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I. INTRODUCCIN
En un trabajo anterior1 analizamos algunas situaciones donde el mercado
por s solo no es el mejor mecanismo para una eficiente asignacin de recursos,
pues en caso se manifiesten fallas de mercado, debe recurrirse a soluciones
fuera del mercado en pro del bienestar general; en este contexto, tiene asidero
la intervencin del Estado en la economa. La intensidad de esta intervencin en
el libre mercado, depende del grado de distorsin introducido por la falla de
mercado, pudiendo variar desde la promocin de la libre competencia, la
reglamentacin y supervisin de ciertas actividades, hasta la fijacin de tarifas
de servicios pblicos, conocida como Regulacin Econmica de los servicios
pblicos.
En el presente trabajo, continuando con esa lnea de anlisis, trataremos de
analizar tres de los principales mecanismos o metodologas que se utilizan para
la fijacin de tarifas en Monopolios Naturales. Es pertinente precisar que dicha
clasificacin obedece a fines expositivos, ya que en la prctica su aplicacin
vara dependiendo del sector y sus caractersticas propias, llegando incluso a
mezclarse elementos de los distintos modelos que presentaremos.
Con dicho fin, analizaremos las principales caractersticas de estos
mecanismos de fijacin tarifaria, as como las ventajas y desventajas de su
aplicacin, procurando emplear ejemplos ilustrativos y tambin un lenguaje y
conceptos amigables para personas no especializadas en esta materia pero
Abogado graduado de la Universidad de Lima, Magster en Finanzas y Derecho Corporativo de la Universidad ESAN y Docente de
la Maestra en Derecho de los Negocios de la USMP.
Algunas de las ideas vertidas en el presente artculo han sido extradas de la tesis Regulacin tarifaria en la Bolsa de Valores de
Lima realizada en coautora con ABANTO BOSSIO, Renzo y GUTIERREZ OCHOA, Omar.
Agradezco por su colaboracin en el presente artculo a Margarett Matos Ortega, alumna de la Facultad de Derecho de la
Pontifica Universidad Catlica del Per.
1 OKUMURA SUZUKI, Pablo Arturo. "Breves apuntes en torno a las fallas del Mercado y el Monopolio Natural". En: Advocatus
N18/Agosto, 2008. PP. 363-372
2.2 Caractersticas
Dentro de las principales caractersticas de este mecanismo regulatorio
destacan algunos aspectos respecto a la tasa a aplicar, como que sta no debe
ser confiscatoria, ni necesariamente es justa ya que no puede garantizarse un
retorno justo a las empresas reguladas, lo cual pasaremos a explicar.
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BALDWIN R. y CAVE M. Understanding Regulation. Theory, Strategy, and Practice. Oxford: Oxford University Press, 1999.
2.3. Aplicacin
El proceso consiste, en primer lugar, en que la empresa regulada entrega
informacin de sus costos e inversiones al regulador, con el incentivo de tratar
que ste le reconozca el monto ms alto posible; para lo cual tiene una posicin
ventajosa pues existe una evidente asimetra informativa, donde el regulador
tendr dificultades para auditar la veracidad de la informacin proporcionada .
Se deben estimar los costos incorporados en el proceso productivo, las
inversiones y los costos de capital7. Luego de ello, el regulador fijar la tasa de
retorno que aplicar para la definicin final de los precios que la empresa
prestadora podr cobrar al pblico.
La aplicacin de la tasa de retorno resulta conceptualmente sencilla,
pudiendo ser resumida mediante la siguiente frmula:
n
PiQi = Gastos + s(BR)
i =1
Donde:
Pi : equivale al precio del servicio
Qi : es la cantidad del servicio
n : representa el nmero de servicios
s : es la tasa de retorno permitida
BR: representa la base a retribuir por el regulador
(limpieza
de
las
maquinarias,
soporte
tcnico),
gastos
inversiones
que
resulten
razonables,
entendiendo
que
stas
K= Rf + (Rm Rf) + Rp
Donde:
Rf: Tasa libre de riesgo12
(beta): Factor de riesgo asignado a la empresa que se evala13
Rm: Riesgo del mercado en general 14
Rp: Riesgo pas que incorpora la percepcin del mercado respecto de los
riesgos de cada economa15
reconocidas con altas utilidades, mientras que las menos eficientes son
penalizadas con bajas ganancias o prdidas. Consecuentemente deber ser
tomado en cuenta por el regulador al establecer la tasa a aplicar.
(iii) Gastos, incorpora todos los costos o gastos incurridos por la empresa
en la produccin de determinado servicio, tales como gastos de depreciacin,
costos operativos, costos de mantenimiento, etc.
Representa una mayor dificultad cuando la empresa regulada proporciona
varios servicios regulados, ya que se requerira determinar la participacin de
cada uno de ellos en los gastos o costos comunes (como por ejemplo puede ser
el personal gerencial y administrativo, electricidad consumida por la planta, etc.)
Esta actividad puede ser ms complicada aun si uno de los servicios producidos
no es regulado, ya que en este caso existirn incentivos suficientes para tratar
de trasladar el mayor gasto posible a los servicios regulados, en el entendido
que sern cargados a la tarifa por el regulador, reduciendo as los gastos a
asignarse a los servicios prestados en mercados competitivos, con la intensin
de que la compaa tenga mejores condiciones competitivas que sus
adversarios.
Para facilitar esta labor el regulador deber establecer cmo cada activo se
relaciona con el proceso productivo, fijando una funcin de produccin de la
empresa en relacin a sus distintos insumos y cmo se asignar su participacin
en los gastos comunes, es decir, debe establecer un modelo de produccin que
le permita conocer a travs de mtodos econmicos y de ingeniera cunto de
un insumo es usado para la produccin de uno u otro servicio o producto.18
18
PREZ-REYES E., Ral. Introduccin a la Regulacin de Tarifas de los Servicios Pblicos. Documento de Trabajo N 22, preparado por
la Oficina de Estudios Econmicos. Lima: OSINERG, 2006
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el
inversionista
carece
de
incentivos
para
reducir
costos,
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Para considerarse como parte del Sistema Principal de Transmisin una instalacin deber reunir las caractersticas sealadas en el
artculo 77 del reglamento de la Ley de Concesiones Elctricas, entre los que podemos encontrar que deber ser de alta o muy
alta tensin, el flujo de energa en un mismo sentido deber ser inferior al 90% de la energa total transportada, entre otros.
22 En trminos simples, la cuota mensual que pagamos para honrar un prstamo a plazo fijo es una anualidad, independientemente de
si ste responde a un pago de periodicidad, semanal, mensual o anual.
23 Esta metodologa fue inicialmente propuesta en el Informe Littlechild de 1983 sobre la regulacin de telecomunicaciones en el Reino
Unido, como alternativa a la regulacin tarifaria por tasa de retorno, debido a los inconvenientes que presentaba esta ltima.
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3.2 Caractersticas
La principal caracterstica de este mecanismo es el fuerte incentivo a la
eficiencia productiva en el regulado, toda vez que al encontrarse vigente durante
un periodo de tiempo pre determinado, el ahorro que se genere por mejoras en
la productividad durante el mismo, podr ser aprovechado por la empresa
regulada. Luego de ello, el regulador traslada a los consumidores dichas
mejoras mediante una reduccin de la tarifa25.
Dado que las ganancias de eficiencia son consecuencia de inversiones de la
empresa en activos que mejoran su productividad, la empresa slo tendr
incentivos para hacerlas si puede apropiarse de las ganancias que se
produzcan, de lo contrario no har dichas inversiones y por tanto no se mejorar
la eficiencia26. Por esta razn es recomendable su implementacin en industrias
susceptibles de obtener importantes ganancias de productividad en la
implementacin de mejoras tecnolgicas, como las telecomunicaciones.
Si bien es cierto que presenta claros incentivos a la eficiencia en trminos de
costos, ello a su vez resta incentivos para la entrega de servicios de calidad y
para expandir la cobertura a segmentos de mercado menos rentables; razn por
la cual este mecanismo debe contar con claras especificaciones de calidad
PREZREYES Espejo Raul y TVARA M. Jos I. Balance de la Investigacin Acadmica en Regulacin de los Servicios Pblicos. En:
Economa. Vol. XXXII. N 63. Semestre Enero-Junio, 2009.
25 LASHERAS, Miguel Angel. La Regulacin Econmica. Editorial Ariel S.A: 1999
26 Vase PEREZ-REYES, E. Op. Cit. 2006.
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Lasheras hace notar que en el Reino Unido se ha criticado que las empresas
sujetas a este mecanismo, hayan obtenido grandes beneficios obligando a
aplicar impuestos destinados a capturar estas ganancias extraordinarias.
3.3 Aplicacin
La aplicacin del precio tope implica necesariamente la determinacin, en el
primer periodo tarifario, de un nivel inicial de ingresos que permita remunerar la
inversin efectuada, as como los dems costos en los que el regulado incurre
para la prestacin del servicio.
Dicho nivel de ingresos ser tomado como base para los siguientes periodos
regulatorios, aplicndose a ste, a partir del segundo periodo, la metodologa de
precio tope y por ende los ajustes basados en las ganancias de productividad de
la empresa y en las variaciones de precios en la economa.
As, la tarifa ser ajustada en funcin a la siguiente formula bsica, que
describiremos para fines didcticos:
= RPI X
Donde:
representa la variacin de precios en un mercado competitivo.
RPI equivale al retail price index por sus siglas en ingls o ndice de precios
al consumidor, IPC por sus siglas en espaol29.
X representa al factor de productividad de la empresa regulada.
Es posible aplicar cualquier ndice que refleje de mejor manera las variaciones de los precios en el mercado sujeto a regulacin,
tales como la tasa de inflacin, ndices de precios al consumidor mayorista o minorista, entre otros
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Debemos recordar que el factor de productividad esta diseado para trasladar las mejoras en eficiencia del regulado, por
consiguiente, conceptualmente no resulta viable el emplear dicho factor para corregir errores en la determinacin de la tasa base.
BALDWIN R. y CAVE M. Op. Cit
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Para mayor informacin ver en: SOTO CARRILLO, Gerardo. Regulacin por precios tope. En: Economa Vol. XXXII, N 63, semestre
enero junio 2009, pp. 79-102; y Gerencia de Polticas Regulatorias y Planeamiento Estratgico del OSIPTEL, Documento de
Trabajo N 62. Determinacin del Factor de Productividad en la Prestacin del Servicio Telefnico Bsico como parte del Modelo
de Regulacin Tarifaria en el Sector Telecomunicaciones, 2001.
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Esto en tanto que si bien al aplicar la regulacin de tasa de retorno es posible diferenciar actividades reguladas de no reguladas
en funcin a la base a retribuir, esto no resulta eficiente en todos los casos ya que hay activos que se utilizarn para ambos tipos de
actividades.
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4.2. Caractersticas
El principal aporte del modelo regulatorio en cuestin, radica en la mitigacin
de la asimetra informativa existente, en detrimento del regulador, respecto de la
determinacin
de
costos,
reduciendo
considerablemente
los
costos
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23
Al igual que el caso del precio tope, los ingresos de las empresas reguladas
no estarn en funcin a sus costos, consecuentemente tendrn incentivos para
reducirlos para hacerse de la diferencia entre sus costos reales y los ingresos
fijados por el regulador.
Es aplicable en aquellas industrias donde es posible la segmentacin
horizontal, lo cual si bien puede generar que se pierdan economas de escala, se
gana en la informacin que se obtendr de la diversidad de empresas
reguladas39. Esta situacin puede ser considerada por los estados para disear
sus procesos de privatizacin de los monopolios estatales, como sucedi en el
Per con las empresas de distribucin de electricidad, donde se crearon
empresas regionales y en algunos casos hasta municipales, incluso en la ciudad
de Lima se entreg el servicio a dos empresas distintas, a efectos de posibilitar
la comparacin en costos y calidad de servicio.
4.3 Aplicacin
El modelo, propuesto por Andrei Schleifer en 1985 como una opcin a la
regulacin por tasa de retorno y la tarifa tope, determina la retribucin que
recibirn un grupo de empresas reguladas en base a sus costos medios. Parte
de la identificacin de empresas comparables a efectos de determinar, producto
de la comparacin de los costos que estas presenten, un nivel de costos
eficiente que el regulador reconocer a la empresa objeto de regulacin.
En ese sentido, su aplicacin descansa en una adecuada determinacin de
empresas a ser tomadas como referencia para la determinacin del nivel de
costo eficiente. Sin embargo, a pesar de su sencillez, resulta necesario sealar
la problemtica que el modelo en cuestin enfrenta.
(i) Posibilidad de distorsin, lo cual obedece a que el modelo en cuestin
determina costos en funcin a promedios, o a situaciones ptimas dentro de un
mercado distinto al que es materia de regulacin. Siendo as, su aplicacin
puede generar distorsiones al no remunerar las inversiones efectuadas an
cuando estas resulten eficientes, en consecuencia, este mecanismo deber
39
24
En la estructura de la demanda a manera de ejemplo se puede encontrar el tamao del mercado que se va a servir (no es lo mismo
atender una ciudad de 1 milln de personas a una de 10,000 habitantes), el poder adquisitivo per cpita, tipo de consumidores
(residenciales, comerciales, pequea industria, gran industria, etc.)
41 Las economas de escala se logran en la produccin en masa de bienes o servicios, donde el alto volumen de produccin permite la
obtencin de menores costos unitarios conforme la produccin crece.
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25
Para mayor informacin, ver; DAMMERT LIRA Alfredo, GARCA DEL CARPIO Ral y MILINELLI ARISTONDO Fiorella. Regulacin y
Supervisin del sector Elctrico. Lima: Fondo editorial de la Pontificia Universidad Catlica, 2008.
43 BUSTOS lvaro y GALETOVIC Alexander. Regulacin por Empresa Eficiente: Quin es Realmente Usted?. Estudios Pblicos 86.
Santiago de Chile: Centro de Estudios Pblicos, 2002.
44 BUSTOS lvaro y GALETOVIC Alexander. Op. Cit.
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intereses. Razn por la cual los crticos opinan que en realidad se trata de la
empresa real menos las ineficiencias ms evidentes45.
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V. CONCLUSIONES
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