia una actitud mucho ms receptiva, segn la cual
las empresas extranjeras se perciben como una fuente
potencial de adquisicin de tecnologa, mercados de
exportacin y mejores prcticas que refuerzan el proceso de reforma estructural. Pero esta misma evolucin
se ha producido en otras regiones en desarrollo, lo
que ha aumentado la competencia para atraer IED, en
particular de pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE).
Durante gran parte de los noventa, Amrica
Latina registr un crecimiento muy significativo de IED,
que se ha convertido con mucho en la principal fuente
de financiamiento externo privado para la regin. Hay
varias razones para este aumento, entre ellas la estabilidad macroeconmica, la ola de privatizaciones, la
reforma institucional y tambin la integracin regional.
La evidencia emprica sobre una muestra
mundial de pases presentada en este volumen confirma que la integracin regional atrae IED cuando el
pas receptor se asocia al emisor o al pas fuente en un
acuerdo o cuando hay una extensin significativa del
mercado debida a la integracin. Estas ganancias, sin
embargo, pueden distribuirse de un modo desigual. En
particular, a menudo la localizacin est sesgada
hacia socios con mercados ms grandes debido a que
la aplicacin de las reglas del comercio regional
puede hacerse de forma incierta, incompleta o desigual. El trabajo emprico tambin documenta que, a
medida que los pases que son fuente de IED expanden
su participacin en acuerdos regionales, la IED existente puede desviarse o diluirse.

Integracin regional: resumen y agenda

Al mismo tiempo que contribuye a atraer IED,


la integracin regional al aumentar el rea geogrfica desde la cual una empresa multinacional puede
proveer al mercado ampliado puede intensificar la
competencia en incentivos para la ubicacin de IED.
Dichos incentivos, que se justifican cuando los proyectos de inversin generan externalidades positivas, pueden bajo ciertas circunstancias llevar a resultados
ptimos en trminos de los proyectos de inversin que
se implementan y en trminos de su ubicacin. Pero la
competencia agresiva en incentivos tambin puede
inclinar la distribucin de beneficios innecesariamente
en favor de la empresa extranjera. Esto ha sido una
importante fuente de disputa en algunas de las subregiones. A pesar de ello, los acuerdos subregionales
han sido lentos para encontrar mecanismos que coordinen los esquemas de incentivos para ayudar a inclinar la balanza en favor de los pases receptores.

Coordinacin macroeconmica y monetaria


Las crisis en los pases miembros y los grandes reajustes en los tipos de cambio bilaterales pueden generar
importantes tensiones en la relacin entre los socios de
acuerdos regionales. La actual crisis en los pases del
Mercosur es un buen ejemplo de este problema. Los
reajustes cambiarios entre los socios pueden dar lugar
a reacciones proteccionistas en los pases afectados,
debilitando el propsito del AIR; inducir a los inversores extranjeros a reconsiderar la localizacin de sus
filiales, as como a las firmas existentes a reubicar sus
inversiones en el pas que ha ganado competitividad;
afectar de forma importante los flujos de exportacin,
en particular en el caso de bienes que no son fciles
de redirigir a mercados alternativos; y debilitar la credibilidad de los compromisos cambiarios de algunos
de los pases miembros y, por lo tanto, llevar al contagio. Por todas estas razones, la inestabilidad macroeconmica y, en particular, los grandes reajustes
cambiarios han erosionado a veces seriamente el compromiso poltico con los acuerdos regionales en sus
pases miembros.
El peligro de contagio conlleva un efecto adicional que ha daado la cohesin de los acuerdos
regionales: la tendencia de los pases a diferenciarse
de sus socios cuando estos estn afectados por una crisis. Estos problemas tambin han creado brotes de

presin para reducir el alcance de un acuerdo regional por ejemplo, de una unin aduanera a un acuerdo de libre comercio o han incentivado la bsqueda
de iniciativas bilaterales ad hoc por parte de los miembros afectados negativamente.
Es difcil imaginar un avance hacia acuerdos
subregionales ms profundos sin resolver estos problemas de algn modo. Lamentablemente, los progresos
en esta rea han sido muy modestos. Ha habido algunos intentos de establecer mecanismos de consulta,
metas macroeconmicas o criterios de convergencia,
as como tambin el desarrollo de bases de datos
comunes para facilitar el monitoreo entre pases. Pero
estos esfuerzos no han dado lugar a una cooperacin
o coordinacin sistemtica, en detrimento de la estabilidad y la profundizacin de los acuerdos. Incluso la
cooperacin financiera sigue siendo bastante limitada,
aunque los pases andinos han establecido un fondo
de reserva (Fondo Latino de Reservas) que ha demostrado ser de utilidad, por ejemplo, con el reciente desembolso de financiamiento a Bolivia.

Instituciones regionales
Las estructuras institucionales regionales excesivamente burocrticas heredadas del viejo regionalismo han
sido reformadas, y la nueva generacin de acuerdos
ha tendido a basarse en acuerdos institucionales de
carcter intergubernamental de alcance ms limitado.
En general, ningn enfoque ha sido plenamente satisfactorio: la arquitectura institucional del nuevo regionalismo parece ser demasiado dbil frente a la
integracin y las interdependencias cada vez mayores,
as como frente a la complejidad de las agendas que
surgen en los diferentes foros. Esto se debe a que algunas instituciones necesarias no existen, o a que las que
existen padecen de falta de financiamiento, no disponen de suficientes recursos tcnicos y humanos o carecen de relevancia respecto de los nuevos compromisos
asumidos. La debilidad institucional tambin tiende a
desalentar la participacin plena de pases miembros
ms pequeos con menos poder de mercado y menores capacidades.
Un rea de particular importancia es la de los
mecanismos de resolucin de disputas. Uno de los
objetivos principales de estos procedimientos formales
de resolucin de conflictos, en contraposicin al uso de

10

CAPTULO

la va diplomtica, es la toma de decisiones ms transparentes y que dependan menos del equilibrio de


poder entre las partes involucradas. Los pases ms
pequeos obviamente tienen un especial inters en
mecanismos de resolucin de disputas eficaces, pero
en Amrica Latina generalmente ha primado la diplomacia, y los mecanismos de resolucin de disputas
existentes suelen carecer de mtodos eficaces de adjudicacin y compensacin. Ms an, la poca tradicin
en el uso de estos mecanismos explica que muchos
pases no cuenten con experiencia legal en esta rea,
lo que los inhibe de recurrir a los mecanismos aun
cuando estos existen. Esto podra ser un verdadero
problema para la regin en el caso del ALCA, donde
es de esperar que los mecanismos de resolucin de
disputas jueguen un papel importante.
Otras instituciones clave que hay que fortalecer son las secretaras tcnicas, que brindan a los pases miembros acceso a servicios homogneos, y suelen
servir como memoria institucional de los procesos de
integracin.

Iniciativas extrarregionales
Uno de los aspectos ms exitosos hasta el momento ha
sido la creciente importancia de acuerdos regionales
con pases industrializados. Pese a su complejidad, el
proceso de negociacin del ALCA ha avanzado de
forma ininterrumpida desde su lanzamiento a fines de
1994. Esto se ha logrado a travs de una organizacin disciplinada, objetivos claros, participacin enrgica, as como apoyo tcnico, financiero y logstico de
las organizaciones regionales. Gracias a ello, hasta el
momento ha logrado mantener al da los calendarios
tcnicos para poder culminar las negociaciones para
la fecha lmite de 2005. Aunque an est por verse si
se alcanza esta meta ulterior, el proceso del ALCA
que ya lleva casi ocho aos ha generado un legado
importante a travs de numerosas externalidades positivas que van desde la creacin de un esprit de corps
sin precedentes entre los negociadores comerciales
hemisfricos (y, por consiguiente, un nuevo foro para
discutir cuestiones bilaterales) a la divulgacin y publicacin de informacin estadstica y estudios comparativos sobre regulaciones comerciales nacionales y
regionales que no estaban disponibles. El proceso ha
servido tambin a los equipos negociadores como un

laboratorio de aprendizaje para negociaciones posteriores, permitindoles as mejorar su comprensin de


complejas cuestiones y disciplinas comerciales, incluyendo las de la OMC. A su vez, el proceso del ALCA
ha generado importantes efectos de demostracin
para la OMC misma en reas tales como la publicacin y el manejo de datos, la participacin, la transparencia y la articulacin con la sociedad civil.
Los recientes acuerdos de la UE con Mxico y
Chile son un paso importante en una relacin que est
madurando; fueron los primeros acuerdos de libre
comercio de la UE en la regin con carcter de reciprocidad en las concesiones comerciales, en contraposicin a los acuerdos tradicionales no recprocos. Se
basaron en un concepto innovador que establece un
vnculo explcito entre comercio y cooperacin a travs
de la negociacin de un acuerdo formal de asociacin
que integra elementos tradicionales de un acuerdo de
libre comercio con la cooperacin y el dilogo poltico. Esta integracin de tres reas de accin que pueden contribuir de forma importante al desarrollo
tambin se sustenta con generosos recursos de financiacin y ejercicios formales de programacin a
mediano plazo para ayudar a mejorar la asignacin
de recursos. Al vincularse con bloques subregionales,
la UE suele dar prioridad en la cooperacin a la consolidacin de la integracin subregional. En el caso
del Mercosur, las negociaciones apuntan a alcanzar el
primer acuerdo interregional de la UE entre dos uniones aduaneras. Las negociaciones han avanzado,
pero el ritmo ha sido lento debido a una serie de factores, entre los que se incluye la sensibilidad europea
a la liberalizacin de la agricultura donde el Mercosur es un exportador de primer nivel y los serios problemas econmicos en los pases que forman el
Mercosur. La cumbre ms reciente de la UE con Amrica Latina sent las bases para una negociacin eventual de acuerdos recprocos con los pases
centroamericanos y andinos, mientras que la Caricom
ya ha fijado para este ao el inicio de las negociaciones que culminarn en 2008. En lo que respecta al
APEC, despus de un comienzo prometedor, este proceso parece haber perdido impulso como ejercicio de
libre comercio.

Integracin regional: resumen y agenda

Cooperacin regional
Infraestructura
El aumento del comercio fronterizo, que sigue a la formacin de acuerdos regionales, aumenta la demanda
por una mejor integracin de la infraestructura. En
Amrica Latina deben subsanarse cuellos de botella
muy importantes, surgidos por el incremento del
comercio. Las redes de carreteras una modalidad
primaria de transporte de mercancas tienen que
mejorar mucho, al igual que otros medios de transporte. Sin embargo, la mejora de la infraestructura
que conecta a los pases que se integran no se ha producido, al menos no en escala suficiente. La clave del
problema se encuentra en la presencia de externalidades. Los proyectos de infraestructura regional tienen costos y beneficios que van ms all de las
fronteras de los pases. La porcin de camino que se
construye de un lado de la frontera tiene beneficios
para el pas vecino. En el contexto de una toma de
decisiones descentralizada, estas externalidades positivas tendrn como resultado una provisin subptima
de infraestructura regional. El tema clave es cmo
hacer para que se realicen los proyectos regionales
necesarios, estableciendo mecanismos de decisiones
coordinadas que internalicen las externalidades y al
mismo tiempo superen otros riesgos polticos y regulatorios que pueden existir debido al carcter multinacional de los proyectos. Las 12 naciones de
Amrica del Sur (a travs de la iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional en Sudamrica,
IIRSA) y Mxico y Centroamrica (a travs del Plan
Puebla-Panam) han lanzado, con el apoyo de organizaciones regionales, iniciativas intergubernamentales sin precedentes histricos para abordar la
identificacin y financiacin de proyectos coordinados de infraestructura regional. Aunque estos procesos todava se encuentran en una etapa temprana de
su desarrollo, sus aspectos organizacionales han
avanzado de manera muy prometedora.

Geopoltica
Los acuerdos regionales han contribuido tambin en
trminos de geopoltica. El Mercosur y la CA tienen
clusulas democrticas y las han usado para enfrentar

11

amenazas a la democracia en sus regiones. Casi todas


las fronteras sometidas formalmente a tensiones militares han sido pacificadas. Tambin las subregiones se
han agrupado para aumentar su poder de negociacin, de modo ms notable en temas relacionados con
el comercio, donde el Mercosur, la CA, la Caricom y
ms recientemente Centroamrica han negociado en
bloque.

Fortalecimiento de la capacidad institucional


El nuevo regionalismo ha incrementado la demanda
de asistencia tcnica y financiamiento para el fortalecimiento de la capacidad institucional. Las negociaciones de acuerdos regionales norte-sur y las de la OMC
han sido un catalizador especial debido a las capacidades asimtricas entre pases desarrollados y en
desarrollo, en particular los ms pequeos, y a la gran
magnitud de la apertura potencial del mercado.
En los foros regionales y multilaterales, los
pases de Amrica Latina han identificado al menos
dos reas de prioridad estratgica. La primera es el
fortalecimiento de la capacidad para negociar eficazmente compromisos complejos relacionados con los
acuerdos de comercio y su implementacin. El conjunto de necesidades de negociacin identificadas es muy
vasto e incluye la capacitacin de los negociadores, el
apoyo tcnico para la evaluacin del impacto de escenarios alternativos y la evaluacin ex post de los efectos de los acuerdos regionales, as como la asistencia
tcnica para la coordinacin entre pases y entre
agencias, y para mecanismos de consulta con el sector
privado y la sociedad civil. En lo referente a la implementacin, hay una necesidad imperiosa de fortalecimiento institucional y de capacitacin del personal, en
especial en el caso de acuerdos que tienen agendas
profundas.
La segunda rea prioritaria se relaciona con
la capacidad de los pases para llevar a cabo los ajustes necesarios para atenuar los costos y maximizar los
beneficios potenciales que ofrecen los acuerdos. En
cuanto a los costos, dos ejemplos de reas de preocupacin inmediata son la reforma fiscal para hacer
frente a la prdida de ingresos arancelarios, y el desarrollo de mecanismos eficientes que protejan a los sectores de la sociedad que pueden salir perjudicados
con los procesos de integracin. Para maximizar los

12

CAPTULO

beneficios, el conjunto de acciones es muy amplio e


incluye educacin y capacitacin, modernizacin
aduanera, reestructuracin industrial, identificacin de
mercados de exportacin, manejo de la infraestructura, atraccin de IED y regulacin de los mercados
financieros.
El fortalecimiento institucional para enfrentar
los desafos de los acuerdos de integracin y la apertura comercial es ante todo responsabilidad de cada
uno de los pases. Pero la cooperacin norte-sur puede
ayudar. Las negociaciones entre pases en desarrollo y
pases industrializados han servido como catalizadores de esta cooperacin. Por ejemplo, un mayor apoyo
al fortalecimiento de la capacidad institucional para
enfrentar los retos del sistema multilateral fue definitorio para la conclusin exitosa de las negociaciones en
Doha. Este tipo de cooperacin tambin se ha convertido en un tema importante para el progreso en las
negociaciones del ALCA, donde est ganando impulso; es un componente central en las iniciativas de
comercio bilateral de la UE, y ha sido quizs una de
las caractersticas ms distintivas del APEC.

Consideraciones de equidad
Hay una percepcin generalizada entre los economistas, as como entre los grupos antiglobalizacin, de
que la liberalizacin en los pases en desarrollo genera aumentos en la desigualdad. En teora, sin embargo, este no es necesariamente el caso. De hecho,
segn la teora, la integracin con los pases del norte
debera reducir las desigualdades salariales en el sur,
ya que los bienes producidos en el norte tienen un
mayor contenido de mano de obra capacitada, lo que
debera disminuir la demanda de mano de obra calificada en el sur. Por otra parte, la integracin (y en
particular la integracin con el norte) aporta nuevas
tecnologas y contribuye a atraer inversiones extranjeras que pueden aumentar la demanda de personal
calificado y por lo tanto, la desigualdad salarial. El
efecto neto es ambiguo. A pesar de las percepciones,
los datos sobre Amrica Latina presentados en este
volumen en lo que se refiere a los cambios en la desigualdad sugieren tambin resultados ambiguos.
Pero aun si la integracin llevara a un aumento de la desigualdad, debera esto desalentar a los
responsables de formular polticas en su bsqueda de

una liberalizacin regional y multilateral? La respuesta


a esta pregunta es un enftico no. En primer trmino, la integracin aporta nuevas tecnologas e inversiones extranjeras, que pueden ser ingredientes
importantes de mejoras en la productividad y el crecimiento sostenido. En el proceso, la tecnologa y la IED
pueden incrementar los retornos de la capacitacin, ya
que las nuevas tecnologas y los procesos de produccin de las empresas extranjeras pueden ser ms
intensivos en mano de obra calificada, pero los efectos
generales son claramente positivos. En segundo lugar,
en la medida en que la integracin contribuye a
aumentar la productividad y el crecimiento, los aumentos en la desigualdad salarial no necesariamente llevan a tasas de pobreza ms altas. En tercer lugar, los
incrementos en los retornos de la capacitacin brindan
incentivos adicionales para que los estudiantes sigan
en la escuela, un ingrediente clave para futuras mejoras adicionales de la productividad y un importante
vehculo de movilidad social. En cualquier caso, es
importante tener en cuenta que la integracin puede
generar efectos desiguales en otras dimensiones. En
particular, mientras algunas regiones de un pas pueden florecer con los procesos de integracin, otras
pueden quedar rezagadas.
En suma, el comercio promete claramente
beneficios netos. Pero hay una trampa, aunque tiene
remedio: los beneficios netos se distribuyen de manera desigual y la desigualdad puede evitarse solo con
una implementacin eficaz de mecanismos compensatorios. Este ha sido un tema de preocupacin en Europa, donde se han introducido importantes mecanismos
compensatorios a travs de fondos regionales y de
cohesin. Este problema todava no ha sido abordado
adecuadamente en el contexto de las iniciativas de
integracin regional en las Amricas. La persistencia
de serias fallas en el diseo y la financiacin de polticas compensatorias ha sido el taln de Aquiles de la
globalizacin y del nuevo regionalismo.

UNA

AGENDA PARA EL FUTURO:

AVANCES SIMULTNEOS EN MLTIPLES FRENTES

El lanzamiento de la nueva Agenda de Desarrollo


Doha en noviembre de 2001 puso en su lugar una
pieza muy importante para la construccin de una

Integracin regional: resumen y agenda

integracin regional exitosa. El GATT/OMC es uno de


los bienes pblicos internacionales ms importantes de
la posguerra y un factor fundamental para el notable
crecimiento del comercio mundial. El sistema multilateral no discriminatorio constituye un mnimo comn
denominador para los acuerdos regionales preferenciales. Ms an, a medida que el sistema multilateral
avanza y caen las barreras al comercio, las ventajas
de la proximidad geogrfica se vuelven ms fuertes, lo
que puede aumentar los incentivos para buscar AIR
ms profundos.
El fracaso de la OMC en 1999 para lanzar
una nueva ronda de negociaciones multilaterales en
Seattle fren el impulso que el multilateralismo haba
alcanzado en la Ronda Uruguay, revelando algunas
fallas serias en trminos de transparencia, interaccin
con la sociedad civil y capacidad de los pases en
desarrollo para participar en forma plena. Si bien el
fracaso subray algunas de las virtudes del enfoque
regional de la liberalizacin, tambin introdujo tensin, ya que algunos tems de las agendas regionales
son difciles o imposibles de completar sin una mayor
liberalizacin a nivel multilateral. Por lo tanto, el cumplimiento exitoso de la Agenda de Desarrollo Doha es
claramente una meta muy importante en la agenda
comercial latinoamericana. Para hacer honor a su
nombre, la ronda tendr que alcanzar con xito el
muy demorado acceso a mercados en sectores donde
Amrica Latina tiene ventajas comparativas, pero
donde los niveles de proteccin se han mantenido persistentemente altos desde hace dcadas. Esto requerir una fuerte voluntad poltica de todas las partes para
cumplir con la promesa de desarrollo de la agenda.
Tambin requerir negociaciones muy activas y eficaces por parte de los pases de la regin, que deberan
beneficiarse con un aumento de la asistencia tcnica
en temas relacionados con el comercio, de acuerdo
con los compromisos incluidos en la Declaracin de
Doha.
El segundo frente de accin para construir un
modelo de integracin exitoso es la integracin subregional en s misma. Esta combina pases relativamente
homogneos en acuerdos que tienen al comercio como
su ncleo inicial, pero que apuntan a mucho ms que
una relacin comercial. Se trata de un esfuerzo por
trabajar juntos para alcanzar metas de desarrollo
estratgico en una economa cada da ms globaliza-

13

da y competitiva, y para hacer frente a problemas y


aprovechar oportunidades propias y de pases vecinos, que pueden abordarse mejor o solamente a travs de la cooperacin subregional. Este nivel de accin
es vital en este momento, ya que algunos acuerdos tienen la ambiciosa meta de llegar a un mercado comn
a mediados de esta dcada, en un contexto en el cual
la incertidumbre econmica y la inestabilidad macroeconmica han dificultado, y en algunos casos incluso
erosionado, la visin poltica colectiva que debe estar
en el centro de iniciativas subregionales exitosas.
Como punto de interseccin de los dos niveles
de accin anteriores, se encuentran las iniciativas
emergentes de integracin norte-sur, que ofrecen oportunidades relevantes para el desarrollo y tienen importantes sinergias con las agendas subregional y
multilateral. Al mismo tiempo, estas iniciativas involucran temas estratgicos que las subregiones deben
manejar con cuidado para que sus beneficios potenciales se alcancen en forma plena. Dado que el progreso en los acuerdos norte-sur, y particularmente el
ALCA, podran tener consecuencias muy significativas
para el papel de los acuerdos subregionales en Amrica Latina, la agenda que se discute a continuacin
comenzar centrndose en el anlisis de las iniciativas
de tipo norte-sur.

Iniciativas de integracin norte-sur


Culminacin de un ALCA equilibrado
Uno de los principales objetivos inmediatos de la estrategia de integracin regional de los pases de Amrica Latina es completar el ALCA de forma que tenga en
cuenta los intereses de todas las partes. Hay varias
razones para esto. En primer lugar, el acceso recproco garantizado a los mercados de las Amricas es de
gran importancia para todos los pases de la regin
que enfrentan barreras o acceso incierto a estos mercados. De particular importancia es el acceso al mercado estadounidense, aunque hay tambin
oportunidades sustanciales para incrementar el comercio entre los grupos subregionales existentes, que
todava comercian muy poco unos con otros. En
segundo lugar, el ALCA puede contribuir a consolidar
las reformas estructurales llevadas a cabo por los pases en la regin, algunas de las cuales han sido cues-

14

CAPTULO

tionadas en el incierto contexto econmico actual. La


experiencia ha demostrado que las iniciativas subregionales entre pases en desarrollo no siempre brindan
los mismos incentivos para evitar una reversin de las
reformas, como los que hay en los acuerdos en los que
participa un pas industrializado. En tercer trmino, el
ALCA puede contribuir a consolidar vnculos polticos
a nivel hemisfrico, reduciendo la probabilidad de
conflictos potenciales y quiz sirviendo para fortalecer
y estrechar la cooperacin de Estados Unidos con los
pases de la regin. En efecto, el incremento del
comercio y la inversin en el hemisferio y su contribucin a la competitividad de las empresas norteamericanas en la economa mundial deberan aumentar el
inters de ese pas en las perspectivas de la regin.
Juntos, estos tres elementos (mejor acceso a
los mercados, aumento de la credibilidad de las reformas econmicas e incremento de la atencin estadounidense hacia la regin) pueden marcar una gran
diferencia en las perspectivas de desarrollo de Amrica Latina. Si bien muy lejos del impacto de la UE en el
sur de Europa y en los pases que estn en lnea para
acceder a la UE, un ALCA equilibrado de alcance
amplio podra servir de ancla para las economas de
Amrica Latina, reforzando su credibilidad interna, as
como en el exterior, en los mercados financieros y de
inversiones.
Dentro de la iniciativa del ALCA, el acceso
seguro al mercado juega un papel estratgico fundamental y es el principal objetivo de Amrica Latina. De
hecho, sin un cambio significativo en esta dimensin,
los beneficios de firmar un ALCA seran menos obvios
y el costo de abandonar el acuerdo no sera tan importante, lo que significa que los efectos de consolidacin
de las reformas se debilitaran. Y, ausentes la integracin del mercado y el afianzamiento de las reformas,
podran reducirse las perspectivas de una evolucin
favorable y sostenida de relaciones hemisfricas con
Estados Unidos.
Para los pases latinoamericanos, el acceso
efectivo al mercado depender del desmantelamiento
de las barreras existentes en los mercados industrializados del norte; de la existencia de y el respeto por
reglas que aseguren un ambiente seguro y predecible
en la aplicacin de medidas proteccionistas contingentes; del establecimiento de un procedimiento eficaz
para resolver disputas; y de la existencia de mecanis-

mos para asegurar resultados equilibrados en la operacin de un acuerdo con 34 pases heterogneos,
algunos de los cuales tienen capacidades institucionales limitadas.
Uno de los sectores ms importantes y sensibles en las negociaciones de acceso al mercado es el
de la agricultura. Deben buscarse progresos importantes en este campo en las negociaciones del ALCA, pero
es posible que para que haya cambios significativos
sea necesario tener xito en las negociaciones paralelas sobre agricultura en el contexto de la Agenda de
Desarrollo Doha, donde los pases en desarrollo estn
exigiendo una accin multilateral con respecto a los
aranceles agrcolas, los subsidios a las exportaciones,
y las polticas nacionales de apoyo al sector agrcola.
Mientras tanto, para Amrica Latina las ganancias de
mercados ms abiertos en el norte tendrn que ser
comparadas con las concesiones que deben hacerse
en toda negociacin comercial. En el contexto del
ALCA es muy importante que Amrica Latina evale en
forma cuidadosa el impacto de las demandas del norte
en reas como la propiedad intelectual, la inversin,
las compras del gobierno y el comercio de servicios,
que son de particular inters para Amrica del Norte.
Es claro que los diferentes jugadores tienen
diferentes objetivos en el ALCA. En realidad, en esto
consisten las negociaciones comerciales, las cuales
generan oportunidades para un acuerdo mutuamente
beneficioso. Pero hay diferentes formas de avanzar
hacia la culminacin del ALCA. Y el resultado de las
negociaciones del ALCA puede ser diferente dependiendo de la forma en que estas se lleven a cabo.
Por un lado, est el proceso formal de negociacin, lanzado durante la Cumbre de Miami, en el
cual estn representadas las 34 naciones. Por el otro,
hay una tendencia cada vez mayor a buscar acuerdos
bilaterales paralelos a las negociaciones del ALCA. El
reciente aumento del inters de Estados Unidos en iniciar y concluir negociaciones comerciales bilaterales
(con Chile, Centroamrica y Uruguay, por ejemplo)
sugiere la posibilidad de que el ALCA se construya de
facto sobre la base de este conjunto de acuerdos bilaterales.
Es posible que este proceso de negociaciones
bilaterales simultneas pueda estimular el proceso. Si
bien 34 pases constituyen un nmero ms adecuado
para enfrentar una negociacin comercial frente a los

Integracin regional: resumen y agenda

ms de 140 miembros de la OMC, sigue siendo un


nmero elevado. Pero un ALCA que surja implcitamente de la evolucin de acuerdos bilaterales hub and
spoke plantea tambin riesgos potenciales. Un pas
que por su importancia tiene cierta capacidad de
imponer su agenda en las negociaciones del ALCA
tendr an mayor capacidad de hacerlo en el contexto de acuerdos bilaterales. Si el pas lder avanza
hacia un enfoque bilateral de tipo hub and spoke en
paralelo a sus negociaciones en el ALCA, debe asumir
los desafos y responsabilidades inherentes a esta
estrategia si su meta final es el ALCA.
En el escenario ms favorable, el pas lder
podra enfrentar las negociaciones bilaterales con una
visin equilibrada de los intereses polticos y econmicos de largo plazo del hemisferio, y las capacidades
reales y las necesidades especficas de desarrollo de
todos sus socios comerciales. En este caso, sus acuerdos bilaterales podran resultar piezas muy eficaces
para construir un ALCA que incremente el bienestar.
Alternativamente, el enfoque hub and spoke
podra estar dirigido principalmente a proteger los
estrechos intereses comerciales del pas lder a travs
de su capacidad de imponer condiciones en las negociaciones bilaterales o a travs de la inclusin en
algunas de ellas de temas que tal vez no impliquen
concesiones importantes para la contraparte bilateral
y luego usar estas como precedente para forjar acuerdos similares dentro del ALCA. En este sentido, el que
fija la agenda obtendra un acuerdo que estara ms
cercano al cumplimiento de sus objetivos, sin tener que
hacer muchas concesiones a cambio. Este tipo de enfoque podra hacer peligrar la formacin del ALCA
dejando un sistema hub and spoke menos eficiente en
su lugar o crear un acuerdo polticamente conflictivo
que no contribuira al bienestar de todos sus miembros
y que por lo tanto no sera sostenible. Finalmente, si
bien las negociaciones formales de los 34 pases y los
caminos hub and spoke se presentan aqu como estrategias polares, en realidad son parte del mismo proceso de negociacin en el que las acciones en una
dimensin influyen en las acciones y el progreso de la
otra dimensin.
El uso estratgico de acuerdos bilaterales o
subregionales en el contexto de las negociaciones del
ALCA no carecen de precedentes. La propuesta anterior de Brasil de crear el rea Sudamericana de Libre

15

Comercio (SAFTA) encaja perfectamente en este juego


estratgico. Del mismo modo, una serie de recientes
acuerdos bilaterales ha incluido clusulas que fueron
de importancia para los acuerdos en cuestin, pero
adems sentaron precedentes que influirn en las
negociaciones del ALCA como un todo. Ejemplos de
esto son la exportacin de las disciplinas del TLCAN
por parte de Mxico a un conjunto de acuerdos bilaterales; el hecho de que Chile y Canad abandonaran
las reglas antidumping en sus acuerdos bilaterales con
el fin de dejar sentado un ejemplo para el ALCA; o las
clusulas laborales y de medio ambiente acordadas
por Costa Rica y Canad, que enfatizan la cooperacin tcnica en lugar de las sanciones.
Como debera resultar obvio, el proceso de
negociar un ALCA de alcance amplio entre 34 pases
heterogneos es una tarea sumamente difcil. Si bien la
reciente aprobacin de la autoridad de promocin
comercial en Estados Unidos ha eliminado un obstculo muy importante para su culminacin, el resultado
final de la negociacin del ALCA sigue siendo un signo
de interrogacin, y el alcance y la profundidad del
acuerdo resultante siguen sin conocerse.

Las iniciativas de la UE y Amrica Latina


As como el ALCA contribuira a hacer a los bloques
subregionales ms abiertos y menos propensos a la
desviacin de comercio, los acuerdos de libre comercio con Europa pueden lograr resultados similares.
Una de las razones por las que Mxico busc un
acuerdo con la UE, aunque el grueso de su comercio
era con Estados Unidos, fue minimizar la desviacin
de comercio residual, diversificarse a nuevos mercados de exportacin y atraer IED y know-how europeos. El acuerdo de Chile con la UE, as como la
participacin de Mxico, Chile y Per en el APEC tienen una justificacin similar.
Los beneficios de la integracin en el hemisferio podran incrementarse si la UE finalizara sus actuales negociaciones para un acuerdo de asociacin con
el Mercosur e iniciara negociaciones similares con las
otras subregiones lo antes posible (los pases de la
Caricom son tratados como parte del grupo de Pases
de frica, del Caribe y del Pacfico, ACP). Varios factores sugieren que avanzar en la agenda de integracin con la UE traera beneficios sustanciales:

16

CAPTULO

Muchos pases latinoamericanos comercian


con Europa tanto como con Estados Unidos y Canad.
De hecho, los resultados presentados en este volumen
(vase el apndice del Captulo 2) sugieren que para
varias subregiones los beneficios de la liberalizacin
del comercio con la UE son del mismo orden de magnitud que las ganancias del ALCA.
La UE ofrece un modelo diferente de integracin norte-sur, en el cual la cooperacin, acompaada de financiamiento adecuado, juega un papel
integral. Adems, asociarse con la UE ofrece a las
subregiones la oportunidad de acceder a su vasta
experiencia de integracin y beneficiarse de ella, lo
que puede ser particularmente til si los acuerdos
subregionales se convierten en proyectos ms profundos. Estos acuerdos pueden incluso aportar tecnologas y buenas prcticas diferentes de las que se pueden
adquirir a travs del ALCA.
Al brindar un acceso alternativo a mercados
en pases industrializados, los progresos en las negociaciones con la UE pueden aumentar la capacidad de
negociacin de los pases y subregiones de Amrica
Latina en las negociaciones del ALCA, el cual a su vez
puede aumentar el poder de negociacin de Amrica
Latina en sus negociaciones con Europa.
Es claro que con el lanzamiento reciente del
euro y con el proceso de accesin de nuevos pases, en
este momento las prioridades para la UE son la profundizacin de su propio proceso de integracin y su
ampliacin. Esto puede contribuir a explicar por qu
las negociaciones con pases y subregiones de Amrica Latina han avanzado a un ritmo ms lento. Con respecto a la expansin de la UE, es importante sealar
que los pases que estn en lnea para acceder a ella
en general no compiten en forma directa con la mayora de los pases de Amrica Latina, de manera que su
acceso puede ofrecer incluso mayores oportunidades
de comercio con Europa.

Asia
Adems de avanzar en las negociaciones con la UE,
es importante continuar con los esfuerzos para fortalecer los vnculos de comercio e inversin con Asia, ya
que estos mercados estn relativamente poco explotados y pueden ofrecer algunos de los mismos beneficios
que los provenientes de los vnculos con la UE. El

reciente viraje hacia una actitud ms favorable de Asia


con respecto a la integracin regional puede posibilitar que los pases de Amrica Latina se involucren de
un modo ms activo en acuerdos bilaterales con esta
regin.

El papel de los acuerdos bilaterales


y subregionales
El ALCA servir como un punto de referencia para
determinar la pertinencia de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes y potenciales. Aquellos
que excedan al ALCA en alguna dimensin significativa tendran una razn para sobrevivir, sujetos a que
los beneficios adicionales excedan los costos de administracin. Si el ALCA termina siendo un acuerdo
superficial, los acuerdos bilaterales y subregionales
tendrn un papel ms importante. En todo caso, al
menos en lo formal, los acuerdos bilaterales en Amrica Latina tienen ambiciones de constituir uniones
aduaneras y mercados comunes que, por definicin,
exceden las obligaciones de un rea de libre comercio. En este contexto la lgica de los compromisos
subregionales deber tener en cuenta las siguientes
dimensiones:
Los pases que tienen acuerdos subregionales pueden beneficiarse de negociar en bloque, tanto
a nivel de la OMC, en negociaciones con otras regiones como la UE, durante el proceso de las negociaciones del ALCA, o incluso despus, durante la
implementacin y la futura evolucin de los acuerdos.
Este poder de negociacin conjunto puede usarse en
otros foros internacionales que trascienden el comercio. Naturalmente, para ofrecer concesiones en forma
colectiva tiene que haber un fuerte compromiso de
actuar como bloque en alguna dimensin, tal como
los aranceles. Por eso, los pases en uniones aduaneras probablemente estn mejor posicionados para
negociar en bloques que los pases en reas de libre
comercio. Del mismo modo, los bloques que probablemente desaparezcan despus de la formacin del
ALCA, quiz no ofrezcan una fuerte ventaja negociadora a sus pases miembros. Por lo tanto, los acuerdos que pretenden ir ms all de un rea de libre
comercio deberan mantener el impulso para alcanzar los objetivos establecidos si quieren ser vehculos
eficaces para negociar en bloque.

Integracin regional: resumen y agenda

Incluso con un ALCA en pleno funcionamiento, una subregin que alcance un mercado comn
con libre movimiento de factores y otras formas de
cooperacin econmica, podr combinar recursos
nacionales de un modo ms efectivo para competir al
interior del ALCA y en el resto del mundo.
Si los acuerdos norte-sur como el ALCA o
los acuerdos con la UE, o las negociaciones multilaterales en la OMC no avanzaran lo suficiente al menos
en el corto plazo en el tema del acceso al mercado, y
siguiera siendo difcil colocar algunos bienes importantes en mercados extranjeros, entonces los acuerdos
subregionales podran brindar acceso a mercados
alternativos para los productos en los que los pases
tienen ventaja comparativa.
La justificacin para la formacin de bloques subregionales ha estado en parte relacionada
con objetivos polticos, tales como la paz y la democracia. Si bien algunos han argumentado que este tipo
de cooperacin no necesita de un acuerdo de integracin regional, la interdependencia a travs de los flujos de comercio e inversin que surge de los
compromisos colectivos ha demostrado ser una fuerza
endgena que facilita la cooperacin y, por lo tanto,
puede brindar una plataforma efectiva para iniciativas
no econmicas. Aunque el ALCA debera contribuir al
fortalecimiento de las relaciones polticas en la regin,
dado su alcance hemisfrico y la heterogeneidad entre
los pases en trminos de historia, niveles de desarrollo y geopoltica, los acuerdos subregionales probablemente tienen una ventaja comparativa para lidiar con
cuestiones polticas tpicas de pases vecinos.
Por las mismas razones de vecindad, los
acuerdos subregionales ms profundos pueden facilitar otras formas beneficiosas de cooperacin, tales
como la coordinacin macroeconmica, la cooperacin funcional, la integracin de infraestructura, o la
provisin de bienes pblicos regionales, tales como
proyectos ambientales y sanitarios. Es ms, a su vez
estos esfuerzos de cooperacin pueden convertirse en
los cimientos para la adopcin de iniciativas de cooperacin similares a nivel hemisfrico.
Por su parte, la coordinacin en diferentes
dimensiones de poltica puede aumentar la credibilidad de dichas polticas, ayudando a las autoridades
nacionales a enfrentar las presiones de los grupos de
inters locales. Las iniciativas subregionales profundas

17

son, en principio, un vehculo ms viable que el ALCA


para este tipo de coordinacin de polticas.
Esas son las ganancias potenciales de los
acuerdos subregionales. Sin embargo, hay tambin
algunas desventajas. En primer lugar, es probable que
la coexistencia del ALCA con acuerdos subregionales
y bilaterales represente un aumento de la complejidad
y una disminucin de la transparencia en los sistemas
comerciales hemisfricos y mundiales, es decir, el llamado efecto spaghetti bowl. En segundo trmino,
aunque los acuerdos subregionales han sido negociados bajo el paraguas del nuevo regionalismo, en el
sentido de que han acompaado la liberalizacin respecto de terceros pases, quedan an muchos segmentos remanentes de proteccin excesiva y regulaciones
ineficientes difciles de reformar (por ejemplo, los regmenes especiales en el sector automotor, que existen
en varios de los acuerdos subregionales). La subsistencia de los acuerdos subregionales podra dificultar los
avances en la liberalizacin de estos sectores dentro
de las negociaciones del ALCA.
La conclusin es que, aparte de los segmentos
de proteccin persistentemente alta, las desventajas no
parecen ser demasiado serias. Los efectos del spaghetti bowl pueden mejorarse aumentando la compatibilidad de las reglas a travs de acuerdos subregionales,
y entre estos y el ALCA (aqu podran ayudar nuevas
reglas de la OMC). Pero el problema no parece ser
demasiado grave en la medida en que se compense
con otros efectos que conduzcan a incrementar la competitividad, el crecimiento y el desarrollo.
El debate ms acalorado que ha surgido con
respecto a los mritos de los actuales acuerdos de
integracin subregionales es la preocupacin por la
desviacin de comercio. Como se mencion anteriormente, el trabajo emprico sugiere que en general el
nuevo regionalismo ha sido ms bien un motor de creacin de comercio. Es ms, el ALCA probablemente
contribuir a reducir an ms la desviacin de comercio.
En realidad, la propia creacin de un ALCA
consistente con la OMC convertira automticamente
los acuerdos regionales en bloques ms abiertos. Con
la incorporacin de dos economas industrializadas de
primer nivel y un intercambio ms abierto entre subregiones, los pases individuales en los acuerdos subregionales estaran ms expuestos a la competencia al

18

CAPTULO

interior de una zona que comprende todo el espectro


de ventajas comparativas existente en la economa
mundial. En este ambiente los problemas de desviacin de comercio deberan reducirse en la mayora de
los pases. Los acuerdos con la UE reforzaran este
efecto an ms.
En este contexto, los segmentos remanentes de
alta proteccin merecen especial atencin y deberan
tratarse de un modo apropiado. As como Amrica del
Norte debe ser sensible a la necesidad de eliminar la
proteccin excesiva en ciertos sectores, los socios
regionales deberan usar las negociaciones en el
ALCA y con la UE para acelerar el desmantelamiento
de estos segmentos protegidos, aunque su liberalizacin se produzca solo gradualmente.

Repensar los acuerdos subregionales.


De qu tipo? Cun profundos?
El ALCA representa un cambio muy significativo en el
escenario de la integracin, que forzar a los pases a
repensar el papel de los acuerdos subregionales. Los
gobiernos del hemisferio han aceptado ampliamente
en sus negociaciones del ALCA que los acuerdos ms
superficiales sern absorbidos por l. Pero, valdra la
pena mantener en su forma actual los acuerdos subregionales que en su mayora consisten en uniones
aduaneras muy imperfectas e incompletas?
La respuesta es que probablemente no. La
naturaleza incompleta de estas uniones aduaneras
anula una de sus principales ventajas sobre los acuerdos de libre comercio: la eliminacin de las reglas de
origen y otras cargas administrativas en la frontera.
Ms an, la prctica generalizada de los miembros de
uniones aduaneras en la regin de negociar unilateralmente con terceros erosiona las ventajas potenciales
de negociar en bloque. En este contexto, las ventajas
marginales brindadas por las actuales uniones aduaneras en la regin pueden no ser suficientes para compensar la prdida asociada al sacrificio de una
poltica comercial independiente. Los acuerdos subregionales que buscan preservar un vehculo para la
cooperacin deberan completar la unin aduanera,
captando as plenamente sus beneficios potenciales, o
retrotraerse a un acuerdo de libre comercio que sea
ms profundo que el ALCA en alguna dimensin relevante. Los beneficios de completar la unin aduane-

ra se magnificaran considerablemente si esta fuera un


paso intermedio hacia un eventual mercado comn.
Ms all del xito y el alcance del ALCA, las subregiones con AEC deberan seguir reduciendo sus aranceles externos, lo que puede beneficiar a todos los
miembros, pero en particular a los ms pequeos que
son ms proclives a sufrir las consecuencias de la desviacin de comercio. Adems, las subregiones deberan continuar buscando acuerdos bilaterales con socios
industrializados y liberalizar unilateralmente en forma
gradual sobre una base de nacin ms favorecida
(NMF). En realidad, las economas pequeas en las
subregiones con niveles ms altos de proteccin tienen
un incentivo inmediato para avanzar en esta direccin. Estos pases podran incluso considerar el abandono de sus acuerdos subregionales de integracin si
los miembros ms grandes fueran reticentes a reducir
los niveles de proteccin excesivos.

Consolidacin de los acuerdos subregionales


Para aquellos acuerdos que valga la pena profundizar,
qu es lo que sigue en la agenda? Cules son las
prioridades? Cmo pueden los pases consolidar en
forma efectiva lo que ya tienen?
Culminacin de los proyectos de uniones
aduaneras, comenzando con la plena implementacin
del AEC como primera prioridad. Las excepciones al
libre comercio dentro de los acuerdos deben eliminarse junto con otras barreras no arancelarias a la circulacin interna de bienes. Adems, dentro del contexto
de un proyecto de unin aduanera completo, una vez
que se haya alcanzado el acuerdo sobre la implementacin del AEC, deberan desalentarse los acuerdos
bilaterales con terceros realizados por miembros individuales. Como la formacin de una unin aduanera
completa no se alcanzar de la noche a la maana, la
modernizacin y la simplificacin de los procedimientos aduaneros permitir ahorrar un tiempo valioso en
relacin con las largas demoras que actualmente se
producen en los cruces fronterizos.
Como el movimiento de bienes y personas a
travs de las fronteras realimenta a su vez la integracin de facto y de jure, el xito en profundizar la integracin subregional (y tambin el comercio en el
ALCA y en el mbito multilateral) depender y no en
menor medida del xito en desarrollar la infraes-

Integracin regional: resumen y agenda

tructura regional. Los proyectos de infraestructura


regional se caracterizan por generar importantes
externalidades, de modo que su realizacin requiere
una accin coordinada. En este sentido, el IIRSA y el
Plan Puebla-Panam son emprendimientos cooperativos sin precedente para coordinar el desarrollo de
infraestructura a nivel inter e intrarregional. Los dos
procesos son auspiciosos en trminos de coordinar
posiciones oficiales, pero para que los proyectos se
concreten deber existir una participacin ms activa
del sector privado.
Una profundizacin viable de la integracin
subregional requerir un marco institucional ms fuerte que el que tienen hoy las subregiones. Un rea fundamental es el desarrollo y uso de mecanismos de
resolucin de disputas transparentes y modernos, que
por lo general han sido escasos en la regin. El ALCA
puede proveer cierta asistencia. En efecto, suponiendo
un buen funcionamiento del acuerdo, es probable que
el centro de gravedad de la resolucin de disputas
para muchas cuestiones regionales relacionadas con el
comercio se mude a este terreno, que tendra, al menos
en el mediano plazo, ms credibilidad, ms cobertura
en trminos de sentar precedentes y ms capacidad de
aplicacin que los acuerdos subregionales (tal como
ocurre con el mecanismo de resolucin de disputas en
la OMC). Sin embargo, si hay una profundizacin
progresiva en las subregiones ms all de los compromisos del ALCA, habra una correspondiente urgencia
en hacer ms robustos los mecanismos de resolucin de
disputas subregionales y usarlos con ms frecuencia.
La profundizacin crea muchas otras demandas institucionales, que van desde mecanismos para
recaudacin y distribucin aduanera comn (para las
uniones aduaneras) hasta agencias que puedan certificar normas tcnicas y otras regulaciones mutuamente reconocidas, polticas de competencia y diferentes
foros para la coordinacin de polticas. Un rea institucional de particular importancia es el fortalecimiento
de secretaras tcnicas bien financiadas y con personal
profesional bien entrenado. Para ello, se debera apoyar a un grupo reducido de expertos respetado por los
sectores pblico y privado de los pases miembros, que
monitoree de un modo creble los compromisos asumidos y ayude a implementarlos, que brinde apoyo tcnico a las negociaciones intra y extrarregionales, y
que incluso proponga cronogramas de nuevos com-

19

promisos e iniciativas colectivas. La otra parte de la


ecuacin es una contraparte nacional competente y un
liderazgo poltico de alto nivel en particular en los
socios ms grandes con una visin clara de hacia
dnde se pretende avanzar en la integracin regional
y un fuerte compromiso para cumplir plenamente los
convenios regionales acordados por los gobiernos.
Un obstculo importante para el buen funcionamiento de los acuerdos subregionales ha sido la
inestabilidad macroeconmica. Las crisis en los pases
miembros y los grandes reajustes en el tipo de cambio
pueden tensar la relacin entre los socios, y erosionar
el apoyo poltico a la integracin. En este contexto
puede requerirse cierta forma de coordinacin macroeconmica para mantener vivo el impulso hacia la
integracin a nivel subregional. Sin embargo, la coordinacin macroeconmica tiene sus costos, ya que
implica el sacrificio de discrecionalidad del gobierno,
por ejemplo, en materia de poltica fiscal o monetaria.
Entonces, qu deberan hacer los pases?
Una alternativa es no hacer nada. Esto puede
no ser un obstculo para una mayor integracin en
algunos acuerdos regionales especficos que no se ven
particularmente afectados por estos problemas, pero
en los acuerdos regionales que estn sujetos a una
inestabilidad sustancial, la eleccin de no hacer nada
puede equivaler a abandonar el acuerdo subregional
y ser absorbidos por el ALCA. En el otro extremo del
espectro est la creacin de una unin monetaria,
aunque la mayora de los acuerdos subregionales no
parecen ser buenos candidatos en trminos de los criterios desarrollados por la literatura sobre reas
monetarias ptimas. Una posible excepcin es el
MCCA, en particular si la moneda se vincula de algn
modo con el dlar norteamericano. Ms importante
an: no queda claro hasta qu punto los pases miembros estn preparados para acelerar la profundizacin de sus acuerdos como para que tenga sentido
poner sobre la mesa el tema complejo y polticamente
delicado de la unin monetaria. No obstante, dada la
naturaleza potencialmente endgena de los criterios
de reas monetarias ptimas, si existiera la voluntad y
el liderazgo poltico para avanzar hacia una integracin ms profunda, la idea merecera seguir explorndose.
Una opcin intermedia menos ambiciosa
sera intentar limitar la volatilidad del tipo de cambio,

20

CAPTULO

tal vez como un primer paso en el camino hacia una


unin monetaria. La pregunta es: cul es la mejor
forma de llevar esto a cabo? Parece haber un amplio
acuerdo en que un sistema de bandas cambiarias al
estilo del Sistema Monetario Europeo (SME) no sera
factible en un mundo con gran movilidad de capitales.
Un grado menor de coordinacin requerira que los
miembros del acuerdo regional evitaran la coexistencia de regmenes incompatibles (como regmenes fijos
y de flotacin) dentro del acuerdo regional. Por ejemplo, la adopcin de regmenes flexibles con metas de
inflacin similares por parte de todos los socios puede
contribuir a reducir la volatilidad del tipo de cambio.
Compartir informacin, aumentar la transparencia y
adoptar normas comunes que faciliten la comparacin
de los datos entre pases estara claramente justificado.
Ms all de esto, algunos sugieren la necesidad de
adoptar metas coordinadas la Maastricht con respecto a indicadores tales como la inflacin, el dficit
fiscal, los dficit de cuenta corriente y el crdito al sector pblico, un enfoque que algunas subregiones ya
han explorado en forma muy tentativa. Otros son
escpticos con respecto a estas metas y sugieren un
enfoque ms institucional: fortalecer las instituciones
presupuestarias y otorgar independencia a los bancos
centrales. Pero, por qu no considerar ambas cosas?
Ms all de la coordinacin macroeconmica, otras medidas podran ayudar a enfrentar un contexto voltil, tales como mecanismos de compensacin
comercial transitoria frente a reajustes abruptos en el
tipo de cambio, unidades regionales de monitoreo
financiero, y fondos regionales que podran brindar
apoyo financiero en el caso de shocks negativos de
importancia, o utilizarse para establecer incentivos
para el cumplimiento de las metas regionales acordadas. Esta es claramente un rea donde las instituciones
financieras internacionales podran ser de ayuda.
Las instituciones financieras internacionales
tambin podran brindar asistencia adoptando en
forma sistemtica una perspectiva regional cuando se
apoyen programas nacionales, a fin de anticipar los
efectos de estos programas en los pases socios y en
los compromisos regionales que el pas ha asumido. Y,
por supuesto, avanzar hacia una arquitectura financiera internacional ms eficiente, aunque no es un
tema directamente relacionado con la integracin,
sera ciertamente un apoyo al nuevo regionalismo.

Maximizar los beneficios


de los acuerdos regionales
Inversin extranjera directa
Si bien la integracin puede atraer ms inversiones
extranjeras, los beneficios para los miembros de
acuerdos regionales pueden no distribuirse de manera
pareja. Para aprovechar al mximo la IED atrada por
los acuerdos de integracin, los pases y las subregiones deberan esforzarse por mejorar sus instituciones
en particular, aquellas relacionadas con el imperio
de la ley y reducir la regulacin excesiva. Estas dos
dimensiones han demostrado jugar un papel importante en la atraccin de IED. Los pases deberan tambin fortalecer la calidad de la educacin. Si bien una
fuerza laboral educada no necesariamente lleva a
mayores flujos de IED (tambin se puede atraer IED
sobre la base de bajos salarios, por ejemplo), la educacin puede afectar la calidad de la IED que un pas
atrae (en sectores ms avanzados, con mayor potencial para externalidades tecnolgicas) y la capacidad
del pas para absorber estas externalidades, y por lo
tanto sacarle el mximo provecho a la IED que los
acuerdos de integracin contribuyen a atraer.
Polticas como los requisitos de desempeo
para inversiones extranjeras (por ejemplo, respecto
del contenido local de insumos), que se han utilizado
en el pasado para tratar de aumentar los beneficios
de la IED, han demostrado ser ineficaces y han llevado a la prdida de flujos de IED. Es an menos probable que estas polticas funcionen en el contexto de
la integracin regional, que expande las oportunidades de localizacin para las firmas multinacionales, y
que puede a la vez cambiar la motivacin principal
para invertir de la explotacin del mercado interno
protegido a la participacin en redes de produccin
global. En este contexto, ms que nunca, el tratamiento nacional de las multinacionales parece ser el
camino por seguir. Mientras tanto, es necesario evitar
las costosas guerras de incentivos al interior de los
acuerdos de integracin, ya que estas pueden redistribuir los beneficios en favor de la empresa multinacional, en detrimento de los pases receptores.
Aunque esta no es una tarea sencilla, es importante
explorar mecanismos para coordinar los esquemas de
incentivos para atraer IED.

Integracin regional: resumen y agenda

Aumento de la productividad y la competitividad


La evidencia incluida en este volumen, basada en la
experiencia de Mxico en el TLCAN y de Brasil en el
Mercosur, sugiere que el comercio y la inversin pueden generar importantes ganancias de productividad.
Si bien los canales por los que el comercio y la IED son
importantes parecen ser muy diferentes en estos dos
casos, un factor comn que emerge de estos estudios
es que su impacto en la productividad es mayor cuando los pases se integran con socios del norte. Esto no
significa que pases como Brasil deban abandonar sus
acuerdos subregionales; ms bien, significa que para
cosechar en forma plena los beneficios que ofrece la
integracin en trminos de productividad y crecimiento, esta estrategia debe complementarse mediante la
bsqueda de vnculos con pases desarrollados (a travs del ALCA, del Acuerdo de Asociacin Interregional
Mercosur-UE, o de una mayor apertura a nivel multilateral). A su vez, estas estrategias tienen que complementarse con polticas internas que promuevan el
aumento de la productividad, incluyendo el fortalecimiento y la modernizacin de los mercados de crdito
y trabajo, la mejora de las instituciones, el fortalecimiento de la educacin y de la calidad de la infraestructura, y la fijacin de polticas que faciliten el acceso
a las tecnologas de la informacin1.
Estas cuestiones de competitividad deberan
abordarse tambin a nivel regional. En la UE estas
cuestiones han sido abordadas tanto interna como
externamente a travs de la cooperacin en reas de
competitividad en sus acuerdos bilaterales de asociacin interregional. Este enfoque puede ser digno de
imitar en el caso de las iniciativas de integracin en las
Amricas, donde la cooperacin en cuestiones de
competitividad ha tenido un papel mucho menor. A
nivel subregional, las oportunidades de cooperacin
son variadas. Los pases podran cooperar en cuestiones de tecnologa y de investigacin y desarrollo, particularmente en los casos en que no es sencillo adaptar
las tecnologas utilizadas en los pases desarrollados
para su uso local. Un ejemplo sera el desarrollo de
tecnologa para la agricultura tropical, que es muy
diferentes de la que se utiliza en climas templados.
Otra dimensin en la cual la cooperacin puede resultar beneficiosa es el marketing de los productos de la
subregin en el mercado internacional, por ejemplo, a

21

partir del uso conjunto de canales de distribucin


comunes. Puede resultar difcil para un pas realizar
estas actividades individualmente, debido al carcter
de bien pblico regional de algunas de ellas, o a la
falta de recursos humanos adecuados para llevarlas a
cabo.

Y los perdedores?
Dado que la teora y tambin la experiencia muestran
que las iniciativas de comercio e integracin bien
diseadas pueden generar beneficios netos, pero que
estos beneficios no se distribuyen de manera equitativa, las prescripciones de poltica social en esta rea
tienen que concentrarse en cmo proteger a los perdedores, y cmo facilitar el proceso de ajuste en el
mercado de trabajo. Entre las polticas que pueden
implementarse para proteger a los perdedores en los
procesos de integracin estn las siguientes:
Programas de entrenamiento y bsqueda de
trabajo que suavicen la transicin y ayuden a los trabajadores desplazados a ser ms productivos rpidamente. La disponibilidad de programas eficaces de este
tipo antes de una mayor liberalizacin o de iniciativas
de integracin sirve para reducir los temores de los trabajadores con respecto a la integracin, y puede ayudar a consolidar el apoyo poltico necesario para estas
iniciativas. Un ejemplo reciente es la aprobacin de la
autoridad de promocin del comercio en Estados Unidos, que fue acompaada de un nmero de iniciativas
para proteger a los trabajadores desplazados.
Programas de seguro de desempleo y de
salario mnimo a cambio de trabajo. Los programas
de seguro de desempleo deberan disearse cuidadosamente para evitar que los beneficiarios carezcan de
incentivos para volver al trabajo. A su vez, los programas en los que los participantes reciben un salario
mnimo a cambio de trabajo deberan implementarse
de un modo transparente para evitar que la asignacin de estos beneficios est influida por motivaciones
polticas.
Redes de seguridad social. Si bien son
herramientas deseables, las redes de seguridad social

Vase el informe Progreso econmico y social en Amrica Latina


(BID, 2001), enfocado en temas relacionados con la competitividad.

22

CAPTULO

no deben apuntar solo a aquellos que han sido perjudicados directamente por el proceso de liberalizacin.
Deben estar disponibles para todos aquellos en situacin de pobreza, ms all de la causa que la provoque.
Mejorar la calidad de la educacin. Una
fuerza laboral con un conjunto de capacidades fcilmente trasladables entre sectores estar en mejor posicin para aprovechar las oportunidades que brinda la
globalizacin, y para adaptarse a los cambios en los
precios internacionales y los avances en la tecnologa.
Si bien existe la tentacin de proteger a grupos con
capacidad de movilizar a la opinin pblica, o a grupos vulnerables, demorar el desmantelamiento de los
sectores altamente protegidos crea nuevas generaciones de trabajadores con capacidades inadecuadas.
Abordar el tema de la desigualdad regional. Adems de su efecto sobre la desigualdad salarial, la integracin puede intensificar tambin la
desigualdad regional dentro de un pas. En Mxico,
por ejemplo, las ciudades fronterizas y los pueblos
localizados sobre las principales carreteras que conectan con la frontera norte fueron los principales beneficiarios de la entrada en el TLCAN. El desarrollo de la
infraestructura nacional de transporte puede ser un
ingrediente clave para asegurar que los beneficios de
la integracin se distribuyan geogrficamente de un
modo ms parejo. En realidad, la participacin de
Mxico en el Plan Puebla-Panam est pensada en
parte para ampliar los beneficios de la integracin a
la zona sur del pas.
Mantener vivo el debate sobre la necesidad
de que la apertura de los pases del sur debe corresponderse con el desmantelamiento de las barreras
comerciales en el norte. En particular, la liberalizacin
en la agricultura es crtica para que el comercio pueda
contribuir al alivio de la pobreza. En toda la regin, la
pobreza tiende a concentrarse en las reas rurales. Los
aranceles de los pases de la OCDE para los productos agrcolas son cuatro veces ms altos que los
correspondientes a bienes industrializados. Mientras
tanto, los subsidios que distorsionan el comercio equivalen a US$700 millones por da, casi cuatro veces la
asistencia oficial al desarrollo. Las barreras comerciales, las polticas de apoyo interno y los subsidios a la
agricultura en el mundo desarrollado mantienen el
precio mundial de estos productos artificialmente bajo,

lo que bloquea un posible camino de salida de la


pobreza a aproximadamente el 20% de las familias de
la regin, cuyo principal medio de subsistencia proviene de la agricultura.

Cooperacin regional y fortalecimiento


institucional para el comercio y la integracin
La cooperacin regional para el fortalecimiento de la
capacidad institucional en la integracin y el comercio
resulta fundamental. Sin embargo, su implementacin
es an muy incipiente. Para eliminar este cuello de
botella se requiere, entre otras cosas, una coordinacin ms eficaz entre los donantes y las agencias
financieras que brindan asistencia tcnica, y entre
ellas y los ministerios responsables de las cuestiones
relacionadas con el comercio y los temas relacionados
con el consiguiente ajuste econmico. Ms an, como
las agendas comerciales y los problemas de adaptacin relacionados con los principales acuerdos existentes y las actuales negociaciones extrarregionales
en el ALCA, con la UE, Asia y la OMC tienen
muchos elementos comunes, los beneficios de cualquier ejercicio especfico regional o subregional de
fortalecimiento institucional se extienden al resto de los
frentes, promoviendo mejores acuerdos. Dadas estas
externalidades, podra ser aconsejable una coordinacin ms centralizada de la provisin del financiamiento y la asistencia tcnica, quizs organizada en
torno de subregiones cuyas necesidades son, por lo
general, relativamente homogneas. Una manera de
promover esta coordinacin sera a travs de la elaboracin de planes nacionales, con ayuda externa de
ser necesario, que orienten la accin hacia las necesidades ms urgentes en materia de comercio, integracin y ajuste econmico relacionado. Estos planes
especificaran las prioridades, los costos, la secuencia
ptima y los cronogramas de accin en materia de fortalecimiento de la capacidad institucional. Serviran
para orientar las demandas de asistencia tcnica por
parte de los pases, y las acciones de los donantes y los
organismos internacionales que la brindan.
El desarrollo de estrategias nacionales servira
a otro propsito: asegurar que el comercio y la integracin tengan un tratamiento prioritario similar a
otras reas de poltica en las agendas de desarrollo de
los pases y en las instituciones financieras internacio-

Integracin regional: resumen y agenda

nales. Con demasiada frecuencia, las necesidades de


los ministerios responsables de los temas de comercio
e integracin estn hacia el final de la lista de prioridades en lo que respecta al apoyo financiero para el
fortalecimiento institucional. Como las negociaciones y
la implementacin de estos acuerdos de integracin
regularn el grueso de la interaccin de los sectores
privados con la economa mundial en las prximas
dcadas, estos temas merecen tener mayor prioridad.

Liberalizacin multilateral y la Agenda


de Desarrollo Doha
El vnculo entre un regionalismo exitoso y un sistema
multilateral slido es esencial. En primer lugar, el progreso que se alcance en Ginebra sobre algunos temas
clave de negociacin, tales como la agricultura o el
antidumping, podra condicionar los avances en

23

temas similares en las negociaciones del ALCA, as


como en aquellas que tienen lugar con la UE y los pases de Asia. En segundo trmino, la Agenda Doha
incluye negociaciones relacionadas con reglas regionales, que regulan el nexo entre el regionalismo y el
sistema multilateral, tema en el que queda mucho que
mejorar. Estas negociaciones deberan precisar temas
como las restricciones con respecto a la formacin y
la implementacin del AEC, las reglas preferenciales
de origen en los acuerdos regionales y los mecanismos para alentar el cumplimiento de los cronogramas
acordados. La conclusin es que el xito en la Agenda de Desarrollo Doha es un componente estratgico
central para Amrica Latina y tambin un ingrediente
clave para asegurar el progreso hacia un sistema de
regionalismo abierto, un regionalismo que represente
una contribucin, y no una barrera, al libre comercio
mundial.

PARTE I

Dimensiones de la integracin regional

Captulo

EL

NUEVO REGIONALISMO

EN

AMRICA LATINA

Los aos noventa se caracterizaron por la intensa actividad de las fuerzas de la globalizacin y la regionalizacin. De hecho, la globalizacin se hizo muy
evidente en la creciente participacin de los flujos de
intercambios comerciales, financieros y de inversin
extranjera directa (IED) en el producto mundial, la
fuerte presencia de las empresas multinacionales y la
creciente importancia de las corrientes migratorias y
de las remesas de los trabajadores a sus pases de origen (cuadro 2.1). Paralelamente a este proceso de globalizacin se acentu de forma importante el proceso
de regionalizacin. Si bien las limitaciones de datos
dificultan la tarea de documentar plenamente la regionalizacin, este proceso queda reflejado claramente
en el comercio exterior. Los intercambios regionales no
han dejado de crecer. A fines de los aos noventa dos
terceras partes del comercio de mercancas de Europa
se realizaba entre pases europeos, en tanto que las
cifras para Asia y el Pacfico y Amrica eran 40% y
50%, respectivamente (cuadro 2.2).
Las fuerzas centrfugas de la globalizacin y
la dinmica centrpeta de la regionalizacin pueden
parecer contradictorias a simple vista, pero cada vez
ms se interpretan como fuerzas complementarias en
el desarrollo de los mercados privados (Oman, 1998).
Es ms, los dos procesos estn impulsados por muchos
de los mismos factores. Los avances tecnolgicos en el
transporte, las comunicaciones, la informacin y otras
esferas han ampliado rpidamente el alcance mundial
de la actividad de los mercados, de forma parecida a
como ocurri en el siglo XIX.
El proceso de globalizacin dista mucho de ser

un fenmeno nuevo. Los economistas han identificado la


segunda mitad del siglo XIX como el inicio de la globalizacin, que se interrumpi durante la Gran Depresin,
pero se renov en el perodo de posguerra. Entonces,
como ahora, hubo un incremento sostenido e importante de los flujos internacionales de bienes, capitales y personas. Es ms, algunas corrientes, como las migratorias,
fueron mucho ms intensas que en la actualidad, y tuvo
que pasar gran parte del perodo de posguerra para
que los flujos de capitales y de comercio excedieran a
los que se registraron un siglo antes (Williamson, 1997;
Rodrik, 1997 y Crafts, 2000). Al mismo tiempo, la evolucin tecnolgica de los procesos de produccin en la
poca de posguerra increment las exigencias relativas
de flexibilidad, suministro puntual y respuestas descentralizadas a la demanda y a los distintos gustos. Esto dio
lugar a economas de aglomeracin que alentaron la
regionalizacin de la produccin, incluso para empresas que haban concebido una estrategia global (Oman,
1998; Humphrey y Schmitz, 2000).
La poltica econmica tambin impuls las
dobles fuerzas de la globalizacin y la regionalizacin.
La liberalizacin y la desregulacin unilaterales de la
posguerra, as como las sucesivas rondas multilaterales
en el contexto del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT) liberaron al comercio y
a las finanzas mundiales de las restricciones administrativas del perodo de entreguerras, en tanto que los movimientos legales de personas a travs de las fronteras
(con distintos grados de tolerancia para los ilegales)
incrementaron notablemente la participacin de los
inmigrantes en muchos mercados de trabajo.

28

CAPTULO

Cuadro 2.1

2
Indicadores de la globalizacin

Indicador

1970

1980

1990

1999

Comercio (% del PIB)


OCDE
frica
Asia
Amrica Latina y el Caribe1

25,6
49,9
10,2
22,3

39,5
60,1
26,2
30,2

37,1
52,6
38,3
28,4

41,1
61,3
53,5
35,6

6,3
7,1
4,7

8,3
11,8
3,9

18,3
28,2
7,3

1,0
1,3
0,6

2,2
3,3
0,4

4,6
7,0
3,0

10,9

2,4

1,5
2,1

2,8
3,1

2,4
3,6

6,4

9,0

12,5

0,2

0,4

0,7

Flujos de capital
Flujos brutos de capital privado (% del PIB, PPA)
Mundo
OCDE ingreso alto
Amrica Latina y el Caribe
Inversin extranjera directa bruta (% del PIB, PPA)
Mundo
OECD ingreso alto
Amrica Latina y el Caribe
Memorandum tem
Valor bruto del stock de capital extranjero (% del PIB)
Pases en desarrollo2
Migracin y remesas
Flujos de migracin
Tasa de inmigracin de la Unin Europea3
Tasa de inmigracin de Estados Unidos4
% de hispanos o latinos en la poblacin
de Estados Unidos
Ingresos por remesas de trabajadores (balanza
de pagos, % del PIB)
Amrica Latina y el Caribe

21,7

Amrica Latina y el Caribe corresponden a la definicin del hemisferio occidental del FMI.
El dato de 1970 se refiere a 1973, el dato de 1999 se refiere a 1998. Ver Maddison (2001).
3 La migracin neta se estima con base en la diferencia entre el cambio de la poblacin y su crecimiento natural (migracin neta corregida). La tasa anual
es por 1.000 habitantes de la UE. Los nmeros entre 1960 y 1980 se refieren a UE-10.
4 La tasa anual es por 1.000 habitantes de Estados Unidos; 1980 se refiere a 1971-1980, 1990 se refiere a 1981-1990, 1999 se refiere a 1991-1998.
Fuente: Clculos del BID basados en el Banco Mundial (2001), Oficina del Censo de Estados Unidos, Eurostat y datos del FMI (2001 a y b).
2

Las medidas deliberadas de poltica econmica


tambin dieron empuje a la regionalizacin. Cada vez
ms los pases estn recurriendo a la integracin regional formal para atemperar las fuerzas de la globalizacin. Durante el siglo XIX las naciones Estado tenan una
accin mediadora directa en la economa mundial,
pero la conmocin econmica que se produjo entre
ambas guerras indujo a los pases a cooperar y a sentar las bases para crear el sistema multilateral que conocemos hoy en da, cuyo objeto es fomentar un entorno
internacional conducente a una mayor estabilidad y a
una creciente participacin en la economa mundial
(James, 2001). Esto fue adems complementado por
una red de acuerdos bilaterales que abarcan todo tipo
de cuestiones. Pero a medida que fueron cobrando
vigor las fuerzas de la globalizacin, hubo respuestas

adicionales de poltica econmica, que incluyen la descentralizacin de la administracin por parte de las
naciones Estado (BID, 1997) y que facilitaron la adaptacin local a los retos de la globalizacin y al lanzamiento de iniciativas formales de integracin regional.
Si bien estas iniciativas tienen una larga historia, en los ltimos aos hubo una apreciable expansin de esta actividad, especialmente desde 1990.
Entre 1948 y 1979 se notificaron 54 iniciativas de
integracin regional al GATT y otras 15 durante los
aos ochenta. No obstante, durante los aos noventa
se registr prcticamente una explosin de nuevos
acuerdos que superaron holgadamente las notificaciones de los aos anteriores (grfico 2.1). Pese a que
existen varias motivaciones para procurar la integracin regional, muchas pueden entenderse como un

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Cuadro 2.2

29

Participacin en el comercio intrarregional, 1980-2000

(Comercio intrarregional/comercio total, en porcentaje)


Regin
Foro de Cooperacin Econmica de Asia
y el Pacfico (APEC)1
Unin Europea y Europa del Este2
Unin Europea (UE)
Hemisferio occidental
Asia y Pacfico3

1980

1990

1999

2000

55,1
57,5
57,2
44,6
33,4

63,8
65,6
64,5
44,1
32,9

68,4
66,1
62,0
53,0
38,9

68,6
64,2
60,0
53,3
40,6

Incluye Australia, Brunei, Canad, Chile, Hong Kong, China, Indonesia, Japn, Repblica de Corea, Malasia, Mxico, Nueva Zelanda, Papa Nueva
Guinea, Per, Filipinas, Rusia, Singapur, Taipei Chino, Tailandia, Estados Unidos y Vietnam.
Incluye la UE ms Bulgaria, Repblica Checa, Hungra, Polonia, Rumania, Repblica de Eslovaquia (Checoslovaquia reemplaza a las Repblicas Checa y
de Eslovaquia antes de 1993).
3 Incluye Brunei, Singapur, Tailandia, Malasia, Indonesia, Filipinas, Cambodia, Lao P.D.R., Myanmar, Vietnam, China, Japn, Corea, Australia y Nueva
Zelanda.
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).
2

Grfico 2.1

Nmero de acuerdos regionales


notificados al GATT/OMC, 1948-2002

70
60
50
40
30
20
10
0
1948-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 90-94 95-99 2000-02

Nota: Los datos son el nmero de acuerdos que han sido notificados al
GATT/OMC bajo el artculo XXIV y bajo la Clusula de habilitacin. Algunos
de los acuerdos incluidos ya no estn vigentes. Las accesiones a acuerdos
existentes se contabilizan independientemente. Los datos provenientes de la
OMC estn organizados por ao de entrada del acuerdo y fueron calculados
por el Departamento de Integracin y Programas Regionales del BID. Los datos
del ao 2002 van hasta el 30 de abril.
Fuente: Secretara de la OMC.

punto de partida para una participacin ms eficiente


en el sistema de comercio multilateral y en una economa mundial globalizada.

INTEGRACIN

REGIONAL EN

AMRICA LATINA

En el mbito de la poltica econmica, Amrica Latina


ha seguido simultneamente las trayectorias global y
regional. Acuciada por la crisis econmica de los aos
ochenta, la regin comenz a emprender ambiciosas

reformas estructurales que incluan polticas unilaterales


para abrir las economas al resto del mundo y desregularlas a fin de proporcionar ms espacio para la
actividad del sector privado. A ttulo ilustrativo, los
aranceles promedio en la regin bajaron de ms del
40% a mediados de los aos ochenta a aproximadamente 12% a mediados de los noventa, lo que se combin con la participacin en la Ronda Uruguay de
negociaciones multilaterales y la adopcin de sus disciplinas de amplio alcance. La regin complement esta
apertura global con una red de nuevas iniciativas de
integracin regional: casi 30 desde 1990, que abarcan
desde zonas de libre comercio a uniones aduaneras
con ambiciones de convertirse en un mercado comn.
En la actualidad, numerosos acuerdos se encuentran en
distintas etapas de negociacin (cuadro 2.3).
Los efectos de estas polticas comerciales se
reflejan en el comportamiento de los intercambios
comerciales. La apertura global de las economas de la
regin contribuy a un crecimiento anual promedio del
comercio extrarregional que supera la expansin del
comercio mundial (10,8% frente a 6,6%) en los aos
noventa1, con un crecimiento de las importaciones sensiblemente ms rpido que el de las exportaciones (12%
y 9,7% respectivamente) (BID, 2000). En el grfico 2.2
puede verse que el coeficiente de apertura de la regin
tambin se elev en el mismo perodo, pero sigue siendo bajo en relacin con otras reas comerciales.
1 Sin incluir a Mxico, el comercio extrarregional de Amrica Latina
era 7,8%.

30

CAPTULO

Cuadro 2.3 Acuerdos regionales en

Coeficiente de apertura
(Comercio como porcentaje del PIB)

Grfico 2.2

Amrica Latina
Fecha de la firma

80
70

Acuerdos de integracin regional /


Uniones aduaneras
Mercado Comn Centroamericano (MCCA)
Comunidad Andina (CA)
Comunidad del Caribe (Caricom)
Mercado Comn del Sur (Mercosur)
ChileVenezuela
ColombiaChile
Costa RicaMxico
Grupo de los Tres (G-3)
BoliviaMxico
ChileMercosur
BoliviaMercosur
MxicoNicaragua
ChilePer
MCCARepblica Dominicana
ChileMCCA
ChileMxico
MxicoTringulo Norte de Centroamrica
CaricomRepblica Dominicana
Costa RicaTrinidad y Tobago
El SalvadorPanam

19601
19691
19731
1991
1993
1994
1994
1994
1994
1996
1996
1997
1998
19982
1999
1999
2000
2000
20022
20022

Acuerdos nortesur
MxicoTLCAN
ChileCanad
MxicoUnin Europea
MxicoEFTA
MxicoIsrael
Costa RicaCanad
ChileUnin Europea

1992
1996
1999
2000
2000
20012
2002

60
50
40
30
20
10
0

Sudeste Asitico Europa y Africa Sub


y Pacfico
Asia Central Sahariana
1980

OCDE
Amrica Latina
ingreso alto y el Caribe
1999

1990

Nota: El coeficiente de apertura es un promedio simple.


Fuente: Banco Mundial (2001).

Participacin en el comercio
intrasubregional
(Como porcentaje del comercio total)

Grfico 2.3

Amrica Latina
y el Caribe
TLCAN
Mercosur

NEGOCIACIONES EN PROGRESO

Acuerdos de libre comercio


entre pases de Amrica Latina
MercosurCA
Costa RicaPanam
MxicoPanam
MxicoPer
MxicoEcuador
MxicoTrinidad y Tobago
Acuerdos norte-sur
rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)
MercosurUnin Europea
ChileEFTA
ChileEstados Unidos
CaricomUnin Europea (acuerdos recprocos
post Cotonou)
Centroamrica (4)Canad
MCCAEstados Unidos
UruguayEstados Unidos
MxicoJapn
ChileCorea del Sur
Otros
BrasilChina
BrasilRusia
1
2

Relanzado en los noventa.


En espera de ratificacin.

MCCA
CA

Caricom
0

10

15

1990

20

25

30

1995

35

40

45

50

2000

Nota: El porcentaje representa un promedio simple.


Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).

En lo que se refiere a la regionalizacin del


comercio exterior, el comercio subregional de Amrica
Latina aument con una rapidez considerablemente
mayor que el comercio extrarregional (grfico 2.3). En
los grficos 2.4 y 2.5, en los que se comparan los aos
1990 y 2000, se percibe un notable incremento de la
importancia relativa del comercio intrarregional, siendo los acuerdos comerciales subregionales el principal
vehculo para los pases que los integran. En el recua-

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Grfico 2.4

Grfico 2.5

Composicin geogrfica de los flujos


de comercio, 1990
(Porcentaje del comercio total con pases
o regiones seleccionados)

31

Composicin geogrfica de los flujos


de comercio, 2000
(Porcentaje del comercio total con pases
o regiones seleccionados)

Mxico (TLCAN)
Rep. Dominicana
San Kitts y Nevis (Caricom)
Hait (Caricom)
Honduras (MCCA)
El Salvador (MCCA)
Trinidad y Tobago (Caricom)
Venezuela (CA)
Panam
Granada (Caricom)
Bolivia (CA)
Guatemala (MCCA)
Paraguay (Mercosur)
Dominica (Caricom)
Belice (Caricom)
Nicaragua (MCCA)
San Vicente y Gran. (Caricom)
Jamaica (Caricom)
Guyana (Caricom)
Santa Luca (Caricom)
Barbados (Caricom)
Ecuador (CA)
Uruguay (Mercosur)
Costa Rica (MCCA)
Argentina (Mercosur)
Per (CA)
Colombia (CA)
Surinam (Caricom)
Chile
Brasil (Mercosur)
Bahamas (Caricom)
Antigua y Barbuda (Caricom)

Hait (Caricom)
Trinidad y Tobago (Caricom)
Belice (Caricom)
El Salvador (MCCA)
Mxico (TLCAN)
Rep. Dominicana
Venezuela (CA)
Guatemala (MCCA)
Ecuador (CA)
Panam
Costa Rica (MCCA)
San Kitts y Nevis (Caricom)
Bolivia (CA)
Jamaica (Caricom)
Honduras (MCCA)
Barbados (Caricom)
Granada (Caricom)
Dominica (Caricom)
San Vicente y Gran. (Caricom)
Uruguay (Mercosur)
Paraguay (Mercosur)
Guyana (Caricom)
Nicaragua (MCCA)
Bahamas (Caricom)
Santa Luca (Caricom)
Antigua y Barbuda (Caricom)
Per (CA)
Argentina (Mercosur)
Colombia (CA)
Surinam (Caricom)
Brasil (Mercosur)
Chile
0

20

40

60

80

100

dro 2.1 se resumen las principales caractersticas de


los acuerdos de integracin subregionales y en el
recuadro 2.2 se presenta un examen ms detallado de
la Comunidad del Caribe (Caricom) como ejemplo de
los ambiciosos objetivos de integracin que caracterizan todas las iniciativas de Amrica Latina.
Si se incluye el mercado de Amrica del Norte
en este anlisis, puede verse que su importancia para
Amrica Latina tambin ha aumentado en los aos
noventa. En ese decenio creci la importancia relativa

40

60

80

100

Intrasubregional
Resto de Amrica Latina
EE.UU. y Canad
UE
Resto del mundo

Intrasubregional
Resto de Amrica Latina
EE.UU. y Canad
UE
Resto del mundo
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).

20

Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).

del continente americano en el comercio total de la


regin, en gran medida a expensas del comercio con
la Unin Europea (UE)2. Por consiguiente, los aos
noventa muestran un claro perfil de intensificacin de
la regionalizacin en el comercio latinoamericano.
Mientras tanto, Brasil, Chile y unos pocos pases de la
Caricom presentan una tendencia ms globalizada.

Vase un anlisis ms detallado en BID (2002).

32

CAPTULO

Recuadro 2.1 Principales acuerdos de integracin subregionales en las Amricas

Comunidad Andina (CA)

Miembros. Bolivia, Colombia, Ecuador, Per


y Venezuela.
Establecimiento. El Acuerdo de Cartagena
fue firmado por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y
Per en mayo de 1969. Venezuela se adhiri en febrero de 1973 y Chile se retir en octubre de 1976.
Objetivos. El acuerdo original contemplaba
una unin aduanera andina como primer paso hacia la
creacin de un mercado comn latinoamericano.
Durante el segundo quinquenio de la dcada de los
setenta, el proceso de integracin perdi impulso y fue
revitalizado en los aos noventa cuando los pases
miembros volvieron a lanzar un proyecto de mercado
comn. Concluyeron la zona de libre comercio antes
de 1992 y acordaron la aplicacin de un arancel
externo comn. En 1996 las recientemente institucionalizadas Cumbres del Consejo Presidencial Andino
dieron nuevo mpetu al proceso y allanaron el camino
para la adopcin del Protocolo de Trujillo, por el cual
se cre la Comunidad Andina (CA) (que hasta entonces se llamaba Grupo Andino), con base en una nueva
estructura institucional funcional y ms moderna. Adems de la renovacin institucional, las partes acordaron progresivamente un cronograma para reincorporar
a Per en la zona de libre comercio (ese pas estaba
suspendido desde 1992), se comprometieron a crear
un mercado comn para 2005 e iniciaron las negociaciones sobre un nuevo arancel externo comn de
cuatro niveles, que se espera que entre en vigencia
para fines de 2003.
Situacin actual. La CA es uno de los acuerdos regionales ms institucionalizados entre pases en
desarrollo. El programa de liberalizacin comercial
intrarregional concluy con la materializacin de la
zona de libre comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela en 1993. El libre comercio interno se
aplica de manera generalizada en toda la gama de
aranceles. Per comenz a poner en prctica un programa de liberalizacin en 1997, con el objetivo de
lograr el libre comercio interno sin restricciones para
2005. El arancel externo comn que entr en vigencia
en 1995 entre Colombia, Ecuador y Venezuela est
estructurado en cuatro niveles arancelarios (5%, 10%,
15% y 20%) con una tasa promedio nominal de 13,6%.
Cada pas puede divergir del arancel externo comn
para ciertos productos, en tanto que las excepciones

sectoriales estn determinadas por la aplicacin de


regmenes especiales en los sectores agropecuario y
automotor. Se refleja cierto avance de la coordinacin
macroeconmica en la fijacin de metas de convergencia para la inflacin y el dficit pblico.
Mercado Comn Centroamericano (MCCA)

Miembros. Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.


Establecimiento. En diciembre de 1960
Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua firmaron el Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana. Costa Rica se adhiri en julio de 1962.
Objetivos. El tratado general contemplaba
la creacin de un mercado comn, que originalmente
comenzara a funcionar dentro de un plazo de cinco
aos a partir de la fecha de entrada en vigencia del
acuerdo. Tras una primera dcada de integracin
sumamente promisoria, el proceso se fue estancando
debido a los conflictos polticos de los pases miembros
y a la crisis de la deuda. Se revitaliz en 1993 con la
suscripcin del Protocolo de Guatemala, que sentaba
nuevos cimientos para la integracin econmica en el
marco del Sistema de Integracin Centroamericana
(SICA). El protocolo introdujo los principios de gradualismo, progresividad y flexibilidad para la plena integracin del MCCA. Con base en estos criterios, los
miembros suscribieron acuerdos conducentes al establecimiento de una unin aduanera para finales de
2003. Belice y Panam se incorporaron al rgano poltico del sistema de integracin.
Situacin actual. La mayor parte del comercio intrarregional est exento de aranceles, con la
excepcin comn del caf y el azcar y unas pocas
excepciones en el comercio bilateral de productos agropecuarios. El Salvador, Guatemala y Honduras establecieron instalaciones aduaneras conjuntas, y el Plan
Puebla-Panam contempla una mayor simplificacin de
los procedimientos fronterizos, la eliminacin de barreras no arancelarias en los controles fitosanitarios y normas tcnicas, y una mayor integracin de la
infraestructura. Los pases miembros convinieron en
aplicar una cdula arancelaria de cuatro niveles (0%,
5%, 10% y 15%), con algunas excepciones sectoriales
y nacionales y un nivel promedio de alrededor de
7,5%. Actualmente se est aplicando alrededor del
80% del arancel externo comn.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Asociacin Latinoamericana de Integracin


(ALADI)

Miembros. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,


Colombia, Cuba, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per,
Uruguay y Venezuela.
Establecimiento. Mediante el Tratado de
Montevideo de 1980 se estableci la ALADI como sucesora de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).
Objetivos. Fomentar el comercio bilateral
entre los pases miembros y entre estos y terceros pases
mediante acuerdos bilaterales y multilaterales. El tratado contemplaba una zona de preferencia econmica
para los bienes procedentes de estados miembros y
acuerdos parciales con el objeto de fomentar la complementariedad econmica, los intercambios comerciales, el comercio de productos agropecuarios y la
cooperacin cientfica y tecnolgica.
Situacin actual. En el marco de la ALADI
se han celebrado 40 acuerdos de alcance parcial entre
dos o ms pases; la mayora de los acuerdos fueron firmados en los aos noventa.
Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (TLCAN)

Miembros. Canad, Estados Unidos y Mxico.


Establecimiento. El acuerdo se firm en
diciembre de 1992, fue ratificado por las tres legislaturas nacionales en 1993 y entr en vigencia en enero de
1994.
Objetivos. El TLCAN tiene por objeto eliminar las barreras al comercio, facilitar el movimiento
transfronterizo de bienes y servicios entre los pases,
promover la competencia leal en la zona de libre
comercio, incrementar sustancialmente las oportunidades de inversin y proporcionar proteccin eficaz a los
derechos de propiedad intelectual. A ms tardar para
2008 se eliminarn los derechos de importacin sobre
prcticamente todos los bienes. El TLCAN est complementado por dos acuerdos paralelos adicionales sobre
el medio ambiente y normas laborales.
Situacin actual. El programa de liberalizacin del comercio se ha ejecutado conforme al cronograma o incluso antes de las fechas establecidas. En
una reunin de la Comisin de Libre Comercio celebrada en abril de 1998 se acord eliminar los aranceles
de unos 600 bienes en agosto de ese ao, derogando

de esa manera muchos de los aranceles 10 aos antes


de lo previsto en un principio. Actualmente, ms del
90% de los bienes est exento de aranceles.
Mercado Comn del Sur (Mercosur)

Miembros. Argentina, Brasil, Paraguay y


Uruguay.

Establecimiento. Los cuatro estados miembros firmaron el Tratado de Asuncin en marzo de


1991.
Objetivos. La integracin de los estados
miembros en un mercado comn mediante la libre circulacin de bienes, servicios y factores de produccin;
la adopcin de un arancel externo comn y una poltica comercial comn; la coordinacin de polticas
macroeconmicas y sectoriales, y la armonizacin
legislativa en esferas conducentes a una integracin
ms vigorosa.
Situacin actual. En 1994 el programa de
liberalizacin del comercio elimin en forma progresiva, lineal y automtica los aranceles intrarregionales
estableciendo una zona de libre comercio con excepciones significativas. Se cre adems un proyecto de
mercado comn que prevea la materializacin del libre
mercado interno para 2000, meta que tuvo que aplazarse debido a las graves dificultades econmicas de
los pases miembros. En 1995 entr en vigencia un
arancel externo comn organizado en 11 niveles con
tasas arancelarias que iban de 0% a 20% y un nivel
promedio de 13,5%. El arancel externo comn es
imperfecto, porque hubo una incorporacin gradual de
determinadas excepciones nacionales. Adems, se aplican regmenes aduaneros especiales a la produccin
azucarera y a la industria automotriz, aunque esta ltimo ingres en el Mercosur en condiciones que an se
estn negociando. Se han aprobado pero se aplican
parcialmente disposiciones regionales comunes que
cubren el comercio de servicios, salvaguardias, medidas antidumping y mecanismos de solucin de controversias. En 2000 el Consejo del Mercado Comn
(CMC), rgano supremo del Mercosur, convino en un
programa de trabajo centrado en la eliminacin de las
barreras an existentes de acceso a los mercados. Las
excepciones nacionales a la aplicacin del arancel
externo comn se prorrogaron hasta diciembre de
2002. En 2001 el CMC permiti que Argentina derogase con carcter excepcional y temporal la aplicacin
de ese arancel hasta diciembre de 2002.

33

34

CAPTULO

Recuadro 2.2

Hacia un mercado y una economa nicos en la Caricom: situacin actual


y cuestiones pendientes

Miembros. Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados,


Belice, Dominica, Granada, Guyana, Hait, Jamaica,
Montserrat, San Vicente y las Granadinas, Santa Luca,
San Kitts y Nevis, Surinam, y Trinidad y Tobago.
En 1989 los miembros de la Comunidad del Caribe
(Caricom) acordaron crear un mercado y una economa
nicos que suponan la eliminacin de obstculos al
comercio de bienes y servicios, la libre circulacin de
trabajadores calificados, el fin de las restricciones a los
movimientos de capital, un arancel externo y una poltica comercial comunes, y una mayor coordinacin en
otras esferas de la poltica econmica. Por medio de
nueve protocolos que modifican el tratado por el cual se
estableci la Caricom se procura facilitar la materializacin del Mercado nico Econmico del Caribe
(MUEC): Marco institucional (Protocolo I); Establecimiento, prestacin de servicios y movimientos de capital (II); Poltica industrial (III); Poltica comercial (IV);
Poltica agrcola (V); Poltica de transporte (VI); Pases,
regiones y sectores en desventaja (VII); Poltica de competencia (VIII), y Solucin de controversias (IX). Cuatro
de los protocolos entraron en vigencia (I, II, IV y VII) y
tres (III, V y VI) estn siendo aplicados de manera provisional por la mayora de los miembros. La mayora de
los pases firmaron los Protocolos VIII y IX, pero solamente uno se aplica en forma provisional.
El proceso de cambio institucional prescrito en
el Protocolo I ya qued concluido y los nuevos rganos
responsables de polticas de la Caricom han estado en
operacin desde 1997. El comercio intrarregional de
bienes es prcticamente libre: se han eliminado todos los
aranceles y la mayora de las restricciones cuantitativas
no autorizadas. El comercio se ve afectado por algunos
impuestos que sustituyen la prdida de ingresos fiscales
y por exenciones autorizadas. El Protocolo VIII permite
acciones antidumping y la Secretara de la Caricom est
redactando una legislacin modelo para los pases que
no cuentan con una ley antidumping moderna. Los subsidios a la exportacin deben eliminarse antes de 2003.
Se han hecho esfuerzos para armonizar las leyes aduaneras nacionales, pero los estados miembros an tienen
que poner en prctica la legislacin correspondiente. En
la Caricom se ha instituido un rgimen de normas comunes para el comercio de bienes, y se est estableciendo
la Organizacin Regional de la Caricom sobre Normas
y Calidad (CROSQ).
El arancel externo comn se aplica en 10 de
15 pases, con varias excepciones nacionales. Por otra
parte, el mantenimiento de un arancel comn sobre las
importaciones procedentes de terceros pases se ve
afectado por el derecho de los estados miembros a
negociar acuerdos comerciales bilaterales con terceros
pases. El Protocolo IV resta flexibilidad a estas iniciati-

vas bilaterales porque obliga a los miembros que negocian esos acuerdos a obtener la aprobacin del Consejo de Comercio y Desarrollo Econmico cuando se
negocian los aranceles. Los ciudadanos de pases de la
Caricom que se dediquen a actividades industriales,
comerciales y profesionales no asalariadas tienen derecho a establecerse en cualquier lugar del MUEC. Los
estados miembros tendrn que eliminar todos los obstculos en este sentido para 2005, la misma fecha lmite
que se aplica a la liberalizacin plena del comercio
intrarregional de servicios. Al vincular las polticas intrarregionales y extrarregionales, los Protocolos II y IV
ampliaron la capacidad de la Caricom para disear y
aplicar polticas conjuntas al comercio de bienes y servicios. Los miembros crearon un mecanismo conjunto
para las negociaciones sobre comercio exterior: la
Maquinaria de Negociacin Regional.
En lo que se refiere al libre movimiento de
capital, el Protocolo II prev la eliminacin de las restricciones a los servicios bancarios, de seguros y otros
servicios financieros y a las transacciones en cuenta
corriente y de capital, as como una mayor coordinacin de las polticas cambiarias. Se ha avanzado en la
elaboracin de cross listings y en la negociacin transfronteriza de valores en los mercados burstiles de la
regin, en la reduccin o eliminacin de controles cambiarios, y en el mejoramiento de los mercados burstiles
para facilitar las transacciones y los pagos. Para 2003
se eliminar el requisito de obtener permiso de trabajo
para graduados universitarios, profesionales de medios
de difusin, artistas, msicos y deportistas. Los estados
miembros acordaron establecer un sistema de acreditacin ante el MUEC con normas armonizadas de certificacin, reconocimiento mutuo de calificaciones y un
rgano regional de acreditacin. En 1997 entr en
vigencia un acuerdo sobre transferencias de beneficios
de la seguridad social, pero no todos los pases promulgaron la legislacin correspondiente. Para 2003 se
expedir un documento de identidad que acredita a su
portador como miembro de la Caricom para todos los
viajes intrarregionales.
Los pases miembros procuraron armonizar sus
marcos normativos. Tambin se estn haciendo esfuerzos
para mejorar la coordinacin de polticas fiscales, industriales, agrcolas y de transporte. El xito depender en
parte de la capacidad de la Caricom para movilizar los
recursos tcnicos y financieros necesarios. Tambin se
necesita financiamiento para establecer un fondo de asistencia a los pases menos avanzados y poner en prctica otros cambios institucionales, como la creacin de la
Corte de Justicia del Caribe, una comisin sobre competencia (para asegurar el cumplimiento de normas empresariales), y los distintos rganos jurdicos previstos en el
nuevo mecanismo de solucin de controversias.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Son muchos los factores que impulsaron la


regionalizacin de Amrica Latina, incluyendo la
apertura unilateral de las economas, que diluy las
fronteras y permiti que cobraran fuerza los impulsos
naturales de la geografa y de la cultura y los gustos
comunes. Pero la regionalizacin inducida por la poltica el regionalismo tambin desempe un papel
mediante la creacin de acuerdos de integracin
regional (AIR) que, entre otras cosas, permitieron la
eliminacin preferencial de aranceles entre socios
comerciales y un acceso ms seguro a los mercados
que el que ofrece el resto del mundo.
La regionalizacin fue ms all del comercio
exterior. Si bien los datos son sumamente limitados y
los valores relativamente bajos en comparacin con los
flujos extrarregionales, existen indicaciones de mayores flujos de inversin dentro de Amrica Latina durante los aos noventa (Garay y Vera, 1998). En tanto, el
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(TLCAN) ha sido un imn para la IED de Estados Unidos. Mxico registr un notorio incremento de los flujos procedentes de Amrica del Norte, que alcanzaron
un promedio de ms de US$6.000 millones anuales
entre 1994 y 1999, en comparacin con aproximadamente US$2.000 millones en los aos precedentes
(Lpez-Crdova, 2001; CEPAL, 1998). La migracin
de trabajadores latinoamericanos a Estados Unidos
fue creciendo en forma significativa, como ha ocurrido
con las remesas de los trabajadores en el sentido contrario. Cabe sealar que para varios pases latinoamericanos estas remesas son una fuente ms
importante de divisas que la IED o la asistencia externa (FOMIN, 2001). Se registr asimismo una creciente regionalizacin de los acuerdos de cooperacin de
carcter funcional, tema que se examinar ms adelante en este y otros captulos.

EL

NUEVO Y EL VIEJO REGIONALISMO

La ola contempornea de regionalismo suele denominarse nuevo regionalismo (Ethier, 1998; CEPAL,
1994)3. No obstante, el regionalismo en s no es algo
nuevo para Amrica Latina. Algunas de las primeras
iniciativas tras la independencia de muchos pases
contenan propuestas de unin poltica. Hubo tambin
varios intentos histricos de integracin econmica. Es

35

ms, este ltimo tipo de regionalismo estaba bastante


generalizado a principios del perodo de posguerra
con la formacin de iniciativas ambiciosas como la
Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (Amrica del Sur y Mxico), que evolucion hasta convertirse en la Asociacin Latinoamericana de Integracin
(ALADI), el Mercado Comn Centroamericano
(MCCA), el Grupo Andino (un proyecto de mercado
comn que evolucion hasta convertirse en la Comunidad Andina, CA) y la Asociacin de Libre Comercio
del Caribe (posteriormente Caricom, tambin un proyecto de integracin profunda).
Los aspectos novedosos de este nuevo regionalismo pueden encontrarse en sus objetivos, modalidades y resultados.

El viejo regionalismo
Amrica Latina llev la delantera con estrategias de
industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI)
que dominaron la poltica y la teora del desarrollo a
principios del perodo de posguerra. Este enfoque
tiene sus orgenes en los albores del siglo XX como una
variante de la entonces dominante poltica econmica
liberal, pero cobr plena expresin durante la Gran
Depresin, cuando se derrumbaron los mercados privados, el comercio y las finanzas internacionales, y los
gobiernos de todo el mundo levantaron drsticamente
barreras proteccionistas. Ante esa situacin, los pases
latinoamericanos tambin levantaron sus barreras y
comenzaron a tener una intervencin mucho ms
directa sobre la economa para estimular la inversin
y el crecimiento durante esos aos de crisis.
Los argumentos de posguerra a favor de la
estrategia de sustitucin de importaciones procedan
de algunos supuestos prevalecientes, muchos de los
cuales tenan profundas races en la experiencia de la
Gran Depresin. Entre ellos cabe sealar el pesimismo
en torno de la evolucin secular de los trminos de
intercambio con el exterior para los exportadores de
productos bsicos, el escepticismo sobre la vocacin
empresarial del sector privado, la confianza en la efi-

Fue la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe


(CEPAL) la que document por primera vez el nuevo enfoque del
regionalismo bajo el lema de regionalismo abierto.

36

CAPTULO

cacia de la empresa pblica y de la planificacin estatal, el temor a depender de empresas extranjeras y a


su extraccin de rentas con nimo de explotacin, y la
poca fe en el GATT y en el sistema de comercio multilateral (solo ocho pases latinoamericanos eran miembros del GATT en los aos cincuenta y ese nmero se
increment apenas a 11 a finales de los sesenta).
Sobre la base de estos supuestos, las estrategias de ISI para el desarrollo fomentaron el nacimiento de industrias con elevados niveles de proteccin
contra la competencia externa, impulsaron la planificacin econmica estatal con una funcin preponderante de las empresas pblicas en los sectores
estratgicos y exigieron la regulacin de la IED.
Si bien la economa mundial comenz a
reconstruirse a principios de la posguerra con procesos paulatinos de liberalizacin y la recuperacin de
flujos de comercio y finanzas internacionales, el crecimiento de Amrica Latina comenz a tambalear, inicialmente en las economas ms pequeas y ms tarde
en el resto. Sin embargo, el modelo de desarrollo,
quiz vctima de su propio xito4, nunca fue cuestionado en sus fundamentos. En cambio, el diagnstico
prevaleciente de la poca era que los pequeos mercados internos haban agotado las posibilidades de
una sustitucin eficiente de importaciones en las nuevas industrias y era necesario un mercado ms extenso para lograr la eficacia de las economas de escala,
sobre todo en la industria pesada, centro medular de
ese enfoque estratgico.
En el debate sobre el desarrollo, la integracin regional surgi como una de las herramientas
estratgicas potenciales para fortalecer el modelo de
ISI. Haciendo un anlisis simplista, el enfoque tena
por objeto eliminar las barreras al comercio y a la
inversin entre los pases que comerciaban entre s,
mantener e incluso elevar la proteccin contra terceros
pases, extender la planificacin y la intervencin estatal a nivel regional, regular la IED y respaldar todo
esto con una arquitectura institucional colectiva cuyo
punto claro de referencia era el naciente proyecto de
integracin europea.
Los resultados de estas primeras iniciativas de
integracin econmica regional fueron limitados en
cuanto a la liberalizacin arancelaria y a los flujos de
comercio e inversin a nivel regional, con la excepcin
de Centroamrica por algn tiempo. Hacia mediados

de los aos setenta, los procesos mostraban claras


seales de fatiga. Algunos de los principales obstculos fueron los siguientes:
Tendencia al proteccionismo nacional. La
apertura de un mercado regional se vio obstaculizada
por el proteccionismo nacional inherente al modelo. Por
eso, la liberalizacin regional se llev a cabo por lo
general mediante un laborioso enfoque de listas positivas, a menudo con alcance limitado. En efecto, la
herramienta estratgica de la integracin regional se
vio socavada por el mismo modelo que deba rescatar.
Tensin entre el Estado y el sector privado.
Por un lado, esto reflejaba la amplia intervencin estatal en el funcionamiento de los mercados; por el otro,
los hbitos proteccionistas del sector privado. La tensin se agrav an ms por las instituciones regionales excesivamente burocrticas que generaron algunos
de los acuerdos.
Inestabilidad macroeconmica. El modelo
de ISI era inherentemente desbalanceado y tenda a
agravar la inestabilidad macroeconmica, porque exiga una fuerte demanda de importaciones de bienes
de capital e intermedios sin la correspondiente generacin de exportaciones. Esto se exacerbaba por la
inestabilidad de los precios de los productos bsicos y
de los flujos financieros.
Distribucin de beneficios. El desequilibrio
de las balanzas comerciales entre los pases que
comerciaban dio lugar a agudas tensiones polticas en
el seno de los acuerdos.
Infraestructura. La escasa infraestructura
regional fue un factor limitante del crecimiento del
comercio regional.
Gobiernos autoritarios. Ese perodo estaba
dominado por gobiernos autoritarios que estimulaban
rivalidades nacionales, conflictos fronterizos y restricciones al flujo de bienes y de personas y al desarrollo
de una infraestructura regional.
Escepticismo de Estados Unidos. El gobierno estadounidense no vea con buenos ojos los enfoques regionales durante ese perodo, dado su inters
exclusivo en el sistema multilateral.

Como seal Daz Alejandro (1985), mientras Nueva York estaba


padeciendo la Gran Depresin, las mquinas no paraban de trabajar en So Paulo.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

El nuevo regionalismo
La eclosin de la crisis de la deuda de principios de los
aos ochenta fue un golpe mortal para el vacilante
enfoque de ISI para el desarrollo y para los dbiles
esquemas de integracin regional introducidos para
respaldarlo. Una vez ms, la crisis dio lugar a un
importante cambio en el paradigma de desarrollo de
Amrica Latina. El colapso econmico de la regin en
la dcada de los ochenta se produjo en el contexto de
una expansin de la economa mundial y la apertura
global de los mercados. Es ms, para ese entonces
haba claros efectos de demostracin en los pases de
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE) y de Asia sobre el potencial de
crecimiento que entraaban la apertura de los mercados y las exportaciones a la economa mundial. Bajo
la presin de un prolongado colapso econmico y un
cambiante consenso en materia de poltica econmica,
la regin inici otra aventura histrica basada en el
conjunto de reformas econmicas estructurales mencionadas previamente.
La diferencia clave entre el nuevo regionalismo de los aos noventa y las experiencias anteriores
de la posguerra fue el entorno de polticas en el cual
estas iniciativas tuvieron lugar. En efecto, el nuevo
regionalismo se insertaba en un marco de reforma de
polticas que fomentaba la economa de mercado en
un ambiente institucional democrtico y moderno. El
nuevo regionalismo era en s una extensin del mismo
proceso de reforma estructural que haba comenzado
a mediados de los aos ochenta (Ethier, 1998; Devlin
y Estevadeordal, 2001).
Quizs el cambio ms drstico durante los
aos noventa fue el progresivo inters hacia acuerdos
interregionales (norte-sur) en lugar de la integracin
intrarregional tradicional (sur-sur), que vinculan
comercialmente a los pases industrializados en una
liberacin recproca del comercio, a menudo en conjuncin con ambiciosos programas de cooperacin
funcional (cuadro 2.3). Esto hubiese sido polticamente inconcebible antes de que apareciera este nuevo
marco de poltica en Amrica Latina. En general, los
objetivos del nuevo regionalismo son los siguientes:
Fortalecimiento de las reformas econmicas
estructurales. El motivo fundamental del nuevo regio-

37

nalismo es crear una herramienta de poltica estratgica para fortalecer el proceso de reforma econmica
estructural en un perodo de globalizacin muy competitiva. Actualmente los pases valoran una mayor
participacin en la economa mundial como manera
de estimular la inversin y el crecimiento. Se considera que la integracin regional es una herramienta de
poltica adicional que complementa y refuerza los procesos de reforma nacionales. El vnculo ms claro con
el proceso de reforma estructural es la profundizacin
de los compromisos con la liberalizacin del comercio
exterior, que ha sido una caracterstica central de
muchas estrategias desarrollistas de los pases en
desarrollo. Como se analizar con detalle en el Captulo 3, la integracin econmica regional debe considerarse como un nivel adicional de un proceso de tres
niveles que se refuerzan entre s y que tambin incluyen la apertura unilateral y multilateral. La liberalizacin del comercio regional super muchos de los
problemas de credibilidad del viejo regionalismo al
realizarse en paralelo con la apertura unilateral y multilateral, y tambin ayud a reducir an ms los niveles de proteccin y a mejorar la competitividad. Es
ms, la apertura regional entendida como herramienta de poltica se beneficia de ciertas consideraciones
no tradicionales de la economa poltica: la dimensin
compensatoria de la reciprocidad, la capacidad de
afianzar la reforma mediante compromisos jurdicamente vinculantes basados en normas, y la posibilidad
de dar seales de los compromisos de liberalizacin al
sector privado, sobre todo cuando no es factible lograr
una mayor apertura unilateral o multilateral (Fernndez, 1997). Mientras tanto, los acuerdos de comercio
regionales, especialmente los que tienen objetivos profundos incluyendo las zonas de libre comercio de
segunda generacin que van ms all del acceso tradicional a los mercados de bienes, alientan la modernizacin estructural de las instituciones directamente a
travs de las disciplinas que introducen, e indirectamente mediante las mayores demandas que surgen de
la competencia regional.
Transformacin econmica. Si bien la liberalizacin y la creciente participacin en la economa
mundial se consideran fundamentales para la modernizacin de la regin, los pases tienen graves vulnerabilidades debido a la estrecha base de exportaciones y a
la insuficiente competitividad de gran parte de la oferta

38

CAPTULO

Cuadro 2.4

2
Exportaciones de manufacturas

(En porcentaje del comercio total intra y extrarregional)


Mercado

1980

1986

1992

1998

2000

CA
Intrarregional
Extrarregional

29,5
3,6

47,5
6,9

45,5
11,3

56,0
12,8

46,5
10,1

MCCA
Intrarregional
Extrarregional

74,3
5,7

72,5
10,7

63,7
17,1

59,2
36,5

54,7
38,9

Mercosur
Intrarregional
Extrarregional

40,7
28,1

33,7
35,4

49,3
38,2

55,8
35,1

55,7
39,7

Mxico (TLCAN)
Intrarregional
Extrarregional

9,2
16,7

52,8
24,2

74,7
43,9

85,1
67,2

84,5
61,4

Amrica Latina1
Intrarregional
Extrarregional

46,3
10,5

50,7
26,2

57,9
38,9

60,8
54,0

55,9
56,1

Nota: Las cantidades son promedios simples.


1 Incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Per, Uruguay y Venezuela.
Fuente: Clculos del BID basados en DATAINTAL-BID.

del sector privado. La reciprocidad de la apertura, las


garantas del acceso a los mercados, las preferencias
y otros aspectos de un programa regional pueden traducirse en nuevas oportunidades para la exportacin
y la diversificacin y, con el tiempo, constituir un punto
de apoyo estratgico para competir ms eficazmente
en una economa global. Como puede verse en el cuadro 2.4, el comercio regional se caracteriza por una
presencia considerablemente mayor de manufacturas
de ms alto valor agregado que el comercio extrarregional, que se inclina ms hacia los productos bsicos.
Es ms, esta participacin tendi a incrementarse en el
contexto de los principales acuerdos de comercio. Los
mercados regionales tambin son un destino para una
importante gama de productos en los que Amrica
Latina tiene una ventaja comparativa como los textiles, los productos lcteos, la carne, los alimentos procesados pero que confrontan niveles persistentemente
altos de proteccin en los mercados internacionales.
Por lo tanto, si bien el nuevo regionalismo
debera apuntar a la creacin de comercio, su objeti-

vo inherente primario es aprovechar consideraciones


estratgicas de ms largo plazo derivadas de la necesidad de corregir las imperfecciones de los mercados
dentro del pas y en el extranjero que ponen a los pases en desarrollo en una seria desventaja en el comercio mundial. En efecto, se buscan resultados de una
transformacin dinmica a partir del acceso preferencial a un mercado ms seguro y ms amplio, flujos de
informacin ms especficos, una competencia definida en el mercado y oportunidades de exportacin
identificables que procedan de una plataforma regional institucionalmente organizada. Con el correr del
tiempo, se espera que estas ventajas con respecto al
resto del mundo sirvan para catalizar la diversificacin
de las exportaciones, la inversin, una mayor especializacin gracias a las economas de escala y la diferenciacin de productos, y un mayor comercio
intraindustrial (vase el recuadro 2.3), todo lo cual
eleva la productividad, la competitividad, el empleo y
el crecimiento. En este proceso, la integracin regional
tambin puede contribuir a mejorar los mercados

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

nacionales en esferas tales como mano de obra, finanzas y tecnologas (Devlin y Ffrench-Davis, 1999)5.
Atraccin de IED. Existe una competencia
mundial entre los pases en desarrollo para atraer IED
debido a su potencial para desarrollar redes de exportacin, incorporar adelantos tecnolgicos y nuevos
conocimientos, as como lograr la modernizacin institucional. Al crear un mercado liberalizado ms
amplio basado en un sistema normativo con ventajas
derivadas de su localizacin, un acuerdo regional
puede distinguir a los pases miembros y ayudarlos a
competir y a atraer IED (Bmstrom y Kokko, 1997). Por
otra parte, la IED tiende a concentrarse, de manera
que el xito inicial puede dar lugar a ms xitos
(Ethier, 1998), aunque debe reconocerse que la respuesta estratgica de la IED a los acuerdos regionales
es muy compleja.
La dcada de los noventa coincidi con un
auge de los flujos de IED a Amrica Latina. Hay evidencia de que parte de esto fue resultado de acuerdos
regionales como el TLCAN, pero en general parece
que otros factores nacionales relacionados con el buen
funcionamiento de los mercados fueron ms importantes (Amann y Vodusek, 2001; BID/INTAL, 1999).
Geopoltica. Un grupo de pases con intereses similares puede utilizar un acuerdo regional con el
fin de proteger las democracias ms frgiles, promover el desarme y la paz en los pases vecinos y acrecentar el poder de negociacin en los foros
internacionales. Estos motivos fueron en parte los que
sustentaron las decisiones del Mercado Comn del Sur
(Mercosur), la CA y la Caricom para negociar acuerdos comerciales en forma conjunta. Los pases que
integran el Mercosur y la CA colaboraron para superar las amenazas a la democracia en pases miembros
y ayudar a resolver conflictos fronterizos (Devlin y Estevadeordal, 2001).
Cooperacin regional funcional. Por varias
razones, los acuerdos de comercio preferenciales y
recprocos son un punto de partida comn o un componente estratgico fundamental para el lanzamiento
de iniciativas formales de integracin regional ms
ambiciosas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002).
En primer lugar, el comercio por lo general atrae el
apoyo de los sectores empresariales privados relativamente bien organizados y financiados. En segundo
lugar, a diferencia de muchos otros acuerdos econ-

39

micos, los beneficios mutuos de los acuerdos comerciales y su distribucin pueden ser razonablemente
evaluados ex ante por los participantes, y monitoreados y aplicados ex post, dado que por lo general contienen clusulas jurdicas muy precisas. Adems, las
instituciones para la negociacin de acuerdos comerciales y su administracin ya existen en los ministerios
encargados del comercio exterior y en foros de negociacin ya establecidos. Tercero, los acuerdos comerciales toman en cuenta aspectos nacionalistas, porque
pueden disearse de manera tal que al principio entraen pocas concesiones de la soberana nacional,
como ocurre con las zonas de libre comercio. Cuarto,
estos acuerdos comerciales estn sujetos a ciertas
reglas y procedimientos en el mbito multilateral de la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Por ltimo, la existencia de una masa crtica de comercio
regional entre los pases asociados acta como una
percha de la que pueden colgarse otras esferas de
cooperacin regional (recuadro 2.4).
Es ms, la interdependencia econmica creciente y mutuamente beneficiosa entre los pases que
forman parte de un acuerdo genera por lo general
ms demandas de cooperacin econmica regional
adicional para explotar as ms plenamente las ventajas de un mercado regional que va madurando. Por
otra parte, las externalidades generadas por vnculos
econmicos crecientes exigen que los pases cooperen
en reas no econmicas e incluso polticas. Por eso, las
fuerzas centrpetas del comercio entre pases que forman parte de un acuerdo pueden ser un vehculo eficaz para una integracin formal ms profunda, se
haya planificado o no. Tenemos el ejemplo contemporneo de Europa Occidental, donde la creciente interdependencia por medio del comercio ha dado lugar a
planes de accin poltica de ciertos pases para lograr
una integracin profunda y una amplia cooperacin.
En efecto, la apertura del mercado regional en Europa
se volvi funcional para ampliar el alcance de la coo-

Hay pruebas de que los acuerdos regionales como el TLCAN estn


vinculados con aumentos de la productividad. A su vez, algunos
estudios de casos sectoriales respaldados por el BID/INTAL (1999)
muestran distintos resultados con respecto a los efectos de la integracin regional en la transformacin productiva, y sugieren cmo
tienen lugar esos efectos y cmo una poltica desacertada puede
restarles eficacia.

40

CAPTULO

Recuadro 2.3

Por qu es importante el comercio intraindustrial dentro de la misma regin

El comercio intraindustrial es el comercio bilateral de


productos similares dentro del mismo sector industrial.
Es un fenmeno ampliamente observado que aparentemente contradice los modelos tericos tradicionales que
explican los intercambios internacionales a partir de las
diferencias en la dotacin de factores. Con base en la
labor pionera de Lancaster (1979) y Krugman (1981),
un nuevo segmento de la literatura terica sobre el
comercio aporta una justificacin de este fenmeno
apoyndose en la funcin de las economas de escala
y la diferenciacin de productos. El ndice propuesto
por Grubel y Lloyd (1975), calculado a un nivel suficientemente desagregado, puede emplearse para ilustrar la transformacin de los perfiles comerciales. En el
cuadro 1 se presenta la evolucin del ndice de Grubel
y Lloyd del comercio intraindustrial observado en los flu-

Cuadro 1

jos de comercio intrarregional y extrarregional de pases o regiones de Amrica Latina1.


El ndice muestra el fuerte impacto de la integracin regional en la promocin del comercio intraindustrial. De hecho, con excepcin de la Repblica
Dominicana cuyas relaciones comerciales intraindustriales con Estados Unidos son particularmente intensas
pese a que no se ha celebrado ningn acuerdo de
comercio regional entre ambos pases, en 1997 el
ndice era ms alto para el comercio intrarregional que
para el extrarregional en todos los pases y subregiones. A travs del TLCAN, Mxico logr la medida ms
alta de comercio regional intraindustrial. Sus niveles
actuales son comparables con los de las economas
desarrolladas. El Mercosur y la CA tambin se caracterizan por un grado importante y creciente de comercio

ndice de comercio intraindustrial (Grubel y Lloyd), 1980-1997

Mercado

1980

1985

1990

1995

1997

CA
Intrarregional
Extrarregional

7,2
2,8

7,0
3,9

11,3
7,6

28,7
8,4

30,2
6,7

Caricom
Intrarregional
Extrarregional

17,5
9,4

11,5
16,7

23,0
15,4

18,4
8,3

14,2
6,0

MCCA
Intrarregional
Extrarregional

31,0
2,9

36,7
3,8

25,7
7,2

33,9
6,8

33,3
17,0

Mercosur
Intrarregional
Extrarregional

17,0
10,7

21,1
15,7

36,7
18,8

47,9
15,5

51,2
15,1

Mxico
Intrarregional
Extrarregional

14,4
6,4

50,2
8,8

34,4
14,6

56,8
16,5

60,0
15,3

Chile
Intrarregional
Extrarregional

4,4
2,1

6,3
2,1

6,3
3,5

12,2
3,2

15,7
3,3

Repblica Dominicana
Intrarregional
Extrarregional

0,3
2,0

1,1
17,3

0,8
37,3

1,9
37,5

2,3
38,5

Panam
Intrarregional
Extrarregional

4,2
0,2

8,6
0,4

4,7
0,7

5,0
0,2

5,5
0,3

Fuente: Clculos del BID basados en Feenstra (2000).

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

intrarregional bilateral. En estos grupos la expansin


del comercio intraindustrial se aceler claramente en el
ltimo decenio, paralelamente con el cumplimiento de
los nuevos compromisos de integracin regional.
A nivel microeconmico, el auge del comercio
regional intraindustrial es una prueba preliminar de la
transformacin estructural cualitativa que promueve la
integracin regional. De hecho, dado que el comercio
intraindustrial surge generalmente al intercambiar productos industriales diferenciados, no es solo una seal
de la madurez progresiva de la composicin del comercio por productos, sino tambin de una matriz de calidad en expansin y de una fragmentacin funcional
paulatina de los procesos productivos entre los interlocutores comerciales regionales.
A nivel macroeconmico, el desarrollo del
comercio regional intraindustrial altera la estructura de
interdependencia mediante los intercambios comerciales y fomenta una creciente correlacin de ciclos macroeconmicos. Cuando las economas nacionales de un
mercado regional integrado se especializan en el
comercio intraindustrial, los choques de demanda y
productividad afectan a los socios comerciales de la
misma manera. Esto, a su vez, incrementa la correlacin de los ciclos macroeconmicos y hace de la coordinacin de la poltica macroeconmica la opcin
ptima.
Otra caracterstica interesante es que la especializacin intrarregional a lo largo de las lneas del
comercio intraindustrial disminuye las resistencias de la
economa poltica a la liberalizacin comercial, dado
que ese tipo de comercio entraa menores costos de
ajuste del mercado laboral que el comercio entre distintos sectores industriales. Adems, la movilidad de la
mano de obra en diferentes empresas y ocupaciones
podra ser mayor dentro de un mismo sector que entre
sectores distintos, los salarios relativos podran ser ms

peracin o, en palabras de Garca Herrero y Glcker


(2000), para la integracin a hurtadillas.
La cooperacin regional entre dos o ms pases tambin puede tener lugar sin pretensiones de
integracin regional como tal (Balassa, 1961). Esta
cooperacin regional ms funcional supone un ajuste de polticas y actividades para lograr los resultados
que los pases prefieran en lugar del statu quo y esto
es posible en prcticamente todas las esferas de la

41

flexibles dentro de un mismo sector, y tambin otros factores de produccin seran ms mviles. Desde esta
ptica, el comercio intraindustrial podra ser uno de los
factores que ayude a explicar por qu el nuevo regionalismo de los aos noventa fue relativamente mejor
recibido que la globalizacin por las sociedades latinoamericanas, como herramienta de transformacin
econmica e institucional.
Sera prematuro tratar de llevar registro preciso de los factores determinantes del perfil del comercio
intraindustrial de las economas de Amrica Latina.
Pero en los prximos aos probablemente los responsables de formular polticas quieran nutrir el desarrollo
de esta modalidad de comercio mediante la implementacin de polticas sectoriales congruentes con los principios de la OMC.

1 Para cada pas, se calcula el ndice de comercio intraindustrial


ponderado por los intercambios comerciales con cada socio
comercial i y cada sector j por medio de la siguiente frmula:

n
X j + Mj
X i + Mi

IIT =

i =1 X i + Mi =1 j X j + Mj

X j Mj
1

X j + Mj

donde X y M, respectivamente, representan las exportaciones y


las importaciones del producto j del pas i. Los clculos se realizaron empleando datos agregados al nivel de cuatro dgitos de
la Clasificacin Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI)
(Rev. 2). Las cifras regionales son promedios ponderados de los
ndices nacionales, utilizando la participacin relativa de cada
pas en el comercio intrarregional y extrarregional total de la
regin seleccionada como ponderacin. El comercio intrarregional se refiere al que tiene lugar con socios comerciales regionales; el extrarregional se refiere al comercio con el resto del
mundo.

poltica pblica. Si bien la cooperacin regional funcional puede surgir independientemente de la integracin formal y de hecho lo hace, puede constituir
tambin una va paralela para ese proceso formal o,
con el tiempo, contribuir a su surgimiento.
Con el avance de la regionalizacin del
comercio en los aos noventa hubo cada vez ms inters en la cooperacin regional de carcter funcional en
los pases miembros de diferentes acuerdos de integra-

42

CAPTULO

Recuadro 2.4

Una nueva oportunidad para el ALCA: cooperacin y comercio de petrleo


en el continente

cialmente en Venezuela. A fines de la dcada de los


ochenta menos del 30% del petrleo que importaba
Estados Unidos vena de afuera del continente, pero su
volumen se quintuplic en 15 aos. Esta dependencia
cada vez mayor plantea inquietudes para el pas en trminos de la seguridad del suministro. Si en el futuro no
aumentan las exportaciones netas del resto del continente a Estados Unidos y contina la tendencia ascendente de las importaciones, el pas podra llegar a una
dependencia de fuentes extracontinentales de hasta
75%, lo que entraa una mayor seguridad en trminos
del suministro (vase el grfico 1).
Los pases de Amrica Latina y el Caribe, por
otra parte, son exportadores netos de energa y cuentan
con las reservas necesarias para cubrir las necesidades
actuales y futuras de importacin de hidrocarburos de
Estados Unidos. En los ltimos 15 aos las exportaciones netas de petrleo latinoamericanas se duplicaron de
2 mbd a 4 mbd. Si las tendencias de produccin y consumo no cambian, las exportaciones netas de Amrica
Latina podran aumentar en 2 mbd (es decir, 50%) en los
prximos 20 aos.
No obstante, an si suponemos que todas las
exportaciones netas de los pases latinoamericanos tendrn como destino Estados Unidos, su participacin en
las importaciones totales de petrleo de ese pas bajara del nivel actual de 32% a 27% en 2020. Si, por otra
parte, los pases latinoamericanos desean que sus

El desequilibrio energtico que padece el continente


representa una excelente oportunidad para profundizar
las relaciones comerciales y la integracin comercial en
el sector de la energa. Esto significa no slo el comercio de energa primaria, sino tambin el comercio de
capital, tecnologa, bienes y servicios para las actividades productivas que insumen gran cantidad de energa, aprovechando la abundante dotacin de recursos
energticos de Amrica Latina.
Por un lado, Estados Unidos tiene un dficit de
energa cada vez mayor y actualmente importa el 60%
del petrleo que consume: 11 millones de barriles diarios (mbd), con un nivel de consumo de 19 mbd. La brecha de energa se triplic en los ltimos 15 aos, de 3,5
mbd en 1985 a casi 11 mbd en 2001, dado que
aumentaron los niveles de consumo al intensificarse la
actividad econmica y cayeron los niveles de produccin al agotarse las reservas en Amrica del Norte. Si
continan las mismas tendencias de los ltimos 15 aos,
las importaciones de petrleo de Estados Unidos podran aumentar alrededor de 9 mbd, lo que prcticamente
las duplicara, en los prximos 20 aos.
La magnitud y la composicin de las importaciones se modificaron sensiblemente en los ltimos
15 aos. En la actualidad 50% del petrleo que importa Estados Unidos procede de otros continentes, en
tanto que 30% tiene su origen en los socios comerciales
del TLCAN (Mxico y Canad) y 20% en la CA, espe-

Produccin, consumo e importaciones de petrleo


(En millones de barriles diarios, mbd)

Grfico 1

25

20

15

10

5
1970 72

74

76

78

80

82

Consumo

84

86

88

90

92

Insumos no hemisfricos

94

96

98 2000 02

04

Importaciones de CA

06

08

10

12

Produccin

14

16

18

20

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

exportaciones aumenten hasta representar el 50% de


las importaciones estadounidenses en ese ao, las
exportaciones de petrleo a Estados Unidos tendran
que aumentar 6 mbd y no 2 mbd. Esto significa que en
los prximos 20 aos tendr que duplicarse la produccin actual.
Parece haber dos escenarios posibles para la
produccin petrolera de Amrica Latina. En el primero,
que llamamos tendencial, los niveles de produccin y
consumo siguen la misma trayectoria que en los ltimos
15 aos. El consumo aumenta 4 mbd, la produccin 6
mbd y las exportaciones 2 mbd. En el segundo escenario de crecimiento acelerado, la produccin aumenta
10 mbd y, como resultado, las exportaciones aumentan
6 mbd.

cin en esferas econmicas, sociales y polticas como


resultado de las externalidades generadas por una
interdependencia cada vez mayor en los mercados
regionales, hemisfricos e interregionales. El desarrollo
de la infraestructura regional se ha convertido en un
punto focal de la cooperacin funcional en Amrica
Latina, como se refleja en la iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional en Sudamrica
(IIRSA), en la que participan 12 pases, y el Plan Puebla-Panam en el que participan ocho. Algunas de las
principales nuevas esferas de cooperacin regional en
Amrica Latina son el apoyo a la competitividad
empresarial, el control de los desastres naturales, la
proteccin del medio ambiente y la seguridad de la
regin.
Ha habido tambin algunas iniciativas ambiciosas de cooperacin que acompaaron a las iniciativas de integracin norte-sur. En 1994 las 34
democracias del hemisferio occidental lanzaron una
serie de iniciativas de cooperacin juntamente con el
rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Las
iniciativas de libre comercio con la UE tambin estn
acompaadas de un conjunto de programas de cooperacin econmica y de dilogo poltico. Los programas

43

En ambos escenarios se requieren inversiones


de US$120.000 millones o US$200.000 millones, respectivamente, solo para elevar la produccin. Y si a
esta inversin se suman los costos de mantener el incremento de la produccin, el gasto total en el sector petrolero se ubicara en US$143.000 millones y
US$233.000 millones, en uno y otro escenario respectivamente. Por ltimo, se calcula que el impacto directo
e indirecto en el PIB regional estar comprendido entre
US$200.000 millones y US$320.000 millones. Estas
cifras representan, respectivamente, 10% y 17% del
valor agregado actual de las economas de Amrica
Latina en un ao. El impacto sera significativo, mucho
mayor que el de cualquier otra actividad industrial de
la regin.

de cooperacin son tambin parte integral del proceso


de libre comercio del Foro de Cooperacin Econmica
Asia-Pacfico (APEC)(cuadros 2.5, 2.6 y 2.7).
Por su mismo carcter, la cooperacin funcional plantea varios desafos. Es muy difcil negociar
cuestiones no comerciales, porque si bien los acuerdos
de comercio preferencial que, como ya se ha mencionado, constituyen en general el punto de partida de
la integracin econmica formal se ocupan de eliminar las polticas que provocan distorsiones, la cooperacin en otras esferas econmicas, as como en
campos sociales y polticos, a menudo exige introducir
polticas adicionales, lo que puede ser ms difcil. Adems, las esferas no relacionadas con el comercio suelen disponer de menor capacidad institucional en
comparacin con las relacionadas con el comercio,
por lo que se requiere una movilizacin ms intensa de
respaldo colectivo de tipo financiero, logstico y tcnico. Por ltimo, muchas esferas de cooperacin funcional no son fciles de cuantificar, y resulta difcil hacer
un seguimiento eficaz y una evaluacin de los resultados. Estas complejidades se exacerban especialmente
cuando se trata de la cooperacin funcional interregional e interviene un gran nmero de pases hetero-

44

CAPTULO

Cuadro 2.5

2
Programas de cooperacin regional en APEC

Cooperacin relacionada con el comercio


Desregulacin, mediacin de diferencias comerciales, implementacin de obligaciones con la OMC, procesos de aduanas, estndares y
conformidad, derechos de propiedad intelectual, poltica de competencia, gastos del gobierno y reglas de origen.
Cooperacin no relacionada con el comercio
Econmica
Poltica macroeconmica, estabilidad financiera, reformas estructurales, infraestructura econmica, facilitacin de negocios, sistemas
financieros, libre movilidad de capitales, movilidad de personas de negocios, mercados de capitales, energa, turismo, pesca, transporte,
telecomunicaciones, pequeas y medianas empresas (PyME), agricultura, infraestructura rural, produccin alimentaria y biotecnologa.

Poltica
Dilogo poltico a travs de reuniones ministeriales.
Social y cultural
Redes de solidaridad social, desarrollo social e integracin de gnero.
Ambiental
Proteccin ambiental y conservacin de recursos martimos.
Recursos humanos y ciencia y tecnologa
Ciencia y tecnologa industrial, desarrollo de los recursos humanos, desarrollo de conocimientos y habilidades, tecnologa de la informacin, comunicaciones y comercio electrnico.
Otros
Preparacin para emergencias.
Fuente: Devlin, Estevadeordal y Krivonos (2002).

gneos, como es el caso del proceso de las cumbres


hemisfricas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002).

Costos potenciales del nuevo regionalismo


Los AIR son parte integral del proceso de reforma estructural, pero como cualquier otro cambio estructural, exigen ajustes y tienen costos potenciales para los pases
participantes. Los pases deberan disear acuerdos que
en la medida de lo posible reduzcan al mnimo los costos innecesarios. Algunos de los costos tpicos para los
pases que forman AIR son los siguientes:
Desviacin del comercio. Las preferencias
en los acuerdos de comercio regional (unidas a las
normas de origen en las zonas de libre comercio) pueden desviar el comercio alejndolo de destinos ms
eficientes en pases que no son miembros del acuerdo.
Cierta desviacin del comercio es inevitable en los
acuerdos preferenciales, lo que tiene costos para los
consumidores nacionales y los pases no miembros.
Esto debe sopesarse contra la creacin de comercio y
la posibilidad de que la desviacin del comercio tenga
efectos de transformacin productiva que reduzcan los
costos y mejoren el bienestar, promoviendo el creci-

miento y la capacidad de importacin a futuro (Corden, 1972; Ffrench-Davis, 1980).


El debate sobre creacin y desviacin del
comercio se remonta a Jacob Viner (1950), quien
seal los riesgos de la desviacin del comercio en el
contexto del viejo regionalismo, cuando era muy alta
la proteccin contra terceros y an as segua aumentando (Devlin y Estevadeordal, 2001) (recuadro 2.5).
Este riesgo volvi a surgir como fuente de inquietud en
el debate contemporneo sobre el nuevo regionalismo
(Bhagwati y Panagariya, 1996). No obstante, los estudios empricos ms recientes apuntan en gran medida
hacia los efectos de creacin del comercio derivados
del proceso simultneo de liberalizacin unilateral,
multilateral y regional.
Vulnerabilidad de los bienes regionales. Un
acuerdo regional puede crear comercio pero al mismo
tiempo sustentar en el mercado regional la circulacin
de bienes para los cuales hay poca demanda en el
resto del mundo. La falta de un mercado externo puede
deberse a las caractersticas particulares de ciertos bienes basados en la cultura y los gustos locales, a rgidas
redes de exportacin y comercializacin, o a una falta
de competitividad internacional de los bienes (debido,

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Cuadro 2.6

Cumbre de Santiago Temas del


plan de accin

Cuadro 2.7

45

reas tpicas de cooperacin entre


Amrica Latina y la UE en la
Asociacin de Acuerdos
Interregionales

Fortalecimiento de la educacin
Fortalecimiento de la democracia, la justicia y los derechos
humanos
Democracia y derechos humanos
Educacin para la democracia
Sociedad civil
Trabajadores migrantes
Fortalecimiento de las administraciones municipales
y regionales
Corrupcin
Financiamiento de campaas electorales
Prevencin y control del consumo indebido y del trfico
ilcito de estupefacientes y sustancias psicotrpicas y otros
delitos conexos
Terrorismo
Fomento de la confianza y seguridad entre los estados
Fortalecimiento del sistema de justicia y de los rganos
judiciales
Modernizacin del Estado en la administracin de materias
laborales
Integracin econmica y libre comercio
rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)
Acciones adicionales
Fortalecimiento, modernizacin e integracin de los
mercados financieros
Ciencia y tecnologa
Cooperacin energtica regional
Cambio climtico
Infraestructura hemisfrica
- Infraestructura general
- Transportes
- Telecomunicaciones
Erradicacin de la pobreza y la discriminacin
Fomento de microempresas y PyME
Registro de propiedades
Tecnologas de la salud
Mujer
Derechos bsicos de los trabajadores
Poblaciones indgenas
Hambre y malnutricin
Desarrollo sostenible
Cooperacin

Dilogo poltico
Paz y estabilidad
Medidas constructivas de confianza y seguridad
Proteccin de derechos humanos, democracia e imperio
de la ley
Desarrollo sostenible
Acciones en trfico de drogas, de armas, crimen
organizado y terrorismo
Cooperacin econmica
Cooperacin industrial
Regulacin tcnica y evaluacin de conformidad
Servicios
Promocin de la inversin
Poltica macroeconmica
Cooperacin cientfica y tecnolgica
Cooperacin energtica
Transporte
Telecomunicaciones
Agricultura
Pesca
Procedimientos aduaneros
Estadsticas
Medio ambiente
Proteccin al consumidor
Proteccin de datos
Cooperacin financiera y tcnica
Modernizacin de la administracin pblica
Cooperacin interinstitucional
Cooperacin en integracin regional
Cooperacin social
Educacin y entrenamiento
Dilogo social
Drogas y crimen organizado
Cultura
Fuente: Devlin (2001).

Fuente: Declaraciones y planes de accin de la cumbre.

por ejemplo, a la baja productividad o a un tipo de


cambio sobrevaluado) que tienen cabida en funcin de
las preferencias y las normas de origen.
Si la creacin o desviacin del comercio ocurre con mucha ms rapidez que los efectos dinmicos
conducentes a la competitividad internacional, entonces la creciente interdependencia con un pas que es
socio comercial puede dar lugar a que el miembro o
los miembros se vuelvan excesivamente vulnerables a

una recesin o a una depreciacin del tipo de cambio


en el mercado regional. Esto se debe a que ante un
mercado regional recesivo o ante la devaluacin de la
moneda de un importante socio comercial, no es fcil
redirigir las exportaciones a terceros mercados. Como
sealan Bevilaqua y Talvi (1999), este problema se ha
suscitado en el Mercosur, donde Argentina, Paraguay
y Uruguay dependen mucho del mercado regional
para sus exportaciones. Tambin puede ser un factor

46

CAPTULO

Recuadro 2.5

Creacin y desviacin del comercio

Si bien los acuerdos de integracin regional (AIR) rara


vez se implementan exclusivamente sobre la base de
justificaciones econmicas (Fernndez y Portes, 1998),
sus efectos sobre el bienestar se han convertido en uno
de los principales temas de la literatura acadmica
(Baldwin y Venables, 1995; Winters, 1996; Panagariya, 2000) y de formulacin de polticas (Banco Mundial, 2000; OCDE, 1995; OMC, 1995). El anlisis de
la liberalizacin del comercio preferencial es muy complejo, dado que requiere marcos analticos integrales y
tcnicas empricas sofisticadas.
La precursora contribucin de Viner (1950) a
la teora de las uniones aduaneras sent las bases para
el debate en el que se destacan los efectos estticos de
los AIR de creacin y desviacin del comercio en un
mismo sector industrial. Como resultado de la liberalizacin preferencial del comercio, la creacin de comercio es la sustitucin de una fuente de abastecimiento
interno de costo ms alto por una de costo ms bajo de
un pas miembro, en tanto que la desviacin del comercio es la sustitucin de una fuente de abastecimiento de
menor costo de un tercer pas por una fuente de abastecimiento de un costo ms alto de un pas miembro. Los
AIR pueden tener efectos favorables sobre el bienestar
de los pases miembros y no miembros (Kemp y Wan,
1976), en tanto que los efectos de creacin y desviacin
del comercio pueden materializarse incluso antes de que
entre en vigencia el acuerdo, si lo dan por seguro los
comerciantes y los inversionistas (Freund y McLaren,
1999). La evaluacin del efecto neto necesita entonces
un cuidadoso anlisis de la estructura y de los costos del
mercado en el cual interviene la poltica de integracin,
un detalle completo de sus efectos dinmicos en el largo
plazo y una explicacin clara de las formas institucionales de los AIR (Pomfret, 1997).
La investigacin permite entender cada vez
mejor la magnitud de los efectos de la integracin regional. En el caso de Amrica Latina en particular, el nuevo
regionalismo de los aos noventa estimul una nueva
literatura emprica que paulatinamente mitig las
inquietudes anteriores sobre los efectos perjudiciales de
la integracin regional para el bienestar de miembros y
no miembros. A continuacin se examinan algunas contribuciones significativas que se centran en los efectos
de la creacin/desviacin del comercio de los principales acuerdos de la regin.
Las primeras evaluaciones integrales del
TLCAN, como las que hicieron Hufbauer y Schott
(1993) convergen en torno a la conclusin de que la
expansin extraordinaria de los flujos de comercio
intrarregional no tuvo lugar a expensas del resto del
mundo. Al analizar la evolucin geogrfica y la composicin de los flujos comerciales a nivel sectorial,
Krueger (1999) seala que la implementacin de una

poltica de comercio preferencial ha creado ms comercio del que ha desviado, dada la alta participacin
intrarregional de los miembros del acuerdo y el incremento paralelo de los flujos de comercio con el resto del
mundo. Krueger tambin subraya la funcin de la evolucin del tipo de cambio real para explicar la expansin de los flujos de comercio intrarregional. En el
anlisis se determin que la entrada en vigencia del AIR
no modificaba en forma sustancial el perfil de comercio, conclusin que tambin sugieren Soloaga y Winters (1999).
En uno de los primeros estudios sobre el Mercosur, Yeats (1997) lleg a la conclusin de que la orientacin regional de las exportaciones creci ms
rpidamente para los productos respecto de los cuales
los pases miembros no tenan ventajas comparativas y
dedujo que hubo una significativa desviacin del comercio. Nogues (1996) cuestion esta conclusin y en cambio subray la existencia de ventajas comparativas
intrarregionales en ciertos sectores de los pases miembros del Mercosur. Devlin (1997), por su parte, seal
que el anlisis de las distorsiones del perfil de comercio
debera centrarse en las importaciones y sugiri que el
sesgo regional ha sido mitigado por la liberalizacin
unilateral paralela a la puesta en prctica del acuerdo.
Nagarajan (1998) llega a una conclusin emprica similar, sealando que la creacin de comercio probablemente tuvo ms peso que su desviacin. Adems,
Giordano (2001) muestra que la reorientacin de los flujos de comercio regional se debi a la trayectoria divergente de los tipos de cambio efectivos reales dentro y
fuera de la regin. Soloaga y Winters (1999) comparten estas conclusiones y, utilizando un modelo gravitacional, afirman que la tendencia significativa del
comercio de los pases miembros refleja la liberalizacin
del comercio universal y sugiere que el desempeo del
comercio fue dominado por la sobrevaluacin de las
monedas y no por la poltica comercial en s. A su vez,
Echavarra (1998), quien examina los flujos de comercio
intrarregional en la CA, destaca los efectos de creacin
de comercio del acuerdo.
Por ltimo, en los estudios de equilibrio general computable de la integracin regional que incorporan las conclusiones de la nueva teora del crecimiento,
se ha encontrado invariablemente que la creacin de
comercio es mucho mayor que la desviacin (Robinson
y Thierfelder, 1999). En el caso del TLCAN, Francois y
Shiells (1994) confirman esta conclusin al aseverar
que todos los pases miembros se benefician, particularmente Mxico, lo que podra incrementar el bienestar entre 1% y 5%. En la misma lnea, Flres (1997),
que analiz el Mercosur, demostr que Argentina, Brasil y Uruguay podran incrementar el PIB en 1,8%, 1,1%
y 2,3%, respectivamente.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

determinante para algunos sectores de Mxico que a


travs del TCLAN estn muy integrados en las redes de
produccin y comercializacin de la economa estadounidense (Dussel Peters et al., 2002).
Este tipo de vulnerabilidad puede ocurrir en
cualquier acuerdo de integracin en que el comercio
regional se expande rpidamente ya sea por la proteccin ofrecida a ciertos sectores industriales, por normas de origen excesivamente restrictivas, o por la
apreciacin simultnea de los tipos de cambio de los
socios comerciales (Devlin y Ffrench-Davis, 1999). Esa
vulnerabilidad seala la necesidad de reducir progresivamente la proteccin externa y el carcter restrictivo
de las normas de origen a medida que se hace ms
profunda la interdependencia comercial entre los pases de un acuerdo regional, y para protegerse contra
una apreciacin prematura o abrupta del tipo de cambio ante el resto del mundo.
Efectos redistributivos de la prdida de
ingresos arancelarios. Cuando existen importantes
asimetras en los niveles de proteccin externa entre
pases que forman parte de un acuerdo de integracin econmica, la prdida de ingresos arancelarios
en el pas con los aranceles ms elevados puede
tener un grave efecto redistributivo en los otros pases (Panagariya, 1996). De hecho, parte de lo que
hubiese obtenido el pas con aranceles ms altos
como ingreso arancelario sobre las importaciones
provenientes del pas con aranceles ms bajos antes
del acuerdo se transfiere ahora a los productores del
pas de aranceles ms bajos, debido a la eliminacin
de los aranceles dentro del acuerdo. Esto se debe a
que los exportadores del pas de aranceles ms bajos
toman como referencia los aranceles significativamente ms altos a terceros del socio comercial al
establecer sus precios. La desviacin del comercio
agrava este problema. Panagariya (1996) indica que
este efecto fue significativo para Mxico cuando se
uni al TLCAN, ya que Estados Unidos y Canad
tenan aranceles mucho ms bajos a terceros pases,
pero fue claramente un costo que Mxico estaba dispuesto a pagar para poder obtener los beneficios de
integrarse econmicamente con Amrica del Norte.
Para contrarrestar este costo, Mxico fue reduciendo
sus niveles de proteccin mediante la celebracin de
acuerdos de libre comercio con la mayora de los
pases de Amrica Latina y la UE, y est en conver-

47

saciones con Japn para la firma de un acuerdo


similar.
Impacto asimtrico en el desarrollo. Cuando
no existen mecanismos de ajuste, los beneficios de la
integracin regional para el desarrollo suelen distribuirse de manera asimtrica entre los pases o en regiones
de esos pases (Puga y Venables, 1997). La integracin
europea ha sido muy sensible a este problema, que se
refleja en la creacin de un conjunto amplio de mecanismos institucionales de carcter colectivo para resolver
desequilibrios potenciales (Pastor, 2001).
Los graves desequilibrios comerciales y los
problemas de ajuste han sido histricamente una
importante fuente de tensiones para las iniciativas
regionales en Amrica Latina y, en algunos casos,
inclusive han provocado su desaparicin (Salgado,
1979). En el viejo regionalismo se contemplaba
ampliamente el tratamiento especial y diferencial para
los pases menos avanzados a fin de que pudieran
resolver algunos de estos problemas. No obstante, el
nuevo regionalismo tendi a prestar mucha menos
atencin a tratamientos especiales, restringindolos en
la mayora de los casos a cronogramas de liberalizacin un poco ms largos para el pas menos avanzado (Devlin y Estevadeordal, 2001).
La liberalizacin asimtrica puede facilitar
una liberalizacin regional gradual, pero existen
muchas otras fuentes de desequilibrios y tensiones
entre pases con intercambios regionales significativos.
A medida que las economas se vuelven ms interdependientes en el curso de la creacin de acuerdos
regionales, la falta de coordinacin de las polticas
macroeconmicas y de los regmenes cambiarios
puede ser un factor especialmente corrosivo en los
compromisos regionales. Por otra parte, los exitosos
programas de liberalizacin comercial en Amrica
Latina no se han visto acompaados por esfuerzos
paralelos de coordinacin de las polticas macroeconmicas y cambiarias entre los pases.
La integracin regional puede tener efectos
asimtricos importantes en el interior de un pas miembro. Esto ha ocurrido en Mxico, donde la influencia
del TLCAN se ha concentrado sobre todo en los estados
del norte, agravando la brecha del desarrollo entre el
norte y el sur de este pas (Perry, 2001). El Plan PueblaPanam lanzado en 2001 se inspir en parte en el
deseo del gobierno mexicano de impulsar fuerzas que

48

CAPTULO

ejercieran un efecto compensador para el desarrollo de


los estados del sur.
El spaghetti bowl. El nmero cada vez
mayor de acuerdos de integracin econmica con
diferentes cronogramas de liberalizacin, mrgenes
de preferencias, normas de origen y otras disposiciones y disciplinas, crea lo que se ha dado en llamar un
spaghetti bowl de sistemas normativos de comercio
exterior. Esto reduce la transparencia y eleva los costos administrativos (Wonnacott y Wonnacott, 1995).
Como se ver en el Captulo 3, el spaghetti bowl de las
Amricas es cada vez ms complejo. Otra ineficiencia
adicional se presenta cuando se establece un sistema
radial en el cual el pas eje celebra tratados de libre
comercio con varios pases que no tienen acuerdos
entre s (hub and spoke). Esto provoca una desviacin
del comercio y de la inversin (Wonnacott, 1996).
Debido a sus mltiples acuerdos, Mxico y Chile se
han convertido en ejes de un sistema radial de acuerdos comerciales en la regin. Estados Unidos podra
tambin convertirse en un importante eje si sigue
negociando acuerdos bilaterales recprocos.
Desviacin de la inversin. En tanto que la
expansin de los mercados regionales y las preferencias arancelarias pueden atraer IED, potencialmente
podran tambin desviarla de lugares ms eficientes
(Winters, 1998). Desde la perspectiva de Viner, el destino de la IED puede estar motivado por una desviacin del comercio derivada de la aplicacin de
aranceles y barreras no arancelarias elevadas (entre
ellas, las normas de origen) para captar los efectos
estticos discriminadores inherentes a los procesos de
integracin regional (Kindleberger, 1966). Ciertos pases pueden percibir costos incluso cuando la IED es eficiente en la seleccin de su destino. Por ejemplo,
cuando la IED tiene por objeto evitar el pago de aranceles, puede reorientarse hacia un destino ms eficiente en otro pas en el que hay una liberalizacin del
comercio y de la inversin a nivel regional.
Otros costos. Se ha sostenido que los acuerdos de integracin pueden crear un efecto de pandilla (gang effect) que deja con pocas opciones a los
pases que no pertenecen a ellos, obligndolos a adherirse por temor a una desviacin del comercio y la
inversin (Winters, 2000). Esta es evidentemente una
dinmica que los pases confrontan en la ola del nuevo
regionalismo. Es probable que Uruguay y Paraguay no

hubiesen podido resistir fcilmente como observadores


pasivos ante la integracin de Brasil y Argentina. La
adhesin de Mxico al TLCAN contribuy a las demandas de Centroamrica para la firma de acuerdos de
libre comercio con Estados Unidos y Canad. Por
supuesto, los efectos coercitivos de la integracin regional deberan evaluarse en trminos de la contribucin
de dichos acuerdos a las reformas estructurales en
lugar de adoptar otras trayectorias posibles, y en este
contexto la presin para unirse a una iniciativa regional podra ser un beneficio y no un costo.
Mientras tanto, la formacin de grandes bloques regionales puede generar un poder de mercado
y modificar los trminos de intercambio con el resto del
mundo, lo que representa un beneficio para la regin
pero un costo para los dems (Stein, 1994; Winters,
1998). En un mundo de competencia perfecta, esto
representara una prdida de bienestar, pero en el
mundo subptimo en el que los pases operan realmente, no es posible llegar a priori a esa conclusin.
En todo caso, Schiff y Chang (2000) han calculado
estos efectos en el caso de la formacin del Mercosur.

Evaluacin del balance entre costos


y beneficios
Por ltimo, debe recordarse que la integracin regional no es un fin en s misma sino un instrumento para
lograr un objetivo. De aqu que no todas las iniciativas
de integracin regional tengan sentido desde el punto
de vista econmico, e incluso aquellas que s lo tienen
pueden no llegar a concretarse si el marco de poltica
econmica es inadecuado. Por consiguiente, la nica
manera de determinar si un acuerdo tiene o no sentido para los pases participantes y para el resto del
mundo es evaluar los beneficios en relacin con los
costos. Una de las cuestiones fundamentales de un
acuerdo es su pertinencia econmica. Existen casi 30
iniciativas de integracin en la regin y se estn negociando varias ms pero, han generado intercambios
comerciales? El grfico 2.6 muestra que la mayora de
los acuerdos estn asociados con un aumento significativo del comercio6. La posibilidad de acceder a nue-

6 Por supuesto, es necesario un mayor anlisis para determinar la


causalidad entre el acuerdo y el comercio.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Grfico 2.6

Comercio intrarregional, 1990-2000


(En millones de dlares constantes de 1990)

El Salvador-Panam
Bolivia-Mxico
Caricom-Rep. Dominicana
MCCA-Rep. Dominicana
Chile-MCCA
Mxico-Israel
Costa Rica-Canad
Colombia-Chile
Chile-Venezuela
Costa Rica-Mxico
Chile-Canad
Chile-Per
Bolivia-Mercosur
Mxico-EFTA
Caricom
Chile-Mxico
G-3
MCCA
Chile-Mercosur
CA

00

.0

00

00
.0
10

0.
1.

00

00

00
0.

.0
10

10

0
00

1.

10

10

Chile-UE
Mercosur
Mxico-UE
TLCAN
1

vos mercados para comerciar es solo una de las consideraciones del valor econmico de los nuevos acuerdos, y se requiere un anlisis emprico mucho ms
detenido de los efectos. Lamentablemente, la evaluacin emprica es de por s difcil debido a las brechas
gravsimas de disponibilidad de datos, a la compleja
causalidad de los efectos dinmicos de transformacin
productiva (donde uno espera que existan los grandes
efectos), y a las dificultades metodolgicas de derivar
conclusiones plausibles de un anlisis contrafactual
(Devlin y Ffrench-Davis, 1999).
Dado que el nuevo regionalismo abarca
mucho ms que el comercio como tal, la atencin del
analista debe ir ms all del examen esttico de la
creacin o desviacin del comercio (cuyos problemas
de evaluacin emprica tampoco deben menospreciarse; vase Winters, 2000) y centrarse ms en la dificultad de evaluar efectos dinmicos sobre la
productividad y el crecimiento sectoriales y econmicos (o la falta de ellos) y sobre la contribucin del
regionalismo a la economa poltica de la reforma
estructural. Adems, tambin es necesario evaluar los
objetivos polticos, dado que tienen gran peso en
muchas iniciativas, sobre todo en los acuerdos para el
establecimiento de un mercado comn. Hasta la fecha
este tipo de evaluacin global ha escapado en gran
medida al debate.

49

Escala logartmica
2000

1990

Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).

Los acuerdos norte-sur y el ALCA


El creciente inters suscitado en Amrica Latina por
acuerdos regionales con pases industrializados es de
alguna manera la mejor expresin del nuevo regionalismo. Estos acuerdos vinculan a pases que estn en
proceso de reforma estructural con pases que ya han
logrado un alto grado de liberalizacin. Por consiguiente, la liberalizacin del acuerdo regional tiene un
peso asimtrico en el pas que est emprendiendo
reformas. Adems, los acuerdos tienden a tener un
amplio alcance de disciplinas de segunda generacin,
de manera que las implicaciones para el cambio
estructural son cuantiosas para el pas en desarrollo.
Por qu los pases se someten a un proceso
asimtrico de liberalizacin? Bsicamente porque
muchos esperan que cuando se afiance un acuerdo
regional gracias al ancla que representa la credibilidad de una alianza con un pas industrializado, los

beneficios de la reforma estructural esbozados previamente se amplificarn a un costo razonable.


Uno de los objetivos principales del pas en
desarrollo que forma parte de un acuerdo es lograr
acceso a los mercados. Aun cuando los pases industrializados en la mayora de los casos tienen en
promedio aranceles bajos a terceros y amplias preferencias no recprocas para la regin, existen picos
arancelarios y otras barreras y distorsiones no arancelarias que inhiben el comercio de muchos bienes en
los cuales Amrica Latina tiene una clara ventaja comparativa. Los productos agropecuarios son un claro
ejemplo de este problema. Es ms, algunos analistas
sealan que los acuerdos norte-sur son menos propensos a la desviacin del comercio que los acuerdos sursur, debido a la competitividad internacional del pas
industrializado y a la participacin relativamente elevada del comercio con estos mercados (Venables,

50

CAPTULO

2001)7. En todo caso, las simulaciones de un modelo


de equilibrio general computable (EGC) sugieren que
los acuerdos de acceso a los mercados norte-sur como
el ALCA, o los que se han celebrado con la UE, tendran impactos significativos en el aumento de las
exportaciones y del producto interno bruto (PIB), suponiendo que las barreras comerciales de los pases con
los que se comercia se eliminan en su totalidad, incluso para los productos de origen agropecuario (vase
el apndice).
Pero quiz sea ms importante para el pas en
desarrollo la posiblididad de un acceso estable a los
mercados mediante un conjunto integral de normas y
mecanismos de solucin de diferencias con el socio
comercial industrializado. Esto se debe a que el acceso
a los mercados puede verse interrumpido por medidas
unilaterales como acciones antidumping, salvaguardias, eliminacin de preferencias no recprocas y
aumentos de aranceles por debajo de los niveles consolidados en la OMC. Los acuerdos regionales ofrecen
una oportunidad para que de forma recproca se
pueda garantizar esta seguridad del acceso al mercado. Otra importante motivacin es anclar las economas mediante un acuerdo regional con un pas
industrializado creble, con la esperanza de reducir en
forma significativa la prima de riesgos del pas y atraer
flujos de inversin (Ethier, 1998; Fernndez-Arias y
Spiegel, 1998). Por ltimo, la historia sobre los resultados de los acuerdos regionales como mecanismo para
afianzar las reformas es bastante irregular. Si bien estos
han mejorado en la era del nuevo regionalismo, an
distan de ser perfectos (Devlin y Estevadeordal, 2001).
En cambio, se espera que el afianzamiento de la reforma sea ms firme en los acuerdos norte-sur, porque los
pases industrializados tienden a tener un poder econmico considerable y existen una serie de mecanismos
institucionales nacionales que fortalecen y monitorean
el cumplimiento de los derechos y obligaciones acordados (Devlin, Estevadeordal y Garay, 2000).
Mientras tanto, la motivacin de las zonas
industrializadas para formar acuerdos de integracin
incluye la eliminacin de los obstculos arancelarios,
dado que los aranceles promedio de la regin son de
tres a cinco veces ms elevados que los de los mercados del norte. Pero lo ms importante es fomentar los
compromisos ms all de los niveles que establece la
OMC (y fijar precedentes para ampliar esta frontera

an ms) respecto de nuevas disciplinas comerciales


en servicios, inversin, derechos de propiedad intelectual y compras del Estado. Otro objetivo es promover
agendas nacionales sobre polticas que no hayan sido
acordadas mayoritariamente en foros multilaterales,
como la relacin entre normas comerciales y laborales, la transparencia y las cuestiones vinculadas con la
consulta a la sociedad civil8. Otra meta importante es
el posicionamiento geopoltico de los mercados en esta
era de globalizacin.
Los acuerdos norte-sur son un verdadero
desafo para la regin. Las implicaciones para los mercados que se estn abriendo son considerables teniendo en cuenta los niveles relativamente ms elevados de
proteccin de la regin. Adems, Amrica Latina an
no ha avanzado apreciablemente en muchas de las
nuevas disciplinas comerciales, como la liberalizacin
de los servicios financieros, que no ha pasado mucho
ms all de protocolos y declaraciones de intenciones.
Por otra parte, existe una capacidad asimtrica entre
el pas industrializado y la regin para negociar
acuerdos sostenibles y llevarlos a cabo. Y, por supuesto, sern necesarios muchos ajustes para compensar la
reduccin de ingresos fiscales debido a la eliminacin
de los aranceles, asegurando sistemas financieros y
entornos macroeconmicos estables y estableciendo
un marco de poltica que atienda las repercusiones del
comercio sobre la pobreza y la equidad. La tarea por
realizar es difcil, pero muchos pases de Amrica Latina estn dispuestos a hacer frente al reto para captar
los beneficios potenciales del comercio y en el mbito
de la economa poltica que resultarn del establecimiento de vnculos ms fuertes con sus principales mercados.

No obstante, esto no es vlido para todos los sectores importantes


(por ejemplo, textiles), por lo que puede haber un riesgo de una
grave desviacin del comercio (Panagariya, 1996).

Esta dinmica puede verse en el comportamiento de Estados Unidos y la UE. Los intereses de Estados Unidos en formar una zona de
libre comercio con Canad y su extensin al TLCAN (rompiendo con
el foco singular que ha mantenido tradicionalmente ese pas en el
multilateralismo) surgieron de la creacin de un mercado nico en
Europa y de un esfuerzo de valerse del TLCAN para lograr en Estados Unidos los objetivos de negociacin propios ante los retrasos de
la Ronda Uruguay. Por otra parte, el reciente inters de la UE en
lograr un libre comercio recproco con Amrica Latina probablemente est relacionado con el avance del proceso del ALCA (BID,
2002).

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Grfico 2.7

Estructura de las negociaciones del ALCA

Jefes de Estado y de gobierno


Ministros responsables de comercio
Secretara
administrativa

Subcomit
sobre
administracin
y presupuesto

Comit de
negociaciones comerciales
(Viceministros)

Grupos de negociaciones

Comit
tcnico
de asuntos
institucionales

Comits especiales

Acceso a
mercados

Inversin

Servicios

Grupo
consultivo
sobre
economas
ms pequeas

Compras del
sector pblico

Solucin de
diferencias

Agricultura

Comit
sobre
comercio
electrnico

Derechos de
propiedad
intelectual

Subsidios
antidumping
y derechos
compensatorios

Poltica de
competencia

Comit
de la
sociedad
civil

El ALCA es evidentemente la iniciativa nortesur ms ambiciosa de la regin, en la que participan


todos los pases democrticos de Amrica Latina y
Amrica del Norte. Si se concreta, constituira la zona
de libre comercio ms amplia del mundo: 34 pases
con un total de 800 millones de habitantes y una economa regional con un valor de US$10 billones. Promete no solo liberalizar el comercio con Amrica del
Norte sino tambin en las subregiones que comercian
relativamente poco entre ellas9. El proceso fue lanzado en la cumbre de jefes de estado que tuvo lugar en
Miami en diciembre de 1994, pero con grandes dificultades, porque el tema del comercio no figur en el
programa sino hasta unos pocos meses antes de la
reunin, debido a cierta ambivalencia inicial por parte
de Amrica del Norte (Hayes, 1996). La presin de
Amrica Latina y el Caribe fue decisiva para ubicar el
tema del comercio en el centro de la agenda de la
cumbre10.
El ALCA es una iniciativa que tiene todas las
caractersticas de un acuerdo comercial de segunda

51

generacin. En junio de 1995 se inici un amplio proceso preparatorio, tras el cual en septiembre de 1998
comenzaron las negociaciones formales en nueve grupos (grfico 2.7). La meta es lograr un acuerdo equilibrado e integral consistente con los lineamientos de la
OMC para enero de 2005, en un compromiso nico
acordado por consenso. El acuerdo debe tener en
cuenta las necesidades, condiciones econmicas y
oportunidades de los pases ms pequeos de la
regin con vulnerabilidades especiales (vase el recuadro 2.6). El ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales en la medida en que los
derechos y las obligaciones que imponen estos acuerdos no estn cubiertos o excedan los derechos y las
obligaciones del ALCA (ALCA, Declaracin de San
Jos, 1998). Se desprende de aqu que un ALCA de
carcter integral podra absorber algunas de las zonas
de libre comercio del continente o incluso algunos
acuerdos subregionales si, debido a los problemas que
se suscitan, no pueden avanzar ms all de simples
reas de libre comercio de facto o revertir a ellas.
El proceso ha continuado de manera ininterrumpida desde 1995 (cuadro 2.8) con una organizacin disciplinada y un fuerte compromiso por parte de
los gobiernos en cuanto a la participacin, el tiempo y
el financiamiento. Por ejemplo, en 2000 hubo 184
das de negociaciones con ms de 3.000 participantes
y se generaron ms de 2.000 documentos. En 2001 se
dio a conocer un texto en borrador, con parntesis, del
acuerdo del ALCA hasta entonces negociado. En mayo
de 2002 las delegaciones acordaron los mtodos y las
modalidades para la liberalizacin especfica de productos y sectores, lo que sienta las bases para la ronda
final de negociaciones en las cuales se presentarn
propuestas y solicitudes a fin de lograr cronogramas
definidos de liberalizacin para diciembre de 2004.
Como han sealado Blanco y Zabludovsky
(2002), si bien la negociacin ha avanzado firmemente hasta la fecha, esta ltima etapa ser crucial y
sumamente difcil. Aunque los 34 pases del ALCA
representan un mecanismo de negociacin ms compacto para obtener consenso en comparacin con los

Por ejemplo, menos del 5% del comercio de la CA y del Mercosur


se realiza entre ambos bloques (BID, 2000).

10

La decisin se tom por consenso de los 34 pases.

52

CAPTULO

Recuadro 2.6

Retos que enfrentan los estados pequeos

La profundizacin de la globalizacin y el proceso en


curso de liberalizacin del comercio multilateral han
desatado un debate internacional sobre las circunstancias singulares de los pequeos estados en la economa
mundial, sobre todo en lo que respecta a su vulnerabilidad ante los shocks externos adversos y los peligros
naturales. El debate ha dado lugar a propuestas que
sugieren que las pequeas economas deberan gozar
de perodos de transicin ms largos para cumplir con
los compromisos; menos obligaciones internacionales y
menos difciles de cumplir; asistencia para el ajuste del
comercio y la gestin de riesgos; y mayor seguridad y
predictibilidad en el acceso a los mercados.
Este tipo de propuestas surge de las caractersticas que comparten estos pases por ser pequeos y
remotos. En relacin con los vecinos regionales de
mayor superficie, suelen tener economas ms especializadas y menos diversificadas, y a menudo las exportaciones estn centradas en unos pocos productos
bsicos. Tienen deseconomas de escala e inversin;
estn extraordinariamente abiertos a la evolucin econmica externa en materia de comercio, flujos de capital y tecnologa; dependen en gran medida de la
afluencia de capital extranjero y deben pagar altos costos en concepto de transporte internacional. En la literatura econmica se destacan cada vez ms estas
caractersticas comunes y se examinan distintos problemas comunes relacionados con ellas.
Volatilidad del ingreso
Los pases pequeos suelen tener tasas de crecimiento
ms altas que sus vecinos de mayor superficie, pero
esas tasas varan con ms amplitud. Tienden a depender mucho del comercio exterior de bienes y servicios,
y a estar abiertos a la inversin extranjera como medios
de contrarrestar las limitaciones de escala inherentes al
reducido tamao de sus mercados y bases de recursos
nacionales. Dado que la participacin del comercio en
el PIB de esos pases es a menudo especialmente grande, y como sus exportaciones generalmente estn centradas en determinados productos y mercados,
padecen variaciones mucho mayores de sus trminos
de intercambio y de sus tasas de crecimiento. En los
estados pequeos la desviacin estndar del crecimiento per cpita real anual podra ser un 25% ms alta que
en los pases ms grandes (Commonwealth Secretariat/World Bank Task Force on Small States, 2000). Se
ha sostenido que las desventajas de la volatilidad estn
contrarrestadas por las ventajas de la apertura al
comercio exterior (Easterly y Kraay, 1999). No obstante, un mayor acceso a los mercados no entraa auto-

mticamente una mayor penetracin: el equilibrio entre


beneficios y riesgos depende de que la mayor apertura
de los pases pequeos se sume a una penetracin ms
segura de los mercados de los pases con los que
comercian.
Choques externos y acceso al capital
La concentracin de productos y la especializacin de
las exportaciones en un pequeo nmero de productos
bsicos clave, parte de un esfuerzo para lograr economas de escala en los pases pequeos, pueden estimular la productividad y la competitividad en los mercados
mundiales. No obstante, por su limitada diversificacin,
estos pases son vulnerables a shocks y distorsiones del
mercado, como fluctuaciones de los precios de los productos bsicos, dificultades de acceso a los mercados,
desastres naturales, plagas y otros problemas en la produccin agropecuaria y el fuerte poder de negociacin
de las empresas multinacionales. La disputa que se suscit entre Estados Unidos y la UE debido al tratamiento
preferencial del pltano caribeo en el mercado europeo ilustr la fragilidad de los pequeos estados que
dependen de acuerdos preferenciales, as como su susceptibilidad a las distorsiones en el acceso a los mercados. La diversificacin limitada tambin incrementa el
riesgo econmico, lo que a su vez afecta la capacidad
de las pequeas economas para acceder a los mercados financieros internacionales. Adems, en estos pases se percibe un riesgo mayor que en los pases
grandes. En efecto, se los discrimina: aunque la calidad
de sus polticas y capital humano sea comparable a la
de los pases ms grandes, siguen considerndose ms
riesgosos para la inversin, deben pagar primas de
riesgo ms elevadas y, por lo general, pagan diferenciales ms altos de tasas de inters. Por otra parte, la
intensa competencia para atraer inversin da pie a la
necesidad de incentivos an mayores (y fiscalmente perniciosos) y al compromiso de incrementar los recursos
para promover la inversin (Commonwealth Secretariat/World Bank Task Force on Small States, 2001).
Liberalizacin del comercio y prdida de
ingresos
Muchos estados pequeos se han beneficiado del acceso preferencial a los mercados y de niveles relativamente altos de asistencia oficial para el desarrollo por parte
de los pases de la OCDE. Los miembros del grupo de
pases de frica, del Caribe y del Pacfico (ACP) han disfrutado de una relacin especial con la UE en ambas
esferas. A medida que la liberalizacin del comercio

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

erosiona el acceso preferencial a los mercados tradicionales, los pequeos estados enfrentan un doble problema. Por un lado, deben adaptarse a la prdida de
preferencias en los mercados de los principales pases
con los que comercian. Por el otro, estn obligados a
reducir o eliminar sus propias barreras comerciales. No
obstante, como tienen una pequea base tributaria interna, muchos pases pequeos dependen sustancialmente
de los ingresos por concepto de aranceles. Pero a medida que se reducen los aranceles, esos ingresos necesariamente descendern y debern ser sustituidos por
ajustes considerables en las estructuras tributarias a fin
de conseguir nuevas fuentes de ingresos fiscales.
Capacidad institucional limitada
Las economas ms pequeas tienen un nmero relativamente bajo de empleados pblicos que trabajan en
exceso y son responsables de mltiples tareas, y por lo
general no se contratan especialistas. Las limitaciones de
financiamiento contribuyen a una alta rotacin de personal e impiden la capacitacin frecuente, lo que a su
vez no favorece la acumulacin de aptitudes gerenciales
y restringe la innovacin (CEPAL, 2000). Como resultado, es menor la capacidad de participar eficazmente en
las negociaciones de acuerdos de integracin.
Ajustes empresariales y costos privados
La mayor competencia a raz de la liberalizacin de las
importaciones provoca la concentracin local de pequeas empresas en sectores en las que tienen una ventaja
competitiva. La especializacin y reasignacin de recursos que se requieren para ese propsito pueden tener
costos de ajuste significativos, cuya carga suele recaer

ms de 140 pases miembros de la OMC, un entendimiento entre pases tan heterogneos en cuanto a niveles de desarrollo (figuran algunos de los ms pobres y
de los ms ricos del mundo) y perspectivas geopolticas exigirn frmulas creativas para alcanzar a la vez
el equilibrio y una liberalizacin sustancial. Al examinar los perfiles de comercio exterior, Blanco y Zabludovsky observan que las metas ms agresivas de las
agendas negociadoras de muchos pases del ALCA
coinciden con los sectores defensivos polticamente

53

a menudo en trabajadores de empresas e industrias que


enfrentan la perspectiva inmediata de los despidos, y
en hogares pobres en los cuales el desempleo es un verdadero problema. Los beneficios sociales de la reforma
pueden contrarrestar los costos sociales en el largo
plazo, pero los costos privados del ajuste no estn distribuidos en forma equitativa, y la resistencia a ellos
puede dejar sin efecto los esfuerzos de liberalizacin
del comercio (Gonzales, 2000). Por otra parte, los costos de transporte ms elevados debido a la distancia y
a los volmenes limitados de comercio, as como las
bases fragmentadas de produccin conspiran para frustrar la mayor productividad necesaria para la competitividad internacional. Este es especialmente el caso de
los estados insulares y los archipilagos, donde el problema no es solamente la distancia, sino que en algunos casos un pequeo nmero de transportistas
detentan el monopolio de la prestacin de servicios.
Desastres naturales
Muchos pases pequeos, sobre todo los de Centroamrica y los estados insulares en desarrollo del Caribe,
estn particularmente expuestos a los peligros naturales. Los pases caribeos ubicados en la zona de huracanes padecen constantemente el peligro de la
devastacin y comparten con otros pases de las Amricas la exposicin natural a la actividad volcnica, los
terremotos, los derrumbes y las inundaciones. Dado que
las economas, la superficie territorial y las poblaciones
de estos pases son pequeas, los desastres naturales
pueden perjudicar una gran parte de la actividad econmica y de la capacidad de exportacin.

ms sensibles de los otros y viceversa. Adems, existen complejas cuestiones tcnicas sobre los tipos de
normas de origen que se necesitan para asegurar la
plena utilizacin de las oportunidades comerciales del
ALCA, reducir al mnimo la desviacin del comercio y
la inversin, y hacer ms manejable la carga administrativa. El tratamiento de las economas ms pequeas
ser una delicada negociacin poltica. Para superar
estas y otras dificultades, los negociadores debern
hacer gala de aptitudes tcnicas, pero tambin se

54

CAPTULO

Cuadro 2.8 Cronologa del proceso del ALCA

Fecha

Acontecimiento

Accin

Diciembre 1994

I Cumbre de las Amricas (Miami)

Lanzamiento del proceso del ALCA.

Enero 1995

Comit especial de comercio de la OEA

Se establecen el plan inicial de trabajo y el


cronograma.

Junio 1995

Reunin ministerial en Denver

Se establecen siete grupos de trabajo; el comit


tripartito BID-OEA-CEPAL se encarga del
soporte tcnico.

Marzo 1996

Reunin ministerial en Cartagena

Se establecen cuatro grupos de trabajo adicionales.

Mayo 1997

Reunin ministerial en Belo Horizonte

Se encarga a los grupos de trabajo terminar su


labor para la siguiente reunin ministerial; se
establece un grupo de trabajo adicional.

Marzo 1998

Reunin ministerial en San Jos

Se recomienda el lanzamiento de las negociaciones; se logran acuerdos sobre la estructura,


calendario, lderes y localizacin de las negociaciones. Se establecen nueve grupos de negociacin, dos comits y un grupo consultivo.

Abril 1998

II Cumbre de las Amricas (Santiago)

Jefes de Estado lanzan las negociaciones.

Reunin del comit de negociaciones


de comercio en Buenos Aires

Viceministros plantean programa de trabajo para


cada grupo y comit.

Perodo de prenegociacin

Perodo de negociacin
Junio 1998
Septiembre 1998

Se establece la secretara administrativa del


ALCA en Miami.

Septiembre 1998

Comienzo de las reuniones del grupo de


negociacin y de los comits.

Noviembre 1999

Reunin ministerial en Toronto

Revisin de las guas de los eventuales captulos


del ALCA; aprobacin de paquetes de medidas
de facilitacin de negocios; grupos de
negociacin solicitan la produccin de textos de
los eventuales captulos.

Enero 2000

Comienzo de las medidas de facilitacin de


negocios, cumplindose con el mandato de
"progreso concreto" en 2000.

Marzo 2001

Transferencia de la secretara administrativa a la


ciudad de Panam.

Abril 2001

Reunin ministerial en Buenos Aires

Revisin de los textos de los captulos, nuevas


instrucciones.

Abril 2001

III Cumbre de las Amricas (Quebec)

Lanzamiento al pblico de los textos preliminares


del ALCA en cuatro idiomas.

Mayo 2002
Octubre 2002

Reunin ministerial en Ecuador

Lanzamiento de negociaciones por sectores


especficos.

Noviembre 2002

Comienzo de la copresidencia de Brasil


y Estados Unidos.

Marzo 2003

Transferencia de la secretara administrativa a


Ciudad de Mxico.

Diciembre 2004

Conclusin de las negociaciones.

Diciembre 2005

Entrada en vigencia del acuerdo del ALCA.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

requiere un renovado liderazgo poltico para resolver


los problemas econmicos recientes de la regin y
atender seales cada vez ms claras de presiones proteccionistas en el continente.
Para ser sostenibles, los acuerdos requieren
una negociacin y una implementacin efectivas, y
polticas que promuevan un ajuste socialmente eficiente, y en todos estos aspectos la capacidad institucional
de muchos pases latinoamericanos es an muy limitada. Tambin puede ser difcil acordar una arquitectura
institucional eficiente y econmica en el ALCA, dadas
las restricciones fiscales de todos los pases miembros y
las diversas tradiciones del continente, que se extienden
desde acuerdos puramente intergubernamentales hasta
instituciones de mayor envergadura inspiradas en el
modelo europeo. Por ltimo, el progreso en ciertas esferas importantes de las negociaciones del ALCA como
en el sector agrcola est intrnsecamente vinculado
con los avances en las negociaciones multilaterales de
la OMC cuya conclusin est prevista para 2005.
Aunque la materializacin del ALCA ser un
reto tcnico y poltico de grandes proporciones, es
importante sealar que el proceso ya est dejando un
legado positivo para el desarrollo de Amrica Latina
(Iglesias, 1999). Algunas de las externalidades positivas que gener el lanzamiento del proceso en 1995
han sido muy importantes. Por ejemplo, tras casi ocho
aos de reuniones regulares, hay cierta familiaridad y
espritu de equipo entre las delegaciones, lo que les ha
permitido utilizar el foro que ofrece el ALCA para
resolver problemas de comercio bilateral y lanzar nuevas iniciativas. El proceso tambin ha dado mayor
transparencia al generar un vasto volumen de datos
comparativos a nivel del continente sobre normas y
disposiciones comerciales nacionales y regionales que
previamente no existan o eran difciles de obtener. Los
pases tambin han utilizado las negociaciones del
ALCA como laboratorio de aprendizaje de las disciplinas de la OMC para tratar por primera vez cuestiones
de comercio de segunda generacin (por ejemplo,
poltica de competencia y comercio electrnico), as
como para explotar las oportunidades de afinar las
aptitudes de negociacin mediante la amplia participacin y el liderazgo que el proceso ha alentado aun
para los pases ms pequeos del continente. El proceso del ALCA tambin aprob y puso en prctica
varias medidas sobre facilitacin de negocios relacio-

55

nadas con transparencia y procedimientos aduaneros


para facilitar las transacciones comerciales y propici
el surgimiento de una comunidad empresarial continental que se rene peridicamente en las conferencias ministeriales del ALCA.

EL

NUEVO REGIONALISMO Y EL SISTEMA

MULTILATERAL

Uno de los principales puntos de discordia sobre el


nuevo regionalismo ha sido su relacin con el sistema
multilateral del GATT/OMC. Ruggie (1992) conceptualiz el multilateralismo a partir de sus caractersticas de indivisibilidad (pertenencia a un sistema en su
conjunto), normas de conducta generalizadas y reciprocidad difusa. Como ha sealado Winters (2000), el
sistema de comercio multilateral es indivisible en
cuanto a que permite una red sumamente densa y de
gran alcance de vnculos comerciales y de contactos
intergubernamentales y se considera que tiene una
existencia separada de todos los vnculos comerciales
individuales entre los participantes, y esa existencia
separada se ve como valiosa. La norma generalizada
ms evidente del sistema comercial es la ausencia de
discriminacin (nacin ms favorecida, NMF), que de
manera inmediata y automtica extiende los acuerdos
bilaterales a todos los miembros. La reciprocidad es
difusa porque los gobiernos aceptan acciones individuales que no parecen ser en su propio inters inmediato, pero se acepta en general que todos los pases
tienen algo que ganar.
La integracin regional incluye la liberalizacin
del comercio en un grupo de pases con intereses semejantes y por lo general definido por lmites geogrficos.
La ndole preferencial del regionalismo le da carcter
excepcional con respecto al principio de NMF en el que
se basan el GATT/OMC y de hecho se trata como una
excepcin con normas jurdicas que procuran circunscribir la prctica (artculo XXIV del GATT reforzado por
el entendimiento relativo a la interpretacin de ese artculo y del artculo V del Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios, AGCS, en la Ronda Uruguay)11.

11 La otra excepcin formal para la integracin en los pases de desarrollo es la clusula de habilitacin.

56

CAPTULO

Paralelamente a la adopcin de normas ms


estrictas en el acuerdo de la Ronda Uruguay en los
aos noventa, los efectos sistmicos de la integracin
regional en el sistema de comercio multilateral fueron
objeto de mayor atencin. Se plantearon inquietudes
sobre los efectos discriminatorios del nuevo regionalismo, que es contrario a los principios de no discriminacin del sistema de comercio multilateral y que algunos
consideran con potencial para desalentar la participacin en el sistema, cuya meta es el avance de la liberalizacin del comercio en todo el mundo. Numerosos
estudios se han ocupado de intentar determinar si la
proliferacin del sistema de comercio multilateral es de
hecho beneficiosa o perjudicial para el fortalecimiento
de la liberalizacin del comercio mundial (Krugman,
1981; Summers, 1991). Los conceptos de building
blocs vs. stumbling blocs (Bhagwati, 1991) han adquirido tanta prominencia como los de la creacin y desviacin del comercio en el debate sobre la integracin
regional.
Si bien es tericamente posible que la interaccin dinmica entre el regionalismo y el multilateralismo pueda debilitar a este ltimo (Bhagwati y
Panagariya, 1996), las caractersticas inherentes del
nuevo regionalismo pueden garantizar una mayor
complementariedad. De hecho, cuando se tienen en
cuenta las caractersticas del nuevo regionalismo
(Yi, 1996) o cuando se consideran los beneficios netos
que pueden obtenerse por ajustarse progresivamente a
la competencia en los mercados mundiales (Frankel y
Wei, 1996), la integracin regional puede aportar condiciones econmicas y polticas para una mayor integracin en el sistema multilateral, aun cuando exista el
riesgo de que algunos elementos de economa poltica
pueden atentar contra este resultado (Levy, 1997; Krishna, 1998). Es ms, el nuevo regionalismo parece ser
una respuesta endgena a los crecientes retos de la
integracin con el sistema de comercio mundial y por
lo tanto puede contener un elemento de compatibilidad
sistmica en su mdula. Ethier (1998) demuestra cmo
las rondas comerciales multilaterales exitosas pueden
generar incentivos para el regionalismo12.
No cabe duda de que existe un conflicto entre
los acuerdos preferenciales y el sistema multilateral
cuando aquel promueve una mayor proteccin con
respecto al statu quo. Pero, existe un grave conflicto
cuando la liberalizacin regional es paralela a la

apertura unilateral y al cumplimiento de compromisos


multilaterales para llevar a pases con intereses similares ms all de la liberalizacin que puede lograrse en
el sistema de comercio multilateral? A medida que el
nuevo regionalismo fue avanzando, en algunos acuerdos se han adoptado ciertas medidas que podran suscitar inquietudes legtimas y muchos acuerdos tienen
deficiencias significativas. Pese a todo, como seala un
informe de la Secretara de la OMC (1995), considerando todos los factores, los dos procesos parecen
complementarse ms que contrarrestarse.
Para poner en su debida perspectiva la relacin entre el nuevo regionalismo y el sistema multilateral, primero deber recordarse que los dos procesos
generan productos diferentes que son, cada uno a su
manera, tiles para fomentar la liberalizacin. El sistema multilateral es un hipermercado mundial de ms
de 140 miembros que debe tomar decisiones por consenso. Establece un mnimo comn denominador para
la regulacin ordenada del comercio mundial. En
cambio, el regionalismo tiene las caractersticas de un
mercado de barrio para pases con intereses similares que explotan posibilidades de liberalizacin
comercial que van ms all del sistema multilateral
porque no estn contempladas o no son factibles a
nivel mundial, y que a menudo persiguen objetivos
regionales que van ms all de un acuerdo de carcter puramente comercial como la OMC13.
En segundo lugar, un acuerdo de integracin
regional es una poltica de second best y por lo tanto
dista de ser un acuerdo perfecto. El sistema multilateral ha sido un bien pblico global extraordinariamente importante que ha permitido la liberalizacin del
comercio mundial tras el perodo proteccionista de
entreguerras. Sin embargo, en la prctica el sistema
multilateral tambin tiene caractersticas subptimas.
Luego de ms de 50 aos de rondas de liberalizacin
comercial, el sistema no ha conseguido resultados sufi-

12

La distancia econmica es igual a la distancia geogrfica ms las


barreras comerciales. A medida que las sucesivas rondas multilaterales reducen las barreras, el factor de la geografa adquiere mayor
peso, estimulando la regionalizacin del comercio y los incentivos al
regionalismo.

13 Incluso una simple zona de libre comercio de bienes va ms all


de la OMC, porque debe cumplir con lo que establece el artculo
XXIV, cuyo objetivo es eliminar las restricciones en lo esencial de los
intercambios comerciales.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

cientes para liberalizar el comercio relacionado con la


produccin agropecuaria en la que muchos pases en
desarrollo tienen una ventaja comparativa. Adems,
hasta el lanzamiento de las negociaciones de Doha se
prest poca atencin a las capacidades asimtricas
entre los pases para participar, negociar e implementar las disciplinas. Los acuerdos regionales modernos
pueden superar estos problemas, aun cuando tengan
elementos de discriminacin.
En tercer lugar, es evidente que Amrica Latina y otras regiones en desarrollo no ven al regionalismo como un sustituto del sistema multilateral. Slo un
pas de la regin no es miembro de la OMC y el nmero de miembros de esa organizacin contina amplindose, como ha ocurrido ms recientemente con la
adhesin de China. Adems, Amrica Latina particip
activamente en la preparacin y negociacin del lanzamiento de la Ronda de Doha, como lo hicieron la UE
y Estados Unidos, cuyo liderazgo fue esencial.
En cuarto lugar, existen importantes sinergias
entre el nuevo regionalismo y el sistema multilateral
que impulsan a ambos hacia la direccin de la liberalizacin. Los acuerdos regionales de segunda generacin cuyas disciplinas son la imagen virtual de las
disciplinas de la OMC sirven para ayudar a los pases a prepararse para las rondas multilaterales en
estos nuevos temas. Por otra parte, estos acuerdos pueden ser un laboratorio para introducir nuevas disciplinas en el sistema multilateral, como lo fue el TLCAN
para la Ronda Uruguay y como lo son la UE y otros
acuerdos regionales en trminos de sustitucin de
acciones antidumping por una poltica sobre competencia. Los acuerdos regionales tambin pueden incrementar la presin para que se realicen y conduzcan
rondas multilaterales, ya sea porque terceros pases
desean eliminar gradualmente los mrgenes de preferencias o porque los socios comerciales de un acuerdo
regional tratan de multilateralizar su programa de
liberalizacin en el marco de la OMC.
En quinto lugar, el regionalismo necesita a la
OMC para concluir la agenda de liberacin en cuestiones que son difciles o imposibles de negociar a nivel

57

regional como la reduccin de la proteccin agrcola.


El problema fundamental parecera ser que el
sistema multilateral trata al regionalismo como una
excepcin y no como un componente sistmico de la
liberalizacin del comercio mundial. Esta ambivalencia era comprensible durante la era del viejo regionalismo con su vocacin proteccionista, pero parece
inadecuada en el contexto del nuevo regionalismo y en
un mundo en el que ms del 50% del comercio se realiza mediante acuerdos regionales. Los nicos miembros de la OMC que no tienen un acuerdo regional
son Corea del Sur y China (incluido Hong Kong). Una
mejor alternativa podra ser adoptar decididamente el
regionalismo con un conjunto integral y mejor definido
de normas que promueva sus beneficios potenciales y
reduzca al mnimo los costos para los miembros y la
economa mundial en general.
Tal como lo demuestran Serra et al. (1997), el
entendimiento relativo a la interpretacin del artculo
XXIV del GATT en el marco de la Ronda Uruguay redujo la considerable ambigedad sobre las normas
regionales multilaterales, pero no la elimin. Por ejemplo, el monto exacto del comercio regional total que
debe liberalizarse recprocamente para acatar las disposiciones de la OMC sigue abierto a interpretacin al
igual que la determinacin del nivel de proteccin que
podra imponer una nueva unin aduanera para que
no sea ms restrictivo que los aranceles de NMF preexistentes. La incorporacin del tratamiento de las normas preferenciales de origen en el artculo XXIV sera
un importante avance, dado su poderoso potencial de
servir a los intereses proteccionistas (Estevadeordal,
2000). El tratamiento de las barreras no arancelarias
y la falta de cumplimiento de las disciplinas acordadas
son otras deficiencias de ese artculo. Por ltimo, tambin se necesita una mejor capacidad de monitoreo
por parte de la OMC. Sera importante que algunas
de estas cuestiones se aborden en la negociacin de
las normas regionales que forma parte de la agenda
de negociacin de la nueva ronda multilateral de
negociaciones lanzada en Doha.

58

CAPTULO

APNDICE
EVALUACIN

DE ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO

DEL CONTINENTE UTILIZANDO UN MODELO DE


EQUILIBRIO GENERAL COMPUTABLE1

Un elemento crucial de la formulacin de polticas es


poder evaluar y comparar con precisin el impacto de
las diferentes opciones de liberalizacin comercial que
tiene un pas. Entre las distintas metodologas disponibles, los modelos de equilibrio general computable
(EGC) han sido ampliamente utilizados para evaluar
tanto polticas comerciales como otras polticas. Al ser
una representacin simplificada de toda la economa,
estos modelos captan el impacto agregado y sectorial
de las modificaciones de poltica en la economa objeto del estudio y en la de los pases con los que esta
comercia. Esta es la caracterstica que los distingue de
otros tipos de modelos econmicos.
El modelo permite evaluar las repercusiones
de una determinada poltica al comparar la situacin
inicial de las economas (equilibrio de referencia computado a partir de los datos reales del pas o los pases) con el nuevo equilibrio numrico resultante de la
adopcin de dicha poltica. Si bien no se menciona
especficamente el perodo de ajuste, se supone que es
suficientemente largo como para que los mercados se
reajusten y de esa manera logren el nuevo equilibrio.
El anexo de este apndice contiene una descripcin
ms detallada del modelo as como sus principales
ventajas y desventajas.
Utilizando un modelo de EGC, se evalu y
compar el efecto diferenciado de distintos acuerdos
comerciales en Amrica Latina: el ALCA y acuerdos de
libre comercio entre los pases del Mercosur y los pases de la CA con sus dos principales socios comerciales, la UE y Estados Unidos. Todos los acuerdos
considerados estn en proceso de negociacin o han
sido anunciados. Dado que parte del debate reciente
sobre el nuevo regionalismo se ha concentrado en las
ventajas relativas de los acuerdos norte-sur en comparacin con los acuerdos sur-sur (Venables, 2001), los
resultados tambin aportan elementos a este debate.
El modelo de EGC utilizado es un modelo de
esttica comparativa con varios pases y mltiples sectores que incorpora externalidades y economas de
escala vinculadas al comercio en las industrias manufactureras. Las variables de poltica utilizadas son la

eliminacin de la proteccin arancelaria (que incluye


aranceles ad valorem as como especficos y mixtos y
contingentes arancelarios)2, subsidios a las exportaciones y estimaciones de proteccin al productor (para
los pases del TLCAN y la UE). Cabe sealar que el
acceso a los mercados es solo una parte de los beneficios potenciales netos de un acuerdo de libre comercio y de aqu que las simulaciones constituyan una
estimacin muy conservadora de los efectos.
En los grficos 2.1a y b se compara el impacto de los tres acuerdos para el Mercosur y los pases
andinos. En ellos se muestra el incremento porcentual
de las exportaciones que resultara de un acuerdo de
libre comercio con la UE y Estados Unidos, y del
ALCA. En aras de la simplicidad, agregamos los 15
sectores con los que cuenta el modelo en tres grupos
ms amplios: bienes primarios, manufacturas ligeras y
manufacturas pesadas. Si bien el alto grado de agregacin resta precisin en la definicin de estos grupos,
estos estn relativamente correlacionados con el uso
relativo de los factores: las industrias primarias con la
tierra, las manufacturas ligeras con el trabajo y, en
general, las manufacturas pesadas con el capital.
El impacto ms alto de las exportaciones del
Mercosur sera el que resulta de un acuerdo de libre
comercio con la UE (un incremento del 12%), seguido
por el ALCA (un incremento del 8%). Para la CA, el
ALCA aportara un incremento de las exportaciones
del 6%, en tanto que un acuerdo de libre comercio con
la UE incrementara las exportaciones en un 3%. Si
bien son muchas las razones que explican estos resultados, estos se ven afectados por los vnculos comerciales iniciales entre los pases que firman un acuerdo
(por ejemplo, como mercado de destino, la UE tiene
ms peso para el Mercosur que para la CA) y por la
proteccin inicial al comercio que confrontan los pases. En todo caso, tanto la UE como el ALCA son mercados suficientemente importantes como para
continuar estos acuerdos de libre comercio como una
proposicin de una sola opcin.

1 Los resultados presentados en este apndice estn basados en


Monteagudo y Watanuki (2002).
2

Si bien la mayora de los aranceles son ad valorem, es frecuente


la aplicacin de aranceles que no lo son para productos de origen
agropecuario, especialmente en los pases ms desarrollados.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Apndice
Grfico 2.1a

Impacto de potenciales AIR sobre las


exportaciones andinas
(Crecimiento de las exportaciones, %)

Apndice
Grfico 2.1b

16

59

Impacto de potenciales AIR sobre las


exportaciones del Mercosur
(Crecimiento de las exportaciones, %)

30

14

25

12
20

10
8

15

10

4
5

2
0

0
CA-Estados Unidos

Primarios

Apndice
Grfico 2.2

CA-UE

ALCA

Mercosur-Estados Unidos

Manufacturas pesadas

Manufacturas ligeras

Primarios

Mercosur-UE

Manufacturas ligeras

ALCA

Manufacturas pesadas

Cambio en las exportaciones bajo el ALCA


(Crecimiento de las exportaciones, %)

16
14
12
10
8
6
4
2
0

Argentina

Brasil

Chile

Primarios

Canad

Mxico

Centroamrica
y el Caribe

Manufacturas ligeras

El anlisis por sectores muestra que en todos


los escenarios las manufacturas ligeras son el sector de
ms rpido crecimiento, aunque el impacto relativo es
mayor en el marco de un acuerdo de libre comercio
con la UE que en los otros dos escenarios considerados.
Como cabra esperar, los productos de origen agropecuario (carne y alimentos procesados) que figuran entre
los sectores que confrontan la ms alta proteccin en
los mercados de Estados Unidos y la UE son las manufacturas ms dinmicas. Este resultado confirma dnde
se encuentra la ventaja comparativa de la subregin en
el seno de acuerdos con pases ms desarrollados. El
ALCA refleja el mismo perfil de crecimiento de los tres

Colombia

Venezuela

Resto de
la CA

Manufacturas pesadas

macrosectores que el acuerdo con Estados Unidos:


especializacin en manufacturas ligeras, seguida por
manufacturas pesadas y productos primarios, lo que
obedece en parte a que los productos primarios estn
relativamente menos protegidos en el hemisferio occidental que en el mercado de la UE. En la mayora de
los casos, el mayor volumen de exportaciones de
manufacturas pesadas en el Mercosur y en los pases
andinos corresponde a manufacturas intensivas en
recursos naturales.
En el grfico 2.2 de este apndice se presenta
el impacto del ALCA por macrosectores. El aumento de
las exportaciones totales oscila entre 4% y 9% en Am-

60

CAPTULO

rica Latina, con excepcin de Mxico (2%) a causa del


TLCAN. El anlisis por sectores muestra que todos los
pases considerados de la regin (excepto Venezuela)
se especializan relativamente en exportaciones de
manufacturas ligeras (principalmente textiles en Centroamrica y el Caribe, alimentos procesados y otras
manufacturas ligeras en los pases del Mercosur, y una
combinacin ms heterognea en los pases andinos).
El sector de manufacturas pesadas es el segundo de
crecimiento ms rpido; las nuevas exportaciones estn
constituidas principalmente por automviles y maquinaria procedentes de Brasil y manufacturas pesadas
ms basadas en recursos naturales, como el petrleo en
Venezuela y Argentina (en este caso, tambin productos qumicos), as como hierro y acero en el grupo integrado por Bolivia, Ecuador y Per (resto de la CA).
Por ltimo, un resultado interesante es determinar qu diferencia representa la presencia de pases
de Amrica Latina en el ALCA. En el grfico 2.3 se
muestra que para todos los pases ms del 40% de las
nuevas exportaciones se dirigirn a la regin, con la
excepcin de Centroamrica (como resultado de su
alta dependencia del mercado estadounidense). Otro
resultado que vale la pena mencionar es que, para las
exportaciones de productos primarios, el mercado
regional absorbe ms del 50% de las nuevas exportaciones; estos porcentajes se elevan al 69% para las
manufacturas ligeras y al 72% para las manufacturas
pesadas. En la medida en que la especializacin en
manufacturas es una consideracin estratgica atractiva, este es un resultado importante que debe recordarse al determinar la importancia del mercado de
Amrica Latina en las negociaciones del ALCA.

ANEXO METODOLGICO DEL APNDICE:


USO DE LOS MODELOS DE EQUILIBRIO GENERAL
COMPUTABLE PARA EVALUAR POLTICAS DE
LIBERALIZACIN DEL COMERCIO

Caractersticas bsicas de los


modelos de EGC

Importancia de las exportaciones de


Amrica Latina en el ALCA
(En porcentaje de las exportaciones totales al ALCA)

Apndice
Grfico 2.3

Argentina
Chile
Resto de la CA
Colombia
Brasil
Venezuela
Mxico
Centroamrica
0

10

20

30

40

50

Total
Manufacturas pesadas

60

70

80

90

100

Manufacturas ligeras
Primarios

identifican nicamente a los actores o agentes econmicos clave (como hogares o consumidores, empresas
o productores, y el gobierno).
Se dice que son modelos de equilibrio porque
describen el comportamiento de la economa como el
resultado de la interaccin entre la oferta y la demanda para cada producto en cada mercado, de manera
tal que los precios se ajusten hasta que ambas coincidan. No hay ningn mercado con exceso de demanda
o de oferta y todos los mercados alcanzan el equilibrio
simultneamente.
Son modelos de equilibrio general porque
captan todos los sectores de una economa y todos los
agentes econmicos participantes. Esta es la ventaja
ms relevante de los modelos de EGC en comparacin
con los modelos de equilibrio parcial. En consecuencia, los modelos de EGC pueden examinar especficamente la eficiencia de las asignaciones de recursos y
la equidad de su redistribucin.
Son modelos computables porque proporcionan una sola solucin de equilibrio y se cuantifican de
manera numrica y no por medios analticos, lo que
proporciona una medicin precisa del impacto econmico de una poltica dada.

Qu capta el modelo de EGC?


Los modelos de EGC se basan en la teora del equilibrio general, segn la cual se determinan simultneamente los precios y las cantidades de equilibrio. Son
una representacin simplificada de la economa e

El modelo de EGC capta los principales efectos de la


liberalizacin del comercio predichos por la teora
estndar del comercio internacional:

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Efectos sobre el comercio. La eliminacin de


aranceles provoca un incremento de las importaciones
y una mayor eficiencia a mediano plazo, dado que la
eliminacin de las distorsiones arancelarias dar lugar
a un aumento de las exportaciones.
Efectos sobre la produccin. Los productores
(las empresas) ajustan las estructuras de produccin
conforme al nuevo conjunto de precios y rendimientos
de los factores de acuerdo con sus respectivas fronteras de posibilidades de produccin.
Efectos sobre los ingresos pblicos. En el
corto plazo el gobierno pierde ingresos debido a que
recauda menos aranceles; si esta situacin no se compensa con el aumento de otros ingresos, la reduccin
puede dar lugar a una contraccin del gasto pblico.
Efectos sobre el bienestar. El ingreso real de
los hogares se ve afectado porque cambian los salarios
reales y el precio de otros factores (capital y tierra), as
como el de los bienes y servicios. Supuestamente, todos
estos factores significan un mayor bienestar.

Principales ventajas
Algunas de las ventajas de utilizar modelos de EGC
para el anlisis de la poltica econmica son:
Permite a los responsables de formular polticas evaluar el impacto especfico de las distintas
opciones que se pueden estar considerando, controlando por los efectos de otros instrumentos de poltica.
Toman en cuenta todas las complejas conexiones de interdependencia que existen en las economas reales, o interacciones entre los sectores, los
hogares y con los socios comerciales, lo que no ocurre
con el anlisis de equilibrio parcial.
Modelan explcitamente toda la economa.
Examinan el impacto sobre la asignacin de
recursos, la equidad y la distribucin del ingreso.
Miden los cambios en el bienestar.
Simulan alternativas de polticas.
Proporcionan resultados numricos que permiten comparar las alternativas y clasificar fcilmente
las opciones de polticas disponibles.

61

Principales desventajas
Por supuesto, estos modelos tienen desventajas, algunas compartidas con otros mtodos de evaluacin de
la poltica econmica como los modelos de insumoproduccin, programacin lineal, control ptimo y
macroeconomtricos. Algunas de las desventajas se
relacionan con la construccin del modelo, ya que los
modelos de EGC son de compleja construccin porque
emplean gran cantidad de datos (cuentas nacionales,
cuadros de insumo-produccin, corrientes comerciales, balanza de pagos, etc.). Como consecuencia, se
requiere un gran ajuste de los datos para poder construir una base de datos del ao de referencia compatible y coherente.
Otras desventajas se relacionan con la puesta
en prctica del modelo, pues estos modelos dependen
mucho de los datos de referencia (es decir, de las condiciones econmicas en el ao base), y son muy sensibles a estimaciones o supuestos sobre determinados
parmetros (como las elasticidades).
Por ltimo, es necesario interpretar con mucho
cuidado los resultados de estos modelos, porque no
consideran ninguna otra accin de poltica econmica
ni shocks durante el perodo de ajuste de la economa
al nuevo equilibrio y porque no reflejan los efectos no
econmicos (como las repercusiones institucionales).
Adems, la mayora de los modelos de EGC se refiere
al lado real de la economa y excluye variables monetarias o financieras, as como los efectos dinmicos de
la acumulacin del capital.

Caractersticas del modelo de EGC utilizado


El modelo tiene 12 pases o regiones. Cada una de
estas 12 economas incluye 15 sectores agrupados en
tres macrosectores principales: el sector primario, las
manufacturas ligeras y pesadas, y los servicios. Una
de las caractersticas principales del modelo es que
incluye externalidades positivas vinculadas a flujos
comerciales, lo que refleja la idea de que la liberalizacin del comercio conduce a una mayor productividad. Hasta cierto punto, esta caracterstica
compensa la naturaleza esttica del modelo (porque
no refleja la acumulacin de capital de un perodo al
otro). El ao de referencia para este modelo es 1997.

62

CAPTULO

REFERENCIAS
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Main Findings. En Ziga Vodusek (ed.), Foreign
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Captulo

ACCESO

A MERCADOS

La liberalizacin del comercio por medio de iniciativas


de integracin regional ocupa un captulo importante
de la historia econmica de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XX, poca en que los acontecimientos
externos desempearon un papel determinante en la
senda del desarrollo de la mayora de los pases de la
regin. Cuando los futuros historiadores econmicos
observen en retrospectiva el punto de inflexin de la
regin en el siglo pasado, probablemente prestarn
atencin a la funcin de las polticas de comercio exterior de la mayora de los pases de la regin (y de sus
socios comerciales ms importantes) durante los aos
noventa.
De todas las reformas estructurales que se llevaron a cabo en la regin en los ltimos tiempos, la
liberalizacin del comercio, sobre todo en lo que se
refiere al acceso a los mercados, se destaca como la
poltica ms coherente. Si bien el alcance de la liberalizacin ha variado de un pas a otro y de un sector a
otro, este perodo fue sin duda el de mayor apertura
en la regin desde la poca que precedi a la Gran
Depresin de los aos treinta.
No obstante, pese a estos cambios histricos,
la integracin del comercio en el continente est an
lejos de completarse. En este captulo se examina la
compleja trama de iniciativas de liberalizacin del
comercio exterior, a nivel unilateral, multilateral y preferencial (bilateral o regional) que se lanzaron en la
regin. Estos esfuerzos simultneos en materia de poltica definieron un nuevo paradigma en la manera en
que fueron diseadas e implementadas las polticas de
comercio e integracin en toda la regin. Este nuevo

paradigma fue llamado primeramente regionalismo


abierto por la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL) y ms recientemente analizado, de modo similar pero ms terico, por Ethier
(1998) y Devlin y Estevadeordal (2001) bajo el nombre de nuevo regionalismo.
Este captulo se inicia con un panorama del
paradigma reciente de la poltica de comercio exterior
de Amrica Latina, cuantificando la importancia y el
grado de liberalizacin e integracin del comercio
alcanzado en varios frentes y con respecto a diferentes medidas que afectan el comercio de bienes. Seguidamente se hace hincapi en la integracin del
comercio de productos agrcolas, destacando la
importancia de mirar ms all de la regin para
entender los principales obstculos para acceder a los
mercados que enfrenta la agricultura. En la ltima seccin se evala la complejidad del sistema de acuerdos
comerciales existentes ante el desafo de continuar la
liberalizacin comercial en el marco de los esfuerzos
ms ambiciosos de negociacin del continente: el rea
de Libre Comercio de las Amricas (ALCA).

LA

COMPLEJA TRAMA DE LA LIBERALIZACIN

DEL COMERCIO

Entre mediados y fines de los aos ochenta, la mayora de los pases en desarrollo comenzaron a adoptar
profundas reformas de economa de mercado que
incluan, casi sin excepcin, polticas unilaterales de
liberalizacin del comercio exterior (BID, 1996). Esto

68

CAPTULO

ocurra en el contexto de los esfuerzos multilaterales


realizados en Ginebra para liberalizar el comercio de
bienes y servicios en todo el mundo, que culminaron
en los Acuerdos de la Ronda Uruguay de 1994 y en la
creacin de la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC) en 1995. Adems, en todo el mundo, y especialmente en Amrica Latina, iba cobrando inters creciente el regionalismo que se iba creando por medio
de iniciativas regionales tradicionales o acuerdos preferenciales de comercio de reciente creacin.
La profundidad de las reformas comerciales
unilaterales adoptadas por la mayora de los pases de
la regin se hace evidente cuando se analiza la evolucin de la poltica arancelaria en la regin: el arancel
promedio pas del 40% a mediados de los ochenta al
10% en 2000. Los aranceles mximos de la regin
cayeron en promedio de ms de 80% a 40% y solo
muy pocos pases aplican actualmente aranceles mximos de ms de 100% en un nmero reducido de productos. La dispersin arancelaria, en promedio,
descendi de 30% a mediados de los ochenta a un
promedio de 9% en la actualidad. El arancel promedio ms alto y la dispersin arancelaria ms elevada,
medidos por la desviacin estndar, se encuentran
actualmente por debajo de 18% y 25%, respectivamente. Siguen existiendo, sin embargo, algunos picos
arancelarios importantes y aproximadamente el 20%
de las lneas arancelarias estn sujetas a tasas superiores al 20%. En el grfico 3.1 se muestran los aranceles promedio que se aplican en cada pas de la
regin.
Este proceso de apertura unilateral fue acompaado por esfuerzos de liberalizacin en el marco de
las negociaciones comerciales multilaterales de la
Ronda Uruguay. El acuerdo, que entr en vigencia en
enero de 1995, tras casi un decenio de negociaciones,
inclua el establecimiento de la OMC, responsable de
administrar el acuerdo comercial mundial ms sofisticado y amplio de la historia. En noviembre de 2001 se
lanz una nueva ronda de negociaciones en Doha
(Qatar), con nuevos compromisos para liberalizar el
comercio mundial, sobre todo en lo que respecta a
esferas de importancia para los pases en desarrollo
(vase el Captulo 2).
Las negociaciones de la Ronda Uruguay
(1986-1994) se centraron principalmente en dos cuestiones bsicas con respecto a la liberalizacin del

Grfico 3.1

Arancel promedio de nacin ms


favorecida (NMF) para todos los
productos, 2000
(En porcentaje)

Repblica Dominicana
Mxico
Brasil
Argentina
Uruguay
Per
Paraguay
Barbados
Venezuela
Colombia
Surinam
Ecuador
Guyana
Antigua y Barbuda
San Kitts y Nevis
Belice
Granada
San Vicente y Granadinas
Bolivia
Dominica
Chile
Santa Luca
Panam
Trinidad y Tobago
Honduras
Jamaica
El Salvador
Guatemala
Costa Rica
Canad
Estados Unidos
Nicaragua
0

10

15

20

Arancel promedio
Fuente: Clculos del BID basados la Base de Datos Hemisfrica de
las Amricas (2001) usando nicamente aranceles ad valorem.

comercio exterior: primero, asegurar un mayor acceso


a los mercados reduciendo o eliminando obstculos al
comercio de bienes y servicios, y segundo, darles un
carcter jurdicamente ms vinculante a los niveles de
acceso a los mercados bajo normas y procedimientos
ms estrictos de la OMC. En lo que se refiere a la liberalizacin arancelaria, la ltima ronda de negociaciones del GATT logr una reduccin arancelaria media
de 38% en los pases industrializados y, desde el punto
de vista de los pases de Amrica Latina y el Caribe,
implic fuertes compromisos para desmantelar los obstculos a las importaciones. La obligacin central con
respecto a los aranceles exige a los pases que limiten
sus niveles a un mximo especificado o lo que se denomina consolidacin arancelaria en el marco del
GATT. La ltima ronda dio como resultado un incremento significativo en el nmero de lneas arancelarias
consolidadas. En el caso de los pases desarrollados,
el incremento pas de 22% a 72% y para los pases en
transicin, de 78% a 98%. Amrica Latina en su conjunto acord consolidar prcticamente todas las lneas
arancelarias. Esto cobra especial significacin cuando
se compara con los niveles existentes de consolidacio-

Acceso a mercados

nes arancelarias antes de que se iniciara la Ronda


Uruguay. En Amrica Latina, slo estaba consolidado
el 38% de las lneas arancelarias para los productos
industriales, lo que equivale al 57% de las importaciones. En el caso de los productos agrcolas, los porcentajes eran de 36% y 74% respectivamente. En la
actualidad el arancel consolidado para los pases de
Amrica Latina se ubica en promedio en torno al 35%.
Estos esfuerzos unilaterales y multilaterales
tenan lugar en una poca en que se estaba firmando
un gran nmero de acuerdos de libre comercio en el
continente americano. Como se seal en el Captulo
2, los acuerdos de libre comercio tienen una larga historia en la regin, pero la dcada de los noventa fue
testigo de un resurgimiento de iniciativas de integracin comercial bajo el enfoque del nuevo regionalismo. Hacia la poca en que se firm el Acta Final de la
Ronda Uruguay, se pusieron en prctica varios acuerdos subregionales, entre los que cabe citar el Tratado
de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y el
Mercado Comn del Sur (Mercosur). Adems, se efectuaron importantes reformas institucionales y de poltica en los acuerdos existentes, tales como el Pacto
Andino (que pas a llamarse Comunidad Andina, CA,
en 1997), la Comunidad del Caribe (Caricom) y el
Mercado Comn Centroamericano (MCCA). En
diciembre de 1994 tuvo lugar la Cumbre de Miami,
donde se lanz el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), la ambiciosa iniciativa para la integracin econmica del hemisferio.
Desde mediados de los noventa, dos pases de
la regin, Mxico y Chile, han estado en proceso de
consolidar sus posiciones como centros de comercio
estratgicos de la regin para un tiempo por venir. En
1994 Mxico logr tres acuerdos importantes basados
en el modelo del TLCAN: con Costa Rica, con Colombia y Venezuela (conocido como el Acuerdo del Grupo
de los Tres o G-3) y con Bolivia. Los tres acuerdos fueron implementados a comienzos de 1995. Seguidamente, Mxico aprovech la tendencia y concluy
acuerdos con Nicaragua en 1997 y con el Tringulo
Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras) en 2000.
Adems, en 1998 Mxico ampli y profundiz su
acuerdo con Chile.
Chile, por su parte, se fue estableciendo como
centro de comercio de manera gradual y uniforme.
Firm sus primeros y ms bsicos acuerdos en cuanto

69

al alcance y a la ndole de la cobertura con Mxico en


1991, Venezuela en 1992, Colombia en 1993 y Ecuador en 1994. El nivel de sofisticacin se ampli un
poco ms en los acuerdos de Chile con el Mercosur en
1996 y con Per en 1998. El impulso ms fuerte tuvo
lugar en 1996 con la celebracin de un acuerdo de
libre comercio con Canad, que era prcticamente
una rplica del TLCAN. El acuerdo actualizado entre
Chile y Mxico en 1998 tambin se basaba en el
modelo del TLCAN, como los acuerdos de 1999 con
los pases del MCCA. Ms recientemente, Chile ha
estado negociando un acuerdo de libre comercio con
Estados Unidos con base en el modelo del TLCAN.
Cuando se concrete, se aadir a la siempre creciente
lista de acuerdos norte-sur del hemisferio.
Este dinamismo tambin ha estado presente a
nivel extrarregional, sobre todo en el contexto de la
iniciativa del Foro de Cooperacin Econmica AsiaPacfico (APEC). Mxico ingres al APEC como miembro de pleno derecho en noviembre de 1993, Chile
ingres un ao despus y Per en 1998. Durante la
Segunda Reunin Presidencial del APEC de noviembre
de 1994, celebrada en Indonesia (el mismo ao del
lanzamiento del ALCA), los dirigentes acordaron establecer la libertad de comercio y de inversin en la
regin a ms tardar en 2010 para las economas
industrializadas y en 2020 para los pases en desarrollo.
Este breve repaso de los esfuerzos de integracin de los noventa sera incompleto si no se hace referencia a la participacin de la Unin Europea (UE) en
Amrica Latina. La UE firm un acuerdo de cooperacin comercial y econmica con el Mercosur en 1995,
seguido de un acuerdo marco de cooperacin con
Chile en junio de 1996. No obstante, el proceso de
mayor alcance hasta ahora ha sido el Acuerdo de
Asociacin Econmica, Concertacin Poltica y Cooperacin entre Mxico y la UE. Este amplio acuerdo
marco se celebr en 1997 y dio lugar a la firma de un
acuerdo integral de libre comercio entre las dos partes
en 1999. El lanzamiento formal de las negociaciones
para los acuerdos de asociacin entre la UE y el Mercosur y Chile fue convenido en 2000, y Chile firm el
acuerdo en mayo de 2002.
Si bien todos los 30 acuerdos recprocos ms
algunos acuerdos parciales estn vinculados a los
objetivos del enfoque del nuevo regionalismo, cada

70

CAPTULO

Grfico 3.2

El spaghetti bowl: tratados de libre comercio vigentes y en proceso de negociacin en las Amricas

ALCA

Bahamas
Hait

USA

Canad-CA-4
USA-MCCA

Canad

USA-Chile

Nicaragua

Mercosur
Uruguay

MCCA

Costa Rica

Paraguay

Mxico
Brasil

Argentina

Chile

El Salvador
Guatemala
Honduras
Repblica
Dominicana

Panam

CARICOM Trinidad y

Dominica Surinam
Tobago
Jamaica Sta. Luca Belice
San Kitts y Nevis Granada Barbados
Guyana San Vicente y Granadinas
Antigua y Barbuda

Colombia
Per Ecuador

Bolivia

Venezuela

CA
ALADI

Tratados de "primera generacin"


Tratados de "segunda generacin"
Uniones aduaneras (UA)
ALADI

pas ha perseguido sus propios objetivos de comercio


estratgico con sus mecanismos preferidos de reduccin arancelaria, reglas de origen, normas tcnicas y
otros aspectos administrativos. Esto ha dado lugar a lo
que algunos observadores han denominado el efecto
spaghetti bowl de los acuerdos comerciales (cuadro
3.1 y grfico 3.2). Los problemas potenciales que
representa este fenmeno se analizarn en la ltima
seccin de este captulo en el contexto de los desafos
para las actuales negociaciones en torno del ALCA.
Pese al efecto del spaghetti bowl, esta revisin
histrica permite analizar de alguna manera cmo ha
interactuado (e interactuar en el futuro) el nuevo
regionalismo de Amrica Latina con otros enfoques
para la liberalizacin del comercio exterior. Algunos de
los compromisos asumidos por los pases de la regin

Tratados en negociacin
Tratados recprocos: UA-pas
Tratados no recprocos: UA-pas

en el marco de negociaciones multilaterales pueden


explicarse por las exitosas reformas unilaterales de
liberalizacin del comercio que tuvieron lugar a nivel
nacional. A su vez, esos mismos compromisos a nivel
multilateral actuaron como mecanismos para anclar las
reformas internas. De la misma manera, los acuerdos
de la Ronda Uruguay sentaron las bases para procurar
acuerdos regionales dentro de un marco comn de normas de comercio mundial y un conjunto ms claro de
disciplinas bajo las cuales pueden negociarse acuerdos
preferenciales. Estas normas mundiales pueden fortalecerse an ms en la nueva ronda de negociaciones de
Doha. Es ms, si bien la reciprocidad implcita en una
ronda multilateral genera un respaldo poltico nacional
para continuar la liberalizacin, y teniendo presentes
las ventajas econmicas de la liberalizacin multilate-

Acceso a mercados

71

Cuadro 3.1 Provisiones en tratados de libre comercio seleccionados en las Amricas

TLCAN

Eliminacin arancelaria

Reglas de origen
por producto (S.A.)

ALADI-reglas de origen
Reglas especialessector automotor

Agriculturacaptulo separado

Medidas sanitarias
y fitosanitarias (MSF)

Barras tcnicas
al comercio

Inversin

Solucin de controversias
(entre inversionistas
y Estado)

Servicios

Entrada temporal de
personas de negocios

Compras del sector pblico


Propiedad intelectual

Antidumping-derechos
compensatorios

Poltica de competencia
Solucin de controversias
Laboral-medio ambiente
TP
Tratamiento diferenciado
y especial

EcuadorChile
G-3

MxicoCaricomChileChileMxico
Canad- Tringulo Bolivia- Repblica Amrica
Mercosur Nicaragua
Chile
Norte
Mercosur Dominicana Central

TP

Notas: TP = Tratado paralelo, F = Los participantes debern explcitamente desarrollar disciplinas en estas reas en el futuro, SA= Sistema armonizado.
* Los participantes acordaron una exencin temporal en la aplicacin del antidumping.

ral del comercio, a veces es difcil evaluar las ventajas


netas en un foro de negociacin en el que participan
ms de 100 pases con intereses estratgicos muy diferentes que actan como limitaciones para alcanzar
nuevos compromisos. Los acuerdos regionales y bilaterales ofrecen ciertas ventajas en este respecto. Estos
acuerdos se basan en principios de reciprocidad que
afectan a un grupo ms pequeo de pases. Esto puede
generar un mejor ambiente para lograr consenso en
torno de la compleja gama de temas incluidos en la
agenda de negociaciones actuales, evaluar mejor las
ventajas potenciales de la negociacin y lograr que el
sector privado comprenda y apoye el proceso de liberalizacin. Asimismo, Ethier (1998) ha sealado que la
integracin regional puede estimular la liberalizacin
multilateral al facilitar la coordinacin. En sntesis, la

ola del nuevo regionalismo que invade al continente


americano incluidas la profundizacin de los acuerdos existentes y las negociaciones en torno del ALCA
deben entenderse como complemento de las reformas
unilaterales y de los esfuerzos multilaterales1.

Liberalizacin arancelaria preferencial


Las negociaciones de acceso a los mercados bajo el
viejo regionalismo (Captulo 2) solan realizarse por
medio de un arancel preferencial fijo por debajo del
arancel de nacin ms favorecida (NMF) y, en muchos

1 Vanse Devlin y Ffrench-Davis (1999) y Devlin y Estevadeordal


(2001).

72

CAPTULO

casos, solo para un grupo selecto de productos o sectores. Las reducciones arancelarias unilaterales y multilaterales erosionaban progresivamente los mrgenes
de preferencia acordados inicialmente. Para poder
mantener esos mrgenes constantes en el tiempo, los
pases tenan que renegociar los acuerdos continuamente. Alternativamente, algunos acuerdos se negociaban por medio de reducciones arancelarias
preferenciales como porcentaje de los aranceles de
NMF aplicados en cada momento, mantenindose
constantes de esa forma los mrgenes de preferencia
con el correr del tiempo. En la actualidad, la mayora
de los acuerdos de libre comercio del nuevo regionalismo han seguido el modelo del TLCAN2, basado en
un programa de desgravacin arancelaria relativamente rpido, automtico y casi universal. El mecanismo de eliminacin arancelaria sigue cronogramas
especificados previamente que van desde la eliminacin inmediata hasta una eliminacin gradual en diez
aos, con perodos de transicin ms prolongados
para aquellos productos considerados sensibles. Las
negociaciones comienzan generalmente con un acuerdo sobre un arancel base a partir del cual se aplican
calendarios de eliminacin gradual. El arancel base
puede ser tambin objeto de negociaciones con el
objetivo de comenzar los calendarios de eliminacin
gradual a partir de niveles ms bajos.
El grfico 3.3 muestra la evolucin de los
aranceles de NMF con respecto a los aranceles preferenciales de 1985 a 1997. En el grfico se compara el
promedio arancelario de NMF aplicado por 11 pases
de Amrica Latina con la tasa preferencial promedio
aplicada por cada pas a todos sus socios comerciales
con los cuales existen acuerdos comerciales bilaterales
o regionales. Se muestra de manera contundente la
reduccin simultnea de barreras externas e internas
como una de las caractersticas clave del nuevo regionalismo minimizando la posibilidad de desviacin del
comercio. Si bien los aranceles se eliminarn casi en su
totalidad de acuerdo con los calendarios de la mayora de los acuerdos comerciales en vigencia (el porcentaje promedio de excepciones gira en torno del 5%, lo
que contrasta favorablemente con la mayora de los
acuerdos tradicionales), la dinmica interna de los programas de eliminacin gradual de aranceles vara
considerablemente de un acuerdo a otro. En algunos
casos, ms del 50% de los productos quedaron exen-

tos de aranceles durante el primer ao de ejecucin del


acuerdo; en otros, esos porcentajes no se alcanzarn
sino hasta el quinto ao o mucho despus. Por ejemplo, en el caso del TLCAN, la mayor parte de la liberalizacin del comercio entre Estados Unidos y Canad
con respecto a Mxico tuvo lugar durante el primer ao
del acuerdo, en tanto que el grueso de la liberalizacin
de Mxico con respecto a sus socios del TLCAN se concret cinco aos despus de iniciado el acuerdo. En el
grfico 3.4 se muestran los mrgenes de preferencia
promedio de algunos pases de la regin. En el grfico
se compara el arancel promedio de NMF con el arancel preferencial promedio que aplica cada pas a sus
socios comerciales de la regin con los cuales ha firmado un acuerdo comercial. En el grfico 3.5a se calcula el porcentaje de lneas arancelarias que quedarn
liberalizadas en su totalidad para 2005 como resultado de la ejecucin de los programas existentes de liberalizacin arancelaria, mientras que los grficos 3.5b
y 3.5c presentan estimaciones en trminos del monto
de comercio intrarregional que abarcan esos acuerdos
y el porcentaje que quedara plenamente liberalizado
para 2005 suponiendo que se mantiene estable la
estructura del comercio exterior. Con base en la estimacin de que alrededor del 80% del comercio total
intrahemisfrico quedar liberalizado para 2005, ao
en que se prev la entrada en vigencia del ALCA, y el
hecho de que el cumplimiento con las normas multilaterales exige que la liberalizacin cubra lo esencial de
los intercambios comerciales3, puede llegarse a la
conclusin de que la mayora de las dificultades para
negociar la liberalizacin del comercio en el ALCA
afectar a aproximadamente el 10% de los flujos
actuales de los intercambios intrarregionales.

2 El mecanismo interno de eliminacin arancelaria en el Mercosur


tambin sigui un programa lineal automtico.
3

El artculo XXIV (8) del GATT establece que para que las uniones
aduaneras y las zonas de libre comercio se consideren como tales
bajo las normas de comercio multilateral, debern prever la eliminacin de derechos y otras medidas restrictivas con respecto a lo
esencial de los intercambios comerciales. No existe una definicin
de aceptacin universal sobre lo que constituye lo esencial de los
intercambios comerciales. Han surgido controversias en las partes
en cuanto a si los criterios deberan ser el nmero de lneas arancelarias liberalizadas, el valor del comercio liberalizado, una combinacin de ambos, o si deberan incluir o no todas las categoras
principales de productos (por ejemplo, agricultura). En este clculo
estamos usando el 90% del comercio como nivel de corte para la
definicin de lo esencial de los intercambios comerciales.

Acceso a mercados

Grfico 3.3

Grfico 3.4

NMF y liberalizacin de aranceles


preferenciales, Amrica Latina,
1985-1997

50

73

Arancel promedio de NMF y preferencial


para todos los productos, 1999
(En porcentaje)

Mxico
Brasil

40

Argentina
Ecuador

30

Uruguay
Arancel de NMF (promedio)
de 11 pases de Amrica Latina

20

10

Per

Aranceles preferenciales
(promedio) de 11 pases
de Amrica Latina
con respecto a socios
comerciales en AIR

Paraguay
Venezuela
Colombia
Chile

0
1985

Bolivia
1987

1989

1991

1993

1995

1997

NMF
Nota: Los pases incluidos son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.
Fuente: Estevadeordal y Shearer (2002).

Inciden los acuerdos de comercio


preferencial en el comercio?
En el ltimo decenio, gran parte de la literatura especializada ha tratado de evaluar los efectos de los
acuerdos de comercio preferencial sobre los flujos de
comercio, el bienestar mundial y las repercusiones
para el sistema de comercio multilateral4. En general,
esta literatura se ha centrado en determinar si esos
acuerdos son buenos o malos para el bienestar mundial desde una perspectiva terica. No obstante, la
evidencia emprica sigue siendo relativamente limitada
y sabemos an muy poco sobre la magnitud y la significacin de la eliminacin de obstculos al comercio
de forma preferencial sobre los volmenes de comercio bilateral. En casi toda la literatura reciente se han
analizado los efectos de los acuerdos de comercio preferencial sobre el comercio utilizando un modelo gravitacional que incluye variables ficticias para acuerdos
comerciales (vase el recuadro 3.1)5. En general, son
muy pronunciados los efectos de un acuerdo de libre
comercio en los intercambios que tienen lugar entre los
miembros del acuerdo. Frankel (1997) determin que
la formacin de la Comunidad Europea increment el
comercio entre los pases europeos en aproximadamente 65%, y que el Mercosur y el Pacto Andino estimularon el comercio en un factor de aproximadamente

10

15

20

Arancel preferencial (promedio) para


los socios comerciales en AIR

Fuente: Clculos del BID usando nicamente aranceles ad valorem.

dos y medio entre sus integrantes. Estevadeordal y


Robertson (2002) han examinado los efectos de los
acuerdos preferenciales en el volumen del comercio
bilateral empleando una ecuacin gravitacional que
incluye una medida precisa de los aranceles preferenciales6. En este estudio se analiza el efecto de los aranceles preferenciales y de los aranceles de NMF sobre el
volumen del comercio, con base en una especificacin
que propugnaron Anderson y van Wincoop (2000) con
datos de varios pases de Amrica Latina y sus principales socios comerciales industrializados: Estados Unidos, Canad, Europa y Japn.
Una de las ventajas de este enfoque gravitacional es que compara directamente las contribuciones
de las fricciones de poltica, como los aranceles, con

4 Vanse Bhagwati y Panagariya (1996), Frankel (1997), y Bhagwati, Krishna y Panagariya (1999).
5

Vase Frankel (1997). Existe tambin una cantidad considerable


de literatura que se basa en modelos de equilibrio general que calculan el impacto de la liberalizacin sobre el comercio, e incluyen
escenarios de acuerdos de comercio regional que no se mencionan
aqu.

Linnemann y Verbruggen (1991) estudiaron explcitamente el


impacto de los aranceles sobre los perfiles de comercio bilateral
utilizando un modelo gravitacional. No obstante, Estevadeordal
y Robertson (2002) hicieron el primer estudio que incorpor
explcitamente tasas arancelarias preferenciales en un modelo
gravitacional.

74

CAPTULO

Liberalizacin comercial en 2005


Porcentaje de productos liberalizados en 2005

Grfico 3.5a

100

90

80

70

60

Venezuela-CA

Ecuador-CA

Colombia-CA

Per-CA

Bolivia-CA

El Salvador-MCCA

Chile-Mxico

Nicaragua-MCCA

Mxico-EE.UU.

Mxico-Canad

Guatemala-MCCA

EE.UU.-Mxico

Honduras-MCCA

Mxico-Costa Rica

Canad-Chile

Costa Rica-MCCA

Uruguay-Chile

Argentina-Chile

Brasil-Chile

Paraguay-Chile

Uruguay-Mercosur

Brasil-Mercosur

Paraguay-Mercosur

Argentina-Mercosur

Chile-Canad

Costa Rica-Mxico

Mxico-Chile

Bolivia-Mxico

Chile-Ecuador

Chile-Venezuela

Mxico-Bolivia

Chile-Costa Rica

Mxico-Colombia

Chile-Uruguay

Colombia-Chile

Chile-Brasil

Chile-Paraguay

Chile-Colombia

Chile-Argentina

Canad-Mxico

Colombia-Mxico

Mxico-Honduras

Mxico-Venezuela

Mxico-El Salvador

Costa Rica-Chile

Mxico-Guatemala

El Salvador-Mxico

Honduras-Mxico

Guatemala-Mxico

50

Acuerdo
Nota: El primer pas es el importador (pas otorgante en la relacin bilateral) y el segundo es el exportador (pas beneficiario en la relacin bilateral).
Fuente: Estevadeordal, Harris y Shearer (2002).

Grfico 3.5b

Porcentaje de importaciones
liberalizadas para
Amrica Latina

Grfico 3.5c

Porcentaje de importaciones
liberalizadas en las Americas
(Estados Unidos y Canad incluidos)

Mxico
Canad
Paraguay
Estados Unidos
Hemisferio occidental
Uruguay
Chile
Argentina
Bolivia
Nicaragua
Ecuador
Brasil
El Salvador
Guatemala
Per
Colombia
Honduras
Venezuela
Costa Rica
Jamaica
Belice
Trinidad y Tobago
Panam
Rep. Dominicana

Paraguay
Chile
Argentina
Uruguay
Bolivia
Colombia
Brasil
El Salvador
Nicaragua
Amrica Latina
Honduras
Guatemala
Venezuela
Ecuador
Costa Rica
Per
Jamaica
Mxico
Belice
Trinidad y Tobago
Panam
Rep. Dominicana
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

10

Completamente
liberalizadas en 2005

Bajo acuerdo pero no


completamente liberalizadas

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Porcentaje de las importaciones totales

Porcentaje de las importaciones totales

Completamente
liberalizadas en 2005

Fuente: Estevadeordal, Harris y Shearer (2002).

Bajo acuerdo pero no


completamente liberalizadas

Acceso a mercados

75

Recuadro 3.1 Introduccin al modelo gravitacional

El modelo gravitacional constituye un marco til para


evaluar el impacto de las variables de poltica en el
comportamiento de los flujos bilaterales entre los pases, como el comercio, la inversin extranjera directa
(IED) o las corrientes migratorias. El modelo gravitacional fue aplicado por primera vez al anlisis de los flujos de comercio internacional por Tinbergen (1962),
Poyhonen (1963) y Linnemann (1966). Su nombre deriva de su similitud con la fsica newtoniana, porque establece que las grandes entidades econmicas, como los
pases o las ciudades, ejercen un poder de atraccin
sobre las personas (modelos migratorios), sus bienes
(modelos de comercio) o el capital (modelos de IED). La
forma ms simple del modelo gravitacional para el
comercio internacional supone que el volumen de
comercio entre dos socios comerciales cualesquiera es
una funcin creciente de sus ingresos y poblaciones y
una funcin decreciente de la distancia entre ellos.
Tambin es comn utilizar las llamadas variables ficti-

las fricciones geogrficas debidas principalmente a


los costos de transporte7. Un resultado uniforme que se
deduce de la literatura sobre ecuaciones gravitacionales es que los costos de transporte, utilizando como
variable proxy la distancia a los mercados, tienen un
efecto marcado y significativo sobre los volmenes de
comercio. Si el efecto de la distancia domina los efectos de los obstculos al comercio, los pases que estn
relativamente lejos de los grandes mercados pueden
no experimentar grandes beneficios de los acuerdos
de integracin. Estevadeordal y Robertson (2002), sin
embargo, encontraron que las elasticidades arancelarias (la variacin porcentual de los volmenes de
comercio inducidas por una variacin de 1% en los
aranceles) son casi equivalentes en magnitud a los
efectos de la distancia. Esto sugiere que si bien los pases no pueden modificar su ubicacin geogrfica, s
pueden modificar su poltica comercial de manera de
incrementar los beneficios del comercio. Por ejemplo,
Chile, que tiene una desventaja geogrfica por su distancia de la mayora de los mercados industrializados,
registr un gran incremento del comercio bilateral tras
firmar un acuerdo con Mxico. Se espera un resultado
similar de un acuerdo reciente que Chile celebr con

cias para captar efectos geogrficos (como la referencia a una frontera comn entre ambos pases, o el acceso al mar de uno de ellos), similitudes culturales e
histricas (por ejemplo, si dos pases hablan el mismo
idioma o estaban unidos por vnculos coloniales en el
pasado), integracin regional (por ejemplo, si son
miembros de un acuerdo de libre comercio o emplean
una moneda comn), as como otras variables de poltica macroeconmica (como la volatilidad del tipo de
cambio bilateral). Pese a que se ha generalizado su uso
debido a su xito emprico, al modelo gravitacional
siempre le ha faltado un sustento terico riguroso, y
desde hace mucho tiempo se lo critica por ser un modelo ad hoc. Pese a ello, Anderson (1979), Bergstrand
(1985), y Helpman y Krugman (1985) derivaron ecuaciones gravitacionales de los modelos de comercio exterior basados en la diferenciacin de los productos y en
rendimientos a escala creciente. Evenett y Keller (2002)
aportan un buen panorama de este debate.

Canad y de otro acuerdo que est negociando


actualmente con Estados Unidos. Por consiguiente, los
acuerdos de libre comercio son una manera expedita
de buscar nuevas oportunidades comerciales con
socios distantes, como en el caso de los acuerdos con
la UE u otros socios comerciales del norte.

Reglas de origen
Las reglas o normas de origen constituyen un aspecto
importante pero a menudo olvidado en el anlisis del
acceso a los mercados en los acuerdos de libre comercio. Cuando se firma un acuerdo de este tipo, cada
pas mantiene sus propios aranceles externos con respecto al mundo exterior8. En la medida en que estas

7 Es importante entender la magnitud del impacto que tiene la eliminacin de estas fricciones en el comercio, dado que algunos estudios tambin encuentran una relacin positiva entre el comercio y el
crecimiento (Frankel y Romer, 1999). No obstante, la aseveracin
de que la liberalizacin del comercio favorece el crecimiento ha sido
cuestionada por otros (Rodrguez y Rodrik, 1999).
8

Esta es una diferencia fundamental con la unin aduanera, en la


cual los miembros mantienen aranceles externos comunes con respecto al resto del mundo.

76

CAPTULO

barreras difieren, siempre existe el incentivo de importar un bien a travs del pas con las barreras ms
bajas. Se requieren entonces reglas de origen para
evitar esa triangulacin del comercio9. Las reglas especifican las condiciones que deben satisfacer los bienes
para ser considerados originarios del pas y por lo
tanto susceptibles de un tratamiento arancelario preferencial. El crecimiento del comercio internacional de
bienes que no son manufacturados en un solo pas ha
hecho de la cuestin de las reglas para determinar el
origen de los bienes comercializados una de las
reas ms importantes y complejas de las negociaciones sobre acceso preferencial a los mercados.
Si bien las reglas ms sencillas se apoyan en
un criterio nico y uniforme para todos los productos,
como en los acuerdos de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), los tratados ms complejos
como el TLCAN10 utilizan una regla general y reglas
especficas adicionales negociadas a nivel del producto, que combinan de diferentes maneras tres mtodos
para establecer una transformacin sustancial. Esos
mtodos pueden definirse en trminos de un enfoque
de cambio de fraccin arancelaria, un criterio de
valor agregado o una prueba tcnica11. Las reglas
de origen contenidas en el acuerdo de libre comercio
entre Estados Unidos y Canad son precedentes inmediatos del modelo del TLCAN, pero con un grado ms
bajo de especificidad. Las reglas negociadas bajo el
acuerdo del G-3, los acuerdos bilaterales mexicanos
con Costa Rica y Bolivia y el reciente acuerdo bilateral
chileno con Mxico y Canad tambin se aproximan
al modelo del TLCAN. Mientras tanto, las reglas introducidas en el Mercosur y en los acuerdos bilaterales
con Chile y Bolivia, as como las del MCCA, pueden
considerarse modelos intermedios entre los dos casos
extremos12.
Aunque las reglas de origen son muy conocidas para los juristas que se ocupan del comercio y los
especialistas en asuntos aduaneros (Vermulst y Bourgeois, 1994), apenas hace poco captaron la atencin
de los economistas. Son muy conocidas las repercusiones de los intereses polticos y econmicos para definir
las reglas de origen, pero se han hecho pocos intentos
de calcular su magnitud. El anlisis econmico ha sido
relativamente limitado tanto en trminos de formulacin de modelos formales como de pruebas empricas.
Se ha sostenido que la forma en que se definen y apli-

can las reglas de origen dentro de los acuerdos preferenciales modernos desempea un papel importante
para determinar el grado de proteccin que confieren
y el nivel de los efectos de distorsin del comercio que
producen (Hoekman, 1993). Uno de los tratamientos
ms convincentes del proteccionismo oculto potencial de las reglas de origen ha sido el de Krishna y
Krueger (1995), quienes sostienen que siempre que los
mrgenes de preferencia sean amplios y las reglas restrictivas, pueden inducir un cambio en las fuentes de
recursos, pasando de insumos no regionales de bajo
costo a insumos regionales de alto costo para que los
productores puedan aprovechar las tasas preferenciales. De esa manera, la aplicacin de reglas restrictivas
puede proporcionar proteccin adicional para los productores regionales de bienes intermedios, en detrimento de los productores de bienes finales o que
intervienen en etapas posteriores de la produccin. Es
ms, los productores externos de bienes intermedios
perjudicados por las reglas restrictivas pueden tener el
incentivo de trasladar las instalaciones de produccin
al pas de costo ms bajo dentro de la regin, aunque
no sea el productor con el costo ms bajo del mundo.

Se ha elegido la expresin triangulacin del comercio para traducir los trminos del ingls trade deflection.

10 Cabe sealar que el TLCAN contiene el rgimen de origen ms


sofisticado que se ha concebido hasta ahora. Estas reglas, muy desagregadas y heterogneas, abarcan varias pginas y utilizan diferentes tipos de metodologas de origen. Se comprende as que la
historia de negociaciones del TLCAN est repleta de batallas acerca del contenido de las reglas especficas de origen, dado que la
diferencia entre una regla favorable y una desfavorable puede
representar millones de dlares anuales para algunas empresas.
11

El criterio de cambio de fraccin arancelaria exige que despus


de la transformacin de uno o ms insumos importados en el pas
exportador (de origen), el producto procesado exportado se clasifique en una categora diferente de la nomenclatura arancelaria en
la cual fueron clasificados los insumos importados. El criterio de
valor agregado prescribe el porcentaje mnimo de valor que debe
agregarse en el pas exportador o el porcentaje mximo de valor
correspondiente a las importaciones para poder calificarlas como
originarias. Por ltimo, la prueba tcnica se basa en las operaciones de manufactura o procesamiento que son necesarias para
conferir la calificacin de originario.
12

Si bien el mtodo para establecer el origen de un producto constituye el elemento central de un rgimen de origen en un acuerdo de
libre comercio, existen otras disposiciones importantes que no se
analizan en este captulo y que incluyen las disposiciones sobre acumulacin que establecen las condiciones bajo las cuales las importaciones procedentes de ciertas fuentes pueden contarse como si
fueran de suministro nacional en el pas exportador que recibe el
trato preferencial. La existencia o no de normas sobre reintegro de
derechos de aduana incide en otras disposiciones vinculadas a la
consideracin del origen.

Acceso a mercados

Como se indica en un documento reciente de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la simple concesin de preferencias
arancelarias o el acceso a los mercados exentos de
impuestos para las exportaciones que tienen origen en
los pases menos desarrollados no asegura automticamente que los pases beneficiarios utilicen eficazmente
las preferencias comerciales (UNCTAD 2001, pg. 8).
Brenton y Manchin (2002) calcularon que en 1999,
poca en que el Sistema Generalizado de Preferencias
(SGP) de la UE abarcaba tericamente el 99% de las
exportaciones procedentes de pases que reunan los
requisitos para acogerse a ese sistema, solamente el
31% de las exportaciones se beneficiaban de estos
aranceles preferenciales. Segn los autores, esto se
deba principalmente a las reglas restrictivas que impona la UE, sumadas a los costos de cumplimiento de
esas reglas. Estevadeordal y Miller (2002) han mostrado tambin que en el caso del TLCAN, las preferencias
desaprovechadas (UNCTAD, 2001) pueden estar directamente relacionadas con los efectos restrictivos y los
costos de cumplimiento de las reglas de origen13. El
estudio muestra que para los sectores donde las reglas
de origen del TLCAN se volvieron ms restrictivas con
respecto a las normas que regan los acuerdos previos
de libre comercio entre Estados Unidos y Canad, las
tasas de utilizacin o el porcentaje de intercambios
que utilizan aranceles preferenciales en contraposicin
a los aranceles de NMF registraron una fuerte reduccin (grfico 3.6). Dependiendo de cada sector, este
efecto puede atribuirse a la sbita carga administrativa
de tener que cumplir un nuevo conjunto de reglas complicadas a las cuales las empresas finalmente tendrn
que ajustarse, o a los efectos absolutamente restrictivos
de normas ms restrictivas.
Las reglas de origen debern considerarse instrumentos de poltica primarios en toda negociacin de
acceso a los mercados, y no solo auxiliares en la aplicacin de un instrumento primario como son los aranceles preferenciales. Estevadeordal (2000) document
la interaccin entre el grado de restriccin de las reglas
de origen del TLCAN y la velocidad de la liberalizacin
arancelaria, subrayando la importancia de considerar
las reglas de origen como instrumentos clave de poltica
en el diseo y la ejecucin de los acuerdos de libre

Grfico 3.6
Tasa de utilizacin o porcentaje de importaciones
de EE.UU. que entran con tratamiento preferencial

Inciden las reglas de origen en el comercio?

77

Del TLC entre EE.UU. y Canad hacia el TLCAN:


regla de origen y tasa de utilizacin

100

90

80

70

60

1990

1992

1994

1995

1996

1997

Promedio de la "tasa de utilizacin" para todos los productos


que tienen igual o menores restricciones de la regla de origen
del TLCAN
Promedio de la tasa de utilizacin para todos los productos
que tienen mayores restricciones de la regla de origen
del TLCAN
Tasa de utilizacin para el sector textil
Tasa de utilizacin para el sector qumico
Tasa de utilizacin para el sector del hierro y del acero
Fuente: Estevadeordal y Miller (2002).

comercio. En el caso del TLCAN, en el estudio se determina que el rgimen de origen desempe claramente
su funcin principal como instrumento contra la triangulacin del comercio. Se encuentra tambin una clara
correlacin entre el diferencial de aranceles de NMF de
Mxico y Estados Unidos, lo que constituye un incentivo
para la triangulacin del comercio, y el grado de restriccin impuesto por las reglas de origen. No obstante,
como se coment anteriormente, esas reglas pueden
tener un efecto proteccionista adicional, intencional o
no. En el caso del TLCAN, es evidente que los sectores
con reglas de origen ms restrictivas fueron tambin los
que tuvieron perodos ms largos de eliminacin gradual de aranceles; es decir, las reglas de origen y los
perodos de eliminacin arancelaria pueden considerarse instrumentos complementarios de una poltica aran-

13 Desde el punto de vista metodolgico, el estudio se basa en el


hecho de que el rgimen arancelario preferencial negociado en el
acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y Canad no se
modific en el marco del TLCAN, en tanto que los principales cambios en las condiciones de acceso a los mercados se debieron a la
drstica modificacin del rgimen de origen.

78

CAPTULO

celaria discriminatoria. No obstante, una interpretacin


ms sofisticada de este resultado sera la existencia de
un efecto de sustitucin; es decir, si bien los aranceles
preferenciales quedaran plenamente eliminados al final
del perodo de eliminacin arancelaria, el requisito de
origen seguira en pie, lo que dara ciertos efectos de
proteccin. Tomando prestada la jerga de la literatura
sobre proteccin endgena, podra concluirse que las
mismas fuerzas que pujan por la proteccin arancelaria
tambin pujan por reglas de origen ms estrictas14.

Obstculos a la liberalizacin del acceso a


los mercados: medidas no arancelarias
Dado que los gobiernos han abandonado en un grado
significativo el proteccionismo generalizado, estn buscando cada vez ms otros instrumentos restrictivos del
comercio que puedan utilizar con eficacia a nivel sectorial. De all surge el creciente inters en las reglas de origen y otras medidas no arancelarias. Uno de los
principales logros de varias rondas de negociaciones
comerciales multilaterales en el contexto del GATT ha
sido la constante reduccin de aranceles en sectores y
pases. Las reducciones arancelarias negociadas durante la Ronda Kennedy (1967) y la Ronda Tokio (1979)
fueron seguidas por un uso cada vez mayor de obstculos no arancelarios en forma de restricciones cuantitativas. La Ronda Uruguay hizo un importante avance
en la reduccin de esos tipos de obstculos al comercio.
Si bien adhieren a las normas de la OMC, los pases
estn apoyndose cada vez ms en formas ms sutiles
de proteccin como las investigaciones antidumping o el
uso de normas tcnicas. El nivel de proteccin que confieren esos obstculos es mucho ms difcil de cuantificar que el de los aranceles u otras restricciones
cuantitativas, lo que dificulta las negociaciones para su
eliminacin. Pero aunque sea difcil determinar el equivalente arancelario de las restricciones cuantitativas, a
menudo resulta prcticamente imposible calcular los
costos para el importador de la tramitacin de un permiso sanitario, una modificacin de los requisitos de
embalaje o la aplicacin no uniforme de normas aduaneras. Los beneficios de la liberalizacin del comercio
tradicional pueden reducirse sobremanera si los pases
simplemente compensan sus concesiones imponiendo
medidas tcnicas ocultas de carcter proteccionista.
La mayora de los acuerdos regionales contie-

nen disposiciones sobre la aplicacin de medidas no


arancelarias, pero en la mayora de los casos se aplican
de forma unilateral a todos los socios comerciales (fijacin de precios mnimos, mecanismos automticos de
concesin de licencias, licencias no automticas, contingentes arancelarios15, prohibicin de importaciones,
medidas monopolsticas en la administracin de importaciones y otras medidas tcnicas). Durante el perodo
previo a la reforma de la liberalizacin del comercio, la
mayora de los pases exigan licencias de importacin
para asegurar que las importaciones no excedieran los
contingentes preestablecidos. Estos niveles podan ser
modificados por las autoridades si se producan crisis
cambiarias en el extranjero, y en la prctica se convirtieron en un instrumento para hacer frente a problemas
de balanza de pagos. Los pases de la regin eliminaron gradualmente los lmites cuantitativos a las importaciones unilateralmente y dentro del marco de los
compromisos multilaterales asumidos durante la Ronda
Uruguay. No obstante, permanecen disposiciones que
podran restringir el comercio, como los mecanismos de
compras del gobierno, el uso inadecuado de medidas
antidumping y el empleo creciente de ciertas polticas
competitivas y medidas tcnicas para efectos de proteccin. El grfico 3.7 presenta una estimacin general de
la cobertura de las medidas no arancelarias as como
una medicin de la incidencia de las medidas cuantitativas y tcnicas16. Pese a que su importancia difiere
mucho de un pas a otro, es evidente que estas medidas
son significativas, sobre todo porque podran utilizarse
como mecanismos proteccionistas17.

14

Puede encontrarse una extensin de este anlisis en Cadot et al.


(2002).
15 Un contingente arancelario es un arancel de dos niveles. En un
perodo dado, se aplica el arancel ms bajo de la cuota a una cantidad dada de primeras importaciones y un arancel ms alto, superior a la cuota, a todas las importaciones subsiguientes.
16

Estas medidas se basan en datos compilados por la UNCTAD y


el Banco Interamericano de Desarrollo en el proyecto TRAINS for
the Americas.

17

No son muchas las pruebas empricas de los costos administrativos de las medidas no arancelarias y otras disposiciones normativas. Utilizando datos a nivel de empresas, Koskinen (1983) calcul
que los costos de cumplimiento administrativo en el marco del
Acuerdo de Libre Comercio entre la Comunidad Europea (CE) y la
Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC) estaban comprendidos entre el 1,4% y el 5,7% del valor de las transacciones de exportacin, en tanto que segn Holmes y Shephard (1983), la
transaccin de exportacin promedio de la AELC a la CE exiga 35
documentos y 360 copias.

Acceso a mercados

Grfico 3.7

Indicador de incidencia de las medidas


no arancelarias (MNA)
(En porcentaje de lneas arancelarias afectadas
por MNA)

Argentina
Colombia
Mxico
Uruguay
Brasil
Venezuela
Per
Chile
Ecuador
Paraguay
Bolivia
0

10

20

30

40

50

60

70

Incidencia del MNA


Todos los MNA
Medidas tcnicas

EL

Medidas cuantitativas

CASO ESPECIAL DE LA LIBERALIZACIN DEL

COMERCIO DE PRODUCTOS AGRCOLAS

La produccin agropecuaria es un sector sensible,


complejo y heterogneo para la mayor parte de los
pases del hemisferio occidental, y tiene diferente
importancia y significado para cada pas. En general,
absorbe una proporcin considerable de la poblacin
econmicamente activa y representa un elevado porcentaje del producto interno bruto (PIB) y de las exportaciones. Las pequeas economas, como las de la
mayora de los pases del Caribe, muestran una fuerte
dependencia de los acuerdos preferenciales o de los
regmenes de acceso exento de impuestos como el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) o los acuerdos de Lom-Cotonou entre la UE y los pases del ACP
(pases de frica, del Caribe y del Pacfico, signatarios
del Convenio de Lom-Cotonou con la UE). La eliminacin de subsidios es un tema delicado para los pases importadores netos de alimentos, porque
dependen de las importaciones de productos de bajo
costo y en consecuencia se resisten a la eliminacin de
incentivos a la exportacin en el mundo desarrollado,
como los subsidios y crditos a la exportacin de productos agrcolas y los mecanismos de asistencia alimentaria. Para las economas de mediano tamao,
como Brasil y Argentina, la produccin agropecuaria

79

es un sector competitivo con fuerte potencial para


generar excedentes en la balanza comercial y es de
esperar que estos pases exijan una mayor liberalizacin. Para las grandes economas, como la UE, Estados Unidos y Japn, la produccin agropecuaria es un
sector polticamente sensible debido a la actividad de
los grupos de presin en el proceso legislativo. Como
resultado, la produccin agropecuaria debe entenderse como una cuestin estratgica para todos los pases
americanos en todas las negociaciones comerciales
regionales y multilaterales.
Pese a los logros del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay, este sector sigue siendo el ms protegido en la economa mundial. La
proteccin mediante aranceles ad valorem es todava el principal vehculo de la proteccin del comercio; no obstante, los productos agrcolas son nicos
porque estn protegidos por aranceles especficos y
mixtos, contingentes arancelarios, restricciones sanitarias, subsidios internos y a la exportacin y
muchos tipos diferentes de obstculos no arancelarios (concesin de licencias, normas, restricciones
voluntarias a la exportacin, prohibiciones, comercializacin por parte del Estado, etc.). En esta seccin se examinan algunos de esos instrumentos de
poltica que se utilizan actualmente en el hemisferio
occidental para proteger al sector agropecuario. Se
analizan el comercio actual de productos agrcolas
en la regin, los perfiles arancelarios y los niveles de
proteccin comparativos18,19.
El comercio de productos agrcolas en el
hemisferio occidental asciende a un total de
US$200.000 millones y representa aproximadamente el 30% del comercio agrcola mundial y el 7% del
comercio hemisfrico total. Aproximadamente la mitad
de los pases incluidos en este estudio registran un

18 Vanse en el apndice 3.1 definiciones y metodologas utilizadas


en esta seccin.
19

En este captulo se utilizan datos procedentes de la Base de Datos


Hemisfrica de las Amricas (2001) para 30 de los 34 pases miembros del ALCA (excluidos Belice, Surinam, Guyana y Hait, debido
a la falta de datos relacionados con el comercio). El objetivo es
construir un perfil completo de los niveles de proteccin por pas y
por grupos principales de productos. En el estudio se utilizan aranceles aplicados de NMF, porque estos sern los aranceles que se utilicen en las negociaciones del ALCA. Por consiguiente, no se
consideraron los aranceles preferenciales ni los que se aplican dentro de un mismo bloque.

80

CAPTULO

supervit comercial en el rubro de productos agrcolas.


El grfico 3.8 muestra el desempeo del comercio
como porcentaje del PIB de los cinco bloques regionales dentro del hemisferio occidental. Aunque el TLCAN
es holgadamente el mayor comercializador de productos agrcolas del hemisferio, tiene el comercio ms
pequeo como porcentaje del PIB. El Mercosur y Centroamrica registran el excedente comercial ms
amplio en trminos relativos, mientras que los 15 pases del Caribe registran un dficit global, concentrado
principalmente en los productos alimentarios. En particular, en 2000 Estados Unidos, Argentina, Brasil y
Canad tenan, respectivamente, los excedentes
comerciales ms grandes en el sector agrcola, en
tanto que Mxico, Venezuela, Bahamas y Repblica
Dominicana registraban los dficit ms pronunciados
(vase el cuadro 1 del apndice 3.1).
Los mtodos ms comnmente empleados
para medir la proteccin arancelaria son el promedio
arancelario y la dispersin arancelaria medida por la
desviacin estndar. El arancel promedio para los
productos agropecuarios de la regin es 16%; Barbados, Bahamas, Mxico, Dominica, Repblica Dominicana y Canad tienen los aranceles equivalentes ad
valorem (EAV) ms altos, con un promedio de ms de
20%. Nicaragua, Chile, Guatemala y Bolivia tienen los
aranceles promedio ms bajos, inferiores a 10%
(vanse el grfico 3.9 y el cuadro 1 del apndice 3.1).
No obstante, medidas estadsticas agregadas tales
como la media y la dispersin no dan la imagen completa. Por ejemplo, comparar la media y la mediana
del universo arancelario puede proporcionar importante informacin sobre la poltica de comercio exterior de diferentes pases20.
En la mayora de los pases del hemisferio
occidental, la media y la mediana arancelarias son
muy prximas, lo que indica que su universo arancelario presenta una distribucin normal. No obstante,
en Canad, la UE y Estados Unidos, la mediana es

Comercio agrcola total en el


hemisferio occidental, 2000
(En porcentaje del PIB)

Grfico 3.8

MCCA
Mercosur
CA
TLCAN
UE
Caricom
Otros
-6

-4

-2

Exportaciones

10

Importaciones

Balance
Nota: Otros incluye Chile, Repblica Dominicana y Panam.
Fuente: Base de Datos Hemisfrica de las Amricas (2001).

Grfico 3.9

Estructura arancelaria
en agricultura, 2000

Barbados
Bahamas
Mxico
Dominica
Rep. Dominicana
Canad
UE
Granada
San Kitts y Nevis
Antigua y Barbuda
Jamaica
Per
San Vicente
Trinidad y Tobago
Santa Luca
Panam
Venezuela
Colombia
Ecuador
Costa Rica
Argentina
Brasil
Uruguay
Paraguay
Honduras
Estados Unidos
El Salvador
Bolivia
Guatemala
Chile
Nicaragua
Promedio
0

12

16

20

24

28

32

20

La media aritmtica es lo que comnmente se denomina promedio y es la suma de todos los valores de la variable dividida por la
cantidad de observaciones. La dispersin se calcula a partir de la
desviacin estndar, que mide el grado al cual un valor vara de la
media de la distribucin. La mediana es el punto medio de la distribucin del universo arancelario en orden ascendente de valores: la
mitad de las observaciones se encuentra por encima de la mediana
y la mitad por debajo.

Promedio

Mediana

Fuente: Clculos del BID basados en la Base de Datos Hemisfrica de


las Amricas (2001), incluyendo la conversin de los aranceles especficos y
mixtos en aranceles ad valorem.

36

Acceso a mercados

mucho ms baja que la media. Esto indica la presencia simultnea de un gran nmero de lneas arancelarias que estn muy por debajo de la media, y un
nmero ms pequeo de lneas arancelarias con tasas
muy elevadas, llamadas comnmente picos arancelarios o megaranceles. En otras palabras, estos pases aplican aranceles muy elevados a un grupo muy
pequeo de productos sensibles, en tanto que el resto
de sus aranceles se mantiene en niveles bajos21.
Canad se ubica en primer lugar con 98 lneas arancelarias por encima de 50%, y algunos productos del
sector de la molienda de trigo que alcanzan tasas
equivalentes de hasta 530%. En el caso de Estados
Unidos, 4% de sus lneas arancelarias (61 lneas) tienen tasas superiores a 50% y hasta 350% en algunos
productos derivados del tabaco. No obstante, la elevada proporcin de tasas bajas de Estados Unidos
(83% de sus lneas arancelarias tienen tasas inferiores
a 15%) contrarrestan el impacto de sus megaranceles
y resultan, en definitiva, en un promedio general bajo.
En el caso de Mxico, 5% de sus lneas arancelarias
(54 lneas) se encuentran por encima de 50% y llegan
hasta 260%. Pero Mxico tambin registra la tercera
media ms alta de todos los pases del ALCA (23%).
Todos los pases sudamericanos con excepcin
de Per tienen medias y medianas muy prximas. Esto
demuestra que en los noventa el proceso de liberalizacin se logr sin exclusiones en el sector agropecuario.
Los pases del Mercosur en particular han experimentado una fuerte convergencia en sus aranceles agrcolas.
Todos estos pases tienen medias de aproximadamente
12%; medianas de exactamente 13%, y desviaciones
estndar de aproximadamente 6%. Los pases andinos
tienen medias y medianas que oscilan entre 10% y 17%
y dispersiones inferiores a 6,5%. Chile es un caso particular. Aunque sus aranceles ad valorem parecen contarse entre los ms bajos, y se ubican en 9% para todos
los productos, las importaciones de productos agrcolas
estn sujetas a bandas de precios22 y otras restricciones que dan una proteccin significativa contra las
importaciones. Este es un claro ejemplo de cmo los
obstculos no arancelarios dificultan la medicin de la
proteccin arancelaria.
Otra medida importante de proteccin arancelaria es el tipo de arancel aplicado. Las barreras
arancelarias en el sector agrcola no solo se basan en
aranceles ad valorem, sino en el amplio uso de aran-

81

celes especficos y mixtos y de contingentes arancelarios23. Los pases del TLCAN en particular se destacan
por el uso de esos aranceles. Ms de la tercera parte
de los aranceles de Estados Unidos son especficos; le
sigue Canad con 19% y Mxico con 1%. Algunos pases del Caribe tambin aplican aranceles especficos,
lo que resulta en una mayor proteccin cuanto ms
competitivo sea el pas exportador. Todos los pases
sudamericanos emplean nicamente aranceles ad
valorem.
La concentracin de exportaciones en algunos
grupos de productos agrcolas especficos es un fenmeno evidente en los pases de Amrica Latina y el
Caribe. Puede utilizarse el ndice de Hirschmann-Herfindahl (HHI)24 para medir el grado de concentracin
del comercio en productos especficos (vanse los grficos 3.10a y b y el apndice 3.1). Segn el HHI, las
exportaciones estn aproximadamente siete veces ms
concentradas que las importaciones. Los pases del

21

Olarreaga y Soloaga (1997) estudian varias condiciones de este


sector que estn correlacionadas con una elevada proteccin arancelaria, incluidos altos niveles de concentracin industrial, bajos
coeficientes de penetracin de importaciones, baja participacin de
la produccin del sector que es adquirida por otros sectores como
intermediarios, elevada razn mano de obra-capital y una pequea
proporcin de comercio intraindustrial.

22 Las bandas de precios regulan los mercados para que los precios
se mantengan dentro de un rango especificado. En el caso de Chile,
por ejemplo, la banda de precios del trigo es un par de aranceles
variables: uno aumenta para defender un precio mnimo y otro baja
para defender el precio mximo. La banda tiene dos aranceles, un
arancel ad valorem que se impone siempre, y un arancel especfico
que est determinado por un algoritmo arancelario. Cuando los precios internacionales se encuentran entre el mnimo y el mximo, el
arancel especfico es 0 y slo se impone el arancel ad valorem.
Cuando los precios internacionales estn por debajo del mnimo o
por encima del mximo, se aumenta o se baja el arancel especfico
para mantener el precio dentro de los lmites fijados. La banda de
precios pierde su capacidad de compensar los precios internacionales cuando el incremento del arancel alcanza su nivel consolidado o cuando se reduce a cero. Vase Skully (2001b).
23 Los aranceles ad valorem se calculan como porcentajes del valor
de los bienes, que normalmente es CIF (costo, seguro y flete). Los
aranceles especficos se calculan como un valor fijo por unidad de
volumen (por ejemplo, dlar por kilogramo) y en consecuencia producen niveles ms elevados de proteccin cuanto ms competitivo es
el pas exportador (cuando los precios de importacin son ms
bajos, los equivalentes ad valorem son ms altos). Los aranceles mixtos o compuestos son una combinacin de tasas ad valorem y tasas
especficas para la misma lnea arancelaria.
24

El ndice de Hirschmann-Herfindahl (HHI) es igual a la suma de las


proporciones cuadrticas de todos los productos (lneas arancelarias)
exportados. Cuando un solo producto de exportacin o lnea arancelaria produce todos los ingresos, el HHI es igual a 100; cuando los
ingresos de exportacin se distribuyen equitativamente en un gran
nmero de productos, el HHI se aproxima a cero (apndice 3.1).

82

CAPTULO

Caribe y de Centroamrica tienen los niveles ms elevados de concentracin de exportaciones en productos


especficos. Cabe citar como ejemplos San Kitts y
Nevis, donde el azcar no refinada representa el 75%
de las exportaciones agrcolas; Santa Luca, donde el
banano y la cerveza representan el 92% de las exportaciones, y Honduras, donde el caf y el banano
representan el 74% de las exportaciones. Los pases
ms diversificados en trminos de exportaciones son
Estados Unidos, Canad y Mxico.
Un pas cuyas exportaciones principales son,
por ejemplo, el azcar y el banano, no se interesa por
el nivel general de aranceles impuestos por otro socio
comercial sino sobre todo por los aranceles aplicados
a sus principales exportaciones. De hecho, este pas
estar interesado en el acceso adicional que tendran
sus principales productos mediante negociaciones multilaterales y regionales. Los agregados estadsticos
como los indicados (medias, medianas y dispersiones)
no miden la importancia real y los niveles de proteccin arancelaria en productos muy especficos y sensibles. Una mejor medida en esos casos es el ndice de
la razn arancelaria relativa (Relative Tariff Ratio,
RTR), desarrollada originalmente por Sandrey (2000).
Este ndice considera un mundo formado por dos pases, donde cada rubro arancelario del pas A est
ponderado por las exportaciones totales del pas B
para el mismo rubro arancelario, y viceversa (apndice 3.1). El ndice se construye como la razn entre los
aranceles que debe pagar un pas en el numerador y
los aranceles que impone en el denominador.
Siguiendo el concepto del RTR, Jank, Giordano y Devlin (2002) proponen una extensin del mismo
a nivel regional denominado ndice regional arancelario sensible a las exportaciones (Regional Export Sensitive Tariff, REST, vase el apndice 3.1). Este ndice
agrega en un solo indicador todos los aranceles que
enfrenta y que impone cada pas a nivel regional, y
representa una razn del valor ponderado de esos
aranceles por el comercio total. El ndice mide los
aranceles que cada pas enfrenta de parte de sus
socios comerciales, ponderados por sus exportaciones
totales en el numerador y los aranceles que cada pas
impone a sus socios, ponderados por las exportaciones totales de dichos socios comerciales en el denominador, calculados bilateralmente. Ambos ndices, el
RTR y el REST, pueden utilizarse para medir las conce-

Grfico 3.10a Concentracin del comercio agrcola


ndice Hirschmann-Herfindahl (HHI)
para las exportaciones (0-100)
(En porcentaje)
San Kitts y Nevis
Santa Luca
Bahamas
Honduras
Ecuador
Granada
Dominica
El Salvador
San Vicente
Panam
Paraguay
Nicaragua
Barbados
Colombia
Guatemala
Per
Costa Rica
Bolivia
Jamaica
Brasil
Uruguay
Argentina
Rep. Dominicana
Chile
Antigua y Barbuda
Trinidad y Tobago
Venezuela
Mxico
Canad
Estados Unidos
Promedio

57,7
55,2
41,2
39,3
36,9
34,5
34,4
29,8
27,1
23,3
22,0
19,5
17,2
17,2
16,8
14,7
13,6
13,1
10,8
8,1
8,0
7,6
7,4
6,8
6,3
5,9
5,4
3,8
3,0
2,6
19,6

10

20

30

40

50

60

Fuente: Clculos del BID basados en la Base de Datos Hemisfrica de


las Amricas (2001).

Grfico 3.10b Concentracin del comercio agrcola


ndice Hirschmann-Herfindahl (HHI)
para las importaciones (0-100)
(En porcentaje)
Paraguay
Ecuador
Per
Brasil
Bolivia
Rep. Dominicana
Colombia
Chile
Costa Rica
Venezuela
San Vicente
Honduras
Guatemala
Mxico
Bahamas
El Salvador
Nicaragua
Uruguay
Panam
Dominica
Granada
Trinidad y Tobago
Jamaica
Santa Lucia
San Kitts y Nevis
Antigua y Barbuda
Argentina
Estados Unidos
Barbados
Canad
Promedio

8,5
6,5
6,4
6,0
5,5
5,2
4,3
3,7
3,5
3,3
2,9
2,6
2,3
2,0
2,0
2,0
1,9
1,9
1,8
1,8
1,8
1,8
1,7
1,6
1,4
1,4
1,3
1,2
1,2
0,7
2,9

Fuente: Clculos del BID basados en la Base de Datos Hemisfrica


de las Amricas (2001).

Acceso a mercados

siones que estara haciendo cada pas en relacin con


las que recibira, en caso de que se eliminasen las
barreras para el comercio de productos agrcolas. La
ventaja del ndice REST es que puede ir ms all del
nivel bilateral y abordar el importante tema de la liberalizacin en el mbito regional o multilateral.
En el grfico 3.11 se presenta el valor de los
aranceles agrcolas que enfrentan e imponen 20 pases
de las Amricas y las naciones de la Caricom. En el grfico 3.12 se presenta el clculo del ndice REST para
productos agrcolas considerando la misma muestra y
utilizando aranceles de NMF. Estos grficos muestran
muy claramente que los pases miembros del TLCAN,
los pases del Caribe y la mayora de los pases andinos
imponen aranceles ponderados ms altos que los que
deben enfrentar en el hemisferio occidental. La diferencia ms marcada se encuentra entre Mxico y Estados
Unidos, cuyos altos aranceles impuestos en un grupo
muy pequeo de productos son significativos para los
socios potenciales del ALCA. En otras palabras, en el
contexto de la negociacin arancelaria, estos pases
recibiran menos concesiones de las que otorgan en un
proceso de integracin agrcola en trminos de proteccin arancelaria. Esto podra modificarse sustancialmente cuando se consideran otros aspectos del
proteccionismo, como las barreras no arancelarias, la
proteccin interna y los subsidios a la exportacin
(vase el recuadro 3.2). Una de las mejores maneras de
medir los efectos que tendra para el comercio la eliminacin de la proteccin arancelaria y de los subsidios
es a travs del uso de modelos de equilibrio general
(ECG). En el apndice 3.2 se presenta un ejercicio de
ese tipo acerca de los efectos potenciales sobre el
comercio de la reforma agrcola en las Amricas.
Por otra parte, todas las naciones del Mercosur, Chile y la mayora de los pases de Centroamrica seran beneficiarios netos de la liberalizacin
agrcola. Brasil se ubicara en segundo lugar en este
proceso, por encima de Uruguay, Chile y Argentina,
como resultado de los elevados aranceles que enfrentan productos brasileos sensibles como el azcar, el
jugo de naranja y el tabaco. Todos los pases del
Mercosur deberan tener en cuenta las importantes
ventajas potenciales que obtendran en el sector
agropecuario como resultado de negociaciones
balanceadas en el marco del ALCA, as como las desventajas que existiran si no se llevase a cabo este

83

Arancel agrcola ponderado,


enfrentado e impuesto
(En porcentaje)

Grfico 3.11

Guatemala
Chile
Bolivia
El Salvador
Nicaragua
Paraguay
Brasil
Uruguay
Argentina
Honduras
Ecuador
Venezuela
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Per
Estados Unidos
Panam
Caricom
Canad
Mxico
0

10

15

20

Impuesto

25

30

35

40

Enfrentado

Fuente: Clculos del BID basados en la Base de Datos Hemisfrica de las


Americas (2001).

ndice regional de aranceles sensibles


a la exportacin

Grfico 3.12

Mxico
Canad
Panam
Honduras
Ecuador
Per
Caricom
Paraguay
Estados Unidos
Costa Rica
Colombia
Bolivia
Argentina
El Salvador
Venezuela
Rep. Dominicana
Uruguay
Chile
Nicaragua
Brasil
Guatemala
0

0,2 0,4 0,6 0,8

1,2 1,4 1,6 1,8

2,2 2,4

Fuente: Clculos del BID basados en la Base de Datos Hemisfrica de


las Amricas, incluyendo la conversin de los aranceles especficos
y mezclados en aranceles ad valorem.

acuerdo. En sntesis, la liberalizacin del comercio de


productos agrcolas en el hemisferio occidental demostrar ser uno de los principales desafos en todas las
negociaciones del ALCA, pero tambin una de las
principales oportunidades en el rea de acceso a los
mercados.

84

CAPTULO

Recuadro 3.2

Subsidios a los productos agrcolas nacionales y a las exportaciones

Uno de los principales avances del Acuerdo sobre la


Agricultura de la Ronda Uruguay fue el reconocimiento
del vnculo directo que existe entre los subsidios agrcolas y el comercio internacional. En lo que se refiere a la
proteccin de la produccin nacional, las polticas agrcolas que tienen efectos distorsionantes fueron identificadas por un indicador llamado medida global de
ayuda (MGA). La caja mbar fue creada con base
en esta medida. Adems, el acuerdo exiga a los pases que notificasen (identificasen) sus subsidios a las
exportaciones. Si bien en el marco del GATT se haban
prohibido los subsidios a la exportacin de productos
industriales durante las rondas multilaterales, en el caso
de la agricultura esos subsidios solo estaban sujetos a
disciplinas y reducciones limitadas. En el cuadro 1 se
presenta la evolucin de las notificaciones sobre subsidios nacionales y a las exportaciones en el hemisferio
occidental, en comparacin con los principales pases

Cuadro 1

del mundo. Los miembros que podran formar parte del


ALCA tienen niveles bajos de ambos tipos de subsidios,
aunque Estados Unidos ha venido incrementando la
proteccin de su produccin nacional en los ltimos
aos, tendencia que se prev que contine con la nueva
ley agrcola de 2002 (Farm Security and Rural Investment Act). Los pases del hemisferio occidental tradicionalmente han mantenido niveles muy bajos de subsidios
a las exportaciones y los podran eliminar sin mayores
dificultades en el corto plazo. Sin embargo, en la
regin se han aplicado otras medidas similares como
los crditos a la exportacin de productos agrcolas con
respaldo oficial, el abuso de los programas de ayuda
alimentaria internacional, la presencia de empresas
estatales de comercializacin y las restricciones a la
exportacin que podran cobrar importancia en las
negociaciones multilaterales y regionales.

Notificaciones a la OMC sobre apoyo interno y subsidios a las exportaciones


(Millones de dlares)
Apoyo interno1

Estados Unidos
Mxico
Canad
Venezuela
Argentina
Colombia
Brasil
Costa Rica
ALCA
Unin Europea (UE)
Like minded3
Otros
MUNDO
1

Subsidios a las exportaciones

1995

19984

(%)2

6.214
452
568
542
123
58
7.957
64.436
44.716
2.427
119.536

10.400
1.258
522
211
83
10
83
12.567
52.453
11.479
934
77.433

7,1
0,8
0,5
0,4
0,1
0,0
0,0
0,0
8,8
58,1
31,1
2,0
100,0

1995
26
38
3
18
85
6.292
619
116
7.112

1998
147
4
n.d.
n.d.
23
123
297
5.843
440
62
6.642

Notificaciones del total de los compromisos de reduccin de la medida global de la ayuda (MGA) en la caja mbar.
Promedio 1995-1998.
3 Pases like-minded son Repblica Checa, Hungra, Islandia, Noruega, Polonia, Suiza, Liechtenstein, Japn y Corea.
4 Varios pases no reportaron sus subsidios despus de 1999.
n.d.: no disponible.
Fuente: OMC.
2

(%)2
1,5
0,1
0,2
0,1
0,0
0,3
0,0
0,8
3,1
88,0
7,6
1,3
100,0

Acceso a mercados

EL

SPAGHETTI BOWL DE LOS ACUERDOS

COMERCIALES EN LAS
NEGOCIACIONES DEL

AMRICAS
ALCA

Y LAS

El ALCA enfrenta la difcil tarea de definir los trminos


de coexistencia con otros acuerdos comerciales del
hemisferio. Los ministros han acuado una jerga que
no contribuye necesariamente a resolver los problemas
tcnicos25. Actualmente coexisten ms de 30 acuerdos
comerciales, adems de los que estn en negociacin
o que sern negociados antes de 2005. Habr que
decidir cmo manejar las actuales y potenciales condiciones de acceso a los mercados para los bienes que
se beneficiarn de este complejo conjunto de acuerdos
comerciales, cada uno con sus propios mecanismos de
reduccin de aranceles, reglas de origen y sistemas
tcnicos, de procedimiento e incluso documentales.
Muchos de estos acuerdos han dado o estn
dando lugar a diferentes y complejos programas para
eliminar gradualmente los obstculos al comercio. El
ritmo y la velocidad de cada uno dependen de los
resultados de las negociaciones entre los pases miembros. Algunos de ellos tambin excluyen ciertos bienes
o dan tratamiento especial a sectores especficos. Es
evidente que deber considerarse el tipo de tratamiento que el ALCA puede dar a estos bienes o sectores; o
bien, si el tratamiento dado bajo otros acuerdos difiere
del que fue negociado en el marco del ALCA, valdra
la pena considerar si pueden coexistir esos acuerdos.
Adems de la multiplicidad de programas
para la eliminacin gradual de los obstculos comerciales, cada acuerdo tambin tiene su propio rgimen
de reglas de origen26. Estas pueden aadir considerable complejidad tanto a las negociaciones como a su
ejecucin y verificacin. Asimismo, los criterios para
determinar el origen, el contenido preciso de las clusulas de acumulacin y las reglas especficas para los
bienes pueden variar mucho de un acuerdo a otro. Esto
plantea la misma pregunta que antes: cmo pueden
coexistir diferentes mecanismos de reglas de origen
durante el perodo de transicin hacia el ALCA? Si un
empresario quiere exportar y se le aplica una regla de
origen segn el ALCA y otra regla diferente para el
mismo producto segn un acuerdo bilateral, cmo
puede facilitarse su decisin? De hecho, uno de los
objetivos fundamentales del ALCA es precisamente simplificar el comercio en el hemisferio. No obstante, en

85

los niveles tcnico y poltico, la cuestin de la coexistencia es compleja y requerir considerable anlisis.
Los acuerdos que estn actualmente en vigencia en el hemisferio suelen contener disciplinas relativas
a procedimientos de exportacin e importacin, requisitos de documentacin y etiquetado, disposiciones y
normas tcnicas, y requisitos de verificacin y certificacin27. Nuevamente, corresponder a los negociadores
definir la mejor manera de simplificar estos requisitos,
algo que no siempre es fcil.
El panorama es realmente complejo para las
actuales negociaciones sobre el ALCA. Sin embargo,
hay tres escenarios posibles: (i) el ALCA negocia su
propio programa de eliminacin de aranceles, conjunto de reglas de origen y requisitos, en tanto que los
exportadores deciden caso por caso si optan por un
tratamiento segn el ALCA o por un tratamiento segn
otro acuerdo, como ms les convenga; (ii) el ALCA
invalida los acuerdos preexistentes sobre aranceles,
requisitos de origen, tcnicos y de procedimiento,
haciendo que solo sean vlidos los criterios del ALCA,
o (iii) el ALCA no intenta reglamentar aranceles ni
requisitos de origen ni de procedimiento entre los pases que ya tienen en vigencia un acuerdo comercial.
Cada una de estas opciones tiene sus ventajas
y desventajas. Lo seguro es que si el ALCA logra racionalizar el spaghetti bowl, habr logrado una externalidad positiva significativa. Sera prematuro predecir
en qu medida podr hacerlo, pero no hay razones
para ser demasiado pesimistas. Quiz la conclusin
ms importante es que el ALCA podra convertirse en
un acuerdo regional que contribuya a la construccin
de un vigoroso sistema multilateral, un ejemplo de
regionalismo como un elemento constructivo y no
como un obstculo.

25 Las declaraciones ministeriales formuladas en las conferencias de


San Jos y Buenos Aires establecen que el ALCA puede coexistir con
acuerdos bilaterales y subregionales en la medida que los derechos
y obligaciones bajo tales acuerdos no estn cubiertos por los derechos y obligaciones del ALCA ni los excedan. Pese a estas observaciones, es importante recordar que los acuerdos en vigencia son los
elementos constitutivos del ALCA. En muchos pases del continente
estos acuerdos han ayudado a crear consenso poltico en favor de
un comercio ms libre y del ALCA.
26 Vase un anlisis detallado de los diferentes regmenes en Cornejo y Garay (1999, 2001).
27 Vase ALCA (1998), para tener una idea del amplio nmero de
acuerdos que existen en esta rea.

86

CAPTULO

APNDICE 3.1
NOTAS TCNICAS:

CONCENTRACIN DEL

COMERCIO E NDICES DE PROTECCIN


ARANCELARIA

Metodologa general. El objetivo del estudio fue compilar todos los datos relacionados con el comercio
exterior de productos agrcolas de los que se dispona
para cada pas, utilizando la Base de Datos Hemisfrica de las Amricas (2001). Se cre una base de
datos basada en el sistema armonizado (SA) a seis y
ocho (o ms) dgitos. Este incluye descripciones de
productos, aranceles ad valorem para nacin ms
favorecida (NMF), aranceles especficos y mixtos de
NMF, tasas preferenciales y equivalentes ad valorem
(EAV) para esos aranceles, valor y volumen de las
importaciones, precio de importacin, valor de las
exportaciones y volumen de las exportaciones, y una
indicacin acerca de si el arancel constituye o no un
contingente arancelario. Una vez expresados los aranceles en EAV, pudimos calcular el nmero de lneas y
contingentes arancelarios, la media, la mediana, la
dispersin arancelaria, los aranceles mximos y mnimos y las distribuciones de frecuencia.
Conversiones arancelarias. El primer paso
para elaborar perfiles arancelarios fue la conversin de
todos los aranceles especficos y mixtos en EAV. Los
aranceles especficos son los que se fijan como monto
monetario por unidad de importacin; por ejemplo, un
producto puede tener un arancel especfico de
US$1,50 por kilo. Algunos pases tambin combinan
aranceles ad valorem y especficos, de manera que el
arancel de un determinado producto puede ser la suma
del arancel ad valorem y del arancel especfico, suma
que se denomina arancel mixto o compuesto. Segn la
OMC, los EAV se calculan por lo general comparando
los ingresos aduaneros recaudados con el valor de las
importaciones o comparando los valores unitarios de
los productos comercializados con el arancel no ad
valorem aplicado. La metodologa que se sigui en este
estudio para obtener EAV fue dividir la tasa especfica
del producto por su precio de importacin. En este
caso, el precio se calcul dividiendo el valor de las
importaciones por su cantidad. Cuando no se dispona
de datos sobre comercio, se utiliz el precio del producto ms parecido.

Contingentes arancelarios. Como resultado


del esfuerzo de arancelizacin de los acuerdos de la
Ronda Uruguay, muchos productos que estaban protegidos por contingentes de importacin estn ahora
protegidos por contingentes arancelarios. En este
caso, se fijan tasas ms bajas dentro del compromiso
de acceso para cantidades especificadas, y tasas ms
altas por encima del compromiso de acceso para
cantidades que exceden la cuota. El arancel dentro del
contingente sera el que llega hasta el lmite de la cuota
y el que excede el contingente se fija a la tasa ms
alta.
ndice de Hirschmann-Herfindahl (HHI). El HHI
es igual a la suma de las proporciones cuadrticas de
todos los productos individuales exportados, donde i
representa un producto en particular y n es el nmero
total de productos. Cuando un solo producto de exportacin (lnea arancelaria) produce todos los ingresos,
el IHH es igual a 100; cuando los ingresos de exportacin estn distribuidos equitativamente en un gran
nmero de productos, el HHI se aproxima a cero.

HHI =

Xi

100
*
Xi

ndice de la razn arancelaria relativa (Relative Tariff Ratio, RTR). El ndice RTR fue desarrollado por
Sandrey (2000) y supone, en primera instancia, que
solo existen en el mundo socios comerciales bilaterales, haciendo gran nfasis en los aranceles de un pas
importador que son de ms importancia para el pas
exportador. De manera que el ndice siempre se calcula sobre bases bilaterales, utilizando las exportaciones
totales del pas A como ponderaciones en el clculo
del arancel medio ponderado del pas B y viceversa.
Por ejemplo, si el rubro arancelario carne de animales bovinos, deshuesada y congelada representa el
23% de las exportaciones uruguayas, tendr una ponderacin de 23% en los aranceles que debe pagar
Uruguay frente a cada pas del ALCA. El RTR es la
razn entre los aranceles que enfrenta el pas A, en el
numerador, y los aranceles que impone, en el denominador, en relacin con el pas B, o sea:

Acceso a mercados

(X iB*Yi A )

87

RTRAB =

i
n

(X iA*YiB )
i

donde
A, B = pases A y B;
Xi = equivalente ad valorem (EAV) de la tasa arancelaria para el producto i ;
Yi = proporcin de las exportaciones del producto i en
las exportaciones totales.
ndice regional arancelario sensible a las
exportaciones (Regional Export Sensitive Tariff, REST).
El ndice REST de Jank, Giordano y Devlin (2002) mide
los aranceles que cada pas enfrenta de sus socios
comerciales, ponderados por sus exportaciones totales
en el numerador y los aranceles que cada pas impone a sus socios, ponderados por las exportaciones
totales de dichos socios comerciales en el denominador, calculado bilateralmente. Los aranceles y cocientes de exportacin estn ponderados por la
importancia relativa de las exportaciones totales a la
regin en el caso de los aranceles que enfrenta el pas
y de las importaciones totales en el caso de los aranceles impuestos a los dems. Es necesario considerar
los acuerdos de integracin regional (AIR) preexistentes utilizando aranceles preferenciales o suponiendo
un arancel cero en el caso de zonas de libre comercio.

)
)

(x iC y iA ) + ... + X N X A (x iN y iA )
n

i =1
n

i =1
n

(x iAy iC ) + ... + MN M A (x iAy iN )


i =1

i =1

X A
X A
B

x iB y iA + C A

A
X T i =1
XT

RESTA =
n
MA

MA
x iAy iB + C A
B A
MT
MT i =1

donde:
A, B, C,, N = pases miembros de un AIR;
X iA = tasa arancelaria equivalente ad valorem mxima
al nivel SA 96 para la lnea arancelaria i;
yi = proporcin de exportaciones del producto i en las
exportaciones totales del pas;
X iw = exportaciones totales del pas al mundo de la
lnea arancelaria i
o:
x wi
y iB =
n
x wi

i =1

M AB = importaciones totales del pas A procedentes del


pas B;
M AT = importaciones totales del pas A de todos los pases del AIR, excluido el comercio preferencial;
X AB = exportaciones totales del pas A al pas B;
X AT = exportaciones totales del pas A a todos los pases del AIR, excluido el comercio preferencial.

778
1.334
999
1.000
1.024
998
1.021
1.015
579
886
676
1.007

926
1.227

TOTAL
(Suma o promedio) 38.277.394,3
UE-15
-4.625.098,1
60
852

19
24
22
0
1
439
27
13

53
362
747
60
25
-

No ad
valorem1

144
845

0
67
218
389
285
257
410
120
159
0
152
117

79
79
79
77
30
538
372
15
0
20
0
0
238
208
0
197
217
0

442
505

229
455
246
80
238
257
61
351
55
349
788
392

564
565
576
552
496
656
1083
858
280
268
530
278
796
215
425
638
217
747

0-15

261
513

277
723
208
245
173
120
224
219
78
194
0
228

296
296
286
279
427
46
161
0
601
577
314
591
0
388
426
18
429
0

15-30

113
136

272
48
327
284
328
364
321
324
287
246
0
270

1
0
4
0
62
3
59
0
0
0
56
0
64
0
13
7
49
0

30-50

Frecuencia arancelaria
%

ad valorem = suma de los aranceles especficos y mixtos.


Fuente: Base de Datos Hemisfrica de las Amricas (2001) y Agriculture Market Acess Database (AMAD).

1No

940
940
945
908
1.016
979
989
873
881
865
900
865
1.138
811
869
869
937
747

Ad
valorem

Lneas arancelarias

Argentina
9.494.815,0
Brasil
8.050.652,0
Paraguay
302.221,0
Uruguay
579.329,0
Mxico
-2.101.401,0
Canad
4.142.472,4
Estados Unidos
14.237.485,0
Bolivia
169.664,0
Colombia
1.441.657,0
Ecuador
1.117.100,1
Per
-258.173,0
Venezuela
-1.309.192,0
Costa Rica
1.241.539,0
Guatemala
919.306,0
Honduras
98.403,8
Nicaragua
141.281,0
El Salvador
-90.269,1
Chile
1.567.390,0
Repblica
Dominicana
-327.892,0
Panam
-67.856,0
Antigua y Barbuda
-73.457,0
Trinidad y Tobago
-49.375,0
Santa Luca
-43.929,0
San Kitts y Nevis
-27.211,0
Jamaica
-133.611,0
Granada
-19.639,0
Dominica
-8.666,0
Barbados
-94.877,0
Bahamas
-615.498,8
San Vicente
-4.874,0

Pas

Balance
Comercial
('000)

14
80

0
41
0
2
0
0
5
0
0
97
3
0

0
0
0
0
54
98
61
0
0
0
0
0
40
0
5
9
0
0

>50

16,0
18,3

21,2
15,0
17,3
16,6
16,5
17,5
17,2
18,2
22,7
36,6
25,4
17,0

12,7
12,6
12,3
12,4
23,3
20,8
11,4
9,8
14,5
14,3
17,1
14,6
13,8
9,2
11,5
7,3
11,2
9,0

14,1
11.5

25,0
15,0
20,0
15,0
10,0
10,0
15,0
15,0
25,0
20,0
30,0
10,0

13,0
13,0
13,0
13,0
15,0
3,0
3,7
10,0
15,0
15,0
12,0
15,0
14,0
10,0
15,0
10,0
15,0
9,0

15,3
24,5

10,6
20,8
14,7
16,7
16,0
16,3
17,0
15,1
17,9
51,6
17,6
15,0

5,9
5,8
5,6
5,6
37,8
61,6
32,0
1,3
5,5
5,7
6,5
5,4
20,0
6,5
8,4
7,4
8,9
-

Promedio Mediana Desviacin

99
252

35
300
45
75
45
40
75
40
45
243
260
40

32
27
30
23
260
530
350
10
20
20
30
20
162
20
55
77
40
9

969
256

0
57
0
0
0
0
0
0
0
37
0
0

4
68
123
376
0
66
21
0
59
73
31
0
17
37
0

Nmero
de cuotas
Mximo arancelarias

Otros datos estadsticos

Apndice 3.1 - Cuadro 1 Comercio agrcola y estructura arancelaria a ocho dgitos del sistema armonizado (SA), 2000

Mercosur

TLCAN

CA

MCCA

Otros

CAPTULO

Caricom

88

Acceso a mercados

APNDICE 3.2
REFORMAS DE LAS
AGRCOLAS EN LAS

POLTICAS COMERCIALES

Apndice 3.2
Grfico 1a.

AMRICAS1

Los obstculos al comercio de productos agrcolas y los


subsidios a los productores agropecuarios distorsionan
los mercados agrcolas en los que Amrica Latina y el
Caribe tienen una clara ventaja comparativa y una
slida competitividad internacional. Los obstculos al
comercio reducen la demanda de productos de los
socios comerciales; la proteccin de la produccin
nacional crea una oferta excesiva de productos agrcolas y los subsidios a la exportacin llevan a reducir
los precios. Las actuales negociaciones sobre acceso a
los mercados y agricultura en el proceso del ALCA
ofrecern oportunidades promisorias y ganancias
potenciales para los pases de la regin.
Para evaluar los efectos potenciales de la
reforma agrcola en el comercio exterior, se utiliz un
modelo de equilibrio general computable (ECG) esttico, multirregional y multisectorial. El anlisis se centra
en tres pilares de las polticas agrcolas que distorsionan los precios mundiales y restringen los flujos de
comercio: acceso a los mercados (obstculos al comercio); proteccin de la produccin nacional y subsidios
a la exportacin. El modelo simula examinar los efectos individuales y complementarios de estas variables
de poltica en el hemisferio occidental. Adems, evala
el impacto de la liberalizacin de la produccin agrcola que se est negociando entre el Mercosur y la UE.
En el hemisferio occidental, la eliminacin de
todos los aranceles (incluidos los equivalentes arancelarios) eleva en 14% las exportaciones de Amrica
Latina. No obstante, el impacto difiere considerablemente de un sector a otro. Las exportaciones de productos lcteos y bebidas/tabaco son las que registran
un crecimiento ms rpido 25% y 22% respectivamente seguidas por el azcar y las oleaginosas 23%
y 19% respectivamente debido principalmente al alto
nivel de proteccin de estos productos que existe en
todo el hemisferio. La eliminacin de la proteccin a la
produccin nacional tiene escasos efectos en las
exportaciones de Amrica Latina, con excepcin de las

89

Impacto de la reforma agrcola


hemisfrica sobre las exportaciones de
Amrica Latina al hemisferio occidental
(En cambio porcentual sobre la base)

Arroz
Trigo
Cereales
Vegetales/frutas
Aceite de semilla
Azcar
Fibras naturales
Caf/t
Ganado bovino
Otros productos animales
Carne vacuna
Carne de pollo
Aceites vegetales
Lcteos
Bebidas/tabaco
Otros alimentos
0

10

15

Aranceles

Apndice 3.2
Grfico 1b.

20

25

30

Subsidios internos

Impacto de la reforma agrcola hemisfrica


entre el Mercosur y la UE sobre las
exportaciones del Mercosur a la UE
(En cambio porcentual sobre la base)

Arroz
Trigo
Cereales
Vegetales/frutas
Aceite de semilla
Azcar
Fibras naturales
Caf/t
Ganado bovino
Otros productos animales
Carne vacuna
Carne de pollo
Aceites vegetales
Lcteos
Bebidas/tabaco
Otros alimentos
-50

50

100

150

Aranceles

Apndice 3.2
Grfico 1c.

200

250

300

350

400

Subsidios internos

Impacto de la reforma agrcola sobre las


exportaciones del hemisferio occidental
(En porcentaje)

Chile
Brasil
Argentina
CA
Centroamrica/
Caribe
Mxico
Estados Unidos
Canad
-5

Este apndice est basado en Monteagudo y Watanuki (2002).

10

Aranceles

15

20

25

Subsidios internos

30

90

CAPTULO

oleaginosas (2,7%) y la eliminacin de los subsidios a


la exportacin por s solo no parece impulsar las
exportaciones.
Para el Mercosur, el patrn de ventajas de la
liberalizacin comercial con la UE contrasta con el del
proceso de reforma agrcola del hemisferio. La eliminacin de aranceles entre los dos bloques incrementa
en 37% las exportaciones del Mercosur. En cuanto a
las exportaciones de productos agrcolas del Mercosur, la carne vacuna registra un aumento espectacular
de casi 230%, debido en gran medida a la elevada
proteccin inicial que imperaba en la UE (equivalente
ad valorem de 55%). Tambin se acrecientan en ms
de 10% las exportaciones de otros alimentos y de
carne de pollo del Mercosur. La eliminacin en la UE
de la proteccin a la produccin interna eleva las
exportaciones del bloque en 2,7%. Las exportaciones
de carne vacuna aumentan 36% y las de oleaginosas
27%. Al abolirse los subsidios a la exportacin en la

UE para diversos productos agrcolas tampoco se


impulsan las exportaciones. No obstante, debido a los
vigorosos efectos complementarios entre las variables
de poltica, cuando se adoptan todas las reformas
agrcolas principalmente en la UE, se elevan las
exportaciones del Mercosur en 55% con respecto al
nivel de referencia.
En sntesis, Amrica Latina y el Caribe se beneficiaran enormemente de la reforma agrcola en el
hemisferio occidental. La eliminacin del alto nivel de
proteccin de los productos agrcolas en forma de
aranceles es el principal factor que contribuye a las
potenciales ventajas comerciales. En comparacin con
la reforma agrcola del hemisferio, el proceso de liberalizacin con la UE tambin genera vigorosos efectos
positivos (en el Mercosur). Por lo tanto, la simulacin
indica que el proceso de integracin simultnea probablemente creara importantes efectos de fertilizacin
cruzada para los pases de Amrica Latina y el Caribe.

Acceso a mercados

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Captulo

INSTITUCIONES

REGIONALES Y MECANISMOS

DE SOLUCIN DE CONTROVERSIAS

En las ltimas dcadas, en los crculos acadmicos y


de diseo de polticas, ha aumentado la conciencia
acerca de la importancia de las instituciones para el
desarrollo econmico. Las instituciones constituyen las
reglas de juego en una sociedad o, ms precisamente,
las restricciones trazadas por los miembros de esa
sociedad para influir en la interaccin humana. Toda
transformacin que afecte a estas reglas puede claramente tener un impacto directo en los patrones de conducta (North, 1990).
En la medida en que se dispone de nuevas
bases comparativas de datos institucionales entre pases, surge un corpus cada vez mayor de trabajo emprico que confirma el importante papel que juega la
calidad de las instituciones en una gran variedad de
dimensiones del desempeo econmico, como la profundidad de los mercados financieros, el xito en
atraer inversin extranjera directa (IED) o en mantener
la inflacin bajo control y, lo ms importante, el desempeo del crecimiento de las naciones.
Mientras que las instituciones tienen un impacto en el desarrollo econmico, importantes reformas
econmicas como la creacin de un acuerdo de integracin regional (AIR) pueden, a su vez, afectar al
desarrollo de instituciones nacionales. Lo hacen estableciendo nuevas reglas y expectativas con respecto a
cmo deberan seleccionarse e implementarse diversas
opciones de poltica; abriendo nuevas oportunidades,
y estableciendo restricciones en el diseo y la aplicacin de la poltica econmica y comercial; generando
nuevos interesados directos a la vez que se les quitan
privilegios a los anteriores; y sentando las bases de

una nueva filosofa en la poltica de desarrollo (Rodrik,


1999, 2000). En este sentido, Rodrik ha sealado que
la eficacia fundamental de las reformas de poltica
econmica y comercial debera evaluarse no solo a
travs del impacto inmediato en las variables econmicas, sino tambin de los trminos de su contribucin
al desarrollo de un ambiente institucional de alta calidad en un determinado pas.
El paso hacia la liberalizacin del comercio
en los pases de Amrica Latina en el marco de la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC), as como
la formacin de acuerdos regionales de comercio, han
puesto a prueba la adecuacin de las instituciones
predominantes tanto a nivel nacional como regional y,
en diversos casos, han conducido a su fortalecimiento
y su reforma.
Del mismo modo que las instituciones nacionales son determinantes fundamentales del desempeo
econmico de un pas, los AIR tambin requieren, para
ser eficaces, que sus instituciones funcionen adecuadamente. La eficacia de los AIR, en trminos de su impacto en el comercio y en los flujos de inversin, se
relaciona estrechamente con la capacidad de los pases participantes de hacer cumplir las obligaciones
estipuladas en dichos acuerdos. Este captulo describe
los principales factores institucionales en las experiencias de integracin en la regin. En particular, considera la evolucin de los procedimientos de solucin de
diferencias comerciales en el hemisferio occidental,
analiza hasta qu punto estos se han utilizado y
demuestra el papel poltico vital que estos mecanismos
tienen en el proceso de integracin econmica.

96

CAPTULO

ASPECTOS

INSTITUCIONALES DE LOS PROCESOS

DE INTEGRACIN REGIONAL

El respeto a un rgimen de derecho juega un papel


vital en el sostenimiento y/o crecimiento de los flujos
de comercio e inversin entre los pases que participan
en un esquema de integracin. Por ello, la existencia
de un marco regulatorio efectivo y transparente es
visto por los actores privados como un requisito previo
para el proceso de integracin. Esto significa no solamente un marco legal transparente y predecible, sino
el establecimiento de estructuras y mecanismos institucionales que regulen la interaccin de los distintos
actores.
Por eso, es necesario considerar como parte
de este proceso las estructuras de organizacin institucional que acompaan la coordinacin e implementacin de los procesos de integracin comerciales. Esto
es, cmo se establecen, entre otros, los vnculos de
comunicacin y de toma de decisiones necesarios, as
como los esquemas para la solucin de diferencias que
se presenten entre los pases.
La experiencia de la integracin regional
muestra dos modelos de estructuras institucionales en lo
que respecta a la dimensin vertical de la integracin:
uno minimalista y otro maximalista (Mattli, 2001)1.
Estos modelos explican hasta qu punto la toma de
decisiones y la autoridad pasan de los niveles nacionales a niveles regionales o globales (recuadro 4.1).

Modelo institucional intergubernamental


Por una parte, se encuentra el modelo institucional
intergubernamental o minimalista, en el cual los estados, celosos de su soberana nacional, conservan el
poder y las iniciativas de decisin y accin, por lo que
el proceso se construye fundamentalmente sobre la
base de la interaccin de los gobiernos. Bajo este
esquema, las instituciones son agentes a los que los
gobiernos les otorgan pocas potestades. Como resultado, no tienen poderes suficientes ni son efectivas
para mover el proceso de integracin a un ritmo distinto del que desean los estados, de acuerdo con sus
intereses y prioridades. Se trata de un modelo de institucionalidad minimalista, bajo el cual los estados ms
grandes ejercen de facto un veto sobre las reglas del
proceso, por lo que estas tienden a converger hacia el

mnimo comn denominador de los intereses de estos


pases. Otros problemas que a juicio de algunos plantea este esquema son el de la supervisin y cmo evitar el incumplimiento de los acuerdos (Mattli, 2001).

Modelo institucional supranacional


En el otro extremo se encuentra el modelo institucional
supranacional o maximalista, en el cual los actores
polticos son persuadidos para transferir sus actividades y expectativas hacia un centro nuevo y ms
amplio, cuyas instituciones poseen de alguna manera
jurisdiccin sobre los estados. En contraste con el
modelo de institucionalidad minimalista, bajo esta
dimensin los estados otorgan amplias potestades a
instituciones supranacionales, de manera que estas no
solamente constituyen agentes especializados, tcnicos
al servicio de los estados, sino que en principio estn
llamadas a desempear un papel estratgico en el
proceso de integracin, con un mandato claro de promoverlo (Mattli, 2001). La habilidad y autonoma de
las instituciones supranacionales para ejercer ese
papel estratgico dependen, sin embargo, de las
reglas que se establezcan y del alcance del mandato
que se les otorgue.

Experiencia regional
Los procesos de integracin econmica regional en el
hemisferio se han desarrollado en algunos casos sobre
la base de instituciones intergubernamentales y en
otros sobre la base de estructuras institucionales supranacionales, dependiendo de los objetivos de los
acuerdos.
El caso del Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte (TLCAN) constituye sin duda el
mejor ejemplo de un modelo institucional de integracin minimalista. Desde el inicio de las negociaciones,
los pases participantes tomaron dos decisiones fundamentales sobre la arquitectura del tratado: sera slo
un acuerdo de libre comercio y se limitaran al mnimo

1Segn

Mattli, existe otra dimensin de la integracin que es la horizontal. Esta se refiere a los mecanismos de comunicacin e integracin entre el sector pblico, el sector privado y la sociedad civil en
general.

Instituciones regionales y mecanismos de solucin de controversias

Recuadro 4.1

97

Organizacin institucional en los acuerdos de integracin regionales: Instancias


de decisin y ejecucin

Modelo supranacional o maximalista


El modelo supranacional o maximalista generalmente
comprende organizaciones subregionales con personera jurdica internacional y con poderes que trascienden
los de los estados miembros. Estas organizaciones suelen incluir varias instancias de decisin y ejecucin permanentes.
Un rgano de direccin poltica que rene,
por lo general, a los presidentes y/o ministros de los
pases miembros es la mxima instancia del proceso.
Ejerce la representacin poltica del grupo, formula la
poltica de la integracin y est a cargo de la toma de
decisiones que aseguren el cumplimiento de los objetivos del proceso.
El rgano de direccin poltica suele complementarse con un rgano ejecutivo encargado de garantizar el cumplimiento y la ejecucin de los acuerdos y
programas adoptados por los pases miembros, por lo
general en coordinacin directa con la instancia jurisdiccional. En muchos casos, estos rganos tienen capacidad propositiva frente a las autoridades legislativas
competentes.
Asimismo, generalmente existe un rgano
jurisdiccional encargado de garantizar el respeto a las
normas del acuerdo y a la uniformidad de su interpretacin. Es competente para atender litigios en los que
pueden ser partes los estados miembros y sus decisiones son vinculantes. En la mayora de los casos, el rgano jurisdiccional es competente tambin para conducir
litigios en que son partes las instituciones subregionales,
las empresas y los particulares.
Muchos de los acuerdos basados en un modelo maximalista tambin incluyen un rgano parlamentario, as como algunas instancias que representan a
otros sectores de la sociedad. El rgano parlamentario,

las instituciones y mecanismos de gobierno. Se ha


sealado que la eleccin deliberada de constituir un
arreglo institucional minimalista se explica por la reticencia, tanto del Poder Ejecutivo como del Congreso
de Estados Unidos, de establecer nuevas instituciones2.
Esta preferencia encontr buena recepcin en los
gobiernos de Canad y Mxico, ya que los negociadores de los tres pases compartan dos preocupaciones sobre el andamiaje institucional del tratado: su
incidencia en la soberana nacional y sus costos, y

integrado por legisladores de los estados miembros,


generalmente tiene carcter consultivo y deliberativo, y
no posee facultades legislativas. Otras instancias incluyen representantes de los sectores econmicos y sociales, y del sector privado.
Modelo intergubernamental o minimalista
El modelo minimalista est basado en una estructura
con instancias de decisin y coordinacin exclusivamente intergubernamentales y, como tal, no comprende instituciones supranacionales con personera
jurdica propia. Las instancias de decisin y ejecucin
bajo este tipo de modelos institucionales generalmente
incluyen una comisin administradora del acuerdo,
encargada de velar por el cumplimiento y la correcta
aplicacin de las obligaciones del acuerdo. Por lo
general, la forman los ministros responsables del
comercio y de la integracin. Es una instancia consultiva para resolver conflictos entre los pases, relacionados con la aplicacin y la interpretacin del acuerdo.
Tiene potestades limitadas para proponer y acordar
nuevos textos normativos.
Otros componentes de este modelo son los
comits tcnicos, grupos de trabajo y de expertos. Estas
entidades son las encargadas de monitorear, a nivel
tcnico, la aplicacin de las obligaciones especficas
estipuladas en el acuerdo, de proponer a la comisin
administradora recomendaciones puntuales en relacin
con distintos asuntos y de efectuar estudios tcnicos.
Finalmente, las instancias de solucin de controversias operan como mecanismos para resolver las
diferencias entre las partes a travs de la adjudicacin
por parte de una tercera instancia imparcial (grupo de
expertos), sobre la base de normas y principios previamente acordados y plasmados en el acuerdo.

estas prevalecieron en la concepcin de la arquitectura del TLCAN.


La especial preocupacin del socio ms grande, Estados Unidos, por las cuestiones de soberana se
ve reflejada tambin en los esquemas de solucin de
diferencias del tratado. La posicin de Washington

Weintraub (1994, pg. 28).

98

CAPTULO

determin, por ejemplo, que en el tratamiento de las


leyes contra prcticas desleales de comercio se aplique
la legislacin nacional de cada pas. Es decir, el acuerdo constituye bsicamente un instrumento para hacer
transparente la aplicacin de las regulaciones nacionales. Ese es tambin el espritu de los acuerdos paralelos, laboral y ambiental. La situacin es distinta, sin
embargo, en el caso del esquema de solucin de diferencias entre estados, el cual se analiza ms adelante.
La negociacin del TLCAN constituy para los
tres pases una de las iniciativas de poltica internacional ms importantes. Esto permiti que no se requirieran estructuras institucionales complejas para mantener
el inters de los gobiernos en el proceso. Por la importancia que representaba para los tres pases, el TLCAN
contribuy tambin a mejorar la capacidad tcnica y
de toma de decisiones de los tres pases signatarios,
introduciendo cambios institucionales importantes en
los tres gobiernos3. No obstante, a juicio de algunos
comienza a ser evidente, al cabo de ocho aos, que el
TLCAN carece de una capacidad institucional intrnseca para mantener el inters creciente de los gobiernos,
continuar su instrumentacin y mejorar y profundizar
algunas de las reas del proceso de integracin4.
El Mercosur constituye otro ejemplo de institucionalidad minimalista, aunque distinto, ya que en este
caso la decisin inicial de los pases signatarios fue la
de establecer una unin aduanera como paso inicial
hacia la constitucin de un mercado comn, y no un
simple acuerdo de libre comercio como el TLCAN.
Las deficiencias que han surgido en el proceso de implementacin de la unin aduanera (aplicacin parcial del arancel externo comn, retraso en la
formulacin y aplicacin de polticas comerciales
comunes, falta de progreso en la eliminacin de barreras no arancelarias, incumplimientos unilaterales,
entre otros) demuestran la debilidad del esquema institucional del acuerdo5. No obstante, hay que tener en
cuenta que desde 1995 las divergencias econmicas
entre los pases en vez de atenuarse se han incrementado. Por otra parte, parecera que los socios ms
grandes no estn interesados en ceder su soberana en
el manejo de su poltica comercial y econmica a instituciones supranacionales que podran limitar su flexibilidad en la toma de decisiones. La constitucin de
una secretara con meras funciones administrativas y el
reciente establecimiento de un mecanismo de solucin

de diferencias estrictamente intergubernamental son


ejemplos claros de esta situacin.
En el caso de la Comunidad Andina (CA) y
del Mercado Comn Centroamericano (MCCA), al
igual que en el caso de Mercosur, los pases se plantearon como objetivo final del proceso de integracin el
establecimiento de un mercado comn. Sin embargo,
a diferencia del Mercosur, los socios optaron por establecer esquemas institucionales con algn grado de
supranacionalidad, inspirndose de una u otra manera en el modelo europeo. El caso ms claro es quizs
el de la CA. Integrado por un conjunto de rganos e
instituciones supranacionales con personera jurdica,
el Sistema Andino de Integracin (SAI) est compuesto por un Consejo Presidencial Andino, rgano mximo del sistema, y un Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores y una Comisin, rganos de
direccin y decisin. Existe tambin un rgano ejecutivo, la Secretara General, con capacidad propositiva y
encargado de velar por el cumplimiento de los compromisos, y un rgano jurisdiccional, el Tribunal Andino de Justicia, encargado de controlar la legalidad de
las normas comunitarias y dirimir las controversias.
Una estructura institucional similar fue acordada por los pases centroamericanos, establecindose, adems de la reunin de Presidentes y de los
Consejos de Ministros, una Corte Centroamericana de
Justicia y una Secretara de Integracin Econmica6.
Pese a la existencia, al menos en teora, de un
esquema institucional supranacional, mltiples problemas relacionados con la implementacin efectiva de
un arancel externo comn, as como con la armonizacin de polticas y normas han retrasado hasta la
fecha el objetivo inicial de consolidar una unin aduanera y un mercado comn entre todos los pases signatarios de ambos procesos. Por otra parte, algunas
de las instituciones establecidas no gozan de la legiti-

Fernndez de Castro (2001).

Dymond (2001).

Bouzas (2001).

Es importante tener en cuenta que ambos procesos de integracin


surgen en las dcadas de los setenta y de los sesenta, respectivamente, en el contexto de un modelo econmico de sustitucin de
importaciones. Sin embargo, ambos, al igual que la Comunidad del
Caribe (Caricom), fueron objeto de una reforma institucional en la
dcada de los noventa.

Instituciones regionales y mecanismos de solucin de controversias

macin necesaria para actuar por encima de los intereses de los estados y de los actores privados. Es el
caso de los tribunales de justicia encargados de dirimir
los conflictos, los cuales no se perciben, en muchos
casos, como mecanismos giles y especializados para
la solucin de disputas comerciales.7, 8
Estas experiencias demuestran la importancia
y la debilidad de los mecanismos institucionales establecidos en los procesos de integracin comercial en la
regin. En la seccin siguiente se analiza el caso especfico de los sistemas de solucin de diferencias, los
cuales si bien constituyen instrumentos claves para la
promocin del proceso de liberalizacin en la medida en que protegen el proceso de apertura de los ataques de los grupos de presin proteccionistas,
pueden verse debilitados en la prctica al superponerse los intereses polticos de los estados.

SISTEMAS

DE SOLUCIN DE DIFERENCIAS:

OBJETIVOS, CARACTERSTICAS Y FUNCIONES

Desde hace varias dcadas, la literatura especializada


ha abordado la cuestin de cul debe ser la funcin de
un mecanismo de solucin de diferencias dentro del
marco de un tratado comercial. En este sentido, se ha
afirmado que el contar con mecanismos jurdicos9
efectivos de solucin de disputas cumple, entre otras,
dos funciones fundamentales.
En un primer trmino, estos mecanismos contribuyen a que los agentes econmicos puedan contar
con un ambiente lo suficientemente predecible y certero para poder desarrollar sus actividades econmicas
a nivel internacional10. La penetracin de nuevos mercados, sea a travs del comercio o de la inversin, no
solo es una actividad intrnsecamente riesgosa, sino
que adems implica el compromiso de montos significativos de recursos cuyo rendimiento se obtiene en el
mediano y largo plazo. De ah la necesidad de que las
instituciones jurdicas contribuyan a disminuir sensiblemente algunos de estos riesgos, estableciendo claramente, por un lado, las reglas del juego para los
agentes econmicos involucrados y, por otro, mecanismos que aseguren en la medida de lo posible su cumplimiento.
En un segundo trmino, los sistemas jurdicos
de solucin de diferencias comerciales cumplen tam-

99

bin una funcin poltica clave. El recurrir a una tercera instancia imparcial para adjudicar las diferencias
contribuye a evitar que un conflicto comercial se politice y se vea afectado por otras consideraciones no
comerciales que pueden eventualmente agravar la disputa. La despolitizacin de las diferencias no solo hace
ms probable el cumplimiento de la decisin final por
parte del pas infractor, sino que, adems, al incrementarse la probabilidad de cumplimiento, un mecanismo efectivo de solucin de diferencias logra en ltima
instancia canalizar las tensiones que la aplicacin de
barreras comerciales puede generar entre pases.
La experiencia en los procesos de integracin
subregional que durante la ltima dcada ha tenido
lugar en el hemisferio, y en particular en la mayora de
los pases de Amrica Latina, donde dichas negociaciones han complementado profundos procesos de
reforma econmica, ilustra otra importante funcin de
los mecanismos de solucin de diferencias comerciales:
consolidar el proceso de apertura econmica. Dentro
de este contexto, los mecanismos de solucin de diferencias proveen a los sectores gubernamentales que
promueven el proceso de reforma de una proteccin
institucional para enfrentar las presiones de intereses
corporativos que tratan de impedir o retrasar el proceso de liberalizacin econmica.
Los mecanismos de solucin de diferencias
representan el ltimo recurso a travs del cual se

Solamente tres de los cinco pases centroamericanos ratificaron el


estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia. No obstante, incluso aquellos pases que suscribieron dicho estatuto, y que por lo tanto
reconocieron la jurisdiccin de la corte, se han abstenido de recurrir
a ella para solucionar sus diferencias comerciales. Entre los pases
que son parte de la corte han surgido al menos 16 disputas comerciales, y solamente en una de ellas se recurri a la corte para su
adjudicacin.

8 Esta percepcin ha incluso llegado a la opinin pblica. Ver Cerdas, Rodolfo, Por Amor a Morazn?, La Nacin, San Jos, Costa
Rica, 24 de marzo de 2002, pg.19-A.
9 La utilizacin del calificativo jurdico para estos mecanismos de
solucin de disputas comerciales no es casual. El trmino pretende
hacer referencia a un mecanismo por el cual la diferencia entre dos
o ms partes en un tratado comercial es adjudicada por una tercera instancia imparcial sobre la base de normas y principios sustantivos previamente acordados por esas partes y que se han plasmado
en el tratado. Este tipo de mecanismo jurdico se diferencia de otros
tipos de procedimientos de solucin de disputas basados no en la
adjudicacin sino en la negociacin de las partes involucradas.
10 Ver Jackson (1997). Vanse, adems, Petersmann (1997) y
Cameron y Campbell (1998).

100

CAPTULO

garantiza el cumplimiento de las obligaciones sustantivas de los acuerdos comerciales. Sin procedimientos
de solucin de controversias efectivos, el cumplimiento
de las obligaciones dependera de la buena voluntad
de los gobiernos nacionales11.
Por otra parte, la buena voluntad y capacidad
de los gobiernos nacionales para cumplir con las normas y disciplinas incluidas en los acuerdos comerciales dependen del margen de maniobra que dichos
gobiernos tienen en un momento dado frente a los grupos de presin que defienden el statu quo y que ven
afectados sus intereses creados. Dicho margen de
maniobra normalmente es limitado, sobre todo cuando el enfrentar a los grupos de presin conlleva un alto
costo poltico para el gobierno de turno.
Un sistema de solucin de diferencias comerciales efectivo contribuye en gran medida a evitar tales
situaciones. La posibilidad de enfrentar una reaccin
adversa a nivel internacional como consecuencia del
incumplimiento de una obligacin de un tratado
comercial representa un escudo para aquellos gobiernos que son particularmente vulnerables a presiones
proteccionistas internas. Lo anterior se aplica especialmente en el caso de aquellos pases con escasa capacidad institucional, con regmenes de derecho muy
dbiles y en donde a consecuencia de ello, los grupos
de presin ms poderosos pueden fcilmente influir la
toma de decisiones del gobierno. No obstante, incluso
en pases con instituciones ms desarrolladas, la necesidad de acatar una resolucin producto de un mecanismo de solucin de diferencias representa un medio
por el cual los gobiernos no tienen que asumir exclusivamente el costo poltico de cumplir con alguna obligacin resistida por poderosos grupos de presin. Este
costo poltico se le traslada al tratado en s o a la institucin internacional encargada de aplicar dicho tratado.
Cules son las caractersticas que los mecanismos de solucin de diferencias comerciales deben tener
para poder cumplir cabalmente con sus funciones? Por
lo menos en el contexto hemisfrico americano, donde
numricamente predominan los pases en desarrollo,
estos mecanismos deberan cumplir con tres requisitos
fundamentales: ser rpidos, efectivos y baratos.
Deben ser rpidos en el sentido de poder
determinar con celeridad si una medida en particular
es compatible o no con las obligaciones del tratado

comercial. Si existe una medida que ha sido objeto de


impugnacin es porque en la prctica genera un perjuicio econmico considerable para un determinado
sector econmico. De ah la necesidad de que se
obtenga una resolucin sobre la legalidad de dicha
medida a la mayor brevedad para evitar largas interrupciones y distorsiones al desarrollo libre y normal
de los flujos comerciales. La celeridad en la adjudicacin se convierte en un objetivo particularmente apremiante cuando la controversia involucra a empresas
relativamente pequeas y altamente vulnerables a los
mercados de exportacin como es normalmente el
caso cuando una de las partes en la disputa es una
economa pequea12.
Pese a la vital importancia de que un procedimiento de solucin de diferencias pueda cumplir su
funcin con la celeridad debida, la verdad es que, en
la prctica, con frecuencia el logro de este objetivo se
dificulta por varias razones. En primer trmino, el pas
afectado por la medida impugnada debe necesariamente dedicar cierto tiempo a realizar consultas amigables con el gobierno que la impuso a fin de explorar
la posibilidad de lograr una solucin al caso. En
segundo lugar, dependiendo de la obligacin en cuestin, as como de la medida impugnada, puede darse
el caso de que para dirimir el conflicto sea necesario
constatar numerosos hechos o cuestiones complejas de
ndole tcnica o cientfica que por su naturaleza necesitan de la participacin de expertos en el proceso.
Estas constataciones tienden a tomar su tiempo13.

11

La experiencia en la aplicacin de numerosos acuerdos comerciales de alcance parcial negociados entre pases latinoamericanos
en las dcadas de los sesenta y de los setenta as lo demuestra.

12 Para una empresa cuyo ingreso total depende de sus ventas en el


exterior, el verse impedida de colocar sus productos en su mercado
de exportacin habitual por una barrera impuesta a contrapelo de
las obligaciones de un tratado comercial equivale a sufrir una rpida asfixia financiera. Esta vulnerabilidad se incrementa en el caso
de las pequeas economas del hemisferio, cuyas empresas exportadoras tienden a tener mercados de exportacin extremadamente
concentrados en uno o muy pocos pases. Esta realidad llama la
atencin sobre la necesidad de que los mecanismos de solucin de
diferencias contemplen remedios y medidas precautorias para evitar daos irreparables. No obstante, en este sentido la doctrina jurdica internacional y la prctica negociadora a nivel regional y
multilateral tienen an mucho camino que recorrer.
13 A lo anterior, y observando la experiencia en la OMC, habra
que aadir las dilaciones en los procedimientos, resultantes de tener
que lidiar con ms de un idioma. En efecto, uno de los retos que el
sistema de solucin de diferencias en la OMC ha tenido que enfrentar ha sido el de tener que traducir los largos informes de los grupos especiales en los tres idiomas oficiales de esta organizacin.

Instituciones regionales y mecanismos de solucin de controversias

Otra caracterstica clave de los procedimientos de solucin de diferencias, aunque parezca obvia,
es que sean efectivos. Estos mecanismos deben en ltima instancia lograr inducir a la parte que ha transgredido una obligacin a cumplir con la resolucin del
caso. Ms an, la efectividad de los sistemas debera
ser tal que el castigo o la amenaza de castigo por s
solos sean lo suficientemente crebles para disuadir a
las partes del incumplimiento de las obligaciones. La
efectividad de estos mecanismos resulta vital no solo
para cumplir con su funcin intrnseca de qu sirve
lograr una adjudicacin si no es acatada?, sino tambin porque la efectividad es el requisito fundamental
para lograr la credibilidad del sistema y del proceso
de integracin econmica como un todo. Pese a la
importancia de la efectividad de estos mecanismos, no
son pocos en el hemisferio los casos en que las resoluciones emanadas de estos mecanismos son ignoradas
por la parte involucrada, erosionando seriamente la
credibilidad de los procesos de integracin.
Otra de las caractersticas fundamentales que
deben tener los mecanismos de solucin de diferencias, sobre todo en el contexto de la realidad de pases en desarrollo, es la de tener un bajo costo. El costo
de recurrir a la adjudicacin de una disputa debe ser
considerablemente menor que el costo de tolerar la
medida que se objeta. Ms an, si otra de las funciones de un sistema jurdico de solucin de diferencias es
tratar de nivelar las inmensas asimetras derivadas de
las diferencias econmicas o polticas existentes entre
los pases, entonces se concluye, al menos en teora,
que son los pases ms dbiles los que ms necesitaran de estos mecanismos de adjudicacin para defender sus intereses.
En efecto, los pases con un mayor peso econmico estn en una mejor posicin de defender sus
intereses con mtodos alternativos a la adjudicacin
jurdica. Pese a esto, los hechos muestran una realidad
paradjica. Tanto a nivel de los diversos esquemas de
integracin regional en el hemisferio como a nivel multilateral en la OMC, son los pases relativamente ms
desarrollados los que ms frecuentemente utilizan los
mecanismos de solucin de diferencias. Esto no solo
sugiere la necesidad de evaluar la incidencia de los
costos de dichos procedimientos sobre su utilizacin
por parte de los pases relativamente menos desarrollados, sino tambin la necesidad de fortalecer las ins-

101

tituciones mediante el establecimiento de equipos tcnicos en las agencias competentes para que los pases
puedan hacer uso efectivo de los mecanismos de solucin de diferencias disponibles para defender sus intereses comerciales.

EVOLUCIN

Y UTILIZACIN DE LOS

MECANISMOS DE SOLUCIN DE DIFERENCIAS

La experiencia regional en el tema de solucin de diferencias comerciales, tanto a nivel regional como multilateral, puede analizarse desde dos perspectivas. Por
un lado, es importante observar las caractersticas propias de los mecanismos de solucin de diferencias en
los diversos esquemas de integracin a fin de identificar algunos patrones predominantes en la evolucin
jurdica de este tipo de normas. La segunda perspectiva de anlisis no se centra en la evolucin de los procedimientos de solucin de diferencias, sino en su
utilizacin en los diversos esquemas de integracin
subregional, as como en la OMC.

Evolucin: un proceso de legalizacin


y migracin de normas
Pese a que la experiencia de los procesos de integracin regional en Amrica Latina se remonta a la dcada de los sesenta, el tema de la negociacin y
utilizacin de los procedimientos de solucin de diferencias concebidos como instrumentos de adjudicacin
no empieza a tomar vigencia hasta casi 30 aos despus, con el resurgimiento del nuevo regionalismo de
los aos noventa.
Hasta inicios de los aos noventa, los problemas de interpretacin o cumplimiento de las obligaciones establecidas en los acuerdos de integracin
econmica en Amrica Latina tendan a ser visualizados como dificultades que podan o deban ser
resueltas por las mismas partes afectadas. Por consiguiente, los procedimientos de solucin de diferencias
comerciales en estos tratados fueron originalmente
concebidos eminentemente como procesos de consulta
poltica entre las partes interesadas y no como procesos de adjudicacin.
Esta tendencia se ve claramente ilustrada en el
caso de los numerosos acuerdos bilaterales de alcance

102

CAPTULO

parcial negociados entre las dcadas de los sesenta y


de los ochenta bajo el marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI)14. Por otro lado, en
las uniones aduaneras establecidas durante las dcadas de los sesenta y de los setenta, pese a su existencia formal, los tribunales supranacionales o bien
resultaron no ser efectivos o no empezaron a cobrar
vigencia hasta la dcada de los noventa15.
La negociacin de mecanismos de solucin de
diferencias jurdicamente orientados a partir de la
dcada de los noventa es el reflejo de los acontecimientos que sucedieron a nivel multilateral en este
perodo. La legalizacin del sistema de solucin de
diferencias fue uno de los principales resultados de la
Ronda Uruguay, que culmin con el establecimiento
del nuevo andamiaje institucional del sistema multilateral de comercio. Con la entrada en vigencia del
Entendimiento sobre Solucin de Diferencias (ESD) en
1995, los procedimientos de solucin de diferencias
del sistema multilateral de comercio consolidaron su
orientacin jurdica a travs de dos caractersticas fundamentales: la posibilidad de que una resolucin de
un grupo especial fuera vinculante aun sin el consentimiento de la parte perdedora, y el establecimiento del
rgano de Apelacin, encargado de examinar exclusivamente posibles errores de derecho en las resoluciones de los grupos especiales.
El hecho de que el resurgimiento del proceso
de integracin econmica regional en el hemisferio se
haya iniciado a principios de la dcada de los noventa, cuando la Ronda Uruguay todava no haba finalizado, explica en gran parte la influencia de esta
ltima sobre la arquitectura de los esquemas de integracin que empiezan a negociarse en el hemisferio
en este perodo.
Este proceso de migracin normativa fue en
parte resultado del inters de Estados Unidos por reflejar en el plano regional la misma agenda comercial
que se propona en el plano multilateral. En consecuencia, no es casualidad que la negociacin del
TLCAN comprendiera prcticamente las mismas materias que la Ronda Uruguay, incluyendo los entonces
denominados temas nuevos, que hasta ese momento
haban estado excluidos de los acuerdos comerciales
regionales. Una vez negociado el TLCAN, se convirti
en un modelo de tratado de libre comercio que fue
reproducido a travs de Amrica Latina, en un primer

momento por Mxico y luego por otros pases como


Chile y los pases centroamericanos.
Es importante sealar que la influencia de la
OMC en la determinacin de las caractersticas de los
procedimientos de solucin de diferencias incluidos en
los acuerdos de integracin econmica subregional en
el hemisferio ha sido un proceso continuo. La experiencia adquirida en la aplicacin del ESD de la OMC
se ha visto reflejada en los instrumentos sobre solucin
de diferencias negociados recientemente entre pases
del hemisferio. Incluso se han negociado acuerdos preferenciales en la regin que han previsto soluciones a
problemas surgidos en la aplicacin del ESD16.

Utilizacin: algunas tendencias relevantes


La actividad de los mecanismos de solucin de diferencias comerciales durante la ltima dcada est concentrada en un nmero muy limitado de AIR. Pese a
que en el continente existen cerca de treinta acuerdos
comerciales recprocos (adems de los acuerdos de
alcance parcial firmados en el marco de la ALADI),
solamente en tres de ellos se presenta un rcord de
actividad relativamente regular en la utilizacin de
estos procedimientos: el TLCAN, la Comunidad Andina y el Mercosur17.

14 La Resolucin 114 de la ALADI establece la consulta de las partes o la intervencin del Comit de Representantes como los medios
para solucionar las diferencias en materia de cumplimiento de las
obligaciones del Tratado de Montevideo de 1980.
15

Vase la nota 7 en relacin con la experiencia de la Corte Centroamericana de Justicia. En el caso de la CA, fue recin en 1979
cuando se estableci el tribunal como rgano judicial del sistema
andino de integracin subregional, y en 1996 las partes de la CA
suscribieron el Protocolo de Cochabamba, el cual rige desde 1999
y regula actualmente el funcionamiento y las competencias de dicho
tribunal.

16

As, por ejemplo, instrumentos sobre solucin de diferencias


negociados recientemente, como el Protocolo de Olivos del Mercosur, el Tratado de Solucin de Controversias Comerciales del MCCA
y el captulo sobre solucin de diferencias del tratado de libre
comercio entre Canad y Costa Rica explcitamente establecen la
imposibilidad de que una de las partes en la disputa pueda determinar unilateralmente si la otra parte ha efectivamente acatado las
recomendaciones del grupo especial, eliminando as cualquier duda
parecida a la surgida en relacin con la aplicacin del artculo 21.5
del ESD que fue objeto de controversia en el contexto de la OMC.

17

Hay tres AIR en los cuales se registra una sola disputa comercial
durante su perodo de vigencia. Se trata del MCCA, el acuerdo de
alcance parcial suscrito entre Chile y Bolivia en el marco de la
ALADI, y el acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y Chile.

Instituciones regionales y mecanismos de solucin de controversias

Hay tres explicaciones posibles para este


fenmeno. En primer lugar, el hecho de que no se utilicen mecanismos de adjudicacin puede obedecer a
que no estn a disposicin de las partes en conflicto,
sea porque no existen o porque no son eficientes ni
funcionales, lo que no permite a las partes adjudicar
las diferencias, que deben resolverse a travs de vas
alternas como la negociacin, la mediacin o la cruda
utilizacin del poder econmico o poltico.
En segundo lugar se encuentra muchas veces
la pasividad de la parte afectada. Puede darse el caso
de que pese a que los mecanismos existen, una parte
se ve imposibilitada de utilizarlos por otros motivos,
como la intimidacin o la falta de recursos.
Por ltimo, una tercera explicacin probable
puede encontrarse en la ausencia de un conflicto lo
suficientemente importante como para justificar la utilizacin de un mecanismo de adjudicacin.
La limitada actividad de adjudicacin comercial en el hemisferio se explica por las tres variables
sealadas. En efecto, muchos de los acuerdos comerciales no contemplan mecanismos de adjudicacin
para dirimir los conflictos comerciales. Otros acuerdos, como ya se seal, a pesar de que en teora contemplan mecanismos de adjudicacin, en la prctica
no han cumplido su funcin y han fracasado en satisfacer las necesidades de las partes. Como se mencion anteriormente, este es el caso, por ejemplo, de la
Corte Centroamericana de Justicia, aunque esta situacin debera cambiar en el corto plazo a raz de la
reciente suscripcin del Tratado de Solucin de Controversias Comerciales por parte de los cinco pases
centroamericanos.
Por otro lado, la pasividad de los pases signatarios de estos acuerdos para recurrir a la adjudicacin internacional, pese a la existencia de
mecanismos que podran cumplir esta funcin, puede
deberse, al menos en el contexto hemisfrico, a dos
razones fundamentales.
Un primer factor potencialmente inhibitorio de
la utilizacin de estos mecanismos es de ndole poltica y se refiere al temor que un gobierno puede tener
de acudir a la adjudicacin internacional para solucionar un conflicto. El temor de activar un proceso de
solucin de controversias puede derivarse del riesgo
latente de que el pas demandado responda politizando el conflicto comercial, poniendo as en riesgo otros

103

componentes de la amplia agenda de temas que normalmente conforman las relaciones internacionales
entre los pases. El recurrir o no a una instancia de
adjudicacin internacional es en ltima instancia una
decisin poltica y, como tal, es entonces el resultado
de un equilibrio de fuerzas en el interior del gobierno
que toma esa decisin. Por ello, no siempre es fcil
lograr el consenso en el interior del gobierno para
demandar a un socio comercial ante un foro regional
o multilateral.
La pasividad en la utilizacin de los mecanismos de solucin de diferencias puede tambin deberse a deficiencias institucionales, como la falta de los
recursos tcnicos y financieros necesarios para preparar y defender adecuadamente los intereses comerciales del pas. En Amrica Latina y el Caribe no todos los
gobiernos tienen equipos tcnicos profesionales capaces de preparar y defender una demanda ante un tribunal comercial internacional18 y aquellos que no la
tienen dependen entonces de la capacidad financiera
para contratar abogados especializados externos
para estos propsitos.
Los pases que tienden a utilizar ms los
mecanismos de solucin de diferencias en el plano
regional son tambin los que con mayor frecuencia
recurren a estos procedimientos en el plano multilateral. Este dato sugiere que estos pases tienen la capacidad institucional para defender ms activamente sus
intereses comerciales. Tal percepcin se confirma al
observar que estos pases representan las economas
ms fuertes del hemisferio. As, Estados Unidos, Canad, Brasil y Mxico son los pases del hemisferio que
ms frecuentemente han invocado los procedimientos
de solucin de diferencias de la OMC, y tambin los
que forman parte de los acuerdos de integracin
subregional que han registrado actividad de adjudicacin comercial.
Una tercera variable es la escasez de flujos
comerciales existentes entre muchos de los pases que
han suscrito tratados de libre comercio durante la

18 Por este motivo, muchos gobiernos se han visto forzados a contratar abogados especializados en el extranjero (en especial en
Estados Unidos). La participacin de abogados privados en los procesos de solucin de diferencias lleg incluso a ser objeto de debate en la OMC, precisamente a raz del conflicto bananero en el cual
se vieron envueltos varios pases del Caribe que, para defender sus
posiciones, se vieron obligados a contratar a profesionales externos.
Sobre este tema vase OMC (2002).

104

CAPTULO

Cuadro 4.1

Participacin en el comercio y nmero de controversias


Promedio
Crecimiento
anual de la
promedio anual
participacin
de la participacin
del comercio
del comercio
intrarregional (%) intrarregional (%)
(1989-2000)
(1989-2000)

TLCAN
Mercosur
CA (Tribunal)
MCCA
Caricom
G-3
Mercosur-Bolivia
Mercosur-Chile
Mxico-Bolivia
Mxico-Costa Rica
Mxico-Chile
Mxico-Nicaragua
Chile-Bolivia
Canad-Chile

42,11
17,93
9,10
13,78
8,63
2,30
1,10
4,59
0,04
0,26
0,65
0,07
1,13
0,22

2,07
5,65
6,75
-0,96
4,01
0,49
-2,58
2,45
-2,85
-2,73
3,75
0,70
2,90
3,79

Crecimiento
promedio anual
de la participacin
del comercio
intrarregional (%)
(1995-2000)

Nmero
total de
controversias
(1989-2000)

Nmero
total de
controversias
(1995-2000)

1,87
1,34
-3,55
-6,38
2,63
-9,36
2,59
1,94
-4,90
3,76
-4,90
5,66
0,74
1,92

105
18
54
1
n.d.
0
0
1
0
0
0
0
1
0

17
9
54
1
n.d.
0
0
1
0
0
0
0
1
0

n.d.: no disponible.
Fuente: estimaciones del BID.

dcada de los noventa. Como se aprecia en el cuadro


4.1, ms que regular densos flujos comerciales, la
gran mayora de los tratados de libre comercio se han
negociado con el objeto de generar nuevos flujos de
comercio e inversin que, por lo menos al momento de
la negociacin del tratado, eran prcticamente insignificantes.
Al tener un escaso peso relativo dentro del
total de las importaciones del mercado de destino, los
sectores potencialmente competidores de las nuevas
exportaciones generadas por los tratados de libre
comercio no perciben a estas ltimas como una amenaza. Como resultado, no hay presiones sobre el
gobierno del pas importador para que se impongan
barreras al comercio. En consecuencia, los flujos
comerciales, aunque aumenten significativamente en
trminos absolutos, al ser limitados en comparacin
con los flujos provenientes de terceros pases, fluyen
sin mayor problema. Ahora bien, si por alguna razn
surge alguna barrera al comercio, esta puede ser fcilmente eliminada o resuelta entre las partes a travs de
consultas informales, dado el significativo margen de
maniobra del que gozan las instancias administrativas
para desmantelar dichas barreras.
La importancia de la existencia de flujos
comerciales como un factor detonante en el uso de los

mecanismos de solucin de controversias se confirma


por el hecho de que prcticamente todas las disputas
surgidas en el contexto de la aplicacin de acuerdos
de integracin econmica en el hemisferio se han
dado entre pases cercanos geogrficamente generalmente vecinos, cuyos flujos comerciales tienen
una cierta importancia relativa, a saber: el TLCAN, la
CA y el Mercosur.
El cuadro 4.2 permite identificar a la CA
como el esquema de integracin subregional del
hemisferio en el cual se utilizan con mayor frecuencia
los mecanismos de solucin de controversias. Durante
el perodo 1995-2001 el nmero total de controversias
sometidas al Tribunal Andino de Justicia alcanz las
61 denuncias, ms del triple del nmero total de llamados a consultas en el contexto del TLCAN y del Mercosur. Un factor que parece ser determinante para
explicar el activo uso del sistema de solucin de diferencias andino es el papel preponderante de la Secretara de la CA como rgano instructor del proceso. En
efecto, los pases, e incluso los representantes de los
sectores productivos, deben acudir en una primera instancia a la Secretara de la Comunidad, la cual, una
vez hecha una denuncia, asume la carga procesal de
llevar adelante la investigacin y en caso de considerar que existe una inconsistencia con la normativa jur-

Instituciones regionales y mecanismos de solucin de controversias

Cuadro 4.2

Diferencias comerciales entre los pases del hemisferio, 1995-2001

Consultas a la OMC
Controversias
a nivel subregional1:
TLCAN
CA
Mercosur
MCCA
1

105

95

96

97

98

99

2000

2001

14

13

8
7
1
0
0

7
3
3
1
0

4
1
3
0
0

17
5
10
1
1

19
0
14
5
0

26
1
23
2
0

15
0
7
8
0

Controversias formalmente sometidas a mecanismos de solucin de diferencias.

dica andina, procede a plantear la demanda contra el


pas en cuestin ante el Tribunal Andino de Justicia.
El papel activo de la burocracia supranacional mediatiza significativamente la dinmica poltica
que normalmente caracteriza a la utilizacin de los
mecanismos de solucin de controversias comerciales.
En estos casos, los gobiernos de las partes no gozan
del monopolio en la activacin del mecanismo de solucin de diferencias. Este hecho aumenta muchas veces
el riesgo de que surjan demandas no patrocinadas por
ninguno de los gobiernos, lo que a su vez puede traducirse en problemas de cumplimiento y efectividad
del sistema.
Desde una perspectiva temporal, el cuadro
4.2 permite observar una tendencia que merece resaltarse en razn de sus importantes implicaciones. Mientras que tanto en la CA como en el Mercosur el nmero
de controversias se eleva considerablemente a partir
de 1998, en el caso del TLCAN, el mayor nmero de
llamados a consultas se concentra entre 1995 y 1998,
disminuyendo considerablemente a partir de 1999. En
efecto, en 1998 en la CA el nmero de controversias
sometidas a consideracin del Tribunal Andino de Justicia se triplic en relacin con el ao anterior, tendencia que continu en 1999 y que se agudiz en 2000
para luego descender abruptamente en 2001. En el
caso del Mercosur, el nmero de controversias sometidas al mecanismo de solucin de disputas se increment a partir de 1998, alcanzando los niveles ms
altos en 1999 y en 2001.
En los casos del Mercosur y la CA, el incremento en la utilizacin de los mecanismos de solucin
de controversias parecera estar asociado con las pre-

siones derivadas de las crisis financieras y polticas


que afectaron a casi todos los pases miembros durante estos aos19.
Esta misma tendencia parecera observarse
tambin en el caso del TLCAN. El mayor nmero de
llamados a consulta se registra a partir de 1995, ao
en que se desencadena la crisis financiera mexicana y
la devaluacin del peso, y se extiende hasta 1998. De
los 16 casos de solucin de controversias que se presentaron en ese perodo, ms de la mitad fueron iniciados por Mxico, todos ellos en contra de Estados
Unidos, lo que sugiere una reaccin de aquel pas a
las medidas restrictivas del comercio aplicadas por su
principal socio comercial.
El incremento del uso de los sistemas de solucin de diferencias comerciales en tiempos de crisis
por lo menos en algunos bloques comerciales sugiere dos proposiciones de vital importancia para comprender el contexto y la funcin que estos mecanismos
tienen. Una primera conclusin que parece desprenderse es que en tiempos de crisis hay una mayor susceptibilidad de los gobiernos a aplicar medidas de
corte proteccionista (vase el Captulo 7). Una segunda conclusin, quiz menos obvia y ms importante
que la primera, es que la tendencia hacia un mayor
uso de los sistemas de solucin de diferencias en tiempos de crisis parece evidenciar la importante funcin
de estos mecanismos como escudos protectores del

19 Durante estos aos, en el Mercosur Brasil se vio forzado a devaluar el real y la mayora de los socios de la CA sufrieron graves desequilibrios econmicos.

106

CAPTULO

proceso gradual de liberalizacin econmica y como


un contrapeso frente a las presiones proteccionistas
que tienden a incrementar su poder de negociacin
frente a gobiernos con un capital poltico desgastado
por la crisis20.

Lecciones de la OMC
La credibilidad de los pases de la regin en el ESD de
la OMC se ve reflejada en el creciente uso que han
hecho estos pases de este mecanismo, incluso en proporciones mayores a la participacin relativa que tiene
su comercio recproco en el comercio mundial. Cerca
del 25% del total de los casos de solucin de diferencias iniciados al amparo del ESD de la OMC ha sido
entre pases del hemisferio21.
Muchos de estos casos involucraron a pases
de la regin que no forman parte de un esquema de
integracin o de un tratado de libre comercio y que
por lo tanto no disponen de mecanismos alternativos
de solucin de disputas al amparo de dichos acuerdos
preferenciales, por lo que el recurso a la OMC constituye la nica opcin. Sin embargo, es interesante notar
el nmero importante de conflictos que se han suscitado, en el marco del ESD de la OMC, entre pases de
la regin que son parte a su vez de un esquema o
acuerdo preferencial de integracin o de comercio. Es
el caso, por ejemplo, de Canad, Estados Unidos y
Mxico, as como de algunos conflictos surgidos entre
los pases del Mercosur y entre estos y otros pases con
los cuales tienen algn acuerdo de asociacin preferencial, como Chile 22.
El amplio nmero de casos surgidos entre pases de la regin que no son parte de acuerdos o esquemas preferenciales de comercio e integracin
evidencia la importancia que tendra un eventual
esquema de solucin de disputas en el marco del rea
de Libre Comercio de las Amricas (ALCA).
Por otra parte, el creciente recurso al ESD de
la OMC por parte de pases que cuentan con mecanismos alternos de solucin de disputas en el marco de
acuerdos preferenciales puede encontrar explicacin
en las siguientes hiptesis. Es claro que aun cuando
exista un acuerdo preferencial, la medida cuestionada
puede implicar una infraccin a obligaciones de los
acuerdos multilaterales y no a obligaciones estipuladas
en el marco de los acuerdos preferenciales. En ese

caso, recurrir al mecanismo multilateral es la nica


opcin.
Sin embargo, parecera que otras variables
explican tambin el uso frecuente del mecanismo multilateral para dirimir conflictos entre socios de un acuerdo bilateral o subregional. En algunos casos puede
existir la percepcin de que el mecanismo multilateral
puede resultar ms efectivo debido a la sensibilidad del
tema o conflicto en cuestin, y la subsecuente politizacin de la controversia en el marco de las relaciones
bilaterales o regionales preferenciales, lo que a su vez
dificulta una solucin al conflicto. Asimismo, el recurso
al sistema multilateral permite el desarrollo de alianzas
con otros pases con intereses similares, coadyuvando
as a crear una presin mayor para la eliminacin o
modificacin de la medida cuestionada. Por ejemplo,
es interesante resaltar que en muchos de los conflictos
surgidos en la OMC entre pases de la regin, otros
pases del hemisferio, distintos de las partes demandada y demandante, han figurado como terceras partes
interesadas. Finalmente, el recurso al mecanismo multilateral tiene el incentivo de promover la creacin de
jurisprudencia, lo cual resulta de gran importancia
sobre todo tratndose de temas de gran sensibilidad
que adems pueden tener implicaciones y alcances
ms globales.
El rcord satisfactorio de cumplimiento en la
OMC demuestra la efectividad del mecanismo multilateral y le otorga gran credibilidad, lo cual resulta de
gran importancia para los pases de la regin, sobre
todo cuando estamos en presencia de economas de
distinto tamao, con poderes polticos y econmicos
muy asimtricos.
Las tendencias observadas en el uso del ESD
por parte de los pases del hemisferio revelan la impor-

20 Ver Echandi y Robert (de prxima publicacin) para un anlisis


ms especfico de las tendencias particulares en la utilizacin de los
mecanismos de solucin de diferencias comerciales en algunos
acuerdos de integracin especficos y en la OMC.
21 La mayora de los casos (ms del 50%) iniciados al amparo del
ESD entre los pases del hemisferio estn relacionados con la aplicacin de prcticas desleales de comercio y medidas de salvaguardia. Asimismo, en varios casos las disputas estuvieron relacionadas
con el tema de la proteccin de patentes, as como con el cumplimiento de las obligaciones al amparo del Acuerdo de Agricultura o
de acuerdos que afectan a productos agrcolas, y del Acuerdo sobre
Textiles y el Vestido.
22

Ver Echandi y Robert (de prxima publicacin).

Instituciones regionales y mecanismos de solucin de controversias

tancia de la interrelacin existente entre el sistema multilateral de comercio y los acuerdos regionales y bilaterales. Lo anterior resulta de particular relevancia en
el contexto de las negociaciones en curso, tanto de la
OMC como del ALCA.
Esta dinmica crear sinergias vitales entre
ambos procesos de negociacin, con importantes
implicaciones en materia de solucin de controversias.
Es probable que estas sinergias promuevan una mayor
migracin normativa entre ambos acuerdos como en
los casos del TLCAN y de los acuerdos de la OMC
negociados durante la Ronda Uruguay23.
Todo lo anterior plantea desafos importantes
a los pases de la regin, los cuales, con el objeto de
lograr un rea de libre comercio hemisfrica y de fortalecer paralelamente el sistema multilateral, debern
buscar la mejor manera de garantizar la existencia de
mecanismos regionales de solucin de disputas que
sean efectivos, rpidos y baratos y que no por eso
vayan en detrimento del sistema multilateral ni promuevan el desarrollo de jurisprudencia contradictoria
frente a obligaciones de naturaleza similar negociadas
en foros distintos.

CONCLUSIONES
La evolucin y la utilizacin de los mecanismos de solucin de diferencias comerciales por parte de los pases
del hemisferio occidental en la ltima dcada demuestran la funcin vital que las instituciones desempean
en el desarrollo y el crecimiento de una economa de
mercado. El xito de estos procesos de integracin
depende de la existencia de mecanismos institucionales
efectivos que puedan inducir a los gobiernos nacionales a mantener su compromiso con la liberalizacin
econmica, incluso cuando algunos sectores internos
poderosos se oponen. De ah la importancia de los
mecanismos de solucin de diferencias jurdicamente
orientados, pues no solo permiten a los agentes econmicos disfrutar de un mayor nivel de certeza para planificar los negocios en el largo plazo, sino que tambin
representan un escudo institucional para aquellos gobiernos nacionales que no pueden resistir a los grupos
de presin internos que atacan el proceso de integracin cuando se afectan los intereses creados.
La experiencia de la ltima dcada presenta

107

una serie de tendencias que son tambin alentadoras


y sugieren que los pases de la regin estn avanzando hacia un mayor nivel de madurez institucional, con
una mayor aceptacin, confianza y respeto por un
emergente rgimen de derecho en el campo de la integracin econmica. Despus de tres dcadas de concebir la negociacin como nico camino para solucionar
las diferencias en los esquemas de integracin, a partir
de la dcada de los noventa los pases del hemisferio
dan un viraje hacia la legalizacin de los mecanismos
de solucin de diferencias comerciales. El hecho de
que durante 2002 en dos de los acuerdos de integracin econmica subregionales del hemisferio se hayan
adoptado nuevos instrumentos en esta direccin no
parece ser casualidad. En ambos casos los instrumentos se fundamentan en los principios, conceptos y
reglas del ESD de la OMC e incorporan incluso soluciones a problemas que han surgido en la aplicacin
de la normativa multilateral.
Ahora bien, la utilizacin efectiva que han
hecho los pases de la regin de estos mecanismos dificulta la posibilidad de concluir con certeza que estos
pases efectivamente respetan y acatan las obligaciones establecidas en los acuerdos preferenciales, aun
en casos en los que el hacerlo conlleva un importante
costo poltico para el gobierno de turno. Solo en tres
de los esquemas de integracin regional se ha registrado una actividad ms o menos regular en el uso de
estos mecanismos. As, en la mayora de los casos de
tratados comerciales suscritos entre pases del hemisferio durante la ltima dcada, el respeto y acatamiento
generalizado de las resoluciones de adjudicacin
comercial estn todava por verse.
La concentracin de la actividad litigiosa
comercial en solo tres de los casi 30 acuerdos de
comercio recproco existentes en el hemisferio evidencia que la efectividad de la mayora de los procedimientos de solucin de diferencias incluidos en los
acuerdos comerciales negociados en la ltima dcada
todava no ha sido puesta a prueba. Sin embargo,
debe reconocerse que al menos la experiencia vivida

23

En varios de los acuerdos de libre comercio vigentes en el hemisferio se observa ya una tendencia a remitirse a la normativa de la
OMC para regular el comercio bilateral en ciertos aspectos (como
en los temas de barreras tcnicas al comercio y de medidas sanitarias y fitosanitarias), incorporndose las disposiciones normativas
de la OMC en los textos de los tratados de libre comercio.

108

CAPTULO

en esos tres acuerdos muestra tendencias que permiten


tener una visin optimista en relacin con el respeto
hacia el emergente rgimen de derecho en materia
comercial.
Por otra parte, la creciente utilizacin y el
acatamiento de las resoluciones emanadas del sistema
de solucin de diferencias de la OMC tambin sugiere
la credibilidad de los pases del hemisferio en mecanismos jurdicamente orientados. Un importante nmero de los pases de la regin ha acudido a la OMC a
defender sus intereses comerciales frente a otros socios
comerciales al menos una vez. Si bien es verdad que
los pases que acuden con mayor regularidad son

aquellos con un ndice de desarrollo relativo ms alto,


lo cierto es que esta tendencia obedece en gran parte
a dificultades de ndole institucional y no a problemas
de confianza o credibilidad en el sistema. Esta realidad evidencia entonces la necesidad de que los
esquemas de cooperacin existentes en el hemisferio
asuman entre sus prioridades la exploracin de mtodos efectivos para fortalecer la capacidad institucional
de los gobiernos de la regin, con objeto de aprovechar al mximo las ventajas de los mecanismos de
solucin de diferencias, tanto a nivel regional como
multilateral.

Instituciones regionales y mecanismos de solucin de controversias

109

REFERENCIAS

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Weintraub, S. 1994. NAFTA: What Comes Next?,
Washington D.C.: The Center for Strategic and
International Studies.

Captulo

INTEGRACIN

FINANCIERA

La integracin financiera es el proceso mediante el


cual los mercados financieros de un pas participan
ms estrechamente de los mercados del resto del
mundo. Implica la eliminacin de barreras para que
instituciones financieras extranjeras de algunos pases
o de todo el mundo puedan operar en el exterior u
ofrecer servicios financieros transfronterizos, lo que
puede suponer la vinculacin de los mercados bancarios, de acciones y otros tipos de mercados financieros.
La integracin financiera puede lograrse de
varias maneras. Puede darse como resultado de esfuerzos formales por integrar mercados financieros con
socios particulares, tpicamente aquellos que participan
de un acuerdo de integracin regional (AIR). En este
sentido, la integracin puede incluir la eliminacin de
restricciones a las operaciones financieras transfronterizas por parte de empresas de pases del mismo acuerdo y la armonizacin de las normas, los impuestos y las
regulaciones entre los pases miembros.
La integracin financiera tambin puede surgir sin acuerdos explcitos. Ejemplos de integracin
como la entrada de un banco extranjero en los mercados nacionales, la participacin extranjera en los mercados de seguros y los fondos de pensiones, la
compraventa de valores en el exterior y los prstamos
obtenidos por empresas nacionales directamente de
los mercados internacionales todos los cuales han
tenido lugar en Amrica Latina y el Caribe han surgido de facto en su gran mayora, sin la necesidad de
acuerdos formales. Como en gran parte de los pases
en desarrollo, esta integracin de facto en la regin se
ha dado principalmente con los pases desarrollados.

De alguna manera, estas dos formas de integracin estn relacionadas. Un acuerdo formal de
integracin financiera, por ejemplo, podra requerir la
armonizacin de ciertas regulaciones que rigen los
mercados financieros. De igual modo, un pas que
busca una integracin de facto con los mercados
financieros del mundo puede redefinir su propio
marco normativo y converger a estndares internacionales, incluso sin la necesidad de un acuerdo explcito.
Ambas formas de integracin financiera, en
lugar de sustituirse, se complementan mutuamente. La
integracin financiera formal a nivel regional puede
mejorar los vnculos financieros con el resto del
mundo. Por ejemplo, un grupo de pequeos pases
como los que forman el Mercado Comn Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (Caricom)
podra decidir armonizar sus estndares y regulaciones para atraer la participacin extranjera de las instituciones financieras de la regin y del resto del
mundo. Si cada pas realiza el mismo esfuerzo de
manera individual, probablemente resultara menos
efectivo debido a la pequea escala de cada uno de
los mercados individuales y a la necesidad de establecer mltiples operaciones bajo diferentes regmenes
normativos. La justificacin de dicha estrategia supone
naturalmente la creencia de que la participacin
extranjera beneficia a los pases anfitriones, tema que
se discutir a lo largo de este captulo.
Una integracin ms profunda con los mercados financieros mundiales tambin podra derivar en
ms vnculos financieros dentro de un grupo de pases
en desarrollo unidos por un AIR. Un ejemplo es el de

112

CAPTULO

Grfico 5.1

Estructura financiera de las empresas


no financieras de Amrica Latina
(En miles de millones de dlares constantes de 1995)

Financiacin directa local


Prstamos de la banca local
Prstamos de la banca
extranjera residente
Financiacin directa
a travs de ADR
Prstamos de la banca
extranjera no residente
Bonos externos
e internos
0

50

100

2000

150

200

250

300

350

400

1995

Fuentes: Fitch IBCAs Bankscope para prstamos nacionales y extranjeros; BIS


para prstamos de la banca extranjera no residente y para bonos externos e
internos; Economatica para financiacin directa interna; y Moel (2001)
para financiacin directa a travs de ADR.

los bancos extranjeros que han establecido entidades


subsidiarias o sucursales en casi todos los pases latinoamericanos. La presencia de estos bancos podra
resultar en fuertes lazos financieros entre los pases
anfitriones involucrados, ya que los servicios financieros vinculados a los flujos de comercio e inversiones
probablemente se vern facilitados por el hecho de
que ambas partes usan la misma institucin financiera.
Las iniciativas regionales de integracin financiera formal han sido bastante escasas y se limitan
principalmente al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y la Caricom. Sin embargo, las
empresas latinoamericanas estn fuertemente integradas en mercados financieros (vase el grfico 5.1). En
2000 ms de US$479.000 millones en recursos financieros para la regin provinieron de fuentes extranjeras o por intermedio de agentes forneos. Con
respecto a la financiacin directa, los ms importantes
fueron los American Depositary Receipts (ADR) por un
valor de US$117.000 millones y los prstamos bancarios transfronterizos por un total aproximado de
US$116.000 millones. Adems, los bancos extranjeros ubicados en el mismo pas que las empresas prestaron casi US$180.000 millones. En total, estas formas
de financiamiento representaron casi la mitad de las
fuentes externas de financiamiento de las empresas.
Dado el reducido nmero de acuerdos forma-

les de integracin financiera en Amrica Latina y la


importancia de las vinculaciones financieras de facto,
este captulo se dedica ms a este ltimo tipo de integracin, incluyendo la evolucin, las ventajas y las
desventajas de permitir una mayor participacin
extranjera en los mercados bancarios nacionales y de
integrar los mercados burstiles con el mundo. Desde
el punto de vista de las empresas latinoamericanas,
estas son las formas de integracin ms relevantes. Si
bien las principales fuentes de financiacin externa (a
la firma) para las empresas latinoamericanas provienen de los mercados financieros internos y los fondos
recaudados por medio de ADR, a medida que otras
formas de integracin adquieren importancia, es posible que aumente la integracin financiera regional.

LA

INTEGRACIN FINANCIERA

EN

AMRICA LATINA

El caso de los bancos extranjeros ilustra la manera en


que la integracin financiera en Amrica Latina ha
ocurrido principalmente de facto con pases desarrollados y no tanto con otros pases de la regin. Ms del
98% de los activos de los bancos extranjeros proviene
de bancos de pases desarrollados y slo 2% de bancos de la regin. Lo mismo ocurre con los cross-listings
de ttulos y otras formas de integracin financiera. La
principal razn es que en los pases latinoamericanos
el capital es escaso y el desarrollo financiero limitado1.
Adems, el incentivo de abrir los mercados financieros
en busca de capital ms barato no est presente al
mirar otras economas latinoamericanas, dado que en
todas ellas el costo del capital es elevado. Para la
mayora de los pases en desarrollo, el proceso de integracin en los mercados financieros internacionales
comenz a principios de los aos ochenta, cuando se
eliminaron las restricciones a los movimientos de cuentas de capital y a la participacin de actores internacionales en los mercados financieros internos. El
grfico 5.2 muestra que a principios de los aos setenta los sectores financieros de la mayora de los pases

Es probable que la falta de esquemas de integracin financiera


regional tambin haya limitado este proceso.

Integracin financiera

Liberalizacin financiera en pases


desarrollados y en desarrollo

Grfico 5.2

ndice promedio de liberalizacin (1-3)

3,0
2,8
2,6
2,4
2,2
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0

73

75

77

79

81

83

85

87

89

91

93

95

97

99

G7

Amrica Latina

Resto de Europa Occidental

Sudeste Asitico

Nota: El ndice de liberalizacin se calcula como el promedio simple de tres


ndices (liberalizacin en la cuenta de capital, en el sistema financiero interno,
y en el mercado de acciones) que varan de 1 a 3, donde 3 significa completa
liberalizacin. Estos datos se agregan como promedio simple entre pases por
regin y por dcada.
Fuente: Kaminsky y Schmukler (1999).

desarrollados ya se haban liberalizado de manera


significativa, pero an permanecan reprimidos en
gran parte de los pases en desarrollo. En la mayora
de las regiones el proceso de liberalizacin fue gradual pero constante, excepto en Amrica Latina,
donde hubo un importante cambio de direccin en los
aos ochenta.
Desde principios de los aos setenta el proceso de liberalizacin comenz a expandirse rpidamente por Amrica Latina, liderado por los pases del
Cono Sur con polticas financieras de laissez faire que
apoyaban la participacin privada en los mercados
financieros, sin restricciones y sin regulacin directa
del gobierno. Sin embargo, combinado con graves
desrdenes macroeconmicos, este proceso provoc
quiebras masivas y desat una crisis financiera en
toda la regin (Daz-Alejandro, 1985). Los pases
abandonaron la prctica del laissez faire e introdujeron regulaciones y restricciones ms estrictas en sus
sistemas financieros. Tambin hubo una nacionalizacin de facto del sector bancario. Posteriormente, a
principios de los aos noventa, Amrica Latina comenz una nueva estrategia de liberalizacin2. La principal diferencia con respecto al esfuerzo de

113

liberalizacin anterior fue que esta vez se pusieron en


prctica mecanismos de regulacin y supervisin para
evitar el tipo de crisis anterior.
La integracin financiera en Amrica Latina
ha estado fuertemente vinculada a la integracin en
otros frentes. La integracin por medio del comercio y
la inversin extranjera directa (IED) ha sido un importante elemento determinante de la integracin de la
banca y los cross-listings de ttulos. Desde el proceso
de liberalizacin de los aos noventa se han hecho
notar dos caractersticas salientes: grandes bancos
internacionales han aumentado su presencia en la
regin y las empresas han desarrollado la habilidad
de aumentar sus recursos de financiacin aprovechando directamente los mercados de capital internacionales, principalmente por medio de la cotizacin de
Depositary Receipts (DR) en mercados burstiles
extranjeros. A pesar de que los mercados de crdito
locales no han experimentado un importante aumento
de tamao, la eficiencia de la distribucin del crdito
ha mejorado3. Sin embargo, ha aumentado significativamente el tamao de otros mercados para las
empresas de la regin, debido a la liberalizacin de la
cuenta de capital y de los mercados burstiles que permiten a las empresas acceder directamente a los mercados extranjeros. Por medio de estos mecanismos, las
firmas comerciales han podido emitir deudas ms
baratas en el exterior y los bancos extranjeros han
logrado penetrar los mercados financieros, incluyendo
la administracin de fondos de pensiones y las compaas de seguros.

Una cuestin crucial relacionada con la liberalizacin es el impacto sobre las tasas de crecimiento del pas. Galindo, Micco y Ordez (2002) hallan que, en general, la liberalizacin ha tenido un
importante impacto positivo sobre las tasas de crecimiento de los
sectores econmicos que dependen fuertemente de la financiacin
externa. El grado de impacto de la mundializacin depende de la
calidad de las instituciones sobre las que se apoya el correcto funcionamiento de los mercados de crdito.

Galindo, Micco y Ordez (2002) muestran que cuando los acreedores no estn protegidos, como en Amrica Latina, la liberalizacin financiera tiene poco efecto sobre el desarrollo de los mercados
de crdito. Galindo, Schiantarelli y Weiss (2002) prueban que la
liberalizacin financiera mejora la eficiencia de la inversin. Estos
autores muestran que la liberalizacin financiera est asociada con
el aumento de los flujos de financiamiento hacia proyectos relativamente ms beneficiosos.

114

LA

CAPTULO

INTEGRACIN FINANCIERA POR

MEDIO DE ACUERDOS FORMALES

En una poca el comercio y las finanzas pertenecan a


dos reinos diferentes. Sin embargo, en los ltimos 15
aos los acuerdos comerciales han incorporado clusulas que rigen el comercio de servicios financieros.
Este proceso ha sido impulsado por el ritmo cada vez
ms acelerado de las fusiones y adquisiciones transfronterizas en el sector financiero y por el desarrollo de
amplias disciplinas que rigen otros tipos de servicios.
Las normas sobre el comercio de servicios financieros
definen el grado de acceso al mercado y el trato
nacional otorgado por los pases signatarios en los
subsectores bancario, de valores y de seguros, ampliamente definidos. Desde el principio de su integracin
al sistema comercial, se ha otorgado a los servicios
financieros un tratamiento diferente del de los otros
servicios. La centralidad del sistema financiero para
toda la economa requiere un grado de precaucin en
el proceso de liberalizacin que no es tan necesario en
la liberalizacin de otros servicios, como turismo y
transporte areo.
Son muchas las ventajas de integrar los sistemas financieros por medio de estos tipos de acuerdos.
La ms importante, que tambin se obtiene por medio
de mecanismos informales de integracin financiera,
es la explotacin de las economas de escala, tradicionalmente importantes en los mercados financieros.
Esta explotacin es especialmente vital para las pequeas y medianas empresas (PyME) que podrn tener un
mayor acceso a los mercados financieros. En un sentido, esto puede equivaler a eliminar ciertas formas de
limitaciones crediticias que enfrentan las empresas4.
Adems, desde el punto de vista de las instituciones
financieras, las empresas se han convertido en mejores clientes porque estn menos expuestas a los riesgos
individuales. La ley de los grandes nmeros garantiza
menos exposicin al riesgo crediticio a medida que
aumenta la cantidad de clientes. Por ende, tanto desde
la perspectiva de las empresas como de los intermediarios financieros, la integracin en mercados ms
grandes, o incluso la formacin de mercados ms
grandes, es beneficiosa.
Otras ventajas vinculadas ms especficamente a los acuerdos formales de integracin financiera se
asocian con la adquisicin de independencia normati-

va y el hecho de evitar el arbitraje normativo. Los problemas en estos sectores son notables en los pases
menos desarrollados. Por lo general, cuando el sistema financiero es pequeo y existen vinculaciones
directas entre los organismos reguladores y los bancos, la supervisin no es guiada por polticas independientes5. La integracin formal puede reducir este
riesgo, a la vez que aumenta la cantidad de participantes e intereses que rigen el sistema financiero. En
un sistema integrado, los principios normativos son
impulsados por principios supranacionales que probablemente estarn menos influidos por intereses
internos.
Los principios ms bsicos necesarios para
alcanzar dichas formas de integracin son criterios
homogeneizados de regulacin, contabilidad y auditora, cruciales para garantizar la transparencia y la
comparabilidad entre sectores financieros. Igualmente
importante es homogeneizar los criterios de valoracin
del riesgo de los activos bancarios. Diferentes valoraciones del riesgo, por ejemplo, pueden producir una
contabilidad totalmente diferente del capital necesario
para amortiguar los shocks y llevar al arbitraje normativo6. Idealmente, las instituciones financieras de
todos los pases que participan en un acuerdo de integracin deberan adherir a regulaciones financieras
similares. Dicha armonizacin no solo conduce a la
integracin transfronteriza de los pases de un tratado,
sino que tambin puede atraer actores extranjeros
que, como se discutir a continuacin, pueden mejorar
la estabilidad del sistema financiero.
Adems, los mercados financieros pueden
integrarse mejor si los pases comparten informacin.
La armonizacin de las normas que rigen la informacin crediticia y los registros de garantas, y el hecho
de que los pases compartan informacin, tambin
pueden favorecer la integracin financiera regional.
Toda poltica que facilite el intercambio de informacin

Recientes estudios realizados por Love (2000) muestran que las


empresas de pases con mercados financieros ms desarrollados tienen menores limitaciones crediticias.

Valga el ejemplo de algunos pases centroamericanos, donde los


banqueros son miembros del directorio de los organismos supervisores.
6

Arbitraje normativo se refiere a la posibilidad de que los intermediarios acten estratgicamente para evitar ciertas regulaciones en
algunos pases.

Integracin financiera

entre pases o aumente su eficiencia en cualquier nivel


pertinente para los mercados financieros puede ayudar a promover el comercio transnacional de servicios
financieros.

La integracin financiera en el TLCAN


El TLCAN incluye tres acuerdos bilaterales relativos a
la integracin financiera entre cada uno de los tres
pases miembros (Canad, Estados Unidos y Mxico).
Sin embargo, antes de la aprobacin del TLCAN en
1993, e incluso antes del Acuerdo de Libre Comercio
entre Canad y Estados Unidos (CUFTA) de 1989, los
mercados financieros de Estados Unidos y Canad ya
estaban altamente integrados7. Si bien en otros aspectos el CUFTA era menos ambicioso que el TLCAN, trataba explcitamente el tema de la compraventa de
servicios financieros y aceptaba el principio del trato
nacional de los bancos extranjeros8.
Por otra parte, antes del TLCAN el sector
financiero mexicano estaba altamente reprimido, con
numerosas restricciones sobre la participacin de actores extranjeros, incluyendo controles sobre las tasas de
inters y polticas crediticias dirigidas. A pesar de ello,
muchas empresas, especialmente las corporaciones,
tenan acceso directo a los mercados internacionales y
los ciudadanos aprovechaban beneficios de ahorro e
inversin de los mercados financieros internos en el
exterior, especialmente los de Estados Unidos (vase
White, 1994).
Como el CUFTA, el TLCAN trata directamente
la integracin financiera. El captulo XIV del TLCAN
aborda estos temas y se basa en principios prospectivos tendientes a mejorar el acceso a los mercados. El
principio rector ms importante reconoce que las instituciones financieras deberan tener igual acceso a los
pases miembros, ya sea a travs del comercio transfronterizo o directamente por medio del establecimiento de mecanismos financieros y no deberan estar
sujetas a un trato discriminatorio. El TLCAN contiene
clusulas que garantizan la transparencia de las decisiones gubernamentales en estos temas, incluyendo un
comit de servicios financieros y procedimientos de
resolucin de controversias.
El principio rector del TLCAN con respecto a
la supervisin financiera es que esta debe estar a
cargo del pas anfitrin. Sin embargo, se permite a los

115

organismos reguladores negociar acuerdos bilaterales


conducentes a la armonizacin normativa y de supervisin. La evolucin de ciertos organismos reguladores
estadounidenses en lo que se refiere a la armonizacin
es notable. Un claro ejemplo es la posicin normativa
de Estados Unidos respecto de las vinculaciones entre
la industria bancaria y burstil. La ley Glass-Steagall,
sancionada en 1933 y posteriormente derogada, estableca que estas industrias deban permanecer separadas, lo que provoc que la estructura del sistema
financiero estadounidense fuera muy diferente del
enfoque universal de la banca que tenan Canad y
Mxico. Sin embargo, Estados Unidos permiti algunas excepciones a los bancos canadienses y, si bien
sus efectos prcticos fueros mnimos, sealaron el primer indicio de que Estados Unidos estaba dispuesto a
modificar parte de su rgimen nacional en pos de la
integracin.
Con respecto a las normas de origen, Estados
Unidos y Mxico acordaron tratar como nacionales a
las instituciones que residen dentro de sus jurisdicciones, lo que facilit la entrada de bancos europeos en
Mxico. Canad, sin embargo, trata como bancos
extranjeros a los bancos estadounidenses y mexicanos
cuyos dueos son instituciones de pases que no pertenecen al TLCAN.
Inicialmente el TLCAN restringa la inversin
extranjera en el sistema financiero mexicano. Segn el
tratado original, los bancos mexicanos eran protegidos de la competencia externa por medio de clusulas
que limitaban la propiedad extranjera9. Sin embargo,

Canad, por ejemplo, prcticamente no ha ejercido controles


sobre el capital o las divisas desde los aos cincuenta. Las restricciones a la entrada de bancos extranjeros fueron eliminadas en los
aos ochenta.

8 Este principio establece que los extranjeros deben tener los mismos
derechos que los nacionales. Obsrvese que esto difiere del principio de reciprocidad, segn el cual un extranjero en un pas anfitrin
deber tener los mismos derechos que un nacional del pas anfitrin
en el pas de origen del ciudadano extranjero.
9

El tratado dispona un perodo de transicin hasta 2000, ao en


el cual entraran en vigencia las limitaciones sobre la participacin
agregada de todos los activos de los bancos extranjeros en Mxico.
La proporcin del capital total del sistema financiero que poda estar
en manos de bancos extranjeros se limit a 8% y se permita el
aumento gradual hasta alcanzar el 15% en 2000. Despus de esa
fecha, cualquier banco de un pas del TLCAN poda establecer una
sucursal totalmente propia en Mxico, aunque ningn banco poda
poseer ms del 4% del capital total del sistema financiero, a menos
que el capital total hubiera aumentado en forma de utilidades no
distribuidas.

116

CAPTULO

estas restricciones fueron liberalizadas despus de la


cada del peso y el colapso del sistema financiero en
1995. Incluso cuando Mxico tena la potestad de
establecer lmites a las cuotas de mercado de los bancos estadounidenses y canadienses, en 1998 se eliminaron las barreras a la inversin extranjera en la
banca a fin de atraer nuevos capitales y modernas tecnologas para el sector financiero.
Desde 1995 el sistema financiero mexicano
ha sufrido una profunda transformacin. El sector bancario ha sido testigo de la compra y fusin de instituciones extranjeras con bancos nacionales. Las ms
notables son las entradas del Citibank, el Banco Bilbao
Vizcaya y el Banco Santander. Estos y otros bancos
internacionales han inyectado una gran cantidad de
capital en el sistema financiero. Entre 1994 y 1999,
ingresaron US$4.000 millones al sistema bancario,
70% de los cuales provenan de Estados Unidos y
Canad10. Como resultado, para 1998 la propiedad
extranjera mayoritaria (definida como la propiedad
de ms del 50% de los activos bancarios) en el sistema
bancario mexicano ya representaba el 20% del total
de activos, cinco veces ms que en 1994.

Otros acuerdos regionales


Los avances formales en materia de cooperacin
financiera regional han sido muy escasos entre los pases de Amrica Latina y el Caribe. Por ejemplo, fuera
del TLCAN no se ha registrado un gran progreso en la
liberalizacin regional de los servicios financieros ms
all de la aprobacin de protocolos.
Sin embargo, vale la pena sealar algunas
iniciativas, como ciertos esfuerzos por integrar los mercados burstiles y la creacin de bancos de desarrollo
subregionales en Centroamrica (BCIE), la regin
andina (CAF), el Cono Sur (Fondo Financiero para el
Desarrollo de la Cuenca del Plata Fonplata)11 y la
Caricom (CDB). Algunos pases de la Caricom (Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago) han avanzado
hacia un mercado burstil regional con los cross-listings de ttulos y el comercio de valores en bolsas existentes a fin de facilitar la compraventa transfronteriza
de valores. Las pequeas islas de la Asociacin de
Estados del Caribe Oriental, que forma parte de la
Caricom, tienen desde hace tiempo una moneda y un
banco central comunes.

Adems, el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) ofrece apoyo financiero para las balanzas
de pagos de los pases de la Comunidad Andina (CA)
y Costa Rica. Sus objetivos son acudir en apoyo de las
balanzas de pagos de los pases miembros otorgando
crditos con plazos de hasta cuatro aos o garantizando prstamos de terceros, coordinar sus polticas
monetarias, cambiarias y financieras y promover la
liberalizacin del comercio y los pagos en la regin
andina. Desde sus comienzos, el FLAR ha prestado
aproximadamente US$9.200 millones a sus estados
miembros.
Por otra parte, a nivel regional, la Asociacin
Latinoamericana de Integracin (ALADI) ha creado un
sistema de pago recproco para financiar el comercio
entre los miembros. Desde sus comienzos en 1966 el sistema, diseado para superar los obstculos al comercio
provocados por las diferencias de divisas, ha facilitado
aproximadamente US$212.100 millones en operaciones comerciales. Sin embargo, en 2001 slo 3,3% del
total de las importaciones de la ALADI fue financiado
por medio de este sistema, en agudo contraste con el
casi 90,9% de 1989.
Por ltimo, es importante sealar que a lo
largo de los aos noventa, la integracin financiera de
Amrica Latina y el Caribe fue impulsada por las fuerzas del mercado. De hecho, el aumento de la participacin de los bancos extranjeros y los fondos de
inversin ha impulsado una integracin informal de los
mercados financieros de la regin.
Uno de los AIR en los que el tema de la integracin financiera est llamando la atencin es el
MCCA (vase el recuadro 5.1).

Las lecciones de la Unin Europea


La integracin financiera de la Comunidad Europea
sigui un enfoque gradualista que fue implementado a
travs de un proceso legislativo coordinado entre los
estados miembros. El objetivo fue crear un marco legal
que permitiera una mayor integracin de los mercados
financieros sin renunciar a los intereses individuales de
poltica pblica en trminos de normas prudenciales,

10

Vase de la Mora (2001).

11

El Fonplata incluye a Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay.

Integracin financiera

117

Recuadro 5.1. Debe Centroamrica avanzar hacia la integracin financiera?

Durante los cuarenta aos del proceso de integracin


de Centroamrica se han visto importantes avances en
la consolidacin del Mercado Comn Centroamericano
(MCCA). Sin embargo, el progreso ha sido desigual,
porque ha apuntado ms a los bienes que a los servicios. Particularmente en trminos de servicios financieros, las cinco economas del MCCA Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua continan operando como compartimentos separados. Existen
convincentes razones para reunir los servicios financieros en el acuerdo general del MCCA y avanzar hacia
un verdadero mercado comn con libre movimiento de
bienes, servicios, capital y, finalmente, trabajo.
Los mercados financieros nacionales centroamericanos sufren serias limitaciones que restringen su
capacidad de canalizar eficientemente los recursos
entre los agentes financieros. El cuadro 1 muestra las
medidas estndar de desarrollo financiero en estos pases y los compara con pases con sistemas financieros
ms profundos. Los sistemas financieros de los pases
del MCCA son subdesarrollados en comparacin con
sus economas, cobran altos mrgenes y no parecen
tener efectivos procesos de clasificacin de los prstamos.
Adems, en economas tan pequeas no es
posible introducir la variedad de productos financieros
sofisticados necesarios para el desarrollo, entre ellos,
mercados burstiles, facilidades de capitales de riesgo
y servicios de seguros. Los mercados financieros subdesarrollados tambin dificultan el inicio de la reforma al
sistema de pensiones. En Nicaragua, por ejemplo, solo
existen 200.000 contribuyentes al sistema privado.

Cuadro 1

Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Chile
EE.UU.
Suiza
Singapur
1

La integracin financiera de Centroamrica


aumentara enormemente el tamao del mercado, promoviendo de esta manera la competencia, reduciendo
los mrgenes y las tasas de inters y mejorando la eficiencia por medio de economas de escala y diversificacin. Adems, el tamao del mercado expandido
creara incentivos para proveer servicios financieros
nuevos y ms sofisticados.
Pero antes de que la integracin financiera se
haga realidad, deben abordarse varios problemas, de
los cuales el ms importante es el tema del riesgo de
divisas. Actualmente, los pases del MCCA tienen diferentes regmenes cambiarios. El Salvador ha dolarizado
su economa, Guatemala sigue la poltica de la flotacin sucia y los otros pases tienen tipos de cambio
mviles (Honduras con corredor cambiario y Costa Rica
y Nicaragua sin corredor). A fin de aprovechar los
beneficios de la integracin financiera, los pases deberan avanzar hacia la adopcin de un rgimen comn,
para lo cual existe una variedad de opciones, desde un
rgimen comn como el anterior al euro de la Unin
Europea hasta la dolarizacin conjunta.
La reglamentacin financiera es otro obstculo
importante en el camino hacia la integracin financiera
de los pases del MCCA. La regulacin bancaria, por
ejemplo, ha sido incapaz de impedir las crisis bancarias en casi todos los pases. Es necesario avanzar
hacia una reglamentacin consolidada con estndares
comunes en todos los pases y asegurar que los bancos
extranjeros no queden excluidos del proceso. Con el
tiempo, todas estas polticas prepararn el terreno para
la regulacin comn en el mbito regional.

Principales indicadores financieros para Centroamrica, 2000


Crdito al
sector privado
(% del PIB)

Tasa
de inters
real1 (%)

Mrgenes
(%)

22,8
40,8
17,8
36,6
51,1
67,2
73,8
165,4
100

16,7
9,6
14,2
16,4
8,8
10,3
3
7
3,9

11,5
4,7
10,7
10,9
11,9
5,6
2,8
1,3
4,1

Prstamos morosos2 Activos por banco


(% de prstamos
(En millones
totales)
de dlares)

4,5
4,2
7,13
3,6
3,8
1,9
0,34
4,1
5

342
583
220
193
224
3.600
750
3.476
1.643

Tasa de inters promedio nominal de prstamos menos tasa de inflacin del ao anterior (precios al consumidor).
Prstamos morosos definidos como la suma de prstamos vencidos y de prstamos reestructurados.
3 Desde el ao 2001.
4 Vencidos por ms de 90 das.
Fuente: Clculos del BID basados en informacin del FMI, del Banco Mundial, del Consejo Monetario Centroamericano y de bancos nacionales y
autoridades monetarias.
2

118

CAPTULO

estabilidad del mercado y proteccin al consumidor.


En este aspecto, el Programa del Mercado nico para
crear un sistema econmico europeo se bas en el
principio de control del pas de origen, la concurrencia normativa y la armonizacin de los estndares
mnimos. Segn el principio de control del pas de origen, la supervisin principal queda bajo el control
directo de las autoridades nacionales. Se admiti el
reconocimiento mutuo y la concurrencia normativa
entre los estados miembros, pero no hubo que armonizar las leyes internas y se acept que el suministro de
servicios transnacionales y las actividades de las
sucursales en el pas anfitrin fueran gobernadas por
las leyes del pas de origen. Entre los beneficios ganados por los mercados regionales, la integracin produjo una mayor exposicin a la competencia
internacional, mejor la eficiencia de la intermediacin financiera y alent el uso ms eficiente del capital, el desarrollo de la industria financiera en s misma
y una mejor disciplina fiscal.
La liberalizacin de los servicios financieros
se logr mediante la creacin del pasaporte nico,
que permiti la prestacin de servicios financieros en
los pases anfitriones a travs del comercio o de la
inversin, sin requerir ms autorizacin que la del pas
de origen. Sin embargo, el programa provoc una
integracin heterognea en ambos sectores y pases.
Mientras que el sector bancario mayorista profundiz
su proceso de integracin, la banca minorista permaneci fragmentada y fuertemente localizada. Los mercados burstiles experimentaron una mayor
integracin, mientras que los subsectores de seguros
fueron limitados por barreras legales12.
Qu puede aprender Amrica Latina de la
experiencia europea? El punto de partida latinoamericano es diferente en muchos aspectos. El nivel inicial
de desarrollo econmico es significativamente ms
bajo, existe mucha menos convergencia entre las polticas econmicas y los sistemas financieros son ms
superficiales. Sin embargo, la experiencia europea
muestra que la integracin financiera requiere:
objetivos a largo plazo claramente definidos ms all de la eficiencia del sector, incluyendo el
desarrollo financiero y la competitividad global;
reconocimiento de que la mnima armonizacin de los marcos normativos y actividades financieras transfronterizas requieren la reforma de la

administracin pblica, particularmente en lo que se


refiere al tratamiento fiscal, la legislacin bancaria y
de seguros y la supervisin conjunta de los mercados
burstiles, a fin de que el sistema del pasaporte
nico sea factible y confiable; y
compromiso con un considerable grado de
armonizacin fiscal y coordinacin econmica para
evitar una crisis financiera que impida una efectiva
integracin financiera.
Un vistazo general a los pases latinoamericanos revela obstculos obvios para la introduccin de
un proceso ordenado de integracin financiera al estilo europeo, entre los que se incluyen: i) la falta de
cohesin poltica necesaria para poner en prctica los
protocolos y crear los programas legislativos paralelos
que tienen que acompaar la integracin financiera;
ii) la heterogeneidad de las instituciones normativas
nacionales y la persistencia de desequilibrios fiscales;
iii) la falta de reconocimiento de las regulaciones
externas que limitan el principio del control del pas
de origen; iv) la frecuente aquiescencia a las presiones de los grupos de inters y v) la amenaza que
representan las divergencias entre los tipos de cambio.
Claramente, el nivel de integracin financiera logrado
por Europa no parece viable en Amrica Latina, por lo
menos en el corto plazo. Sin embargo, existen ciertos
grupos que tienen intereses creados para alcanzar por
lo menos formas ms bsicas de integracin financiera, como la armonizacin de regulaciones y acuerdos
institucionales de intercambio de informacin entre
pases, segn se indic anteriormente. Ejemplos de
estos grupos son los bancos o corporaciones extranjeras que tienen negocios en o con varios pases de la
regin y que se beneficiaran directamente de la integracin financiera.
La falta de capital en la regin ha provocado
una fuerte integracin de facto entre el norte y el sur,
en lugar de un patrn de integracin entre los pases
del sur. Incluso los esfuerzos formales por integrarse a
los mercados externos se han concentrado en lograr el

12 Las principales barreras parecen haber sido las diferencias del


trato fiscal de los ahorros y la renta financiera, que distorsionan la
ptima distribucin del capital, y la aprobacin de una clusula de
escape por parte de la Comisin Europea que debilitaba el principio del pas de origen estableciendo que el pas anfitrin tambin
tena el derecho de regular la actividad a fin de proteger el inters
pblico.

Integracin financiera

119

Cuadro 5.1 Propiedad extranjera de bancos en pases desarrollados y emergentes, 2001


Activos totales
(miles de millones de dlares)

Regin

Pases desarrollados
Nueva Zelandia
Luxemburgo
Finlandia
Estados Unidos
Japn
Suecia

Nmero de
bancos

Control
extranjero1(%)

83,9
493,0
254,0
10.800,0
8.720,0
557,0

16
118
11
744
211
28

99,20
92,71
63,48
10,3
0,02
0,42

Europa
Repblica Checa
Hungra
Polonia
Turqua
Uzbekistn
Yugoslavia

50,3
28,2
85,4
156,0
4,7
26,8

21
29
39
45
8
13

92,99
68,84
63,58
6,68
0,93
0,00

Amrica Latina
Mxico
Argentina
Per
Chile
Venezuela
Brasil
Colombia

156,0
166,0
20,1
77,1
31,6
397,0
31,4

38
97
17
28
70
138
39

76,53
54,50
53,75
43,71
42,28
30,61
21,35

180,0
496,0
155,0
87,4
273,0
1090,0

51
27
23
67
75
37

16,76
8,73
6,37
4,92
0,80
0,21

Mercados emergentes

Asia
Malasia
Corea
Tailandia
Indonesia
India
China
1

Razn de activos de los bancos donde extranjeros poseen ms del 50% de la financiacin directa relativa a los activos totales.
Fuente: Clculos del BID basados en datos de Fitch IBCA's Bankscope.

acceso a los mercados financieros del norte. Por esta


razn, el resto de este captulo estar dedicado a la
integracin de facto, especialmente la internacionalizacin de los sectores bancario y burstil. En cada
caso se discutir su evolucin y los costos y beneficios
que esta supone.

PENETRACIN

DE LOS BANCOS EXTRANJEROS

EN LOS SISTEMAS FINANCIEROS NACIONALES

En todo el mundo, la IED fue notablemente ms dinmica durante los aos noventa. En los mercados emergentes creci de US$19.300 millones a $142.600
millones a lo largo de la dcada. En los servicios finan-

cieros tambin fue importante, especialmente la proveniente de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), que
represent casi el 23% del total en 1990 y el 31% en
1998. Amrica Latina y Europa Central fueron los
principales receptores de los flujos de capitales internacionales al sector bancario.
El cuadro 5.1 muestra la participacin extranjera actual en ciertos sistemas bancarios desarrollados
y emergentes. El cuadro revela que la banca extranjera es de extrema importancia en Amrica Latina y
Europa del Este.
Durante la segunda mitad de la dcada del
noventa, aument considerablemente la participacin
de la propiedad extranjera de los bancos en ambas

120

CAPTULO

regiones13. El grfico 5.3 muestra que la propiedad


extranjera de instituciones financieras creci notoriamente entre 1994 y 2001.
La mayor parte de la inversin extranjera en
la banca latinoamericana proviene de bancos de pases de la OCDE, especialmente de instituciones espaolas y estadounidenses14. El cuadro 5.2 muestra el
origen de los bancos extranjeros agrupados por regiones. Europa tiene el mayor grado de integracin financiera intrarregional (15,9%), seguida por frica y
Medio Oriente (7,7%), mientras que Amrica Latina
tiene el menor (0,6%)15. Entre las regiones, la principal
anfitriona de participacin extranjera ha sido Amrica
Latina, donde los pases de la OCDE, Europa, Estados
Unidos y Canad son propietarios, respectivamente,
del 46,5%, 28,2% y 18% del total de los activos del sistema bancario regional.
Estas cifras, sin embargo, subestiman la influencia de los bancos extranjeros en las economas latinoamericanas. En la mayora de los casos, la participacin
de bancos extranjeros va acompaada de un papel muy
importante en la gestin de los fondos privados de pensiones. El cuadro 5.3 muestra la participacin de empresas extranjeras en fondos de pensin en los pases
latinoamericanos. La participacin es ms elevada en
Bolivia, Per y Argentina, donde los intermediarios
extranjeros representan aproximadamente 85,3%,
78,5% y 73,6% de los fondos de pensin, respectivamente. En los sistemas maduros como Chile, donde el
tamao del sistema equivale a aproximadamente 54%
del PIB, las empresas extranjeras manejan 54,1%.

ros aumenta debido a la integracin por medio del


comercio, la IED en diferentes sectores y por el hecho
de compartir caractersticas legales.
El apuntalamiento terico de la idea de que la
integracin financiera est relacionada con la banca
extranjera es que los bancos internacionales siguen a
sus clientes (empresas multinacionales) por todo el
mundo para proveerles servicios financieros y explotar
las ventajas informativas derivadas de las relaciones a
largo plazo entre el banco y el cliente16. En el caso del
comercio, las empresas tambin pueden confiar en los

Factores determinantes de la ubicacin


de bancos en el exterior

13

La ubicacin de los bancos extranjeros en todo el


mundo est influida por muchos factores. Al tomar la
decisin de invertir, los bancos tienen en cuenta la rentabilidad de la inversin, el desarrollo del sistema
financiero y la necesidad de seguir estrategias similares a las de sus competidores y mantener su participacin en el mercado. Sin embargo, existen otros
factores cruciales que influyen en las decisiones relativas a la expansin global. En particular, la decisin
parece estar fuertemente determinada por otras formas de integracin. Galindo, Micco y Serra (2002)
muestran que la participacin de los bancos extranje-

Grfico 5.3

Control extranjero en el sistema bancario


latinoamericano
(En porcentaje de los activos totales del sistema bancario)

Amrica
Latina
Mxico
Argentina
Per
Chile
Venezuela
Brasil
Colombia
0

10

20

30

40

50

60

1994

70

80

90

2001

Fuente: Galindo, Micco y Serra (2002).

Varias razones condujeron a este resultado. Como parte del proceso de liberalizacin, se eliminaron las restricciones sobre el ingreso de bancos extranjeros; anteriormente, se privatizaron los bancos
pblicos y los inversores extranjeros participaron en el proceso; y el
sector financiero utiliz fondos internacionales para recapitalizarse
despus de la secuencia de conmociones externas que azotaron la
regin durante la dcada.

14 El Banco Bilbao Vizcaya Argentina (BBVA) y el Banco Santander


Central Hispano (BSCH) se han convertido en grandes actores internacionales en los mercados bancarios minoristas de Amrica Latina. Bancos de diferentes regiones han seguido diferentes patrones
en su expansin en Amrica Latina. Mientras que los bancos estadounidenses han tendido a concentrarse exclusivamente en empresas estadounidenses que operan en la regin, los bancos europeos
se han orientado ms al sector minorista. Vase Guilln y Tschoegl
(1999).
15

Tomando la regin en total (vase la nota 2 del cuadro 5.2), la


medida de integracin financiera es un poco ms elevada (1,5%).

16

Como en Petersen y Rajan (1994) y Rajan (1998).

Integracin financiera

Cuadro 5.2

121

Accionistas extranjeros del sistema bancario en el mundo1


Regin de origen

Regin
donde son
propietarios

frica
y Medio
Oriente

frica y Medio Oriente


Asia y Pacfico
Amrica Latina2
Amrica Latina3
Estados Unidos y Canad
Europa en transicin4
Europa5
TOTAL
OCDE6

7,68
0,05
0,11
0,13
0,08
0,01
0,34
0,34
0,20

Asia y
Pacfico

Amrica
Latina2

0,14
1,32
0,23
0,27
0,68
0,26
2,49
1,64
1,59

Amrica
Latina3

0,00
0,00
1,47
0,03
0,02
0,03
0,05
0,02

0,00
0,00
0,64
0,01
0,00
0,02
0,03
0,01

Europa
EE.UU.
en
y Canad transicin4

1,89
1,22
18,81
18,03
0,95
4,45
3,34
2,47
2,27

0,03
0,00
0,06
0,07
0,00
1,39
0,02
0,02
0,01

Europa5

TOTAL

OCDE6

13,39
5,89
47,32
47,31
10,34
40,82
22,11
15,77
15,29

5,65
5,03
45,74
46,53
10,21
39,82
14,25
14,00

3,66
3,30
26,64
28,17
8,61
34,69
15,89
11,25
-

Los datos de propiedad muestran cambios hasta julio de 2001, mientras que los datos de balances son los ms recientes.
Excluye Bahamas, Islas Caimn y Panam.
3 Incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Per, Paraguay, Uruguay y Venezuela.
4 Incluye economas en transicin de Europa Central y del Este.
5 Excluye economas en transicin de Europa.
6 Excluye la Repblica Checa, Hungra, Corea, Mxico, Polonia y Eslovaquia.
Fuente: Clculos del BID basados en datos de Fitch IBCA's Bankscope.
2

Cuadro 5.3

Pas

Argentina
Bolivia
Chile
Colombia
Mxico
Per
Uruguay
Total

Participacin extranjera en los fondos privados de pensiones de Amrica Latina


Tamao del fondo
de pensin privado
(% del PIB)

Participacin
extranjera
(%)

8,40
12,91
53,59
5,83
5,60
7,45
5,58
9,80

73,64
85,26
54,13
47,36
66,55
78,46
29,52
62,94

Participacin
extranjera1
(%)

68,58
37,89
49,07
44,62
59,36
59,27
29,52
56,46

Incluye slo la propiedad de fondos privados de pensiones por parte de compaas extranjeras que tienen participacin en el pas.
Fuente: Superintendencias de fondos privados de pensiones.

bancos internacionales para minimizar los costos de


las transacciones internacionales utilizando el mismo
banco para cualquier tipo de pago bilateral. Los resultados economtricos de Galindo, Micco y Serra
(2002), utilizando el modelo gravitacional y datos
bilaterales de 176 pases, sugieren que la integracin
comercial es un determinante significativo para la
expansin de los bancos en el exterior17. Un aumento
del 1% en el comercio eleva la participacin de los
bancos extranjeros en un 0,7% (vase la primera
columna del cuadro 5.1 del apndice)18.
Con respecto a las empresas que se han establecido en el exterior por medio de la IED, tambin
puede resultar ventajoso tener un banco conocido,

dados los beneficios de informacin que esto supone.


Sin embargo, esta lnea de razonamiento no explica
por qu los bancos deciden abrir una sucursal o una
entidad subsidiaria en lugar de simplemente operar a

17

En estudios anteriores Brealey y Kaplanis (1996), Focarelli y Pozzolo (2001) y Moshirian (2001) hallaron una correlacin entre el
comercio y la inversin en los sectores bancarios extranjeros. Sin
embargo, a diferencia de Galindo, Micco y Serra (2002), ninguno
de estos estudios se concentr en la naturaleza bilateral de los
datos.

18 Esto no significa necesariamente que la inversin directa en la


banca aumenta en la misma magnitud, ya que los bancos, por la
naturaleza de sus negocios, suelen tener un alto grado de apalancamiento.

122

CAPTULO

travs de una oficina representativa que pudiera proveer servicios financieros similares. Ms bien, la razn
puede vincularse al hecho de que las empresas extranjeras necesitan tener acceso al capital denominado en
moneda local para evitar un desajuste monetario entre
ganancias y costos. En ese caso, el banco extranjero
puede decidir establecerse en el pas extranjero y
actuar como intermediario de fondos entre el mercado
local y las empresas internacionales. Por razones de
diversificacin de la cartera, el banco extranjero con
sede local tambin tiene incentivos para operar en
otras actividades bancarias minoristas, como ha sido
el caso de la mayora de los bancos internacionales en
Amrica Latina. Segn Galindo, Micco y Serra (2002),
un aumento del 1% en la IED aumenta en 1,3% la participacin del banco extranjero (vase la segunda
columna del cuadro 1 del apndice).
El hecho de compartir caractersticas legales
tambin aumenta la participacin de los bancos
extranjeros, porque pueden minimizar los costos de
aprendizaje en el proceso de inversin, adems de
reducir los costos operativos, dado que ciertas economas de escala pueden ser explotadas a nivel internacional. Los bancos estn ms dispuestos a establecerse
en pases que comparten caractersticas legales con su
pas de origen. Como lo muestran La Porta, Lpez-deSilanes y Shleifer (1997, 1998), el hecho de compartir ciertas caractersticas jurdicas bsicas como el
origen del cdigo legal supone que las regulaciones
posteriores que protegen de diferentes maneras a
acreedores y accionistas tienden a evolucionar de
manera similar. Las semejanzas de estas regulaciones
reducen la costosa adaptacin al nuevo entorno.
El panel izquierdo del grfico 5.4 revela la
fuerte relacin entre el hecho de compartir orgenes
legales y la actividad bancaria transfronteriza. Muestra que, en promedio, los pases reciben US$16.642
millones de los pases con los que comparten cdigos
legales y solamente US$11.635 millones de los pases
con diferentes orgenes legales. Utilizando tcnicas
economtricas que controlan factores adicionales,
Galindo, Micco y Serra (2002) encuentran que la participacin extranjera en pares de pases que comparten cdigos legales es 26% mayor que cuando los
cdigos son diferentes.
De igual modo, el panel derecho del grfico
5.4 revela que si los pases anfitriones cuentan con una

Grfico 5.4

Penetracin financiera extranjera y


variables de regulacin
(En miles de millones de dlares)

22
20
18
16
14
12
10
8
6
4

Control extranjero

Control extranjero

Mismo origen legal

Regulacin prudencial similar

Diferente origen legal

Regulacin prudencial diferente

Nota: El control extranjero se mide como los activos totales cuando la propiedad
de extranjeros es mayor al 50%.
Fuente: Galindo, Micco y Serra (2002).

regulacin prudencial y prcticas de supervisin semejantes a las de los pases de origen, existe una mayor
inversin en la actividad bancaria. En promedio, los
pases anfitriones de todo el mundo reciben aproximadamente US$20.525 millones de pases de origen con
regulaciones prudenciales similares, pero menos de
US$9.475 millones de pases con estndares diferentes. Sin embargo, este dato est sujeto a una doble
causalidad, ya que tambin es factible que, a medida
que aumenta la participacin extranjera, las autoridades locales se vean obligadas a converger hacia prcticas externas. Galindo, Micco y Serra (2002) estiman
que cuando las prcticas de supervisin son similares,
la participacin externa aumenta 19%. Este dato tambin sugiere que la armonizacin de reglamentos
entre pases puede mejorar la integracin del mercado
financiero incluso a nivel regional, aumentando la participacin de los actores nacionales y extranjeros en
varios mercados a la vez.

El efecto de la penetracin de los bancos


extranjeros en el mercado interno
La liberalizacin financiera hace que un sistema financiero funcione mejor y, a la vez, promueva el crecimiento, mejorando la eficiencia del sistema y bajo

Integracin financiera

ciertas condiciones aumentando la disponibilidad de


los fondos. En particular, el proceso de liberalizacin
financiera de las dcadas recientes ha permitido a los
bancos extranjeros participar libremente en los mercados nacionales (grfico 5.3).
La evidencia emprica general sobre el
impacto de los bancos extranjeros en los mercados
internos es escasa. Sin embargo, los datos disponibles
sugieren que los efectos de la internacionalizacin del
sistema bancario son positivos, ya que los sistemas
bancarios aumentan su competitividad y eficiencia, en
particular cuando los bancos extranjeros provienen
de un pas ms desarrollado19. Sin embargo, existe
cierta controversia en torno a si los bancos extranjeros reducen la volatilidad del crdito20. Por una parte,
algunos autores sostienen que los bancos extranjeros
son capaces de estabilizar el crdito porque tienen
acceso a fondos externos y, debido a su reputacin
(nombre comercial), pueden estabilizar los depsitos
locales. Adems, la entrada de bancos extranjeros
puede generar presin competitiva que conduzca a
medidas que garantizan la futura estabilidad por
medio de la provisin de estndares ms agresivos y
mayores coeficientes de capital (Crystal, Dages y
Goldberg, 2001). Por otra parte, algunos economistas sostienen que los bancos extranjeros son ms sensibles a los shocks de la economa anfitriona porque
pueden sustituir los activos locales con inversiones
alternativas en el exterior que no estn fcilmente disponibles para los bancos locales.

Bancos extranjeros, eficiencia y estndares


normativos
Tradicionalmente, los bancos extranjeros han sido asociados con una mejor distribucin de recursos y una
mayor eficiencia. En particular, han sido vinculados
con ms competencia y la difusin de nuevas tecnologas. Las instituciones extranjeras mejoran la calidad y
la disponibilidad de los servicios financieros, trayendo
nuevas y mejores destrezas, tcnicas de gestin, procedimientos de capacitacin y tecnologa. Adems, y
como lo seala Levine (1996), la presencia de bancos
extranjeros parece impulsar el desarrollo de mejores
organismos de clasificacin de valores, estndares
contables y registros crediticios que adquieren y procesan informacin, adems de una mejor supervisin

123

bancaria y un marco legal ms adecuado. Los bancos


extranjeros suelen seguir prcticas prudenciales adoptadas en su pas de origen. En el caso de los bancos
extranjeros de pases desarrollados, estas prcticas
son generalmente ms estrictas que las de los pases en
desarrollo. En tales casos, la mayor seguridad que inspiran los bancos internacionales lleva a los bancos
nacionales y a los organismos supervisores a adoptar
estndares internacionales a fin de facilitar las presiones competitivas de los ahorristas que buscan instituciones ms seguras.
La presencia de instituciones extranjeras
puede estimular la competencia y mejorar el funcionamiento del mercado interno (bancos locales), lo que a
su vez promueve la mejor distribucin de recursos y
acelera el crecimiento econmico. Adems, la competencia internacional reduce los mrgenes de las tasas
de inters y la rentabilidad de los bancos locales21.

La estabilidad de crditos y depsitos


y los bancos extranjeros
El enorme aumento de bancos extranjeros en Amrica Latina, unido a la compresin del crdito a fines de
la ltima dcada, ha planteado interrogantes acerca
del impacto de la presencia de bancos extranjeros en
la estabilizacin de los crditos y depsitos internos.
Este es un tema controvertido en la literatura sobre el
tema. Algunos autores sostienen que los bancos
extranjeros, debido a su acceso a la liquidez externa,
dependen menos de los errticos depsitos locales y
por lo tanto pueden estabilizar el crdito en el pas
anfitrin. Adems, los bancos extranjeros, con su
nombre comercial (reputacin), permiten que los ahorristas busquen mayor calidad dentro del mercado
local si hay inestabilidad financiera, estabilizando
depsitos y crditos22.
Otros autores alegan que frente al deterioro

19 Vanse Levine (1996), Claessens, Demirg-Kunt y Huizinga


(2001), Martnez Pera y Schmukler (2001).
20

Vanse Goldberg (2001) y Crystal, Dages, y Goldberg (2001).

21

Los bancos extranjeros de pases no latinoamericanos con sedes


en Amrica Latina suelen tener mayores ganancias, menores costos
fijos, menor cantidad de prstamos no redituables y menos empleados por prstamo que los bancos locales.

22

Vase FMI (2000).

124

CAPTULO

de las condiciones internas, los bancos extranjeros


reducen su exposicin al riesgo, aumentando de esta
manera la volatilidad23. Adems, estos bancos pueden
transmitir los shocks de sus pases de origen. Los cambios en los crditos de un banco extranjero en su pas
de origen o en otros pases pueden extenderse al pas
anfitrin. En Amrica Latina la mayora de los bancos
extranjeros proviene de pases desarrollados, que tambin son los principales consumidores de las exportaciones latinoamericanas. Por lo tanto, una contraccin
en estos pases afectara a Amrica Latina no solo por
medio de una contraccin de la demanda externa,
sino tambin por medio de una reduccin del crdito
local, ampliando an ms el ciclo del producto latinoamericano.
Para comprobar la validez de estos dos puntos de vista, estudiamos el comportamiento del crdito bancario individual despus de un cambio en los
depsitos o en las oportunidades de negocios. Las
oportunidades de negocios se miden en trminos del
cambio de la demanda externa24. El cuadro 2 del
apndice muestra que todo el crdito bancario reacciona a los cambios en los depsitos, pero esta reaccin es menor para los bancos extranjeros. El crdito
de los bancos extranjeros es 20% menos sensible a los
cambios de los depsitos internos que el crdito de los
bancos locales. Con respecto a la reaccin del banco
a las oportunidades comerciales, despus de una contraccin de la demanda externa, todos los bancos
reducen sus prstamos, pero esta reduccin en el crdito es 50% menor para los bancos locales.
Los resultados sugieren que los bancos
extranjeros aumentaran la volatilidad crediticia si los
shocks fueran principalmente cambios en las oportunidades de negocios del pas anfitrin, pero la reduciran si la fuente principal de la volatilidad crediticia
fuera la oferta local de depsitos. Cul es la que
domina sigue siendo un interrogante emprico.

La banca extranjera y la segmentacin


del mercado
A pesar de los potenciales beneficios de la penetracin
de bancos extranjeros descrita anteriormente, algunos
analistas han sugerido que el aumento de esta penetracin en los pases en desarrollo podra reducir el
acceso al crdito para algunos segmentos del merca-

do, particularmente PyME que dependen fuertemente


de la financiacin bancaria.
En general, los bancos extranjeros son instituciones financieras de gran tamao y complejas
desde el punto de vista organizacional, a las que les
resulta difcil otorgar prstamos a PyME de las que no
tienen mucha informacin25. Las pequeas empresas
suelen tener tratos exclusivos con un solo banco con el
cual han forjado una relacin informal que reduce
la asimetra de informacin. Es probable que los
grandes bancos extranjeros tengan dificultades para
forjar este tipo de relaciones. Si bien es poco probable que los grandes bancos extranjeros reproduzcan
el mtodo de prstamo de los pequeos bancos locales, pueden traer innovaciones tecnolgicas que promuevan el crdito a las PyME, como las metodologas
de calificacin del riesgo crediticio26.
La evidencia emprica con respecto al impacto de los bancos extranjeros en el volumen de crdito
otorgado a las pequeas empresas de los pases en
desarrollo es escasa e inconclusa. Algunos estudios de
Argentina han asociado la participacin de los bancos
extranjeros con una reduccin del prstamo bancario
a las pequeas empresas de alrededor del 20% del
total de prstamos en 1996 al 16% en 1998. Sin
embargo, durante el mismo perodo, los bancos
extranjeros aumentaron tanto su propensin como su
participacin en este sector.
En un anlisis del comportamiento de los bancos extranjeros en cuatro pases latinoamericanos
(Argentina, Chile, Colombia y Per), Clarke et al.
(2002) hallaron que los bancos extranjeros con sede

23

Caballero (2002) muestra que los bancos locales y extranjeros de


Chile aumentaron sus posiciones en los activos extranjeros durante
la recesin de 1998, pero este aumento fue sustancialmente ms
pronunciado para los bancos extranjeros.
24 La demanda externa se define como el promedio ponderado de
la tasa de crecimiento de los socios comerciales.
25 Goldberg (1992) muestra que los bancos extranjeros con sede en
Estados Unidos suelen prestar a las grandes empresas. Vase la discusin sobre la relacin entre los grandes bancos y el crdito para
las PyME en Berger y Udell (1995).
26

Mester (1997) discute que podra existir una relacin en forma


de U entre el tamao del banco y los prstamos a las pequeas
empresas. En un extremo se encontraran los pequeos bancos locales que ofrecen prstamos sobre la base de su relacin con la
empresa y en el otro se encontraran los grandes bancos que usan
productos ms estndares para las pequeas empresas segn la
calificacin del riesgo crediticio.

Integracin financiera

en estos pases generalmente otorgan menos prstamos a las pequeas empresas que los bancos privados
nacionales. Sin embargo, estos resultados son principalmente determinados por los pequeos bancos
extranjeros que, segn el estudio, en los cuatro pases
otorgan menos prstamos a las pequeas empresas
que los bancos locales de similares caractersticas.
Ocurre lo opuesto con los bancos extranjeros medianos y grandes que operan en Chile y Colombia, pero
no con los de Argentina y Per. Por ltimo, en Argentina y Chile, los dos pases con mayor desarrollo del
sector financiero durante el perodo de estudio, el otorgamiento de prstamos a las pequeas empresas por
parte de los bancos extranjeros medianos y grandes
creci ms rpido que el de los bancos locales. Los
autores especulan que el mejor entorno institucional de
Argentina y Chile permiti a los grandes bancos
extranjeros utilizar metodologas de calificacin del
riesgo crediticio y otorgar ms prstamos a las pequeas empresas.
Desde los aos noventa, la banca extranjera
ha crecido significativamente en Amrica Latina. La
evidencia emprica tiende a favorecer las ventajas de
la penetracin de los bancos extranjeros por sobre los
posibles efectos negativos. Despus de fuertes fluctuaciones en los depsitos, los bancos extranjeros han
mostrado mayor eficiencia y menor inestabilidad
(excepto durante crisis importantes en las que todos los
bancos sufren por igual). Sin embargo, frente a deterioros idiosincrsicos en las oportunidades de negocios, los bancos extranjeros tienden a salir en busca de
mejores oportunidades en otros pases. La evidencia es
inconclusa con respecto a la presencia de los bancos y
los prstamos a las PyME, pero en ltima instancia,
favorece la participacin de los bancos extranjeros en
los mercados latinoamericanos.

INTEGRACIN

DE LOS MERCADOS BURSTILES

Las cotizaciones internacionales en forma de integracin entre el norte y el sur han sido una importante
fuente del aumento de capital y la ampliacin de la
base de accionistas para las empresas latinoamericanas. En 1994 Mxico clasific tercero entre los pases
con la mayor cantidad de empresas que cotizaban (en
trminos de valor) en la bolsa de valores de Nueva

125

York. Argentina y Chile clasificaron quinto y sptimo


respectivamente. Durante el mismo ao, las empresas
latinoamericanas que cotizaban ADR en las bolsas de
valores estadounidenses representaron ms del 50%
de sus ndices de mercados locales. Para Mxico y
Brasil este porcentaje ascendi a 87% y 71% respectivamente. En la ltima dcada, el volumen de capital
agregado acumulado por empresas latinoamericanas
en el mercado de los ADR ha sido una porcin sustancial del capital movilizado en los mercados burstiles
locales. Por ejemplo, el grfico 5.5 muestra que en
1996 las empresas latinoamericanas obtuvieron
US$22.000 millones en forma de ADR y solo
US$13.000 millones en los mercados locales. Adems, en contraste con los ADR de pases desarrollados, aquellos provenientes de mercados emergentes,
especialmente de Amrica Latina, se cotizan ms activamente en los Estados Unidos que en el mercado
nacional.
Las empresas que pueden emitir ADR en la
bolsa de valores de Nueva York reducen sus limitaciones crediticias y son capaces de sacar provecho
de los mercados de deuda externa, reduciendo tanto
sus costos financieros como la vulnerabilidad a la
volatilidad del mercado local. Sin embargo, como lo
muestra Moel (2001), la migracin de estas empresas, generalmente las ms grandes, reduce la liquidez de los mercados de acciones locales,
aumentando los costos de financiacin para las
empresas locales y reduciendo el incentivo para que
ingresen nuevas empresas al mercado de acciones
local (vase el grfico 5.5).

La integracin de los mercados burstiles


en Amrica Latina
En los pases latinoamericanos no existe una gran
integracin de los mercados burstiles. El grfico 5.6
muestra la proporcin de empresas extranjeras en los
mercados burstiles locales en relacin con las empresas nacionales. Las cifras de la regin son extremadamente bajas comparadas con otras partes del
mundo, lo que significa que muy pocas empresas
extranjeras cotizan en los mercados latinoamericanos. Hasta ahora y en este sentido, los pases latinoamericanos han estado completamente aislados de sus
vecinos y del resto del mundo. Como puede verse en

126

CAPTULO

Grfico 5.5

Mercado de ADR en Amrica Latina,


1991-2000
60

35.000

Firmas extranjeras que cotizan en


mercados burstiles internos/
Firmas locales que cotizan en mercados
burstiles internos, 2002
(En porcentaje)

50

OCDE
Sudeste
Asitico
Amrica
Latina
Mxico

30.000
40

25.000
20.000

30

15.000

20

Nmero de OPI

Financiamiento (millones de dlares)

40.000

Grfico 5.6

Argentina
Per

10.000
10

5.000

Brasil
Venezuela

0
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Chile
Colombia

Mercado local

OPI en el mercado

ADR
Nota: El financiamiento a travs de ADR incluye programas de Nivel III
y la Regla 144A de la SEC. OPI: Ofertas pblicas iniciales.
Fuente: Moel (2001).

10

15

20

25

30

35

40

Fuente: Federacin Mundial de Bolsa de Valores y bolsas regionales.

Determinantes de la cotizacin en el exterior


Grfico 5.7

Firmas latinoamericanas que cotizan en


mercados burstiles extranjeros

Mxico
Brasil
Chile
Argentina
Venezuela
Colombia
0

10

15

20

25

30

35

Nmero de empresas que cotizan en mercados extranjeros


Estados Unidos

Luxemburgo

Suiza

Brasil

Reino Unido

Los inversores burstiles se caracterizan por invertir


en activos conocidos27. Existen muchos factores que
reducen las barreras informativas y aumentan el
grado de conocimiento de los activos externos. La
literatura emprica ha mostrado que el hecho de
compartir varias caractersticas legales, culturales y
geogrficas reduce las barreras al comercio de activos. Hablar el mismo idioma, comerciar con el pas
donde se origina el activo y la cercana geogrfica,
entre otros, son factores que aumentan la probabilidad de comerciar activos de otro pas28. El aprovechamiento de esas caractersticas permite a las
empresas extranjeras cotizar sus acciones en las bolsas de valores extranjeras29.

Fuente: Sarkissian y Skill (2001).


27 Por ejemplo, French y Poterba (1991) y Tesar y Werner (1995)
analizan detalladamente la caracterstica de la tendencia a lo conocido.

el grfico 5.7, la mayora de las empresas latinoamericanas cotizan en el exterior, especialmente en Estados Unidos, y el grado de integracin regional en
Amrica Latina es virtualmente nulo. Aparte de unas
pocas empresas argentinas que cotizan en Brasil,
prcticamente no existe integracin de mercados burstiles en la regin.

28

Grinblatt y Keloharju (2001) presentan un anlisis pormenorizado del impacto de dichas variables sobre la tenencia y compraventa de acciones en Finlandia. Rauch (1999) hace un anlisis nacional
ms completo y encuentra que los lazos coloniales tambin tienen
gran importancia.

29 El anlisis emprico de Sarkissian y Schill (2001) muestra que las


caractersticas observadas en este texto son importantes para la
cotizacin transfronteriza y que mejores instituciones, en la forma
de un slido estado de derecho, atraen a las empresas extranjeras
a las bolsas locales

Integracin financiera

Existen varias ventajas para las empresas que


cotizan sus acciones en el extranjero. Como los mercados de capital no estn completamente integrados,
las firmas pueden alcanzar un costo de capital menor
al penetrar en mercados internacionales30. Por un
lado, una prima por acceder a valores extranjeros restringidos puede contribuir a reducir los costos de capital; por el otro, en el mbito local, el efecto de
sealizacin de operar en los mercados internacionales puede aumentar la valoracin del capital de una
empresa. Desde esta perspectiva, la diversificacin
hacia cotizaciones extranjeras puede mejorar la capacidad de una empresa para acceder a formas menos
costosas de capital.
La explotacin de los mercados burstiles
internacionales tambin permite a las empresas acceder a una mayor base de accionistas, lo que conduce
a un mayor reconocimiento del inversor, menos costos
de informacin y reducidos costos de capital para las
empresas31. La cotizacin en el exterior tambin ofrece ventajas de liquidez, que son importantes porque
permiten a las empresas evitar la reduccin de fondos
cuando la economa de origen se ve afectada por
shocks internos. En tales casos, si los shocks no son
completamente simtricos, una empresa internacionalmente diversificada puede continuar recibiendo fondos
de las cotizaciones en el exterior cuando se contraen
los mercados internos.
La calidad de las instituciones reviste una gran
importancia para las empresas al momento de elegir
dnde cotizar. La Porta, Lpez-de-Silanes y Shleifer
(1997, 1998) han demostrado que los pases difieren
sustancialmente en cuanto a las normas y reglamentaciones que protegen la propiedad de los accionistas.
Los inversores que desean reducir el riesgo de expropiacin pueden elegir invertir en pases donde los
cdigos legales los favorecen. Esto aumenta el tamao
de los mercados burstiles y puede llevar a las empresas extranjeras a cotizar en esos mercados y aprovechar la mayor liquidez y la base de accionistas
disponible32.
Las empresas tambin emigran para evitar
riesgos de liquidacin, elevados controles fiscales y
regulaciones cambiarias en los mercados internos y
para aprovechar la facilidad del intercambio comercial y los reducidos costos de transaccin de los mercados desarrollados. Adems, las regulaciones que

127

impiden el intercambio comercial interno, como los


elevados impuestos al comercio, provocan la migracin de empresas. Estos problemas tambin limitan la
expansin del comercio interno.
A pesar de las ventajas de cotizar en el exterior, tal decisin tambin puede resultar costosa. Los
gastos de la divulgacin de informacin y la necesidad
de adoptar estndares contables internacionales son
dos de los costos principales ms frecuentemente
debatidos. Sin embargo, hasta cierto punto, el pago
de estos altos costos en el corto plazo puede traducirse en beneficios a largo plazo. Una vez que se adoptan estndares contables ms estrictos, los fondos
externos se tornan menos costosos en el mercado interno como resultado del efecto de sealizacin.
Las diferencias de los regmenes tributarios
tambin pueden motivar o inhibir la decisin de cotizar en el extranjero. Hong Kong y Singapur, por ejemplo, otorgan concesiones fiscales a los participantes
externos. Ejercicios empricos realizados por Sarkissian y Schill (2001) demuestran que los parasos fiscales son un factor fundamental al analizar el patrn de
las cotizaciones transfronterizas en todo el mundo.
Como en el debate de la actividad bancaria
extranjera, existen otras formas de integracin que
reducen los costos para los inversores y aumentan la
actividad transfronteriza; por ejemplo, la similitud en
las reglamentaciones puede ser un factor de atraccin
tan importante para las empresas extranjeras como lo
es la calidad de dichas reglamentaciones. El hecho de
compartir cdigos legales similares o caractersticas
relevantes en las leyes y reglamentaciones que protegen los derechos de los accionistas aumenta la posibilidad de la cotizacin transfronteriza. Los resultados
que apoyan esta afirmacin se incluyen en el cuadro 3
del apndice. Varias medidas de proximidad legal tienen un impacto significativo sobre la decisin de cotizar en el exterior. La similitud de regulaciones, sin
embargo, no es un requisito incondicional para la integracin de los mercados burstiles. Es importante slo

30

Vase Errunza y Losq (1985).

31

Para discusiones tericas y empricas, vanse Merton (1987) y


Foerster y Karolyi (1999).

32

Sarkissian y Schill (2001) ofrecen evidencia emprica en apoyo


de esta afirmacin.

128

CAPTULO

si se trata de regulaciones de alta calidad en el sentido de que protegen a los accionistas. La tercera columna del cuadro 3 del apndice muestra que la
semejanza entre cdigos legales solo es pertinente si
los cdigos se basan en el common law, donde los
derechos del acreedor y del accionista suelen estar
ms protegidos. La Porta, Lpez-de-Silanes y Shleifer
(1998) muestran que estos cdigos tienden a favorecer
principalmente a los accionistas. Las similitudes de las
regulaciones de otros sistemas legales no ofrecen
incentivos para la integracin de los mercados burstiles. Las empresas estn dispuestas a cotizar en pases
similares que ofrezcan una buena proteccin a los
accionistas.

Los efectos del cross-listing para


los mercados internos
El cross-listing reduce el costo de capital para las
empresas que pueden emitir acciones en otros mercados. Esto se aplica a las grandes corporaciones latinoamericanas que han podido emitir ADR. Cuando las
empresas optan por emitir en el exterior en lugar de
hacerlo en el mercado local, ejercen presin en las
bolsas de valores, los intermediarios y las autoridades
reguladoras locales para que modernicen las operaciones, mejoren los estndares de divulgacin de informacin y fortalezcan los derechos del pequeo
accionista para mejorar el mercado en trminos de
liquidez, transparencia y eficiencia. Siguiendo este
argumento, la competencia externa generada por el
cross-listing en bolsas extranjeras por parte de grandes corporaciones latinoamericanas debera ejercer
una externalidad positiva sobre los mercados financieros internos y, por lo tanto, sobre las PyME locales que
no pueden emitir en el extranjero. Sin embargo, los
responsables de las polticas en los mercados emergentes temen que la globalizacin de la actividad burstil lleve a la fragmentacin de los mercados, lo que
causara la desviacin de otros flujos a los mercados
externos, reducira la liquidez de los mercados locales
e inhibira su desarrollo. Esta preocupacin parece
estar apoyada por la evolucin inversa del capital total
obtenido por las corporaciones latinoamericanas en el
mercado de los ADR y por el nmero de ofertas pblicas iniciales en Amrica Latina. El grfico 5.5 muestra
que el volumen de ofertas pblicas iniciales en Amri-

ca Latina se reduce una vez que las grandes corporaciones comienzan a adquirir capital emitiendo ADR.
Tanto desde el punto de vista terico como
emprico, no resulta claro si el cross-listing favorece o
perjudica la liquidez interna y el volumen comerciado.
Los modelos tericos muestran que el impacto sobre el
volumen y la liquidez del mercado interno puede ser
positivo o negativo, dependiendo de si expande la
base de accionistas, la extensin de las restricciones
internas (restricciones a la propiedad extranjera), la
liquidez del mercado interno antes de la cotizacin y
la transparencia de la informacin dentro del mercado33. Los trabajos empricos iniciales resumidos en
Karolyi (1998) muestran que, en general, la liquidez
interna y el volumen comerciado aumentan para todas
las empresas del mercado interno con o sin crosslisting.
Moel (2001) ha analizado los efectos de los
ADR en 28 mercados emergentes, concentrndose
particularmente en la transparencia del mercado local,
el crecimiento y la liquidez de las empresas que se
quedan a la zaga y solo comercian en el mercado
local. En los pases en desarrollo, los ADR parecen
mejorar la divulgacin financiera (estndares contables y apertura), pero reducen la liquidez y la habilidad de los mercados locales de crecer en trminos de
la cantidad de empresas que cotizan y los coeficientes
de capitalizacin. Un aumento del 1% en la proporcin de las empresas que cotizan ADR provoca una
reduccin del 54% al 45% en el volumen comercial del
mercado medio de muestra. El efecto de la cotizacin
de ADR es altamente perjudicial para la cotizacin de
las nuevas empresas en los mercados internos. Por
cada empresa que cotiza sus ADR, el mercado burstil local pierde aproximadamente una empresa adicional. El estudio muestra que el impacto de los ADR vara
sustancialmente segn la regin. frica y Amrica Latina son, por lo general, las ms negativamente afectadas por el cross-listing.
Los resultados anteriores corroboran las preocupaciones entre los responsables de las polticas en
Amrica Latina con respecto al efecto de los ADR en
los mercados locales. Tambin plantean una serie de

33 Vanse Hargis y Ramanlal (1997), Domowitz, Glen y Madhavan


(1998) y Foerster y Karolyi (1996).

Integracin financiera

problemas normativos. Cmo deben reaccionar los


gobiernos ante esta nueva realidad? Existe un lugar
para los mercados de acciones locales y regionales en
el futuro? Deberan las PyME trasladarse desde el
financiamiento mediante la emisin de acciones a los
mercados de deuda?

Principales limitaciones a la integracin


de los mercados burstiles dentro
de Amrica Latina
Desde el punto de vista de los pases latinoamericanos,
los beneficios que se derivan de la integracin de los
mercados burstiles se asocian ms con la integracin
con los pases desarrollados que con los pases de la
misma regin.
La integracin de los mercados burstiles latinoamericanos a los mercados mundiales puede ser
ventajosa porque permite una mayor liquidez de las
acciones de las empresas, una base de accionistas
ms amplia y diversificada, un aumento del reconocimiento de la empresa que reduce los costos de informacin y el acceso de las empresas a fuentes menos
costosas de financiamiento. La pregunta desde la perspectiva de los pases en desarrollo es si estas mejoras
derivan solamente de la integracin con los pases
desarrollados (integracin entre el norte y el sur) o si
tambin estn presentes en los AIR con otros pases
menos desarrollados (integracin entre los pases del
sur). En general, el acceso a las fuentes de financiacin
ms baratas no parece ser un motivo para este tipo de
integracin regional para los pases latinoamericanos,
porque el capital no es abundante y es un recurso costoso en todos los pases de la regin. Adems, dados
los bajos niveles similares de proteccin a los accionistas y la falta general de desarrollo de los estndares contables y su aplicacin, es posible que las
ventajas de sealizacin indicadas anteriormente no
se presenten. Quiz tampoco exista la posibilidad de
protegerse a s mismos contra los shocks por medio de
la diversificacin de la base de accionistas, dado que
toda la regin tiende a estar expuesta a similares
shocks de los mercados de capital.
Sin embargo, es posible que el aumento de la
base de accionistas reduzca el costo del capital para
una empresa regional, no solo porque adquirira cierta liquidez adicional, sino tambin porque puede

129

aumentar el reconocimiento regional. Esto puede


adquirir mayor importancia si se considera que la integracin financiera podra venir acompaada de un
aumento en el comercio regional y en la IED. Una
importante advertencia sobre estas y otras formas de
integracin financiera es que aumentan la vulnerabilidad del pas anfitrin a los shocks externos.
Existen varias barreras que limitan la posibilidad de explotar estas ventajas. Como se discuti anteriormente, el tamao de los mercados es importante
para las empresas. La naturaleza subdesarrollada de
los mercados burstiles de Amrica Latina y, por lo
tanto, su baja liquidez, limitan los incentivos de participacin en estos mercados. Es probable, sin embargo, que a medida que procede la integracin
financiera, el mercado regional se torne ms atractivo
para los actores internacionales.
Existen obstculos adicionales para la integracin de los mercados burstiles en Amrica Latina
que se relacionan con la estructura legal, normativa y
judicial, la poltica macroeconmica subyacente, el
contexto histrico y cultural de las diferentes jurisdicciones y la naturaleza de la infraestructura financiera
perteneciente a los mecanismos comerciales, las convenciones contables y los sistemas fiscales. Las barreras tambin reflejan los requisitos previos implcitos
necesarios para la efectiva puesta en prctica de una
estrategia para la integracin del mercado de valores.
Estas incluyen leyes y reglamentaciones sobre derechos de propiedad, estabilidad macroeconmica y
libre movimiento del capital34.
La calidad de las reglamentaciones que protegen a los accionistas es un importante determinante de
los cross-listings. El grfico 5.8 muestra una medida de
proteccin efectiva a los accionistas construida como el
producto del imperio de la ley y una medida de calidad de la regulacin. Los resultados sugieren que en
este aspecto los pases latinoamericanos estn muy por
debajo de los promedios internacionales. Esto limita
los incentivos para los cross-listings transfronterizos.
La actividad transfronteriza depende de la
existencia de la convertibilidad de las divisas y de
pocos controles cambiarios. La convertibilidad de las

34 Lee (2001) resume algunas de las principales barreras a la integracin.

130

CAPTULO

Grfico 5.8

Proteccin efectiva a los accionistas


(ndice 0-1)

OCDE
Sudeste
Asitico
Amrica
Latina
Chile
Argentina
Brasil
Per
Venezuela
Colombia
Mxico
0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

Nota: La proteccin efectiva a los accionistas se mide como el producto del


ndice del imperio de la ley y del ndice que mide el grado de proteccin que la
regulacin otorga a los accionistas. Valores altos indican una mayor proteccin.
Fuente: La Porta, Lpez-de-Silanes, Shleifer y Vishny (1998).

divisas y la limitacin de los controles son necesarios


para limitar precios y transacciones asincrnicos y
para asegurar que existan los mecanismos de proteccin del riesgo cambiario. Las tasas de cambio inestables y la falta de mecanismos para proteger los riesgos
cambiarios tambin son factores que han inhibido el
desarrollo de los mercados de capital regionales.
La efectiva integracin de los mercados de
valores supone la existencia de cierta integracin del
marco normativo y de supervisin. Si los participantes
del mercado estn sujetos a mltiples normativas y
entes reguladores y particularmente si no estn
armonizados, como ocurre en Amrica Latina, es
probable que enfrenten incertidumbres, complejidades
y costos mayores, tanto directamente en trminos de
tener que cumplir con mltiples regmenes normativos
como indirectamente por tener que afrontar el costo de
mltiples regmenes de monitoreo y coaccin. Los
malos acuerdos de cooperacin y asistencia mutua
entre los supervisores nacionales tambin pueden
impedir la integracin de los mercados de valores
regionales.
Muchos tipos de impedimentos legislativos y
normativos tambin pueden limitar la integracin,
incluyendo las diferencias en los regmenes de quiebras, los regmenes de sanciones, las restricciones a la
propiedad extranjera, la imposicin de normas para
proteger las industrias nacionales, los requisitos para
establecer empresas locales y las restricciones varias

sobre los emisores, los intermediarios y los inversores


que proveen servicios transfronterizos. Las leyes locales o regionales tambin pueden ser muy detalladas y,
por lo tanto, demasiado inflexibles en circunstancias
cambiantes.
Las diferencias en contabilidad y auditora,
as como las diferencias entre los requisitos de divulgacin de la informacin limitaran la capacidad de
los participantes del mercado para establecer una
base principal para el anlisis de los estados financieros y para asegurar la coherencia en la valoracin
intrarregional. Hasta cierto punto, la introduccin de
estndares contables y de auditora reducir la importancia de este factor como obstculo para la integracin de los mercados de valores. Sin embargo, para
muchos pases que an tienen que adoptar verdaderamente estndares contables internacionales, las diferencias siguen representando una amenaza real y una
barrera para la integracin de los mercados de valores regionales. A pesar de que los pases latinoamericanos han progresado en asegurar el cumplimiento de
los estndares contables internacionales, tienen an un
largo camino hasta su total observancia, particularmente en lo que hace al rigor y a la estandarizacin
de las normas de divulgacin de la informacin.
La falta de informacin sobre todos los aspectos de los mercados de valores en una regin puede
limitar la integracin regional. Esto incluye la informacin sobre los requisitos normativos, los precios y cotizaciones cambiarias, las finanzas y estrategias de la
empresa, las polticas de distribucin de los inversores
o los productos intermediarios y los registros histricos.
La calidad de la informacin es crtica para asegurar
la eficiencia del mercado y el acceso equitativo a las
oportunidades financieras. El anlisis de PriceWaterhouseCoopers sobre el nivel de opacidad (grfico 5.9)
revela que muchos pases latinoamericanos tienen un
nivel de acceso extremadamente bajo a informacin
de buena calidad.

CONCLUSIONES
Los mercados financieros latinoamericanos se han
integrado considerablemente con el mundo desarrollado. Aparentemente, la integracin entre el norte y el
sur ha sido fructfera y se ha convertido en la estrate-

Integracin financiera

Grfico 5.9

ndice de opacidad (0-100)

Reino Unido
Estados
Unidos
Amrica Latina
Venezuela
Brasil
Argentina
Colombia
Per
Mxico
Chile
30

35

40

45

50

55

60

65

70

Nota: El ndice de opacidad es un ndice compuesto basado en los datos de


opacidad para cinco diferentes reas que afectan los mercados burstiles:
corrupcin, sistema legal, polticas macroeconmicas y fiscales del gobierno,
estndares contables y rgimen regulatorio. Valores altos indican un mayor
grado de opacidad.
Fuente: PriceWaterhouseCoopers (2001).

gia elegida por los participantes regionales e internacionales. La integracin financiera en Amrica Latina
ocurre principalmente en la forma de una mayor participacin regional de bancos de pases desarrollados
y el aumento del comercio transfronterizo de valores
en los pases desarrollados. Respecto de la integracin
regional entre los pases del sur, los avances han sido
menores. En general, la configuracin macroeconmica e institucional de los pases latinoamericanos no ha
favorecido el desarrollo de los mercados integrados.

131

Sin embargo, la integracin regional ha sido lograda


en cierta medida por medio de instituciones financieras internacionales que hacen negocios en varios pases simultneamente.
Diversas polticas pueden promover la integracin. Las polticas directas como la eliminacin de
los controles para la participacin de agentes externos o la creacin de acuerdos especficos entre pases
o dentro de las regiones pueden servir como base
para la integracin financiera. Sin embargo, aparte
del TLCAN y de los acuerdos formales dentro de la
Caricom, estos tipos de acuerdos han sido pocos y
muy espaciados.
Entre las polticas indirectas que desempean
un papel importante para la integracin financiera en
el futuro se encuentran la adopcin de buenas prcticas internacionales con respecto a los estndares contables, la divulgacin de informacin y los regmenes
tributarios. Otros instrumentos tiles incluyen la armonizacin de las regulaciones que rigen el intercambio
de informacin y el intercambio transfronterizo de
informacin.
Aun cuando se logre la plena armonizacin
de las regulaciones, los problemas con las instituciones
nacionales ms importantes y la inestabilidad macroeconmica pueden obstaculizar el proceso de integracin financiera con el mundo desarrollado y dentro de
la regin. Es claro que se necesita la proteccin de los
derechos de propiedad y la estabilidad legal para
atraer a los actores extranjeros a los mercados latinoamericanos.

132

CAPTULO

Apndice - Cuadro 1

Penetracin de la banca extranjera e integracin econmica:


resultados de regresin
Variable dependiente
Control bancario extranjero1(1+, log)
Reg. 1
Reg. 2

Frontera comn

1,225
(0,141)***
0,475
(0,072)***
-0,056
(0,038)
0,689
(0,029)***

Misma lengua
Distancia (log)
Comercio bilateral (1+, log)2
IED bilateral (1+, log)2
Constante

0,674
(0,441)
0,25
IV
20000

R2
Mtodo de estimacin2
Nmero de observaciones

3,342
(0,641)***
2,661
(0,357)***
-0,904
(0,165)***

1,324
(0,092)***
10,357
(1,854)***
0,40
IV
3227

Nota: Errores estndar entre parntesis.


1 Se refiere a bancos cuya propiedad extranjera es mayor al 50% de su financiamiento directo.
2 Los valores de IED y de comercio bilateral de 1998 son instrumentalizados con los valores de 1990.
* Significativo al 10%.
** Significativo al 5%.
*** Significativo al 1%.

Apndice - Cuadro 2

Estabilidad del crdito y banca extranjera: resultados de regresin


Variable dependiente
Cambio porcentual del crdito real
Reg. 1
Reg. 2

Cambio porcentual de los depsitos (en trminos reales)


Cambio porcentual en depsitos reales*
participacin de banca extranjera de fuera de Amrica Latina
Cambio porcentual en depsitos reales*
participacin de banca extranjera de Amrica Latina1
Cambio en la demanda externa (en trminos reales)
Cambio en la demanda externa*
participacin de la banca nacional

0,560
(0,022)***

0,555
(0,022)***

-0,135
(0,050)***

-0,165
(0,051)***

-0,132
(0,098)
19,536
(4,241)***
-13,391
(4,282)***

Cambio porcentual del PIB real2

4,456
(0,913)***

Cambio porcentual del PIB real*


participacin de la banca nacional
Constante
R2
Mtodo de estimacin2
Nmero de observaciones

-0,127
(0,098)

-0,005
(0,014)
0,49
OLS
2795

Nota: Errores estndar entre parntesis.


1 Se refiere a bancos extranjeros cuyos propietarios son de pases de Amrica Latina.
2 Los valores del cambio porcentual del PIB real son instrumentalizados con el cambio en la demanda externa.
* Significativo al 10%.
** Significativo al 5%.
*** Significativo al 1%.

-2,475
(0,993)**
-0,023
(0,020)
0,49
IV
2795

Integracin financiera

Apndice - Cuadro 3

Qu determina la decisin de cotizar en el exterior?


Resultados de regresin

Reg. 1

Frontera comn (dummy)


Misma lengua (dummy)
Distancia (log)

0,457
(6,45)***
0,397
(6,26)***
-0,05
(2,56)**

Mismo origen del cdigo legal (dummy)

Variable dependiente
Cross listings (1 +, log)
Reg. 2
Reg. 3
Reg. 4

0,462
(6,21)***
0,341
(5,05)***
-0,056
(2,76)***
0,074
(2,26)**

Mismo origen legal anglosajn (dummy)

0,467
(6,25)***
0,339
(5,02)***
-0,056
(2,73)***

Reg. 5

0,478
(6,09)***
0,341
(5,21)***
-0,065
(2,95)***

0,424
(4,87)***
0,219
(2,21)**
-0,042
(1,59)

0,071
(2,58)**
0,53
OLS
1476

0,349
(2,11)**
0,49
IV
1476

0,119
(1,87)*
0,046
(0,98)

Mismo origen legal no anglosajn (dummy)


Similitud entre regulacin a accionistas1
R2
Mtodo de estimacin1
Nmero de observaciones

133

0,5
OLS
1740

0,51
OLS
1660

0,51
OLS
1660

Notas: Todas las regresiones incluyen pas de origen y pas receptor. La similitud entre regulacin de accionistas mide si el pas tiene similar regulacin
como est definida en el ndice de proteccin a los accionistas en La Porta et al. (1998). Valor absoluto del t estadstico entre parntesis.
1 Los valores de la similitud entre regulacin son instrumentales con la variable mismo origen del cdigo legal.
* Significativo al 10%.
** Significativo al 5%.
*** Significativo al 1%.
Fuente: Clculos del BID basados en datos de Sarkissian y Skill (2001).

134

CAPTULO

REFERENCIAS
Bank of New York. 2001. The Global Equity Investment
Guide: The Case for Investing in Depositary
Receipts. Bank of New York American Depositary
Receipt Division.
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Captulo

INFRAESTRUCTURA

REGIONAL

En Amrica Latina y el Caribe, la apertura de las economas a los pases vecinos durante los ltimos aos
ha incrementado la demanda de infraestructura regional, conduciendo a un significativo mejoramiento en la
respuesta de los sectores pblico y privado desde el
punto de vista de la oferta. Las concesiones de infraestructura han desempeado un papel importante en ese
nuevo impulso, y existe una mayor voluntad por parte
del capital privado, local y extranjero para apoyar el
desarrollo del sector.
Sin embargo, an queda mucho por hacer. El
comercio, la inversin y el libre movimiento de las personas siguen siendo obstaculizados y a veces impedidos
por barreras fsicas, institucionales y sociales en las fronteras y en los principales corredores intra e interregionales. Adems, los pases an no han desarrollado una
visin estratgica comn e integrada para cooperar y
planificar redes de infraestructura que no slo estimularan la integracin regional, sino que tambin apoyaran la actividad internacional (extrarregional) y nacional.

LA

INFRAESTRUCTURA Y EL DESARROLLO

La infraestructura latinoamericana se deterior de forma


significativa durante los aos ochenta y principios de los
noventa, cuando la regin se atras considerablemente
en relacin con los pases industrializados y las economas emergentes de crecimiento ms rpido (Servn,
2001). A mediados de los aos ochenta, los elevados
niveles de deuda, los ajustes estructurales y los graves
desequilibrios fiscales contribuyeron a reducir la inver-

sin en infraestructura. Con la falta de participacin del


sector privado en la mayora de los pases, se produjo
una disminucin en la inversin general que condujo a
un creciente dficit en la oferta de infraestructura. Esta
brecha contribuy a una menor productividad, y a un
mayor costo del transporte y los servicios logsticos,
afectando la competitividad y el crecimiento.
En la dcada de los noventa, pese a las limitaciones del sector pblico, Amrica Latina realiz
grandes esfuerzos por incrementar la participacin del
sector privado en los servicios de infraestructura. Efectivamente, Amrica Latina y el Caribe ha sido la principal regin del mundo en la apertura al capital
privado para la provisin de infraestructura, con inversiones que superan los US$250.000 millones y representan ms del 43% del total de todas las regiones en
desarrollo (BID, 2001a). De este modo se ha producido una recuperacin parcial de la inversin en infraestructura, pero con resultados desparejos segn
sectores y pases. En Chile y Colombia, esta inversin
ha crecido significativamente, mientras que en otros
pases an hay tendencias descendentes, con una
inversin del 2% del PIB o menos (Servn, 2001).
La inversin se ha concentrado en proyectos
de energa y telecomunicaciones, que han sido los ms
atractivos para los inversionistas privados y al mismo
tiempo han proporcionado servicios que el pblico
demanda. En algunos casos, las altas tasas de rendimiento son una funcin de la transferencia de anteriores monopolios estatales al control privado, y en parte
se deben a las disposiciones de exclusividad contenidas en algunas concesiones.

138

CAPTULO

Actualmente la inversin en infraestructura en


Amrica Latina est comenzando una nueva etapa. Se
han registrado importantes adelantos en la reduccin
del dficit de financiamiento pblico y en el mejoramiento de la productividad en las operaciones de
infraestructura (Foster, 2001). Estas iniciativas comparten aspectos comunes, como la participacin del sector
privado, la entrada de nuevos operadores y fuentes de
capital, una reduccin en el papel gestor del Estado y
la creacin de nuevos instrumentos para regular y
supervisar los servicios pblicos. La participacin del
sector privado mediante la privatizacin y el otorgamiento de concesiones ha ayudado a satisfacer necesidades crticas de infraestructura. Sin embargo, la
demanda de estos servicios contina siendo elevada, y
la capacidad financiera para encarar nuevos proyectos se ha visto claramente afectada por las crisis financieras ocurridas en las principales economas de la
regin desde fines de los aos noventa.
Fay (2001) ha pronosticado las necesidades
de infraestructura en Amrica Latina para el perodo
2000-2005 en base a los niveles de ingreso. Proyecta
el doble de lneas fijas telefnicas per cpita, un crecimiento constante en la capacidad de generacin elctrica y una expansin constante de infraestructura vial,
con una reduccin en la importancia del transporte
ferroviario. Para ello se requerirn inversiones de
US$57.000 millones anuales (alrededor del 2,6% del
PIB latinoamericano) durante el perodo 2000-2005,
incluyendo electricidad (US$22.000 millones), carreteras (US$18.000 millones) y telecomunicaciones
(US$6.000 millones). La inversin privada excede la
necesidad pronosticada para telecomunicaciones (aunque el modelo no incluye los costos asociados con el
surgimiento de los telfonos celulares), cubre alrededor
de la mitad de la demanda de carreteras y satisface
solo una fraccin de las necesidades en electricidad,
agua y saneamiento. Adems, es probable que estas
estimaciones sean bajas, ya que slo cubren nuevas
inversiones y no rehabilitacin o mantenimiento.
El hecho de que las redes de infraestructura
sigan siendo incompletas limita la capacidad de algunas zonas de participar en el crecimiento econmico.
Adems, la insuficiente capacidad de todos los sectores de infraestructura en los principales corredores que
unen a las zonas metropolitanas de la regin se ha traducido en estrangulamientos que crean demoras,

incrementan los costos y limitan los posibles beneficios


del comercio y el desarrollo. En consecuencia, la situacin actual puede verse como una etapa en la que
deben completarse, consolidarse y extenderse las
reformas recientes.

ASPECTOS

CONCEPTUALES EN EL DESARROLLO

DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL

Comercio, infraestructura y desarrollo


En todos los pases existe una relacin bien establecida entre los niveles de ingreso y la calidad de la
infraestructura (BID, 2001a), que constituye un determinante significativo de la productividad y el desarrollo. Los mayores niveles de ingreso y crecimiento
alimentan una mayor demanda de servicios de transporte, telecomunicaciones y energa. Estos enlaces son
particularmente importantes para facilitar el comercio,
que es clave para la integracin regional.
La apertura de las economas latinoamericanas se ha reflejado en un incremento significativo del
comercio internacional, los flujos financieros y la inversin extranjera directa (IED). Tambin se ha registrado
un incremento en el comercio de la regin: durante los
aos noventa, la participacin y las tasas de crecimiento del comercio intrarregional crecieron mucho
ms rpido que la actividad extrarregional (vase el
Captulo 2).
Esta creciente interdependencia comercial se
ha asociado con varios tipos de cooperacin regional,
especialmente en trminos de acuerdos comerciales.
Incluso la orientacin regional hacia los mercados
internacionales ha estimulado una mayor especializacin y un mayor comercio regional entre industrias y
en bienes y servicios de mayor valor agregado. A su
vez, este mayor valor requiere una infraestructura de
ms alta calidad, especialmente en telecomunicaciones, transferencia de datos, carreteras y transporte
multimodal (Guasch y Kogan, 2001).
Tal incremento en la actividad tambin ha
puesto de relieve la necesidad de una mejor integracin de la infraestructura, en trminos de inversiones
fsicas y de coordinacin institucional. Por ejemplo, los
cruces fronterizos an representan un importante obstculo para las conexiones de transporte dentro de

Infraestructura regional

Amrica Latina. La resolucin de estos aspectos no slo


aumentar la efectividad de los enlaces regionales de
infraestructura, sino que tambin estimular nuevas
oportunidades de integracin.
El nivel de intercambio comercial regional
depende en forma crtica de la calidad de la infraestructura de apoyo. La infraestructura de baja calidad
representa al menos 40% del costo de transporte en los
pases en desarrollo, y tiene efectos importantes en el
comercio. Adems, la provisin regional de infraestructura se ha quedado atrs, al punto de que incluso
con las inversiones efectuadas durante los aos noventa, las redes de transporte, telecomunicaciones y electricidad siguen siendo incompletas, con enlaces
deficientes en algunas fronteras o falta de capacidad
en los corredores claves. El costo del transporte en la
regin sigue siendo elevado en relacin con el resto
del mundo (Guasch y Kogan, 2001). Adems, la
mejora en infraestructura (puertos, carreteras, telecomunicaciones) en los pases en desarrollo puede ayudar a reducir significativamente los niveles de
inventario y, en consecuencia, el costo del comercio.

Legados nacionales, proyectos regionales


y externalidades
Los flujos de integracin regional pocas veces se canalizan a travs de infraestructura especfica, sino que
utilizan redes compartidas con el trnsito nacional y
global. En la prctica, los servicios de diferente alcance geogrfico comparten segmentos de la misma red
de infraestructura. Por ejemplo, los vehculos conectados con el trnsito interurbano e internacional utilizan
las mismas carreteras; los pasajeros nacionales e internacionales utilizan los mismos aeropuertos; la electricidad, el petrleo y el gas utilizan las mismas lneas de
interconexin y ductos; y los datos locales e internacionales pueden transmitirse a travs de las mismas
redes de fibra ptica. Como resultado, la inversin en
infraestructura ha tendido a definirse en trminos
nacionales nicamente tanto en forma de provisin
pblica como de concesiones privadas.
Gran parte de los problemas de infraestructura que restringen la integracin regional tambin obstaculizan el desarrollo nacional y el comercio
internacional, entre ellos, la necesidad de actualizar y
completar las redes de servicio, como la electricidad,

139

agregar capacidad para eliminar estrangulamientos en


los corredores clave de transporte, especialmente en los
cruces fronterizos, enlazar modos de transporte en los
puertos, aeropuertos y terminales de camiones, ampliar
el acceso al petrleo y el gas natural, e incrementar el
acceso a los servicios de Internet y telecomunicaciones.
Los proyectos de infraestructura se caracterizan generalmente por economas de escala y de red.
Por ejemplo, en Centroamrica, el reducido tamao de
los pases y los mercados nacionales ha impedido que
las inversiones en infraestructura alcancen economas
de escala y de red, elevando as los costos y las consiguientes tasas de rendimiento. Adems, en sectores
como el energtico, estos efectos de escala pueden
tener beneficios ambientales, porque se requieren
menos plantas fsicas para un determinado nivel de
producto. De igual modo, extender y completar las
redes regionales de infraestructura puede ayudar a aliviar la congestin y as mejorar los aspectos ambientales asociados con los actuales patrones de desarrollo
concentrado en urbanizaciones desordenadas.
Incluso cuando la actividad regional ha sido
significativa, no ha existido una visin comn de planificacin para desarrollar una red de infraestructura
regional. Efectivamente, esta situacin se ha tornado
ms compleja dado el ahora establecido papel de la
participacin privada en la mayor parte de los sectores de infraestructura en la regin. Es probable que
estos nuevos intereses privados tengan diferentes perspectivas acerca de las necesidades y prioridades de
inversin. Adems, con frecuencia operan bajo diferentes estructuras legales, contractuales y de organizacin, complicando la coordinacin y la integracin de
las redes nacionales de infraestructura.
Los proyectos regionales de infraestructura
plantean asimismo otros problemas. Adems de las
tradicionales externalidades nacionales, es probable
que los proyectos transnacionales tengan costos y
beneficios financieros y econmicos distribuidos de
forma asimtrica entre los pases. Ello crea incentivos
para que un pas tome decisiones independientes que
slo consideren los costos y beneficios dentro de sus
fronteras. Como resultado, es probable que algunos
proyectos regionales potencialmente valiosos sean
ignorados o abandonados (Bond, 2001). Una combinacin de factores complica el desarrollo de tales proyectos (Beato, Benavides y Vives, 2002). En primer

140

CAPTULO

lugar, resulta difcil que un pas identifique todos los


beneficios que puede obtener de un proyecto regional.
En segundo lugar, aunque los beneficios se conozcan,
por razones polticas los pases pueden no estar dispuestos a pagar inversiones regionales fuera de sus
fronteras aunque los beneficios nacionales excedan
sus costos. En tercer lugar, en la actualidad existen
pocos mecanismos institucionales socialmente aceptables para distribuir beneficios y costos regionales entre
los pases afectados.
Otra dificultad relacionada con los proyectos
regionales de infraestructura son los posibles problemas que supone establecer y administrar una cartera
de proyectos regionales (Beato, Benavides y Vives,
2002). Las autoridades de un pas pueden ver las iniciativas regionales como un mecanismo de bajo costo
para financiar proyectos nacionales, lo cual tambin
crea incentivos para sobrestimar los beneficios regionales de proyectos predominantemente nacionales
Hasta la fecha, existen muy pocos proyectos
transnacionales exitosos de infraestructura que fueron
desarrollados como tales. stos han sido ejemplos en
los cuales los insumos claves existen en un pas mientras que los mercados de usuarios se hallan en otro,
como el gasoducto entre Bolivia y Brasil. Otros esfuerzos exitosos han enlazado componentes de redes existentes mediante el mejoramiento o la expansin del
acceso a corredores existentes. Un ejemplo de este tipo
de proyectos es la carretera que conecta a Manaos en
Brasil con Caracas en Venezuela. Este proyecto constituye un xito con muchas enseanzas: cada pas
saba exactamente lo que deba hacer y obtener; el
financiamiento fue proporcionado por fondos de desarrollo y se invirti dentro de los pases; el proyecto
era atractivo para las empresas de construccin; los
estados beneficiarios (as como los gobiernos nacionales) estaban a favor, y el rendimiento satisfizo las
expectativas de la inversin (Guasch y Strong, 2001).
En los casos en que los proyectos son financiados por el presupuesto, o cuando se requieren contribuciones del erario pblico para proyectos del sector
privado, existe un problema de beneficiarios parsitos: cada parte procura maximizar sus beneficios y
limitar sus compromisos. Este es particularmente el
caso cuando gran parte de los beneficios de un proyecto fluyen a un pas mientras que los costos son incurridos por otro. Esta situacin se presenta cuando un

pas intermedio sirve de corredor entre el punto de


origen y destino del servicio de infraestructura. Ello
crea obstculos serios cuando no existen mecanismos
para compartir los beneficios o los costos. Esta problemtica emergi claramente, por ejemplo, durante las
discusiones sobre el puente entre Buenos Aires, Argentina y Colonia, Uruguay, con respecto a los beneficios
de Brasil, el cual ni siquiera tena participacin activa
en el proyecto. Tampoco debe subestimarse el papel
de los estados y gobiernos locales en el xito de los
proyectos transnacionales. Por ejemplo, las diferencias
en la afiliacin poltica entre los gobiernos federal y
estatal en Mxico han demorado conexiones entre
corredores viales y puentes y cruces fronterizos con
Estados Unidos.
En resumen, los proyectos regionales presentan varios desafos y tienen potencial para multiplicar
problemas y conflictos. Existe la tentacin permanente
de promover proyectos basados en razones polticas y
no en el beneficio que derivan en trminos econmicos
y comerciales, y as justificar proyectos puramente
nacionales bajo el manto de la complementariedad
con la red internacional. Ello resulta particularmente
problemtico en los casos en que estos proyectos privan sobre los estrangulamientos u obstculos nacionales que limitan la actividad regional.

PUNTOS

DE PARTIDA:

EL CONTEXTO ECONMICO
DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL

El desarrollo de iniciativas regionales de infraestructura debe tener en cuenta las redes existentes, la organizacin y la gobernabilidad y los patrones de
financiamiento, cada uno de los cuales se analizar a
continuacin.

Las redes de infraestructura:


ejes y corredores de desarrollo
La evaluacin de las perspectivas de los proyectos
regionales debe tener en cuenta la estructura geogrfica de la demanda, la red de infraestructura ya existente y el papel de los sectores pblico y privado en la
inversin, la operacin y la regulacin de la misma. Los
flujos comerciales en Amrica Latina estn dominados

Infraestructura regional

Ejes de intercambio actuales


en Amrica del Sur

Grfico 6.1

Venezuela

Guyana
Suriname
Guayana Francesa

Colombia

Ecuador

Brasil

Per

Bolivia

Chile

Paraguay

Argentina
Uruguay

Eje Colombia-Venezuela
Eje transversal del Sur

Eje martimo del Atlntico


Eje Mercosur

Eje vial Paraguay-Paran

Fuente: BID (2000).

por unos pocos corredores importantes y sus redes de


actividad conexas (BID, 2000), como se muestra en el
grfico 6.1 y se analiza en el recuadro 6.1.
Estos ejes principales se ven complementados
por otros ejes de intercambio con un volumen actual
ms reducido, pero con un significativo potencial de
crecimiento. Los ejes incluidos en los grficos 6.1 y 6.2
reflejan principalmente los flujos comerciales actuales
y potenciales dentro de Amrica del Sur. Estos patrones econmicos han sido moldeados por la geografa
fsica, los lazos histricos, el desarrollo urbano y, especialmente en los ltimos tiempos, por iniciativas de
poltica destinadas a abrir mercados y fronteras. Una
inversin adicional en la reduccin de estrangulamientos y la expansin de la capacidad de estos ejes y
corredores principales puede generar un mayor rendimiento econmico y potenciar el comercio regional.
Un enfoque que tenga en cuenta estos ejes ayudara a
definir con mayor perspectiva y coherencia priorida-

141

Recuadro 6.1 Principales ejes y corredores


en Amrica del Sur

Mercosur-Chile: Este es el eje ms grande


de la regin, y vincula Ro de Janeiro-So PauloMontevideo-Buenos Aires-Santiago. Ms que una
ruta principal, la densidad de este corredor ha producido una red con numerosos nodos y radios. En
1998, el corredor moviliz 18 millones de toneladas
de carga, que incluyeron 8 millones de toneladas de
petrleo transportado a travs de oleoductos. El
resto, en su mayora carga general, se transport
por camin. El transporte ferroviario sigue siendo
marginal.
Colombia-Venezuela: Conecta Bogot con
Caracas y moviliza anualmente ms de 3 millones
de toneladas de carga, alrededor de la mitad en
camiones y la otra mitad por va fluvial y martima.
Tambin existe una lnea de transmisin de electricidad con una capacidad de 380 MW de potencia.
Eje Fluvial Paraguay-Paran: Esta red navegable de 3.000 kilmetros moviliza alrededor de
10 millones de toneladas anuales de cereales, oleaginosas, minerales y combustibles. Una tercera parte
del trfico del corredor es transnacional, y las otras
dos terceras partes abastecen los mercados de
importacin y exportacin. Contiene tres centrales
elctricas con una capacidad de 17.500 MW, adems de lneas de transmisin entre pases.
Eje transversal del sur: El corredor BoliviaBrasil est dominado por el gasoducto, que tiene
capacidad para transportar 30 millones de metros
cbicos diarios. Moviliza alrededor de un milln de
toneladas de carga por tierra utilizando carreteras y
redes ferroviarias.
Eje martimo del Atlntico y el Pacfico: El
corredor del Atlntico, a lo largo de la costa entre
Venezuela y Argentina, moviliz ms de 25 millones
de toneladas de carga en 1998, en su mayora productos bsicos slidos y lquidos a granel. Los
cables submarinos tambin permiten una significativa transmisin de voz y datos. El corredor martimo
del Pacfico es de naturaleza similar, aunque moviliza menores volmenes de carga y menos trfico de
telecomunicaciones.

des de poltica de inversin nacionales (BID, 2001a).


Adems, el enfocar el regionalismo a travs de un
marco de ejes y corredores ayuda a identificar flujos
potenciales que estimulen una mayor integracin,
teniendo en cuenta las complementariedades entre las
economas y elaborando planes de desarrollo que
incorporen otras regiones a la red existente.

142

CAPTULO

Ejes de intercambio con


significativo potencial de
crecimiento en Amrica del Sur

Grfico 6.2

Venezuela

Guyana

Colombia

Suriname
Guayana Francesa

Ecuador
Per

Brasil
Bolivia

Paraguay

nizar o financiar la infraestructura regional; de hecho,


varias concesiones de segunda generacin requerirn algn tipo de respaldo pblico para ser sostenibles. Sin embargo, considerando que gran parte de la
infraestructura existente est en manos de intereses
privados, los vnculos regionales deben tener en cuenta el modo de consolidarla. Las instituciones multilaterales deben apoyar las iniciativas de estas concesiones
para analizar, crear y procurar vnculos entre las mismas, lo cual requerir un entorno de apoyo a las polticas pblicas que faciliten enlaces transfronterizos
entre concesiones nacionales. Adems, los incentivos e
intereses del sector privado que sirvieron para mejorar
la infraestructura a nivel nacional tambin desempearn un papel importante en la planificacin y concrecin de iniciativas de corredores de integracin.

Financiamiento
Chile
Argentina

Uruguay

Argentina-Chile (norte)

Chile-Per

Argentina-Chile (sur)

Ecuador-Colombia

Bolivia-Chile

Ecuador-Per

Bolivia-Per

Martimo del Pacfico

Brasil-Paraguay

Argentina-Bolivia

Brasil-Venezuela

Fuente: BID (2000).

Infraestructura regional y concesiones


En la actualidad, la participacin privada en la
infraestructura de transporte en Amrica Latina desempea un papel significativo, incluso dominante. A
medida que se han ido otorgando concesiones, los
problemas de flujo de trnsito y la planificacin de
redes de transporte han adquirido ms importancia,
nacional y regionalmente. Ello no implica que las concesiones constituyan la estructura preferida para orga-

La infraestructura es costosa. Las dificultades fiscales,


el endeudamiento excesivo, la condicionalidad de las
instituciones multilaterales sobre nuevas obligaciones y
las primas de riesgo-pas continuarn limitando la
capacidad del sector pblico para proveer infraestructura. Adems, desde fines de los noventa las crisis
financieras y la volatilidad del tipo de cambio real han
afectado negativamente la disponibilidad de crditos
al sector pblico. A su vez, la mayor parte de los servicios de infraestructura slo son comerciables dentro
de la regin y en consecuencia generan ingresos en
monedas locales, mientras que una significativa parte
de su costo y financiamiento se contrae en divisas.
Como consecuencia, las instituciones multilaterales de
crdito deben proporcionar nuevas formas de financiamiento e instrumentos financieros, no slo para
canalizar fondos, sino tambin para mitigar los riesgos y reducir los costos. Las reformas de los sistemas
de seguridad social basados en el ahorro individual y
la administracin profesional de los fondos pueden
constituir una nueva fuente de financiamiento de la
infraestructura. Por su naturaleza de ahorro de largo
plazo y teniendo en cuenta la diversificacin de sectores y pases, la inversin en infraestructura regional
podra constituir una alternativa atractiva para los fondos de pensiones.
Sin embargo, aun cuando los proyectos regionales pueden tener economas de escala superiores, es

Infraestructura regional

probable que los mercados privados de capital desconfen de los riesgos de operar en varios pases con
un mismo proyecto. En muchas partes del mundo, los
proyectos de infraestructura que incluyen ms de un
pas han requerido tratados especiales para establecer
normas y marcos de gestin que reemplacen a las
estructuras nacionales, tal como ocurri en proyectos
de carreteras y energa en Europa Oriental y en los
pases emergentes de la antigua Unin Sovitica.
Las instituciones multilaterales tambin desempearn un papel importante en la provisin de apoyo
tcnico y financiamiento a iniciativas de infraestructura regional, especialmente en el manejo de riesgos
polticos y regulatorios. Algunas de las innovaciones
ms importantes en la gestin de riesgos durante las
ltimas dcadas han sido las garantas de riesgo parcial, incluyendo el poltico, de las instituciones multilaterales. Hay una necesidad creciente de desarrollar
instrumentos de garanta de varios pases con respecto a reformas y operaciones sectoriales y de poltica.
Ello es especialmente importante para los proyectos
regionales en los cuales las garantas de pas no son
muy confiables en los mercados financieros.

Desarrollo institucional y armonizacin


La visin estratgica que sustenta la poltica sobre
infraestructura debe ser congruente con un enfoque
regional, para lo cual ser necesario que los pases
identifiquen proyectos de integracin regional y celebren acuerdos complementarios con las economas
vecinas. Este enfoque incluye la definicin de prioridades comunes, la identificacin de estrangulamientos
fsicos, regulatorios e institucionales, el logro de una
cobertura subregional equilibrada y la definicin de la
naturaleza y el alcance de la participacin del sector
privado. Tambin requerir estructuras de gobernabilidad que limiten el poder de veto de un determinado pas sobre proyectos regionalmente atractivos.
Las dificultades en las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno en los proyectos de infraestructura tambin proporcionan enseanzas para los
proyectos transnacionales. Los desacuerdos entre los
gobiernos nacional y subnacional sobre prioridades,
contribuciones y niveles de apoyo pueden condenar un
proyecto antes de que se consideren los aspectos
regionales.

143

Cualquier emprendimiento transnacional


requiere firmes objetivos comunes entre los pases
involucrados. Los acuerdos multilaterales establecidos
podran ser ms duraderos que los acuerdos bilaterales por la mayor prdida colectiva que podra producirse y por los mecanismos de resolucin de disputas
menos idiosincrsicos a utilizar. Pero en general, parecera que la dificultad de los acuerdos se incrementa
por el cuadrado del nmero de las partes involucradas
y, por ende, la calidad tcnica puede verse afectada.
Estos objetivos deben ser suficientemente fuertes para sobrevivir los cambios en los partidos polticos
y los gobiernos. Debe existir una coalicin pblica/privada flexible para mantener el proyecto a pesar de
cambios polticos y condiciones macroeconmicas turbulentas. La participacin y el compromiso de las
organizaciones multilaterales que coordinan el apoyo
tcnico y financiero pueden desempear un papel
importante garantizando la sostenibilidad del proceso.
Otro aspecto clave es la armonizacin de la
funcin regulatoria de los gobiernos. Ello constituye un
desafo significativo en vista del hecho de que los
esfuerzos de reforma en los pases latinoamericanos
varan ampliamente en trminos de su alcance, requisitos institucionales, horizontes de programacin y
nivel de apertura de los mercados locales. La experiencia de Europa en materia de integracin regional,
particularmente en los sectores de energa y telecomunicaciones, no sugiere la emergencia de mercados
competitivos, sino ms bien la preeminencia de acuerdos bilaterales y reservas de mercados. Adems, los
procesos verticales y horizontales de reintegracin
podran ser incluso un factor de concentracin de la
propiedad y de aumento del poder de mercado. De
este modo se har necesario crear activamente un
mercado nico mediante el establecimiento de un
marco jurdico al nivel comunitario basado en la coherencia regulatoria, no slo en campos especficos del
subsector, sino tambin en trminos de mejores prcticas de contabilidad, tributacin y medio ambiente. Por
esta razn, la Comunidad Europea ha establecido
normas para ayudar a las autoridades regulatorias
nacionales a desarrollar un mercado interno competitivo (Lutz, 2001). La armonizacin de los procesos
regulatorios e institucionales constituye el factor crucial
en la transicin de una actividad bilateral a un mercado comn.

144

CAPTULO

Cuadro 6.1

6
Prioridades sectoriales para desarrollo en infraestructura regional

Cambios en regulacin
teniendo en cuenta la
dinmica de las industrias
Armonizacin de los
marcos regulatorios
Concesiones de proyectos
de integracin
Facilitacin de pasos
de frontera
Completar o mejorar
las redes nacionales
Desarrollo y financiamiento
de proyectos regionales
Iniciativas multimodales
Planificacin y estrategia
de redes

ASPECTOS

Carreteras

Trenes

Puertos

Aeropuertos

Gas

Electricidad

Telecomunicaciones

Baja

Media

Baja

Media

Alta

Media

Baja

Alta

Alta

Alta

Media

Media

Alta

Alta

Media

Alta

Media

Media

Media

Alta

Alta

Media

Media

Alta

Baja

Media
Alta

Baja
Alta

Media
Baja

Media
Baja

Alta

Baja

Alta

Alta

Media

Baja

Baja

Media

Alta

Media

DE INTEGRACIN DE

INFRAESTRUCTURA REGIONAL POR SECTORES

Adems de encarar los temas generales descritos arriba, cada sector de infraestructura enfrenta desafos
especficos con respecto a las iniciativas regionales de
inversin. Estos desafos se describen a continuacin,
mientras que las necesidades y prioridades de poltica
se muestran en el cuadro 6.1.

Transporte
Hacia fines de los aos ochenta, gran parte del sector
de transporte de Amrica Latina se encontraba en crisis. Los ferrocarriles eran ineficientes, se hallaban en
mal estado y requeran enormes subsidios del Estado
(Thompson, 2001). Las aerolneas de propiedad del
Estado perdan enormes cantidades de dinero, mientras que los aeropuertos y puertos requeran constantes y significativas contribuciones del Estado para
cubrir costos de operacin, especialmente de mano de
obra. Lo que es quiz ms importante an, este drenaje financiero operativo limitaba significativamente la
capacidad de los gobiernos para financiar inversiones
urgentes de las empresas pblicas necesitadas de
capital, lo que se traduca inevitablemente en una baja
calidad del servicio e ineficiencia que afectaba a la
competitividad, el desarrollo econmico y la equidad

(ya que con frecuencia los grupos ms pobres reciban


los peores servicios).
Desde entonces, Amrica Latina se encuentra a
la vanguardia de la reestructuracin del transporte y la
movilizacin de la participacin del sector privado
(Kerf, 1998, Basaes, Uribe y Willig, 1999, Estache y
de Rus, 2000, Banco Asitico de Desarrollo, 2000). A
principios de los aos noventa, casi todos los ferrocarriles eran de propiedad o estaban bajo el control del Estado. Diez aos despus, slo unos pocos ferrocarriles
pequeos eran operados por el sector pblico. En general, los puertos han sido objeto de concesiones bajo
modelos alternativos. La mayora de las aerolneas han
sido privatizadas y se han establecido concesiones de
diversos tipos para la operacin de aeropuertos en toda
la regin. Tambin se han desarrollado o extendido con
diverso xito las carreteras con peaje.
Si bien las reformas en el sector de transporte
de Amrica Latina han sido considerables, hay varios
aspectos que quedan por resolver. Los ms notables
son la falta de una visin estratgica para el sector de
transporte, incluyendo la planificacin de redes, las
necesidades multimodales y la regulacin. Tambin
existe la necesidad de formular estrategias para el
financiamiento de proyectos regionales de transporte
que no resultan financieramente viables para el sector
privado, como aeropuertos y puertos de menor escala,
caminos rurales y secundarios y partes de corredores

Infraestructura regional

transnacionales que no han sido prioridades del


gobierno. Si se ha de mejorar la operacin de esos
servicios, los gobiernos tendrn que cubrir la brecha
financiera para hacer que las concesiones sean viables
(Guasch y Strong, 2001).
Tambin se requiere una mayor comprensin,
modelacin y pronstico de los efectos de los shocks
macroeconmicos sobre los proyectos de infraestructura de transporte. La interaccin de precios, ingresos,
PIB, comercio y elasticidad de los mercados comerciales y las variables financieras han socavado importantes proyectos de corredores. Tambin ha resultado
difcil en tales proyectos pronosticar la demanda de
trnsito sin un modelo logstico-comercial completo que
incorpore los costos ocultos de los cruces fronterizos.
Transporte vial. Los programas de caminos
regionales sufren la mayora de los problemas que
afectan a las carreteras al nivel nacional. La orientacin nacional de la planificacin hace difcil explotar
las principales oportunidades de corredores, como la
conexin entre Centroamrica y los estados ms
pobres del sur de Mxico con el norte del pas y Estados Unidos (BID, 2000).
Los ejes que tienen los mayores flujos de trnsito carecen de capacidad. Los problemas ms serios
de capacidad vial se observan en el eje del Mercosur,
donde en algunos casos los crecientes niveles de trnsito se complican por los flujos internacionales (Amjadi y Winters, 1997). Los ejes ms pequeos se ven
principalmente afectados por superficies viales con
mantenimiento, normas y diseos deficientes. Muchas
carreteras son antiguas, con secciones en terreno montaoso. En algunos ejes potenciales, las carreteras no
estn pavimentadas o no pueden utilizarse durante
todo el ao. Menos del 30% de la red vial de Amrica
Latina est pavimentada; este porcentaje es el ms
bajo de cualquier regin en desarrollo del mundo.
Otros problemas continan incrementando el
costo regional del transporte y los servicios logsticos.
Por ejemplo, en los ltimos aos han aumentado los
esquemas de reserva de carga, requiriendo la descarga y recarga de camiones en las fronteras. En muchos
casos, los camioneros nacionales agremiados intentan
evitar la competencia regional, presionando a las
empresas a adoptar estos esquemas. Adems, existen
problemas derivados de las normas nacionales de
diseo que resultan inadecuadas para el traslado de

145

vehculos de otro pas. Por ejemplo, la capacidad de


los puentes de la red vial uruguaya se est mejorando
para permitir el trnsito de grandes camiones argentinos, brasileos y chilenos.
Los cruces fronterizos son especialmente problemticos para la integracin, ya que tpicamente
existen controles independientes y dobles en cada
pas. Por ejemplo, el corredor Buenos Aires-So Paulo
(2.400 kilmetros) por el cruce fronterizo Paso de los
Libres-Uruguayana, absorbe ms del 20% del tonelaje
de carga internacional transportado por carretera en
el Cono Sur ms Bolivia y Per1. En la actualidad, slo
el 30% de los camiones que transportan mercancas a
Brasil pueden cargar el mismo da, y como resultado,
el 13,1% del tiempo total de viaje se demora en la
frontera. Un mayor nivel de transparencia y eficiencia
en las operaciones fronterizas (el proceso de aduanas,
los procedimientos de inmigracin, etc.), incluyendo
las actividades de agentes privados (despachantes,
importadores, cobro de cargas), podra reducir demoras de 12 a 5 horas (Olivieri et. al., 2001). Un estudio
reciente de 11 rutas de transporte en la Comunidad
Andina muestra resultados similares y concluye que,
en promedio, los camiones pasan ms de la mitad del
tiempo de viaje en los cruces fronterizos (Pardo,
2001). Un mejor desempeo en la frontera podra
acortar estas demoras en su cruce a la mitad o menos,
reduciendo significativamente los costos de carga y
mejorando la eficiencia.
Transporte ferroviario. En la mayora de los
pases de Amrica Latina se han reestructurado y
reformado los sistemas ferroviarios, principalmente en
Mxico, Brasil, Argentina y Per. Despus de aos de
disminucin, el trnsito se ha estabilizado o crecido
ligeramente, la productividad laboral se ha incrementado en forma marcada y el rendimiento financiero en
general ha mejorado.
Los temas de acceso e integracin regional
estn apareciendo como aspectos de segunda generacin. El equilibrio de las interconexiones de la red de
concesiones sin crear carteles constituye un aspecto
importante para algunos productos bsicos y para la

En el ao 2000, el total del comercio bilateral por carretera entre


estos seis pases por valor y volumen respectivamente, representaba el
39% y el 22% del comercio total, mientras que el costo de transporte
estimado se acercaba al 6% del valor de los bienes comerciados.

146

CAPTULO

poltica de competencia, aunque el transporte vial de


carga contina proporcionando importantes alternativas competitivas para muchos tipos de bienes que se
transportan por ferrocarril.
La baja calidad de la infraestructura de la red
restringe el uso de trenes suficientemente grandes
como para desarrollar economas de densidad de
trnsito. La condicin de la red limita la capacidad de
carga y los lmites de velocidad. Aunque gran parte de
la red ha pasado a manos privadas, a las concesiones
ferroviarias les ha resultado difcil llevar a cabo inversiones suficientes para superar las deficiencias en
infraestructura. Al nivel regional, las diferencias de trocha entre los pases, la falta de regulaciones multimodales y los enlaces con la infraestructura vial y de
puertos tambin limitan severamente la contribucin
de los ferrocarriles a la integracin regional.
Transporte areo. Las privatizaciones y la consolidacin de la industria entre aerolneas se han traducido en un mayor servicio areo entre los pases.
Aunque estn creciendo, los flujos areos de carga y
pasajeros entre los pases de Amrica del Sur siguen
siendo reducidos en comparacin con el transporte
areo en el resto del mundo. Los problemas de capacidad, evidentes en varios aeropuertos, generalmente
provienen de una mayor demanda interna en vez del
trnsito regional o internacional. Las dificultades de
capacidad estn acompaadas de problemas de calidad del servicio (BID, 2000).
La confiabilidad y la seguridad del transporte
areo tambin obstaculizan la integracin regional. Es
necesario armonizar las normas regulatorias y de operacin de los aeropuertos y la operacin de las aerolneas, especialmente para asegurar que la aviacin
civil regional cumpla con las normas internacionales.
Si estas normas no se satisfacen, la participacin de la
aviacin en el trnsito y el comercio internacional continuar siendo limitada. Por ello es necesario que los
sistemas de control del trnsito areo se actualicen
para hacer que las redes areas sean ms confiables,
y esto requiere inversiones adicionales para garantizar la seguridad de los pasajeros y la carga. Al igual
que en el caso de otros modos de transporte, la simplificacin de los trmites aduaneros facilitara los flujos de carga area.
Los principales obstculos regulatorios al
transporte areo regional se observan en las polticas

de reserva del mercado promulgadas mediante acuerdos bilaterales. Si bien en la regin andina se ha
observado algn progreso hacia una poltica de cielos
abiertos, el resto de la regin an presenta limitaciones sobre quines pueden proveer los servicios de
transporte areo. Estos acuerdos tienden a mantener
altas las tarifas de pasajeros y carga, limitando el crecimiento del trnsito y el comercio.
Transporte fluvial y martimo. El comercio
martimo es cada vez ms global y concentrado. Las
empresas de carga ms grandes del mundo alcanzan
economas de escala y densidad mediante operaciones de eje y rayos a travs de un sistema de megapuertos, respaldados por diferentes niveles de puertos
secundarios. En contraste, el sistema de puertos en
Amrica Latina se ha desarrollado al nivel nacional,
con especializacin y enlaces regionales limitados. Es
necesario hacer la transicin de un sistema lineal de
rutas martimas hacia redes en las cuales los puertos
ms pequeos puedan servir como puertos secundarios para las instalaciones ms grandes de la regin,
en particular en el Caribe. Tpicamente, el sistema de
puertos eje y rayos requiere ms cooperacin y coordinacin para facilitar el crecimiento del transbordo y
para operar a niveles ms altos de actividad2. Como
consecuencia, existe la necesidad de desarrollar mejores enlaces intermodales y de asegurar que los corredores martimos clave tengan la capacidad adecuada
y mantengan un nivel de navegabilidad seguro y confiable (BID, 1998).
Las redes fluviales de Amrica del Sur tienen
un enorme potencial de transporte, con un volumen
significativo en las tres cuencas ms importantes
(Amazonas, Orinoco y Paraguay-Paran). Estos ros
sirven como grandes estuarios que facilitan el acceso
del transporte martimo extranjero. Dado este papel
internacional, slo una cantidad limitada del trnsito
puede considerarse de naturaleza regional. La mayor
parte de la carga de trnsito fluvial entre puertos de los
diferentes pases es posteriormente transferida a puer-

2 Las economas de escala son relevantes para el transporte martimo. En promedio, un buque que es un 50% ms grande, utilizado a
su mxima capacidad, puede generar ahorros de hasta un 20% en
el costo unitario por tonelada-milla. Adems, los costos fijos relacionados con la operacin de puertos pueden reducirse significativamente mediante la especializacin por tipo de carga y nave.

Infraestructura regional

tos extranjeros extrarregionales. Otro aspecto importante es el trnsito fluvial transfronterizo regional, que
tiende a ser especializado. Si bien su trfico es relevante a nivel local, las instalaciones que sirven los cruces fluviales son por lo general inadecuadas.
Los puertos martimos de la regin funcionan
como terminales en las cuales convergen numerosos
flujos. El trnsito intrarregional constituye una parte
relativamente pequea del trfico martimo total. El sistema de puertos martimos de Amrica del Sur se halla
en transicin, con una creciente participacin del sector privado. La infraestructura portuaria adolece de
varios problemas, como por ejemplo los relacionados
con el acceso a tierra y la falta de terminales multimodales. Sin embargo, es probable que el comercio internacional contine estimulando inversiones y el
desarrollo de las terminales portuarias. Afortunadamente, mucho de lo que se necesita para facilitar las
importaciones y exportaciones globales tambin ayudar a respaldar el comercio regional.
Las demoras relacionadas con las operaciones aduaneras y portuarias continan siendo un obstculo importante para el comercio y la integracin.
Los grficos 6.3 y 6.4 muestran que en la regin el
promedio para el procesamiento aduanero es de ms
de siete das, es decir uno de los tiempos de procesamiento ms altos del mundo.
Si bien se han logrado importantes avances
durante los ltimos aos, an existen restricciones
regulatorias en el transporte fluvial y martimo, entre
las cuales la ms importante ha sido la continuacin
de las polticas de reserva de cargas. Adems, la regulacin de la navegacin fluvial limita el tamao de
convoyes o impone contratos para servicios no esenciales.

147

Tiempo medio de despacho aduanero


por regin
(En das)

Grfico 6.3

Europa Occidental
Amrica del Norte
Europa del Este
Asia Central
Norte de frica
Sudeste Asitico
Amrica Latina y el Caribe
frica Occidental
Este y Sur de frica
0

10 11 12

Fuente: Cmara Martima y Portuaria de Chile (1999).

Tiempo medio de despacho aduanero


en Amrica Latina
(En das)

Grfico 6.4

Hait
Ecuador
Venezuela
Brasil
Bolivia
Per
Rep. Dominicana
Guatemala
Colombia
Argentina
Trinidad y Tobago
Uruguay
Nicaragua
Belice
Panam
Costa Rica
El Salvador
Mxico
Honduras
Chile
0

10

12

14

16

Energa

Fuente: BID (2001).

Gas. El gas natural presenta probabilidades de crecer


en importancia en los mercados mundiales de energa,
dados sus niveles de reservas relativamente favorables, su costo de transporte ms bajo, sus ventajas
ambientales, su amplia variedad de usos y sus ventajas tcnicas sobre otras fuentes de energa en ciertas
aplicaciones. Durante la ltima dcada, se han invertido ms de US$12.000 millones en 37 proyectos de
transporte de gas natural (Izaguirre, 1999). El marca-

do incremento de las reservas y la produccin regional


de gas natural ha estimulado a las empresas privadas
y pblicas a desarrollar enlaces regionales para el
transporte de gas a pases vecinos. En los pases del
Cono Sur, actualmente se hallan en operacin o en
construccin 12 gasoductos, que cubren casi 8.000
kilmetros y tienen una capacidad potencial de trans-

148

CAPTULO

porte de 85 millones de metros cbicos por da3. Las


dos principales redes de gasoductos vinculan Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, y Bolivia y Brasil. Se han
propuesto proyectos adicionales que casi duplicaran
la longitud y la capacidad actuales (7.000 kilmetros
y 75 millones de metros cbicos por da).
A pesar de esta integracin fsica, subsisten
serios obstculos institucionales y regulatorios que
impiden la formacin de un mercado regional de gas.
La falta de normas tcnicas armonizadas y el poder de
mercado de algunos productores y transportadores
complican la integracin. Por ejemplo, en Brasil, Petrobras ocupa una posicin dominante en la importacin
y produccin local de gas, adems de ser la principal
empresa transportadora. Similarmente, en Bolivia los
acuerdos de concesin asignan prioridad al transporte a los yacimientos de gas operados por Petrobras y
Repsol-YPF (BID, 2001b).
Estas estructuras de mercado y tratos preferenciales deben abordarse mediante una mayor armonizacin de los marcos regulatorios al nivel regional.
Por ltimo, es necesario reconocer que las redes nacionales varan mucho en su alcance y efectividad
(Guasch y Spiller, 1999).
Electricidad. La integracin regional puede
ayudar a mejorar los servicios elctricos de varias formas. Los mercados regionales mayoristas de electricidad facilitan las economas de escala y los proyectos de
generacin de bajo costo, como en el caso del Sistema
de Interconexin Elctrica para los Pases de Amrica
Central (SIEPAC). Las redes interconectadas tambin
permiten diversificar las fuentes energticas utilizadas
en la generacin. Ello reduce el riesgo de escasez,
vinculando diferentes regmenes hidrogrficos o proporcionando alternativas, como la complementacin de
los sistemas hidroelctricos predominantes con generacin a gas natural. Sin embargo, la integracin fsica
no es suficiente para crear mercados regionales y debe
complementarse con marcos institucionales y regulatorios adecuados.
Durante la ltima dcada, la organizacin
econmica y la estructura de propiedad del sector
elctrico de la regin sufrieron una transformacin
radical, con el resultado de que los nuevos proyectos
elctricos son casi exclusivamente operados por el sector privado. Sin duda, el sector elctrico se ha convertido en un motor de la integracin econmica en el

Cono Sur, con un claro potencial para hacerlo tambin


en las subregiones de los Andes y Centroamrica.
La reforma estructural y la privatizacin de
empresas pblicas en el sector energtico han permitido a muchos pases de la regin comenzar a desarrollar mercados nacionales de energa competitivos. Sin
embargo, la naturaleza, la intensidad y los resultados
de las reformas sectoriales han variado en los distintos
pases. Dadas estas diferencias, no debe sorprender
que los proyectos internacionales que actualmente se
hallan en ejecucin para conectar las redes elctricas
se basen principalmente en acuerdos bilaterales de
interconexin y provisin de energa, en vez de basarse en mercados abiertos binacionales. En consecuencia, las instalaciones de generacin, transmisin y
distribucin son para destinos especficos, limitando al
sector a contratos de intercambio y abastecimiento
entre dos pases.
Tradicionalmente, las iniciativas regionales se
han impulsado mediante acuerdos bilaterales, como el
de 1997 suscrito entre Argentina y Brasil para integrar
sus mercados de electricidad. Pero estos acuerdos
tienden a llevarse a cabo mediante contratos ad hoc y
no como parte de un plan para integrar mercados.
Recientemente se han encarado iniciativas ms importantes, como el Memorando de Entendimiento sobre
Electricidad de 1998 del Mercosur, que fomenta la
creacin de un mercado elctrico integrado en el Cono
Sur. El Acuerdo de Cartagena, suscrito en la regin
andina en 2001, tambin representa un paso positivo
hacia la armonizacin regulatoria de interconexiones
de transmisin en la regin. La Comisin de Integracin Energtica Regional (CIER4) estima que los beneficios econmicos de la integracin elctrica podran
alcanzar a US$1.000 millones anuales. El sistema SIEPAC en Centroamrica finalmente se est convirtiendo
en una realidad, estimulado por el creciente incentivo
de los enlaces con el sur de Mxico y el logro de economas de escala.

En Colombia y Mxico tambin han participado empresas privadas en el transporte nacional de gas natural.

4 CIER es una organizacin internacional sin fines de lucro que


incluye empresas de electricidad y entidades sin fines de lucro vinculadas a los sectores nacionales de energa de 10 pases de Amrica del Sur.

Infraestructura regional

Los recursos hidroelctricos de Amrica Latina


ofrecen un gran potencial para la generacin de energa y oportunidades para la integracin regional. Los
proyectos hidroelctricos binacionales incluyen Itaip,
entre Brasil y Paraguay, Yacyret, entre Argentina y
Paraguay, y Salto Grande, entre Argentina y Uruguay.
Existen conexiones de lneas de transmisin entre
Colombia y Venezuela (las lneas CuatricentenarioCuestecitas, El Corozo-San Mateo y Tibu-La Fra), y
tambin enlaces entre Colombia y Ecuador mediante
las lneas Ipiales-Tulcan. Las conexiones entre Pasto y
Quito y entre Ecuador y Per se encuentran en la etapa
de planificacin.
Mediante el desarrollo de mercados regionales
de energa podran obtenerse beneficios mucho mayores. La evolucin de intercambios de acuerdos binacionales a mercados regionales requiere definiciones sobre
el uso del sistema de interconexin, seguridad operativa y operaciones de compra y venta de energa. Un
mercado regional requiere regulaciones comunes para
los intercambios internacionales (Rufn, 2001). Estos
requisitos mnimos incluyen un mtodo de compra y
venta de energa basado en principios econmicos con
normas transparentes, la eliminacin de subsidios (especialmente en el caso de una participacin predominante de empresas estatales), la aplicacin de principios no
discriminatorios relacionados con la exportacin y el
acceso, y la implementacin de una estructura regulatoria sobre transmisin que incluya el uso y el pago de la
red interna (Comisin Europea, 1999).
Las reformas regulatorias llevadas a cabo por
Chile y Argentina ilustran la complejidad de la armonizacin de las regulaciones nacionales. La refoma
chilena incluye la eliminacin de monopolios y la
correspondiente desregulacin de la generacin.
Argentina impone la separacin de la generacin, la
transmisin y la distribucin, prohibiendo a las empresas participar en ms de un segmento del mercado. La
generacin mxima producida por una empresa no
puede exceder del 10% del mercado total. Sin embargo, la propiedad del despacho de la electricidad difiere significativamente en ambos sistemas. En Chile, el
despacho es propiedad del generador, mientras que
en Argentina es propiedad conjunta de todos los segmentos de la industria (generacin, transmisin, distribucin, gobierno y grandes usuarios). Si estos
aspectos no se armonizan, un mercado energtico

149

regional ser difcil de implementar (Woolf y Halpern,


2001).

Telecomunicaciones
En el sector de telecomunicaciones se ha respondido
rpida y agresivamente a los cambios surgidos de la
reestructuracin y la desregulacin. En general los pases de Amrica Latina y el Caribe han podido reestructurar las telecomunicaciones, separando la
telefona del sector pblico y estableciendo nuevos sistemas regulatorios. Como los niveles de acceso y servicios se encontraban considerablemente atrasados en
comparacin con los pases desarrollados, la inversin
privada pudo revertir rpidamente esa tendencia,
mejorando el acceso e introduciendo nuevos servicios
e innovaciones tecnolgicas. Las reformas han aumentado la eficiencia del sector, ampliando la cobertura y
el acceso de las redes, y mejorando la calidad del servicio. Generalmente tambin se han traducido en tarifas ms altas, aunque es difcil determinar cunto,
considerando la mejora en la calidad del servicio y
teniendo en cuenta los efectos de los perodos donde
hubo poder exclusivo sobre el mercado y escasa regulacin (BID, 2000).
A la fecha, contina habiendo significativas
innovaciones tecnolgicas e integracin en las telecomunicaciones mundiales. Como resultado de la liberalizacin de los mercados, se han establecido nuevas
redes de telecomunicaciones, las cuales estn expandindose a travs de empresas que crean y operan
redes troncales para usos especficos y generales. Al
mismo tiempo, se estn formando empresas separadas
para proporcionar apoyo de infraestructura a las
empresas que operan las redes de servicio. Otro
aspecto que ha emergido es la tendencia hacia la
fusin y la consolidacin de las telecomunicaciones, la
televisin, el Internet y los servicios de tecnologa de
informacin. Los servicios de transmisin de voz, imagen y datos cada vez ms son operados por empresas
privadas, y con frecuencia stas se han fusionado,
haciendo que las tradicionales definiciones y lmites
regulatorios resulten obsoletos. Adems, el hecho de
que muchas de estas empresas son de alcance regional, multinacional o hasta mundial crea presiones en
favor de una armonizacin regulatoria que pueda
abarcar los aspectos de monopolio y acceso y al

150

CAPTULO

Cuadro 6.2 Operadores de telecomunicaciones en Amrica Latina y el Caribe, 2000


Pases

Telefnica de Espaa2
Telecom Italia
Verizon
SBC Communications
Amrica Mvil3
Bell Canada International
Bell South

9
8
5
4
7
4
11

Mercados1

22
13
5
4
10
8
14

Clientes
(En millones)
40
18
10
14
13
1,5
9

Participacin en firmas en diferentes segmentos del mercado.


Incluye sociedad con Telecom Portugal.
3 Sub-divisin de Telmex en el ao 2000.
Fuente: Caldern y Mortimore (2001) y BID (2000).
2

mismo tiempo reconozca la naturaleza dinmica del


sector (Guasch y Spiller, 1999).
Amrica Latina no constituye una excepcin a
estas tendencias internacionales. A principios de los
aos noventa, las empresas extranjeras, generalmente
monopolios telefnicos en sus pases de origen, se vieron atradas a la regin por el alto nivel de demanda
reprimida, el bajo nivel de productividad, la tecnologa obsoleta y los programas de privatizacin favorables a los inversionistas (Moguillansky y Bielchoswsky,
2001). Durante los primeros aos de la concesin, las
normas de cobertura y calidad mejoraron notablemente, y los indicadores de progreso tecnolgico y
productividad como la densidad de telfonos, el porcentaje de digitalizacin o lneas en servicio por
empleado, se duplicaron o triplicaron. Sin embargo, la
imposicin del poder del mercado sobre lneas fijas y
llamadas de larga distancia en entornos regulatorios
dbiles permiti el crecimiento de significativas rentas
monoplicas. Como reaccin, la experiencia chilena
despus de 1994 y la subsiguiente liberalizacin del
mercado brasileo de telecomunicaciones tendieron a
fomentar la competencia en los diferentes segmentos
mediante los procesos de regulacin y licitacin (Caldern y Mortimore, 2001).
A fines de los aos noventa, la fuerte competencia entre los principales operadores transnacionales
fue un factor importante que produjo la segunda ola de
inversiones en la regin. Las nuevas inversiones en servicios celulares e Internet atrajeron a gigantes hemisfricos, que comenzaron a competir a escala regional
con los operadores europeos (vase el cuadro 6.2). La

entrada al mercado de estas empresas mundiales con


intereses hemisfricos en los segmentos ms dinmicos
del mercado regional de telecomunicaciones estimular
con el tiempo importantes cambios. Tambin representar un complejo desafo la armonizacin de las tecnologas, incluso en estos emprendimientos que se han
desarrollado a travs de fusiones y adquisiciones.
Las perspectivas del sector en trminos de integracin dependen de la coordinacin y la eficacia de
los gobiernos y los organismos reguladores nacionales
para atraer inversiones que permitan seguir el rpido
ritmo del cambio tecnolgico y aumento de la eficiencia, manteniendo a la vez mercados competitivos
(Comisin Europea, 2001). Adems, las consideraciones de equidad requieren que los gobiernos estimulen
la expansin de los servicios y el acceso a las nuevas
tecnologas de informacin, especialmente para los
hogares de bajos ingresos y las zonas rurales.

INICIATIVAS DE INFRAESTRUCTURA:
INTEGRACIN DE LA INFRAESTRUCTURA
REGIONAL EN SUDAMRICA (IIRSA)
Y PLAN PUEBLA-PANAM (PPP)
Los temas y los marcos conceptuales para el desarrollo de la infraestructura regional estn ponindose en
prctica a travs de dos importantes iniciativas: la Integracin de la Infraestructura Regional en Sudamrica
(IIRSA) y el Plan Puebla-Panam (PPP), que vincula a
Mxico y Centroamrica. La IIRSA y el PPP representan
un nuevo enfoque de planificacin, que abarca las

Infraestructura regional

polticas sectoriales nacionales, as como la implementacin de proyectos congruentes con las polticas de los
socios regionales. Estas iniciativas tambin asignan
alta prioridad a la proteccin del medio ambiente y al
respeto de las comunidades locales.

Integracin de la infraestructura regional


en Sudamrica (IIRSA)
La iniciativa IIRSA surgi de la Cumbre Presidencial de
los Pases de Amrica del Sur, celebrada en Brasil en
septiembre de 2000. Cuenta con el apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporacin
Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Financiero para
el Desarrollo de la Cuenca del Ro de la Plata (Fonplata), y su objetivo es mejorar la infraestructura de integracin para promover la productividad y la
competitividad en tres campos: energa, transporte y
telecomunicaciones. La IIRSA es una iniciativa multinacional, multisectorial y multidisciplinaria destinada a
establecer mecanismos de coordinacin entre gobiernos, instituciones financieras multinacionales y el sector privado. Amrica del Sur, polo importante de
crecimiento y desarrollo en la economa mundial, es
extremadamente rica en recursos naturales, posee un
clima diversificado y extensas costas en el Pacfico, el
Atlntico y el Caribe. Abarca una superficie de 18
millones de kilmetros cuadrados, donde viven y trabajan ms de 300 millones de habitantes, y tiene un
PIB de US$1,1 billones. Los pases sudamericanos
mantienen importantes vnculos histricos, comerciales
y polticos con los principales centros industrializados
de Europa y Amrica del Norte, y cada vez mayores
relaciones de intercambio con Asia.
Ejes de integracin y desarrollo y procesos
sectoriales. La IIRSA representa una visin regional
poltica basada en el desarrollo de una estrategia que
abarca por primera vez en la historia a los 12 pases sudamericanos. Para alcanzar este objetivo, y
empleando las instituciones multilaterales como catalizadores y coordinadores, se formul un plan de
accin que establece polticas basadas en tres premisas: i) el fortalecimiento de las actividades de planificacin y coordinacin de la inversin entre los pases,
con el fin de incrementar sus sinergias; ii) la normalizacin y armonizacin de los marcos regulatorios e
institucionales, y iii) la formulacin de una cartera de

151

proyectos que estimule la participacin del sector privado y mecanismos innovadores de financiamiento.
En la prctica, la IIRSA organiza 12 ejes de
integracin y desarrollo en Amrica del Sur, complementados por seis procesos sectoriales que se ocupan
de aspectos comunes de los ejes de desarrollo, en particular la armonizacin tcnica e institucional y la
coordinacin regulatoria entre pases (cuadro 6.3).
Mecanismos de implementacin. El plan de
accin requiere el compromiso de las altas autoridades de gobierno, el respaldo tcnico y financiero de
organizaciones multilaterales regionales, y el establecimiento de grupos de trabajo integrados por expertos
nacionales, incluidos los del sector privado. La meta es
identificar y priorizar proyectos fijando calendarios,
secuencias de trabajo y tareas especficas a los grupos
de trabajo constituidos por ejes de integracin y procesos sectoriales.

Plan Puebla-Panam (PPP)


La regin mesoamericana comprendida entre Puebla y
Panam, con una poblacin de 64 millones de habitantes y un PIB de US$143.000 millones, comparte
valiosas caractersticas, como una afinidad cultural e
histrica, ecosistemas integrados, una ubicacin estratgica, desafos sociales y econmicos comunes y un
potencial de desarrollo similar.
Los estados del sur y sudeste de Mxico abarcan 503.200 kilmetros cuadrados, tienen un PIB per
cpita promedio de US$2.300 y exportan un total de
US$13.500 millones. La porcin centroamericana, que
incluye a Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador, Guatemala, Belice y Panam, ocupa una superficie de 522.900 kilmetros cuadrados, tiene un PIB per
cpita promedio de US$ 1.900 y exporta un total de
US$12.800 millones.
No obstante, aun con todos los aspectos comunes que se observan entre estos pases, los niveles del
comercio intrarregional entre el sur de Mxico y Centroamrica son relativamente bajos. La cooperacin en
materia social y ambiental, si bien est incrementndose, permanece debajo de su potencial. La integracin
producir la demanda necesaria para generar economas de escala en materia de infraestructura bsica,
mejorando de esta manera la competitividad regional.
El Plan Puebla-Panam es administrado por

152

CAPTULO

Cuadro 6.3

Ejes de desarrollo y procesos sectoriales de integracin de IIRSA

Ejes de desarrollo
Eje Mercosur - Chile
Eje andino (Caracas-Bogot-Quito-Lima-La Paz)
Eje interocenico (Brasil-Bolivia-Per-Chile)
Eje Venezuela-Brasil-Guyana-Surinam
Eje multimodal Orinoco-AmazonasRo de la Plata
Eje multimodal del Amazonas
(Brasil-Colombia-Ecuador-Per)
Eje martimo Atlntico
Eje martimo Pacfico
Eje Neuqun-Concepcin
Eje Porto Alegre-Asuncin-Jujuy-Antofagasta
Eje Bolivia-Paraguay-Brasil
Eje Per-Brasil (Acre-Rondonia)

Procesos sectoriales
Sistemas operativos de transporte multimodal
Sistemas operativos de transporte areo
Facilitacin de los pasos de frontera
Armonizacin de polticas regulatorias de interconexin, de estndares tcnicos y de
universalizacin de Internet
Instrumentos para el financiamiento de proyectos de integracin fsica regional
Marco normativo de mercados energticos regionales

Fuente: IIRSA (2000).

una Comisin Ejecutiva, integrada por un delegado de


cada uno de los ocho pases participantes, y un Grupo
Tcnico Interinstitucional que provee apoyo tcnico y
financiero en diversas reas del desarrollo regional. El
grupo incluye representantes del BID, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y el
Banco Centroamericano de Integracin Econmica
(BCIE).
Objetivos y proyectos de infraestructura. La
infraestructura de integracin y las metas establecidas
en el plan son la integracin vial y las interconexiones
de energa y telecomunicaciones. La iniciativa tambin
contempla otras propuestas regionales importantes,
como el desarrollo sostenible, la formacin de capital
humano, la prevencin y mitigacin de desastres naturales, la promocin del turismo ecolgico, cultural e
histrico y la promocin del comercio.
Integracin vial. La iniciativa incluye proyectos de integracin que comprenden la construccin,
rehabilitacin y mejoramiento de carreteras troncales;
la modernizacin de aduanas y puntos fronterizos, y
la armonizacin de cdigos de transporte y regulaciones tcnicas.
Para establecer la ubicacin de corredores
prioritarios y caminos secundarios que satisficieran el
objetivo de integracin, se tomaron en cuenta los
requisitos mnimos de infraestructura, as como supuestos fiscales realistas. El plan quinquenal de trabajo

abarca 8.000 kilmetros, incluidos unos 5.000 kilmetros de mejoras, con un costo estimado total de
US$3.500 millones, de los cuales el 50% se encuentra
en Mxico. El plan de transporte comprende los corredores de integracin de las carreteras del Pacfico y el
Atlntico, as como los caminos secundarios del corredor Puebla-Panam. Estos proyectos tambin tienen
por objeto facilitar el acceso a los puertos para promover la integracin entre el sur de Mxico y Centroamrica, y mejorar el corredor de transporte que
vincula a la regin con los mercados del norte de
Mxico y Estados Unidos (grfico 6.5).
Interconexin de energa. En este campo, la
estrategia se propone unificar e intercontectar los mercados de electricidad con miras a promover una mayor
inversin en el sector, reducir las tarifas y proveer un
mejor servicio. El tamao del mercado de electricidad
del istmo es relativamente reducido. En 2000, la regin
tena una capacidad mxima de 4.600 MW5 y necesidades totales de energa elctrica de 25.000 gigavatios por hora (GWh). Se estima que para 2005, la
capacidad instalada alcanzar a 6.400 MW, y la
demanda anual se incrementar a aproximadamente

5 En comparacin, los pases vecinos como Mxico y Colombia tienen una capacidad instalada de 36.400 MW y 13.200 MW, respectivamente.

Infraestructura regional

Grfico 6.5

153

Plan Puebla-Panam de integracin vial

Tampico

Corredor Puebla-Panam
Corredores complementarios

Tuxpn

Corredor del Atlntico


Puertos
Privado

Chetumal

Coatzacoalcos
Puebla
Villa Hermosa
Flores

Ocozocoautla
Oxaca

BELMOPN

Arriaga

Puerto Corts
San Ped ro Su la

Cd. G UATEMALA
Tapachula
algo
Hid
n
Cd.
Uma
n

Tec
intla
Escu
ura
had
Hac
tad
iber
ma
La L
Sira
nin
La U
ega
and
Chin

TEGUCIGALPA
El Amatil lo
Jcaro Galan

Len

MANAGUA

Peas Blancas

Nuevas
vas
(Km)

Vas
mejoradas
(Km)

Costo total
(en millones
de US$)

Corredor del Pacfico

3.406

1.837

1.073

Corredor del Atlntico

1.929

1.332

767

Vas secundarias

2.191

1.728

1.702

Punta Arenas

SAN JO S

Puerto Limn
Sixaola

Puerto Quepos
Palmar Sur

Coln

PANAM

David
Santiago

Fuente: Plan Puebla-Panam (2001).

34.800 GWh. Para satisfacer estos mayores niveles de


demanda ser preciso construir plantas ms grandes
que las que se hallan actualmente en operacin, y
atraer plantas privadas que puedan generar electricidad en condiciones y precios ms favorables que los
actuales. Con este fin, los pases decidieron crear un
mercado regional de electricidad y construir una nueva
red regional de interconexin elctrica (grfico 6.6).
El Sistema de Interconexin Elctrica para los
Pases de Amrica Central (SIEPAC) contempla el desarrollo de un mercado mayorista de electricidad en
Centroamrica, que incluye sistemas regionales de
transmisin. El mercado regional comprende una red
de interconexin respaldada por una lnea nica de
230 KW que se extiende desde Guatemala hasta
Panam, cubriendo 1.830 kilmetros. En este merca-

do regional, agentes calificados tendran libertad para


comprar y vender electricidad, con acceso no discriminatorio a la red de transmisin, a cambio del pago de
una tarifa fija. El mercado se desarrollara gradualmente, proporcionando una modalidad permanente
de ventas a travs de transacciones de corto plazo,
basadas en la provisin de electricidad con criterios
econmicos regionales y mediante contratos a largo
plazo entre agentes.
El desarrollo de un mercado regional de electricidad enfrentar dos importantes desafos: el diseo
y la implementacin del marco regulatorio regional, y
el establecimiento de instituciones regionales. La independencia poltica y la capacidad tcnica de los organismos reguladores son esenciales para asegurar una
efectiva competencia, particularmente en la genera-

154

CAPTULO

Plan Puebla-Panam de interconexin elctrica

Grfico 6.6

Lnea de 230 KW
Pas
BELIZE

PEPESCA

RO LINDO
EL CAJN

GUATE NORTE

SUYAPA

Guatemala

282

15,4

El Salvador

282

15,4

Honduras

369

20,2

Nicaragua

294

16,1

Costa Rica

463

25,3

Panam

GUATE ESTE

Extensin (km)

TOTAL

140

7,6

1.830

100,0

AHUACHAPN
NEJAPA
LEN
15 DE SEPTIEMBRE
PAVANA

TICUANTEPE

CAAS

PARRITA

Subestacin
Lnea de interconexin
RO CLARO
VELADERO

Fuente: Plan Puebla-Panam (2001).

cin y distribucin, y para promover la inversin reduciendo el riesgo. Adems, el proyecto promover la
convergencia de los planes nacionales de liberalizacin, as como una mayor cobertura de los servicios.
Telecomunicaciones. En este campo, la estrategia es desarrollar la infraestructura de interconexin
informatizada para la regin y proporcionar, en particular a las poblaciones rurales y grupos vulnerables,
un mayor acceso a la tecnologa de la informacin. Tal
objetivo requiere construir una infraestructura de telecomunicaciones y crear un marco regulatorio regional
que promueva la inversin pblica y privada en conectividad. Desde un punto de vista tcnico, el proyecto

contempla el establecimiento de una red de fibra ptica con una longitud total de alrededor de 5.500 kilmetros, para vincular a los pases centroamericanos
con los estados del sur y el sudeste de Mxico y el resto
del mundo. As se han generado oportunidades de
desarrollar estas redes de telecomunicaciones, juntamente con las iniciativas relacionadas con la red regional de transmisin de electricidad. Una segunda red
de fibra ptica para fortalecer el sistema centroamericano se halla actualmente en proceso de estudio,
aprovechando las lneas de conexin elctrica del SIEPAC. Ambas redes tendrn velocidades de transmisin
de informacin de hasta 2,5 gigabytes por segundo.

Infraestructura regional

PERSPECTIVAS
Histricamente, en Amrica Latina los proyectos transnacionales han sido en su mayor parte el resultado de
acuerdos binacionales, debido a la ubicacin de los
principales insumos o mercados o a vnculos polticos,
histricos o econmicos. A medida que el alcance de
estos vnculos se torna cada vez ms regional, habr
mayor demanda y se presentarn significativas oportunidades de proyectos regionales de infraestructura.
Estos proyectos sern crticos para fortalecer y extender las redes econmicas y comerciales existentes, y en
consecuencia respaldar una mayor competitividad y
promover el desarrollo.
Es necesario adoptar una visin estratgica
comn, que tenga en cuenta las prioridades de infraestructura; identifique los estrangulamientos fsicos e institucionales; promueva polticas que respalden la
estabilidad econmica, financiera y poltica de la
regin, y contemple la importancia y la forma de la
participacin del sector privado.

155

Las iniciativas regionales basadas en esta


visin estratgica comn pueden estimular los proyectos de infraestructura, proporcionando una mejor
informacin sobre los beneficios, creando mecanismos
regionales para asignar los costos y beneficios de las
inversiones, y armonizando los marcos regulatorios e
institucionales de las actividades sectoriales. Estos
esfuerzos aumentarn la confianza de los pases en la
probabilidad de obtener beneficios a largo plazo de
proyectos ubicados (parcialmente, si no en su totalidad) fuera de sus fronteras.
El respaldo a largo plazo del desarrollo regional se estimular ms adecuadamente mediante ejemplos concretos de iniciativas exitosas de infraestructura
regional. La IIRSA y el Plan Puebla-Panam, para citar
slo dos ejemplos, revisten importancia crtica, no nicamente por los beneficios especficos que producirn,
sino tambin porque ponen de relieve el valor que
adquiere la coordinacin regional para la planificacin y la inversin en infraestructura.

156

CAPTULO

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PARTE II

Coordinacin macroeconmica

Captulo

COORDINACIN

MACROECONMICA

EN LA REGIN

La coordinacin macroeconmica implica, por definicin, la existencia de un mecanismo de decisin colectivo que refleja los intereses de las partes. Con
frecuencia se utiliza una terminologa poco precisa
para designar los distintos grados de concertacin
entre pases y se suele hablar indistintamente de convergencia, coordinacin o armonizacin de polticas,
a pesar de que estos conceptos implican diferentes
grados de cooperacin en el plano econmico. De
acuerdo con Steinherr (1984), una poltica de convergencia se entiende como una reduccin de las divergencias entre los objetivos nacionales. La coordinacin
implica la aplicacin de polticas nacionales a partir
del reconocimiento de las polticas y metas de los otros
pases y del efecto de las decisiones propias sobre
ellos. La armonizacin supone un proceso que conduce a una mayor uniformidad de la estructura econmica entre los pases, que puede llegar a una unificacin
de las polticas; esto ocurrira, por ejemplo, si hay una
sola autoridad encargada de la regulacin y supervisin bancaria o si se unifica la poltica monetaria en
un banco central independiente.
Dado que los lmites entre estos conceptos no
son evidentes, es difcil llegar a un acuerdo sobre su
utilizacin que refleje los distintos niveles de cooperacin. Siguiendo una prctica difundida, en este captulo se utilizarn en forma indistinta los conceptos de
cooperacin y coordinacin para hacer referencia a
diferentes grados de acuerdo en el mbito macroeconmico, excepto cuando se quiera hacer una distincin precisa.

LOS

MOTIVOS PARA COORDINAR

La coordinacin macroeconmica entre los pases que


conforman un bloque comercial adquiere especial sentido cuando las decisiones de poltica afectan de
manera importante a los socios comerciales. En ese
caso, si los pases toman sus decisiones ignorando las
consecuencias que puedan tener sobre otras economas, el resultado puede ser menos favorable para las
partes en su conjunto que si se aplicase un esquema de
decisiones cooperativas. Es decir, la cooperacin
puede aumentar el bienestar general en la medida en
que existan externalidades. La demanda de coordinacin es entonces una funcin directa de la importancia
de estas externalidades para cada uno de los pases.
Esto a su vez depende de un conjunto de factores que
se analizan a continuacin.

Grado de interdependencia
Un elevado nivel de interdependencia implica que
cada uno de los pases de un bloque se ve afectado
por lo que sucede en el resto de los pases. En cambio,
si el pas A depende de la situacin en el pas B pero
no a la inversa, no existe interdependencia y, por lo
tanto, hay menos posibilidades de cooperacin en el
campo macroeconmico (vase el recuadro 7.1).
Al modificar la demanda de importaciones y
la oferta de exportaciones, los cambios macroeconmicos internos afectarn a los principales socios
comerciales a travs del impacto de los ciclos positivos
y negativos. Hay dos indicadores relevantes para

162

CAPTULO

Recuadro 7.1.

La dependencia y la interdependencia

Los grficos siguientes dan una idea del grado de


dependencia o interdependencia en distintos acuerdos regionales sobre la base de dos indicadores: la
intensidad comercial recproca entre el socio mayor
de cada acuerdo y el resto del bloque, y la distribucin del PIB regional. Ambos indicadores muestran
una menor dependencia del socio mayor para el caso
del TLCAN y el Mercosur, mientras que la interdependencia es considerablemente mayor en los otros
acuerdos.

Grfico 1

Grado de interdependencia
(En porcentaje)

Grfico 2

Distribucin del PIB regional


(En porcentaje)

100

UE
(Alemania)
CA
(Colombia)
MCCA
(Guatemala)

70
60
50
40
30

1989

10

12

1998

El indicador se estima con la siguiente frmula:

= ( X jB X jTOT )

X
ij

n=i
j i

XiTOT
n= i

j i

que muestra la relacin entre XjB , que corresponde a las exportaciones


del pas ms grande j al AIR B, y la suma de Xij, que corresponde a las
exportaciones del resto de los pases i miembros del AIR al pas ms
grande j. Ambas variables se normalizan por las exportaciones totales
respectivas. En el eje izquierdo del grfico el nombre entre parntesis
corresponde al pas ms grande en trminos de su participacin en el PIB
total de la regin.
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001) y el Banco Mundial (2001).

TLCAN

Mercosur

T. y Tobago

Alemania

0
0

Guatemala

10

Indonesia

20
Brasil

TLCAN
(EE.UU.)

80

Colombia

Mercosur
(Brasil)

90

EE.UU.

Porcentaje por pas del PIB regional

ASEAN
(Indonesia)

int

Es cierto que ms all de la interdependencia comercial puede haber otras razones de ndole
econmica o poltica para coordinar con los socios.
Sin embargo, si la dependencia comercial del bloque
vara considerablemente entre pases, es razonable
pensar que habr menos incentivos del pas mayor a
coordinar.

CA

ASEAN

MCCA

UE

Caricom

Acuerdos de integracin regional (AIR)


Nota: El indicador se calcul como la participacin de cada pas en el PIB
regional promedio del perodo 1990-1999.
Fuente: Clculos del BID basados en el Banco Mundial (2001).

Coordinacin macroeconmica en la regin

medir la interdependencia comercial entre los miembros de un bloque: la importancia del comercio regional en el producto interno de cada pas y qu
proporcin representa el comercio intrarregional en el
comercio total. El impacto del comercio intrarregional
sobre el producto refleja tanto el peso del comercio
regional como el grado de apertura de la economa.
Los niveles de comercio intrarregional pueden ser elevados respecto del comercio total y sin embargo no ser
importantes en trminos del producto, debido a que
las economas son relativamente cerradas1.
Cules son las caractersticas de Amrica
Latina y el Caribe desde esta perspectiva? Los indicadores muestran que la interdependencia en los acuerdos de integracin regionales (AIR) ha aumentado
sensiblemente durante la ltima dcada. A pesar de
ello, la interrelacin dentro de los distintos bloques
sigue siendo menor que en otras regiones. Esto es cierto cuando se analiza el comercio intrarregional respecto del comercio total y muy especialmente cuando
se considera el comercio intrarregional en trminos de
producto interno bruto (PIB) (vanse los grficos 7.1a
y 7.1b). La razn principal se encuentra en el grado
de apertura de los pases, aunque el hecho de que los
acuerdos regionales en Amrica Latina representen
una parte relativamente menor del producto mundial
tambin juega un papel importante2. As, la baja interdependencia en el Mercado Comn del Sur (Mercosur)
y en la Comunidad Andina (CA) se debe principalmente a que son economas relativamente cerradas,
mientras que el Mercado Comn Centroamericano
(MCCA) y la Comunidad del Caribe (Caricom) muestran valores ms elevados, lo que se explica por la
intensidad del comercio intrarregional y porque se
trata de los bloques con el mayor grado de apertura
de la regin. En cualquier caso, estos valores contrastan con la mayor importancia del comercio intrarregional en trminos del producto en Europa a fines de
los ochenta, es decir antes de la decisin de crear una
unin monetaria, o en la Asociacin de Pases del
Sudeste Asitico (ASEAN) en la actualidad. El mayor
peso del comercio intrarregional en el caso del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN)
se explica bsicamente porque este representa alrededor de 30% del PIB para Canad y Mxico.
Si bien generalmente se ha discutido el tema
de la interdependencia desde el punto de vista de las

Grfico 7.1a

163

Grado de interdependencia
por bloque regional
Exportaciones intrarregionales como
porcentaje de las exportaciones totales

UE
TLCAN
ASEAN
Mercosur
MCCA
Caricom
CA
0

10

20

30

40

1989

50

60

70

2000

Nota: Por problemas de disponibilidad, para los clculos del comercio


intrarregional de la Caricom se utilizaron datos correspondientes a 1997.
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001) y el Banco Mundial (2001).

Grfico 7.1b

Grado de interdependencia
por bloque regional
Exportaciones intrarregionales como
porcentaje del PIB regional

UE
ASEAN
TLCAN
MCCA
Caricom
CA
Mercosur
0

1989

10

12

14

16

18

20

2000

Nota: Por problemas de disponibilidad, para los clculos del comercio


intrarregional de la Caricom se utilizaron datos correspondientes a 1997.
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001) y el Banco Mundial (2001).

1 Sin embargo, un elevado comercio intrarregional incrementa la vulnerabilidad de un pas respecto de la situacin de la regin, particularmente cuando dicho comercio tiene un alto componente de "bienes
regionales", es decir bienes no fcilmente exportables al resto del
mundo (vase el Captulo 8 para una discusin sobre este tema).
2

La participacin del Mercosur, de la CA, del MCCA y de la Caricom en el producto mundial es de 3,3%; 0,8%; 0,15% y 0,07% respectivamente, mientras que la de la Unin Europea (UE) es de 29%.
Sin embargo, el notable contraste con la ASEAN, que tiene una participacin en el producto mundial menor que el Mercosur, muestra
que el grado de apertura es, adems del tamao, un factor fundamental para aumentar la interdependencia regional.

164

CAPTULO

relaciones comerciales, la intensa globalizacin de los


mercados financieros durante los ltimos aos ha
aumentado la interdependencia financiera y generado
contagios a travs de distintos canales en situaciones
crticas3. Los trabajos empricos muestran la existencia
de una fuerte interconexin de los mercados financieros de los pases emergentes que claramente parece
estar influida por la cercana geogrfica, el nivel de
comercio y la similitud de polticas econmicas4.
Resulta interesante preguntarse si la pertenencia a un determinado bloque comercial aumenta el
contagio financiero ms all del impacto indirecto va
comercio. Existe evidencia de que las crisis cambiarias
de un pas estn ms asociadas a desequilibrios del
tipo de cambio respecto de los pases socios de un
acuerdo comercial que respecto del resto del mundo5.
Sin embargo, cuando se mide el contagio a travs del
impacto que una variacin en el flujo de capitales en
un pas determinado tiene sobre los dems socios de
un acuerdo, la evidencia es ms ambigua6. Estos resultados son consistentes con evidencia emprica adicional que muestra que la interdependencia en los
mercados financieros se manifiesta en mayor medida
por variaciones en los precios que por la magnitud de
los flujos de capital7.

Voluntad poltica respecto del grado


de integracin
La mayor demanda de coordinacin no solo es una funcin del actual nivel de interdependencia sino tambin
de la decisin de los gobiernos de profundizar el proceso de integracin, es decir de la interdependencia
futura. Por ejemplo, cuando el objetivo del proceso de
integracin es llegar a una unin monetaria, los incentivos para cooperar en el plano macroeconmico aumentan considerablemente, ya que es difcil avanzar en la
creacin de una moneda nica si las tasas de inflacin
entre pases difieren ampliamente o si los niveles de dficit fiscal generan un crecimiento importante de la deuda
pblica. Los procesos de integracin en la regin, especialmente en los ltimos aos, se han caracterizado por
el objetivo de avanzar ms all de zonas de libre
comercio. Sin embargo, esta voluntad poltica no siempre se ha visto reflejada en decisiones puntuales destinadas a lograr ese objetivo. Dado que la cooperacin
macroeconmica tambin tiene costos, que sern discu-

tidos ms adelante, para avanzar se requiere que los


gobiernos muestren en hechos concretos que la agenda
nacional est dando paso a la agenda regional8.

Reducir la volatilidad del bloque


Su magnitud. Al aumentar la incertidumbre, la volatilidad macroeconmica afecta el ritmo de crecimiento
econmico (vase el recuadro 7.2)9. En las ltimas
dcadas los pases de Amrica Latina han mostrado
una fuerte volatilidad medida por la tasa de inflacin
y su variabilidad, por las variaciones en el tipo de
cambio real y, en parte como consecuencia de todo
ello, por las fuertes variaciones en el ritmo de crecimiento. Esta volatilidad disminuy durante parte de la
dcada pasada, principalmente gracias a polticas fiscales y monetarias ms responsables que redujeron la
tasa de inflacin y su variabilidad, favoreciendo una
reduccin de la volatilidad del tipo de cambio real10.

3 Una

excepcin es la falta de contagio de la crisis argentina en sus


instancias finales. Esto puede atribuirse a la ausencia de sorpresa
ante el desenlace, lo que permiti a los inversores prepararse reasignando sus activos de manera gradual. Sin embargo, en los meses
previos la crisis impact en otros pases de la regin y durante 2002
afect severamente a Uruguay. Aunque hay distintas definiciones de
contagio, en el texto nos referimos a una situacin donde una crisis
en otro pas incrementa la posibilidad de una crisis propia una vez
que se controla por los fundamentos econmicos (Eichengreen, Rose
y Wyplosz, 1996).

Vanse De Gregorio y Valds (2001), Eichengreen, Hale y Mody


(2000), Dornbusch, Park y Claessens (2000), Forbes y Rigobon
(2000), Froot, OConnell y Seasholes (2001), y Glick y Rose (1999).

Fernndez-Arias, Panizza y Stein (2002). Vase el Captulo 8


para una discusin detallada.

6 Hernndez y Mellado (2002) no encuentran un contagio significativo adicional al proveniente del comercio de los cambios en los
flujos de capitales de un pas sobre los restantes del bloque, excepto para algunos bloques comerciales en el caso de la inversin de
cartera.
7

Vanse Eichengreen et al. (2000) y Froot et al. (2001). Los cambios en el valor de las acciones, variaciones en el costo del endeudamiento en los mercados internos e internacionales o
modificaciones del tipo de cambio pueden afectar el crecimiento en
igual o mayor medida que las variaciones en los flujos de capital.

Esto se demuestra por la adopcin de un arancel externo comn,


la eliminacin de barreras paraarancelarias al comercio intrarrregional y el avance gradual hacia la creacin de instituciones supranacionales.

9 BID (1995) analiza el impacto negativo de la volatilidad sobre el


crecimiento.
10

Excepto en los pases de la Caricom, en donde tanto la inflacin


como la volatilidad se mantuvieron en niveles similares y bajos
para todo el perodo.

Coordinacin macroeconmica en la regin

Recuadro 7.2

165

Cmo se mide la volatilidad?

Se ha utilizado la desviacin tpica o estndar de una


serie para aproximar su grado de dispersin (o volatilidad). Cuando se trata de pases individuales el indicador es inmediato e intuitivo; sin embargo, con las
regiones es preciso construir un indicador agregado. En
este captulo optamos por dos medidas complementarias para cada AIR, en la mayora de los casos calculadas sobre tasa de variacin de cada serie: a) el
promedio simple de las volatilidades de cada uno de

Adems, mientras aumentaba el ritmo de crecimiento


del PIB, su variabilidad disminuy sensiblemente. No
obstante, la volatilidad contina siendo elevada especialmente si se compara con la Unin Europea (UE),
aunque ciertos indicadores muestran un nivel similar al
de la ASEAN (cuadro 7.1).
Esta mayor volatilidad no solo afecta el ritmo
de inversin y crecimiento del pas expuesto a ella sino
tambin el de aquellos pases vinculados. Tasas de
inflacin altas y variables y gran variabilidad del PIB
convierten a un pas en un socio poco previsible, aunque el tema ms relevante entre socios regionales, por
motivos que se discuten ms adelante, es la variabilidad del tipo de cambio. El grfico 8.2 del Captulo 8
muestra la variabilidad del tipo de cambio intrarregional para varios AIR durante la ltima dcada. Tal
como all puede verse, esta ha sido considerablemente mayor para todos los acuerdos en Amrica Latina y
el Caribe que para la UE o la ASEAN. El Mercosur
presenta los ms altos niveles de volatilidad de la
regin, seguido a distancia por la CA y el MCCA.
Sus efectos. Dado que los agentes econmicos
son usualmente adversos al riesgo, el aumento de la
incertidumbre habitualmente asociado con la volatilidad debera impactar negativamente en la actividad
econmica. La volatilidad de un pas afecta a sus
socios de diversas maneras, siendo la volatilidad del
tipo de cambio la que ha generado ms atencin por
sus efectos sobre el comercio y sobre la economa poltica del proceso de integracin.
La mayora de los trabajos empricos que han
analizado el impacto de la volatilidad cambiaria

los pases, medida que privilegia la volatilidad de los


pases miembros independientemente de su tamao y b)
la volatilidad (desviacin estndar) de la variacin
"regional", calculada sobre la base del promedio ponderado de las tasas de variacin en trminos absolutos
de las series de cada uno de los pases. Las ponderaciones utilizadas fueron el promedio del PIB durante la
dcada de los noventa en dlares constantes de 1995.

sobre los flujos comerciales han encontrado un resultado ambiguo o ligeramente negativo, lo que puede
explicarse por la existencia de mecanismos para
cubrirse del riesgo cambiario11. La ausencia de un
efecto negativo mayor se ve reforzada por el hecho de
que estos trabajos han utilizado principalmente datos
de pases desarrollados, donde los mecanismos de
cobertura cambiaria estn ms avanzados12. De
hecho, a medida que se han ido incorporando pases
en desarrollo a los estudios, los resultados han mostrado un mayor impacto negativo de la volatilidad
sobre las exportaciones13. No es sorprendente entonces que una unin monetaria tenga un impacto positivo sobre el comercio al eliminar la incertidumbre
cambiaria y reducir los costos de transaccin. En el
Captulo 9 se analizan estos resultados.
La volatilidad no solo tiene impactos econmicos sino que tambin afecta a la economa poltica del
proceso de integracin. En primer lugar, la inestabilidad econmica afecta a la capacidad de financiamiento externo e interno. Puesto que a pases con
grandes dficit en cuenta corriente y por lo tanto con

11 Desde un punto de vista terico tambin pueden construirse modelos donde los agentes son neutrales ante el riesgo o tienen preferencia por l. Para una revisin de la literatura vase Mckenzie (1999).
12

Es interesante notar que las estimaciones muestran menor impacto de la volatilidad a medida que se han ido mejorando los instrumentos de cobertura para operaciones en moneda extranjera
(Frankel y Wei, 1998).

13 Vanse

Estevadeordal, Frantz y Sez (2001) y Giordano y Monteagudo (2002).

166

CAPTULO

Cuadro 7.1

7
Volatilidad macroeconmica
Desviacin estndar2
Inflacin
Inflacin
anual1
trimestral
1991-2001 1971-2001 1991-2001 1971-2001

Crecimiento anual
del PIB
1991-99
1971-99

Tipo de cambio
real multilateral
1991-2001 1980-2001

CA

32,22
31,51

90,05
142,51

3,06
4,93

16,84
30,04

1,84
2,65

1,67
3,06

1,65
5,40

7,85
14,90

Caricom

11,66
13,89

8,84
9,01

1,53
3,06

1,29
2,93

0,71
3,06

1,78
5,15

2,28
3,78

2,33
4,77

MCCA

37,423
78,36

98,60
215,17

4,26
15,44

5,50
23,13

1,29
2,21

1,72
4,40

2,08
6,75

3,72
15,29

393,664
155,57

367,60
196,92

40,94
17,92

46,58
31,64

1,55
3,36

2,56
4,84

4,26
3,85

5,32
7,81

7,50
11,20

8,44
11,29

2,22
2,97

1,86
3,37

2,23
3,65

2,11
4,16

4,41
5,50

3,43
7,51

2,69
3,19

5,47
6,33

0,33
0,65

0,90
1,38

0,90
1,75

1,34
2,25

1,05
2,37

0,86
2,25

Mercosur

ASEAN

UE

Las celdas en rojo muestran el promedio ponderado por el PIB de la tasa de inflacin anual de cada pas y las celdas en azul, el promedio simple.
Las celdas en rojo muestran la volatilidad del promedio de las tasas de variacin en valor absoluto, ponderado por el PIB y las celdas en azul, el promedio simple de las volatilidades de cada pas.
3 Si se excluye 1991 (alta inflacin en Nicaragua) la inflacin promedio se reduce a 12,03%.
4 A partir de 1995 la inflacin promedio del Mercosur se redujo a slo 11,49%.
Fuente: Clculos del BID sobre datos del FMI (2001) y del Banco MundiaI (2001).
2

fuertes necesidades de financiamiento no les conviene asociarse con un pas en dificultades, el intento de
diferenciarse de un socio considerado poco confiable genera problemas polticos que socavan seriamente el proceso de integracin.
En segundo lugar, si la inestabilidad est asociada a la volatilidad del tipo de cambio, se crean
resistencias como consecuencia de la prdida de ventajas competitivas de los productores en el pas que
apreci su moneda. En ese contexto las devaluaciones
se consideran un comportamiento oportunista del
socio, lo que debilita la solidaridad dentro de la regin
e incrementa la presin poltica para adoptar medidas
proteccionistas al tiempo que reduce las actitudes en
favor de la integracin. Por ejemplo, las devaluaciones
de algunos pases europeos en 1992 y 1993 generaron reacciones proteccionistas en los otros pases del
Mercado Comn Europeo y terminaron convenciendo
a las partes de que la mejor manera de evitar esos
problemas era la adopcin de una moneda nica.
Otro ejemplo es el considerable incremento de las

medidas proteccionistas en los pases del Mercosur


como consecuencia de la devaluacin del real en
1999 (vase el Captulo 8). En cambio, las modificaciones cambiarias dentro del TLCAN no parecen haber
producido un efecto similar. La explicacin debe buscarse en el ritmo de crecimiento de la regin en el
momento de las modificaciones cambiarias y muy particularmente en el tamao del pas que devala14.
En sntesis, nadie quiere tener un socio con una
macroeconoma muy voltil. Si ese es el caso, hay dos
alternativas: se disminuye la interdependencia o se buscan mecanismos de cooperacin para reducir la volatilidad. Si por razones de proximidad geogrfica,
consideraciones polticas u otros motivos, el pas con el
que existe una fuerte relacin comercial o financiera va

14 Estados Unidos mostraba un fuerte crecimiento en el momento de


la devaluacin mexicana, mientras que la devaluacin de Brasil tuvo
lugar en el marco de una recesin en la regin. Por otra parte, la
participacin de Mxico en el producto del TLCAN llega a solo 4%,
mientras que Brasil representa ms del 65% del producto del bloque.

Coordinacin macroeconmica en la regin

a seguir siendo un socio importante en el futuro, hay un


incentivo mayor para tratar de cooperar en el campo
macroeconmico cuanto mayor sea su volatilidad.
Las causas. Los motivos de la volatilidad son
determinantes para evaluar la forma que debe adoptar la cooperacin. Cuando las causas son internas, la
cooperacin se centrar en cuestiones fiscales, monetarias y cambiarias. Si la volatilidad se debe a shocks
exgenos, la coordinacin entre pases ser menos
efectiva o al menos deber adoptar caractersticas
diferentes, tal como se discute ms adelante. En los
acuerdos regionales en Amrica Latina ambos factores
han interactuado a travs del tiempo, ya que la regin
ha estado expuesta a fuertes shocks externos principalmente trminos de intercambio y flujos de capitales
privados, cuyo impacto ha sido amplificado por polticas macroeconmicas deficientes y ausencia de instituciones para afrontarlas.
El grfico 7.2a muestra que la volatilidad de
los trminos de intercambio ha sido elevada en las
subregiones de Amrica Latina y el Caribe, aunque no
muy distinta de la vigente en la ASEAN, pese a una
mayor diversificacin de las exportaciones en esa
regin15. En el grfico 7.2b se mide el impacto de esa
volatilidad en trminos del producto, lo que depende
crucialmente del grado de apertura de la economa y
explica su relativo bajo impacto en el Mercosur.
Sin embargo, durante los ltimos aos la
mayor volatilidad de la regin y de los pases emergentes en general ha provenido de variaciones en los
flujos de capital privado. Los grficos 7.3a y 7.3b
muestran que las oscilaciones en los flujos de capitales
para el conjunto de pases emergentes y para la regin
han sido considerables, en especial cuando se excluye
la inversin extranjera directa (IED). Asimismo, en el
cuadro 7.2 puede observarse que la volatilidad de los
flujos de capital privado ha sido mayor en todos los bloques de Amrica Latina y el Caribe que en Europa16.
Con el fin de ilustrar la magnitud de la volatilidad del flujo de capitales se ha utilizado una muestra
de 121 pases (23 desarrollados y 98 en desarrollo,
segn la clasificacin del Fondo Monetario Internacional, FMI) para calcular los casos en que las variaciones
anuales en los flujos de capital privado neto han sido
superiores al 3% del PIB del pas receptor entre 1972 y
1999. El grfico 7.4a muestra que para el conjunto de
los pases en desarrollo se supera este umbral en el 44%

167

Volatilidad de los trminos de


intercambio, 1971-2000

Grfico 7.2a

TLCAN
Mercosur
ASEAN
MCCA
CA
Caricom
0

Volatilidad
Notas: La volatilidad regional es la desviacin estndar del promedio
ponderado por el PIB de las tasas de variacin de los trminos del
intercambio por pas. Debido a problemas de informacin, se incluyeron
solo cuatro pases para la Caricom: Guyana, Hait, Jamaica y Trinidad y
Tobago, que representan el 63% del PIB subregional.
Fuente: Clculos del BID basados en el Banco Mundial (2001).

Grfico 7.2b

Impacto de la volatilidad de los trminos


de intercambio en el PIB

TLCAN
Mercosur
CA
MCCA
ASEAN
Caricom
0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

Porcentaje del PIB


Notas: El impacto en el PIB fue calculado como el producto entre el promedio
ponderado del coeficiente de apertura (1990-1999) y la volatilidad presentada
en el grfico 7.2a. Debido a problemas de informacin se incluyeron solo
cuatro pases para la Caricom: Guyana, Hait, Jamaica y Trinidad y Tobago,
que representan el 63% del PIB subregional.
Fuente: Clculos del BID basados en el Banco Mundial (2001).

15

La volatilidad est calculada para las ltimas tres dcadas, un


perodo no homogneo en cuanto a la estructura de las exportaciones. De hecho, la volatilidad de los trminos de intercambio disminuye considerablemente para la ASEAN cuando slo se considera
la ltima dcada.

16

En el Mercosur esta afirmacin es cierta slo cuando se pondera


el indicador por el tamao relativo de los pases. Por su parte, el
TLCAN muestra una volatilidad similar a la europea.

168

CAPTULO

Grfico 7.3a

Flujos de capital privado, 1971-2000


(En porcentaje del PIB)

Grfico 7.4a

La dimensin de la volatilidad y los


frenazos de los flujos de capital
privado, 1972-1999
Segn grado de desarrollo
y rea geogrfica

4
Pases
desarrollados

3
2

Pases en
desarrollo

Asia en
desarrollo

0
-1
-2

1971 73

frica
75

77

79

81

83

85

87

89

Total en mercados emergentes

91

93

95

97 1999

Amrica
Latina

Amrica Latina

Grfico 7.3b

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Variaciones anuales mayores al 3% del PIB

Fuente: FMI (2001) y Banco Mundial (2001).

IED y otros flujos de capital


privado en Amrica Latina, 1971-2000
(En porcentaje del PIB)

Notas: El grfico presenta el porcentaje de observaciones anuales en donde


las variaciones en los flujos de capital privado netos superaron el 3% del PIB,
con base en datos por pas. En lneas de rayas se presentan los frenazos,
es decir, el porcentaje de observaciones anuales en donde las variaciones de los
flujos de capital privado netos superiores al 3% del PIB fueron negativas.
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001) y el Banco Mundial (2001).

4
Grfico 7.4b

3
2

TLCAN

UE

Segn acuerdos de integracin regional

Mercosur

ASEAN

-1

Caricom
-2

1971 73

75

77

IED

79

81

83

85

87

89

91

93

95

97 1999

CA

Otros flujos de capital privado

MCCA
0

Fuente: FMI (2001) y Banco Mundial (2001).

10

20

30

40

50

60

Variaciones anuales mayores al 3% del PIB

de las observaciones, mientras que este valor llega al


38% cuando se excluyen pases con un ingreso inferior
a US$20.000 millones (en 1995)17. En los pases desarrollados el coeficiente es del 27%, aunque slo llega
al 6% cuando se consideran nicamente los pases del
G-7. Teniendo en cuenta el impacto que las disminuciones bruscas en el flujo de capitales producen sobre el
PIB y el tipo de cambio (Calvo, 2001), el mismo grfico
presenta cuntas de estas variaciones corresponden a
disminuciones superiores a 3% del PIB de los pases. La
evidencia indica que en los pases desarrollados y en

Notas: El grfico presenta el porcentaje de observaciones anuales en donde las


variaciones en los flujos de capital privado netos superaron el 3% del PIB, con
base en datos por pas. En lneas de rayas se presentan los frenazos,
es decir, el porcentaje de observaciones anuales en donde las variaciones de los
flujos de capital privado netos superiores al 3% del PIB fueron negativas.
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001) y el Banco Mundial (2001).

desarrollo hay tantos casos de frenazos (sudden stops)


como de aumentos bruscos (sudden starts) en los flujos
de capital, lo que parece mostrar que el brusco cam17

Los valores mximos entre los pases en desarrollo corresponden


a Amrica Latina y el Caribe (44%) y frica (42%).

Coordinacin macroeconmica en la regin

Cuadro 7.2

169

Volatilidad de los flujos de capital privado como porcentaje del PIB


1971-1980

1981-1990

1991-1999

1971-1999

Mercosur
Promedio ponderado
Promedio simple

0,69
1,87

0,80
1,51

1,14
2,28

1,20
2,09

CA
Promedio ponderado
Promedio simple

0,60
1,80

1,06
3,63

1,67
4,00

1,23
4,13

MCCA
Promedio ponderado
Promedio simple

0,83
2,84

1,29
5,21

3,11
10,04

2,43
7,18

Caricom1
Promedio ponderado
Promedio simple

0,90
3,89

1,41
4,94

2,43
5,82

1,97
6,16

TLCAN
Promedio ponderado
Promedio simple

0,20
0,87

0,87
2,17

0,90
1,84

0,75
2,05

ASEAN
Promedio ponderado
Promedio simple

0,83
1,18

1,92
3,00

5,12
6,44

3,14
5,20

UE
Promedio ponderado
Promedio simple

0,39
1,30

0,50
1,13

0,97
2,66

0,68
2,44

Nota: El promedio ponderado muestra la volatilidad del promedio a travs de pases ponderado por el PIB.
1 Debido a problemas de informacin se incluyeron solo cuatro pases para la Caricom: Guyana, Hait, Jamaica y Trinidad y Tobago, que representan el
63% del PIB subregional.
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001) y el Banco Mundial (2001).

bio de humor de los mercados se produce tanto en uno


como en otro sentido18. El grfico 7.4b presenta la
misma informacin por AIR. Con excepcin del Mercosur, en todos los restantes acuerdos de Amrica Latina y
el Caribe las observaciones que muestran variaciones
en los flujos de capital anual mayores al 3% del PIB son
aproximadamente 45% del total.
Si bien en las economas cerradas las fluctuaciones en los flujos de capitales como porcentaje del
PIB podran ser menores, el impacto en trminos de
variacin en el PIB y del tipo de cambio real necesario
para ajustar la cuenta corriente podra ser mayor que
el requerido en economas ms abiertas. Este es el
caso del Mercosur en relacin con otros acuerdos de
integracin en la regin. Cuando se calcula la cantidad de observaciones en las que las variaciones anuales en los flujos de capitales son superiores al 20% de
las exportaciones una medida del impacto sobre la
cuenta corriente, el Mercosur muestra una mayor

volatilidad que otros bloques, pues las observaciones


con esas caractersticas llegan a 39% del total contra
29% en la CA y 23% en el MCCA.
Toda esta evidencia es una manifestacin adicional de la magnitud de la volatilidad financiera a la
que est expuesta la regin, volatilidad que no solo es
consecuencia de modificaciones en el contexto externo
sino tambin de factores internos que tradicionalmente muestran una mayor inestabilidad en los pases
emergentes.
En sntesis, si bien la volatilidad ha disminuido durante la ltima dcada, los bloques subregionales todava muestran una considerable inestabilidad

18 Cabe

destacar que los aumentos bruscos en el ingreso de capitales tienden a producir un fuerte incremento del producto y a apreciar el tipo de cambio, lo que en muchos casos es un indicador de
crisis futuras.

170

CAPTULO

macroeconmica que se explica tanto por factores


internos como externos. Hay por lo tanto un amplio
margen para plantear polticas que reduzcan el
impacto de los shocks externos (por ejemplo, a travs
de la diversificacin de las exportaciones y la adopcin de medidas para reducir el impacto de la variabilidad de los flujos de capitales). Tambin hay
posibilidades de cooperacin para hacer frente a estos
shocks externos, por ejemplo mediante la creacin de
mecanismos de financiamiento regional. Adems, la
volatilidad de origen interno puede seguir reducindose mediante la coordinacin de polticas macroeconmicas bsicamente en el rea monetaria y fiscal.

Disciplina ante presiones internas


Los acuerdos regionales pueden servir para implementar medidas que generan resistencias internas, ya que
un arreglo internacional puede reforzar la solidez de
ciertas acciones al vincularlas al consenso con otros
pases, quedando as menos sujetas a la decisin de
las autoridades nacionales. Hasta el momento el mecanismo de disciplina externa en los pases de la regin
ha venido de la mano de acuerdos con las instituciones financieras internacionales ms que de la coordinacin con los socios regionales. Sin embargo, la
ventaja de un acuerdo regional es que normalmente se
considera una eleccin del pas y que el pas tiene cierto control sobre el mismo, mientras que los acuerdos
con organismos internacionales son, en muchos casos,
considerados como impuestos por intereses ajenos.
En cualquier caso, la importancia de los
acuerdos regionales para imponer una cierta disciplina interna depende crucialmente de que ese acuerdo
sea visto como ventajoso para el pas. Este ha sido el
caso de Europa pero no necesariamente de los acuerdos de Amrica Latina y el Caribe. Como consecuencia, se corre el riesgo de que la puesta en marcha de
polticas econmicas impopulares se vea como resultado de un acuerdo cuyos beneficios no son evidentes y
por lo tanto genere incentivos para terminar con l.

Aumentar la credibilidad
Coordinar polticas macroeconmicas con socios que
gozan de una buena reputacin tiene el incentivo de
generar externalidades positivas. En casos extremos,

aunque no se den las condiciones para la creacin de


una unin monetaria, la coordinacin puede llevar a
la adopcin de una moneda nica con el objetivo de
ganar credibilidad. Asimismo, se puede decidir adoptar la moneda de un pas externo a la regin en el
convencimiento de que los beneficios de la reputacin
de ese pas pueden compensar los costos asociados a
la renuncia de la poltica monetaria.
En Europa la coordinacin se ve como una
poltica responsable dada la reputacin que tienen algunos de los socios. En cambio, como en Amrica Latina
no hay pases con tradicin de estabilidad monetaria, la
calificacin de pas responsable en el manejo de la
poltica macroeconmica no est relacionada con el
cumplimiento de los compromisos con los socios. De
todos modos la coordinacin entre pases sin reputacin
puede generar ganancias de credibilidad si permite
implementar polticas econmicas ms responsables,
entre otras razones porque puede ayudar a reducir las
presiones internas. Sin embargo, para que la coordinacin sea creble es necesario que haya algunos costos
asociados con el incumplimiento de los acuerdos.

Eliminar distorsiones y reducir costos fiscales


A medida que los pases eliminan los obstculos arancelarios, reducen la volatilidad cambiaria y avanzan
en su grado de interrelacin, las distorsiones de la
competencia ocasionadas por diferentes sistemas tributarios generan costos crecientes y por lo tanto incentivos para coordinar polticas en esta rea.
La eliminacin de las trabas al flujo de bienes
y servicios nivel de integracin mnimo al que aspiran
todos los acuerdos modernos de segunda generacin
requiere cada vez ms el establecimiento de impuestos
neutrales al comercio entre pases. Por eso, los impuestos indirectos suelen ser los primeros en armonizarse y
los sistemas tributarios tienden a apoyarse en el IVA,
que evita el efecto acumulativo de los impuestos en
cascada y garantiza una neutralidad fiscal19. No es

19 A partir de 1970 la Comunidad Econmica Europea introdujo el


IVA en reemplazo de los distintos impuestos sobre la produccin y
el consumo aplicados por los pases miembros. La mayora de los
pases de Amrica Latina ha adoptado el IVA, aunque en algunos
casos como Argentina y Brasil este subsiste con otros impuestos
sobre la produccin y las ventas generando un efecto acumulativo
que acarrea problemas de competitividad.

Coordinacin macroeconmica en la regin

tan obvio que diferencias relacionadas con los impuestos directos generen distorsiones, por lo cual no parece tan clara la necesidad de su armonizacin. Sin
embargo, la coordinacin tambin es conveniente a fin
de evitar discriminaciones y barreras a la circulacin
de factores necesaria para alcanzar un mercado
comn. Por ejemplo, diferencias en los impuestos
sobre la renta pueden afectar a las decisiones de
inversin y localizacin de las empresas y el impuesto
sobre la renta personal, as como los beneficios, costos
y posibilidad de transferir los derechos acumulados de
la seguridad social tambin pueden afectar a los movimientos de la mano de obra.
La coordinacin fiscal como accin cooperativa entre pases en aras de la adecuacin mutua de sus
sistemas tributarios resulta por lo tanto conveniente
para garantizar la libre movilidad de bienes, servicios
y factores y eliminar las distorsiones a la competencia
entre las jurisdicciones. Pero constituye adems un instrumento para combatir la prdida de ingresos fiscales
producida por el fraude y la evasin de impuestos, as
como por una posible carrera al impuesto cero o al
mayor subsidio.
Respecto de la evasin y el fraude, un ejemplo
es la falta de coordinacin que permite la existencia de
jurisdicciones que no aplican retencin a los intereses
percibidos por los no residentes y que tienen escaso o
nulo intercambio de informacin con el pas de residencia del agente20. Si bien puede argumentarse que
la competencia fiscal tiene aspectos positivos, ya que
evita que los gobiernos impongan cargas confiscatorias, tambin puede tener considerables aspectos
negativos si ocasiona una carrera predatoria (race to
the bottom) entre pases. La localizacin de la inversin se convierte en un tema bsico entre pases receptores netos de capital e inversin extranjeros y se corre
el peligro de impulsar polticas sectoriales y regionales
mediante incentivos tributarios de manera desordenada21. El efecto es especialmente importante entre los
pases que forman un rea de libre comercio y sobre
todo cuando los aranceles son elevados. Un ejemplo
de esta carrera predatoria es la competencia entre
estados en Brasil para atraer empresas del sector automotor (vase el recuadro 7.3). Este ejemplo ilustra el
tipo de competencia que se puede generar entre pases si el nivel de integracin es muy elevado. Dado el
grado de integracin comercial en el Mercosur la com-

171

petencia entre estados brasileos pudo haber desplazado inversiones desde otros pases miembros hacia
Brasil.
En resumen, si bien la competencia tributaria
no cooperativa favorece el control de los estados que
tienden a mantener una excesiva presin fiscal, el proceso puede resultar traumtico y generar una guerra
fiscal en la que todos los pases pierden ingresos.
Dado que los efectos tienden a ser mayores entre los
pases que han reducido las barreras al intercambio
de bienes y servicios, la alternativa ms razonable,
avalada por las experiencias de integracin exitosas,
es cierto grado de coordinacin conforme a las caractersticas de cada acuerdo.

COSTOS

Y DIFICULTADES DE LA COORDINACIN

Los costos asociados a la coordinacin macroeconmica dependen de las caractersticas que esta adopte y
pueden variar desde el tiempo necesario para la homogeneizacin y el intercambio de informacin hasta la
demora en tomar una decisin de poltica econmica
por la necesidad de informarla o consensuarla o la
imposibilidad de hacerlo por el compromiso de coordinacin sobre la poltica monetaria, cambiaria o fiscal.

Autonoma
Los mecanismos avanzados de cooperacin macroeconmica suelen implicar la prdida de autonoma a
la hora de tomar decisiones en el mbito nacional y,
en particular, la disminucin de la discrecionalidad de
las polticas nacionales para hacer frente a shocks
idiosincrsicos. Valgan como ejemplos la adopcin de
una moneda nica con la consecuente prdida de
autonoma monetaria y la disminucin de la discrecin
en materia fiscal bajo el Acuerdo de Maastricht y el

20

Tambin la existencia de zonas de inmunidad fiscal suele implicar


un complicado control del trnsito de bienes con la consecuente evasin tributaria.

21 Fernndez-Arias, Hausmann y Stein (2001) muestran que bajo


ciertas condiciones la localizacin de la inversin no es ptima en
ausencia de beneficios por parte de los estados, en cuyo caso se
requeriran incentivos debidamente diseados. En cualquier caso, la
coordinacin puede mejorar la distribucin de beneficios a favor del
pas o de la regin receptores de la inversin.

172

CAPTULO

Recuadro 7.3

Brasil: la guerra fiscal en el sector automotor1

Desde principios de los aos noventa la industria automotriz ampli fuertemente su presencia en Brasil. Las
inversiones realizadas entre 1994 y 2000 en nuevas
plantas totalizaron ms de US$6.100 millones. Los incentivos fiscales concedidos por los gobiernos estaduales la
guerra fiscal generaron un proceso de desconcentracin
de la produccin. Sin ellos muy probablemente las inversiones habran continuado localizndose en la regin ms
industrializada de San Pablo-Rio de Janeiro-Minas Gerais
o, en algn caso, en otro pas del Mercosur.
Los beneficios generalmente concedidos pueden agruparse en tres categoras: i) beneficios con
impacto presupuestario de corto plazo (donaciones de
terrenos e instalaciones portuarias o realizacin de
obras de infraestructura); ii) beneficios crediticios de
corto y mediano plazo (crditos subsidiados para financiar la compra de activo fijo, exoneraciones de impuestos estaduales a la adquisicin de maquinaria y
equipos); y iii) beneficios tributarios de largo plazo.
Un anlisis del costo fiscal asociado a los
incentivos concedidos para la instalacin de tres plantas automotrices (General Motors en Rio Grande do Sul,
Renault en Paran y Mercedes Benz en Minas Gerais)
arroja los siguientes resultados:

el valor de los beneficios concedidos supera


en 24% al capital invertido por General Motors, iguala
la inversin en el caso de Mercedes Benz y llega al
35% en el caso de Renault;
el beneficio principal es diferir o posponer
el pago del impuesto a la circulacin de mercaderas y
prestacin de servicios;

Pacto de Crecimiento y Estabilidad en Europa. Este


anlisis parte del reconocimiento de que los pases disponen de instrumentos de poltica econmica, aunque
en Amrica Latina dichos instrumentos son reducidos.
As lo demuestran la incapacidad de la mayora de los
pases de la regin para utilizar polticas fiscales anticclicas y la dificultad para usar la poltica monetaria
o cambiaria en economas altamente dolarizadas22.
Cuando los instrumentos de poltica econmica son
reducidos, los costos de renunciar a cierta discrecionalidad son claramente menores.
En general esta prdida de autonoma tiende
a percibirse como ms costosa cuanto mayor es el
tamao relativo del pas y por lo tanto menor su

el costo fiscal estimado por puesto de trabajo


directo generado es de US$443.800 para Mercedes
Benz, US$359.400 para General Motors y US$139.600
en el caso de Renault;
si se considera que las inversiones se haran
en el pas o la regin aun en ausencia de incentivos, el
costo fiscal estimado puede interpretarse como el precio
que el pas o la regin pagan para una relocalizacin
de los recursos respecto de la localizacin ptima en
ausencia de beneficios2.
La guerra fiscal entre estados por captar inversiones del sector automotor no es exclusividad de Brasil.
En 1980 Tennessee capt una planta de Nissan que
ocup 1.900 personas a un costo fiscal de US$33 millones (US$17.400 por empleo generado). Cinco aos
despus el costo que tuvo Tennessee por captar una
planta de General Motors que gener 6.000 puestos de
trabajo subi a US$150 millones (US$25.000 por
empleo). En 1993 Alabama concedi incentivos por
US$300 millones para atraer una planta de Mercedes
Benz que emple a 1.500 trabajadores (US$200.000
por puesto de trabajo).

Vase Barreix y Villela (2002).

Si bien el supuesto de que la inversin se dara en la regin


independientemente de los subsidios puede parecer fuerte, no lo
es necesariamente en este caso, dadas la dimensin del mercado y la alta proteccin del sector a la competencia externa.

dependencia del bloque. Para reducir esta resistencia


se pueden adoptar mecanismos de decisin supranacional que tomen en cuenta al menos parcialmente el
tamao relativo de cada pas23. Esto no implica que
los acuerdos entre pases de tamao similar favorez-

22

Las dificultades de la regin para utilizar polticas fiscales anticclicas no puede tomarse como algo permanente sino como un problema que debera corregirse. Para ello es necesario generar
supervit fiscales durante los perodos de auge. Vase Ocampo (de
prxima publicacin).
23

Por ejemplo, el Directorio Ejecutivo del Banco Central Europeo


(BCE) tiene representantes permanentes de Alemania, Francia e Italia, mientras que los representantes de los otros pases rotan (vase
el recuadro 9.1 del Captulo 9).

Coordinacin macroeconmica en la regin

can la integracin, dado que la ausencia de un pas o


de pases que lideren el proceso puede reducir el dinamismo del bloque. La combinacin ptima parece ser
la existencia de pases lderes con vocacin poltica de
integracin que puedan conducir el proceso y el reconocimiento del tamao relativo de los socios en los
rganos supranacionales24.

173

Correlacin de los ciclos,


1960-1999

Grfico 7.5

TLCAN
Mercosur
CA
MCCA

Sincronismo de los ciclos

ASEAN

Los costos de la coordinacin econmica sern menores


en la medida en que los pases enfrenten situaciones
similares. Si los ciclos de los pases involucrados son sincrnicos, las decisiones de poltica econmica sern
parecidas y por lo tanto el costo de renunciar a la poltica nacional ser menor25. Los pases de los bloques
subregionales en Amrica Latina han mostrado histricamente un menor sincronismo de los ciclos que los pases de la UE. El grfico 7.5 muestra dos indicadores de
sincronismo de los ciclos: el porcentaje de coeficientes
de correlacin del PIB entre pases miembros de un
acuerdo que son positivos y significativamente distintos
de cero y el promedio de todos los coeficientes de correlacin ponderados por la importancia de los pases en
el producto del bloque26. Como puede verse, el mayor
grado de sincronismo se encuentra entre los pases de la
UE, aunque los pases del MCCA muestran tambin una
correlacin relativamente alta27. Los pases del Mercosur
presentan los menores niveles de sincronismo en la
regin, especialmente cuando se pondera por el tamao de los pases involucrados.
Si bien un mayor sincronismo de los ciclos
econmicos facilita la coordinacin de las polticas
macroeconmicas, la falta de sincronismo no indica
necesariamente la inconveniencia de coordinar. Por un
lado, las asincronas en el ciclo pueden ser una razn
para coordinar las polticas fiscales, ya que el pas con
una mejor situacin fiscal como consecuencia de estar
en la parte ascendente del ciclo podra prestar recursos al pas necesitado de financiar un mayor dficit28.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que la asincrona de los ciclos econmicos puede deberse a motivos
tan diversos como distintas polticas macroeconmicas, diferentes regmenes cambiarios o shocks externos
asincrnicos. Cuando se aplican diferentes polticas
macroeconmicas, es obvio que la cooperacin por
definicin reducir los asincronismos29. Por su parte,

UE
0,0

0,1

0,2

0,3

Promedio total
ponderado

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

Porcentaje de coeficientes
significativos

Nota: Porcentaje de observaciones estadsticamente significativas y promedio


total ponderado por el PIB de todas las correlaciones.
Fuente: Clculos del BID basados en el Banco Mundial (2001).

regmenes cambiarios distintos pueden ser compatibles


con la coordinacin de las polticas macroeconmicas,
aunque en economas sujetas a fuertes shocks externos
esta situacin puede introducir mucha variabilidad en

24 Puede argumentarse que un sistema de representacin que toma


en cuenta el tamao relativo de los pases podra tener beneficios
para los pases grandes, pues estos podran resistir mejor las presiones internas sin demasiados costos en trminos de autonoma.
25

Si los ciclos no son sincrnicos, formas avanzadas de coordinacin macroeconmica podran no generar costos si existe plena flexibilidad de precios y salarios. De manera alternativa o
complementaria, la falta de sincronismo puede ser sustituida al
menos parcialmente por una elevada movilidad laboral y por transferencias fiscales. La movilidad laboral reduce el desempleo, ya que
los trabajadores se mueven entre pases de acuerdo con el ciclo econmico y las transferencias fiscales deberan cumplir un papel anticclico en los pases o regiones.

26

El sincronismo de los ciclos se estima como la correlacin entre


las desviaciones de la serie del PIB de cada pas respecto de su tendencia calculada con el filtro de Hodrick-Prescott.

27 Estos resultados se mantienen relativamente invariables cuando


solo se incluyen los ltimos veinte aos. El sincronismo del MCCA se
explica en parte por la interrelacin comercial entre los socios, aunque ms relevante parecera ser la "coordinacin externa" asociada al ciclo de Estados Unidos (vase Panizza, Stein y Talvi, 2000).
28

La coordinacin funcionara en este caso como un seguro para


poder aplicar polticas anticclicas. Para eso hace falta un sistema de
transferencias que requiere instituciones fiscales sofisticadas que no
existen en la regin. Ni siquiera en la UE existe esta modalidad, ya
que las transferencias estn ligadas al desarrollo relativo de los pases y no a su ciclo econmico.

29

Esto no implica desconocer que pases con una larga historia de


polticas macroeconmicas similares seguramente podrn coordinar
con mayor facilidad sus polticas econmicas en el futuro.

174

CAPTULO

el tipo de cambio entre pases30. Finalmente, los shocks


externos con impactos distintos entre pases son ms
difciles de manejar, ya que pueden requerir polticas
macroeconmicas diferentes y en particular pueden
modificar el tipo de cambio de equilibrio entre los
miembros de un bloque. Por lo tanto, es importante
evaluar si los distintos bloques de la regin estn o no
expuestos a shocks sincrnicos.
Antes de proceder con el anlisis, cabe mencionar que un mayor comercio no necesariamente
aumenta el sincronismo del ciclo econmico entre pases
o al menos que su contribucin a un sincronismo
mayor depende de sus caractersticas. En efecto, si los
pases se especializan en bienes en los que tienen ventajas comparativas e intensifican el comercio interindustrial, no hay razones para que una mayor interrelacin
comercial favorezca el sincronismo de los ciclos, ya que
la especializacin puede acentuar su carcter idiosincrsico, especialmente si el precio de los bienes que se
comercian est determinado en el mercado internacional31. Alternativamente, ms comercio intraindustrial
lleva a una mayor similitud de las estructuras productivas y as el comercio no slo impactar a travs de la
demanda de importaciones o la oferta de exportaciones
sino tambin reduciendo el rango de los shocks externos
asincrnicos32. Como se muestra en el Captulo 2, el
Mercosur y la CA han registrado un constante aumento
del comercio intraindustrial, lo que debera aumentar el
sincronismo del ciclo aunque en el caso del Mercosur
el bajo grado de apertura reduce el impacto del comercio sobre el ciclo econmico. Esta tendencia no se manifiesta en los otros acuerdos subregionales, aunque en el
MCCA el comercio intraindustrial es relativamente
importante desde hace tiempo (el Captulo 8 analiza en
detalle la evidencia emprica respecto de la relacin
entre comercio y sincronismo del ciclo).
Volviendo a la naturaleza de los shocks, varios
trabajos empricos los han separado en shocks de
demanda y shocks de oferta. Bajo el supuesto de que los
primeros estn ms contaminados que los segundos por
polticas y factores internos controlables, la correlacin
entre los shocks de oferta sera una buena prueba de las
probabilidades de xito de la coordinacin macroeconmica entre los miembros de un acuerdo de integracin. Los resultados de dichos estudios muestran que no
hay correlacin entre los shocks de oferta de los pases
del TLCAN, del Mercosur y de la CA33. En cambio, s se

encuentra una correlacin positiva para un conjunto de


pases del Sudeste Asitico y para Europa en el perodo
previo a la formacin de la UE34. Los resultados de esta
metodologa son fciles de interpretar, aunque esta tiene
algunas limitaciones, como el supuesto sobre el carcter
independiente de los shocks de oferta y demanda o la
presuncin de que los shocks de oferta afectan permanentemente al producto, mientras que los de demanda
solo lo hacen temporalmente35.
Otra manera de evaluar si los pases que conforman los distintos bloques enfrentan shocks similares
es analizar la correlacin de los shocks externos a la
regin. Uno de los ms relevantes en Amrica Latina
es el comportamiento de los precios externos. El grfico 7.6 muestra los resultados de la correlacin de las
tasas de variacin de los trminos de intercambio entre
pases pertenecientes a un mismo bloque. Como era
previsible, dada la similitud de sus estructuras productivas, los pases de la UE muestran una elevada correlacin de sus trminos de intercambio. Con excepcin
del MCCA, la correlacin es significativamente menor
en todos los otros acuerdos regionales36.

30 Si bien la experiencia en el Mercosur muestra que la variabilidad


del tipo de cambio entre los pases fue mayor durante los aos
ochenta cuando los regmenes cambiarios eran similares (Fanelli,
2001), la depreciacin del tipo de cambio real bilateral entre Brasil
y Argentina en 1999 fue consecuencia de un shock externo que
afect el tipo de cambio real de equilibrio de ambos pases, pero
que dado el sistema de convertibilidad argentino slo se manifest
en una variacin del tipo de cambio nominal y real en Brasil.
31

Vase Krugman (1993).

32

Frankel y Rose (1998) discuten el argumento de la interdependencia econmica como inductor de la sincrona entre los ciclos y
aportan evidencia emprica para los pases industrializados.

33

Vanse Bayoumi y Eichengreen (1994), Arora (1999) y Bayoumi


y Mauro (2002).

34

El 15% y 19% de las correlaciones estimadas fueron significativas


en el Sudeste Asitico y en Europa respectivamente.

35

Un ejemplo puede esclarecer los problemas de utilizar un modelo


de oferta y demanda agregada como el que sustenta esta metodologa: dado el impacto sobre la inversin y la incorporacin de tecnologa, un plan de estabilizacin que atraiga inversin extranjera
puede tener un efecto permanente sobre el nivel de ingresos, con lo
que no se estara captando adecuadamente la relacin entre un
shock de demanda y un cambio permanente en el nivel de producto.
36 En el caso del TLCAN la correlacin negativa de los trminos de
intercambio parecera algo extraa, en particular si se tiene en
cuenta que hay una correlacin positiva entre los precios de exportacin y entre los de importacin de los pases pertenecientes al bloque. Esto puede explicarse parcialmente por la correlacin positiva
existente entre los precios de exportacin e importacin de cada
pas y el hecho de que se estn correlacionando tasas de variacin
de los trminos de intercambio.

Coordinacin macroeconmica en la regin

Grfico 7.6

175

regin se ve afectada por similares shocks financieros,


lo que sin duda contribuye a un mayor sincronismo
entre los ciclos econmicos. Con todo, desde el punto
de vista de estos indicadores se puede afirmar que el
costo de la coordinacin macroeconmica y, ms an,
de una unin monetaria es elevado en los distintos bloques quizs con la posible excepcin del MCCA.

Correlacin de los trminos


de intercambio, 1960-2000

Dificultades para coordinar

-0,4

-0,2

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

Promedio simple de los coeficientes de correlacin


TLCAN
ASEAN
Mercosur
CA

Caricom
MCCA
UE

Nota: La correlacin est expresada como el promedio simple de los


coeficientes de correlacin de las tasas de variacin entre los pases
miembros de cada acuerdo regional. Debido a problemas de informacin
se incluyeron solo cuatro pases para la Caricom: Guyana, Hait, Jamaica
y Trinidad y Tobago, que representan el 63% del PIB subregional.
Fuente: Clculos del BID basados en el Banco Mundial (2001).

Como se ha comentado previamente, numerosos estudios muestran la interrelacin de los flujos de


capitales privados a pases emergentes as como la de
los precios de los activos financieros37. Esta interrelacin proviene en parte de la existencia de factores exgenos y por lo tanto comunes a la totalidad de los
pases emergentes o a una regin en particular, lo que
debera contribuir a generar un mayor sincronismo de
los ciclos econmicos38. Asimismo, el sincronismo de
los ciclos aumenta en la medida en que el comportamiento de una variable (precio de las acciones o de los
bonos pblicos o privados, tipo de cambio o ingreso
de capitales) est influido por el comportamiento de la
misma variable en otros pases emergentes, influencia
que aumenta con la cercana geogrfica y el volumen
del comercio.
En sntesis, la evidencia emprica muestra que
no existe mayor sincronismo entre los ciclos de los pases del Mercosur y los de la CA ni tampoco demasiada
correlacin entre las variaciones de los trminos de
intercambio. Ese no es el caso del MCCA, que muestra
una correlacin relativamente elevada entre los ciclos y
entre los trminos de intercambio. Sin embargo, toda la

La experiencia muestra que la cooperacin en el plano


macroeconmico presenta inconvenientes difciles de
superar asociados a las diferencias de percepcin del
funcionamiento de la economa y a los objetivos polticos de las autoridades nacionales, lo que hace difcil
identificar la distribucin de las ganancias de la coordinacin39. Valga como ejemplo la imposibilidad de
coordinar las polticas cambiarias en el Mercosur
durante los aos noventa como consecuencia de la
existencia de regmenes cambiarios totalmente distintos en Argentina y Brasil.
Otro problema proviene de la dificultad de
internalizar las ganancias de acuerdos cooperativos,
en especial si los beneficios son ms importantes en el
futuro que en la actualidad y si la tasa de descuento es
elevada. Por otra parte, el riesgo de prdidas individuales ante la adopcin de una estrategia cooperativa
que no sea acompaada por los otros participantes,
lleva a las autoridades de los distintos pases a inclinarse por decisiones no cooperativas, cuyos resultados
terminan siendo negativos para todos (dilema del prisionero). Una conclusin menos pesimista se obtiene al
considerar el aspecto dinmico de la coordinacin
internacional: en la medida en que todos los jugado-

37 Por ejemplo, Forbes y Rigobon (2000) encuentran que todas las


correlaciones entre el rendimiento de los bonos Brady superan el
0,8 para una muestra de 13 pases emergentes. Para la misma
muestra de pases tambin encuentran una alta correlacin entre los
rendimientos de las acciones. Estimaciones complementarias mostraron una elevada correlacin entre el rendimiento de los bonos
soberanos para una muestra de pases emergentes, aunque para
Argentina la correlacin disminuye a partir de mediados de 2001
hasta desaparecer.
38

Vanse Calvo, Leiderman y Reinhart (1993) y en especial Calvo


(2001). Para una evaluacin de la importancia de estos factores
durante los aos setenta, o sea durante el primer auge de ingreso
de capitales privados en la regin, vase Devlin (1989).

39

Vase Ghymers (2001).

176

CAPTULO

res vayan tomando a travs del tiempo decisiones que


favorezcan la confianza y el entendimiento mutuos y
reduzcan sus grados de libertad, es posible avanzar
hacia formas crecientes de coordinacin, ya que los
costos de un comportamiento no cooperativo de los
otros jugadores quedaran acotados40.
Hasta ahora se han analizado los beneficios y
costos asociados a la coordinacin macroeconmica.
Obviamente el concepto relevante es el de beneficio
neto; por ejemplo, un alto nivel de sincronismo de los
ciclos econmicos quizs el ms significativo de todos
los costos reduce los costos de perder instrumentos de
poltica econmica y por lo tanto aumenta el beneficio
neto de la coordinacin. Un elemento por tener en
cuenta a la hora de hacer un balance es que algunos
de los factores analizados estn relacionados entre s:
por ejemplo, a mayor interdependencia comercial y
financiera, mayor ser la sincrona de los ciclos. Por
lo tanto, beneficios y costos se vern afectados simultneamente, aumentando el beneficio neto de la coordinacin macroeconmica.

LA

COORDINACIN EN LA PRCTICA

Dejando atrs por un momento las consideraciones


conceptuales, la experiencia prctica muestra que en
el terreno de la coordinacin macroeconmica las dificultades parecen haber excedido a los incentivos positivos. En efecto, los avances en esta rea han sido
pocos, con la obvia excepcin de la UE. Sin embargo,
en algunos acuerdos de integracin subregionales se
observan tmidos intentos de cooperacin macroeconmica animados por los avances y xitos de la experiencia europea y por la mayor interdependencia
dentro de cada bloque.
A la hora de recabar experiencias es importante reconocer que los intentos de cooperacin macroeconmica no se limitan a acuerdos de integracin, ya
que tambin son consecuencia del reconocimiento de la
mutua interdependencia en el mbito global. Un ejemplo es el intento del G-5 (luego ampliado al G-7) de
coordinar ciertas polticas macroeconmicas en la
segunda mitad de los ochenta. Reconociendo la necesidad de una accin coordinada para resolver los desequilibrios macroeconmicos entre los grandes pases
industrializados, los pases optaron por la frmula de

una vigilancia multilateral mediante indicadores objetivos. El propsito no era slo coordinar los tipos de
cambio o las tasas de inters sino tambin otras polticas nacionales que respaldasen esos objetivos. Algunos
de los obstculos que enfrentaron estos acuerdos fueron
los crecientes flujos de capitales que dificultaban la
poltica monetaria independiente, la ausencia de consenso respecto de los riesgos de inflacin (consenso
sobre el modelo subyacente), los problemas para acordar las polticas fiscales y la ausencia de bancos centrales independientes que pusieran lmites a los
acuerdos entre los responsables de polticas. No obstante, la cooperacin fue importante para evitar tensiones mayores en el escenario internacional.
Si bien la experiencia europea es el intento de
coordinacin ms prolongado y exitoso, sera un error
creer que el proceso no estuvo signado por desacuerdos y frustraciones. Son justamente las marchas y contramarchas las que enriquecen la larga experiencia
europa y permiten extraer lecciones tiles para otros
procesos de integracin41. En primer lugar, en Europa
la poltica cambiaria fue un elemento determinante de
la cooperacin macroeconmica. Tras el final del
acuerdo de Bretton Woods sobre paridades fijas y
frustrados por las tensiones entre pases miembros
motivadas por la existencia de tipos de cambios flotantes, los pases europeos intentaron distintos acuerdos cambiarios para mantener cierta estabilidad
dentro de la regin. La poltica cambiaria se converta
de esa manera en el vehculo para coordinar indirectamente las polticas monetarias y fiscales.
En segundo lugar, los compromisos sobre la
poltica cambiaria generaron una convergencia de facto
de las polticas fiscales y monetarias y de la tasa de
inflacin, ya que fue hacindose evidente que una
mayor estabilidad era un requisito para la cooperacin
macroeconmica. El grfico 7.7a muestra que la convergencia de las economas de la UE, medida por la disminucin de la tasa de inflacin y su varianza entre
pases, se fue logrando en los aos previos al Acuerdo
de Maastricht, aunque este parece haber sido esencial
para poner en lnea los dficit fiscales (grfico 7.7b).

40

Vase Ghymers (2001) para un anlisis de este tema.

41

Vanse Eichengreen (1993), Goodhart (1995) y Ghymers (2001).

Coordinacin macroeconmica en la regin

En tercer lugar, el proceso fue gradual y result de la mutua confianza que se fue creando entre los
representantes de los pases, a lo cual contribuyeron
los encuentros peridicos entre los principales actores
de la vida poltica y econmica y el funcionamiento de
grupos tcnicos formados por miembros de los distintos pases. Este acercamiento y el cumplimiento de
ciertos acuerdos redujeron el riesgo de comportamientos oportunistas de las partes.
En cuarto lugar, la experiencia de los ochenta
dej clara la necesidad de que la evaluacin del cumplimiento de los compromisos asumidos no estuviese
restringida a los responsables de polticas de los pases. Por el contrario, las evaluaciones deban tener una
amplia difusin al igual que las recomendaciones de
los miembros del acuerdo o de los organismos supranacionales para corregir los desequilibrios. De esa
manera se logra que los responsables de formular
polticas sean controlados por sus propios ciudadanos
y por la comunidad internacional (poderes de contrapeso) y que al mismo tiempo los acuerdos sean crebles para los mercados para que estos puedan
premiar o castigar a los distintos pases.
Finalmente, los organismos supranacionales
cumplen un importante papel, ya que permiten establecer criterios compartidos por las partes, aseguran cierta
independencia a la hora de juzgar polticas nacionales
y pueden recomendar cmo corregir desviaciones de la
poltica econmica. Tanto en esta como en otras reas lo
aconsejable es avanzar gradualmente, comenzando
con aquellos arreglos institucionales que no reducen de
una manera relevante la autonoma de los pases.
Pero quiz la enseanza ms importante de la
UE resida en el hecho de que los intentos de cooperacin macroeconmica complementaron en todo
momento los avances hacia la integracin. Es decir, la
interdependencia incentiv la coordinacin, pero la
cooperacin macroeconmica, particularmente en el
rea de los acuerdos cambiarios, posibilit una mayor
interdependencia42.
Qu puede decirse de Amrica Latina en
cuanto a los intentos de coordinacin macroeconmica? El recuadro 7.4 muestra que algunos acuerdos de
integracin han intentado seguir los criterios de convergencia europeos (Maastricht). Sin embargo, estos
intentos han sido poco relevantes bsicamente por la
ausencia de incentivos para su cumplimiento. Pero ms

Grfico 7.7a

177

Convergencia en la UE
Inflacin

3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0

1981 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000

Desviacin estndar

Promedio simple

Nota: La inflacin est expresada en logaritmos.


Fuente: Estimaciones del BID basadas en el FMI (2001b).

Grfico 7.7b

Dficit fiscal en la UE
(En porcentaje del PIB)

8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
-2,0
-4,0
-6,0
-8,0

1980 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Desviacin estndar

Promedio simple

Fuente: Estimaciones del BID basadas en el FMI (2001b).

all de la ausencia de acuerdos para lograr cierta


convergencia macroeconmica, los distintos bloques y
la regin en su conjunto han tendido hacia polticas
macroeconmicas ms responsables. Los grficos

42 Asimismo, en el caso europeo la cooperacin macroeconmica estuvo acompaada por la coordinacin en otras reas (polticas laborales, de ingresos, de movilidad de bienes y servicios, del mercado de
capitales, etc.), lo cual ayud a aumentar la interdependencia.

178

CAPTULO

Grfico 7.8a

Convergencia en Amrica Latina


Inflacin en el Mercosur

Grfico 7.8c

8,0

Inflacin en la CA

5,5

7,0

5,0

6,0
4,5

5,0
4,0

4,0

3,0

3,5

2,0
3,0

1,0
0,0

2,5
1991

92

93

94

95

96

97

Desviacin estndar

Grfico 7.8b

98

99

2000

1991

92

Promedio simple

93

94

95

96

Desviacin estndar

Grfico 7.8d

Inflacin en el MCCA

3,0

5,0

2,8

4,5

2,6

4,0

2,4

3,5

2,2

3,0

2,0

2,5

1,8

2,0

1,6

1,5

97

98

99

2000

Promedio simple

Inflacin en la Caricom

1,0

1,4
1992

93

94

95

Desviacin estndar

96

97

98

99

1991

2000

92

93

94

95

96

Desviacin estndar

Promedio simple

97

98

99

2000

Promedio simple

Nota: Todos los indicadores estn expresados en logaritmos.


Fuente: Estimaciones del BID basadas en el FMI (2001b).

7.8a-d muestran una disminucin de la inflacin y de


su dispersin entre los pases miembros de los distintos
acuerdos durante los aos noventa.
En el mbito de la poltica cambiaria los intentos de coordinacin han sido escasos, lo cual seguramente se explica por la existencia de distintos
regmenes cambiarios al interior de algunos bloques y
por las dificultades para defender el valor de la moneda local ante ataques especulativos. Evidentemente, es
difcil coordinar las polticas cambiarias cuando las
economas tienen esquemas cambiarios polares
como convertibilidad o dolarizacin y tipo de cambio

flotante. El grfico 7.9 ilustra las diferencias de regmenes cambiarios dentro de los distintos bloques43.

CULES

SON LAS OPCIONES?

Lograr avances en la coordinacin macroeconmica


en acuerdos de integracin es complejo desde el punto

43

La clasificacin del FMI utilizada tiene el problema de que algunos esquemas que aparecen como tipo de cambio flotante distan de
comportarse como tales. Vase Calvo y Reinhart (2002).

Coordinacin macroeconmica en la regin

Recuadro 7.4

179

La prctica de la cooperacin macroeconmica

Comunidad Andina (CA)


1997. Se crea un consejo asesor de gobernadores de
bancos centrales y ministros del tesoro.
1999. Se adoptan criterios de convergencia de inflacin.
2001. Se acuerda la meta de inflacin de un solo dgito para diciembre de 2002. Se adopta un criterio de
convergencia fiscal (el cociente entre dficit y deuda
pblica y el PIB no pueden exceder el 3% y 50%, respectivamente). Se crea un sistema de seguimiento comunitario sobre el cumplimiento de metas.

Comunidad del Caribe (Caricom)


1997. Se crea el Consejo de Finanzas y Planificacin y
se seala el deseo de coordinar las polticas fiscales y
monetarias, especialmente tipos de inters, tipos de
cambio, estructuras impositivas y dficit fiscales.
Final de los noventa. Se establecen criterios de convergencia a fin de determinar la elegibilidad para una
unin monetaria, consistente en una regla de tipo de
cambio y de cobertura de reservas y una razn de servicio de la deuda sobre exportaciones.

Mercado Comn Centroamericano (MCCA)


Aos sesenta-ochenta. Se sigue una poltica de tipos de
cambio fijos al dlar en toda la regin, creando un
rea monetaria implcita y alcanzando un cierto grado
de convergencia.
1998. Se anuncian objetivos de control de la inflacin
a travs de la regulacin del dficit fiscal y la gradual
eliminacin del dficit cuasifiscal.
Final de los noventa. Se incrementan las consultas recprocas de autoridades monetarias y reguladores del sistema financiero.

Mercado Comn del Sur (Mercosur)


2000. Se crea el Grupo de Monitoreo Macroeconmico para armonizar procedimientos estadsticos para el
clculo de ciertos indicadores clave (ndice de precios
al consumidor, dficit fiscal y deuda neta del sector
pblico consolidado). Se inicia una publicacin trimestral con los mencionados indicadores. Se establece un
mecanismo de convergencia en dos etapas: una de
transicin en donde los pases deben anunciar sus
metas respecto de los indicadores y una de adopcin
de metas comunes a partir de 2002.

2002. Se adoptan metas comunes que incluyen un


mximo de 5% de inflacin y objetivos comunes para
las variables fiscales.

Tratado de Libre Comercio de Amrica


del Norte (TLCAN)
La creciente interconexin entre las economas participantes como resultado del TLCAN ha llevado a un
mayor intercambio de informacin y a mayores contactos informales entre las autoridades.
Unin Europea (UE)
Aos setenta. Tras la inestabilidad creada por la ruptura del acuerdo de Bretton Woods, se consolidan mecanismos de coordinacin. El Informe Werner (1970)
plantea una unin monetaria. A partir de 1972 las
monedas de la Comunidad Econmica Europea se vinculan mediante la serpiente europea, aunque la inestabilidad macroeconmica que caracteriza a la primera
mitad de los aos setenta torna impracticable la convergencia. En 1978 se crea el Sistema Monetario Europeo (SME) y las monedas de ocho pases quedan
entrelazadas mediante el Mecanismo de Tipo de Cambio Fijo (MTC), que permite fluctuaciones dentro de
unos lmites prefijados.
1979-1987. Entre estos aos hay once realinamientos,
pero las paridades se mantienen desde ese entonces
dentro del acuerdo hasta 1992, ao en el que el Reino
Unido abandona el MTC. Otras monedas siguen.
1993. Se adoptan los criterios de convergencia propuestos en el Tratado de Maastricht.
1999. Se crea la Unin Monetaria.
2002. Entra en circulacin el euro.

Asociacin de Pases del Sudeste Asitico


(ASEAN)
A fines de los noventa se establece un proceso de seguimiento que pretende vigilar el desarrollo macroeconmico de la regin y estimular la adopcin de polticas
transparentes mediante una poltica de revisin. Tambin se aprueba una iniciativa para dar apoyo a crisis
de balanzas de pagos.

180

CAPTULO

Grfico 7.9

Regmenes cambiarios en Amrica Latina


Caricom

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Antigua y Barbuda1
Bahamas
Barbados
Belice
Dominica1
Granada1
Guyana
Jamaica
San Kitts y Nevis1
Santa Luca1
San Vicente y Granadinas1
Trinidad y Tobago
Surinam

CA
Bolivia
Colombia
Ecuador
Per
Venezuela

Mercosur
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay

MCCA
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua

Unin monetaria, dolarizacin y convertibilidad


Tipo de cambio fijo (incluye tipo de cambio fijo dentro de una banda)
Flotacin manejada (incluye tipo de cambio "reptante")
Flotacin
1 Pases pertenecientes a una unin monetaria cuya moneda ha mantenido una paridad fija con el dlar.
Fuente: Exchange Rate Agreements Annual Reports, FMI, varios aos.

de vista econmico y poltico. Los escasos progresos en


los acuerdos subregionales en Amrica Latina y el
Caribe son una clara manifestacin de estas dificultades. Desde el punto de vista econmico, si bien la
interdependencia comercial ha aumentado durante la
dcada de los noventa, todava es sustancialmente
menor que en otros acuerdos regionales. Por otra
parte, si bien la interdependencia financiera es mucho

mayor que hace una dcada, el intento de los pases


por diferenciarse de un socio ha sido determinante en
los momentos de crisis, agravando los desencuentros
en el plano poltico y dificultando los avances en el
proceso de integracin. La percepcin de que la coordinacin con los socios regionales genera ms externalidades negativas que positivas resulta crucial para
explicar este comportamiento. A su vez, esto genera

Coordinacin macroeconmica en la regin

una conviccin creciente de que el socio tendr un


comportamiento no cooperativo, lo que debilita an
ms la posibilidad de avanzar en la coordinacin de
las polticas macroeconmicas.
La diferencia con el caso europeo es considerable. En Europa existen al menos tres tipos de incentivos para cumplir con las metas establecidas en
Maastricht y en el Pacto de Estabilidad. En primer
lugar, el ser visto como un pas responsable44; en
segundo lugar, las ganancias asociadas a la eliminacin de la volatilidad cambiaria con los principales
socios comerciales y finalmente, la existencia de un sistema de penalizaciones para los pases que no cumplan con las metas fiscales45. Estos elementos no han
estado presentes en los acuerdos regionales sur-sur y
en particular en Amrica Latina. En estos acuerdos, al
menos por el momento y posiblemente por muchos
aos, la calificacin de pas responsable en el manejo de la poltica macroeconmica no est relacionada
con el cumplimiento de los compromisos dentro del
rea sino con los acuerdos con los organismos multilaterales de crdito y en especial con el FMI. En cuanto a las exportaciones intrabloque, si bien son
relevantes en varios de los acuerdos de la regin,
nunca han alcanzado los valores de la UE. Tampoco se
han articulado en ningn caso mecanismos de penalizacin ante el incumplimiento de las metas propuestas.
Dada esa situacin, la pregunta relevante es si
tiene sentido intentar coordinar las polticas macroeconmicas en los AIR en Amrica Latina. Una respuesta
es que esto depende del grado de integracin que se
pretenda. Si el objetivo final del acuerdo es un rea de
libre comercio, no parece necesario avanzar hacia
formas de coordinacin relevantes, excepto quizs
aquellas destinadas a evitar guerras fiscales entre los
pases miembros. Aun en acuerdos que intentan avanzar hacia formas superiores de integracin, se podra
argumentar que la coordinacin macroeconmica
debera ser el resultado de una mayor interdependencia, ya que si la volatilidad de los miembros crea problemas para el acuerdo, la demanda de coordinacin
aparecer con el tiempo. Sin embargo, debe tenerse
en cuenta que la ausencia de mecanismos de cooperacin macroeconmica debilita el proceso de integracin. Si bien suele usarse el ejemplo de Europa para
afirmar que la demanda de coordinacin aumenta con
el nivel de interdependencia, el caso europeo muestra

181

que existe un proceso interactivo entre coordinacin e


interdependencia que las convierte en complementarias y por ende plantea la necesidad de avanzar en
ambos frentes de una manera conjunta.
Como consecuencia de la magnitud de los
shocks externos y la ausencia de un mecanismo de
coordinacin exgeno similar al que proporcion en el
tema cambiario el acuerdo de Bretton Woods durante
los primeros aos de la integracin europea, Amrica
Latina enfrenta mayores dificultades que Europa para
coordinar su poltica macroeconmica46. Qu tipo de
coordinacin es posible entonces en el seno de los
acuerdos subregionales en Amrica Latina y el Caribe? Sin duda, esto depender de un conjunto de elementos propios de cada acuerdo, aunque la
experiencia internacional y la realidad de la regin
permiten establecer ciertos criterios generales. La
experiencia europea muestra que ha habido convergencia mediante el establecimiento de lmites al tamao del desequilibrio de las cuentas pblicas y de metas
de inflacin, as como a travs de distintos intentos de
coordinar la poltica cambiaria que culminaron con la
adopcin de una moneda nica. El hecho de que Europa no haya querido o podido avanzar hacia formas
superiores de coordinacin fiscal podra ayudar a
establecer ciertos criterios para Amrica Latina. Sin
embargo, se ha argumentado (Eichengreen,1998) que
sera ms importante lograr avances en temas que
implican cambios institucionales tales como la independencia de los bancos centrales y la flexibilidad de
precios y salarios que establecer metas para ciertas
variables. Esto se debe a que la reduccin de la inflacin y el dficit fiscal puede ser transitoria y por lo
tanto es ms conveniente poner nfasis en cambios
estructurales como la independencia de los bancos
centrales que posibiliten, por ejemplo, bajas tasas de
inflacin en el largo plazo. Asimismo, la flexibilidad

44

Para los pases de ms reputacin el incentivo es eliminar comportamientos oportunistas de los otros socios.

45

Las penalizaciones deben ser razonables para que puedan ser


cumplidas. En algunos casos, las penalizaciones que implican la
publicacin de desvos pueden ser ms efectivas que las multas
pecuniarias.

46

Ello no implica que en la regin no haya otros mecanismos de


coordinacin exgenos, tales como el impacto sobre las regulaciones financieras y los mecanismos de supervisin de fuertes flujos de
inversin extranjera en el sector financiero.

182

CAPTULO

de precios y salarios permitira hacer frente a shocks


asincrnicos en un contexto de coordinacin macroeconmica47. Sin embargo, nada asegura que los cambios institucionales no se reviertan, ya que muchos de
ellos dependen de una ley48. Adems, en la medida en
que el juego cooperativo requiere generar confianza
entre los distintos pases, parecera que esto podra
hacerse disminuyendo la volatilidad durante un perodo prolongado, de manera que la estabilidad se convierta en un bien pblico que genere confianza en los
socios y trascienda el gobierno de turno. Crear instituciones que ayuden a mantener esa estabilidad en el
mediano plazo es de la mayor importancia y por lo
tanto las instituciones deberan ser complementarias y
no sustitutas de la convergencia macroeconmica. Asimismo, la creacin de instituciones que faciliten la flexibilidad de las variables nominales seguramente
ayudara en cualquier intento de coordinacin.
Adems de la convergencia macroeconmica y
de las reformas institucionales que ayuden a sostenerla
en el tiempo, sera conveniente avanzar hacia formas de
coordinacin de la poltica cambiaria. La volatilidad de
los tipos de cambio no solo debilita la posibilidad de
una mayor integracin comercial sino que tambin
genera tensiones polticas al interior del acuerdo.
Convergencia macroeconmica. Nadie est
dispuesto a asociarse con un pas muy inestable y es
difcil pensar que se pueden coordinar polticas macroeconmicas con un socio muy voltil. Por lo tanto, la
estabilidad macroeconmica es crucial para lograr
progresos en el proceso de integracin. Es ah donde la
convergencia macroeconmica cobra importancia:
ciertos criterios econmicos son esenciales para lograr
la estabilidad sin la cual ningn acuerdo de integracin
puede funcionar. La estabilidad es por lo tanto un objetivo compartido por cada uno de los pases y por el
conjunto del bloque regional. En este sentido, un mecanismo realista de coordinacin en la regin es la convergencia de las polticas fiscales (dficit y deuda) y de
la tasa de inflacin. La experiencia europea ha mostrado que el desequilibrio fiscal aceptable debera ser el
dficit estructural es decir, el ajustado por el nivel de
actividad econmica en lugar del dficit corriente49.
La historia de Amrica Latina sugiere que el monto de
ese dficit debe ser sustancialmente inferior al europeo.
Dada la exposicin de la regin a shocks externos,
debera considerarse un nivel mximo de desequilibrio

en cuenta corriente o al menos de endeudamiento


externo de corto plazo50. Adems, puesto que la debilidad de los sistemas financieros en pases emergentes
ha sido una de las principales causas de inestabilidad,
es importante alcanzar criterios mnimos de armonizacin en temas de supervisin y regulacin financiera.
Junto con la definicin de estos criterios, es
importante saber cmo convertir el acuerdo de convergencia macroeconmica regional y las reformas institucionales convenientes para la estabilidad de largo plazo
en un instrumento relevante dentro de la regin y en el
mbito internacional. Para eso, ms all del incentivo
que generan los acuerdos con los organismos internacionales de crdito y que de alguna manera funcionan
como un mecanismo de coordinacin exgeno, la
regin debera plantearse incentivos propios. Una posibilidad es dar mayor relevancia a los acuerdos de convergencia, por ejemplo mediante la difusin pblica de
los resultados y las recomendaciones que un grupo de
tcnicos debera hacer al pas que no haya cumplido
con las pautas acordadas. Otra posibilidad tal vez complementaria sera la creacin de algn fondo regional
cuyo acceso se autorizara, entre otros requisitos, en
caso de cumplimiento de los acuerdos de convergencia
macroeconmica. Como el incumplimiento de lo pactado generara costos adicionales, las reglas de convergencia macroeconmica y las reformas institucionales
relacionadas seran consideradas ms seriamente por
los socios y por la comunidad internacional.
Dado que la coordinacin en reas complementarias favorece la integracin, lo cual aumenta la
demanda de coordinacin macroeconmica, es recomendable que los organismos nacionales apoyen las
propuestas regionales dirigidas a ese objetivo. Los

47 Desde el punto de vista del cambio en los precios relativos, la total


flexibilidad de precios y salarios hara innecesaria la variacin del
tipo de cambio nominal. Como es sabido, la deflacin de precios
genera problemas adicionales en el sistema financiero en el caso
de contratos con tasa nominal de inters denominados en moneda
nacional.
48

En el caso de Argentina se puede argumentar que la baja tasa de


inflacin de una dcada termin siendo transitoria. Sin embargo,
tambin las reformas institucionales terminaron siendo transitorias,
tal como la prdida de la independencia del banco central en 2001.
49

El establecer como objetivo el dficit fiscal estructural elimina las


objeciones a la dificultad de implementar polticas fiscales anticclicas en Europa.

50

Vase Zahler (2000).

Coordinacin macroeconmica en la regin

incentivos que podran otorgar estos organismos, adems de la cooperacin tcnica, comprenden prstamos
adicionales de rpido desembolso para la aprobacin
de polticas comunes (reglas de competencia, estndares comerciales, un marco institucional para la solucin
de conflictos, la creacin de organismos tcnicos regionales, la regulacin y supervisin del sistema financiero, etc.) y reformas institucionales que ayudaran a la
coordinacin de polticas macroeconmicas (independencia de bancos centrales, regmenes laborales, relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales, rgimen de seguridad social, etc.).
Coordinacin cambiaria. La literatura sobre
crisis cambiarias ofrece varias alternativas para explicar la variabilidad del tipo de cambio y por lo tanto su
volatilidad dentro de un bloque. A esas explicaciones
hay que sumar la existencia de fuertes shocks externos
y de diferentes regmenes de tipo de cambio dentro de
los acuerdos de integracin. Ya se han considerado los
shocks externos y el sincronismo de los ciclos econmicos. Si los regmenes cambiarios son distintos, un
shock externo que tenga el mismo efecto sobre el tipo
de cambio de equilibrio de dos pases puede modificar el tipo de cambio bilateral, como es evidente en el
caso extremo en que un pas tiene un tipo de cambio
fijo duro y el otro uno flotante. Por eso, la existencia de
regmenes cambiarios similares debera eliminar al
menos una de las razones de la variabilidad del tipo
de cambio dentro del bloque. En el caso en que los
pases adopten regmenes de flotacin manejada,
coordinar los tipos de cambio requiere, adems de
convergencia macroeconmica, reservas internacionales importantes o la capacidad de endeudarse en
situaciones crticas. Esto introduce ciertas limitaciones
a la hora de pensar en reducir la volatilidad cambiaria mediante mecanismos tales como la coordinacin
a la europea o sea dentro de ciertas bandas de flotacin, en especial cuando hay una mayor movilidad
de capitales que la existente en los aos setenta y
ochenta y cuando, a diferencia de Europa, no existen
acuerdos para prstamos entre pases en situaciones
crticas y ninguna de las monedas de la regin puede
funcionar como moneda de reserva. Por otro lado, la
alternativa de adoptar un sistema de cambio fijo duro,
o incluso la dolarizacin, tiene costos apreciables en
trminos de la flexibilidad para ajustarse a shocks
externos, como lo muestra la reciente experiencia

183

argentina. Por eso, la decisin de adoptar un mecanismo con esas caractersticas no puede basarse solo
en el intento de reducir la volatilidad cambiaria para
favorecer la integracin comercial.
En virtud de los comentarios previos y del
hecho de que el componente de la dolarizacin interna juega un papel central en la seleccin del rgimen
cambiario o en la variabilidad del tipo de cambio que
los pases estn dispuestos a aceptar en sistemas de
flotacin, no parece realista en esta etapa plantearse
mecanismos de coordinacin de los tipos de cambio,
excepto entre bandas suficientemente amplias. En la
medida en que los distintos bloques tengan que convivir con cierta volatilidad cambiaria, y teniendo en
cuenta los costos que esto implica para el proceso de
integracin, podra pensarse en mecanismos transparentes que compensen cambios excesivos de las paridades cambiarias. Esta compensacin debera ser
transitoria, nunca exceder la preferencia comercial del
acuerdo y tomar en cuenta el tipo de cambio relativo
al resto del mundo51.
Por ltimo, dado que Amrica Latina est
expuesta a grandes shocks externos en especial en lo
referente al flujo de capitales, disminuir la volatilidad y
avanzar en la coordinacin macroeconmica requiere
mecanismos que permitan manejar los cambios bruscos
en el contexto internacional. Ms all de las polticas
internas orientadas en ese sentido, es necesario avanzar en el rediseo de la arquitectura financiera internacional. Dos recomendaciones en esta rea seran
hacer operativas las facilidades financieras de desembolso automtico ya sea por restricciones de liquidez
o por cada de los trminos de intercambio y lograr
que los prstamos de los bancos de desarrollo sean
contra-cclicos a los movimientos de capitales privados.
Asimismo, se debe explorar la posibilidad de crear fondos regionales que ayuden a compensar esos shocks, al
tiempo que establezcan las bases para avanzar en los
esfuerzos de coordinacin en el mbito regional52.

51

Lo relevante es el tipo de cambio bilateral con el socio respecto


del tipo de cambio con el resto del mundo. Es decir, una apreciacin
del tipo de cambio similar para los miembros del acuerdo en relacin con el resto del mundo no debera ser objeto de compensacin
(Machinea, 2002).

52

En lo referente a los fondos regionales, vanse Agosin (2001),


Griffith-Jones (2001), Ocampo (1999) y Mistry (1999).

184

CAPTULO

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Captulo

ACUERDOS

COMERCIALES,

DESACUERDOS CAMBIARIOS

Cuando los pases signatarios de acuerdos de integracin regional (AIR) adoptan polticas cambiarias divergentes suelen producirse problemas, como ha ocurrido
en aos recientes con el Mercado Comn del Sur (Mercosur). La devaluacin del real brasileo de enero de
1999 provoc tensiones en las relaciones entre Argentina y Brasil y dio lugar a distintas situaciones: surgieron presiones y medidas proteccionistas en Argentina,
varios empresarios argentinos amenazaron con reubicar sus plantas en Brasil, y en algunos casos lo hicieron, y se produjeron presiones adicionales sobre el
peso argentino, lo que contribuy a la cada de la convertibilidad en diciembre de 2001.
Estos problemas no son exclusivos del Mercosur. Por lo general surgen cuando los pases tienen
acuerdos comerciales pero desacuerdos cambiarios.
Se presentaron problemas similares entre Venezuela y
Colombia, e incluso en la Unin Europea (UE) despus
de la crisis del mecanismo de tipos de cambio (MTC)
de 1992. Pero hay una diferencia: en Europa la crisis
se produjo a pesar de los intentos de coordinar la poltica cambiaria entre los pases miembros, o quiz porque dichos intentos fueron infructuosos1. En cambio,
no se hizo nada para coordinar los tipos de cambio en
la mayora de los AIR de las Amricas ni en el resto del
mundo.
En este captulo se examinan las circunstancias y los tipos de AIR en cuyo marco pueden suscitarse desacuerdos cambiarios2, as como las respuestas
de poltica que pueden ayudar a aliviar esos problemas. Al analizar los problemas potenciales es importante preguntarse si el hecho de formar parte del

mismo AIR entraa algo especial que torna a los desacuerdos cambiarios particularmente nocivos, o si
cabe prever problemas similares despus de la devaluacin de la moneda de socios comerciales que no
forman parte del acuerdo. Entre los tipos de problemas
que surgen, figuran los siguientes:
Mayor proteccionismo y debilitamiento o
eliminacin de los acuerdos comerciales. El pas que
pierde competitividad como resultado de una apreciacin del tipo de cambio real en relacin con sus
socios comerciales puede recurrir a un proteccionismo mayor, pero el hecho de ser miembro de un AIR
puede impedirle que incremente sus aranceles dentro del bloque. Como resultado, el pas puede
aumentar su nivel de proteccin frente al resto del
mundo, lo que provoca desviacin de comercio, o
puede elevar su proteccin con respecto a los otros
integrantes del bloque, recurriendo a mtodos menos
transparentes, como medidas antidumping, restricciones sanitarias u otras medidas administrativas. Este
ltimo curso de accin atenta contra el objetivo de una
mayor integracin comercial dentro del bloque, objetivo que puede alejarse ms an si el aumento de la
proteccin da lugar a represalias. Por otra parte, los

1 En el caso de la Comunidad Econmica Europea (posteriormente


la Unin Europea, UE), exista la inquietud acerca de la coordinacin de tipos de cambio ya desde el Tratado de Roma de 1957, que
la consideraba asunto de inters comn para sus estados miembros
(Eichengreen, 1997).
2 La expresin desacuerdos cambiarios se refiere a grandes oscilaciones en los tipos de cambio reales bilaterales.

188

CAPTULO

pases tambin pueden optar por debilitar o abandonar sus acuerdos comerciales.
Reduccin de los flujos de comercio exterior.
Los desacuerdos cambiarios pueden provocar una
contraccin de las exportaciones del pas que pierde
competitividad frente a su socio comercial. Si el desacuerdo tiene lugar en el contexto de un AIR con un
alto nivel de proteccin frente a otros pases, el comercio entre los integrantes puede no reflejar una verdadera ventaja comparativa, y puede ser difcil para el
pas que pierde competitividad reorientar algunas de
sus exportaciones hacia otros mercados. Adems, las
presiones proteccionistas que se mencionaron previamente pueden contribuir a la disminucin de los flujos
de comercio exterior.
Cambio de destino de las inversiones. Los
AIR pueden desatar una intensa competencia por la
localizacin de las inversiones. La eliminacin de las
barreras comerciales puede inducir a las empresas a
producir en un solo lugar dentro de un bloque y surtir
al resto del mercado desde ese lugar, situacin que
intensifica la competencia por la inversin extranjera
directa (IED). En esas condiciones, si se producen fuertes reajustes en los tipos de cambio reales bilaterales,
habra consecuencias importantes para la localizacin
de la nueva inversin y, en muchos casos, esto tambin
podra alterar la localizacin de las inversiones existentes.
Crisis cambiarias. La depreciacin de la
moneda de uno de los pases miembros puede restar
credibilidad a los compromisos cambiarios del socio
comercial, y pueden suscitarse ataques especulativos
sobre esa moneda. Un pas puede verse as obligado
a abandonar su poltica cambiaria preferida debido al
desacuerdo cambiario. Este problema puede ser particularmente grave en perodos de gran inestabilidad
financiera, cuando surgen obstculos para el acceso a
los mercados financieros.
Para estudiar estos problemas, este captulo se
basa en las experiencias de 37 pases que son miembros de seis AIR: el Mercosur, el Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el Mercado
Comn Centroamericano (MCCA), la Comunidad
Andina (CA), la Asociacin de Pases del Sudeste
Asitico (ASEAN) y la UE. La muestra abarca el perodo comprendido entre 1989 y 2000 e incluye acuerdos sur-sur, norte-sur y norte-norte. Esto permite

estudiar si los problemas identificados son igualmente


pertinentes para todos los tipos de AIR, o si son ms
pertinentes en unos que en otros, lo que a su vez
aporta valiosa informacin sobre los problemas
potenciales y las cuestiones de poltica para el rea
de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). En general, se encuentra que los desacuerdos cambiarios son
ms costosos cuando surgen entre integrantes de un
mismo AIR, porque tienen un mayor efecto en la
balanza de pagos (tanto en los flujos comerciales
como de IED) y elevan el riesgo de que se produzcan
crisis cambiarias.

DESACUERDOS

CAMBIARIOS

Y PROTECCIONISMO

Una de las razones por las cuales los desacuerdos


cambiarios pueden perjudicar a los miembros de AIR
es que a menudo dan lugar a presiones proteccionistas y, de esa manera, impiden que se concreten las
ganancias del comercio. En el contexto de la UE,
Eichengreen (1993) sostuvo que este argumento de
economa poltica representa la nica razn fundamental para la unificacin monetaria tras el Acta
nica Europea: [Si] se ampliasen los reajustes de los
tipos de cambio, se exacerbaran las dificultades de
ajuste vinculadas a la culminacin de un mercado
interno europeo. Si las industrias nacionales, presionadas por la eliminacin de las barreras al comercio
intraeuropeo, viesen que se deteriora an ms su posicin competitiva debido a una brusca apreciacin del
tipo de cambio, se intensificara la resistencia a la
puesta en prctica del Acta nica Europea, la cual
podra llegar a repudiarse. En este sentido, y solo en
este sentido, la unificacin monetaria es un corolario
econmico lgico de la integracin de mercados de
factores y de productos.
Existen numerosos ejemplos de presiones proteccionistas tras fuertes reajustes cambiarios dentro de
la UE. La crisis del MTC de septiembre de 1992, por
ejemplo, provoc considerables tensiones entre los
pases miembros de la UE. Estas tensiones surgieron en
parte como respuesta a la reubicacin de varias plantas de produccin en el Reino Unido despus de la
depreciacin de la libra esterlina. El caso ms notorio
fue el traslado de la planta manufacturera de aspira-

Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarios

doras Hoover de Dijon (Francia) a Escocia3. Francia


acus al Reino Unido y a Italia de alterar la estabilidad
global de la UE. Hubo incluso funcionarios pblicos
franceses que llegaron a amenazar a los britnicos
con su exclusin del mercado nico. Hasta Jacques
Delors, presidente de la Comisin de las Comunidades
Europeas, advirti a los britnicos que su poltica cambiaria era incompatible con el mercado nico4. Los
empresarios franceses comenzaron a exigir medidas
proteccionistas, en tanto el Ministro de Hacienda de
Blgica seal que se tomaran represalias comerciales contra los pases que recurriesen a devaluaciones
para mejorar su competitividad.
Si bien Eichengreen (1993) cit el peligro de
las reacciones proteccionistas como justificacin principal de la Unin Monetaria Europea (UME), en un documento posterior (Eichengreen, 1997) seal que este
razonamiento no necesariamente es vlido para otros
AIR. La UE es un mercado nico plenamente desarrollado que no permite restricciones a los flujos de factores,
ni subsidios a las industrias nacionales, ni preferencias
por proveedores nacionales en las adquisiciones del
sector pblico. Por consiguiente, el impacto de la oscilacin de una determinada moneda en la rentabilidad de
las industrias nacionales sera mayor que en otros AIR y,
por lo mismo, seran mayores las exigencias de proteccin y subsidios de los grupos de presin5. A manera de
ejemplo, Eichengreen seala el caso del TLCAN, donde
la depreciacin del peso mexicano en 1994 provoc
quejas en Estados Unidos, pero no dio lugar a la adopcin de medidas proteccionistas6.
Hay varios argumentos, sin embargo, que
apuntan en el sentido opuesto. En primer lugar, los
pases miembros de otros AIR, y sobre todo los pases
en desarrollo, tienen un acceso ms limitado a los mercados financieros, especialmente en perodos de inestabilidad financiera en que se produce un frenazo7 de
las entradas de capital, por lo que sus herramientas
para defender la moneda son ms limitadas. Por consiguiente, aunque reajustes similares de los tipos de
cambio pueden ocasionar menos presiones proteccionistas en condiciones de integracin poco profunda, la
experiencia reciente demuestra que en realidad estos
reajustes no han sido similares (vanse los grficos
8.1a y b). Otra manera de analizar las diferencias es
centrarse en la volatilidad promedio de los tipos de
cambio reales bilaterales en los aos noventa. La UE

189

es, por amplio margen, el AIR con la volatilidad ms


baja, en tanto que el Mercosur se ubica en el otro
extremo del espectro (vase el grfico 8.2)8. Adems,
la UE tiene mucho ms poder para hacer cumplir las
normas de comercio exterior entre sus pases miembros que los pases de otros AIR, sobre todo aquellos
que estn integrados por pases en desarrollo. De esta
manera, aun si los reajustes de los tipos de cambio fuesen parecidos, el hecho de que los grupos de presin
intensifiquen su actividad en el caso de la UE no necesariamente dar lugar a un mayor proteccionismo9.
La comparacin con el TLCAN puede no ser la
ms til. Mxico es un pas pequeo en comparacin
con Estados Unidos, cuyo tipo de cambio efectivo real
sufri apenas una depreciacin pequea en diciembre
de 1994. En cambio, un pas como Brasil es el socio
comercial ms importante para cada uno de los integrantes del Mercosur10. La devaluacin del real de
1999 hizo surgir fuertes presiones proteccionistas en los
miembros del acuerdo de integracin. Pese a que ninguno de los pases amenaz con abandonar el Merco-

3 Otro caso que merece citarse es el de Phillips, que traslad la produccin de tubos catdicos de los Pases Bajos al Reino Unido.
Vanse Eichengreen (1993) y Eichengreen y Wyplosz (1993).
4

Vase Eichengreen (1993).

La Poltica Agrcola Comn (PAC) constituye otra razn para la


coordinacin de tipos de cambio en el caso de la UE.
6 De hecho, la devaluacin del peso mexicano gener algunas presiones proteccionistas, sobre todo en torno a la importacin de
tomates mexicanos. Los agricultores de Florida se quejaron de que
Mxico estaba adoptando prcticas de dumping al vender el tomate a un precio inferior al de su costo de produccin. Si bien la Comisin de Comercio Internacional se pronunci en contra de los
agricultores de Florida, el Departamento de Comercio amenaz a
Mxico con imponerle aranceles, y finalmente Mxico acord un
precio mnimo para sus exportaciones de tomate a Estados Unidos.
A cambio, se permiti a los agricultores mexicanos exportar el total
del contingente que haba sido acordado en el marco del TLCAN.
Vase The Tomato Debate Between Mexico and the United States
(www.american.edu/TED/TOMATO.HTM).
7

Calvo (1998) ha utilizado la expresin sudden stops o frenazos


para referirse a grandes cadas sbitas en las entradas de capital.

En su documento de 1998 sobre el Mercosur, Eichengreen tambin


observa que los pases que lo integran tienen una volatilidad cambiaria excesiva, incluso despus de controlar por una serie de factores como el tamao de los pases, sus relaciones comerciales, la
correlacin de sus ciclos econmicos y similitudes en la composicin
del comercio exterior.

Obstfeld (1997) hace una observacin similar, comparando el


poder de la UE y de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC)
para hacer cumplir las normas.

10 En el caso de Uruguay, cabe sealar que Brasil y Argentina tienen una participacin similar.

190

Grfico 8.1a
Tasa de cambio real bilateral (ndice 0-100)

CAPTULO

Tasa de cambio real bilateral

Volatilidad intrarregional de la tasa de


cambio real multilateral
(En porcentaje)

Grfico 8.2

110

100
Mercosur
90
MCCA
80
CA
70
ASEAN
60
TLCAN
50

t-12

t-10

t-8

t-6

t-4

t-2

t+2

t+4

Meses
ArgentinaBrasil

FranciaReino Unido

t+6

t+8

t+10 t+12

Estados Unidos Mxico

UE
0

10

15

20

25

30

35

Volatilidad intrarregional de la tasa de cambio real


Nota: t es el mes del episodio. Un mes antes del episodio el ndice es 100. Los
episodios analizados son la devaluacin en enero de 1999 para Argentina, y
la devaluacin de la libra esterlina en septiembre de 1992 para Francia y el
Reino Unido, y en diciembre de 1994 para Estados Unidos y Mxico.
Fuente: Fernndez-Arias, Panizza y Stein (2002).

Tasa de cambio real multilateral (ndice 0-100)

Grfico 8.1b

Fuente: Clculos del BID basados en IFS-FMI.

las presiones proteccionistas que tuvieron lugar en


Argentina como resultado de la devaluacin de la
moneda brasilea, as como las controversias comerciales vinculadas a los reajustes cambiarios en la Comunidad Andina (CA). En el recuadro se sugiere que estos
problemas van a ser particularmente nocivos en pases
con fuertes compromisos cambiarios y cuyos socios
comerciales de los AIR sean grandes y voltiles11.

Tasa de cambio real multilateral

104
102
100
98
96
94

DESEQUILIBRIOS

92
90
t-12

DEL TIPO DE CAMBIO REAL

Y EXPORTACIONES
t-10

t-8

t-6

t-4

t-2

t+2

t+4

t+6

t+8

t+10 t+12

Meses
Francia

Uruguay

Argentina

Nota: t es el mes del episodio. Un mes antes del episodio el ndice es 100.
Los episodios analizados son la devaluacin brasilea en enero de 1999 para
Argentina y Uruguay, y la devaluacin de la libra esterlina en septiembre de
1992 para Francia.
Fuente: Fernndez-Arias, Panizza y Stein (2002).

sur, en Argentina se pens en la posibilidad de reformar


la unin aduanera para convertirla en una zona de libre
comercio. Ms recientemente, Uruguay, golpeado por
partida doble por los problemas de Brasil y Argentina,
comenz a negociar una zona de libre comercio con
Estados Unidos al margen de los otros miembros del
Mercosur. En el recuadro 8.1 se presentan algunas de

Las inquietudes sobre los desacuerdos cambiarios por


parte de los productores de bienes transables en el
pas que padece el desacuerdo son, en general, de
dos tipos: les preocupa que se produzca una avalancha de importaciones del pas que devala y les preocupan los efectos de la devaluacin en su capacidad
de exportar. Se justifican estas inquietudes? Si se analiza el comportamiento del comercio bilateral durante
episodios de reajustes de tipos de cambio, parecera

11 Es interesante sealar que la volatilidad desempe una funcin


menor en Colombia y Venezuela, dado que en Colombia no se consider que los episodios de devaluacin en Venezuela de 1994 y
1995 tuviesen efectos permanentes en el tipo de cambio real.

Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarios

injustificada la preocupacin por la posibilidad de una


avalancha de importaciones. En el grfico 8.3 se
muestra la evolucin de las exportaciones entre Argentina y Brasil, Uruguay y Brasil, Francia y el Reino
Unido, Francia e Italia, y Estados Unidos y Mxico en
torno a episodios de grandes reajustes cambiarios.
Como era de prever, las exportaciones del pas que
pierde competitividad cayeron sensiblemente. No obstante, en casi ningn caso el pas que devalu aument sus exportaciones a sus socios comerciales. En la
mayora de los casos esas exportaciones se contrajeron en forma considerable, aunque en un porcentaje
menor en comparacin con las exportaciones en el
sentido opuesto12.
Sin embargo, las cifras tambin sugieren que
las inquietudes de los productores de bienes transables
en torno al efecto en sus exportaciones s parecen ser
justificadas. Las exportaciones argentinas y uruguayas
a Brasil cayeron en 28% y 40% en 1999, respectivamente. De la misma manera, las exportaciones francesas a Italia y al Reino Unido cayeron en 8% y 23% en
1993. Pero, cun costosa es esta reduccin de las
exportaciones? Depende del caso. Si un pas cuyo
socio comercial efecta un reajuste cambiario puede
reorientar sus exportaciones a otros mercados a un
costo razonable, las consecuencias para los exportadores no deberan ser tan graves. Si, por el contrario,
las exportaciones al socio no pueden relocalizarse
fcilmente en otros mercados, los exportadores saldrn perjudicados. Esto sugiere que lo crucial es la
evolucin de las exportaciones totales, no solo de las
bilaterales, en relacin con estos episodios de desacuerdos cambiarios.
En esta seccin se analiza el impacto de los
desequilibrios del tipo de cambio real sobre las exportaciones totales. Se trata de probar, especficamente, si
el desajuste de un pas con respecto a los dems integrantes del AIR tiene un impacto mayor, ceteris paribus, que un desajuste similar con respecto a pases que
no son miembros del AIR. En otras palabras, son los
desacuerdos cambiarios potencialmente ms dainos
entre pases que forman parte de un AIR?
Por qu habra de ser diferente el impacto?
Nuestra hiptesis principal es que los AIR, dependiendo de su naturaleza, pueden afectar el grado de relocalizacin de las exportaciones en caso de que se
produzca un desacuerdo cambiario. En virtud del

191

acceso preferencial del que goza con los dems integrantes del AIR, un pas puede exportar bienes en los
que no es competitivo a nivel internacional. Si estas
exportaciones se interrumpen sbitamente debido a
una depreciacin en el otro pas miembro del AIR,
puede ser muy difcil encontrar otros mercados para
esos bienes. De acuerdo con Bergara, Dominioni y
Licandro (1995) y Bevilaqua, Catena y Talvi (2001),
las exportaciones que no pueden relocalizarse fcilmente podran denominarse bienes regionales. Consideremos el caso de los productos agropecuarios en
la UE o del comercio de automviles en el Mercosur.
Las exportaciones de automviles argentinos entre
Argentina y Brasil son posibles porque existe acceso
preferencial y un rgimen especial que se traduce en
una alta proteccin frente a las importaciones de
automviles del resto del mundo. Si por alguna razn
(una depreciacin, por ejemplo) Brasil dejase de comprar automviles argentinos, resultara difcil para los
productores argentinos encontrar mercados alternativos. Pensemos en cambio en un producto primario
como el petrleo, otra importante exportacin argentina a Brasil y un producto en el que Argentina cuenta
con una ventaja competitiva a nivel internacional. Si
por alguna razn Brasil comprase menos petrleo a
Argentina, los productores de este pas podran reorientar esas exportaciones hacia otros mercados, pese
a los costos que esto significara13.
Cabe sealar que tambin pueden existir
bienes regionales aunque no haya un AIR. Algunos
bienes, como la leche fresca, o los servicios tursticos
en centros vacacionales locales, solo pueden comercializarse dentro de la regin. En estos casos, el carcter regional de los bienes no se debe a su acceso
preferencial sino a la proximidad geogrfica14. No

12 El caso de Mxico y Estados Unidos constituye una excepcin,


dado que aumentaron las exportaciones mexicanas. En este caso, la
devaluacin coincidi con la creacin del TLCAN, lo que en parte
puede haber contribuido a ese resultado. En el resto de los casos,
las exportaciones del pas que devalu pudieron haber disminuido
debido a efectos de valuacin (si los precios se fijan en moneda
nacional, caern los precios en dlares), a medidas proteccionistas
adoptadas por el socio o a los efectos recesivos de la depreciacin
en los socios comerciales del pas.
13 El ejemplo del comercio de automviles y petrleo entre Argentina y Brasil fue tomado de Bevilaqua, Catena y Talvi (2001).
14

En el caso de algunos productos agropecuarios, los bienes transables tambin pueden volverse regionales como resultado de la
aplicacin de polticas proteccionistas en el resto del mundo.

192

CAPTULO

Recuadro 8.1

Desacuerdos de tipos de cambio y proteccionismo

Proteccionismo en Argentina tras


la crisis del real1
A partir de la devaluacin de la moneda brasilea de
enero de 1999, el Mercosur ha sido escenario de un
gran nmero de conflictos que en ocasiones han creado tensiones en las relaciones entre sus dos mayores
miembros. La devaluacin del real, que produjo un fuerte reajuste en el tipo de cambio bilateral, tuvo lugar en
un entorno recesivo, que coincidi con el final del rgimen transitorio de adecuacin que haba permitido una
reduccin ms gradual de los aranceles en los sectores
ms sensibles.
En este contexto, la devaluacin gener una
profunda preocupacin en los empresarios argentinos.
Una semana despus de dicha devaluacin la Unin
Industrial Argentina (UIA) ya estaba presionando pblicamente por un mecanismo arancelario compensatorio
para las importaciones procedentes de Brasil y reintegros de derechos de aduana para las exportaciones a
ese pas. Si bien el gobierno argentino no accedi a
esta solicitud, s recurri a una serie de medidas proteccionistas en respuesta a las presiones industriales.
Los conflictos que se sucedieron fueron muy amplios e
involucraron a varios sectores. A continuacin se citan
algunos ejemplos.
Desde haca varios aos los productores
argentinos venan quejndose de los subsidios que
otorgaba Brasil a la produccin y exportacin de
carne de cerdo. Tras la devaluacin del real, el gobierno argentino someti el caso a arbitraje, de conformidad con el mecanismo de solucin de controversias
acordado en el Mercosur (vase el Captulo 4). Luego
de un dictamen desfavorable, los productores de porcinos argentinos solicitaron al gobierno que fijase restricciones sanitarias para impedir las importaciones de
carne de cerdo procedentes de Brasil. El gobierno
argentino, en cambio, alent a los productores a firmar
un acuerdo privado de restricciones voluntarias a la
exportacin con sus homlogos brasileos. No se lleg
a ningn acuerdo y en marzo de 2000 la Asociacin
Argentina de Productores de Porcinos acus a los brasileos de utilizar prcticas de dumping, exigiendo a
su vez la imposicin de contingentes a los productos
porcinos originarios de Brasil, la aplicacin de derechos compensatorios a esas importaciones y el incremento del Arancel Externo Comn (AEC) de 15% a
35% para las importaciones de productos porcinos con
origen fuera de la regin. En definitiva, solo se puso en
prctica esta ltima medida y, como resultado, la solu-

cin termin produciendo una desviacin de comercio en detrimento de otros proveedores de afuera del
bloque, especialmente Italia y Espaa.
El sector del hierro y del acero ha sido centro
de repetidos conflictos inclusive antes de la depreciacin brasilea. No obstante, las disputas se intensificaron despus de la devaluacin, que coincidi con el fin
de los aranceles residuales que protegan a las empresas argentinas de los productores brasileos ms eficientes, y con una cada de la demanda agregada. En
abril de 1999 el Ministerio de Economa argentino se
pronunci a favor de la solicitud presentada por Siderar S.A. en la que exiga la aplicacin de medidas antidumping en relacin con las importaciones de acero
laminado en caliente de la Compaa Siderrgica
Nacional brasilea. Una de las medidas impona precios mnimos de US$410 la tonelada y la aplicacin de
otros derechos si el precio bajaba de ese nivel. El Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil objet la medida
y amenaz con iniciar la presentacin de una queja
ante la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). La
empresa brasilea, a su vez, envi una nota formal al
presidente de Argentina, en la que sostena que a ese
precio los importadores argentinos podran importar
laminados de acero ms baratos de productores externos, aunque pagaran el AEC de 15,5%. En definitiva,
en diciembre de 1999 el gobierno argentino aprob un
acuerdo en virtud del cual los productores brasileos
acordaban voluntariamente limitar las exportaciones a
Argentina e imponer precios mnimos (entre US$325 y
US$365 la tonelada), a cambio de la eliminacin de
los derechos antidumping.
Como resultado de su inclusin en el rgimen
de adecuacin, el sector del calzado haba estado protegido del comercio entre pases del Mercosur desde la
formacin de la unin aduanera. La devaluacin del
real y el final del perodo de adecuacin provocaron un
sbito y voluminoso aumento de casi 30% de las
importaciones de calzado brasileo en Argentina. Esto,
a su vez, gener fuertes presiones proteccionistas de los
fabricantes de calzado argentinos, quienes solicitaron
medidas para compensarlos por los a su juicio generosos subsidios de los que gozaban sus homlogos brasileos. Mientras los sectores privados de ambos pases
intentaban sin xito alcanzar un acuerdo de restricciones voluntarias a las exportaciones brasileas, el
gobierno argentino impuso unilateralmente el requisito
de obtener licencias previas de importacin en el sector, permitindose un perodo de hasta tres meses para
aprobarlas. Esta medida habra paralizado temporal-

Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarios

mente las importaciones de calzado. Brasil reaccion


de inmediato, anunciando su decisin de volver a exigir licencias previas para la importacin de 400 productos de origen argentino, incluidos productos
qumicos, alimentos y automviles. Al mismo tiempo,
incluy a Argentina en una lista de pases cuyos exportadores quedaran sujetos a inspecciones por parte de
la Secretara de Defensa Sanitaria de Brasil. Al final
prevaleci el sentido comn y ambos gobiernos alentaron a sus respectivos sectores privados a negociar una
restriccin voluntaria temporal a las exportaciones.

Reajustes cambiarios y proteccionismo


en la Comunidad Andina2
Colombia y Venezuela son socios comerciales de gran
importancia mutua, sobre todo en el sector de exportaciones no tradicionales. El ao 1994 marc el inicio de
un perodo de inestabilidad macroeconmica en Venezuela, que dio lugar a fuertes reajustes del tipo de cambio real bilateral. En mayo de 1994 se anunci la
flotacin del bolvar, despus de un perodo con un tipo
de cambio fijo pero con una alta inflacin. Esto produjo una fuerte depreciacin de la moneda que si bien fue
motivo de inquietud para algunos sectores de Colombia
(sobre todo para Fedemetal, la federacin de productores metalrgicos y algunos sectores agropecuarios),
probablemente la preocupacin no fue tan intensa
como en el Mercosur. Esto se debe a dos razones. Por
un lado, en Colombia se perciba que debido a la magnitud de la inestabilidad macroeconmica de Venezuela, el desajuste del tipo de cambio sera de corta
duracin. Al mismo tiempo, en realidad algunos productores colombianos se beneficiaron no directamente
de la devaluacin del bolvar sino de la imposicin de
controles cambiarios, de los cuales quedaban exentos
los exportadores colombianos gracias al acuerdo sobre
pagos celebrado en el marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI). Hubo, no obstante,
algunos episodios que merecen la pena mencionarse.
La depreciacin del bolvar afect sensiblemente a los productores colombianos del sector del
arroz, quienes ejercieron una fuerte presin sobre las
autoridades de su pas para que adoptasen medidas
proteccionistas contra el arroz venezolano. La posicin
de las autoridades colombianas, en general, era tratar
de evitar medidas contra Venezuela que pudiesen tensar las relaciones entre ambos pases. En respuesta a la
presin de los productores de arroz, terminaron en cam-

193

bio por imponer salvaguardias contra el arroz vietnamita. Esto ocurri en julio de 1994, inmediatamente
despus de la depreciacin venezolana. Vietnam, adems de ser un importante proveedor de arroz para
Colombia, no era en ese momento miembro del GATT,
lo que facilit a las autoridades colombianas la imposicin de esta medida sin arriesgar una disputa comercial
con ese pas. La salvaguardia fue eliminada unos meses
ms tarde, cuando el tipo de cambio real de la moneda venezolana regres a niveles normales. No obstante, como ocurri con el sector de carne de cerdo en el
Mercosur, las medidas acabaron por desviar el comercio de proveedores que no pertenecan a la regin. Tras
una nueva depreciacin del tipo de cambio real de la
moneda venezolana en 1996, Colombia finalmente
impuso una salvaguardia que sigue vigente contra el
arroz venezolano.
La suspensin de Venezuela del sistema de
pagos de la ALADI comenz en noviembre de 1995,
poca en que el tipo de cambio real del pas (que
haba vuelto a ser fijo) estaba muy sobrevaluado. Esto
tuvo serios efectos en los productores de bienes transables venezolanos y ejerci una fuerte presin sobre la
balanza de pagos. Para evitar una devaluacin de
gran magnitud, las autoridades venezolanas impusieron distintas medidas proteccionistas. En noviembre de
1995 suspendieron el sistema de pagos de la ALADI,
medida que tendra graves consecuencias para las
exportaciones procedentes de Colombia. Unos das
ms tarde trataron de imponer un tipo de cambio especial para las importaciones de la ALADI, empleando en
lugar del tipo de cambio oficial de 170 Bs/US$ el tipo
de cambio contemplado en el Plan Brady de 330 Bs/
US$. Esto gener una acalorada reaccin en Colombia. Tras las amenazas de represalias, Venezuela revirti su decisin sobre el tipo de cambio y restableci el
mecanismo de pagos el 24 de noviembre. Despus de
otro intento de imponer restricciones a los pagos, Venezuela se vio nuevamente forzada a una fuerte devaluacin el 12 de diciembre.

Basado en Rozemberg y Svarzman (2002).

Basado en Pardo (2002).

194

CAPTULO

Grfico 8.3a

Exportaciones entre Argentina y Brasil


(Millones de dlares)

9.000

Grfico 8.3d

Exportaciones entre Italia y Francia


(Millones de dlares)

35.000
Fecha del
episodio

8.000

Fecha del
episodio

30.000

7.000
25.000

6.000
5.000

20.000

4.000

15.000

3.000
10.000
2.000
5.000

1.000
0

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

De Argentina a Brasil

Grfico 8.3b

De Italia a Francia

De Brasil a Argentina

Exportaciones entre Brasil y Uruguay


(Millones de dlares)

1.000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Grfico 8.3e

De Francia a Italia

Exportaciones entre Mxico


y Estados Unidos
(Millones de dlares)

160.000
Fecha del
episodio

900
800

140.000

700

120.000

600

100.000

500

Fecha del
episodio

80.000

400
60.000

300

40.000

200
100
0

20.000
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

De Brasil a Uruguay

Grfico 8.3c

De Uruguay a Brasil

Exportaciones entre Francia


y el Reino Unido
(Millones de dlares)

35.000
30.000

Fecha del
episodio

25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

De Francia al Reino Unido

Del Reino Unido a Francia

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

De Mxico a Estados
Unidos
Fuente: Fernndez-Arias, Panizza y Stein (2002).

De Estados Unidos a
Mxico

Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarios

obstante, es probable que un AIR resalte la importancia de los bienes regionales, ya que el acceso preferencial puede generar una demanda de bienes que no
gozan de competitividad internacional15.
Si los AIR aumentan la importancia de los
bienes regionales, cabra esperar una mayor contraccin de las exportaciones totales cuando el tipo de
cambio est sobrevaluado con respecto a los dems
integrantes del AIR, y una menor contraccin cuando
est sobrevaluado con respecto a otros pases. Para
determinar si esta hiptesis tiene sustento emprico, es
preciso seguir varios pasos16. En primer lugar, tenemos
que definir cundo est sobrevaluada la moneda de un
pas y cul es el grado de sobrevaluacin. Esto se hace
aplicando tcnicas economtricas que descomponen el
tipo de cambio real en una tendencia (o nivel de equilibrio) y las desviaciones con respecto a esta tendencia17. Cuando el tipo de cambio se encuentra debajo
de su nivel de equilibrio (medido como el precio de la
moneda extranjera en trminos de la moneda nacional), se dice que el tipo de cambio est sobrevaluado y
el grado de la sobrevaluacin est dado por la desviacin porcentual con respecto a la tendencia. Ahora
podemos preguntarnos si la sobrevaluacin podra dar
lugar a una disminucin de las exportaciones totales.
Los resultados que se presentan en el grfico 8.4a
sugieren que, ceteris paribus, una sobrevaluacin de
10 puntos porcentuales estara asociada a una reduccin de las exportaciones totales del 6% 18.
Seguidamente, descomponemos el desequilibrio cambiario en un componente regional y uno no
regional. Cada uno de ellos representa la contribucin
al desequilibrio cambiario global de los miembros del
AIR y de los pases que no forman parte del AIR. Consideremos, por ejemplo, un pas de la UE. Si el 60%
del comercio de este pas tuviera lugar dentro del bloque y el tipo de cambio estuviese sobrevaluado en 5%
con respecto a los dems miembros del AIR, la contribucin del AIR al desequilibrio global del pas sera
una sobrevaluacin del 3%. Consideremos, en cambio,
un pas del MCCA, donde slo el 10% del comercio
tiene lugar dentro del bloque. Si el tipo de cambio de
este pas estuviese sobrevaluado en un 5% con respecto a los dems miembros, la contribucin del AIR sera
slo del 0,5%. Es obvio que un 5% de desequilibrio
dentro del bloque tendra efectos mayores en el primer
caso. Por eso, las variables de inters no son los des-

195

equilibrios dentro y fuera del AIR, sino las contribuciones de los pases del AIR y de otros pases al desequilibrio cambiario global. En otras palabras, lo que nos
preguntamos es si el efecto de una sobrevaluacin
dada en las exportaciones es el mismo, independientemente del origen (dentro o fuera del AIR) de la
sobrevaluacin.
La respuesta que se observa en el grfico 8.4a
es que no lo es (vase tambin la segunda columna del
cuadro 1 del apndice). La sobrevaluacin tiene efectos
mayores cuando se origina en el AIR. Una contribucin
del AIR de 10 puntos porcentuales a la sobrevaluacin
global reduce las exportaciones totales en 14%, en
tanto que una contribucin similar de pases ajenos al
AIR hace disminuir las exportaciones en slo 3,5%19.
Adems, esta diferencia entre las contribuciones dentro
del AIR y fuera del AIR es estadsticamente significativa.
Los resultados que se observan en el grfico
8.4a sugieren que el canal de los bienes regionales
que comentamos anteriormente podra estar cumpliendo un papel importante. No obstante, si la presencia
de bienes regionales es una funcin del grado de
acceso preferencial del que goza un pas en los mercados de sus socios del AIR, el impacto de los desequilibrios cambiarios regionales en las exportaciones
totales debera ser una funcin de este acceso preferencial. En el grfico 8.4b se repite el experimento previo, pero esta vez separamos a los pases en dos
grupos: aquellos con un alto grado de acceso preferencial a los dems miembros del AIR (o sea, aquellos
con proteccin externa elevada) y aquellos que, por
pertenecer a AIR menos protegidos, tienen un menor
grado de acceso preferencial. El efecto de la sobreva-

15

Adems, un AIR puede llevar a la adopcin de normas y disposiciones comunes o, a travs de su efecto en el comercio, a una
demanda ms uniforme entre los pases miembros. Cualquiera de
estos factores hara ms difcil la relocalizacin de las exportaciones, con lo que aumentara el grado de regionalidad del comercio.

16Vase

una descripcin ms completa en Fernndez-Arias, Panizza y Stein (2002).

17

En el apndice se presentan los detalles de la metodologa


empleada.

18

En el cuadro 1 del apndice se presentan los resultados de las


regresiones.

19 En este ltimo caso, el efecto no es estadsticamente distinto de


cero.

196

CAPTULO

Grfico 8.4a

8
Efecto de los desequilibrios de la tasa
de cambio real sobre las exportaciones
(De acuerdo con la fuente del desequilibrio)
(En porcentaje)

Efecto de una sobrevaluacin del 10%

16
14
12
10
8

Es importante recordar que los problemas que


enfrenta un pas en este sentido sern directamente
proporcionales al tamao y a la volatilidad de los
dems miembros del AIR. Es poco probable, por
ejemplo, que surjan problemas de este tipo en el seno
del MCCA. En vista de que el comercio dentro de ese
AIR representa nicamente una pequea proporcin
del comercio total, es probable que la contribucin de
los pases del AIR al desequilibrio general sea pequea.

6
4

DESACUERDOS

DE LA INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA

CAMBIARIOS Y DESTINO

Desequilibrio global

Desequilibrio dentro del AIR

Desequilibrio fuera del AIR

Gfico 8.4b

(De acuerdo con el grado de proteccin


externa del AIR)
(En porcentaje)

Efecto de una sobrevaluacin del 10%

35
30
25
20
15
10
5
0

Desequilibrio dentro del AIR


con alta proteccin

Desequilibrio fuera
del AIR

Desequilibrio dentro del AIR con


baja proteccin
Fuente: Fernndez-Arias, Panizza y Stein (2002).

luacin en las exportaciones slo es grande y significativo cuando la sobrevaluacin procede del interior
de un AIR con alto acceso preferencial20. Estos resultados apoyan de algn modo la hiptesis de que los
bienes regionales amplifican de manera importante el
impacto de los desequilibrios cambiarios dentro de AIR
con alto grado de proteccin externa21.

La reubicacin de la planta de aspiradoras Hoover de


Francia a Escocia que se mencion previamente es
apenas un episodio que result de los desacuerdos
cambiarios entre miembros de un AIR. Cabe citar un
ejemplo ms reciente: el traslado a Brasil de varias
fbricas argentinas de autopartes tras la devaluacin
del real. La devaluacin de la moneda venezolana en
1994 tambin atrajo una serie de inversiones de ciudadanos colombianos (vase Pardo, 2002).
Ha habido un debate en la literatura sobre los
efectos potenciales de los tipos de cambio en la IED. La
mayora de los trabajos en esta rea se inspiraron en el
espectacular incremento de este tipo de inversin en
Estados Unidos tras la devaluacin del dlar en 1985
(vase Feenstra, 1998). Se identifican varios canales a
travs de los cuales la depreciacin puede vincularse a
entradas ms cuantiosas de IED. El primero, que proponen Froot y Stein (1991), se relaciona con las imperfecciones de los mercados de capital. Concretamente, las
asimetras de informacin sobre el valor de una inversin limitarn el apalancamiento de las empresas,
haciendo muy costoso o imposible financiar en su totalidad la inversin mediante el endeudamiento. Las modificaciones del tipo de cambio real afectan a la riqueza
y, de esa manera, a las restricciones crediticias. Si los
extranjeros tienden a mantener un volumen relativa-

20 Vanse los detalles de la metodologa en el apndice y los resultados en la quinta columna del cuadro 1 del apndice.
21

Si los efectos diferenciales de los desequilibrios regionales en


comparacin con los desequilibrios no regionales se debiesen nicamente a la proximidad geogrfica, no cabra esperar efectos diferentes en los casos de alta y baja proteccin.

Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarios

mente mayor de activos no denominados en dlares, la


depreciacin de esta moneda incrementa su riqueza
relativa y relaja sus restricciones de crdito, lo que a su
vez les permitir adquirir ms inversiones en el exterior.
Blonigen (1997) propone un canal diferente.
Observa que la adquisicin de una empresa permite
transferencias de conocimientos de la casa matriz a la
filial, pero tambin de la filial a la matriz. Este conocimiento puede ser el desarrollo de un producto o un proceso. Si la casa matriz pudiera aplicar esta tecnologa en
su propio mercado, dara lugar a un flujo de utilidades
en el mercado de origen en moneda nacional, en cuyo
caso una depreciacin en el pas donde radica la inversin reduce el costo de esta corriente de ingresos. Esto
puede explicar por qu una empresa japonesa puede
invertir ms en activos estadounidenses despus de la
depreciacin del dlar, sobre todo en sectores intensivos
en investigacin y desarrollo.
Si bien este ltimo canal puede estar presente
en la IED entre pases desarrollados, no parece muy
relevante en el caso de flujos de inversin norte-sur. Las
empresas de pases desarrollados rara vez adquieren
una empresa en un pas en desarrollo con la esperanza de obtener una tecnologa que puedan aplicar en su
pas. Sus actividades multinacionales en el sur generalmente se llevan a cabo por una de las siguientes razones: para aprovechar la diferencia de las dotaciones
relativas de factores y de esa forma reducir los costos
generales de produccin (como en los modelos de IED
vertical), o para surtir un mercado protegido que sera
muy difcil de atender mediante el comercio exterior
(como en los modelos de IED horizontal)22. En el caso
de la IED vertical, las empresas que producen para el
mercado mundial establecen diferentes etapas de produccin en diferentes pases para reducir costos. Dado
que el nivel del tipo de cambio real incide, en general,
en el costo del terreno y de la mano de obra, la depreciacin del tipo de cambio atraer IED en actividades
que hacen uso intensivo de estos factores.
En el caso de la IED horizontal (cuya intencin
es saltar los aranceles), una empresa efectuar este
tipo de inversin dependiendo del costo relativo de
atender este mercado mediante el comercio exterior o
la produccin dentro del pas. Una depreciacin del
tipo de cambio en el pas destinatario reducir el costo
de producir los bienes localmente, lo que puede dar
como resultado una mayor IED.

197

Estos canales sugieren que los movimientos


del tipo de cambio bilateral entre dos pases afectarn
los montos relativos de IED que ambos reciben. Pero
cabe preguntarse si es ms probable que los reajustes
cambiarios tengan efectos mayores entre pases que
han celebrado acuerdos comerciales. En el caso de la
IED vertical, cuando una empresa produce para el
mercado mundial, una depreciacin puede favorecer
la localizacin en el pas que devala en detrimento de
todos los dems destinatarios potenciales con una
dotacin similar de factores. Sin embargo, si la produccin est destinada a un mercado regional, los pases que son similares y prximos se veran ms
perjudicados por la depreciacin de la moneda de
otro pas. En la medida en que los AIR incluyen a pases similares y prximos (como los sur-sur y nortenorte), sus integrantes pueden ser ms sensibles a los
reajustes cambiarios. Pero a travs de este canal de
IED vertical, dicha sensibilidad se deber sobre todo a
la proximidad, y no al AIR en s.
No obstante, en el caso de la IED horizontal,
los AIR crean un mercado interno ms amplio, protegido del mundo exterior. Siempre y cuando haya economas de escala, la eliminacin de barreras al
comercio dentro del bloque inducir a las empresas a
producir en un solo lugar y a proveer de bienes al mercado desde ese lugar. As, los acuerdos de comercio
regionales pueden crear un espacio de intensa competencia por el lugar de destino de la inversin semejante a la que suele darse entre estados o provincias
de un mismo pas (vase el recuadro 7.3 del Captulo
7). En estas condiciones, los reajustes de los tipos de
cambio reales bilaterales que afectan a los costos relativos de la produccin en los pases del bloque pueden
tener importantes consecuencias para el destino de la
nueva inversin, en la medida en que se perciban
como permanentes. En muchos casos pueden dar
lugar incluso a la relocalizacin de inversiones existentes. Esto sugiere que los reajustes del tipo de cambio real bilateral tendrn repercusiones ms marcadas
entre los miembros de un AIR, aunque para estos efectos la proteccin externa del AIR tiene que ser suficientemente alta para sustentar la IED horizontal.

22 Para una explicacin de los modelos verticales y horizontales de


IED, vanse el captulo 10 y Markusen y Maskus (2001).

CAPTULO

Para evaluar esta hiptesis estudiamos los


efectos de los tipos de cambio reales bilaterales en los
flujos relativos de IED y verificamos si la respuesta de
la IED relativa ante reajustes bilaterales de tipos de
cambio es mayor en los pases que conforman un AIR.
Estudiamos, adems, si los resultados dependen o no
de las caractersticas del par de pases involucrados
(norte-norte, norte-sur o sur-sur).
Tras considerar otros factores determinantes
de las entradas de IED relativas (como el ingreso relativo o la apertura), el grfico 8.5 muestra que una
depreciacin de 1% del tipo de cambio real bilateral
incrementa las entradas relativas en 1,3% cuando
ambos pases forman parte del mismo AIR23. En cambio, el impacto no es estadsticamente significativo en
el caso de otros pares de pases. Si el ejercicio se limita a pares de pases sur-sur, obtenemos resultados
parecidos, pero el impacto es menor (0,8%) entre los
pases con AIR. El impacto ms fuerte se observa en
pares de pases norte-norte que forman parte de un
mismo AIR, en cuyo caso una depreciacin de 1%
incrementa la IED relativa en 1,9%. Esto puede deberse a que en la UE, que representa la mayora de los
pares norte-norte en los AIR, la profundidad de la integracin es mucho mayor que en otros AIR24.

ACUERDOS

COMERCIALES Y CRISIS CAMBIARIAS

En los aos noventa hubo varios episodios en que la


devaluacin de la moneda de un pas generaba presiones sobre la moneda de los dems miembros de un
AIR. La salida de la lira italiana del Sistema Monetario
Europeo (SME) en 1992, por ejemplo, fue seguida casi
de inmediato por el abandono de la paridad por parte
del Reino Unido, lo que provoc una enorme presin
sobre el franco francs (Buiter, Corsetti y Pesenti,
1998). La depreciacin del bhat tailands en julio de
1997 fue seguida de cerca por depreciaciones en Singapur, Malasia, Indonesia y Filipinas25. La devaluacin del real en Brasil ejerci presin sobre el peso
argentino y fue uno de los factores que contribuyeron
al colapso del plan de convertibilidad26. Esto a su vez
presion al peso uruguayo, cuya flotacin se inici en
junio de 2002.
Por supuesto, existen innumerables ejemplos
de contagio ms all de los AIR. La crisis del peso

Grfico 8.5

Efecto del desequilibrio de la tasa de


cambio sobre los flujos de IED
(En porcentaje)

2,0

Efecto de una depreciacin de 1%

198

1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0

Todos los pases

Total

Sur-sur

Norte-sur

Mismo AIR

Norte-norte

Diferente AIR

Fuente: Fernndez-Arias, Panizza y Stein (2002).

mexicano de 1994 ejerci fuertes presiones sobre el


peso argentino; la crisis asitica de 1997, sobre el
rublo y la crisis de Rusia de 1998, sobre el real. No es
obvio, entonces, si los pases (y especialmente los pases con fuertes compromisos cambiarios) tienden a
verse ms severamente afectados por la depreciacin
dentro de sus AIR respectivos. En esta seccin tratamos
de determinar si ocurre o no de esa manera.
En la literatura sobre los indicadores lderes
27
de crisis est bien establecida la conexin entre las
crisis cambiarias y el desajuste previo del tipo de cambio real. Goldfajn y Valds (1997) demuestran que un
tipo de cambio real sobrevaluado eleva la probabilidad de una crisis cambiaria, utilizando varias medidas

23

En el cuadro 2 del apndice se presentan los resultados completos.

24 Parte de este efecto podra deberse a la proximidad entre pases


que forman parte de un mismo AIR. En investigaciones futuras podra
ampliarse la muestra de pases a todo el mundo para poder distinguir entre el efecto de la proximidad y el de la pertenencia a un AIR.
25

Tambin afect a Hong Kong y a Corea, que no son miembros de


la ASEAN.

26 Entre los mltiples factores que contribuyeron a la eliminacin de


la convertibilidad cabe mencionar el frenazo de entradas de capital
a la regin, la depreciacin del euro, un entorno poltico inestable
y el fracaso de las autoridades argentinas para generar los ajustes
fiscales necesarios.
27 Vase un repaso de esta literatura en Kaminsky, Lizondo y Reinhart (1998).

Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarios

Grfico 8.6

Efecto del desequilibrio de la tasa de


cambio real sobre la probabilidad
de crisis
(En porcentaje)

4,5

Efecto de una sobrevaluacin del 10%

de sobrevaluacin y distintas definiciones de crisis


cambiaria28. Lo que se trata de dilucidar es si el
impacto de la sobrevaluacin sobre el riesgo de crisis
cambiaria es diferente cuando la moneda del pas est
sobrevaluada con respecto a la de los pases que forman parte del mismo AIR.
En cierto sentido, la respuesta a esta pregunta debera ser afirmativa. Uno de los principales canales de contagio identificados en la literatura est
relacionado con los vnculos comerciales entre los pases. Dado que la integracin refuerza esos vnculos,
los pases que estn muy integrados seran, ceteris
paribus, ms vulnerables a los problemas de sus
socios. La cuestin es si los pases son ms vulnerables
a las sobrevaluaciones dentro de sus acuerdos regionales incluso despus de tener en cuenta los efectos de
los AIR sobre los vnculo